ESTRATEGIA ANDINA DE DESARROLLO ALTERNATIVO INTEGRAL Y...

SG/dt 307 11 de julio de 2005

1.14.15

ESTRATEGIA ANDINA DE DESARROLLO ALTERNATIVO INTEGRAL Y SOSTENIBLE

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AGRADECIMIENTOS El proceso de elaboración de la “Estrategia Andina de Desarrollo Alternativo, Integral y Sostenible”, a pesar de ser una propuesta que surge en el seno del Comité Andino de Desarrollo Alternativo (CADA), involucró un gran número de actores locales, nacionales e internacionales, sin cuyo aporte hubiera resultado imposible lograr el resultado final que se presenta en este documento. Durante su construcción, que inició en septiembre de 2004, se realizaron visitas de campo, consultas, reuniones y entrevistas con múltiples beneficiarios de proyectos, personal técnico y representantes de instituciones y agencias de desarrollo que ejecutan o intervienen en proyectos de desarrollo alternativo, en los países andinos. La coordinación del trabajo estuvo a cargo de Enrique Maruri Londoño, del Programa Presidencial contra los Cultivos Ilícitos (PCI) de la Presidencia de la República de Colombia. En su desarrollo contó con el apoyo especial de Ernesto Bassi, Angélica Duarte, Maria Paula Matiz, Francisco Bautista y demás miembros del Área de Desarrollo Técnico y Social del PCI, que hace parte de la Alta Consejería para la Acción Social, a cargo de Luis Alfonso Hoyos Aristizabal. Es necesario agradecer el respaldo y colaboración constante de Victoria Eugenia Restrepo Uribe, quien en calidad de Presidente del CADA y Directora del PCI, siempre tuvo interés en sacar adelante este proyecto, que fortalece a los países andinos y ofrece un marco conceptual que se espera oriente las acciones futuras de desarrollo alternativo en la región. Este trabajo se llevó a cabo gracias al esfuerzo financiero y administrativo de los países y de la cooperación internacional, en particular:

• La Comisión Interamericana para el Control del Abuso de Drogas de la Organización de Estados Americanos (CICAD), que hizo importantes contribuciones conceptuales, a través de su Secretario Ejecutivo, James Mack, y de los asesores Jorge Ríos, Alejandro Solís y Franklin Zambrano. Además apoyó financieramente el trabajo desarrollado por el Equipo de Coordinadores, así como financió la Primera Reunión Extraordinaria del CADA, que se desarrolló los días 9 y 10 de septiembre de 2004, en la ciudad de Bogotá, Colombia.

• La Corporación Andina de Fomento (CAF), que facilitó los recursos para la

realización del Seminario: “Hacia una Estrategia Andina de Desarrollo Alternativo”, que se llevó a cabo en Lima, Perú, los días 21 y 22 de abril de 2005.

• La Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI), que contribuyó al

desarrollo de la Segunda Reunión Extraordinaria del CADA, realizada en Santa Cruz de la Sierra, Bolivia, los días 23 y 24 de junio de 2005.

La construcción de la Estrategia contó, asimismo, con el especial apoyo de la Secretaría General de la Comunidad Andina, bajo el liderazgo del Doctor Antonio Aranibar Quiroga, Director General; y la participación de Adolfo López, Gerente del Proyecto Lucha Contra las Drogas y Giampiero Leoncini, quienes estuvieron siempre atentos a aportar nuevas ideas, coordinar la logística y asegurar la debida comunicación que implica la producción de un documento concertado entre los países andinos.

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Aunque siempre se corre el riesgo de omitir injustamente a alguien, a continuación se presenta la relación de las demás personas a las que hay que agradecer su apoyo conceptual y técnico en la construcción de la Estrategia. Iniciamos esta relación con los equipos de trabajo de las entidades encargadas del desarrollo alternativo:

• En Bolivia; el viceministro de Desarrollo Alternativo, ingeniero Jorge Azad Ayala y los funcionarios Roger Pando, Roberto Camargo, Gerardo Aguirre, Juan Parra y Circe Araníbar.

• En Ecuador; el señor Glauco Bustos quien hasta mayo de 2005 fue jefe de

UDENOR y los funcionarios Efrén Reyes, Leonardo Luna, Mónica Pabón, Gilda Bautista, María del Cisne Valencia, María Teresa Lascano y Bernarda Vera.

• En Perú, el Presidente Ejecutivo de DEVIDA, ingeniero Nils Ericsson, y los

funcionarios Fernando Hurtado, Fernando Larios, Fernando Rey, Leonardo Maldonado, José Chuquipul, Carlos González, Juan Del Aguila y Roberto López y Mónica Pacheco.

• En Venezuela la Presidenta de la CONACUID hasta mayo de 2005, Doctora

Mildred Camero y los funcionarios Jairo Coronel y Galvani Duarte. Así mismo, a Jorge Zambrano, tambièn de CONACUID, y Karlin Granadillo, del Ministerio de Relaciones Exteriores,quienes nos acompañaron al final del proceso.

Asimismo, se agradece a las personas que asistieron a las reuniones celebradas durante las visitas que el equipo coordinador realizó a los diferentes países, tanto en las oficinas centrales de las agencias de desarrollo alternativo como en las zonas de implementación de proyectos, oportunidad en la que transmitieron su conocimiento y experiencia:

• En Bolivia, a Oswaldo Antezana, Consultor NAS, ex-ministro, Ex Viceministro de Desarrollo Alternativo, Ronald Maygua, Viceministerio de Desarrollo Alternativo, Nicolás Hansmann, Sección Cooperación Unión Europea, Fernando Peñaranda, Director PRDA, Presidente FONADAL, Johann Drug, Asesor Unión Europea, Manuel Jara Calle y Marta Rodríguez, Concejales de Coroico, Federico Maguiño, Oficial Mayor Alcaldía Coroico, René Toro, Director Turismo y Cultura de Coroico, Marcelo Levy, Coordinador proyecto Mapa, Jorge Rojas y Jaime Blacutt, representantes del proyecto Mapa, Virgilio Ávila, Presidente de CENAPROC, Felix Castro, Ex-presidente de CENAPROC, Pedro Pantana, Representante legal de CENAPROC, Víctor Torres, Pablo Montaño y Beymar Araujo, encargados de Seguimiento y Evaluación del PDAR-Yungas, Efraín Callisaya, Presidente de APAEES, Basilio Callisaya, representante de APAEES, Mario Vasquez, representante APAECU, Mario Somarrriba, Jefe del proyecto de cacao CATIE, Asterio Camacho, Alcalde Municipal de Villa Anzaldo, Richard Orellana, Director de Obras Alcaldía de Villa Anzaldo, Gabino Zurita, Oficial Mayor Alcaldía de Villa Anzaldo, René Caballero, Director Zonas Expulsoras, Presidente de ABIB, Felipe Hinojosa, Secretario de Actas ABIB, Macedinio Zapata, Coordinador PDAR-Trópico de Cochabamba, Jaime Cortéz, Coordinador Programa de Desarrollo Alternativo AECI, Gualberto Villarruel, Julio Alba, Tesorero de PROASPA, José Morales, Vicepresidente de PROASPA, Vicente Aban, Presidente ANPACE, y Heliodoro Vidal, Secretario Actas PROASPA.

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• En Colombia, a Diego Molano, asesor de la Alta Consejería para la Acción Social, Antonio Villa, asesor del PCI, Julio Cesar Grandas, funcionario de Dansocial, Foción Escorcia, funcionario de FUNDESBAN, Johny Noriega, funcionario de CORPAMAG, Jairo Palacios, beneficiario del PFGB, cuya finca visitamos, Eurípides Marrugo y Kionyo Puello, funcionarios de Prodesarrollo S.A., Sindulfo Ramos y Héctor Rojas, beneficiarios del proyecto de palma desarrollado en Maríalabaja, José Roberto Jaramillo, gerente de Frutimacizo S.A., Juan Arias, funcionario de Corpourabá, Alberto Kiménez, quien fue nuestro guía en Urabá (Antioquia), a Josué y Agustín, beneficiarios del PFGB en Necoclí y a todos los beneficiarios del desarrollo alternativo que asistieron a los talleres realizados en Santa Marta, Maríalabaja, Sotará y Necoclí, cuyos aportes permitieron conocer de primera mano la experiencia de los beneficiarios del desarrollo alternativo.

• En Ecuador a Ximena Pacas, representante de la OIM, Richard Mena, Alcalde

Municipal de Eloy Alfaro, los miembros del Consejo Municipal de Eloy Alfaro, Manuel Cortés, Jorge Ruano y Marcelo Benítez, representantes de la Unión de Cooperativas del cantón San Lorenzo, Winston Estupiñán, funcionario de Udenor, Luis Ocaña, Eva Chauca y José Cuesta, representantes de la Junta de Agua de la Parroquia General Farfán, Verónica Herrera, Jorge Proaño, Alfonso Escobar y Pedro Perdomo, representantes de la OIM en la Parroquia General Farfán, y Marta de Diago y General Enrique Montalvo, representantes del CONSEP, quienes estuvieron presentes en las reuniones celebradas durante la visita a Ecuador.

• En Perú, a Miguel Mori, Presidente de ASPALM, Arturo Hoyos Cárdenas, asesor

del proyecto UNODC en Aguaytía, Teodomiro Quiroz, funcionario de Chemonics en Aguaytía, José Alipio Hidalgo y el Señor Malpartida, representantes del Consorcio de Productores de Plátanao de Ucayali, Ismael Chavez, Extensionista Sectorial (PDAP), Teofilo Pinedo, coordinador Asistente Técnico y Comercialización de Ucayali, Rafael Barrera, encargado de la Oficina Regional de Chemonics en Aguaytia, Alvino Arejo, Cipriano Camacho, Rangel Izquierdo, Nicanor Pinedo, Fredesvindo Mucache y Bepo Luis, representantes de ACATPA, Carlos Trinidad, Máximo Castro y Francisco Espinosa, representantes de COPASO, Franz Tang Jara, Gregorio Guaroto, Didi Escalada, técnicos del proyecto de algodón de Pucallpa, Marcos Paredes, ingeniero residente del proyecto de algodón de Pucallpa, Norberto Angulo, Luis Alba, Honorio Espejo y Persy Pacheco, representantes de OLAMSA, Jorge Galván, jefe de la planta procesadora de aceite de OLAMSA, Frederick Urfer, Codirector PRODAPP, Armando Pimentel, Codirector Nacional PRODATU, y Hans-Joachim Picht, Codirector Internacional PRODATU.

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INDICE 1. INTRODUCCIÓN 2. SITUACION ACTUAL EN MATERIA DE LAS POLITICAS DE DESARROLLO

ALTERNATIVO EN LOS PAISES ANDINOS 3. MARCO GENERAL DE LA ESTRATEGIA ANDINA 4. LÍNEAS DE ACCIÓN Y RESULTADOS 5. INSTRUMENTOS 6. VIABILIDAD DE LA ESTRATEGIA 7. BIBLIOGRAFÍA 8. ANEXOS

Anexo 1: Participación de los campesinos en los ingresos derivados de la producción de cocaína Anexo 2: Áreas de intervención de los programas de desarrollo alternativo en los países andinos Anexo 3: Capítulos nacionales; Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú, República Bolivariana de Venezuela Anexo 4: Comunidad Andina: Matriz de consistencia entre los objetivos de la Estrategia Andina de Desarrollo Alternativo y diversos instrumentos comunitarios

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1. INTRODUCCIÓN La generalidad de los análisis dedicados al estudio de la economía de las drogas ilícitas coincide en señalar como sus detonantes, entre otros factores, la existencia de una grave situación de pobreza en las zonas de producción, expresada en la predominancia de condiciones de desigualdad, marginalidad y exclusión social. Ello, además de la incidencia de un fuerte componente de corrupción, inseguridad y violencia, debilidad institucional y escasa gobernabilidad, que se expresa en una reducida o inexistente presencia del Estado, lo cual en muchos casos facilita la aparición de grupos armados al margen de la ley y demás actores del narcotráfico, sometiendo y presionando a comunidades, que terminan involucradas en la producción, tráfico y comercialización de insumos, precursores, cultivos y drogas ilícitas, estas últimas principalmente cocaína y heroína. Generalmente, tanto las poblaciones como los territorios que resultan atrapados en la economía que originan los cultivos ilícitos se caracterizan por su elevada vulnerabilidad. En cuanto a las áreas de cultivos, sobresale el elevado valor ambiental de la mayoría de zonas afectadas, muchas de ellas pertenecientes a ecosistemas estratégicos y otras, incluso, a parques naturales y zonas de reserva, las cuales enfrentan un acelerado deterioro y destrucción. Esta situación es especialmente grave si se tiene en cuenta que la mayoría de las tierras de cultivo de coca, en el caso de la región andina, se localizan en la cuenca amazónica, mientras que los de amapola se ubican en zonas de páramo, abastecedoras de agua de diversos núcleos urbanos. En relación con las poblaciones, sobresalen no sólo la carencia de recursos que caracteriza a la mayoría de las familias, sino también las escasas capacidades de sus miembros, representadas en niveles muy bajos de educación, organización comunitaria y débil vocación productiva, así como en problemas de salud (Soberón, 2005). Bajo las anteriores consideraciones, el problema de los cultivos ilícitos y la economía ilegal que desencadenan es de tal complejidad para la comunidad andina, que trasciende la problemática rural, para convertirse, cada vez más, en un asunto de seguridad nacional:

“(Para los países andinos)… lo que está en juego no es la simple erradicación…, sino la lealtad al Estado de Derecho de cientos de miles de familias campesinas suyas que, a fin de poder sobrevivir, vienen dependiendo de esa actividad. Lealtad refundida en su desconfianza en aquél e hipotecada a las guerrillas –primero en Perú y ahora en Colombia-, las cuales se la han arrebatado a la fuerza o comprándosela mediante su protección personal y económica, que en realidad se ha convertido en un instrumento de sometimiento servil y cruel de explotación” (Cano, 2001).

La Asamblea General de las Naciones Unidas en su vigésima sesión especial sobre el Control Internacional de Drogas, realizada en Viena del 8 al 10 de junio de 1998, reconoció que en la lucha contra el narcotráfico y las drogas ilícitas existen causas estructurales, ligadas a la pobreza, el aislamiento y la marginalidad que predomina entre las comunidades que caen en el problema de los cultivos, por lo que adoptó el concepto de desarrollo alternativo, el cual fue definido como:

“El proceso para prevenir y eliminar el cultivo ilícito de plantas que contengan sustancias narcóticas y sicotrópicas a través de medidas de desarrollo rural específicamente diseñadas para ello, en el contexto de crecimiento económico nacional sostenido y esfuerzos de desarrollo sostenible en países que realizan acciones en contra de las drogas, reconociendo las características socioculturales particulares de cada comunidad y grupo objetivo, dentro del marco de una solución global y permanente al problema de las drogas ilícitas.” (www.UNODC.org).

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Desde ese momento el desarrollo alternativo se consolida como una estrategia fundamental para prevenir y contrarrestar los efectos devastadores que tiene la economía ilegal de los cultivos ilícitos sobre comunidades rurales, localizadas generalmente en territorios ambientalmente muy frágiles, aislados de los principales centros urbanos. Reconociendo el importante papel del desarrollo alternativo en la lucha contra las drogas en el ámbito comunitario andino, los Países Miembros de la CAN, a través del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, decidieron crear el Comité Andino de Desarrollo Alternativo (CADA)1, en una reunión celebrada en Quirama, Colombia, en junio de 2003. Esta instancia de diálogo comunitario, respondiendo a la voluntad manifestada por los Países Miembros y a las directrices del Consejo Presidencial Andino para abordar de manera coordinada la lucha contra las drogas ilícitas y delitos conexos en la Comunidad Andina, acordó en su quinta reunión, celebrada los días 22 y 23 de junio de 2004, en Lima, Perú, elaborar una Estrategia Andina de Desarrollo Alternativo, para su presentación en la XVI Reunión Ordinaria del Consejo Presidencial Andino de 2005. Al respecto, el CADA2 definió que dicha Estrategia debería servir como instrumento para articular los programas y estrategias de los Países Miembros, reforzando el principio de responsabilidad compartida, y adoptando un enfoque integral y sostenible. De manera complementaria, se señaló que este esfuerzo de coordinación, en un tema estratégico para la seguridad y el progreso de la comunidad andina, debería responder a políticas de Estado con enfoque de largo plazo, que oriente la gestión de los gobiernos nacionales y locales, así como el apoyo de la cooperación internacional, respetuosas de la diversidad y las particularidades de cada país, y concordante con las legislación internacional y nacional sobre la materia. Igualmente, se subrayó su enfoque preventivo y reparador de los daños causados por la economía ilegal los cultivos ilícitos, que afecta considerables áreas de frontera y territorios ambientalmente estratégicos. La Estrategia, tal como ha sido concebida, constituye un esfuerzo fundamental de los Países Miembros para establecer una visión comunitaria del problema subyacente entorno a los cultivos ilícitos, y construir respuestas integrales y sostenibles. Su conceptualización y estructuración en el ámbito comunitario, se hace con el propósito de que adquiera un papel protagónico entre las estrategias de lucha contra las drogas ilícitas que desarrollan los países andinos, cuya adecuada articulación y coordinación representan condiciones necesarias para coadyuvar en la lucha efectiva contra las diferentes facetas que ha adquirido el problema mundial del narcotráfico. La construcción de la Estrategia se basa en el estudio exhaustivo de los programas, estrategias, proyectos y experiencias que al respecto han existido en la región andina y otras áreas tropicales como el sudeste asiático, así como en la identificación de aspectos económicos, sociales, institucionales y ambientales, cuya combinación se espera dinamice el desarrollo local de zonas con potencial productivo y comercial. La conveniencia de contar con un enfoque comunitario en materia de desarrollo alternativo ha sido subrayada por varios expertos y estudios. La “Evaluación del

1 Ver CAN, Decisión 549 Creación del CADA, Recinto Quirama, Departamento de Antioquia, República de Colombia, junio 25 de 2003. 2 Primera Reunión Extraordinaria del CADA desarrollada los días 9 y 10 de setiembre de 2004, en la ciudad de Bogotá, Colombia.

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Resultado de los Programas Presentados al Grupo Consultivo por el Perú”3 entre unas de sus recomendaciones señala:

“Para evitar el efecto globo en el desplazamiento de la coca de Colombia al Perú por el éxito anticipado del Plan Colombia, es necesario organizar un esfuerzo al nivel Andino de coordinar políticas y esfuerzos que resulte en una presión uniforme en toda la región que reduzca la economía de la coca en Bolivia, Perú y Colombia” (Wing, 2003).

El investigador independiente Francisco Thoumi explica que los importantes cambios y nuevas prácticas registrados en los últimos años en las zonas de producción en la logística de la economía ilegal de la coca se deben, entre otros, a la descoordinación en la aplicación de políticas nacionales de países vecinos. En tal sentido, al concluir sobre la naturaleza del problema de las políticas contra las drogas ilícitas, en su informe al BID, señala:

“A pesar de estas realidades, es necesario insistir en la importancia de una política coordinada en el ámbito regional para lograr efectos sostenibles en el mediano y largo plazo… la necesidad de coordinar políticas regionales para obtener logros contra las drogas complementa la necesidad de tener una estrategia regional para evitar el deterioro del medio ambiente y para lograr un manejo sostenible de la cuenca amazónica” (Thoumi, 2003).

Para la Comunidad Andina, prevenir y contrarrestar el fenómeno de la migración de los cultivos de coca y eventualmente de amapola, se constituye en el mayor reto a enfrentar en el futuro. Como lo indica Cano:

“Existe una percepción bastante generalizada de que “la falta de una visión regional sobre el problema y sus soluciones sólo ha conducido hacia el desplazamiento de las áreas de siembra de unos sitios a otros… Por tanto, es indispensable adelantar una sola estrategia, integral y unificada, de desarrollo y empleo alternativos para el conjunto de la región andina” (Cano, 2001).

Otros análisis y estudios respaldan una profundización del desarrollo alternativo en la región andina. Entre estos se destacan el informe Andes 2020, cuyo análisis se centra en Colombia y en los riesgos de expansión del conflicto y los cultivos ilícitos a sus vecinos Ecuador y Venezuela, como consecuencia de la aplicación del Plan Colombia (Christman, Heimann y Sweig, 2004); varios informes del International Crisis Group, que estudian las consecuencias sociales y económicas de la política antidrogas implementada por los gobiernos de Colombia (International Crisis Group, 2005a), Bolivia y Perú (International Crisis Group, 2005b); y uno de los últimos informes de la Washington Office on Latin America (WOLA), que analiza el impacto de la política antidrogas estadounidense en la región andina (Youngers y Rosin, 2005). Todos estos documentos coinciden en recomendar que los países andinos se comprometan a incrementar la importancia del desarrollo alternativo como herramienta de su política antidrogas y desarrollen acciones conjuntas que les permitan combatir efectivamente los problemas asociados a la existencia de cultivos ilícitos. Considerando que el núcleo de actuación de la Estrategia no puede desvincularse de los procesos y negociaciones que los países de la comunidad andina vienen adelantando, y sostendrán en el futuro, será de importancia capital rescatar elementos de la agenda internacional que afrontan los Países Miembros, para integrar el desarrollo

3 El Grupo Consultivo en Apoyo de la Lucha contra las Drogas en el Perú se llevó a cabo los días 10 y 11 de noviembre de 1998, en la sede de la Unión Europea, con el auspicio del BID y el coauspicio de la CICAD/OEA y contó con la participación de alrededor de cien representantes de diecisiete países y ocho organismos multilaterales.

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alternativo y sumar esta propuesta de instrumentación de la política comunitaria andina a otras iniciativas sociales, institucionales, económicas y ambientales. En este sentido, se debe buscar la convergencia de objetivos, metas y acciones, con otros compromisos como la “Declaración del Milenio” de las Naciones Unidas. Los Países Miembros, y en especial los responsables de la Estrategia, deberán prestar atención a la Cumbre que tendrá lugar en Nueva York el próximo mes de septiembre con el objetivo de examinar los avances logrados en el cumplimiento de los compromisos asumidos en la Declaración. Dicha Cumbre permitirá sostener un diálogo global sobre el desarrollo y constituye quizá el esfuerzo internacional más serio y detallado efectuado hasta la fecha para lograr las Metas de Desarrollo del Milenio (ODMs, por sus siglas en inglés) en el 2015. Será también importante tener en cuenta el Informe Sachs, que entre sus recomendaciones para conseguir los Objetivos de Desarrollo del Milenio señala que:

“Los países en desarrollo deben adoptar estrategias de desarrollo basadas en los ODM’s, lo cual supone aumentar el capital físico –infraestructura –, capital humano y la calidad de la administración pública, y que ello debe determinar los planes y montos de inversión nacional y de apoyo externo. Estas estrategias de desarrollo deben ser integradas con los principios de transparencia, respeto a los derechos humanos, amplia participación, asociación global y con el incremento del apoyo internacional” (Proyecto del Milenio de Naciones Unidas, 2005).

Dicho informe concluye también que las metas podrán ser alcanzadas dentro del plazo previsto si se intensifican los programas de cooperación económica y los donantes cumplen con el compromiso de movilizar el 0.7% de su PNB hacia la asistencia oficial. En lo que se refiere a los países de renta media (entre los que se encuentran los países andinos) que cuentan con “bolsones de pobreza” y que se asume tienen acceso a los mercados de capital, el Informe recomienda apropiadamente “poner mayor énfasis en el tema de la equidad, una reorientación presupuestal hacia el gasto social, mayor flexibilidad en las metas de déficit fiscal y un alivio de la carga de la deuda externa para aquellos que experimentan un sobre-endeudamiento” (Proyecto del Milenio de Naciones Unidas, 2005). Todas las anteriores sustentaciones de la Estrategia, requieren, sin embargo, el diseño de una propuesta de implementación aplicable. En este sentido, la viabilidad de la Estrategia dependerá de la adecuada articulación de sus acciones y proyectos con otras iniciativas adelantadas en los ámbitos local, nacional, comunitario e internacional, susceptibles de incidir sobre su cabal aplicación. En el ámbito local, la Estrategia enfatizará en promover la coordinación, dialogo institucional productivo y sinergias entre los programas, proyectos e iniciativas de desarrollo alternativo, y otros similares a cargo de autoridades, otras instituciones y actores privados locales que tengan injerencia en las áreas de intervención focalizadas. Se pretende, de esta manera, asegurar que la responsabilidad del desarrollo alternativo no recaiga en una agencia o institución en particular, sino que en sus objetivos concurran todas las instituciones y organizaciones nacionales y locales, que tengan que ver con el desarrollo de las áreas focalizadas (Mansfield, 2005). En la instrumentación de los lineamientos de la Estrategia se toman en cuenta, además de los avances en las negociaciones multilaterales a nivel global, las herramientas de integración y cooperación a nivel andino, que brindan la posibilidad de insertar las

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acciones de desarrollo alternativo dentro de los ejes centrales de las políticas comunitarias. Los esfuerzos que realizan actualmente los Países Miembros a través de sus respectivos programas nacionales para la lucha contra las drogas ilícitas y delitos conexos son complementarios e impulsan significativamente las acciones que se llevan a cabo en el marco de la Decisión 505 “Plan Andino de Cooperación para la Lucha contra las Drogas Ilícitas y Delitos Conexos”. Este instrumento comunitario aborda la coordinación y la cooperación en los ámbitos del control de la producción y el contrabando y desvío de precursores químicos; el desmantelamiento de la infraestructura y organizaciones de producción y transporte; el lavado de activos; y la reducción de la demanda; además del tema del desarrollo alternativo. De hecho, la lucha contra este flagelo debe ser instrumentada de forma tal de enfrentar de manera concertada todos y cada uno de sus flancos, para evitar una disminución del impacto de las acciones individuales en el mediano y largo plazo. Para la implementación de la Estrategia se deberán tener en cuenta, por otra parte, los desarrollos de la Ronda de Doha en el marco de la Organización Mundial del Comercio. En particular, la propuesta del Presidente del Comité de Negociaciones Comerciales de considerar como uno de los cinco temas a tratar en la reunión ministerial de Hong Kong4 el de la agricultura. En este ámbito los países andinos, respaldados por un grupo de países centroamericanos, han trabajado para que los productos agrícolas y agroindustriales del desarrollo alternativo reciban un tratamiento justo, lo cual se encuentra incluido en el Programa de Trabajo de Doha, cuyo párrafo 43 del Anexo A, indica:

“La aplicación plena del compromiso de larga data de lograr la más completa liberalización del comercio de productos agropecuarios tropicales y para los productos de particular importancia para una diversificación de la producción que permita abandonar los cultivos de los que se obtienen estupefacientes ilícitos sigue pendiente, y se abordará de manera efectiva en las negociaciones sobre el acceso a mercados (Documento WT/1579, 2004)”.

Igualmente, es importante también tener en cuenta que la dimensión del desarrollo debe ser la guía y el contexto de esta Ronda y, en tal sentido, la Estrategia permitirá definir una posición andina para exigir a los países desarrollados esfuerzos adicionales, mayores y mejores condiciones de acceso real a los mercados de productos y servicios de interés de los países que integran la CAN, que sean promovidos a través del desarrollo alternativo, reiterando de esta manera el principio de corresponsabilidad en torno a la lucha mundial contra las drogas ilícitas.

Complementariamente, la Estrategia constituye una oportunidad para que los Países Miembros avancen en el cumplimiento de las metas establecidas en la Cumbre de la Tierra, a través del Programa 21, la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, y la Declaración de principios relativos a los bosques. En este sentido, se buscará promover proyectos e iniciativas que, entre otros, sean concordantes con lo establecido en la Convención Marco sobre el Cambio Climático y el Convenio sobre la Diversidad Biológica.

Asimismo, la presente Estrategia contribuye al mejoramiento de la situación de derechos humanos, lo cual permitirá avanzar en los compromisos asumidos por los países firmantes de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos,

4 Prevista a desarrollarse en el mes de diciembre de 2005.

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especialmente en lo referente al derecho de reunión, la libertad de asociación, la protección a la familia, el derecho de circulación y residencia y el derecho al desarrollo progresivo (OEA, 1969). Este asunto alcanza especial importancia cuando se considera los mayores índices de violencia relativa que predominan en las áreas de intervención de la Estrategia. Por otra parte, contar con una Estrategia en materia de desarrollo alternativo en el ámbito andino será de la mayor importancia para complementar el propósito explícito establecido en la Resolución aprobada por el 48º Período de Sesiones de la Comisión de Estupefacientes de Naciones Unidas, en abril de 2005, a iniciativa de los Países Miembros de la CAN, en la cual se acuerda que la Comisión celebre, antes de 2008, un periodo de sesiones que en lo sustancial se al dedique al tema de desarrollo alternativo. El presente documento contiene la visión, principios, ejes estratégicos y objetivos de la “Estrategia Andina de Desarrollo Alternativo, Integral y Sostenible” que complementa aquellas construidas en los ámbitos nacionales, al darles el valor agregado del trabajo conjunto. Asimismo, se definen las líneas de acción y resultados esperados, además de los indicadores básicos de éxito o cumplimiento. También se recomiendan los instrumentos y medios institucionales; financieros; de información; político normativos; y de planificación y monitoreo, que facilitarán y asegurarán el cumplimiento de la Estrategia. El documento, además, establece las áreas generales de intervención, que responde a aquellas definidas por los programas y estrategias nacionales de desarrollo alternativo en cada país. Finalmente, se trata el tema de la viabilidad de la estrategia, donde se enumeran las acciones inmediatas que resulta necesario emprender para iniciar su instrumentación y brindarle sostenibilidad jurídica y financiera.

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2. SITUACION ACTUAL EN MATERIA DE LAS POLITICAS DE DESARROLLO

ALTERNATIVO EN LOS PAISES ANDINOS 2.1. Dinámica de los cultivos ilícitos y el mercado de drogas ilícitas Los Países Miembros de la Comunidad Andina, conscientes de la grave amenaza que representa el fenómeno de la producción, el tráfico y el consumo de sustancias sicoactivas, se han comprometido a llevar adelante acciones conjuntas para enfrentar el problema mundial de las drogas, teniendo como ejes rectores, a nivel general, la Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas, suscrita en 1988 en Viena; y, a nivel andino, la Decisión 505 de junio de 2001, por medio de la cual se aprueba el “Plan Andino de Cooperación para la Lucha contra las Drogas Ilícitas y Delitos Conexos”. Dichas acciones se enmarcan en los ámbitos de la lucha contra la producción, tráfico, distribución y uso indebido de sustancias psicotrópicas y sus delitos conexos, y se realizan de conformidad con los principios de responsabilidad compartida, respeto a las normas del derecho internacional, la soberanía nacional y la no intervención en los asuntos internos de los Estados, la protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales, y el rechazo a las acciones unilaterales que afecten el curso de las relaciones entre países. Además, tienen un carácter subsidiario, en la medida que se hacen efectivas solamente en los casos en que fortalecen y dan valor agregado a los esfuerzos nacionales. Bajo el marco descrito anteriormente, los Países Miembros de la Comunidad Andina libran una ardua lucha contra el flagelo del narcotráfico, que ha significado pérdidas de un número importante de vidas humanas, así como de recursos económicos, destrucción del medio ambiente y la infraestructura física, y la degradación social entre las comunidades de campesinos y minorías étnicas vinculadas a la producción de la hoja de coca, todo lo cual constituyen razones más que suficientes para que la comunidad internacional contribuya a luchar contra este flagelo global. El siguiente esquema presenta las principales consecuencias institucionales, económicas, sociales y ambientales derivadas de la existencia de cultivos ilícitos en los países andinos.

Consecuencias de la existencia de cultivos ilícitos en la comunidad andina

Desconfianza en las instituciones del Estado 1. Consecuencias institucionales Desestabilización de las instituciones democráticas

Fragmentación de las estructuras sociales y pérdida de valores entre las comunidades afectadas Incremento de la violencia

2. Consecuencias sociales

Desplazamiento forzado de la población Desarrollo de una economía artificial, caracterizada por una alta inflación de precios locales, que genera la elevada disponibilidad de efectivo proveniente del narcotráfico 3. Consecuencias

económicas Abandono de los cultivos legales y su consecuente impacto negativo sobre la seguridad alimentaria Erosión de las tierras ubicadas en pendientes y tierras selváticas Deforestación por la expansión de los cultivos 4. Consecuencias

ambientales Contaminación de las fuentes de agua por los residuos químicos

Fuente: UNODCCP (2001), Alternative Development in the Andean Area.

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La lucha de los países andinos contra los cultivos ilícitos y la economía ilegal que aparece en su entorno, que se ha complementado con apoyos de la comunidad internacional, ha permitido que durante el quinquenio transcurrido desde el período extraordinario de sesiones de la Asamblea General sobre el problema mundial de las drogas, celebrado en 1998, la superficie total destinada al cultivo de coca en la región andina (Bolivia, Colombia y el Perú) haya disminuido un 11%, hasta llegar a 153.800 hectáreas en 2003, la cifra más baja registrada en los últimos años. La tendencia favorable registrada en los últimos años en Colombia, donde en el 2003 existían sólo la mitad de los cultivos de coca registrados en el 2000, se suma a la reducción drástica del cultivo de coca que ha tenido lugar en el Perú y Bolivia desde mediados del decenio de 1990. En el Perú, la superficie destinada al cultivo de coca, que en 2003 fue de 44.200 Ha, equivale a una reducción del 13% respecto de 1998, año en el que se registró la existencia de 51.000 Ha. En Bolivia, los cultivos ilícitos pasaron de sumar 48.600 Ha. en 1995 a 23.600 has en 2003. Estos logros, sin embargo, son relativos, si se tiene en cuenta el denominado efecto globo5, lo cual es corroborado con la aparición de nuevas áreas de cultivo en Colombia y algunas tendencias creciente de las áreas sembradas que se ha presentado en Perú, Bolivia, Ecuador y Venezuela. Además, los datos disponibles sobre las áreas de cultivo de coca en 2004, revelan un aumento con respecto a 2003 de 4.700 Ha, principalmente en Perú y Bolivia, lo que constituye una alarma, que requiere de la adopción de acciones inmediatas y adecuadamente coordinadas en el ámbito andino.

Cultivos ilícitos de coca y amapola en los países andinos, 1995-2004

0

50.000

100.000

150.000

200.000

250.000

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Colombia (amapola)Perú (coca)Colombia (coca)Bolivia (coca)

220.026 227.800215.200214.61

200.584

198.150 227.100

177.300

158.200162.10

Fuente: SIMCI-UNODC

5 “Efecto globo” se denomina el desplazamiento de los cultivos ilícitos de unas áreas geográficas a otras para evitar la represión. El ejemplo clásico de efecto globo en la región andina se refiera a lo sucedido a principios de la década de los 90, cuando las acciones para combatir el cultivo de coca en los Andes Centrales (Perú y Bolivia), produjeron el desplazamiento de dichos cultivos hacia Colombia, que desde 1997 pasó a ser el principal productor de coca de la región (y del mundo). Desde hace 4 años, con la plena aplicación del Plan Colombia, la evidencia demuestra que el efecto globo se está dando de manera inversa, pues, tal como lo demuestran los datos de SIMCI, la disminución de hectáreas cultivadas con coca en Colombia ha disminuido, mientras que los cultivos de coca en Bolivia y Perú están en ascenso.

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En la región andina aún existen más de 160.000 Ha. de cultivos de coca y alrededor de 4.000 de amapola, que representan una producción potencial anual de 655 toneladas métricas de cocaína y 50 toneladas métricas de opio, las cuales se estima generarían recursos por US$ 24.195 millones anuales6. Si se tiene en cuenta que los productores de hoja de coca obtienen tan sólo un porcentaje cercano al 1.5%7 del valor final de venta, es evidente que en su mayoría esos dineros terminan financiando a los grupos ilegales promotores del narcotráfico, que en las áreas de producción alimentan la violencia y ponen en juego la gobernabilidad en sus territorios de influencia. La dicotomía que caracterizó principalmente la producción de cocaína en la región andina durante los años noventa, que permitía distinguir entre países productores (Bolivia, Colombia y Perú) y aquellos considerados de tránsito (Ecuador y Venezuela), en la actualidad está dejando de ser cierta, pues se encuentran cada vez con mayor frecuencia cultivos de coca y de amapola en el Ecuador (Provincias de Esmeraldas, Carchi, Sucumbios, Imbabura, Napo, Orellana)8 y Venezuela (Parque Nacional Sierra del Perijá - zona de frontera)9, aunque en menor escala. En Perú y Bolivia, por su parte, la producción excedentaria de hoja de coca, es decir, aquella no destinada al consumo tradicional, ha mostrado una tendencia creciente, lo que hace pensar en la posibilidad de que el narcotráfico esté recuperando espacios perdidos en la década pasada. Además, durante los últimos años se ha presentado un proceso de integración vertical de la cadena de producción de drogas ilegales en cada país, lo que se corrobora con las incautaciones de cocaína y heroína producida en Perú y Bolivia. Por otra parte, las acciones de fumigación en Colombia, han sido respondidas por los narcotraficantes y promotores de los cultivos ilícitos mediante la reducción sustancial de las áreas promedio de siembra, pues se ha pasado de extensas áreas a pequeñas unidades de producción localizadas en áreas más pobladas y combinadas con cultivos tradicionales, así como en territorios de parques naturales10. La aparición de nuevas áreas y sistemas de producción, y la apertura de rutas de tráfico en países diferentes a Colombia, reiteran la ruptura del monopolio que tuvo este último país durante los años noventa, lo cual caracterizó el mercado ilegal de estupefacientes en la región, y confirman aún más la flexibilidad y 6 Los cálculos fueron realizados con base en información de hectáreas cultivadas (SIMCI), producción potencial (Observatorio Colombiano de Drogas) y precios al por mayor (Informe Mundial sobre las Drogas 2004). Los recursos generados se calcularon suponiendo que la producción se distribuye equitativamente entre el mercado europeo y el estadounidense. Si se tiene en cuenta que la heroína producida en Colombia se destina casi exclusivamente a Estados Unidos, los recursos generados por la producción de cocaína y heroína en los países andinos ascenderían a US$ 25.444. 7 Como anexo se presenta un cálculo con diversos escenarios de ingresos obtenidos por los campesinos e ingresos asociados al tráfico de drogas. De acuerdo con el escenario más realista, en el cual los campesinos bolivianos y peruanos derivan sus ingresos de la venta de pasta básica de coca y los campesinos colombianos derivan sus ingresos de la venta de base de coca, y las organizaciones de traficantes de droga derivan sus ingresos de la venta de cocaína al por mayor en los mercados de Europa y Estados Unidos, la participación de los campesinos en los ingresos asociados al tráfico ilícito de cocaína es 1.48%. Si se calculan los ingresos potenciales derivados del tráfico de cocaína con base en el precio de venta en Europa y Estados Unidos , la participación de los campesinos en los ingresos derivados del narcotráfico alcanzarían tan solo un 0.5% del total generado. 8 El informe hemisférico “Evaluación del Progreso de Control de Drogas 2001 - 2002” de la CICAD menciona que en el año 2000 este país identificó 222 plantas de coca y 30 plantas de amapola, que erradicó manualmente, y que en el 2001 erradicó 120 plantas de coca. 9 El Informe de la CICAD señala que en esta zona durante el año 2001 se erradicaron 39 hectáreas de amapola, 47 de plantas de coca y 2 de marihuana. 10 Según SIMCI (2004), el número de lotes de más de 3 hectáreas dedicados al cultivo de coca pasó de 10.413 (con 67.724 Ha. cultivadas) en 2001 a 4.464 (con 24.487 Ha. cultivadas) en 2003. Por su parte, el número de lotes de menos de 3 hectáreas se mantuvo estable, al pasar de 63.233 (con 68.615 Ha. cultivadas) en 2001 a 58.746 (con 53.806 Ha. cultivadas) en 2003.

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capacidad de adaptación de los promotores de los cultivos ilícitos, ante las acciones gubernamentales. No son menos inquietantes las tensiones sociales y políticas, en torno a los cultivos ilícitos, que a nivel local se presentan en las áreas de cultivo. La capacidad de ruptura del orden social que tiene el narcotráfico genera dependencia entre las comunidades involucradas en la economía de los cultivos ilícitos, lo cual es utilizado por las organizaciones promotoras del narcotráfico para promover e, incluso, obligar a los cultivadores de coca y amapola a movilizarse en contra de las acciones gubernamentales que buscan controlar este flagelo. En Perú existe un alto riesgo de que grupos radicales antigubernamentales, con nexos con las organizaciones de tráfico de drogas ilícitas, busquen aprovechar las demandas y necesidades insatisfechas, así como el descontento de los cocaleros, para capitalizar su oposición y presión contra las acciones legales del gobierno. Algo similar sucede en Bolivia, donde los grupos ilegales asociados a las redes de tráfico de drogas, aprovechan las protestas de los cocaleros liderados por grupos políticos, para movilizar a campesinos que cultivan coca destinada a la actividad ilegal de producción de cocaína (Internacional Crisis Group, 2005)11. El diagnóstico sobre los cultivos ilícitos no puede dejar de hacer mención del acelerado y dramático proceso de deforestación y explotación generado por la economía del narcotráfico, que afecta considerables áreas de la cuenca amazónica. A las actividades de ganadería, cultivo de soya y extracción ilegal de maderas, típicamente reconocidas como responsables de la deforestación del Amazonas, debe sumarse la deforestación causada por la propagación de cultivos ilícitos de coca en los departamentos amazónicos de Colombia, Bolivia y Perú, que en el 2003 alcanzaron las 100.000 hectáreas. En Colombia la deforestación ocasionada por los cultivos ilícitos afectan también importantes áreas en las demás regiones, es decir, Pacífica, Andina, Orinoquia y Caribe. Debido a que un elevado porcentaje de estas hectáreas son nuevos cultivos, el efecto deforestador de los cultivos de coca se incrementa, pues a las nuevas hectáreas establecidas durante el 2003 deben sumarse aquellas que fueron deforestadas en años anteriores para sembrar cultivos de coca que posteriormente fueron abandonados. Asimismo, debe reconocerse el elevado riesgo de expansión de los cultivos de coca hacia la Amazonía brasilera, venezolana y ecuatoriana.

Cultivos ilícitos en la amazonía andina, 2002-2004 Territorio 2002 2003 2004 Bolivia Cochabamba (Chapare) 5.400 7.300 10.100 Total Amazonía boliviana 5.400 7.300 10.100 Colombia Caquetá 8.412 7.230 6.500 Putumayo 13.725 7.559 4.386 Vichada 4.910 3.818 4.692 Guaviare 27.381 16.163 9.769 Guanía 749 726 721 Amazonas 784 625 783 Vaupés 1.485 1.157 1.084 Total Amazonía colombiana 57.446 37.278 27.935

11 Sobre este particular debe aclararse que tanto en Bolivia como en Perú el cultivo de coca en ciertas regiones y en ciertas cantidades es considerado legal. Esta convivencia entre coca legal y coca ilegal genera división y protestas, que son aprovechadas por los grupos ilegales para movilizar a grupos de campesinos en oposición a las medidas gubernamentales de erradicación de cultivos de coca.

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Territorio 2002 2003 2004 Perú Alto Huallaga 15.286 13.646 16.900 Aguaytía 1.070 510 500 Apurímac - Ene 14.170 14.300 14.700 La Convención - Lares 12.170 12.340 12.700 Palcazú - Pichis - Pachitea (Selva Central) 350 250 300 Inambari - Tambopata 2.430 2.260 2.000 Marañón - Putumayo 1.250 450 500 San Gabán 470 2.700 Total Amazonía peruana 46.726 44.226 50.300

Total Amazonía andina 109.572 88.804 88.335 Fuente: Censos de cultivos ilícitos realizados por SIMCI en Bolivia, Colombia y Perú. En esta cuenca de importancia ambiental estratégica, tal como lo demuestran los datos SIMCI, la deforestación es especialmente preocupante en las zonas de frontera internacional12. La siguiente tabla presenta los cultivos de coca encontrados en los territorios de Bolivia, Colombia y Perú que pertenecen al Amazonas. A la elevada capacidad de los narcotraficantes de trasladar los territorios de cultivo de coca y amapola, proveerse de nueva mano de obra y establecer nuevas rutas de tráfico de cocaína y precursores químicos -que constituye un obstáculo importante para la reducción de la oferta de drogas ilícitas-, se suman los insuficientes avances en materia de reducción de la demanda mundial de cocaína y heroína en los países desarrollados, los cuales representan los principales centros de consumo. De acuerdo con el Informe Mundial de Drogas 2004, en 2002 se estima que 9.16 millones de personas consumieron heroína al menos una vez, mientras que 13.34 millones lo hicieron con la cocaína, por lo menos en una ocasión. Estados Unidos es el principal consumidor de cocaína en el mundo (5.9 millones de personas en 2002, o 3.1% de la población entre 15 y 64 años), seguido por Europa occidental (3.11 millones de personas, o 1.01% de la población entre 15 y 64 años) y por América del Sur (2.32 millones de persones, o 0.8% de la población entre 15 y 64 años).

12 Según SIMCI (2004), las principales áreas de frontera afectadas por los cultivos ilícitos se localizan en la frontera sur de Colombia, en los departamentos de Nariño y Putumayo, así como en el norte, en los límites con Venezuela localizados en inmediaciones de la serranía del Perijá, en el departamento de Norte de Santander. Así mismo, existen evidencias de cultivos ilegales de coca que alimentan el narcotráfico en la frontera entre Perú y Bolivia.

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Principales países consumidores según prevalencia de consumo de cocaína

País Población objetivo Prevalencia Consumo

Cocaína (Año)*

Ranking según IDH

2002**

Ranking según

PIB 2005***

Ranking según PIB per cápita 2005***

España 15 a 64 años 2,6% (2001) 20 14 26 Estados Unidos Mayores de 12 años 2,5% (2002) 8 1 3 Irlanda Mayores de 18 años 2,4% (2002) 10 48 4 Reino Unido 16 a 59 años 2,1% (2003) 12 6 16 Argentina 16 a 54 años 1,9% (1999) 34 22 50 Colombia 15 a 64 años 1,6% (2002) 73 29 82 Chile 12 a 64 años 1,6% (2002) 43 45 57 Australia 15 a 64 años 1,5% (2001) 3 16 13 Panamá 15 a 64 años 1,4% (1998) 61 106 81 Países Bajos 15 a 64 años 1,1% (2001) 5 24 15 * World Drug Report 2004 ** Human Development Report 2004 *** International Monetary Fund

En cuanto al mercado de la heroína, Asia se destaca como la región con más consumidores (4.13 millones de personas, o 0.17% de la población entre 15 y 64 años), seguida por Europa oriental (1.48 millones de personas, o 0.8% de la población entre 15 y 64 años), Europa occidental (1.27 millones de personas, o 0.41% de la población entre 15 y 64 años) y Estados Unidos (1.14 millones de personas, o 0.6% de la población entre 15 y 64 años). El consumo de heroína en América del Sur (180.000 personas) aún no alcanza los niveles registrados en los países caracterizados como consumidores, pero muestra tendencias crecientes que resultan preocupantes. Las siguientes tablas presentan los países con mayor prevalencia de consumo de cocaína y opiáceos y su nivel de desarrollo.

Principales países consumidores según prevalencia de consumo de opiáceos

País Población objetivo Prevalencia Consumo Opiáceos

(Año)*

Ranking según IDH

2002**

Ranking según

PIB 2005***

Ranking según PIB per cápita

2005*** Irán 15 a 64 años 2,8% (1999) 101 19 74 Kirguistán 15 a 64 años 2,3% (2001) 110 133 138 Rusia 15 a 64 años 2,1% (2001) 57 9 59 Lao 15 a 64 años 1,8% (2002) 135 131 139 Letonia 15 a 64 años 1,7% (2001) 41 75 47 Kazajstán 15 a 64 años 1,3% (2001) 78 56 71 Estonia 15 a 64 años 1,2% (2001) 36 107 42 Luxemburgo 15 a 64 años 1% (2000) 15 92 1 Reino Unido 15 a 64 años 0.7% (2000) 12 6 16 Estados Unidos Mayores de 12 años 0,6% (2000) 8 1 3 * World Drug Report 2004 ** Human Development Report 2004 *** International Monetary Fund

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En el ámbito andino, se debe prestar atención a las evidencias que revelan un crecimiento considerable de la demanda local de drogas ilícitas, principalmente en los mayores centros urbanos, lo cual desvirtúa aquellas posiciones que identifican a la región como netamente productora. El mayor consumo local de cocaína y otras drogas ilícitas es una tendencia que se repite en otros países de América Latina como Brasil, Chile y Argentina y México, lo cual tiene un impacto directo sobre el desarrollo alternativo, pues la demanda creciente, sobretodo en las ciudades capitales, genera una tendencia alcista en los precios de compra de la coca y la amapola, estimulando su producción.

Prevalencia Anual del Consumo de Cocaína y Opiáceos en los Países Andinos y otros país de América Latina

País

Población objetivoPrevalencia

Anual Consumo

Cocaína (Año)*

Prevalencia Anual

Consumo Opiáceos

(Año)* Bolivia Mayores de 12 años 1,1% (2000) 0,04%** Colombia 15 a 64 años 1,6% (2001) 0,2% (1998) Ecuador 12 a 49 años 0.9% (1995) 0,1% (1999) Perú 12 a 64 años 0,7% (2002) N.D. Venezuela 15 a 64 años 1,1% (2001) 0,3% (2002) Argentina 16 a 64 años 1,9% (1999) 0,1% (1999) Brasil 12 a 65 años 0,4% (2001 0,6% (2001) Chile 12 a 64 años 1,6% (2002) 0,3% (2002) Uruguay 15 a 64 años 0,3% (2001) 0,01% (2001) México 12 a 65 años 0,4% (2002) 0,4% (2001)

Panamá 15 a 64 años 1,4% (1998) 0,1%**

Honduras 15 a 64 años 0,8% (2001) 0,1% (1995) * World Drug Report 2004

** Datos para finales de la década de 1990

El desbalance entre el insuficiente control de la oferta y la demanda creciente de drogas ilícitas antes señalado, es agravado, además, por la desproporción existente entre las ganancias derivadas del narcotráfico -que estimulan la producción de las sustancias ilícitas- y los recursos efectivamente invertidos en desarrollo alternativo por los países andinos, incluyendo el apoyo financiero de la cooperación internacional. Mientras los ingresos derivados del tráfico ilegal de drogas procedentes de los Países Miembros de la Comunidad Andina pueden alcanzar niveles cercanos a los US$ 25.000 millones anuales, los gobiernos andinos, pese a los grandes esfuerzos realizados, sólo destinan cerca de US$ 323 millones13 anuales para el financiamiento de sus programas de desarrollo alternativo. Esta desproporción en términos de los recursos disponibles le permite a los narcotraficantes y demás grupos ilegales involucrados contrarrestar los esfuerzos

13 La cifra de ingresos potenciales derivados del tráfico de drogas se calcula con base en los datos de producción y precios de venta al por mayor del Informe mundial de Drogas 2004. Los recursos destinados por los países andinos al desarrollo alternativo se calculan a partir de los datos consignados en el cuadro “Financiamiento del desarrollo alternativo en los países andinos”.

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realizados por los gobiernos y mantener su capacidad para involucrar comunidades pobres en la producción de coca y amapola. La siguiente tabla muestra la situación proyectada del financiamiento de los programas de desarrollo alternativo en los países andinos.

Financiamiento del desarrollo alternativo en los países andinos

País Periodo Recursos

Bolivia 2004-2008 US$ 557 millones Colombia 2003-2006 US$ 398 millones Ecuador 2004-2008 US$ 200 millones Perú 2003-2007 US$ 357 millones Venezuela 2002-2007 US$ 5.484.909* Total US$ 1.517 millones

* Incluye toda la lucha contra las drogas Fuentes: Bolivia: Plan Nacional de Desarrollo Alternativo 2004-2008 Colombia: CONPES 3218. Tasa de cambio: 2342 pesos por dólar Ecuador: Plan Nacional de Prevención y Control de Droga 2004-2008 Perú: Estrategia de Desarrollo Alternativo en el marco de la Lucha Contra las Drogas en el Perú 2002-2007 Venezuela: Plan Nacional Antidrogas 2002-2007. Tasa de cambio: 1500 bolívares por dólar

Todo lo anterior revela que los avances en la lucha contra las drogas ilícitas en la comunidad andina aún son parciales y requieren de una acción continuada en los diversos ámbitos de intervención gubernamental -interdicción, control de precursores, control al lavado de activos, erradicación forzosa y desarrollo alternativo-, que atiendan de una manera integral las diferentes y complejas facetas de la problemática. En este contexto, la ampliación del alcance del desarrollo alternativo no sólo constituye un instrumento para apoyar a la recuperación económica y social de territorios estratégicos con potencial productivo que han sufrido las consecuencias de los cultivos ilícitos, sino para prevenir el contagio de nuevas áreas y la preservación y conservación de otras de elevado valor ambiental, evitando la cooptación de nuevos grupos de comunidades por parte de narcotraficantes y grupos ilegales, en nuevos territorios, que hasta el momento han permanecido ajenos, pero altamente expuestas no sólo por su localización, sino por las precarias condiciones socioeconómicas que predominan entre sus habitantes. En su nuevo enfoque, el desarrollo alternativo enfrenta, además, el reto de dinamizar economías locales deprimidas, que durante muchos años dependieron o estuvieron afectadas por la economía de los cultivos ilícitos. La multitud de factores que determinan la dinámica de este mercado ilegal y la compleja realidad de las áreas de intervención, hacen necesario la concepción de alternativas que superen el ámbito productivo agrícola, abarcando temas económicos, sociales, institucionales y ambientales, que aseguren la verdadera transformación de la manera en que viven estas poblaciones, y aseguren las condiciones que les permitan rechazar contundentemente cualquier tipo de economía ilícita.

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2.2. Cooperación andina en el marco de la lucha contra las drogas En materia de desarrollo alternativo, el Comité Ejecutivo del Plan Andino de Cooperación para la Lucha contra las Drogas Ilícitas y Delitos Conexos, en su primera reunión realizada en La Paz, Bolivia, los días 29 y 30 de noviembre de 2001, adoptó un Plan Operativo que busca lograr que el principio de la responsabilidad compartida se exprese en la apertura de oportunidades ampliadas de mercado para los productos del desarrollo alternativo; adelantar gestiones que permitan contar con recursos técnicos y financieros suficientes para la ejecución del Plan y para la ejecución de las Estrategias Nacionales y Subregionales de Desarrollo Alternativo. En dicho marco se desarrolla la presente Estrategia Andina de Desarrollo Alternativo, Integral y Sostenible para la Lucha contra las Drogas Ilícitas, cuyo enfoque fuera acordado en la Primera Reunión Extraordinaria del CADA los días 9 y 10 de setiembre de 2004, en la ciudad de Bogotá, Colombia. Las experiencias de cooperación abarcan diversos ámbitos de la lucha contra las drogas. En materia de precursores químicos, los Países Andinos han desplegado importantes acciones para controlar dichas sustancias, las cuales en su mayoría son producidas y exportadas por empresas extranjeras. Entre ellas, se destaca la acción desplegada por los Países Miembros respecto a la Resolución adoptada por la Comisión de Estupefacientes de las Naciones Unidas (marzo de 1999), para hacer efectivo el llamado de la Asamblea General para adoptar controles especiales respecto de sustancias claves, en especial en lo concerniente al fortalecimiento de los controles internacionales al comercio del permanganato de potasio (sustancia esencial para el procesamiento del clorhidrato de cocaína). En tal sentido Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela pusieron en marcha la Operación Púrpura para el control del permanganato de potasio. Así mismo, realizado otras operaciones conjuntas entre las policías antidrogas (por ejemplo, las operaciones Seis Fronteras, Proyecto ANDES) con resultados positivos en el decomiso de insumos químicos, incautación de drogas y detención de narcotraficantes. Sin embargo, el desvío y contrabando de sustancias químicas controladas continúa representando un grave problema en la Comunidad Andina y en el Hemisferio en general, debido a la debilidad de los controles y a la insuficiente aplicación, tanto por los países exportadores como importadores, de los compromisos internacionales asumidos. En ese contexto, en diciembre de 2004, el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores reunido conjuntamente con la Comisión de la Comunidad Andina, adoptó la Decisión 602 “Norma Andina para el Control de Sustancias Químicas que se utilizan en la fabricación ilícita de estupefacientes y sustancias psicotrópicas” con el objetivo de fortalecer, a nivel comunitario, la acción de control y fiscalización de sustancias químicas que realizan individualmente los Países Miembros. La Decisión 602 focaliza la lucha contra el desvío de sustancias químicas a la producción de cocaína y heroína, principales drogas ilícitas que se elaboran en la región. Es importante mencionar que, en este mismo contexto la Unión Europea viene desarrollando un Proyecto Regional para el Control de Productos Precursores en los Países Andinos (PRECAN).

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En cuanto a la lucha contra las organizaciones criminales, los Países Andinos han implementado diversas estrategias, que les han permitido decomisar cerca de 1,197 toneladas de derivados de la coca, 1,644 toneladas de marihuana y 10.5 toneladas de heroína, en el periodo comprendido entre 1995 y 2003 (www.cicad.oas.org/oid). En lo que al desmantelamiento de la infraestructura de producción y transporte se refiere, es importante subrayar la realización de operaciones combinadas entre autoridades de los Países Andinos, lo cual ha contribuido eficazmente a enfrentar varias de las actividades criminales asociadas con la producción y el transporte de drogas ilícitas en zonas fronterizas. Entre 1995 y 2003, se descubrieron más de 22,659 laboratorios y se capturaron más de 263,000 personas por delitos de narcotráfico (www.cicad.oas.org/oid). El Comité Ejecutivo creado mediante la Decisión 505 acordó en esta materia reforzar los mecanismos de coordinación entre las fuerzas de tarea antidrogas, estableciendo procedimientos expeditos de comunicación a ser ratificados por el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, en lo cual se comprometieron las fuerzas aéreas, autoridad marítima fluvial, lacustre y terrestre. Ello, además de promover la capacitación en común de los funcionarios nacionales responsables de la luchas contra las drogas ilícitas y potenciar el intercambio de experiencias y colaboración entre las distintas escuelas de entrenamiento de personal antidrogas. En lo concerniente al control de activos financieros los Países Miembros, desarrollan denodados esfuerzos para su fiscalización a través de sus Unidades de Inteligencia Financieras (UIF). En este ámbito, el Plan Operativo adoptado por el Comité Ejecutivo creado mediante la Decisión 505, establece que, con el fin de detectar y detener el lavado de activos, los Países Miembros deberán promover una acción conjunta y esquematizada que les permita actuar en forma eficaz en este propósito, para lo cual deberán centrar su acción en los siguientes ámbitos: a) marco legal o normativo; b) intercambio de experiencias –tipologías-; c) capacitación y asistencia técnica; y d) cooperación y coordinación regional. En tal sentido, la III Reunión del Comité Ejecutivo de la Decisión 505, realizada en abril de 2004, en Cuenca, Ecuador, creó un Subcomité Técnico de Seguimiento y Evaluación sobre Lavado de Activos, y propuso el establecimiento de una Red de Coordinación Andina de UIFs, de forma tal de reducir la posibilidad de operaciones de lavado de activos en la Comunidad Andina. En materia de control de armas de fuego, el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores adoptó, en junio de 2003, la Decisión 552 “Plan Andino para la Prevención, Combate y Erradicación del Tráfico Ilícito de Armas Pequeñas y Ligeras en todos sus aspectos”. Dicha Decisión define una estrategia integral contra el tráfico ilícito de armas pequeñas y ligeras, teniendo en cuenta sus vínculos con el terrorismo, la corrupción y el problema mundial de las drogas. Para ello, busca fortalecer la capacidad de los Países Miembros para controlar la fabricación, comercio, transporte, tenencia, porte y uso de dichas armas, así como su identificación, confiscación y eventual destrucción. El Plan contiene mecanismos y líneas de acción concretas en los ámbitos nacional, subregional e internacional. Se establece un Comité Operativo, conformado por las autoridades nacionales competentes, encargado de coordinar el desarrollo de una Agenda Coordinada de Acción en las áreas de cooperación y coordinación; medidas legislativas, operativas y de fortalecimiento institucional; control, confiscación, sanción,

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recolección y destrucción; intercambio de información; y, generación de conciencia ciudadana. El Plan Operativo contempla las actividades y los plazos necesarios para implementar la mencionada Agenda Coordinada. En el ámbito de la reducción de la demanda, los países andinos adelantan acciones orientadas hacia la prevención, la rehabilitación, la atención especial a los grupos vulnerables susceptibles de convertirse en consumidores y las labores de pedagogía sobre los efectos, riesgos y peligros del consumo de narcóticos. Los Países Miembros se han comprometido a intercambiar información sobre sus legislaciones nacionales y propuestas de reformas legales en materia de prevención del uso indebido de drogas; tratamiento, rehabilitación y reinserción social de drogodependientes; normalización sobre tenencia y determinación de consumo para uso personal; y marcos institucionales que administran los regímenes de prevención y rehabilitación. Por último, la XV Cumbre Presidencial Andina instó al Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores y al Comité Ejecutivo creado por la Decisión 505 a conformar la Red de Observatorios de los Países Miembros y a crear un Observatorio Andino de Drogas. La Secretaría General de la Comunidad Andina y la CICAD vienen desarrollando los contactos necesarios para lograr este propósito a la brevedad posible. 2.3. Tratamiento y experiencia en desarrollo alternativo en los países de la

comunidad andina

En el ámbito del desarrollo alternativo, los países de la comunidad andina han implementado diversas políticas, programas y estrategias, orientadas a la atención de las comunidades que enfrentan o corren el riesgo de verse afectadas por la economía ilegal desencadenada entorno a los cultivos ilícitos. Esta sección presenta de manera esquemática los principales elementos de las políticas actuales de desarrollo alternativo en los diferentes países andinos14.

2.3.1. Bolivia:

• Marco de política

La política de desarrollo alternativo boliviana, presentada en el Plan Nacional de Desarrollo Alternativo 2004-2008, hace parte de la “Estrategia Integral Boliviana de Lucha Contra el Tráfico Ilícito de Drogas 2004-2008”, en la que el desarrollo alternativo es considerado el principal instrumento para luchar contra esta problemática. El objetivo general de esta política es “modificar la dinámica económica y social generada por la producción de coca y sus derivados ilícitos a través de la complementación, ampliación y consolidación de las actuales condiciones del desarrollo socioeconómico, que aseguren empleo e ingresos suficientes para el productor y su familia en el marco del desarrollo sostenible”. Sus objetivos específicos son “prevenir la expansión de cultivos ilícitos y contribuir a su erradicación”, “incrementar la cobertura poblacional del Desarrollo Alternativo, consolidar y ampliar la transformación productiva de las zonas de producción de coca excedentaria e ilegal” “ mejorar las condiciones de vida de la población incrementando las oportunidades de acceso a los servicios básicos”, garantizar el “aprovechamiento racional y sostenible de los recursos naturales y 14 Los capítulos específicos de cada país contienen una ampliación de la descripción presentada en esta sección y un análisis de la política de desarrollo alternativo desde la perspectiva de los cuatro componentes que conforman la Estrategia Andina de Desarrollo Alternativo.

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preservación del medio ambiente” y “mejorar la eficiencia y eficacia institucional, fortalecer las capacidades participativas y organizativas de la población” (República de Bolivia, Viceministerio de Desarrollo Alternativo, 2004).

• Marco institucional

La lucha contra las drogas en Bolivia es liderada por el Consejo Nacional de Lucha Contra el Tráfico Ilícito de Drogas (CONALTID), organismo “presidido por el Presidente de la República e integrado por los Ministerios de Relaciones Exteriores y Culto, Presidencia, Gobierno, Defensa Nacional, Servicios y Obras Públicas, Educación, Salud y Deportes y Asuntos Campesinos y Agropecuarios” (República de Bolivia, Viceministerio de Desarrollo Alternativo, 2004). El Viceministerio de Desarrollo Alternativo, dependencia del Ministerio de Asuntos Campesinos y Agropecuarios, es la entidad encargada del diseño de la política de desarrollo alternativo en Bolivia.

• Estrategias y enfoque conceptual Las acciones de desarrollo alternativo en Bolivia se desarrollan en tres zonas: (i) el Trópico de Cochabamba, (ii) los Yungas de La Paz y (iii) las zonas expulsoras de población y potenciales de desarrollo. En el Trópico de Cochabamba la estrategia de intervención busca incrementar la cobertura poblacional y consolidar los proyectos en curso con acciones dirigidas “a beneficiar al pequeño productor de coca de las zonas de producción tradicional y excedentaria en transición a través del cambio de los patrones productivos agropecuarios, la asistencia crediticia, el desarrollo de la agroindustria, el fortalecimiento de los sistemas de comercialización, la búsqueda y la obtención de mercados internos y externos, así como la articulación territorial de las regiones mencionadas”. En los Yungas de La Paz se erradican cultivos de coca mediante la firma de convenios voluntarios entre el Viceministerio de Desarrollo Alternativo y productores de hoja de coca, en los cuales se establece “la erradicación de una superficie determinada de cultivo de coca y el compromiso de no volver a sembrar”. Por su parte en las zonas expulsoras de población se implementan “proyectos de desarrollo rural integral que permitan mejorar las condiciones de vida de la población local”, evitando su desplazamiento hacia zonas de cultivo de coca. Estas tres estrategias de intervención conforman lo que en Bolivia ha sido denominado el desarrollo alternativo integral, participativo y sostenible (República de Bolivia, Viceministerio de Desarrollo Alternativo, 2004).

• Tipos de proyectos

El desarrollo alternativo en Bolivia consta de cuatro componentes: (i) desarrollo económico, (ii) desarrollo social, (iii) manejo de los recursos naturales y el medio ambiente y (iv) fomento del desarrollo institucional, la democracia y la gobernabilidad. Como parte de cada componente se implementan proyectos que tienen las características presentadas en el siguiente cuadro.

Componente Líneas de proyectos

Proyectos destinados a consolidar y ampliar la producción agropecuaria bajo enfoque de cadenas productivas (incluyendo acciones de innovación y gestión tecnológica, saneamiento y titulación de tierras, apoyo a la creación de microempresas, promoción del acceso al crédito, apoyo a la construcción de infraestructura de riego).

Desarrollo económico

Proyectos de fomento a la comercialización de los productos de Desarrollo Alternativo (incluyendo el desarrollo de mercados internos y externos y la creación de fondos de compensación económica)

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Componente Líneas de proyectos Proyectos de vinculación e integración de zonas productoras y centros de

consumo (incluyendo mantenimiento y mejoramiento de caminos y construcción de aeropuertos) Proyectos para incrementar las oportunidades de acceso a los servicios de salud, educación, saneamiento básico y energía eléctrica (incluyendo mejoramiento y ampliación de infraestructura, acceso equitativo a los servicios de salud, enseñanza primaria universal y educación para el empleo)

Desarrollo social

Proyectos para mejorar las condiciones de vivienda Manejo de los recursos naturales y el medio ambiente

Proyectos de conservación de los recursos naturales y preservación del medio ambiente (incluyendo desarrollo de sistemas forestales, agroforestales y agrosilvopastoriles, ordenamiento territorial, etnoecoturismo y artesanía, manejo integrado de cuencas) Proyectos para promover y ampliar la participación de los actores sociales (incluyendo planificación participativa) Proyectos de fortalecimiento de los gobiernos municipales (incluyendo capacitación de personal, apoyo a los Planes de Desarrollo Municipal y coordinación interinstitucional) Proyectos de seguridad jurídica, promoción de la ciudadanía y derechos humanos (incluyendo fortalecer la presencia del Estado y fomentar la paz social). Proyectos de promoción y difusión de avances en desarrollo alternativo.

Desarrollo institucional, democracia y gobernabilidad

Proyectos de promoción del papel de la mujer como actora y gestora del desarrollo.

Fuente: Plan Nacional de Desarrollo Alternativo 2004-2008, pp. 24-35.

• Financiación del desarrollo alternativo La cooperación internacional ha sido fundamental en la financiación de proyectos de desarrollo alternativo en Bolivia. En las dos décadas de experiencia boliviana en materia de desarrollo alternativo (1983-2003), la implementación de proyectos de desarrollo alternativo en Bolivia ha requerido inversiones de US$ 480 millones, de los cuales US$ 381 millones (79%) han sido aportados por la cooperación internacional, mientras que el gobierno boliviano contribuyó con alrededor de US$ 99 millones durante el mismo periodo. Entre los principales cooperantes se destacan Estados Unidos, que a través de su agencia de cooperación para el desarrollo, USAID, ha aportado el 56% de los US$ 381 millones, las Naciones Unidas, que a través de UNODC, han aportado recursos equivalentes al 24,1% y el gobierno alemán, cuya cooperación para el desarrollo alternativo equivale al 11.4% de los recursos de cooperación internacional para proyectos de desarrollo alternativo en Bolivia. Los montos presupuestados en el Plan Nacional de Desarrollo Alternativo de Bolivia para el periodo 2004-2008 indican que el gobierno boliviano espera mantener la alta dependencia de la cooperación internacional que se manifiesta en la relación entre recursos de cooperación internacional y recursos del presupuesto nacional. De los US$ 557 millones presupuestados para los años de vigencia de dicho plan, se estima que los aportes de la cooperación internacional asciendan al 86%.

• Principales resultados

Los principales logros de los programas y proyectos de desarrollo alternativo implementados en Bolivia desde la década de los 80 pueden resumirse en el siguiente cuadro.

Tema Principales logros

Construcción de1.800 kilómetros de caminos y 100 puentes en el trópico de Cochabamba Construcción de 130 kilómetros de caminos y 4 puentes en los Yungas

Infraestructura de transportes

Mantenimiento, mejoramiento y empedrado de 850 kilómetros de caminos vecinales en los Yungas.

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Tema Principales logros Construcción de una red de energía eléctrica que beneficia a 50 agroindustria, 60 hoteles y 15.000 familias en Cochabamaba.

Construcción del aeropuerto de Chimoré. 127.000 hectáreas de cultivos alternativos (2002) de banano, piña, palmito, maracuyá, pimienta, cítricos, pastos y cultivos de seguridad alimentaria Construcción de 18 centros de acopio, 23 centros de empaque, 11 miniempacadoras. Desarrollo de sistemas agroforestales en 140.000 hectáreas Capacitación en temas forestales, agroforestales y de medio ambiente a más de 10.000 personas

Producción agropecuaria y forestal

Establecimiento de 500 nuevas hectáreas de cacao Construcción de 8 centros educativos, 30 escuelas rurales, 5 centros multidisciplinarios, 5 bibliotecas, 18 centros comunitarios y 2 casas comunales en el trópico de Cochabamba Construcción y equipamiento del Hospital de Ivirgarzama y 11 postas sanitarias en Cochabamba Construcción de sistemas de agua que benefician a 67 comunidades y sistemas de alcantarillado para 5 poblaciones en Cochabamba Capacitación a más de 10.000 jóvenes en promoción de microempresas. Construcción de 31 obras de infraestructura educativa y del Hospital de Coroico en los Yungas. Construcción de 22 sistemas de agua en los Yungas.

Desarrollo humano

Mejores índices de desarrollo humano en los municipios del Trópico de Cochabamba y los Yungas. Implementación de un proyecto piloto de saneamiento y titulación de tierras en 60.000 hectáreas de la provincia de Nor Yungas.

Saneamiento y titulación de tierras

Implementación del Programa de Catastro y Saneamiento en el Trópico de Cochabamaba con cobertura de 565.000 hectáreas

Fuente: Plan Nacional de Desarrollo Alternativo 2004-2008, pp. 14-16. 2.3.2. Colombia:

• Marco de política

El desarrollo alternativo en Colombia hace parte de una estrategia global de lucha contra las drogas que incluye mecanismos voluntarios y forzosos de reducción de la oferta, acciones de reducción de la demanda e intervenciones en materia de interdicción y tráfico de drogas. La política de desarrollo alternativo se encuentra señalada en el Plan Nacional de Desarrollo del Gobierno Nacional “Hacia un Estado Comunitario”, y sus lineamientos se presentan en el documento del Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES) 3218 de 2003 que establece los siguientes cuatro objetivos para el Programa de Desarrollo Alternativo: “(i) consolidar el proceso de erradicación de cultivos ilícitos y prevenir su expansión; (ii) brindar alternativas estables de ingreso, empleo y valorización patrimonial a las familias y comunidades campesinas vinculadas; (iii) promover procesos de desarrollo institucional y de legitimación del Estado; y (iv) apoyar el fortalecimiento del capital social, estimulando la organización, participación y el control comunitario” (DNP, 2003).


El Consejo Nacional de Estupefacientes es la máxima autoridad colombiana en materia de drogas ilícitas. Dicho Consejo está constituido por una variedad de entidades que realizan acciones destinadas a la reducción de la producción, el tráfico y el consumo de

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drogas. El siguiente cuadro presenta las principales entidades colombianas vinculadas a los diferentes componentes de la lucha colombiana contra las drogas.

Componente Entidades vinculadas

1. Control de la producción Aspersión aérea DIRAN y Ministerio de Defensa Erradicación manual y mecánica forzosa

Acción Social – PCI (GME), Ejército y Policía Nacional

Erradicación Manual Voluntaria - Desarrollo Alternativo

Acción Social - PCI (PFGB y PPP)

2. Control del tráfico Interdicción DIRAN, Ejército y Armada Nacional Control al lavado de activos DNE y UIAF Control al tráfico de precursores DIRAN

3. Control del consumo Prevención y rehabilitación Ministerio de Protección Social y Fondo

Nacional de Estupefacientes

Entre las principales entidades con responsabilidades en la lucha contra las drogas ilícitas sobresale, en materia de desarrollo alternativo, la Alta Consejería para la Acción Social, de la cual hace parte el Programa Presidencial Contra Cultivos Ilícitos (PCI). Dicho programa cuenta con dos estrategias fundamentales: a) erradicación manual voluntaria, que incluye los dos programas principales de desarrollo alternativo, que son (i) familias guardabosques (PFGB) y (ii) proyectos productivos y de generación de ingresos (PPP), b) erradicación mecánica y manual forzosa, que se instrumenta mediante el programa denominado Grupo Móvil de Erradicación (GME).

• Estrategias y enfoque conceptual

El desarrollo alternativo en Colombia, hace parte de la estrategia de erradicación manual voluntaria del PCI y, como fue indicado, se desarrolla con base en dos programas: (i) PPP, cuyo principal objetivo es “el establecimiento de una base económica regional y local, que ofrezca fuentes estables y lícitas de empleos e ingresos, y contribuya a mejorar la seguridad alimentaria de los campesinos y comunidades, a partir del uso sostenible de la base de recursos naturales” y (ii) PFGB, que “busca vincular y comprometer familias campesinas como guardabosques, en procesos de recuperación y conservación de ecosistemas en zonas social y ambientalmente estratégicas”. Estos dos programas son complementados por un componente institucional, orientado a generar sinergias y mejorar la coordinación interinstitucional en las áreas de intervención del PCI (DNP, 2003).

A esta estrategia se agregó recientemente el GME, con el doble propósito de garantizar la obligatoriedad de erradicar cultivos ilícitos en las áreas de intervención del desarrollo alternativo y controlar su expansión en nuevas áreas, incluyendo los parques naturales. Este nuevo componente, que será complementado con proyectos de seguridad alimentaria, fortalece el enfoque conceptual del desarrollo alternativo en Colombia, que busca combinar estrategias de erradicación voluntaria y generación de opciones, típicas del desarrollo alternativo, con acciones punitivas que garanticen el cumplimiento de los pactos entre el gobierno y las comunidades.


En el marco de los dos programas que conforman la estrategia de erradicación manual voluntaria del PCI se desarrollan proyectos de desarrollo alternativo que buscan sacar el máximo provecho de las condiciones biofísicas de los territorios y las características

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socioeconómicas de la población. El siguiente cuadro presenta los tipos de proyectos implementados en cada uno de los dos programas.

Programa Tipos de proyectos

Proyectos productivos de mediano y largo plazo enfocados en productos con precios favorables, potencial de crecimiento de la demanda nacional e internacional (cacao, caucho, cafés especiales, palma aceitera, forestales ) Enfoque de cadenas productivas

Proyectos productivos

Apoyo al establecimiento de cultivos que garanticen seguridad alimentaria y flujo de caja. Fortalecimiento de organizaciones sociales y económicas formación básica y técnica Acceso a la tierra Proyectos de seguridad alimentaria Proyectos con actividades de ordenación y aprovechamiento forestal Procesos de recuperación y conservación de ecosistemas y servicios ambientales

Familias Guardabosques

Proyectos productivos alternativos con base en arreglos agroforestales Fuente: DNP, CONPES 3218.

• Financiación del desarrollo alternativo En Colombia, la complejidad y la escalada de violencia asociada al narcotráfico explican los motivos por los que la financiación del desarrollo alternativo es inferior, si se compara con otras estrategias militares y judiciales de lucha contra las drogas. Durante el programa Plante (1998-2002), los recursos del presupuesto nacional invertidos en desarrollo alternativo correspondieron a cerca de US$ 70 millones dólares, En cuanto al Programa de Desarrollo Alternativo (PDA) 2002-2006, sobresale el enorme esfuerzo del gobierno colombiano que aportó cerca del 90% de los casi US$ 170 millones ejecutados en proyectos de desarrollo alternativo asociados a los programas Familias Guardabosques y Proyectos Productivos entre los años 2003 y 2005. La cooperación internacional recibida para el desarrollo alternativo en el periodo 2003-2005 fue aportada principalmente por los Estados Unidos, que a través de USAID contribuyeron con cerca de US$ 25 millones. Esta situación revela la alta dependencia que el país tiene de sus fuentes de recursos propias y de los que aporta Estados Unidos.

• Principales resultados Además de los logros alcanzados por el Plante, los principales resultados del PDA, desde 2002, han sido:

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Estrategia de intervención Logros

Proyectos Productivos Incorporación 24.967 nuevas hectáreas a la producción agropecuaria nacional para el apoyo de 6.860 familias con proyectos de largo plazo, en cultivos de cacao, cafés especiales, palma, caucho y forestales y la generación de 2.666.262 jornales de trabajo Apoyo económico, acompañamiento técnico-ambiental y social, a 31.870 familias de 686 veredas en 35 municipios de 14 departamentos Alrededor de 800.000 hectáreas libres de cultivos ilícitos en las veredas en que interviene el programa, de las cuales alrededor de 174.000 van a ser conservadas y 156.000 recuperadas Obras de infraestructura básica en todas las zonas de intervención, con el apoyo de los gobiernos municipales Ahorros colectivos de los beneficiarios superiores a los Us$ 425.000 en varias áreas de intervención, disponibles para inversión en actividades productivas y de mejoramiento de la calidad de vida Acceso a la propiedad de la tierra de alrededor de 2000 familias, que se encuentran en proceso de compra o titulación a su favor de predios baldíos, con apoyo de Incoder

Familias Guardabosques

Modelos organizativos sociales y económicos creados y fortalecidos en todas las zonas de intervención, con apoyo de Dansocial

Fuente: PCI 2.3.3. Ecuador:

• Marco de política El desarrollo alternativo preventivo hace parte de una estrategia integral de lucha contra las drogas, descrita en el Plan Nacional de Prevención y Control de Droga 2004-2008, que busca “reducir el cultivo, producción, fabricación, venta, tráfico y distribución ilícita de estupefacientes y sustancias sicotrópicas, el desvío de sustancias controladas y los delitos conexos” y “proteger la integridad psíquica y física de la comunidad, en especial de los niños, niñas y jóvenes, del uso indebido de sustancias psicoactivas; y asegurar el acceso a diferentes modalidades de diagnóstico, tratamiento, rehabilitación y reinserción social a la población afectada por el consumo indebido de drogas”. Dicho Plan incluye el Programa de Desarrollo Alternativo Preventivo, cuyo objetivo es “proveer condiciones sociales y económicas que prevengan la incursión de la población en actividades ilícitas de cultivo, producción y/o tráfico y promuevan otras formas de desarrollo en zonas geográficas conflictivas” (CONSEP, 2004).


El Consejo Nacional de Sustancias Estupefacientes y Psicotrópicas (CONSEP), organismo encargado de la elaboración del Plan Nacional de Prevención y Control de Droga, es la principal autoridad ecuatoriana en la lucha contra las drogas. Del CONSEP hacen parte “el Procurador General del Estado, el Ministro de Gobierno, el Ministro de Educación Pública, el Ministro de Salud Pública, el Ministro de Bienestar Social, el Ministro de Defensa Nacional y el Ministro de Relaciones Exteriores” (CONSEP, 2004). Además, contribuyen a la lucha contra las drogas, las fuerzas militares (policía nacional y fuerzas armadas), diversos ministerios (Educación y Cultura, Bienestar Social, Salud Pública, Gobierno y Policía, Defensa), la Unidad de Desarrollo Norte (UDENOR) y diversas ONGs y operadores internacionales. UDENOR es la entidad encargada de coordinar las acciones de desarrollo alternativo preventivo adelantadas en Ecuador.

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Para lograr el objetivo del programa de desarrollo alternativo preventivo UDENOR coordina la realización de acciones enmarcadas dentro de los siguientes seis componentes: (i) infraestructura social, (ii) infraestructura productiva, (iii) desarrollo social, (iv) desarrollo productivo, (v) gobernabilidad y democracia, y (vi) gestión ambiental. Con estas estrategias de intervención Ecuador lleva a cabo lo que las Naciones Unidas y la comunidad internacional han denominado desarrollo alternativo preventivo, que se entiende como un proceso que pretende evitar la expansión de cultivos ilícitos a áreas potencialmente aptas para su cultivo, mediante la disuasión “a los habitantes de la región de involucrarse en actividades ilícitas, generando actividades que impulsen la economía lícita e infraestructura”15.


El enfoque conceptual aplicado en Ecuador obliga a implementar proyectos destinados a mejorar las condiciones de vida de los habitantes de las provincias donde exista riesgo de propagación de los cultivos ilícitos desde Colombia. Esta necesidad obliga a realizar intervenciones diversas que van desde construcciones de sistemas de agua hasta construcción de aeropuertos. El siguiente cuadro presenta los tipos de proyectos implementados por cada componente.

Componente Tipos de proyectos

Construcción y mejoramiento de sistemas de agua Construcción y mejoramiento de sistemas de alcantarillado Equipamiento urbano y rural

Infraestructura social

Tratamiento de desechos Construcción y mejoramiento de vías Construcción de puertos y aeropuertos Infraestructura eléctrica y de comunicaciones

Infraestructura productiva

Construcción de sistemas de riego Construcción de infraestructura educativa, de salud y deportes Seguridad alimentaria

Desarrollo social

Establecimiento de fondos emergentes y solidarios Proyectos productivos de agricultura, ganadería, pesca artesanal, silvicultura, artesanía, turismo y minería Titulación de tierras

Desarrollo productivo

Desarrollo de clústers productivos Fortalecimiento institucional local Planificación del desarrollo

Gobernabilidad y democracia

Promoción de espacios de diálogo y concertación Gestión Ambiental Proyectos destinados a mejorar la calidad ambiental y a

conservar el medio ambiente Fuente: http://udenor.gov.ec

• Financiación del desarrollo alternativo En términos financieros el desarrollo alternativo preventivo se ha posicionado como uno de los principales componentes de la lucha ecuatoriana contra las drogas. Los US$ 200 millones presupuestados para del programa de desarrollo alternativo preventivo en el Plan Nacional de Prevención y Control de Drogas 2004-2008, constituyen cerca del 60% del presupuesto asignado a la lucha contra las drogas. En cuanto a la procedencia de los recursos destinados al desarrollo alternativo, vale la pena destacar la importancia de la cooperación internacional, especialmente la entregada por Estados Unidos, que

15 Ver http://www.cicad.oas.org/Desarrollo_Alternativo/ESP/Projects.asp.

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en el 2004 aportó cerca del 80% de los recursos ejecutados en proyectos de desarrollo alternativo preventivo en Ecuador.

• Principales resultados Como principales logros durante el 2004 vale la pena destacar los siguientes:

- Construcción de 36 sistemas de agua potable y alcantarillado - Construcción de 20 puentes - Mejoramiento en un 25% del nivel de ingresos de 550 hogares mediante la

ejecución de proyectos en 5 cadenas productivas - Fortalecimiento de 5 cooperativas de pesca artesanal (300 familias) y de la

Corporación Ecuatoriana de Cafetaleros (1.500 familias) - Capacitación de 191 juntas parroquiales - Elaboración de 58 planes de desarrollo humano participativo a nivel parroquial y

cantonal (UDENOR, 2005). 2.3.4. Perú:

• Marco de política La política peruana de desarrollo alternativo hace parte de una estrategia integral de lucha contra las drogas, denominada “Estrategia Nacional de Lucha Contra las Drogas 2002-2007”, que, a través de acciones punitivas y preventivas, busca que “para el año 2007, los cultivos de coca se limiten en su extensión al área necesaria para abastecer el mercado de uso lícito o tradicional, no existan cultivos de amapola y marihuana y que el accionar de la producción y tráfico de drogas esté controlado”.

El Programa Nacional de Desarrollo Alternativo (PNDA), eje fundamental de dicha estrategia, “tiene por finalidad lograr el desarrollo integral en las cuencas cocaleras, mediante la promoción de actividades económicas lícitas y el mejoramiento de los servicios sociales y de infraestructura, a fin de generar las condiciones para que sus poblaciones abandonen definitivamente el cultivo y la economía de la coca. Incluye el desarrollo de actividades agropecuarias, agroindustriales, acuícolas, turísticas y otras que generen productos o servicios rentables y con acceso a los mercados, en armonía con el medio ambiente; así como la dotación de servicios de educación, salud, saneamiento, infraestructura, seguridad y otros que en su conjunto eleven integralmente el nivel de vida de las poblaciones beneficiarias” (República del Perú, 2002).


La Comisión Nacional para el Desarrollo y Vida sin Drogas (DEVIDA) es la entidad peruana encargada de diseñar y conducir la política antidrogas del país. Al logro de su misión contribuyen otras entidades nacionales entre las cuales se destacan la Presidencia del Consejo de Ministros, el Ministerio de Agricultura, el Ministerio de Economía y Finanzas, el Ministerio de Defensa, el Ministerio del Interior, el Ministerio de Educación, el Ministerio de Justicia, el Ministerio Público, el Ministerio de la Producción, el Ministerio de Relaciones Exteriores, el Ministerio de Salud, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones, la Empresa Nacional de la Coca (ENACO S.A.) y un representante de los gobiernos regionales de las zonas de influencia de coca. DEVIDA coordina la ejecución de cinco programas entre los cuales se cuenta el programa de desarrollo alternativo.

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DEVIDA desarrolla sus intervenciones de acuerdo con un enfoque que busca disminuir las hectáreas cultivadas con coca, generando además un desarrollo humano integral y sostenible sustentado en términos económicos, sociales, ambientales y políticos. Además, debe destacarse el énfasis de DEVIDA en no perseguir la coca, sino más bien evitar el desplazamiento de poblaciones hacia zonas de producción de coca generado por las pocas opciones económicas que caracterizan a sus lugares de origen.


En Perú básicamente se implementan dos tipos de proyectos: proyectos productivos y proyectos de infraestructura vial, energética y de comunicaciones. Los principales proyectos productivos promovidos por DEVIDA16 son proyectos de cacao, café, frutales, maíz, algodón y palma aceitera, organizados en cadenas productivas y con mercados definidos. En cuanto a los proyectos de infraestructura vial, DEVIDA promueve la construcción de caminos vecinales, centros de acopio, centros educativos y de salud, puentes y sistemas de agua potable, entre otros.

• Financiación del desarrollo alternativo

Entre los años 1995 y 2003 el desarrollo alternativo ha sido el componente de la lucha contra las drogas que más recursos ha recibido. Gran parte de los US$ 282 millones desembolsados en dicho periodo para proyectos de desarrollo alternativo han sido aportados por agencias de cooperación internacional que han respondido positivamente a los esfuerzos del gobierno peruano por atraer recursos externos para financiar dichos proyectos. En particular debe destacarse la cooperación obtenida mediante la realización del Grupo Consultivo, que reunió al gobierno peruano con potenciales cooperantes, logrando compromisos financieros de parte de los gobiernos de Estados Unidos, varios países europeos e instituciones multilaterales del orden de US$ 170 millones para ser invertidos entre 1999 y 2002.

• Principales logros Entre los principales logros del desarrollo alternativo en Perú deben destacarse:

- Mediante la firma de convenios de erradicación con 379 comunidades, a las que

pertenecen 31,677 familias, se logró eliminar 8,479 Ha. de cultivos de coca - Se han establecido proyectos productivos de cacao, algodón, café, palma

aceitera y plátano en 38,032 Ha que benefician a 30,715 beneficiarios. - Con la participación de 8 empresas privadas y 2 organizaciones de productores,

se viene brindando asistencia técnica en 29,964 Ha. donde destaca el cultivo de cacao con más de 17,000 Ha.

- Se viene trabajando con 8 empresas privadas en la prestación del servicio de asistencia técnica, las cuales han comprometido recursos de US $ 800,000 para la prestación de asistencia técnica.

- En los cultivos de cacao y café apoyados por el PDA se ha comprometido la asistencia técnica hasta marzo del 2007.

16 En este punto vale la pena aclarar que DEVIDA no ejecuta proyectos directamente; su papel consiste en gestionar y movilizar recursos nacionales y de la cooperación internacional, así como convocar la inversión pública y privada para la ejecución de proyectos financiados.

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- Se han firmado dos convenios con la empresa Jungle Tech y Exportaciones Sierra y Selva para la certificación y compra de café y cacao orgánico respectivamente.

- Con la participación de 31 empresas: 11 en Aguaytia, 6 en Tingo, 6 en Tocache y 8 en el VRAE se están implementando negocios.

- Se viene trabajando en mejorar la cadena comercial de los productos promovidos por el PDA destacando el cacao, café, plátano y algodón.

2.3.5. Venezuela:

• Marco de política En Venezuela no existe una política definida de desarrollo alternativo o desarrollo alternativo preventivo, lo cual se explica por la menor incidencia relativa que ha tenido el narcotráfico en ese país. Vale la pena destacar que su Plan Nacional Antidrogas 2002-2007 incluye un programa denominado “programas integrales para el desarrollo alternativo preventivo”, cuyo objetivo es “desarrollar mecanismos integrales que permitan la prevención de cultivos ilícitos, así como, la erradicación de los ya existentes”, mediante la promoción de “actividades alternas que coadyuven al desarrollo de la región” (República Bolivariana de Venezuela, 2002).

• Marco institucional Las acciones necesarios para lograr el objetivo planteado deben ser coordinadas por la Comisión Nacional Contra el Uso Ilícito de las Drogas (CONACUID) y deben contar con la participación de diversas entidades entre las cuales se destacan el Ministerio del Medio Ambiente y de los Recursos Renovables, el Ministerio de la Defensa, el Comando Unificado de la Fuerza Armada Nacional (CUFAN), las gobernaciones, las alcaldías y las ONGs.

• Estrategias, enfoque conceptual y tipos de proyectos Existe un importante número de programas y misiones promovidos por el gobierno nacional, cuya convergencia en territorios determinados representa el mecanismo de instrumentación del desarrollo alternativo, en áreas afectadas o amenazadas por los cultivos ilícitos, como ocurre en los territorios de la serranía del Perijá. El Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación 2001-2007, consagra los lineamientos políticos, económicos, sociales, territoriales e internacionales, que orientan el accionar del gobierno venezolano, los cuales se instrumentan a través de programas de desarrollo social, entre los que sobresalen:

- Plan Simoncito: el cual está concebido para apoyar a la mujer embarazada y a la relación materno-infantil, facilitando y garantizando el ingreso del niño al sistema preescolar integral. En tal sentido, se han creado un total de 46 Centros de Educación Inicial, los cuales ofrecen atención integral (educación, alimentación, salud, recreación y protección legal) a niños(as) de 0 a 3 años (maternal) y a niños(as) de 3 a 6 años (preescolar), generando un incremento del 25% en la matrícula.

- Misión Robinson I: Tiene como finalidad formar a la población excluida, enseñando

a leer y escribir a más de un millón de venezolanos, en vista de la consagración de la alfabetización como un derecho básico de las personas, la cual debe constituirse en una política de Estado y en un proyecto nacional de desarrollo. Esta Misión ha

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logrado alfabetizar a 1.314.790 venezolanos iletrados, con la participación de 113.296 voluntarios que imparten clases en 78.464 centros activados a lo largo del territorio nacional. Es importante resaltar el apoyo prestado por el Gobierno de Cuba, quienes contribuyeron con asesoría técnica, siendo el método educativo “Yo sí Puedo” el implementado en esta política.

- Misión Robinson II: Tiene como objetivo que los participantes aprueben el sexto

grado de educación básica; así como garantizar la consolidación de los conocimientos adquiridos durante la alfabetización. La misma se apoya en el método “Yo sí puedo seguir”. Esta Misión ha logrado beneficiar a 1.262.621 venezolanos que decidieron proseguir y culminar la primaria. Un porcentaje importante de estos venezolanos han sido ayudados económicamente con una beca de 160 mil bolívares mensuales.

- Misión José Félix Ribas: Busca proporcionar a la población venezolana acceso y

participación a un sistema educativo sin exclusión y de calidad, que facilite su incorporación al aparato productivo nacional y al sistema de educación superior, mejorando su calidad de vida a corto y mediano plazo. El objetivo es graduar de bachiller a todo aquel ciudadano que no haya podido culminar el ciclo de educación secundaria que exige el Ministerio de Educación, Cultura y Deportes. Se estima que unos 700.535 venezolanos han sido beneficiados con la misma y por lo tanto cuentan con las herramientas necesarias para poder acceder a los estudios de educación superior.

- Misión Sucre: Gracias a ella se amplía las oportunidades de estudio a la población

excluida del sistema de educación superior venezolano. Para ello, se instrumentó el censo de la Misión Sucre, el cual arrojó como resultado 500.288 bachilleres excluidos de la educación superior, de los cuales 284.271 ya fueron asignados al Programa de Iniciación Universitaria (PIU). Asimismo, el Ejecutivo Nacional otorgó a 100.000 aspirantes que evidenciaron una situación socioeconómica desfavorable, una beca por un monto de Bs. 160.000 mensuales. Como parte de la Misión Sucre, se creó la Universidad Bolivariana de Venezuela.

- Programas Infocentros: Son un punto de encuentro comunitario donde se puede

acceder en forma sencilla a las tecnologías de información. Consiste en salas equipadas con computadoras personales interconectadas, para brindar el libre acceso a internet. Se instalan en diferentes áreas o espacios públicos y privados, como bibliotecas, escuelas, centros comunitarios, centros culturales, museos, entre otros. Venezuela cuenta con más de 200 infocentros y mensualmente más de 200 mil usuarios asisten a estos espacios.

- Misión Barrio Adentro: Ofrece asistencia médica primaria y básica a millones de

venezolanos que por décadas estuvieron excluidos del acceso a la misma. Gracias a la participación conjunta de médicos cubanos y venezolanos distribuidos en módulos de atención sanitaria, las zonas más populares del país se benefician de atención médica gratuita, suministro gratuito de medicinas, servicio las 24 horas del día y atención domiciliaria. Hasta la fecha se han atendido 148.533.707 casos. Este programa se extendió al área deportiva con la Misión Barrio Adentro Deportivo, el cual ha beneficiado a más de 1.301.506 venezolanos.

- Programas Boticas Populares: Funcionan como centros de suministro de

medicamentos donde los usuarios podrán adquirir medicinas hasta por un 15% de

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su valor en el mercado. Los establecimientos funcionan dentro de las instalaciones de los Mercal (Mercados de Alimentos Populares) que se han construido en las zonas populares del país. Estarán disponibles 129 medicamentos esenciales, que fueron escogidos de acuerdo a las necesidades de salud de los venezolanos. Un total de 4 millardos de bolívares ha destinado el Gobierno Nacional para este programa. Dicha inversión ha permitido la puesta en marcha de 100 establecimientos en todo el país.

- Misión Mercal: Esta Misión se afianza en el Plan Especial de Seguridad

Agroalimentaria (PESA) y la Corporación de Abastecimiento y Servicios Agrícolas (CASA), a través de los cuales se compran las cosechas a los campesinos, productores y pequeñas cooperativas, para incorporarlos en la Red Mercal. A través de esta Red compuesta de unos 13.490 establecimientos, se mercadea y comercializan productos alimenticios y de primera necesidad de calidad, a bajos costos, para abastecer a la población venezolana de escasos recursos económicos. Se estima que unas 9.800.000 personas se han beneficiado de ella. Asimismo, la Misión Mercal prevé absorber la producción derivada de la aplicación de la Misión Zamora.

- Misión Zamora: Se trata de la adjudicación de tierras agrícolas a los campesinos,

conjuntamente con otorgamiento de créditos agrícolas, maquinarias, obras de infraestructura, capacitación y asistencia técnica, a fin de transformarlas en unidades económicas productivas e integradas en las políticas agroalimentarias establecidas en los planes de desarrollo del Ejecutivo Nacional. Para diciembre de 2003, se habían asignado 2.262.467,113 hectáreas para la producción, a través del otorgamiento de 9.117 cartas agrarias, con lo que fueron beneficiadas 116.899 familias del campo. Asimismo, el monto del financiamiento alcanzó los 73 millardos de bolívares, poniéndose en marcha 35 fundos zamoranos.

- Plan “Todas las manos a la Siembra”: Para que Venezuela sea capaz de

autoabastecerse y obtener autonomía alimentaria, el Gobierno Nacional promueve programas que incentivan el cultivo de la tierra. A través del Plan “Todas las manos a la siembra” se han conformado diferentes programas y proyectos enmarcados en el desarrollo integral local, como el Plan Siembra, los Fundos Zamoranos, el Programa de Agricultura Urbana y Periurbana, la Misión Mercal y el Plan Especial de Seguridad Alimentaria (PESA), entre otros. El objetivo general de este plan es incrementar las áreas de siembra y producción con miras a alcanzar el autoabastecimiento de aquellos rubros que forman parte de la cesta básica, que impactan de manera negativa en la balanza comercial y que dificultan el acceso al público consumidor.

- Misión Vuelvan Caras: Tiene como objetivo reducir el desempleo mediante

herramientas que permitan encauzar a los participantes hacia labores productivas que generen servicios y bienes que cubran las necesidades de la zona en donde se despliegue el Núcleo de Desarrollo Endógeno. Es decir, crear centros de producción que generen bienestar económico y mejores servicios, además del crecimiento de la producción de bienes terminados de óptima calidad que permita depender menos de la industria foránea y de los oligopolios internos. Se estima incluir a quienes estén en las misiones Robinson I y II, Piar, Miranda, Ribas y Sucre, que se encuentren en situación de desempleo, para posteriormente incorporar a cualquier venezolano desempleado que no haya participado en ninguna de las misiones. Se estima que unos 282.584 venezolanos han sido beneficiados con la Misión.

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- Misión Piar: Tiene como objetivo general lograr el desarrollo sustentable de las

comunidades ubicadas en áreas de pequeña minería mediante un aprovechamiento racional y organizado de los recursos existentes en el área; la incorporación de actividades forestales, agrícolas, turísticas, artesanales y comerciales que faciliten el asentamiento territorial del pequeño minero y su familia, la defensa y ejercicio de la soberanía y contribuya a diversificar la oferta exportadora venezolana con explotaciones dentro del manejo conservacionista del ambiente. La Misión Piar nace para atender a un colectivo de 78 mil trabajadores que conforman el sector de la pequeña minería, quienes han estado excluidos y carecen de derechos para una explotación legal y controlada de los recursos. Se han identificado 260.000 Ha disponibles para conceder a las cooperativas mineras el derecho a la explotación.

- Misión Guaicaipuro: Tiene como objetivo general restituir los derechos de los

Pueblos Indígenas de acuerdo a la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Entre los objetivos específicos están: restituir y titular el hábitat y tierras estas comunidades; propiciando su desarrollo armónico y sustentable, dentro de una visión de etnodesarrollo, que garantice el disfrute efectivo de sus derechos sociales, económicos, culturales y políticos.

- Misión Vivienda: Tiene como meta crear soluciones habitacionales de manera

inmediata y comenzar a levantar urbanismos integrales, que dispongan de todos los servicios, desde educación hasta salud. Está planteado edificar las viviendas con apoyo de cooperativas y las propias comunidades a través de la autoconstrucción.

Estos programas y misiones sociales han contribuido a generar un cambio en la percepción de los medios para alcanzar el bienestar de las poblaciones. Esto se evidencia, especialmente, en los logros obtenidos por la Misión Vuelvan Caras, con la creación de los Núcleos de Desarrollo Endógeno, así como el establecimiento de los Fundos Zamoranos de la Misión Zamora. El desarrollo alternativo en Venezuela se ha venido manifestado a través de dichos programas, y aún cuando los mismos no hayan estado directamente vinculados al Plan Nacional Antidrogas, su repercusión en las mejoras de la calidad de vida de la población de bajos recursos ha coadyuvado a la prevención del aumento de cultivos ilícitos, así como del tráfico y consumo de estupefacientes, ofreciéndole a la comunidad una alternativa diferente y viable para alcanzar su bienestar. Asimismo, se puede afirmar que los lineamientos de la Estrategia Andina que expresan que el acceso a la propiedad de la tierra y el fortalecimiento de las organizaciones sociales son elementos clave para el rechazo social contundente a los cultivos ilícitos, concuerdan con las actividades ejecutada por el Instituto Nacional de Tierras, en la compra y legalización de títulos de tenencia de tierras. Por lo tanto, la estrategia venezolana para el desarrollo alternativo continuará basándose en la convergencia de estos programas y misiones sociales, aunado al firme compromiso de extenderlos hasta las áreas proclives a los cultivos ilícitos, como herramienta preventiva para la lucha contra las drogas.

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3. MARCO GENERAL DE LA ESTRATEGIA ANDINA 3.1 . El nuevo enfoque del desarrollo alternativo en la región andina En sus orígenes, en los años ochenta, el desarrollo alternativo en la región andina se concentró en el establecimiento de mecanismos de apoyo a productores rurales de cultivos ilícitos en su erradicación y el establecimiento de cultivos alternativos, capaces de generar ingresos similares a los obtenidos a través de sus plantaciones ilegales. Como modelo de intervención social, el proceso de “sustitución de cultivos” fue concebido como un problema principalmente técnico y económico, por lo que la participación de los beneficiarios fue pasiva y las decisiones principalmente se concentraron en los equipos técnicos responsables de los proyectos (UNODCCP, 2001). Lo anterior, provocó dudas sobre la efectividad de las iniciativas propuestas para garantizar una compensación adecuada que les asegurara a los beneficiarios cubrir sus necesidades y, sobretodo, contar con una base socioeconómica que les permitiera impulsar su progreso dentro de la legalidad. Por eso, desde la segunda mitad de los años noventa los modelos de desarrollo en la región evolucionan, otorgándole mayor énfasis a otros asuntos relacionados con el tema productivo, como la transformación industrial y la comercialización, entre otros. Se adopta, desde ese momento, un enfoque de “sustitución de ingresos”, el cual se centra en apoyar a las comunidades rurales beneficiarias en la obtención de mejores medios de vida. En este nuevo contexto, el desarrollo alternativo otorgó mayor importancia a la identificación de los factores socioeconómicos que explican el comportamiento de los productores de cultivos ilícitos, lo cual conllevó la realización de esfuerzos para integrar las regiones productoras de coca, que generalmente se encontraban marginadas, en las principales corrientes de desarrollo de los países (UNODCCP, 2001). Ese modelo, que orientó la implementación de programas y proyectos nacionales de desarrollo alternativo durante toda la década del noventa, principalmente en Bolivia, Perú y Colombia, dejó importantes experiencias, entre otros asuntos, en materia de vinculación del sector privado, la utilización de instrumentos de banca de inversión y la adopción de enfoques de cadena productiva. Además, la implementación de diversos tipos de proyectos productivos y de infraestructura ha permitido conocer con mayor propiedad las características de las áreas focalizadas, así como las condiciones de producción y comercialización requeridas para generar actividades rentables. Sus debilidades, sin embargo, fueron notorias en materia social e institucional, pues en su ejecución los gobiernos y organizaciones locales tuvieron una participación limitada y, en general, la escala de los proyectos fue insuficiente, lo que no permitió transformar las economías locales. La escasa visión del desarrollo local, el poco énfasis en materia de ordenamiento territorial y la débil articulación de las iniciativas promovidas a través de la cooperación internacional con los objetivos de política nacional de los países, así como la ausencia de mecanismos eficientes y eficaces de seguimiento y evaluación, constituyeron debilidades que redujeron los impactos esperados, provocaron la dispersión de recursos, e hicieron que el trabajo interinstitucional fuera muy limitado17. Otra dificultad de este modelo tuvo que ver con la limitada articulación de los proyectos con políticas sectoriales, en materia ambiental, salud, educación, saneamiento básico, desarrollo productivo y rural, entre otros. Así, las mejoras en productividad y producción 17 Al respecto consultar los capítulos nacionales, que complementan este documento principal de la Estrategia.

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agrícola y agroindustrial, no siempre se tradujeron en mejoras en la calidad de vida de los beneficiarios de los proyectos. A raíz de los problemas anteriores, desde comienzos de la presente década empezó a emerger un nuevo modelo de desarrollo alternativo en los países andinos, a través del cual se pretende consolidar un enfoque integral y sostenible, centrado en el desarrollo local de áreas con potencial productivo localizadas en zonas de influencia de los cultivos ilícitos, así como en áreas expulsoras de poblaciones que alimentan los eslabones más bajos de la cadena de producción de estupefacientes. Bajo esta nueva visión se busca que la ayuda proporcionada a las comunidades beneficiarias de los proyectos e iniciativas de desarrollo alternativo, inclusive la proveniente de la cooperación internacional, no sea percibida como una compensación individual sino como un componente de cambio positivo en la estructuras económicas, sociales y culturales de determinadas áreas estratégicas, con potencial productivo, bajo criterios de ordenamiento territorial, y con la participación activa de las comunidades beneficiarias, así como de las autoridades y demás actores locales.

El nuevo enfoque del desarrollo alternativo en la región andina18

18 Respecto al concepto de gobernabilidad, señalado en el esquema, se adopta una definición señalada por el Programa de la Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), que corresponde al "reto para todas las sociedades de crear un sistema que promueva, apoye y sostenga el desarrollo humano, especialmente para los más pobres y los más marginados. Pero la búsqueda de una clara expresión del concepto buen gobierno recién ha comenzado. Puede considerarse que la Gobernabilidad entraña el ejercicio de la autoridad económica, política y administrativa en la gestión de los asuntos de un país en todos los planos. Abarca los mecanismos, los procesos y las instituciones mediante los cuales los ciudadanos y los grupos expresan sus intereses, ejercen sus derechos jurídicos, satisfacen sus obligaciones y median en sus diferencias. El buen gobierno se caracteriza por, entre otras cosas, la participación, la transparencia y la rendición de cuentas. Además es eficaz y equitativo, y promueve el imperio de la ley (PNUD, 1997). El término “procesos participativos” hace referencia a la propuesta de Jo Rowlands sobre “empoderamiento”, que consiste en introducir dentro de los procesos de toma de decisiones a las personas que se encuentran fuera del mismo. Ello pone un fuerte énfasis en el acceso a las estructuras políticas y a los procesos formalizadores de toma de decisiones y, en el ámbito económico, en el acceso a los mercaedos y a los ingresos que les permitan participar en la toma de decisiones económicas.

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El desarrollo alternativo, en este contexto, debe ir más allá del alcance logrado a través de un proyecto o una institución específica, para transformarse en un esfuerzo coordinado y concertado de diferentes instituciones y organizaciones nacionales, provinciales/departamentales y locales, que confluyen en un territorio específico para dinamizar y orientar su progreso (Mansfield, 2005). El trabajo interinstitucional y multisectorial que promueva la Estrategia, pretende, de esta manera, incorporar los objetivos de reducción de los cultivos ilícitos y desarrollo económico y social como asuntos transversales de los planes nacionales y locales de desarrollo, así como de las agendas y planes de trabajo de diversas instituciones y actores sociales con injerencia en los municipios y cantones pertenecientes a las áreas focalizadas. Se espera que este nuevo enfoque conceptual le permita al desarrollo alternativo convertirse en un instrumento participativo, efectivo y eficaz para el desarrollo humano y comunitario, así como para la generación gobernabilidad y paz social, entre las poblaciones más vulnerables que enfrentan o sufren la amenaza de los cultivos ilícitos y la economía ilegal que éstos conllevan. De esta manera, las acciones y proyectos que se emprendan, más allá de lograr el establecimiento de actividades productivas alternativas en las áreas de cultivos ilícitos, tendrán el objetivo de consolidar núcleo de desarrollo local sostenibles, en zonas de influencia consideradas estratégicas. En el campo productivo, por lo tanto, se buscará la promoción de proyectos con enfoque de cadena productiva, donde se aseguren volúmenes de producción considerables, que por medio de la zonificación adecuada contribuyan al logro de economías de escala y costos de transporte, acopio y comercialización competitivos. La adopción de proyectos que contemplen la producción complementaria para seguridad alimentaria, productos agrícolas de tardío rendimiento, forestales (maderables y no maderables), agroindustriales, así como bienes y servicios ambientales, amplía el espectro de proyectos a promover en cada área de intervención, que sin embargo requieren ser altamente priorizados, para evitar dispersión de acciones. En este sentido será fundamental el estudio de las condiciones de precios internacionales y acceso a mercados externos de los productos que se promuevan mediante el desarrollo alternativo, que aseguren su adecuada comercialización. El siguiente cuadro presenta, como referencia, las iniciativas productivas con mayor potencial en las áreas de desarrollo alternativo en los Países Miembros. Principales iniciativas productivas promovidas por el desarrollo alternativo en los países andinos

Productos agrícolas y forestales

Arracacha, banano, cacao, café, caucho, frutales, miel, palma aceitera, palmito, plátano, forestales (maderables y no maderables), té

Bienes y servicios ambientales Ecoturismo, turismo científico, etnoturismo Infraestructura y agroindustria Plantas procesadoras, extractoras y empacadoras,

sistemas de riego, mantenimiento de caminos, sistemas de acueducto y alcantarillado

Productos no agrícolas Artesanías, piscicultura

Se promoverá la participación activa del sector privado en diferentes niveles de la cadena productiva de los proyectos, que además aseguren la consolidación de

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organizaciones productivas en las áreas de intervención con capacidad para liderar su desarrollo económico local. El acceso a la propiedad de la tierra, el fortalecimiento de las organizaciones sociales y la recuperación de la cultura de la legalidad representan otros elementos esenciales a rescatar entre las comunidades beneficiarias, para lograr un rechazo social contundente a los cultivos ilícitos. Este enfoque integral y sostenible, que con la Estrategia se eleva al ámbito comunitario, se ha venido consolidando a través de las políticas y programas nacionales adoptados por los Países Miembros, tal como lo revela la tabla adjunta.

Política, planes y programas nacionales de desarrollo alternativo adoptados por los países andinos

País Estrategia

Bolivia Plan Nacional de Desarrollo Alternativo 2004 – 2008 Colombia Programa de Desarrollo Alternativo 2003 – 2006 Ecuador Plan Nacional de Prevención y Control de Droga 2004 – 2008

(incluye desarrollo alternativo preventivo) Perú Estrategia Nacional de Lucha Contra las Drogas 2002 – 2007

(incluye desarrollo alternativo) Venezuela Plan Nacional Antidrogas 2002 – 2007 (incluye menciones sobre el

desarrollo alternativo preventivo) La adopción de la Estrategia, en este contexto, no es sino la culminación de un proceso de convergencia de las políticas y programas nacionales sobre la materia, que aprovecha la instancia de la CAN como instrumento para formalizar el diseño de una propuesta regional. Sin embargo, su instrumentación, aunque cuenta en cada país con los programas nacionales de desarrollo alternativo, requerirá un esfuerzo adicional de integración transversal con otras políticas sectoriales en los diferentes ámbitos de intervención -nacionales y locales-, para lo cual se deberá coordinar con los Ministerios de Agricultura, Salud, Educación, Medio Ambiente, Transporte, Energía, Justicia, Fuerzas Armadas y Policiales; así como con Gobiernos regionales y Municipios. 3.2 Principios rectores de la Estrategia Andina La Estrategia deberá acoger los siguientes principios:

a. Respetar la soberanía nacional de cada País Miembro de la CAN, adquiriendo el carácter de Política de Estado

b. Contribuir a la pacificación y rápida estabilización de las áreas focalizadas, ofreciendo

alternativas económicas y de vida dignas a las comunidades beneficiarias, principalmente a través de la integración transversal con políticas, programas y proyectos sectoriales, que maximicen los impactos de las acciones que se emprendan.

c. Tener un carácter preventivo, que no sólo focalice comunidades y territorios afectados por

los cultivos ilícitos sino también aquellos que enfrenten la amenaza de este problema, en todos los Países Miembros

d. Fortalecer la participación activa de las comunidades beneficiarias y de los gobiernos

locales, involucrándolos en los procesos asociados a los proyectos de desarrollo alternativo en los Países Miembros

e. Respetar la diversidad, autonomía y particularidades nacionales, así como de las

minorías étnicas y comunidades localizadas en las áreas de intervención de la Estrategia

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f. Ser desarrollada en áreas que cuenten con condiciones mínimas de seguridad,

gobernabilidad y comunicaciones, que permitan potenciar el desarrollo local; y donde las comunidades beneficiarias se encuentren en capacidad y tengan la voluntad de respetar la condición de erradicar y no resembrar cultivos ilícitos, que caracteriza al desarrollo alternativo.

g. Apoyar la recuperación, conservación y ordenamiento de áreas protegidas que hayan

sido afectadas por la problemática de los cultivos ilícitos.

h. Ser ejecutada en el marco de estrategias integrales de lucha contra las drogas ilícitas, donde los esfuerzos de erradicación, interdicción y demás acciones tendientes a asegurar el imperio de la ley apoyen la eliminación sistemática de actividades relacionadas con los cultivos ilícitos, principalmente aquellas promovidas por grupos al margen de la ley.

i. Sustentarse en la solidaridad andina, dando prioridad a aquellos aspectos en los que el

trabajo conjunto permita avanzar más que de manera individual a cada País Miembro

j. Reafirmar el principio de responsabilidad compartida, que llame la atención sobre el mayor costo relativo que enfrentan los países andinos en la lucha contra las drogas ilícitas, y las tendencias de reducción de los aportes al desarrollo de los países con elevados niveles de consumo, mediante la cooperación internacional. Dicho principio se deberá traducir en acciones de los países consumidores que permitan combatir la demanda de drogas ilícitas, así como en una mayor cooperación financiera, técnica y comercial, a los proyectos y productos derivados del desarrollo alternativo.

3.3. Criterios generales En su implementación, la Estrategia Andina deberá tener en cuenta los siguientes criterios:

a. La estrategia no es un fin en sí mismo, por lo que deberá articularse con otros planes y programas de desarrollo comunitario, nacional y sectorial (coadyuva al logro de sus objetivos y se retroalimentan, con criterio de ordenamiento territorial) incluidas las negociaciones internacionales.

b. Al ser integral, comprenderá aspectos institucionales, sociales, económicos y

ambientales.

c. Atendiendo la alta dinámica de los cultivos ilícitos, deberá contener acciones inmediatas y de corto plazo, que tengan un efecto demostrativo y que, además, orienten e impulsen acciones y proyectos estructurales.

d. Al ser sostenible, deberá contener elementos que le den permanencia en el tiempo

(esfuerzo de mediano y largo plazo), por lo que debe ser participativa (a todos los niveles públicos de la sociedad civil) y contar con seguridad institucional, jurídica y financiera, que además aseguren el adecuado aprovechamiento de los recursos naturales.

e. Deberá focalizarse en las zonas de la frontera agrícola (de contención), así como en

ecosistemas estratégicos, afectados o amenazados por los cultivos ilícitos, cuya localización y condiciones geográficas y socioeconómicas ofrezcan un potencial de desarrollo local.

f. Al ser participativa, deberá contar con el respaldo y el compromiso político y económico

de los gobiernos nacionales, provinciales y locales.

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g. Buscará optimizar y aprovechar los recursos financieros, información y conocimientos, experiencias y capital humano existente en las áreas de intervención o en otros proyectos de desarrollo alternativo, que puedan ser replicados o ampliados, promoviendo además la aplicación de incentivos.

3.4. Objetivo general Contribuir a la reducción de la pobreza y a la cohesión social de los Países Miembros, en las áreas de intervención definidas en esta Estrategia, mediante el establecimiento de los lineamientos de política, los enfoques conceptuales y las metas e indicadores, que orienten las acciones y proyectos de desarrollo alternativo, que sean puestos en marcha, en el marco de las políticas nacionales y comunitarias sobre la materia, con un enfoque integral y sostenible. 3.5. Objetivos específicos Ámbito institucional

a. Promover la coordinación activa de las instituciones de los Estados y la CAN -mediante sus instituciones, programas y proyectos-, a fin de lograr sinergias y objetivos comunes, fortalecer la gobernabilidad local y la participación de las comunidades, en las áreas de intervención del desarrollo alternativo de los Países Miembros.

b. Establecer mecanismos efectivos y eficientes de cooperación horizontal para el

intercambio de experiencias y la asistencia técnica entre los Países Miembros, especialmente entre las comunidades beneficiarias del desarrollo alternativo.

c. Disponer de un sistema comunitario y sus correspondientes sistemas nacionales de

información, evaluación, seguimiento y monitoreo, como herramientas de transparencia y apoyo a los procesos de toma de decisiones.

Ámbito social

a. Fortalecer organizaciones sociales, que dinamicen la generación y consolidación de comunidades de base y generen capital social, para darle atención a problemáticas sociales de las comunidades y mejorar su participación en el desarrollo local.

b. Coadyuvar con las estrategias nacionales de desarrollo y en particular con las políticas

de lucha contra la pobreza rural.

c. Sensibilizar a la sociedad civil, especialmente aquella localizada en las áreas de intervención en los Países Miembros, sobre los efectos nocivos de los cultivos y drogas ilícitos, y la importancia del desarrollo alternativo como respuesta a las causas estructurales de este fenómeno.

d. Asegurar que las acciones y proyectos de desarrollo alternativo que se desarrollen en la

comunidad andina, cuenten con un enfoque de género y contribuyan al reconocimiento y valoración de la diversidad social.

Ámbito económico

a. Disminuir la incidencia de la economía ilícita, mediante la reducción y prevención del incremento de los cultivos ilícitos y el control de su migración a nuevas áreas, entre y al interior de los Países Miembros (efecto globo).

b. Promover y orientar la participación activa y en coordinación con los gobiernos

nacionales, de organismos y agencias de desarrollo multilaterales, regionales y nacionales, en proyectos e iniciativas de desarrollo alternativo, en el marco de la Estrategia, especialmente en lo relacionado con la gestión de recursos.

c. Asegurar la construcción y mantenimiento de infraestructura básica en las áreas de

intervención del desarrollo alternativo, que facilite los procesos de producción y

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comercialización de los productos agrícolas y agroindustriales, así como de los servicios que se promuevan, en las áreas de intervención de los Países Miembros.

d. Apoyar la mayor vinculación de centro de investigación, universidades y demás

instituciones pertinentes, de tal manera que mejoren el acceso a la ciencia y tecnología de los beneficiarios de desarrollo alternativo en la comunidad andina.

e. Promover el acceso legal a la propiedad de la tierra de los beneficiarios, mediante la

compra y legalización de títulos de tenencia de tierras.

f. Promover formas asociativas, de colaboración y cooperación, a nivel de productores, sector privado, instituciones y agencias nacionales de promoción de exportaciones, y organismos financieros, entre otros, que propendan por el logro de un acceso real a los mercados nacionales e internacionales de los productos derivados del desarrollo alternativo, en estricta sujeción a las normas y compromisos comunitarios y nacionales correspondientes.

g. Contribuir al financiamiento sostenido del desarrollo alternativo en la comunidad andina,

mediante el uso de instrumentos innovadores, acordes a las realidades socioeconómicas de las poblaciones beneficiarias, que contemplen tanto el acceso a sistemas de banca de inversión y mercado de capitales, como alianzas estratégicas con el sector privado, y el uso de instrumentos tales como el canje de deuda y el Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL), entre otros.

Ámbito ambiental

a. Apoyar la conservación, recuperación y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, especialmente aquellos localizados en ecosistemas estratégicos, zonas de amortiguación y áreas de parques naturales.

b. Apoyar la implementación de mejores prácticas ambientales, tecnologías limpias,

sistemas de producción orgánica y modelos agroforestales y de labranza mínima, entre otros, que aseguren un adecuado aprovechamiento de los recursos naturales y mejoren el acceso a mercados de comercio justo.

3.6. Áreas de Intervención para la aplicación de la Estrategia (focalización) La priorización de áreas para la aplicación de la Estrategia es una potestad soberana de los Países Miembros. Derivado de los planes y programas nacionales de desarrollo alternativo que existen en cada país, se han establecido las siguientes áreas de intervención prioritarias. Será fundamental que la focalización de proyectos e iniciativas en estos territorios responda al enfoque conceptual de la Estrategia, de tal manera que el apoyo del desarrollo alternativo verdaderamente contribuya a impulsar el progreso local.

País Zonas Bolivia Zonas excendetarias en transición: departamento de Cochabamba (provincias

de Chapare, Carrasco, Entre Ríos, Tiraque y Shinahota); departamento de La Paz (provincias de Nor y Sur Yungas y Caranavi); zonas pobres expulsora de población: municipios del norte de Potosí y Chuquisaca y sur de Cochabamba; zonas potenciales de desarrollo y de riesgo: Yapacani y parques nacionales Isiboro. Securé, Carrasco y Amboró.

Colombia Región Macizo Colombiano (Nariño, Cauca, Huila y Tolima); Región Magdalena Medio (Bolívar, Santander, Tolima, Caldas, Cesar, Cundinamarca, Boyacá y Antioquia); Región Catatumbo (Norte de Santander); Región Nordeste, Bajo Cauca y Urabá Antioqueño y Córdoba; Sierra Nevada de Santa Marta; Región Amazonía y Orinoquía (Putumayo; Caquetá; Guaviare; Arauca); Boyacá.

Ecuador Provincias de Esmeraldas, Carchi, Sucumbios, Ibanbura, Napo, Orellana Perú Cuencas del Huallaga Central y Alto Huallaga (Tocache Uchiza, Aucayacu, Monzón y

Tingo María), Aguaytia, Pachitea-Palcazú Valle del Río Apurimac-Ene; La Convención y Lares; San Gabán; Tambopata-Inambari,

Venezuela Parque Nacional Sierra del Perijá (zona de frontera)

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Las áreas señaladas, sin embargo, son indicativas y podrán ser actualizadas anualmente en desarrollo de los planeas de acción de la Estrategia, de acuerdo con la dinámica de los cultivos ilícitos y las consideraciones de política de los gobiernos nacionales. Es importante destacar que dichas áreas tienen, entre otras, la característica de ser zonas donde se magnifica la pobreza rural en los países andinos, que en términos generales tienen una población con niveles de pobreza superiores al promedio latinoamericano (con 44% de la población por debajo de la línea de pobreza) y muestran una mayor incidencia de la pobreza en las zonas rurales. Este rasgo es particularmente acusado en Bolivia y Ecuador, países en los que alrededor de un 80% de la población rural se encuentra bajo la línea de pobreza. Por otra parte, la incidencia de la indigencia en los países andinos se acerca más al promedio de la región latinoamericana, con la notable excepción de Bolivia, país con un guarismo que representa casi el doble del promedio regional.

Incidencia de la Pobreza en los Países Andinos (1999)

País Población bajo la línea de pobreza (porcentaje)

Total Area urbana Area rural Bolivia 60,6 48,8 80,7 Colombia 54,9 50,6 61,8 Ecuador 56,0 42,0 77,0 Perú (año 2000) 54,1 45,2 (Lima)

49,8 (Resto) 66,1

Venezuela 49,4 -- -- América Latina 43,8 37,1 63,7

Fuente: CEPAL, Panorama social de América Latina 2000-2001, Naciones Unidas, octubre 2001. En estas áreas, la focalización de cada proyecto, sin embargo, dependerá de la existencia del riesgo real o potencial de que la economía local de estos territorios sea afectada por los cultivos ilícitos y demás actividades derivadas de este negocio ilegal; la identificación de potencialidades que pueden generar una dinámica económica legal que reemplace la ilegal; y la prevalencia de condiciones políticas y sociales favorables para promover el desarrollo alternativo, además de los criterios técnicos con que cuente cada iniciativa en particular.

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4. LÍNEAS DE ACCIÓN Y RESULTADOS La Estrategia, ha sido concebida como un ejercicio comunitario de largo plazo, con proyección de al menos diez (10) años. El siguiente Plan de Acción y en particular las acciones identificadas para su instrumentación, se han proyectado para un periodo inicial de cinco (5) años, al cabo del cual el CADA propondrá su actualización, con base en la información que el sistema de monitoreo y evaluación de su cumplimiento que los Países Miembros deberán establecer y al seguimiento que efectúe la Secretaría General de la Comunidad Andina, de conformidad con la atribución que le establece el Acuerdo de Cartagena. El Plan de Acción indica las líneas de intervención prioritarias y señala las metas esperadas, que han sido definidas en el seno del CADA, en concordancia con las estrategias y programas nacionales de desarrollo alternativo. De esta manera, se busca garantizar la completa armonía entre las metas y resultados esperados definidos tanto en el ámbito comunitario, como en nivel nacional. La amplitud de objetivos, líneas de acción e indicadores obedece, en primera instancia, a la necesidad de crear un marco conceptual en el que tuvieran cabida todas las iniciativas en curso a nivel andino; en segunda instancia, al propósito de definir claramente los ámbitos de reflexión con el fin de dar cuenta de las diferentes experiencias nacionales -que a la vez pueden ser mejores prácticas regionales- y fomentar su intercambio y promoción en el resto de países; y en tercer lugar, al interés de construir un espacio de debate lo suficientemente amplio para que las propuestas resultantes de este ejercicio andino puedan ser implementadas en los países andinos.

Objetivos Líneas de Acción Metas/Resultados Variables/Indicadores de comprobación19

Ámbito Político/Institucional a. Promover la coordinación activa de las instituciones de los Estados y la CAN -mediante sus instituciones, programas y proyectos-, a fin de lograr sinergias y objetivos comunes, fortalecer la gobernabilidad local y la participación de las comunidades, en las áreas de intervención del desarrollo alternativo de los Países Miembros.

Incrementar la participación de autoridades e instituciones (comunitarias, nacionales, provinciales/departamentales y municipales) en áreas de intervención del desarrollo alternativo, en el diseño e implementación de proyectos e iniciativas.

a. Se ha conformado instancia ejecutiva para la implementación de la Estrategia, adscrita a la Secretaría General de la CAN, antes de diciembre 31 de 2005. b. Durante 2005, consolidar y/o generar vínculos a nivel nacional, con las siguientes instituciones, para el diseño e instrumentación de las políticas y programas nacionales de desarrollo alternativo: Socios nacionales - Ministerio de agricultura - Entidad pública responsable de la cartografía oficial

a. Instancia ejecutiva para la evaluación y seguimiento de la Estrategia. b. Planes de acción creados y en ejecución, para la creación y/o consolidación de vínculos con instituciones claves del desarrollo alternativo, durante la vigencia del Plan de Acción.

19 La evaluación y seguimiento de este Plan de Acción, a través del Sidara, permitirá determinar el avance periódico de la Estrategia

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- Entidades o servicios públicos de formación y capacitación técnica - Ministerio del medio ambiente e instituciones responsables de la política medioambiental y desarrollo forestal - Ministerios de educación y seguridad social - Organismos Nacionales de Cooperación Internacional: Asistencia técnica y financiera. - Organismos e instituciones responsables de otras estrategias de lucha contra las drogas ilícitas

Socios provinciales/departamentales: - Gobiernos e instituciones privadas

Socios municipales: - Alcaldías y organizaciones de la sociedad civil.

Establecer planes nacionales orientado a asegurar la presencia permanente y efectiva de las principales instituciones del Estado en las áreas de intervención de la Estrategia.

a. La totalidad (100%) de las áreas de intervención definidas en la Estrategia cuentan con las instituciones más representativas de sus correspondientes Estados.

a. Áreas de intervención con presencia permanente y efectiva de las instituciones del Estado

Consolidar instancias de diálogo nacional y local.

a. Al menos un (1) encuentro nacional sobre desarrollo alternativo (seminario, simposio, mesa de trabajo) celebrado anualmente, en cada País Miembros, durante la vigencia del Plan de Acción. b. Una (1) estrategia de comunicaciones en medios radiales sobre desarrollo alternativo creado antes de 2006 y en operación durante por lo menos 3 años de ejecución del presente Plan de Acción. c. Al menos una (1) mesa de trabajo local realizada anualmente, en cada área de intervención de la Estrategia, durante la vigencia del Plan de Acción.

a. Encuentros/eventos de desarrollo alternativo celebrados. b. Estrategia de comunicaciones en medios radiales creada y en ejecución. c. Mesas de trabajo regional realizadas

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Diseñar e implementar un programa de capacitación e intercambio de experiencias y cooperación técnica, a nivel comunitario, para instituciones encargadas del desarrollo alternativo y comunidades de las áreas de intervención en temas claves del DA (formulación de proyectos, mecanismos de financiamiento, etc.).

a. Programa de capacitación e intercambio de experiencias y cooperación técnica diseñado y puesto en marcha en el marco de la Comunidad Andina, vinculando funcionarios y comunidades de todos los países miembros, antes de 2006. b. Al menos dos (2) reuniones anuales del CADA celebradas, durante la vigencia del Plan de Acción. c. Al menos un (1) proyecto de desarrollo alternativo en las zonas de integración fronteriza (ZIF) antes de 2006.

a. Programa diseñado y puesto en marcha. b. Reuniones del CADA realizadas anualmente. c. Proyecto de desarrollo alternativo en ZIF ejecutado.

b. Establecer mecanismos efectivos y eficientes de cooperación horizontal para el intercambio de experiencias y la asistencia técnica, entre los países miembros, especialmente entre las comunidades beneficiarias del desarrollo alternativo.

Incrementar las publicaciones sobre experiencia y casos exitosos a nivel comunitario y nacional, en los países miembros.

a. Al menos una (1) publicación producida a nivel comunitario, durante los años de vigencia del Plan de Acción. b. Al menos una (1) publicación anual producida, en diferentes medios, sobre experiencias y proyectos exitosos de desarrollo alternativo en cada uno de los Países Miembros de la Comunidad Andina, durante la vigencia del Plan de Acción. c. Al menos una (1) campaña de divulgación anual difundida en diferentes medios sobre experiencias y proyectos de desarrollo alternativo en cada uno de los Países Miembros de la Comunidad Andina durante los años de vigencia del Plan de Acción.

a. Publicaciones producidas y distribuidas, en los ámbitos andino y nacionales. b. Campañas de divulgación realizadas anualmente.

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Diseñar y poner en marcha el Sistema de Información de Desarrollo Alternativo para la región Andina (SIDARA).

a. Primera etapa del SIDARA diseñada y establecida en agosto de 2005, al servicio de la Estrategia Andina. b. SIDARA consolidado en el 2006, articulado con los observatorios nacionales y andino de drogas y en operación durante los años siguientes de vigencia del Plan de Acción. c. Programa de difusión del SIDARA en el ámbito andino establecido en el 2006.

a. Avance en la ejecución del Sidara. b. Programa de difusión del Sidara ejecutado.

c. Disponer de un sistema comunitario y sus correspondientes sistemas nacionales de información, evaluación, seguimiento y monitoreo, como herramientas de transparencia y apoyo a los procesos de toma de decisiones.

Diseñar y poner en operación el Sistema de Información en cada una de las entidades nacionales responsables del Desarrollo Alternativo.

a. Fase I de sistemas de información nacionales diseñada y en operación en 2005. b. Fase II de los sistemas nacionales diseñada y en operación en 2007 y durante los años siguientes, durante el periodo de vigencia del Plan de Acción.

a. Avance en la ejecución de los sistemas de información nacionales, de acuerdo con fases programadas.

Ámbito Social Diseñar y poner en marcha una Red Andina de organizaciones comunitarias y de la sociedad civil que trabajan en desarrollo alternativo.

a. Red Andina de organizaciones comunitarias y de la sociedad civil que trabajan en desarrollo alternativo creada y en operación a más tardar en diciembre de 2006.

a. Red creada y en funcionamiento.

a. Fortalecer organizaciones sociales, que dinamicen la generación y consolidación de comunidades de base y generen capital social, para darle atención a problemáticas sociales de las comunidades y mejorar su participación en el desarrollo local.

Poner en marcha proyectos o acciones transversales a los proyectos, para el fortalecimiento de las organizaciones de economía solidaria en las áreas de aplicación de la Estrategia Andina.

a. Planes de acción diseñados en el 2005, en el marco de las políticas y programas nacionales de desarrollo alternativo, para el fortalecimiento de organizaciones de economía solidaria, promoviendo la participación de las comunidades, en cada País Miembro. b. Plan de acción consolidado y en ejecución desde 2006, durante todos los años de vigencia del Plan de Acción.

a. Avance en el diseño y ejecución de los planes de acción. b. Organizaciones, creadas y/o fortalecidas, según tipología y tamaño.

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Articular proyectos de desarrollo alternativo con políticas y estrategias comunitarias.

a. Plan Integrado de Desarrollo Social (PIDS) articulado con la Estrategia a través de proyectos específicos ejecutados en áreas de intervención de Desarrollo Alternativo de los Países Miembros a más tardar en junio de 2006. b. PIDS consolidado y en ejecución en los años subsiguientes.

a. Avance en la planeación y ejecución del PIDS, integrado a la Estrategia.

Articular proyectos de desarrollo alternativo con planes de desarrollo nacional (PND), regionales y locales (PDM), planes de ordenamiento territorial (POT) y políticas sectoriales.

a. Planes para la articulación de los proyectos de desarrollo alternativo a los PND, regionales/locales, POT y políticas sectoriales, diseñado y puesto en marcha en 2005 y con continuidad durante los años de vigencia del Plan de Acción.

a. Avance en la integración de los proyectos de desarrollo alternativo con los PND, regionales/locales, POT y políticas sectoriales.

b. Coadyuvar con las estrategias nacionales de desarrollo y en particular con las políticas de lucha contra la pobreza rural.

Diseñar y poner en marcha en cada País Miembro un proyecto de educación básica y técnica, que brinde alternativas de formación a los beneficiarios del desarrollo alternativo, acorde con las metas del milenio.

a. Proyecto/plan para el fortalecimiento de educación básica y técnica diseñado durante 2005, en cada país miembro. b. Proyecto en operación durante 2006. c. Proyecto consolidado, en congruencia con el objetivo número 2 de las Metas del Milenio (cobertura universal en educación primaria).

a. Avance del desarrollo alternativo en materia de educación básica y técnica, en cada zona de intervención, como porcentaje de la demanda insatisfecha establecida.

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c. Sensibilizar a la sociedad civil, especialmente aquella localizada en las áreas de intervención del desarrollo alternativo en los Países Miembros, sobre los efectos nocivos de los cultivos y drogas ilícitas ,y la importancia del desarrollo alternativo como respuesta a las causas estructurales de este fenómeno.

Establecer un programa de divulgación comunicaciones a nivel comunitario, con capítulos nacionales, que además incorpore elementos que contribuyan a generar conciencia social sobre el efecto negativo de los cultivos ilícitos y la economía ilegal entorno a los mismos, que además contribuya a prevenir el consumo habitual de drogas ilegales en los países miembros.

a. Fase I del programa comunitario diseñada y en operación en primer semestre de 2006. b. Fase II del programa comunitario diseñada y en operación en 2007. c. Planes de divulgación y comunicaciones a nivel de los Países Miembros sobre desarrollo alternativo y drogas ilícitas diseñados y en ejecución en primer semestre de 2006 y durante la vigencia del Plan de Acción.

a. Avance del programa comunitario y programas nacionales de comunicaciones sobre desarrollo alternativo.

b. Asegurar que las acciones y proyectos de desarrollo alternativo que se desarrollen en la comunidad andina, cuenten con un enfoque de género y contribuyan al reconocimiento y valoración de la diversidad social.

Establecer planes nacionales que aseguren la incorporación del enfoque de género y el reconocimiento y valoración de la diversidad social en los proyectos de desarrollo alternativo promovidos en el marco de la Estrategia.

a. La totalidad (100%) de los proyectos de desarrollo alternativo promovidos en el marco de la Estrategia en los Países Miembros, cuenta con un enfoque de género y contribuye al reconocimiento y valoración de la diversidad social.

a. Proyectos que cuentan con un enfoque de género y contribuyen al reconocimiento y valoración de la diversidad social.

Ámbito Económico a. Disminuir la incidencia de la economía ilícita, mediante la reducción y prevención del incremento de los cultivos ilícitos, y el control de su migración a nuevas áreas, entre y al interior de los Países Miembros (efecto globo).

Incrementar la producción y comercialización de bienes (agrícolas y agroindustriales) y servicios legales (ambientales y empleo rural no agrícola) en las áreas de intervención del desarrollo alternativo de los Países Miembros, que constituyan alternativas productivas rentables y sostenibles.

a. Se ha cumplido con el 100% las metas de Ha cultivadas y recursos invertidos en proyectos productivos establecidas por los países en sus correspondientes estrategias y programas nacionales de desarrollo alternativo. b. Se ha logrado la consolidación productiva de las áreas de intervención, mediante la estructuración de cadenas productivas, un 80% antes de 2008 y un 100% antes del término de vigencia del Plan de Acción. c. Se han estructurado y puesto en marcha en cada país miembro al menos 3 proyectos piloto de servicios (ambientales o empleo rural no agrícola),

a. Nuevas hectáreas de cultivos agrícolas y agroindustriales legales establecidas durante la vigencia de la Estrategia. b. Recursos invertidos para la financiación/cofinanciación de proyectos productivos. c. Hectáreas de productos para la seguridad alimentaria cultivadas. d. Proyectos de servicios ejecutados.

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durante los primeros tres (3) años de implementación de la Estrategia Andina; y otros tres (3) proyectos nuevos antes del término de vigencia del Plan de Acción. d. Se ha logrado la erradicación, reducción o sustitución de los cultivos ilícitos en las áreas de intervención.

e. Proyectos agroindustriales establecidos. f. Cadenas productivas establecidas. g. Proyectos de empleo rural no agrícola establecidos. h Hectáreas libres de ilícitos.

Lograr un mejor acceso a los mercados internos y externos, así como una mayor diversificación de la oferta exportable de los productos de desarrollo alternativo, en el marco de las normativas comunitarias.

a. Se han realizado, en coordinación con las Embajadas y misiones andinas en los países consumidores, acciones que contribuyan a que los productos de desarrollo alternativo tengan acceso real a mercados definidos. b. Se han realizado reuniones de coordinación entre el CADA, los responsables de la política comercial y las misiones diplomáticas de los Países Miembros -inicialmente Washington, Bruselas y Viena, antes de diciembre de 2005. Lo anterior, con el objetivo de asegurar que los productos de desarrollo alternativo tengan acceso real a mercados definidos. c. Se ha diseñado un plan en cada País Miembro para generar al menos una marca o distinción comercial para los productos de desarrollo alternativo, que contribuya a su participación en los mercados de comercio justo.

a. Avance en el mejoramiento/mantenimiento de condiciones favorables de acceso a mercados de exportación de productos promovidos en el marco de la Estrategia. b. Reuniones de coordinación entre el CADA, los responsables de la política comercial y las misiones diplomáticas de los Países Miembros realizadas. c. Marcas o distinciones comerciales creadas, que permitan la participación de los beneficiarios de desarrollo alternativo en mercados de comercio justo.

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b. Promover y orientar la participación de organismos y agencias de desarrollo multilaterales y regionales en proyectos e iniciativas de desarrollo alternativo, en el marco de la Estrategia.

Establecer un programa de reuniones periódicas anuales, entre los miembros del CADA y organismos y agencias de desarrollo multilaterales y regionales, para la financiación de proyectos en el marco de la Estrategia.

a. Se ha realizado al menos (1) una reunión de trabajo anual entre los miembros del CADA y organismos y agencias de desarrollo multilaterales y regionales, para la financiación de proyectos, durante la vigencia del Plan de Acción.

a. Mesas de trabajo realizadas. b. Convenios/acuerdos celebrados con organismos y agencias multilaterales y regionales, para la financiación y apoyo de proyectos e iniciativas de desarrollo alternativo.

c. Asegurar la construcción y mantenimiento de infraestructura básica en las áreas de intervención del desarrollo alternativo, que facilite los procesos de producción y comercialización de los productos agrícolas y agroindustriales, así como de los servicios que se promuevan, en las áreas de intervención de los Países Miembros.

Diseñar y poner en marcha un plan para la construcción y mantenimiento de infraestructura básica, económica, y/o de servicios en las áreas de intervención del Desarrollo Alternativo.

a. Se ha logrado la integración de la Estrategia con el IIRSA y la articulación con el proyecto de integración energética andino, así como con programas fronterizos binacionales. b. Se han diseñado y ejecutado en un 100% planes nacionales anuales de infraestructura para las áreas de intervención, con la participación de los gobiernos locales y regionales, acordes con las metas establecidas en las políticas y programas nacionales de desarrollo alternativo.

a. Avance de la integración de IIRS con la Estrategia. b. Planes de infraestructura para las áreas de desarrollo alternativo diseñados y avance en la ejecución.

d. Apoyar la mayor vinculación de centro de investigación, universidades y demás instituciones pertinentes, de tal manera que mejoren el acceso a la ciencia y tecnología de los beneficiarios de desarrollo alternativo en la comunidad andina.

Diseñar y poner en marcha plan andino y sus correspondientes planes nacionales para la vinculación de universidades y centros de investigación a los programas y proyectos de desarrollo alternativo, en el marco de la Estrategia.

a. Se ha diseñado un plan andino y sus correspondientes planes nacionales para el fomento de la investigación y la vinculación de la ciencia y tecnología en los programas y proyectos de desarrollo alternativo, antes de junio de 2006 y, desde entonces se ha iniciado su implementación. b. Se han realizado al menos dos (2) proyectos de investigación en cada País Miembro, durante la vigencia del Plan de Acción.

a. Plan andino y planes nacionales diseñado y en ejecución. b. Proyectos/iniciativas de investigación asociadas a los proyectos de desarrollo alternativo, en el marco del Plan de Acción de la Estrategia.

e. Promover el acceso legal a la propiedad de la tierra de los beneficiarios, mediante la compra y legalización de títulos de tenencia de tierras.

Diseñar y poner en marcha un plan para la promoción del acceso legal a la propiedad de la tierra de los beneficiarios del desarrollo alternativo, de conformidad con las legislaciones nacionales de los Países Miembros.

a. Se han establecido, a más tardar en junio de 2006, planes nacionales y andino para la legalización y acceso a la propiedad de la tierra de los beneficiarios del desarrollo alternativo, conjuntamente con las instituciones responsables del tema en cada país.

a. Planes nacionales y andino diseñados y en ejecución. b. Número de beneficiarios que acceden a la propiedad de la tierra, como resultado de su participación en proyectos de

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desarrollo alternativo, en el marco de la Estrategia.

Establecer una red de productores de desarrollo alternativo a nivel comunitario, que apoye la difusión del conocimiento y el intercambio de experiencias en materia productiva.

a. Red de productores de desarrollo alternativo creada y en funcionamiento por el período de vigencia del Plan de Acción.

a. Red de productores creada y en operación.

Consolidar los modelos asociativos como componentes organizacionales prioritarios de los proyectos productivos, de desarrollo alternativo.

a. El 100% de los proyectos productivos promovidos por la Estrategia se ejecutan bajo modelos asociativos.

a. Número de proyectos de desarrollo alternativo que se ejecutan bajo modelos asociativos.

f. Promover formas asociativas, de colaboración y cooperación, a nivel de productores, sector privado, instituciones y agencias nacionales de promoción de exportaciones, y organismos financieros, entre otros, que propendan por el logro de un acceso real a los mercados nacionales e internacionales de los productos derivados del desarrollo alternativo, en estricta sujeción a las normas y compromisos comunitarios y nacionales correspondientes.

Consolidar instancias de diálogo entre asociaciones de productores y entidades nacionales y andinas de promoción de exportaciones, centros de investigación y extensión agrícola y comercializadores.

a. Comité Andino de Autoridades de Promoción de Exportaciones apoyando la comercialización internacional de los productos de desarrollo alternativo. b. Plan de acción con instituciones nacionales, andinas, e internacionales claves para la comercialización y asistencia técnica establecido, antes de 2006, y en ejecución por el resto de años durante los cuales el Plan de Acción se encuentre vigente.

a. Avance en la vinculación del Comité Andino de Autoridades de Promoción de Exportaciones, para la promoción comercial de los productos del desarrollo alternativo.

g. Contribuir al financiamiento sostenido del desarrollo alternativo en la comunidad andina, mediante el uso de instrumentos innovadores, acordes a las realidades socioeconómicas de las poblaciones beneficiarias, que contemplen tanto el acceso a

Promover la creación de líneas de financiamiento a nivel comunitario y multilateral, de los proyectos de desarrollo alternativo.

a. Se han realizado reuniones de coordinación entre el CADA e instituciones multilaterales de financiamiento, antes de junio de 2006. b. Plan de acción elaborado y líneas de financiamiento establecidas por la Corporación Andina de Fomento y el Fondo Latinoamérica de Reservas.

a. Reuniones de coordinación entre el CADA e instituciones multilaterales de financiamiento realizadas. b. Plan de acción para el financiamiento de proyectos de la Estrategia elaborado y en ejecución.

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Consolidar un modelo que permita a los beneficiarios de desarrollo alternativo contar con ingresos, en el corto plazo, que compensen los recursos recibidos previamente mediante los cultivos ilícitos.

a. Documento técnico elaborado que describa las alternativas más adecuadas de generación de ingresos compensatorios de corto plazo, para los beneficiarios del desarrollo alternativo, que oriente los proyectos nacionales que se pongan en marcha en el marco de la Estrategia, antes de junio de 2006.

a. Documento técnico sobre mecanismos para la generación de ingresos compensatorios elaborado.

Ejecutar proyectos de desarrollo alternativo que se encuentren en condiciones de acceder a los mecanismos de financiación comercial existentes en el mercado.

a. Al menos cinco (5) experiencias en cada país de proyectos de desarrollo alternativo ejecutados, utilizando instrumentos de financiación y del mercado de capitales, durante la vigencia del Plan de Acción.

a. Proyectos con acceso a la banca implementados. b. Valor de los proyectos. c. Número de familias vinculadas a los proyectos. d. Hectáreas de cultivos lícitos establecidas.

Diseñar y consolidar mecanismos de financiamiento promocionales, a nivel nacional, con el apoyo de instituciones financieras, a los que puedan acceder productores de desarrollo alternativo.

a. Al menos un (1) mecanismo de financiamiento se ha implementado y se encuentra vigente, durante la vigencia del Plan de Acción.

a. Mecanismos de financiamiento establecidos en los Países Miembros.

sistemas de banca de inversión y mercado de capitales, como alianzas estratégicas con el sector privado, y el uso de instrumentos tales como el canje de deuda y el Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL), entre otros.

Promover la vinculación del sector privado en las diferentes etapas de producción y comercialización de los proyectos de DA.

a. Planes nacionales para la vinculación del sector privado diseñados antes de junio de 2006 y en ejecución durante los años siguientes de vigencia del Plan de Acción.

a. Planes y proyectos nacionales de vinculación del sector privado al desarrollo alternativo antes de 2006. b. Acuerdos / contratos / convenios /alianzas estratégicas establecidos con el sector privado.

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Ámbito Ambiental Ejecutar proyectos e iniciativas trasversales que apoyen la protección de áreas de reserva, parques naturales y zonas de amortiguación.

a. Propuesta de articulación de la Estrategia con la Estrategia Andina de Biodiversidad, elaborada antes de 2006. b. Se ha ejecutado al menos un (1) proyecto de apoyo a la delimitación y saneamiento jurídico de zonas de reserva ambiental en cada país, durante la vigencia del Plan de Acción. c. Se han ejecutado al menos tres (3) proyectos de desarrollo alternativo en cada país, contribuyendo a la ordenación territorial de zonas de amortiguación de parque naturales.

a. Propuesta de articulación de la Estrategia con el Programa Andino de Biocomercio y con el Comité Andino de Autoridades de Turismo elaborada y en operación. b. Proyectos que apoyan la delimitación y/o saneamiento de zonas de reserva ambiental ejecutados. c. Proyectos de desarrollo alternativo que contribuyen a la ordenación territorial de zonas de amortiguación.

a. Apoyar la conservación, restauración y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, especialmente aquellos localizados en ecosistemas estratégicos, zonas de amortiguación y áreas de parques naturales.

Crear / consolidar programas y proyectos de conservación, recuperación y aprovechamiento racional y sostenible de los recursos naturales en áreas de intervención de desarrollo alternativo.

a. Se han promovido y fortalecido las iniciativas del Programa Andino de Biocomercio en las áreas de intervención del desarrollo alternativo. b. Se ha promovido la creación de mercados de servicios de ecoturismo en las áreas de intervención del Desarrollo Alternativo desarrollados, en coordinación con el Comité Andino de Autoridades de Turismo. c. Se ha logrado la conservación y/o recuperación de áreas de bosque, como resultado de los proyectos de desarrollo alternativo, en el marco de la Estrategia, en concordancia con las metas definidas en los planes nacionales de desarrollo alternativo.

a. Propuesta de articulación de la Estrategia con el Programa Andino de Biocomercio y con el Comité Andino de Autoridades de Turismo elaborada y en operación. b. Has. de bosques conservadas y recuperadas. c. Proyectos de servicios ambientales y aprovechamiento sostenible de los bosques implementados.

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d. Se ha ejecutado al menos un (1) proyecto de servicios ambientales.y/o de aprovechamiento sostenible de los bosques en cada País Miembro, antes de 2008.

Contribuir a la generación de conocimiento científico y a su divulgación, en temas ambientales relacionados con el desarrollo alternativo.

a. Al menos un (1) proyecto de investigación se ha diseñado y ejecutado, durante el periodo de vigencia del Plan de Acción.

a. Proyecto de investigación ejecutado.

Incorporar la educación ambiental como asunto prioritario entre las comunidades beneficiarias de los proyectos e iniciativas de desarrollo alternativo.

a. Un modelo de educación ambiental diseñado y en ejecución en el total (100%) de las áreas de intervención del desarrollo alternativo, en los Países Miembros.

a. Modelo de educación ambiental en ejecución en las áreas de intervención del desarrollo alternativo.

Consolidar la incorporación del componente ambiental en los proyectos de desarrollo ambiental en las áreas de intervención.

a. Protocolo andino para la incorporación del componente ambiental en el 100% de los proyectos de desarrollo alternativo, elaborado y operando en todos los Países Miembros, con el concurso de las instituciones responsables de la política ambiental correspondientes, a más tardar en diciembre de 2006.

a. Protocolo elaborado y en operación, orientando el diseño y ejecución de los proyectos de desarrollo alternativo.

b. Apoyar la implementación de mejores prácticas ambientales, tecnologías limpias, sistemas de producción orgánica y modelos agroforestales y de labranza mínima, entre otros, que aseguren un adecuado aprovechamiento de los recursos naturales y mejoren el acceso a mercados de comercio justo.

Promover el cultivo y comercialización de productos orgánicos, el uso de sellos verdes y sistemas productivos como la labranza mínima y la agroforestería.

a. Al menos una (1) certificación ecológica obtenida, como resultado de un proyectos de desarrollo alternativo en cada país, durante la vigencia del Plan de Acción. b. Al menos el 50% de los proyectos agrícolas promueven prácticas de producción ambientalmente amigables, tales como la producción orgánica, agroforestería y labranza mínima, entre otros.

a. Proyectos que obtienen la certificación ecológica y/o sello verde. b. Proyectos que promueven la producción organiza, sistemas agroforestales y/o labranza mínima.

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5. INSTRUMENTOS El análisis de las líneas de acción y metas/resultados de la Estrategia Andina de Desarrollo Alternativo, ha permitido la identificación y selección de los instrumentos requeridos para su implementación, los mismos que han sido agrupados en cinco categorías. 5.1. Instrumentos institucionales Los componentes de la estructura institucional requerida para la implementación de la Estrategia son: 5.1.1. Comité Andino para el Desarrollo Alternativo (CADA) Este Comité es responsable de hacer seguimiento y evaluación a la implementación de la Estrategia. Puede, además, recomendar y asesorar la aprobación de reglamentaciones, así como el diseño y puesta en marcha de programas y proyectos andinos, que contribuyan al logro de los objetivos y metas de la Estrategia. De acuerdo con Decisión 549 de la CAN, el CADA está conformado “por las autoridades nacionales de los Países Miembros responsables de la lucha contra la producción, tráfico y consumo de drogas ilícitas. Cada país designará un representante titular y uno alterno, quienes serán acreditados por el Ministerio de Relaciones Exteriores ante la Secretaría General de la Comunidad Andina” (CAN, 2003). El CADA deberá celebrar al menos una reunión anual cuyo objetivo sea la evaluación y revisión del Plan de Acción de la Estrategia, para lo cual deberá formular un “Informe de resultados y recomendaciones”, sobre la base del informe de cumplimiento que efectúe la Secretaría General de la Comunidad Andina, de conformidad con la atribución que le establece el Acuerdo de Cartagena. De esta manera se espera asegurar el logro de los objetivos y metas planteadas en el Plan de Acción, el cual deberá ser analizado y acogido, en lo que resulte pertinente, estableciendo un plan de trabajo para su implementación. Considerando que la Estrategia ha sido concebida como un ejercicio comunitarios de largo plazo, con proyección de al menos diez (10) años, se espera que entre enero y junio de 2010, el CADA adelante un proceso profundo de evaluación del primer Plan de Acción, a fin de actualizar la Estrategia y proponer Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores un nuevo Plan de Acción para el período 2010 – 2015. 5.1.2. Comité Ejecutivo del Plan Andino de Cooperación para la Lucha contra las

Drogas Ilícitas y Delitos Conexos Integrado por funcionarios de alto nivel de los Ministerios de Relaciones Exteriores y los responsables nacionales de la lucha contra las drogas ilícitas y delitos conexos, es el encargado de establecer los Planes Operativos para la ejecución del Programa de Acción adoptado mediante la Decisión 505, uno de cuyos temas es el del desarrollo alternativo, tendrá especial cuidado en definir las líneas de acción en la búsqueda de la convergencia entre las distintas acciones comunitarias en materia de lucha contra las drogas.

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5.1.3. Secretaría General de la Comunidad Andina La Secretaría General de la Comunidad Andina, de conformidad con lo establecido en el artículo 30 del Acuerdo de Cartagena tiene la función de velar por el cumplimiento de las normas que conforman el ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina, lo cual implica la administración del proceso de implementación de la Estrategia. Para tal fin, conforme lo dispuesto en la Decisión 549, a fin de ejercer con mayor eficiencia la función de Secretaría Técnica del Comité del CADA, en lo concerniente a la administración, seguimiento y revisión del Plan de Acción de la Estrategia, deberá proponer a las instancias decisorias del Acuerdo de Cartagena fórmulas administrativas y presupuestales que fortalezcan su capacidad de coordinación con y entre las instituciones nacionales que intervengan en su instrumentación y ejecución en cada País Miembro; y apoyar la administración del Sistema de Información para el Desarrollo Alternativo de la región Andina (SIDARA). 5.2 Instrumentos financieros La puesta en marcha de la Estrategia requiere del establecimiento de sistemas de financiación y apoyo innovadores, a través de los cuales se pretende obtener y canalizar recursos externos e internos para financiar los proyectos e iniciativas de la Estrategia. Es fundamental poner en operación los instrumentos financieros que se prevén en el Plan de Acción en los ámbitos nacionales y comunitario. Será necesario que en el corto plazo la Estrategia cuente con modelos alternativos de financiación de proyectos de desarrollo alternativo, que faciliten su puesta en marcha. Existen experiencias variadas en los diferentes países andinos que constituyen marcos de referencia para la estructuración futura de nuevos proyectos en el marco de la Estrategia. Entre las principales fuentes de recursos que pueden ser consideradas para la financiación de los proyectos propuestos en el Plan de Acción, se destacan las siguientes: 5.2.1. Recursos internos

• Presupuesto nacional de las instituciones de los Gobierno Nacionales destinados al desarrollo alternativo

En este sentido será prioritario lograr el compromiso político de los gobiernos de los Países Miembros para incrementar los recursos presupuestales destinados al desarrollo alternativo. Se destaca el caso de Colombia, donde los aportes del gobierno nacional al desarrollo alternativo en el 2004 superaron los US$ 90 millones, mientras que en los demás países andinos el aporte de los gobiernos nacionales fue muy inferior y el mayor peso de las contribuciones al desarrollo alternativo recayó sobre la cooperación internacional. Una manera de lograr el propósito de incrementar los recursos del presupuesto nacional para el desarrollo alternativo será a través de la concurrencia coordinada de un mayor

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número de instituciones del orden nacional en las áreas de intervención del desarrollo alternativo, lo cual contribuirá a consolidar el enfoque metodológico de la Estrategia.

• Presupuesto de los gobiernos regionales y municipales de las áreas de

intervención del desarrollo alternativo La vinculación de los gobiernos locales, como fuentes de financiación de proyectos de desarrollo alternativo es deseable pues, además, su participación es una garantía de sostenibilidad. Sus aportes pueden concretarse en apoyo financiero, equipos, terrenos, asistencia técnica, que adecuadamente valorados pueden apoyar el efectivo desarrollo de proyectos.

• Aportes del sector privado Los recursos privados representan una importante fuente de financiación de proyectos de desarrollo alternativo que deberá ser fortalecida en desarrollo de la Estrategia. Existen experiencias en este sentido en los países miembros que requieren ser divulgadas, tales como el modelo de alianzas estratégicas del proyecto agroindustrial de palma aceitera de Marialabaja, en Colombia, en el cual la empresa privada Promotora Hacienda Las Flores se ha vinculado como proveedor de plántulas para iniciar el cultivo de palma y como socio de los beneficiarios en la planta extractora de aceite que entrará en funcionamiento durante el segundo semestre del año 2005. En Colombia, también se está desarrollando una campaña que invita a empresas del sector privado a adoptar una Familia Guardabosques20, que ha permitido vincular a 17 empresas que han patrocinado a 45 familias con una inversión cercana a los US$ 100.000. En Bolivia, debe mencionarse el caso de la empresa ANDITRADE, que apoya a los productores de café de Caranavi en la comercialización de su producción, lo cual garantiza a los productores la venta de la cosecha. En Perú, Frito Lay es una de las empresas privadas que participa en las iniciativas de desarrollo alternativo, mediante la compra de una parte sustancial de la producción de plátano a los productores de Ucayali.

• Crédito Esta constituye una fuente de contrapartida para la estructuración de proyectos productivos, cuya aplicación dependerá del acercamiento que se logre entre los beneficiarios del desarrollo alternativo y las instituciones crediticias, cuyos instrumentos de financiamiento deberán ser lo suficientemente flexibles para atender las realidades socioeconómica de estas comunidades. El ejemplo de la convocatoria conjunta PDA/USAID en Colombia, durante 2003, es ilustrativo de esta alternativa de financiación de proyectos, pues allí se logró el aporte de recursos de crédito, provenientes de la banca comercial, que en promedio financiaron el 75% de los costos totales, que se estiman en US$ 207.000. Bajo este modelo se han vinculado en Colombia 4.500 familias y que trabajan en el establecimiento de alrededor de 18.000 Ha de cultivo de cacao, cafés especiales, caucho y palma aceitera.

• Financiación por intermedio del mercado accionario La venta de bonos al público en los mercados accionarios puede constituirse en una forma efectiva de atraer financiación para productos de desarrollo alternativo. En

20 Las familias guardabosques son las beneficiarias del Programa Familias Guardabosques (PFGB), que es uno de los dos programas que conforman la política colombiana de desarrollo alternativo.

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Colombia, USAID ha iniciado la financiación mediante este mecanismo de un proyecto que pretende sembrar 10.000 Ha. de palma aceitera. En desarrollo del proyecto USAID espera lanzar tres lotes de venta de bonos con los cuales se espera obtener US$ 34.2 millones del público que accede al mercado accionario. Hasta el momento se han obtenido cerca de US$ 7 millones, producto del primer lote de bonos, con los cuales se ha iniciado la siembra de 2.000 a 3.000 Ha. de palma. El éxito total del primer lote de bonos (todos se vendieron en un día) ha llevado a USAID a promover dos nuevas ventas de bonos que se espera permitan financiar cerca de 8.000 nuevas Ha. de cultivos de palma aceitera.

• Aportes de los beneficiarios Los aportes de los beneficiarios pueden darse en trabajo de varios miembros de la familia, tierra y, en algunos casos, recursos financieros propios. La mano de obra de lo beneficiarios, por ejemplo, representa cerca del 50% del valor total de proyectos productivos de cacao, caucho y palma aceitera, entre otros. Algunas de las modalidades de financiación de proyectos utilizadas en Colombia y Perú (incentivo económico y capital semilla, respectivamente) permiten la generación de ahorros colectivos que otorgan a las comunidades la capacidad de aportar recursos financieros a iniciativas productivas.

5.2.2. Recursos externos

• Crédito de la banca multilateral y de instituciones financieras regionales En este sentido resulta especialmente importante apoyarse en instituciones regionales como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la Corporación Andina de Fomento (CAF), que financia proyectos en todos los países de la comunidad andina. En especial, resulta necesario vincular las necesidades del desarrollo alternativo en la región a las principales líneas de financiación de proyectos del BID, entre las cuales se destacan agricultura y desarrollo rural, medio ambiente y recursos naturales y gobierno e instituciones públicas. La CAF, por su parte, incluye entre sus programas estratégicos el apoyo a “actividades de fortalecimiento de la gobernabilidad y de la institucionalidad democrática” (www.caf.com).

• Cooperación internacional Se espera que la Estrategia sea apoyada de manera activa por los países cooperantes, especialmente aquellos donde se encuentra la mayor cantidad de consumidores de drogas ilícitas, cuyos aportes se han venido reduciendo, a pesar de que las tendencias del consumo mundial no decrecen. En materia de cooperación internacional a los proyectos de desarrollo alternativo debe destacarse el apoyo de Estados Unidos, así como de la Unión Europea, que financian proyectos en Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú. Uno de los ejemplos andinos más exitosos en materia de gestión de recursos de cooperación internacional es Perú, que en 1998 convocó el denominado Grupo Consultivo, con el objetivo de obtener de varios países industrializados e instituciones internacionales de cooperación para el desarrollo, recursos para financiar proyectos de desarrollo alternativo. Esta convocatoria permitió recaudar cerca de US$ 170 millones que fueron ejecutados principalmente en proyectos de promoción, producción y comercialización, infraestructura económica y apoyo al crédito productivo.

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Los recursos de cooperación internacional han contribuido a financiar proyectos con potencial agroindustrial, que permiten a los beneficiarios obtener una mayor participación en las utilidades generadas por la producción, transformación y comercialización de los productos de desarrollo alternativo. Un ejemplo de este tipo de financiación se da en Bolivia, donde la Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI) financió la construcción de una planta procesadora de palmito en Cochabamba, que desde 2004 se viene transformando en un centro agroindustrial. Además de las instancias tradicionales de cooperación internacional (agencias promotoras del desarrollo y organismos multilaterales), las iniciativas de desarrollo alternativo deben contemplar la posibilidad de obtener recursos de fuentes no tradicionales como las comunidades autónomas, provincias autónomas y ciudades. En este sentido, se deben destacar apoyos como el de la Comunidad Autónoma de Madrid, que financia un proyecto para la creación y fortalecimiento de organizaciones de economía solidaria en las áreas de intervención del programa Familias Guardabosques en Colombia.

• Canje de deuda Este mecanismo innovador de financiación de proyectos ha sido escasamente explotado por los países andinos. Perú se destaca como el país con más experiencia en esta materia, pues, como parte de su Grupo Consultivo, logró el compromiso del gobierno alemán de destinar al desarrollo alternativo recursos por US$ 12 millones, como canje de deuda.

• Aportes del sector privado El sector privado internacional también debe constituirse en socio fundamental de los proyectos de desarrollo alternativo, especialmente en materia de comercialización de los productos. Los gobiernos deben hacer esfuerzos para que el ejemplo que brinda Carrefour, empresa multinacional que ofrece productos de desarrollo alternativo colombianos, sea replicado por diferentes cadenas internacionales de supermercados en la región andina y en los mercados de los países industrializados. Otro ejemplo de vinculación del sector privado internacional lo brinda el programa Oportunidades de Apoyo a las Exportaciones de Cacao en los Países Andinos (Acceso), promovido por USAID y la CICAD-OEA, con la participación de la Fundación Mundial del Cacao, a través del cual se busca fortalecer la región andina como productora mundial de cacao. Entre las principales empresas que participan en esta iniciativa se destacan las multinacionales Mars, Nestlé, Hershey, Kraft y Ferrero. La vinculación del sector privado debe apelar a los principios de responsabilidad social y comercio justo, de acuerdo con los cuales, tanto los comercializadores privados como los consumidores finales del producto deben estar dispuestos a pagar un sobreprecio, que constituye su aceptación de que al comprar el producto están contribuyendo a mejorar las condiciones de vida de población altamente vulnerable, como efectivamente ocurre con los beneficiarios del desarrollo alternativo, reduciendo además la oferta de drogas ilícitas.

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5.3. Instrumentos de planificación, seguimiento y evaluación, y divulgación

5.3.1. Sidara La ejecución de la Estrategia, como está contemplado en el Plan de Acción prevé la consolidación del Sidara, como instrumento que ofrezca información para la planificación, seguimiento y evaluación del Plan de Acción, así como para la divulgación de los avances del desarrollo alternativo en la comunidad andina. Se tiene previsto que el Sidara contenga los siguientes módulos

• Portal informativo de la Estrategia en Internet • Biblioteca electrónica de desarrollo alternativo • Articulación con los observatorios nacionales y andino de drogas y páginas

web nacionales de desarrollo alternativo • Seguimiento a los indicadores del Plan de Acción de la Estrategia • Información sobre proyectos de desarrollo alternativo • Información geográfica (SIG)

Estos contenidos fueron definidos por los representantes de los países miembros del CADA y ratificados por los asesores técnicos nombrados en abril de 2005, quienes en mayo de 2005, realizaron un foro virtual para discutir los requerimientos técnicos, administrativos y financieros del SIDARA. 5.3.2. Sistemas nacionales de información Es fundamental que los Países Miembro complementen y fortalezcan sus sistemas nacionales de información del desarrollo alternativo, de acuerdo con las metas establecidas en el Plan de Acción. Dichos sistemas deberán ser diseñados y desarrollados de tal manera que constituyan un insumo y fuente de información del Sidara. 5.3.3. Publicaciones Las publicaciones, tanto de la Estrategia, como de los documentos derivados de su aplicación, constituyen un instrumento básico para favorecer la divulgación de los conocimientos y resultados generados durante la aplicación de su Plan de Acción. Estas publicaciones son parte de los productos de verificación del avance logrado en distintos temas y niveles de aplicación de la Estrategia, por lo que también sintetizan y plasman los adelantos logrados en su instrumentación. En materia de publicaciones será muy importante que se cumplan las metas establecidas en el Plan de Acción, que exige la publicación de un documento comunitario sobre los avances de la Estrategia Andina de Desarrollo Alternativo o sobre las intervenciones en desarrollo alternativo en los países andinos, así como una publicación de difusión internacional sobre experiencias y proyectos de desarrollo alternativo en los países andinos y un documento técnico que describa las alternativas más adecuadas de generación de ingresos compensatorios de corto plazo, para los beneficiarios del desarrollo alternativo, que oriente los proyectos nacionales que se pongan en marcha en el marco de la Estrategia.

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5.3.4. Redes Sociales e Instancias de Cooperación Horizontal Una acción importante de la Estrategia se refiere a la participación de sus diversos actores tanto en la formulación de las acciones previstas, como en el logro de sus resultados. En tal sentido, se otorga un énfasis especial a la conformación de áreas de especialistas, académicos, dirigentes, beneficiarios, debido a que éstas también activan procesos permanentes de intercambio y cooperación en torno a iniciativas y proyectos de desarrollo alternativo. La conformación de redes sociales en los ámbitos nacionales y comunitario busca consolidar los enfoques participativos y reiterar la importancia de conformar mecanismos que permitan compartir información, conocimientos y experiencias. En el Plan de Acción se han priorizado la conformación de las siguientes redes sociales: • Red andina de organizaciones comunitarias y de la sociedad civil que trabajan en

desarrollo alternativo

• Red de productores de desarrollo alternativo 5.4 Instrumentos político normativos 5.4.1. Decisiones y Resoluciones Andinas A fin de darle aplicación a la voluntad política de llevar adelante la Estrategia, será necesario adoptar un grupo de normas comunitarias. La Estrategia implicará el desarrollo de acciones intersectoriales y en tal sentido será indispensable la participación de los dos órganos decisorios de la Comunidad Andina para la adopción de la legislación andina correspondiente. El Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores y la Comisión de la Comunidad Andina en sus correspondientes áreas de competencia (política exterior común y acciones de cooperación política el primero y en los ámbitos del comercio y la inversión el segundo) adoptarán las Decisiones necesarias para instrumentar la Estrategia. Por su parte, la Secretaría General que tiene capacidad propositiva, formulará las iniciativas y sugerencias pertinentes al Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores y, cuando corresponda, a la reunión ampliada con la Comisión. Asimismo, promulgará mediante Resolución, el ordenamiento administrativo necesario para coordinar las acciones de la Estrategia.

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5.4.2. Opiniones y recomendaciones del Comité Ejecutivo del Plan Andino de

Cooperación para la Lucha contra las Drogas Ilícitas y Delitos Conexos (Decisión 505) y del Comité Andino para el Desarrollo Alternativo (Decisión 549)

Estas reuniones, en las que participan altas autoridades de los Gobiernos de los Países Miembros, suelen emitir opiniones y recomendaciones que manifiestan la voluntad política de los países en relación a acciones prioritarias a desarrollarse, como es el caso de la implementación y apoyo permanente a la Estrategia. 5.4.3. Otros Acuerdos Internacionales En el desarrollo de la Estrategia se tendrá en cuenta el pleno cumplimiento de los Acuerdos y Tratados Internacionales en la materia.

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6. VIABILIDAD DE LA ESTRATEGIA La Estrategia constituye un ambicioso y a la vez prometedor instrumento para el establecimiento de una plataforma de diálogo y para la acción comunitaria en materia de desarrollo alternativo. Su viabilidad, como ha sido previamente indicado, se sustenta en la interrelación y articulación con un cúmulo importante de normativas, programas y proyectos andinos, nacionales y locales, orientados a dinamizar el desarrollo de ciertos territorios estratégicos, correspondientes a las áreas de intervención. La Estrategia será, prioritariamente, un esfuerzo de coordinación jurídica, política e institucional, que moviliza el proceso andino de integración, en su profundización y perfeccionamiento, en una materia fundamental para la región. En el Anexo 3 se presenta una matriz en la que se anotan las acciones que vinculan los objetivos de la Estrategia con políticas, estrategias y acciones institucionales definidas a nivel comunitario. Por ejemplo, a nivel andino la transversalidad con otras políticas y estrategias comunitarias en curso se observa en el Plan Integrado de Desarrollo Social (PIDS -Decisión 601). Las propuestas de proyectos que contempla el PIDS se fundamentan en un enfoque territorial para la gestión del desarrollo rural que abarca, de manera integrada, sus dimensiones económica, social, cultural, ambiental y político institucional, al igual que lo que se propone en el marco de la Estrategia. El propósito de ambos es promover el bienestar de la sociedad rural y va más allá de la preocupación por el desarrollo de la producción agrícola, si bien la contempla, pues propone como objetivos centrales la cohesión social y la cohesión territorial. Abarca, por tanto, la formulación de estrategias e instrumentos de política para el desarrollo territorial en regiones que son principalmente, aunque no exclusivamente, rurales, prestando especial atención a aquellas en que prevalecen graves desequilibrios en la distribución del ingreso, altos niveles de exclusión social, tasas sesgadas de crecimiento de la producción y patrones inadecuados de transporte y movimiento de bienes, así como un uso insostenible de los recursos naturales renovables. El PIDS también podrá apoyar la Estrategia, a partir de la puesta en marcha del proyecto “desarrollo y fortalecimiento de la capacidad de negociación para el financiamiento de iniciativas regionales de desarrollo rural” que tiene como objetivo desarrollar fortalezas para la gestión y canalización de recursos financieros destinados a promover el desarrollo rural con enfoque territorial, sobre la base de la cooperación subregional andina y una estrecha coordinación con la Corporación Andina de Fomento. También contribuirá con el “programa andino de seguridad alimentaria” que busca propender a la adopción de una estrategia y acciones comunitarias que contribuyan a garantizar el acceso de la población a suficientes alimentos inocuos y nutritivos para satisfacer, a más tardar hasta el año 2015, las necesidades alimenticias de al menos la mitad de las personas que se encuentran actualmente en situación de inseguridad alimentaria en los países andinos. Cabe señalar que uno de los proyectos del PIDS se refiere a la creación de un “Fondo Andino de Desarrollo Rural”, que tiene por objetivo facilitar la formulación de una Estrategia Subregional Andina sobre Desarrollo Rural con enfoque territorial, como marco para el diseño y enriquecimiento de las políticas nacionales de los países

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miembros de la Comunidad Andina sobre la materia. Conceptual y prácticamente concuerda con el espíritu de lo planteado para la Estrategia. Es importante destacar que dicho proyecto busca crear un fondo regional que, aprovechando las experiencias nacionales (FONLOCAL; FODERUMA en Ecuador, FONDO SIMON BOLIVAR en la región, FONDO PDCRII de Bolivia, etc.), permita financiar actividades que sean de interés de más de un país de la región, en el tema de desarrollo rural. Regalías petroleras, canje de deuda externa, porcentajes de las privatizaciones, asignaciones presupuestarias, pueden ser fuentes de financiamiento de este fondo. Al igual que lo que se propone para la Estrategia Andina de Desarrollo Alternativo, se plantea que parte de las utilidades del fondo deberá destinarse a formar capital humano, tanto en las instituciones financieras que sirvan de ventanillas (Cooperativas de Ahorro y Crédito, ONGs especializadas, Banca Promotora de Economía solidaria) como en las unidades prestadoras de servicios a las iniciativas empresariales que reciban el financiamiento. Otra iniciativa que se podría auscultar, por ejemplo, sería la creación de “Certificados de Cooperación”, que serían otorgados por organismos y países amigos que servirían para captar recursos financieros para ejecutar obras en las áreas de interés para la aplicación de la Estrategia. El Programa Andino de Desarrollo Rural y Competitividad Agrícola, aprobado por los Ministros de Agricultura de la Región Andina, el 10 de julio de 2004, y ratificado por la XVI Cumbre Presidencial realizada en Quito en el mismo mes, representa otra iniciativa andina cuya articulación puede apoyar la implementación de la Estrategia. Por su parte, la Estrategia Regional de Biodiversidad para los Países del Trópico Andino (Decisión 523), adoptada por el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores mediante la Decisión 523 en julio de 2002, de acuerdo con lo que establece el Plan Andino de Seguimiento de la Cumbre de Johannesburgo aprobado en junio de 2003, priorizó para la Comunidad Andina los temas de calidad ambiental, agua y saneamiento y biodiversidad, los cuales también formarán parte de las preocupaciones de la Estrategia Andina de Desarrollo Alternativo. En tal sentido, será importante coordinar, por ejemplo, tanto lo concerniente a la “valoración económica y aprovechamiento sostenible de la biodiversidad”, que busca contribuir al aprovechamiento sostenible de la biodiversidad en beneficio de las comunidades locales (campesinas, indígenas y originarias) más afectadas por la pobreza y la exclusión social; como el “programa para el manejo sostenible de recursos hídricos”, que tiene como objetivo formular una política comunitaria sobre el manejo y aprovechamiento de las fuentes de agua en beneficio de las comunidades locales (campesinas, indígenas y originarias), y sobre el manejo integral y sostenible de cuencas hidrográficas compartidas por dos o más Países Miembros de la Comunidad Andina. Su viabilidad y resultados dependerán asimismo del respaldo y participación que pueda lograr de las poblaciones de los Países Miembros y, de manera muy especial, de la forma como se articule en acciones prácticas la voluntad política de los Estados Miembros. También está llamada a desempeñar un papel central el concurso de la comunidad internacional con su apoyo técnico y financiero.

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La experiencia demuestra que los esfuerzos que realizan actualmente los Países Miembros a través de sus respectivos programas nacionales para la lucha contra las drogas ilícitas y delitos conexos, son complementarios e impulsan significativamente las acciones que se llevan a cabo en el marco de la Decisión 505 “Plan Andino de Cooperación para la Lucha contra las Drogas Ilícitas y Delitos Conexos”. La lucha contra este flagelo debe ser instrumentada de forma tal de enfrentar de manera concertada todos y cada uno de flancos, de lo contrario acciones individuales no tendrían el efecto deseado en el mediano y largo plazo. En el plazo inmediato, sin embargo, es importante lograr el consenso de los representantes del CADA para que se comprometan a realizar los aportes necesarios para establecer en la Secretaría General de la CAN una instancia ejecutiva, que facilite la instrumentación de la Estrategia. Dicha instancia ejecutiva tendría la responsabilidad de poner en marcha un conjunto de acciones prioritarias, antes del 31 de diciembre de 2005, en el marco del Plan de Acción, las cuales determinan la ruta crítica. Dichas acciones son: • Plan andino para la creación y consolidación de acuerdos interinstitucionales a nivel

internacional, nacional y local, incluyendo al sector privado, que contribuyan al diseño e instrumentación de proyectos e iniciativas de desarrollo alternativo, elaborado conjuntamente con las agencias responsables del desarrollo alternativo en cada país.

• Diseñar y poner en marcha la primera etapa del SIDARA • Diseñar y poner en marcha un plan de trabajo para el fortalecimiento de

organizaciones de economía solidaria, promoviendo la participación de las comunidades, en cada País Miembro, conjuntamente con las agencias responsables del desarrollo alternativo.

• Diseñar y poner en marcha un plan para fortalecer la articulación de los proyectos de desarrollo alternativo a los planes de desarrollo, planes de ordenamiento territorial y políticas sectoriales, que le otorguen a los proyectos perspectivas de desarrollo local.

• Diseñar un plan andino para el fortalecimiento de las competencias básica y técnica en las áreas de intervención del desarrollo alternativo.

• Realizar un foro/seminario sobre la política comercial y su contribución y de las misiones diplomáticas de los Países Miembros -inicialmente Washington, Bruselas y Viena, para procurar que los productos de desarrollo alternativo tengan acceso real a mercados definidos.

• Realizar las gestiones necesarias para garantizar el financiamiento permanente de los costos administrativos y operativos de la instancia ejecutiva y administradora de la Estrategia, y demás iniciativas y proyectos previstos en el Plan de Acción

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7. BIBLIOGRAFÍA CAN (1996), Acuerdo de Integración Subregional Andino "Acuerdo De Cartagena", Trujillo, Venezuela. CAN (2001), Decisión 505 “Plan Andino de Cooperación para la Lucha contra las Drogas Ilícitas y Delitos Conexos”, Valencia, Venezuela. CAN (2002), Decisión 523 “Estrategia Regional de Biodiversidad para los Países del Trópico Andino”, Lima. CAN (2003), Decisión 549 “Creación del Comité Andino para el Desarrollo Alternativo (CADA)”, Quirama, Colombia. CAN (2003), Decisión 552 “Plan Andino para la Prevención, Combate y Erradicación del Tráfico Ilícito de Armas Pequeñas y Ligeras en todos sus aspectos”, Quirama, Colombia. CAN (2004), Decisión 601 “Plan Integrado de Desarrollo Social”, Nueva York. CAN (2004), Decisión 602 “Norma Andina para el Control de Sustancias Químicas que se utilizan en la fabricación ilícita de estupefacientes y sustancias psicotrópicas”, Cusco, Perú. CANO, Carlos Gustavo (2001), Desarrollo alternativo en la región andina: una mirada a las experiencias y sus lecciones, Bogotá. CEPAL (2001), Panorama social de América Latina 2000-2001, Santiago de Chile. CHRISTMAN, Daniel; HEIMANN, John; SWEIG, Julia (2004), Andes 2020: A New Strategy for the Challenges of Colombia and the Region, Nueva York. CICAD-OEA (2002), Evaluación del Progreso de Control de Drogas 2001 – 2002. Informe Hemisférico, Washington. Comisión de Estupefacientes de Naciones Unidas (2005), Fortalecimiento del desarrollo alternativo como estrategia importante de fiscalización de drogas y declaración del desarrollo alternativo como cuestión de alcance intersectorial, Viena. Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (1992), Convenio sobre la Diversidad Biológica, Río de Janeiro. Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (1992), Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, Río de Janeiro. CONSEP (2004), Plan Nacional de Prevención y Control de Droga 2004-2008, Quito. DNP (2003), CONPES 3218. Programa de Desarrollo Alternativo 2003-2006, Bogotá. http://udenor.gov.ec http://www.cicad.oas.org/Desarrollo_Alternativo/ESP/Projects.asp.

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ANEXOS

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Anexo 1

Participación de los campesinos en los ingresos derivados de la producción de cocaína

Producción de hoja de coca e ingresos derivados de su venta

Hoja de coca

Hectáreas de coca

destinadas al narcotráfico

2003

Producción potencial 2003

(kilos)

Precio por kilo 2003 (USD)

Ingresos potenciales 2003 (USD)

Bolivia 11.600 17.100.000 5,28 90.288.000 Colombia 86.000 168.000.000 0,65 109.200.000 Perú 36.368 41.790.000 2,15 89.848.500 Región Andina 133.968 226.890.000 289.336.500

Fuentes: Hectáreas de coca destinadas al narcotráfico: Informe Mundial de Drogas 2004 (al dato de Bolivia se le restan 12.000 hectáreas destinadas a la producción legal; para el caso peruano se restan 8.000 hectáreas destinadas a la producción legal). Producción potencial: Informe Mundial de Drogas 2004. Precio por kilo: DIRECO para Bolivia, PCI para Colombia y DEVIDA para Perú. Producción potencial de pasta básica de coca y base de coca e ingresos potenciales derivados

de su venta Pasta básica Base de coca

Producción potencial

Precio por kilo (USD)

Ingresos potenciales

Producción potencial

Precio por kilo (USD)

Ingresos potenciales

Bolivia 114.000 247 28.158.000 Colombia 280.000 793 222.040.000Perú 278.600 232 64.635.200

Fuente: La producción de pasta básica se calcula con base en datos de DEVIDA según los cuales con 1.500 kilos de hoja de coca se producen 10 kilos de pasta básica. La producción de base de coca se calcula con base en datos del PCI según los cuales 600 kilos de hoja de coca producen 1 kilo de base de coca. Los precios de Bolivia son proporcionados por DIRECO, los de Perú por DEVIDA y los de Colombia por el PCI.

Producción potencial de cocaína y precio en los países productores

Cocaína Producción potencial

(kilos)

Precio interno al por mayor (USD/kilo)

Ingresos derivados de

la venta interna al por

mayor

Precio al consumidor en

países productores

(USD/gramo)

Bolivia 60.000 1.500 90.000.000 2 Colombia 440.000 1.750 770.000.000 5 Perú 155.000 870 134.850.000 4 Región Andina 655.000 994.850.000

Fuente: Informe Mundial de Drogas 2004

Precio en USA al por mayor (USD/kilo) 23.000

Precio en Europa al por mayor (USD/kilo) 42.000

Precio al consumidor en USA (USD/gramo) 90

Precio al consumidor en Europa (USD/gramo) 84

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Ingresos que reciben los campesinos

Ingresos que reciben los campesinos Ingresos anuales (USD)

Escenario 1: los campesinos sólo cultivan y venden la hoja 289.336.500 Escenario 2: los campesinos cultivan y procesan (en Bolivia y Perú vende pasta básica, en Colombia venden base de coca)

314.833.200

Ingresos asociados al tráfico de drogas

Ingresos asociados al tráfico de drogas Ingresos anuales (USD)

Escenario 1: Toda la cocaína producida se consume en los países productores

2.940.000.000

Escenario 2: Ingresos derivados de vender toda la producción de cocaína al por mayor en Estados Unidos

15.065.000.000

Escenario 3: Ingresos derivados de vender toda la producción de cocaína al por mayor en Europa

27.510.000.000

Escenario 4: Toda la cocaína se vende en las calles de Estados Unidos

58.950.000.000

Escenario 5: Toda la cocaína se vende en las calles de Europa 55.020.000.000

Escenario 6: La cocaína producida se distribuye equitativamente entre Europa y Estados Unidos y los ingresos son obtenidos por los narcotraficantes locales (se calcula con base en precios al por mayor)

21.287.500.000

Participación de los campesinos en los ingresos asociados al tráfico de drogas Cruce de escenarios

Ingresos asociados al tráfico de drogas

Escenario 1

Escenario 2

Escenario 3

Escenario 4

Escenario 5

Escenario 6

Escenario 1 9,84% 1,92% 1,05% 0,49% 0,53% 1,36% Ingresos que

reciben los campesinos

Escenario 2 10,71% 2,09% 1,14% 0,53% 0,57% 1,48%

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Anexo 2

Áreas de intervención de los programas de desarrollo alternativo en los países andinos

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ANEXO 3

CAPÍTULO BOLIVIA 1. Descripción de la Política de Desarrollo Alternativo La política actual de desarrollo alternativo boliviana se presenta en el Plan Nacional de Desarrollo Alternativo 2004-2008, que impulsa acciones con énfasis en el desarrollo integral, “que tiene el propósito de promover el desarrollo social, económico, medio ambiental, y de fortalecimiento de la gobernabilidad y democracia”, participativo, “a través de la participación y el compromiso pleno de los actores involucrados en los proyectos de Desarrollo Alternativo” y sostenible, “mediante procesos de fortalecimiento institucional y organizacional que permitan desarrollar programas y proyectos con la finalidad de lograr su sostenibilidad económica, social, técnica y ambiental” (Viceministerio de Desarrollo Alternativo, 2005). El objetivo general de dicho Plan es “modificar la dinámica económica y social generada por la producción de coca y sus derivados ilícitos a través de la complementación, ampliación y consolidación de las actuales condiciones del desarrollo socioeconómico, que aseguren empleo e ingresos suficientes para el productor y su familia en el marco del desarrollo sostenible”. El logro de este objetivo general depende de la consecución de objetivos específicos definidos dentro de las cuatro áreas de intervención contempladas en el paradigma del desarrollo sostenible: desarrollo productivo, desarrollo humano, manejo racional de los recursos naturales y preservación del medio ambiente y desarrollo institucional, fortalecimiento de la democracia y gobernabilidad. Así, el Plan Nacional de Desarrollo Alternativo 2004-2008 incluye los siguientes objetivos específicos: (i) “prevenir la expansión de cultivos ilícitos y contribuir a su erradicación”, (ii) incrementar la cobertura poblacional del Desarrollo Alternativo, consolidar y ampliar la transformación productiva de las zonas de producción de coca excedentaria e ilegal”, (iii) “mejorar las condiciones de vida de la población incrementando las oportunidades de acceso a los servicios básicos”, (iv) lograr el “aprovechamiento racional y sostenible de los recursos naturales y (la) preservación del medio ambiente” y (v) “mejorar la eficiencia y eficacia institucional, y fortalecer las capacidades participativas y organizativas de la población” (República de Bolivia, 2004). El Plan Nacional de Desarrollo Alternativo boliviano se enmarca dentro de la Estrategia Boliviana de Reducción de la Pobreza, la Estrategia Nacional de Desarrollo Rural y los Planes de Desarrollo Departamentales y Municipales y, en concordancia con estos planes y estrategias, define una serie de políticas y estrategias articuladas entre sí, cuya implementación debe contribuir a potencializar el desarrollo de las áreas de influencia del Plan. El siguiente cuadro presenta las políticas y estrategias que conforman el Plan Nacional de Desarrollo Alternativo 2004-2008.

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Políticas para lograr los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo Alternativo y

estrategias para implementarlas

Políticas Estrategias Estrategias de intervención del desarrollo alternativo en el Trópico de Cochabamba, los Yungas de La Paz y las zonas expulsoras de población y potenciales de desarrollo Acciones de impacto inmediato para el desarrollo alternativo

Articulación del desarrollo alternativo con la erradicación de cultivos de coca

Difusión de normas legales vigentes Ampliar la cobertura de los beneficiarios del desarrollo alternativo Innovación y gestión tecnológica Saneamiento y titulación de tierras Educación para el empleo y apoyo a la creación de microempresas Promover el acceso al crédito productivo Apoyo a la construcción de infraestructura de riego y micro riego

Consolidar y ampliar la producción agropecuaria bajo enfoque de cadena productiva

Creación de zonas económicas especiales (ZEE) Desarrollar el mercado interno de los productos del desarrollo alternativo Apoyo a las exportaciones de los productos del desarrollo alternativo

Fomento a la comercialización de los productos del desarrollo alternativo

Fondo de compensación económica Mantenimiento y mejoramiento de caminos Pavimento rígido en El Sillar Construcción de tramos viales importantes en los Yungas de La Paz

Vinculación e integración

Aeropuerto de Chimoré Apoyar el mejoramiento y ampliación de la infraestructura educativa, de salud, energía eléctrica y de saneamiento básico en el marco de la Estrategia Boliviana de Reducción de la Pobreza Acceso equitativo y eficiente a los servicios de salud

Incrementar las oportunidades de acceso a los servicios de salud, educación, saneamiento básico y energía eléctrica

Enseñanza primaria universal y educación para el empleo Mejorar las condiciones de vivienda Implementación del Programa Nacional de Construcción de

Viviendas Trabajo comunal, autoconstrucción y uso de materiales locales

Apoyo al desarrollo de sistemas forestales, agroforestales y agrosilvopastoriles Ordenamiento territorial Apoyo al etnoecoturismo y artesanía Apoyo a los pueblos originarios

Conservación de los recursos naturales y preservación del medio ambiente

Manejo integrado de cuencas Promover y ampliar la participación de los actores sociales

Planificación participativa

Capacitación de personal Apoyo a los Planes de Desarrollo Municipal

Fortalecimiento de los gobiernos municipales y coordinación interinstitucional Coordinación interinstitucional

Fortalecer la presencia del Estado Seguridad jurídica, promoción de la ciudadanía y derechos humanos Fomentar una cultura de paz social sobre la base del diálogo Promoción y difusión Desarrollar un programa intensivo de difusión de resultados a

partir de una encuesta Nacional que nos proporcione una línea de base.

Políticas de género Incorporar a las organizaciones de mujeres en procesos productivos a través de talleres de capacitación

Fuente: Plan Nacional de Desarrollo Alternativo 2004-2008, pp. 24-35.

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Las políticas, estrategias y acciones mencionadas son implementadas en todas las zonas del país donde la economía de los cultivos ilícitos afecta los modos de vida tradicional. Los departamentos de La Paz y Cochabamba concentran actualmente las intervenciones en desarrollo alternativo; específicamente se desarrollan acciones en “los subtrópicos de las Provincias de Nor y Sud Yungas, Murillos, Muñecas, Franz Tamayo e Inquisivi del Departamento de La Paz y los Yungas de Vandiola que comprende parte de las Provincias de Tiraque y Carrasco del Departamento de Cochabamba”, así como en “las Provincias Saavedra, Larecaja y Loaiza, las áreas de colonización de Yungas de La Paz y las Provincias Chapare, Carrasco, Tiraque y Arani del Departamento de Cochabamba” (República de Bolivia, 2004). El siguiente mapa presenta las áreas de intervención del desarrollo alternativo en Bolivia.

Mapa 1 Áreas de intervención del desarrollo alternativo en Bolivia

Mato Grosso

General Eugenio A. Garay

La Quiaca

Iquique

Tacna

Arica

Puno

Juliaca

Putre

San Ramón de la Nueva Orán

Tartagal

Capitán Pablo Lagerenza

Cáceres

Mariscal Estigarribia

Ji-Paraná

Ariquemes

Vilhena

Rio Branco

Tocopilla

Mejillones

Calama

Iñapari

Corumbá

Riberalta Guajará-Mirim

Santa Ana

San Borja

Guaqui

Charaña

Puerto Patiño

ChímorePuerto Villarroel

Puerto Grether

San José de Chiquitos Aiquile

Uyuni

Villamontes

Roboré

Montero

Santa Rosa del Sara

Camiri

Villazón

Cobija

Trinidad

Santa Cruz

Tarija

Potosí

Cochabamba

Oruro

La Paz

Sucre

American

Highway

Pan

Iténez

Pilcomayo

Guaporé

Pilaya

Madrede Dios

Beni

Lago Titicaca

South Pacific Ocean

San Miguel

Chuquisaca

Cochabamba

Oruro

Potosí

Tarija

Pando

Beni

La Paz

Santa Cruz

Brazil

Paraguay

Argentina Chile

Peru

68°

20°

60°

12°

Yungas de La Paz

Tropico de Cochabamba

-Zonas Expulsoras de Población

-- Zonas Potenciales de Desarrollo

2. Análisis de la Política de Desarrollo Alternativo El análisis de la política boliviana de desarrollo alternativo presentado en esta sección se realizó a partir del estudio de la legislación y bibliografía complementaria disponibles, así como de la información disponible en la página web del Viceministerio de Desarrollo Alternativo y la obtenida a través de entrevistas y consultas a funcionarios y técnicos vinculados a programas o proyectos de desarrollo alternativo en Bolivia. El principal documento consultado para elaborar el presente capítulo fue el Plan Nacional de Desarrollo Alternativo 2004-2008. Además se revisaron la Estrategia Integral Boliviana

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de Lucha Contra el Tráfico Ilícito de Drogas 2004-2008 y la Memoria 2004 del Viceministerio de Desarrollo Alternativo. La revisión anterior fue complementada con la realización de visitas a los municipios de Coroico, Caranavi y Sapecho, en el departamento de La Paz, y Villa Anzaldo y Chimoré, en el departamento de Cochabamba, zonas de implementación de proyectos de desarrollo alternativo, que permitieron conocer algunos de los proyectos promovidos por el Viceministerio de Desarrollo Alternativo. Las visitas a las áreas de intervención mencionadas se llevaron a cabo en el marco del viaje a Bolivia realizado entre el 16 y el 20 de mayo, en el que también se sostuvieron reuniones en La Paz con funcionarios del Viceministerio de Desarrollo Alternativo y la Unión Europea. Con base en los documentos consultados y las visitas realizadas, el presente capítulo analiza los componentes institucional, social, económico y ambiental presentes en las acciones de desarrollo alternativo preventivo adelantadas en Bolivia. 2.1 Componente institucional

2.1.1 Relación del desarrollo alternativo con otras estrategias de lucha contra las drogas ilícitas

El desarrollo alternativo en Bolivia hace parte de una estrategia integral de lucha contra las drogas, que, además de intervenciones en desarrollo alternativo, incluye acciones de prevención, erradicación manual forzosa, interdicción y comunicación, destinadas a disminuir el impacto de la producción, el tráfico y el consumo de drogas en el país. El logro de los objetivos planteados en la Estrategia Integral Boliviana de Lucha Contra el Tráfico Ilícito de Drogas 2004-2008 es responsabilidad del Consejo Nacional de Lucha Contra el Tráfico Ilícito de Drogas (CONALTID), organismo cuya principal atribución “es definir y normar las políticas nacionales que enmarquen la planificación, organización, ejecución, dirección, supervisión, fiscalización, control y coordinación de los planes, programas y proyectos de desarrollo alternativo y sustitución de la economía de la coca; la lucha contra el tráfico ilícito de drogas; la prevención integral, el tratamiento, la rehabilitación y la reintegración social” (CONALTID, 2004). El CONALTID es la instancia de articulación del desarrollo alternativo con otras instituciones de gobierno, lo cual se evidencia en la conformación de este Consejo, del cual hacen parte el Ministro de Relaciones Exteriores y Culto, el Ministro de la Presidencia, el Ministro de Gobierno, el Ministro de Defensa Nacional, el Ministro de Asuntos Campesinos y Agropecuarios, el Ministro de Educación, el Ministro de Salud y Deportes y el Ministro de Obras Públicas y Servicios. Dentro de estas entidades debe destacarse la importancia del Viceministerio de Relaciones Exteriores y Culto, que tiene a su cargo la Secretaría de Coordinación del CONALTID, el Viceministerio de Desarrollo Alternativo del Ministerio de Asuntos Campesinos Y Agropecuarios, el Viceministerio de Defensa Social del Ministerio de Gobierno y el Viceministerio de Salud del Ministerio de Salud y Deporte, que tienen a su cargo las tres secretarías técnicas del CONALTID. El siguiente cuadro presenta las responsabilidades de las entidades responsables de las tres Secretarías Técnicas del CONALTID.

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Responsabilidades de las Secretarías Técnicas del CONALTID

Entidad Responsabilidad

Viceministerio de Desarrollo Alternativo

Políticas de desarrollo alternativo y reducción de la coca excedentaria e ilegal

Viceministerio de Defensa Social Políticas de interdicción de la producción y de tráfico ilícito de drogas, sustancias controladas y delitos relacionados

Viceministerio de Salud Políticas de prevención, rehabilitación y reintegración social

Fuente: Estrategia Integral Boliviana de Lucha Contra el Tráfico Ilícito de Drogas 2004-2008. Además de las entidades incluidas en el cuadro anterior, resulta importante destacar la vinculación de actores departamentales y locales, aunque su participación no siempre es tan importante como se desearía.

2.1.2 Financiación del desarrollo alternativo

Bolivia ha presupuestado US$ 557 millones en el Plan Nacional de Desarrollo Alternativo 2004-2008, de los cuales la agencia de cooperación de los Estados Unidos ha comprometido para los próximos 5 años alrededor de US$ 218 millones, en tanto que la cooperación de la Unión Europea esta en estudio el mecanismo de cooperación para el periodo 2006 2011, por tanto desconocemos el monto comprometido para financiar programas de Desarrollo Alternativo, sin embargo de eso están en marcha dos proyectos de la UE por alrededor de 15 millones de euros En cuanto al presupuesto global requerido para financiar la lucha contra las drogas en Bolivia, el desarrollo alternativo se destaca como el componente que más recursos requiere. De los US$ 969.498.853 previstos para financiar la Estrategia Integral Boliviana de Lucha contra el Tráfico Ilícito de Drogas, cerca del 60% serán destinados al componente de desarrollo alternativo, mientras que la participación de los componentes de interdicción y erradicación, típicamente alta en otros países, asciende al 35% y el 4% respectivamente, considerando que Bolivia que ha financiado y financiara con recursos propios programas de erradicación. El siguiente cuadro presenta las inversiones requeridas para financiar la lucha contra el narcotráfico.

Inversiones Requeridas para la Lucha Contra el Narcotráfico

Componente Financiamiento Externo (USD)

Financiamiento Interno (USD)

Financiamiento Total (USD)

Desarrolllo Alternativo 480.500.000 76.500.000 557.000.000 Prevención 10.540.000 1.860.000 12.400.000 Erradicación 22.500.000 18.000.000 40.500.000 Interdicción 338.720.080 15.878.773 354.598.853 Comunicación 4.600.000 400.000 5.000.000

Total 856.860.080 112.638.773 969.498.853 Fuente: Estrategia Integral Boliviana de Lucha Contra el tráfico Ilícito de Drogas 2004-2008

El anterior cuadro revela además la gran importancia de la cooperación internacional tanto para el desarrollo alternativo como para la lucha contra el narcotráfico. De los US$ 557 millones requeridos para desarrollo alternativo, el 86% deberá ser aportado por agencias de cooperación internacional en el marco de la responsabilidad compartida.

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Sin embargo, los recursos de donación directa han sufrido un nuevo recorte argumentando diversas razones que encubren una tendencia a la disminución de contribuciones para los próximos años. En el caso boliviano, se ha considerado la necesidad de contar con fuentes de recursos alternativas que permitan la incorporación de nuevos actores a los procesos de lucha contra el narcotráfico; en primer lugar los organismos multilaterales, tales como Banco Mundial (BM), Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Fondo Monetario Internacional (FMI), Corporación Andina de Fomento (CAF) y otros. En segundo lugar, la gran empresa privada multinacional y en tercer lugar, un nuevo rol de los organismos internacionales responsables como UNODC, JIFE, CICAD/OEA, CADA y otros quienes deberán dejar de lado el rol pasivo que juegan hasta hoy día para convertirse en gestores de recursos para el desarrollo alternativo. El siguiente cuadro representa el presupuesto requerido para desarrollo alternativo por cada una de las áreas de intervención. Distribución del presupuesto requerido para desarrollo alternativo por área

Área de inversión Presupuesto USD)

Área de desarrollo económico 376.758.000Área de desarrollo social 75.579.000Área de manejo de recursos naturales 74.933.000Área de desarrollo institucional 29.730.000

Total 2004-2008 557.000.000Fuente: Estrategia Integral Boliviana de Lucha Contra el Tráfico Ilícito de Drogas 2004-2008

2.1.3 Institucionalización del desarrollo alternativo institucionalizado: de programa de gobierno a política de Estado

En materia de institucionalización del desarrollo alternativo, Bolivia también se destaca como ejemplo a nivel andino. Bolivia es el único país andino donde el desarrollo alternativo es responsabilidad de una entidad con carácter permanente, lo cual, en cierta medida, le da un carácter de política de estado. Puede afirmarse que, desde la creación del Viceministerio de Desarrollo Alternativo y la promulgación de la Ley del Régimen de la Coca y Sustancias Controladas, en 1988, el desarrollo alternativo en Bolivia dejó de ser una serie de intervenciones aisladas dirigidas por operadores internacionales y pasó a ser una política de Estado. De hecho, uno de los principios del Plan Nacional de Desarrollo Alternativo 2004-2008 y del Viceministerio de Desarrollo Alternativo es que el desarrollo alternativo en Bolivia es una política de estado. Dicho principio afirma que “el Gobierno de Bolivia reitera su firme decisión de enfrentar decididamente a la producción, tráfico y consumo de drogas ilícitas y reconoce al proceso del Desarrollo Alternativo Integral, Sostenible y Participativo, como un instrumento que permite de manera voluntaria, pacífica y concertada sustituir la economía generada por los cultivos excedentarios e ilegales y establecer las bases del desarrollo socioeconómico de las áreas de intervención establecidas” (República de Bolivia, 2004).

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2.1.4 Coherencia entre desarrollo alternativo y otras políticas sectoriales El desarrollo alternativo que es parte de la lucha contra el narcotráfico es considerado como prioritario en la agenda del gobierno nacional, en este marco el desarrollo alternativo esta articulado con la Estrategia Boliviana de Reducción de la Pobreza (EBRP) que establece cuatro componentes para reducir la pobreza: generación de oportunidades, elevar las capacidades enfatizando la educación y salud, aumentar la seguridad y protección y propiciar una mayor participación y como la séptima política de la Estrategia de Desarrollo Rural del Ministerio de Asuntos Campesinos y Agropecuarios (ENDAR) que establece como modalidad de intervención: el desarrollo económico local , el desarrollo de cadenas agro-productivas y transferencia de recursos para las comunidades. Asimismo, esta articulada a los Objetivos del Milenio. En consecuencia el desarrollo alternativo ha dejado de ser una política aislada para configurar un sub sector que contribuye en las cuentas nacionales a través de inversión pública, aportes al PIB y generación de divisas por exportación y consiguientemente generación de empleos directos e indirectos.

2.1.5 Focalización

Las áreas de intervención de las acciones de desarrollo alternativo fueron definidas en los artículos 8 al 31 de la Ley del Régimen de la Coca y Sustancias Controladas (Ley 1008), en la que se establece que el desarrollo alternativo debe tener ingerencia directa sobre las siguientes zonas: • Zona de producción tradicional, entendida como “aquella donde histórica, social y

agro ecológicamente se ha cultivado coca” para fines tradicionales. • Zona de producción excedentaria en transición, definida como “aquella donde el

cultivo de coca es resultado de un proceso de colonización espontánea o dirigida, que ha sustentado la expansión de cultivos excedentarios en el crecimiento de la demanda de usos ilícitos”.

• Zonas de producción ilícitas, constituidas “por aquellas áreas donde queda prohibido

el cultivo de la coca”. • Zonas pobres expulsoras de población, entendidas como las “áreas de origen de la

población que se desplaza atraída por la dinámica económica de la coca”. • Zonas de riesgo y potenciales de desarrollo, o aquellas que poseen las mayores

potencialidades ecológicas, geográficas, sociales, económicas y de infraestructura, de tal manera que permitan generar polos de desarrollo económico que generen empleos e ingresos para la población de las zonas expulsoras de población.

Estos criterios de focalización han determinado una concentración de las intervenciones del desarrollo alternativo en los Yungas y Norte de La Paz, y en Trópico de Cochabamba, zonas que son, a la vez, de producción tradicional y de producción excedentaria. En ambos casos, las intervenciones se realizan prioritariamente en las

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zonas de producción excedentaria en transición, con el objetivo de lograr eliminar la coca en dichas zonas y mantener sólo 12.000 hectáreas de producción legal destinada a usos tradicionales. En cuanto a las zonas pobres expulsoras de población, el Viceministerio de Desarrollo Alternativo centra sus acciones en el sur del departamento de La Paz, el norte de Oruro, el sur de Cochabamba, el norte de Potosí y el norte de Chuquisaca, donde, con el objetivo de reducir el desplazamiento de la población hacia las zonas productoras de coca, desarrolla acciones encaminadas a incrementar la productividad agropecuaria, generar excedentes comerciales, incrementar los niveles de ocupación de la mano de obra familiar e ingresos para los campesinos.

2.1.6 Actores participantes en los programas de desarrollo alternativo21

El Viceministerio de Desarrollo Alternativo, máxima autoridad en materia de desarrollo alternativo en Bolivia, es la entidad más importante en esta materia. Además, las intervenciones en desarrollo alternativo en Bolivia cuentan con la participación de otras entidades públicas entre las cuales se destacan el Fondo Nacional de Desarrollo Alternativo (FONADAL), la Dirección de Reconversión Agrícola (DIRECO) y el Programa de Desarrollo Alternativo Regional de La Paz y Cochabamba (PDAR). Los principales actores externos son las agencias de cooperación internacional de Estados Unidos, Unión Europea, UNODC, CICAD/OEA, España, Bélgica y Japón. El sector privado también participa en las intervenciones, especialmente a través de la Confederación de Empresarios Privados de Bolivia. Existe poca participación de los gobiernos locales (municipios) en temas productivos, siendo la participación de los beneficiarios a través de asociaciones, cooperativas.

2.1.7 Información, seguimiento y evaluación

En la actualidad Bolivia cuenta con un sistema que brinda información sobre los avances en materia de la lucha contra las drogas: el Sistema de Información Nacional sobre la Lucha Contra el Tráfico Ilícito de Drogas (SINALTID), creado en el año 2000, con el objetivo de “recolectar, sistematizar y automatizar los datos e información referida a resultados alcanzados en la lucha contra las drogas generada por los Viceministerios y la Secretaría de Coordinación del CONALTID, y proporcionar información a la Comunidad Nacional e Internacional con relación a los resultados alcanzados en la lucha contra las Drogas”. El SINALTID cuenta con módulo dedicado al desarrollo alternativo que en la actualidad presenta información sobre la producción y exportación de cultivos alternativos. Además, Bolivia cuenta con el Sistema de Seguimiento Físico Financiero de Proyectos (SSFFPP), que permite hacer seguimiento a los proyectos ejecutados en todo el país. 3.1 Componente social

3.1.1 Reconocimiento de la diversidad social El desarrollo alternativo, como política de ejecución de los programas y proyectos, ha establecido la participación de mujeres y pueblos originarios. De esta manera, se implementan proyectos con los pueblos originarios de los Yuquis y Yuracares en el Trópico de Cochabamba

21 El diagnostico corresponde a las entrevistas realizadas por la Misión Técnica de la CICAD/OEA, realizada el mes de mayo de 2005, anotadas en las Actas respectivas de la visita a Bolivia.

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y los Mosetenes en la región del Norte de La Paz. La participación de las mujeres, se concentra en actividades de producción artesanal y de microempresas.

3.1.2 Promoción de formas organizativas

El desarrollo alternativo, ha promocionado la conformación de asociaciones de productores de diversa indole. De esta manera, actualmente se trabajan con las Uniónes de Asociaciones de Productores (UNAS) de banano, piña, palmito, maracuya, pimienta, achiote y otros que en el Trópico de Cochabamba, han generado la exportación de aproximadamente 20.0 millones de dólares el año 2004. Asimismo, el los Yungas de La Paz, se trabaja con organizaciones de productores de café, cacao, te, banano y otras.

3.1.3 Aplicación de modelos participativos

La participación es uno de los principios fundamentales de la política de desarrollo alternativo boliviano. El gobierno boliviano incentiva la participación de todos los sectores en las diferentes etapas de los proyectos, desde su definición y formulación hasta su seguimiento y evaluación. En todas las etapas de los proyectos se espera contar con la participación de los beneficiarios, el gobierno, tanto nacional como local, el sector privado y la comunidad internacional, a través de las agencias de cooperación y los operadores y ejecutores de proyectos. Coroico es uno de los mejores ejemplos del buen resultado de los modelos de participación aplicados en Bolivia. En dicha localidad, se ha logrado la formulación participativa de 10 proyectos, que se espera generen una vocación turística para la región. Dichos proyectos incluyen la elaboración del Plan de Ordenamiento Territorial (POT), mejoramiento de caminos, ordenamiento urbano y turístico, mercado modelo, terminal de buses, manejo de residuos sólidos, alcantarillado y agua potable, conservación del bosque aledaño, construcción de avenida periférica, y capacitación turística. En los Yungas de La Paz, donde “se elabora un proyecto de infraestructura social y productiva, bajo enfoque de planeación participativa, la participación de la comunidad también puede destacarse como un ejemplo a seguir. El desarrollo alternativo participa activamente, en coordinación con los Municipios de la región, en la formulación y elaboración de Planes Estratégicos de Desarrollo Regionales, Planes de Desarrollo Municipales (PDM’s). 4.1 Componente económico

4.1.1 Instrumentos de apoyo financiero

La financiación de los proyectos de desarrollo alternativo se realiza mediante una amplia gama de instrumentos financieros, entre los cuales se destacan: (i) los créditos condonables, (ii) la cooperación internacional con contrapartida municipal, (iii) los fondos rotatorios, (iv) los esquemas joint venture y (v) la reinversión de utilidades.

i. Créditos condonables Este esquema es utilizado actualmente para apoyar a los productores, intermediarios y comercializadores vinculados al proyecto de café de Caranavi. USAID, financiador del proyecto otorga créditos a CENAPROC (productores), ALEACAF (intermediario) y ANDITRADE (comercializador) y condona 40% del monto aportado.

ii. Cooperación internacional con contrapartida por parte de los municipios Este instrumento de apoyo financiero es usado en el municipio de Villa Anzaldo, donde la Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI) financia obras de infraestructura con una contrapartida de 30% aportada por el municipio de Villa Anzaldo. Bajo un esquema similar se ejecutan proyectos de infraestructura productiva, asistencia técnica y fortalecimiento organizacional en Chimoré, donde el porcentaje condonado varía de acuerdo con el operador

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que ejecute el proyecto. Con la cooperación de la Unión Europea, los Municipios del Trópico de Cochabamba, han implementado más de 50 proyectos de infraestructura social, entre las que se destacan, colegios, escuelas, hospitales, postas sanitarias, sistemas de agua potable y alcantarillado y otros, donde los municipios han contribuido con aportes de contraparte, en algunos casos hasta el 30%.

iii. Fondos rotatorios En el municipio de Chimoré, los productores han constituido un fondo rotario con fondos cercanos a los US$ 40.000, que es utilizado para financiar la compra de insumos y fertilizantes.

iv. Joint ventures Otro mecanismo utilizado para financiar y coordinar la ejecución de proyectos son los denominados joint ventures, utilizados en la producción de palmito en Chimoré. El esquema de joint ventures consiste en la división de tareas entre dos partes, en el caso de Chimoré entre el operador de fondos de la cooperación española Bolhispania y la asociación de productores de palmito PROASPA. Bolhispania administra el proyecto y PROASPA garantiza la producción.

v. Reinversión de utilidades En algunos casos las utilidades generadas por la producción, procesamiento y comercialización de productos de desarrollo alternativo son reinvertidas para iniciar un nuevo ciclo de producción. En Chimoré, por ejemplo, el 50% de las utilidades generadas por el procesamiento de palmito se reinvierten en el mejoramiento de la producción.

4.1.2 Tipos de proyectos Los cuatro componentes que conforman la política de desarrollo alternativo en Bolivia determinan, además, el tipo de proyectos que se ejecutan. El siguiente cuadro presenta los tipos de proyectos promovidos en el marco de cada uno de los cuatro componentes mencionados. Proyectos promovidos según componente de la política de desarrollo alternativo

Componente Proyectos promovidos

Transformación productiva integral Mercados y comercialización Turismo Infraestructura vial, aérea, energética y de comunicaciones

Desarrollo económico

Empleo Vivienda Saneamiento básico Salud

Desarrollo social

Educación Conservación de recursos naturales y ordenamiento territorial

Manejo de recursos naturales Manejo de recursos naturales y preservación del medio

ambiente Participación social, fortalecimiento institucional y comunicación ciudadana Seguridad jurídica

Desarrollo institucional

Fortalecimiento institucional y capacitación de recursos humanos

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En el Trópico de Cochabamba, se apoyan los rubros de: banano, piña, palmito, pimienta, maracuya, achiote, cítricos, jengibre, curcuma, hortalizas, sistemas agroforestales, turismo y ganadería. En los Yungas de la Paz, principalmente se apoyan los rubros de: café, cacao, banano, te, achiote, turismo y sistemas agroforestales. Asimismo, se ejecutan diferentes tipos de proyectos entre los cuales se destacan : proyectos de mantenimiento de caminos, construcción de plantas empacadoras, cable vías, asistencia técnica, fortalecimiento organizacional y desarrollo agroindustrial.

4.1.3 Modelos de gestión y apropiación de los proyectos por parte de los beneficiarios

Una de las preocupaciones del gobierno boliviano es lograr que los beneficiarios sean gestores de su propio desarrollo y logren apropiarse de los proyectos ejecutados. En este sentido, en el municipio de Caranavi se apoya el fortalecimiento de las asociaciones de productores de café y té para que puedan apropiarse de los proyectos. Aunque se intenta que los beneficiarios se apropien de los proyectos, en algunos municipios (Caranavi) los gobiernos locales, por sus filiaciones políticas, aíslan a los beneficiarios, evitando que estos últimos se adueñen de los proyectos y sus beneficios. Este es un ejemplo claro de cómo los asuntos políticos nacionales afectan la implementación de proyectos. Otro ejemplo de las dificultades que se presentan en la apropiación de los proyectos por parte de los beneficiarios se da en el municipio de Sapecho, donde los representantes de la Asociación de Productores Agropecuarios La Esperanza (APAEES), señalan que la organización no están en capacidad de liderar sola el proyecto. En Chimoré, por su parte, se están tomando medidas destinadas a lograr que los beneficiarios se adueñen del proyecto y, por medio de una sociedad anónima, lo manejen autónomamente una vez Bolhispania salga del proyecto.

4.1.4 Escalas de producción, comercialización y transformación

Las asociaciones de productores aprovechan economías de escala en la producción, acopio y transformación de los productos para obtener mayores beneficios. Asimismo, existen ejemplos de adelantos en materia de comercialización que permiten a los beneficiarios acceder a mercados para sus productos. En Caranavi, por ejemplo, lo productores de café, agrupados en CENAPROC, tienen acceso a mercados de comercio justo, lo cual les garantiza la venta de su producción y les permite incrementar sus ingresos. En Chimoré, los productores de banano han logrado exportar su producción a Argentina por intermedio de las empresas comercializadoras UNABANA y PROVITRO. El palmito de Chimoré, por su parte, se exporta actualmente a Chile, Uruguay, España, Francia y Alemania.

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5.1 Componente ambiental

5.1.1 Conservación y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales La conservación y el aprovechamiento de los recursos naturales es una de las prioridades del desarrollo alternativo en Bolivia, a tal punto que uno de los cuatro componentes de su política de desarrollo alternativo es el manejo de los recursos naturales. Un ejemplo claro de esta prioridad lo brinda el proyecto de Desarrollo Rural Integral de la Mancomunidad de Municipios de la Cuenca del Caine, que “busca implementar actividades de manejo y aprovechamiento sostenible de recursos naturales”. En las áreas del Trópico de Cochabamba y Yungas de La Paz, a través del Proyecto Jatun Sacha, que cuenta con el apoyo de la UNODC, se implementan Planes de Manejo Forestal (PMF), Sistemas Agroforestales, forestación y reforestación, y recuperación de suelos degradados.

5.1.2 Educación ambiental El tema de la educación no se atiende de manera explícita, pero las autoridades municipales de Coroico reconocen la necesidad de fortalecerlo para obtener mejores resultados en los proyectos ejecutados. A traves del Proyectos Jatun Sacha, se ha logrado introducir en la curricula educativa de las escuelas y colegios de las áreas de intervención, temas referentes a la conservación, preservación y manejo racional de los recursos naturales.

5.1.3 Servicios ambientales Los principales servicios ambientales asociados al desarrollo alternativo en Bolivia se prestan en Coroico como parte del proyecto de desarrollo turístico adelantado en dicho municipio. Uno de los primeros pasos que se dio en desarrollo de dicho proyecto, que se inició en el año 2001 con el apoyo de Chemonics, fue la creación de la Asociación Impulsora del Turismo (ASITUR). Además, se realizó un inventario turístico y se priorizaron proyectos de turismo de aventura, de descanso, cultural, etnológico y de observación de aves.

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CAPÍTULO COLOMBIA

1. Descripción de la Política de Desarrollo Alternativo El enfoque de política actual de desarrollo alternativo en Colombia fue planteado en la estrategia “desarrollo en zonas deprimidas y de conflicto” que hace parte del objetivo “brindar seguridad democrática”, uno de los cuatro objetivos del Plan Nacional de Desarrollo 2002 – 2006 “Hacia un Estado Comunitario”. Dicha estrategia plantea las principales líneas de acción que regirán la labor del “Programa de Desarrollo Alternativo (PDA) para la sustitución de cultivos ilícitos en zonas ambientalmente estratégicas, garantizando los recursos para todas las etapas del proceso y que éstos fluyan de manera efectiva y ágil, y generando simultáneamente otras alternativas para la subsistencia y la generación de ingresos en el corto plazo como son los incentivos por manejo y conservación y los programas de seguridad alimentaria” (Art. 8º, Ley 812 de 2003). El planteamiento anterior fue formalizado en el documento CONPES 3218 de marzo de 2003 que estableció los siguientes cuatro objetivos para el PDA: “(i) consolidar el proceso de erradicación de cultivos ilícitos y prevenir su expansión; (ii) brindar alternativas estables de ingreso, empleo y valorización patrimonial a las familias y comunidades campesinas vinculadas; (iii) promover procesos de desarrollo institucional y de legitimación del Estado; y (iv) apoyar el fortalecimiento del capital social, estimulando la organización, participación y el control comunitario”. Para lograr estos objetivos, el programa “resalta la importancia de las comunidades y sus formas organizativas, y destaca el factor humano como eslabón crítico en el circuito de producción de narcóticos a partir de cultivos ilícitos”. Además, “prioriza el fortalecimiento de las capacidades locales de gobernabilidad a partir de un compromiso sólido entre la comunidad organizada, el Gobierno y los demás sectores sociales, con el propósito de consolidar la seguridad democrática en áreas que sean declaradas “libres de ilícitos””, o, en otras palabras, reconoce la necesidad de involucrar a las organizaciones de base en las diferentes etapas del desarrollo de los proyectos (DNP, 2003). El documento CONPES 3218 define, además, tres componentes cuyo desarrollo debe contribuir al logro de los objetivos planteados. El primero de ellos, proyectos productivos y de generación de ingresos, “tiene como principal objetivo el establecimiento de una base económica regional y local, que ofrezca fuentes estables y lícitas de empleos e ingresos, y contribuya a mejorar la seguridad alimentaria de los campesinos y comunidades, a partir del uso sostenible de la base de recursos naturales”. Este componente incluye tanto el establecimiento de cultivos de pancoger como el de cultivos como cacao, caucho, palma de aceite, cafés orgánicos y forestales, que se caracterizan por su capacidad para generar altos niveles de empleo e ingresos. El programa Familias Guardabosques (PFGB), segundo componente del PDA, “busca vincular y comprometer familias campesinas como guardabosques, en procesos de recuperación y conservación de ecosistemas en zonas social y ambientalmente estratégicas”. La vinculación de las familias está sujeta al compromiso de eliminar los cultivos ilícitos (o comprometerse a no iniciar su cultivo) y favorecer la revegetalización y reforestación de las zonas anteriormente dedicadas a los cultivos ilícitos. Por último, el PDA incluye el fortalecimiento institucional, desarrollo social y monitoreo, componente transversal cuyas acciones apoyan aquellas desarrolladas en el marco de los otros dos componentes, que busca “armonizar la intervención institucional de tal forma que llegue a las regiones con acciones coordinadas y concertadas que aumenten la credibilidad en

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el Estado y legitimen las instituciones ante las comunidades rurales”. Además, este componente pretende apoyar “la formulación y consolidación de compromisos de no siembra ni resiembra entre el Estado y las comunidades debidamente organizadas”, brinda “acompañamiento social y empresarial a las organizaciones rurales participantes en los dos componentes principales” e “incluye la verificación y certificación de los núcleos libres de ilícitos” (DNP, 3218). La implementación del PDA de acuerdo con los lineamientos de política establecidos en el CONPES 3218 permitió realizar avances en materia de erradicación voluntaria de cultivos ilícitos y, además, hizo posible identificar ciertas debilidades relacionadas con los mecanismos utilizados para mantener zonas libres de ilícitos. En este sentido, una de las principales debilidades consiste en la exclusión de veredas enteras de los beneficios asociados al PFGB, porque al menos uno de sus habitantes se resiste a eliminar sus cultivos ilícitos. Adicionalmente, el desplazamiento de cultivos ilícitos a zonas de Parques Naturales obligó al Gobierno a idear nuevas alternativas para garantizar la sostenibilidad de las acciones desarrolladas en el marco del PDA, entre las cuales se destaca la creación y puesta en marcha de una estrategia de erradicación manual y mecánica forzosa desarrollada por el Grupo Móvil de Erradicación (GME), que intervendrá en zonas donde las acciones de desarrollo alternativo no resulten las más adecuadas. La puesta en marcha del GME como complemento a las acciones desarrolladas en el marco de los programas Proyectos Productivos (PPP) y Familias Guardabosques (PFGB) representa una reorientación de la política de desarrollo alternativo que se manifiesta en la creación del Programa Presidencial Contra los Cultivos Ilícitos (PCI). Este nuevo programa integra una estrategia de erradicación manual voluntaria, representada por el PPP y el PFGB, y una estrategia de erradicación manual y mecánica forzosa, representada por las acciones del GME22.

Un último aspecto a destacar de la política actual de desarrollo alternativo en Colombia es la evolución de su cubrimiento geográfico. El PFGB, que durante los años 2003 y 2004 operó en 13 municipios en los departamentos de Antioquia, Bolívar, Guaviare, Magdalena, Nariño, Putumayo y Tolima, vinculó, a partir del año 2005, 22 nuevos municipios ubicados en los departamentos de Antioquia, Arauca, Boyacá, Caquetá, Cauca, Córdoba, Guaviare, Huila, Norte de Santander y Putumayo. Por su parte, el PPP realiza acciones en los departamentos de Antioquia, Cauca, Cesar, Córdoba, Huila, Nariño, Norte de Santander, Santander y Tolima. Además, ha continuado proyectos que venían siendo ejecutados por el Plan Nacional de Desarrollo Alternativo (PLANTE) y Campo en Acción en los departamentos de Bolívar, Cauca, Huila, Nariño y Tolima. Así, 22 La nueva orientación de la política de desarrollo alternativo ha sido sometida a consideración del Consejo Nacional de Política Económica y Social –CONPES– y se espera que antes de finalizar el primer semestre del 2005 sea publicado un documento CONPES que institucionalice tanto el GME como el PCI.

PCI

Estrategia de erradicación manual voluntaria

Estrategia de erradicación manual y mecánica forzosa

PPP PFGB GME

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la política actual de desarrollo alternativo realiza intervenciones en 16 de los 32 departamentos de Colombia. El siguiente mapa presenta los municipios de Colombia en los cuales hacen presencia PFGB y PPP.

Mapa 1 Municipios focalizados por los programas FGB y PP

2. Análisis de la Política de Desarrollo Alternativo El presente análisis se realiza a partir del estudio de documentos, legislación y bibliografía disponibles, así como de la información obtenida a través de entrevistas y consultas a funcionarios y técnicos vinculados a programas o proyectos de desarrollo alternativo, así como a comunidades, durante las visitas realizadas. Entre los documentos utilizados se destacan el ya citado CONPES 3218, así como documentos elaborados por las Naciones Unidas, entidades gubernamentales y centros de

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investigación universitarios23. En cuanto a la legislación y planes de gobierno consultados, vale la pena mencionar el Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 “Hacia un Estado Comunitario”, que incluye la política actual de lucha contra las drogas y la Política Manejo Social del Campo 2002-2006, así como el Plan Nacional de Desarrollo Forestal y el Plan Nacional de Lucha Contra las Drogas 1998-2002. Además, fueron consultados otros documentos generales entre los cuales se destacan el Perfil de País 2003 elaborado por la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC, por su siglas en inglés), el informe Logros y perspectivas del desarrollo alternativo, elaborado en el 2002 por el PLANTE y el estudio del DNP, Aproximación metodológica y cuantitativa de los costos económicos generados por el problema de las drogas ilícitas en Colombia (1995-2000). El trabajo de revisión bibliográfica fue complementado con la realización de visitas a zonas de implementación de proyectos de desarrollo alternativo en las que se hicieron talleres con beneficiarios de las intervenciones y entrevistas a funcionarios y técnicos de las entidades vinculadas a los proyectos desarrollados. En un periodo de 10 días, entre el 24 de febrero y el 5 de marzo de 2005, el equipo encargado de redactar la Estrategia Andina de Desarrollo Alternativo visitó Santa Marta (Magdalena) y Necoclí (Antioquia), para documentar la experiencia del PFGB en estos dos municipios, y Maríalabaja (Bolívar) y Sotará (Cauca), con el fin de conocer dos proyectos productivos: palma de aceite en Maríalabaja y tomate de árbol en Sotará24. Con base en la revisión bibliográfica y las visitas realizadas, el presente capítulo analiza los componentes institucional, social, económico, productivo y ambiental presentes en las acciones de desarrollo alternativo implementadas en Colombia. Aunque el análisis se concentrará en la política actual liderada por el PCI, se harán constantes referencias a programas y políticas previas de desarrollo alternativo, que sirvieron de base para la implementación de las estrategias y programas actuales. 2.1 Componente institucional


La lucha colombiana contra las drogas es un ejemplo clásico del enfoque balanceado que combina medidas punitivas de aplicación de la ley con acciones de persuasión a la población para combatir la producción, tráfico y consumo de drogas. De acuerdo con el proyecto SIMCI “la estrategia colombiana de lucha contra las drogas incluye un número de medidas que van desde la aspersión aérea de cultivos ilícitos, a la erradicación manual forzada o voluntaria, como también los programas de desarrollo alternativo” (UNODC, 2004). Además, el caso colombiano incluye acciones de interdicción y de control al lavado de activos y al tráfico de precursores, así como de reducción de la demanda.

23 Ver entre otros SIMCI, Colombia. Censo de cultivos de coca en diciembre de 2003 (Bogotá, junio de 2004); DNE, La lucha de Colombia contra las drogas ilícitas. Acciones y resultados 2003 (Bogotá, mayo de 2004); Ana María Díaz y Fabio Sánchez, Geografía de los cultivos ilícitos y conflicto armado en Colombia (Bogotá, marzo de 2004). 24 Los resultados de los talleres realizados se presentan en la sección de anexos.

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Al desarrollo de las acciones mencionadas contribuyen cerca de 20 entidades entre las que se destacan la Agencia Colombiana de Cooperación Internacional (ACCI), la Alta Consejería para la Acción Social, de la cual hace parte el PCI, el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), la Dirección Antinarcóticos de la Policía Nacional (DIRAN), la Dirección Nacional de Estupefacientes (DNE), el Ejército y la Armada Nacional, la Fiscalía, el Fondo Nacional de Estupefacientes, el Ministerio de Defensa, el Ministerio de Protección Social, el Ministerio de Relaciones Exteriores y la Unidad de Información y Análisis Financiero (UIAF), entre otras. El siguiente cuadro presenta la vinculación de las entidades mencionadas a los componentes de la lucha contra las drogas.

Cuadro 1 Entidades colombianas vinculadas a la lucha contra las drogas

Componente Entidades vinculadas

1. Control de la producción Aspersión aérea DIRAN y Ministerio de Defensa Erradicación manual y mecánica forzosa

Grupo Móvil de Erradicación (GME) del PCI, Ejército y Policía Nacional

Erradicación Manual Voluntaria - Desarrollo Alternativo

PFGB y PPP del PCI

2. Control del tráfico Interdicción DIRAN, Ejército y Armada Nacional Control al lavado de activos DNE y UIAF Control al tráfico de precursores DIRAN

3. Control del consumo Prevención y rehabilitación Ministerio de Protección Social y

Fondo Nacional de Estupefacientes Además de las entidades incluidas en el cuadro anterior, resulta importante destacar las acciones desarrolladas por el Ministerio de Relaciones Exteriores en materia de negociaciones bilaterales y multilaterales destinadas a firmar convenios de cooperación internacional para la lucha contra las drogas y las acciones de la ACCI como canalizadora de los recursos de cooperación internacional. El mapa institucional presentado en el cuadro 1 parece indicar un énfasis en las medidas punitivas, pues la mitad de las entidades que lo conforman son instituciones de la fuerza pública encargadas de aplicar la ley en el territorio nacional (DIRAN, Ministerio de Defensa, Ejército, Armada y Policía Nacional). Esta impresión se refuerza al realizar un análisis del arraigo institucional de las medidas tomadas para combatir el problema de las drogas ilícitas y los recursos destinados a esta lucha. Mientras las instituciones encargadas de controlar la reducción de la producción y el tráfico de drogas mediante mediadas punitivas de aplicación de la ley son entidades profundamente arraigadas y de carácter permanente, la institución encargada del desarrollo alternativo tiene carácter de programa presidencial, lo cual puede restringir su continuidad en el tiempo, pues está directamente asociada al actual período presidencial. En cuanto a los recursos asignados a la lucha contra las drogas, es evidente que medidas de aplicación de la fuerza como las aspersiones aéreas, tienen más peso que las acciones de desarrollo alternativo. La mayor importancia relativa, tanto en términos de su arraigo institucional como en cuanto a los recursos asignados, de las acciones punitivas para combatir la producción y tráfico de drogas será corroborada más adelante, cuando se analicen en mayor detalle la evolución de las políticas de desarrollo alternativo y los presupuestos asignados a los diferentes componentes de la lucha contra las drogas.

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Si bien, el anterior análisis revela una división entre las medidas punitivas y las acciones de desarrollo alternativo, resulta importante destacar que la política actual de lucha contra las drogas pretende integrar ambos tipos de acciones para obtener resultados más satisfactorios. La reciente creación del PCI, programa de la Alta Consejería Presidencial para la Acción Social conformado por una estrategia de erradicación manual voluntario y una estrategia de erradicación manual y mecánica forzosa, evidencia el deseo gubernamental de enfrentar el problema de las drogas desde una perspectiva integral.

Esta integración de estrategias bajo una misma institución busca facilitar la coordinación de acciones y garantizar el éxito en la implementación de los programas de desarrollo alternativo, eliminando la presencia de personas que tienen acceso a los beneficios de las acciones de desarrollo alternativo sin mostrar voluntad de eliminar sus cultivos ilícitos. De esta forma, el GME se constituye en un mecanismo ágil de presión a grupos de personas localizadas en áreas de proyectos de desarrollo alternativo, que no hayan aceptado volver a la legalidad y persistan en los cultivos ilícitos. Aunque la experiencia es reciente, en el campo se han revelado importantes ventajas asociadas a la combinación del desarrollo alternativo con acciones de erradicación forzosa en áreas circundantes, pues las comunidades perciben que al tiempo que el gobierno les impone el retorno a la legalidad mediante la eliminación, forzada o no, de los cultivos ilícitos, les brinda oportunidades de organización, formación, apoyo técnico y desarrollo de proyectos productivos alternativos, entre otros. En este sentido es posible afirmar que la combinación de ambas acciones es concebida como un medio para lograr el objetivo de contribuir a un desarrollo rural sostenible libre de cultivos ilícitos.

La reciente creación del PCI permite constatar la continua transformación de las estrategias y proyectos de desarrollo alternativo en los últimos años, resultado de un modelo institucional muy flexible, que ha debido adaptarse no sólo a las condiciones cambiantes del fenómeno de los cultivos ilícitos, sino también al enfoque de política de los gobiernos. Así, las intervenciones en desarrollo alternativo, realizadas entre 1994 y 2002 a través del PLANTE y Campo en Acción, que fomentaron proyectos enfocados principalmente hacia lo productivo con ciertos elementos de fortalecimiento organizativo y empresarial con protagonismo de las asociaciones de productores, así como proyectos de infraestructura, fueron redefinidas con la puesta en marcha, en el 2003, del PDA, que incorporó además un fuerte componente social. Por su parte, la implementación del PCI, como ya fue mencionado anteriormente, contribuye a incrementar el número de beneficiarios del desarrollo alternativo, pues su componente de erradicación manual y mecánica forzosa obliga a un mayor número de familias a acogerse a los beneficios del desarrollo alternativo. Estas transformaciones institucionales, sin embargo, no han significado pérdidas de aprendizaje definitivas, en cuanto a enfoques y modelos de intervención, pues la actual política de desarrollo alternativo, representada en el PCI, se nutre de experiencias construidas previamente bajo el PLANTE y Campo en Acción25.


Tal como se mencionó en la sección anterior, los recursos destinados al desarrollo alternativo son muy inferiores a aquellos destinados a otras estrategias de reducción de

25 Es importante destacar la continuidad que ha existido en cuanto a las zonas de intervención y a los productos apoyados. El documento Logros y perspectivas del desarrollo alternativo, elaborado en el 2002 por el PLANTE, presenta información valiosa sobre el anterior enfoque de desarrollo alternativo.

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la producción de drogas ilícitas, entre las cuales la aspersión aérea de cultivos se destaca como la más importante. De acuerdo con la clasificación utilizada por la DNE y el DNP26, en términos del gasto del gobierno colombiano en la lucha contra las drogas, el desarrollo alternativo ocupa el tercer lugar entre los 6 componentes que conforman dicha lucha, superando sólo a los componentes de reducción de la demanda de drogas, gestión ambiental y política internacional (ver cuadro 2). Por su parte, los recursos asignados en el periodo 1996 – 2003 a los componentes de reducción de la oferta de drogas ($ 2.759.931 millones) y fortalecimiento jurídico e institucional ($ 1.636.495 millones) superaron ampliamente a aquellos asignados al desarrollo alternativo ($ 423.789 millones). Resulta especialmente interesante la comparación entre los recursos asignados a la reducción de la oferta de drogas, componente que, de acuerdo con la política vigente en los años comprendidos en el cuadro 2, incluye la erradicación forzosa de cultivos ilícitos por vía manual, mecánica o aérea, el desmantelamiento de complejos de procesamiento de drogas, el control de precursores, el control del tráfico y distribución de drogas y el desmantelamiento de redes de soporte al narcotráfico27, y los recursos asignados al desarrollo alternativo, que son inferiores a los primeros en cerca de $ 2,3 billones. Pese a que no se cuenta con información completa sobre el gasto del gobierno de Colombia en la lucha contra las drogas durante el año 2004, la intensificación de las actividades de aspersión aérea de cultivos ilícitos28, hace pensar que los recursos invertidos en el componente de reducción de la oferta fueron superiores a los registrados en años anteriores.

Cuadro 2

Gasto del Estado colombiano en la lucha contra las drogas (Millones de pesos constantes del 2003)

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

I. Desarrollo Alternativo 65.361 110.135 72.143 26.199 16.665 44.404 5.437 83.447 196.000

II. Reduccion Oferta de Drogas

375.408 417.809 333.672 292.612 325.351 311.060 395.354 308.667 N.D.

III. Fortalecimiento Jurídico e Institucional

173.259 171.151 200.445 149.430 246.293 251.913 209.767 234.237 N.D.

IV. Reducción de la Demanda de Drogas

32.346 34.791 40.692 41.841 27.094 27.408 15.553 57.239 N.D.

V. Gestión Ambiental 7.060 6.107 6.463 5.367 1.460 2.554 8.581 4.130 N.D.

VI. Política Internacional 226 797 234 463 202 266 120 331 N.D.

TOTAL 653.659 740.790 653.648 515.912 617.065 637.604 634.811 688.049 N.D.

Fuente: Instituciones, organismos centrales y entidades territoriales Metodología y cálculos: DNP-DJS-GEGAI, DNE-SEI

26 Esta clasificación es la presentada en el Plan Nacional de Lucha Contra las Drogas. Colombia 1998 – 2002. Para facilitar las comparaciones intertemporales, la DNE y el DNP han mantenido esta clasificación. 27 Ver Plan Nacional de Lucha Contra las Drogas. Colombia 1998 – 2002, pp. 48-55. 28 En el 2003 fueron asperjadas 132.817 hectáreas de coca y 2.994 de amapola; en el 2004 las cifras aumentaron a 136.551 y 3.060 respectivamente. Las cuatro cifras presentadas son ampliamente superiores a las registradas para años anteriores.

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En cuanto a los recursos de cooperación internacional asignados a la lucha colombiana contra las drogas la situación es similar. Estados Unidos, principal cooperante internacional en la materia, reconoce que el Plan Colombia, principal mecanismo de financiación de esta lucha “enfoca su ofensiva contra-narcóticos en: primero, la interdicción aérea de aeronaves procedentes de las fuentes de producción (principalmente en el sur) hacia los puertos de salida en el norte; segundo, interdicción marítima y fluvial de precursores químicos destinados a las áreas de procesamiento de coca; tercero, fortalecimiento de la capacidad militar para brindar seguridad e inteligencia a las operaciones policiales; cuarto, la destrucción de infraestructura de procesamiento; quinto, la erradicación de cultivos ilícitos; y sexto, desarrollo alternativo” (USAID/Colombia, 2000). Este panorama parece estar empezando a cambiar, pues el mismo gobierno estadounidense reconoce que las nuevas dinámicas de cultivo de coca, que favorecen el cultivo en pequeñas plantaciones donde se combina la coca con otros productos lícitos, limitan enormemente la efectividad de las fumigaciones aéreas y potencializan al máximo el papel del desarrollo alternativo como instrumento de lucha contra las drogas (USAID, 2005). La mayor importancia del desarrollo alternativo se evidencia en el compromiso financiero de los Estados Unidos, que a través de los programas “Áreas de Desarrollo Alternativo a nivel Municipal” (ADAM) y “Más Inversión para el Desarrollo Alternativo Sostenible” (MIDAS) tienen programado entregar, durante los próximos 5 años, cerca de US$ 360 millones (US$ 200 para ADAM y US$ 160 para MIDAS). En el mismo sentido, resulta necesario destacar la labor de organizaciones multilaterales como la UNODC, que ha enfocado su ayuda en el desarrollo alternativo. De cualquier forma continúa siendo necesario que esta distribución de recursos, tan desventajosa para el desarrollo alternativo, se vaya equilibrando en los próximos años. En la medida en que las acciones armadas y de lucha contra el delito y el crimen en las regiones donde existen cultivos ilícitos, aseguren la prevalencia la ley, se generarán los niveles de seguridad y gobernabilidad requeridos para apoyar a las comunidades localizadas en esos territorios con estrategias de desarrollo alternativo. La comparación entre los recursos aportados por el gobierno colombiano y aquellos provenientes de cooperación internacional (ver cuadro 3) reflejan el gran esfuerzo realizado por el gobierno colombiano y una cierta incoherencia entre el discurso internacional, que enfatiza la necesidad de incrementar la cooperación internacional para programas de desarrollo alternativo29, y los recursos desembolsados para desarrollo alternativo, que se revelan ampliamente inferiores a los aportados por el gobierno nacional.

29 Desde mediados de los 90, diversas resoluciones de las Naciones Unidas invitan a la comunidad internacional a incrementar los recursos de cooperación internacional para proyectos de desarrollo alternativos, pues el apoyo internacional es considerado como un elemento clave para el éxito de los diversos proyectos emprendidos. Ver por ejemplo las resoluciones 44/11, 45/10 y 45/14 de la Comisión de Estupefacientes de las Naciones Unidas.

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Cuadro 3

Recursos asignados al PDA por fuente, 2003-2006 (Millones de pesos)

2003 2004 2005 Total Familias Guardabosques Nación 65.332 180.000 180.000 425.332 Externo 0 0 0 0 Total FGB 65.332 180.000 180.000 425.332 Proyectos Productivos Nación 0 13.000 17.000 30.000 Externo 54.500 0 0 54.500 Total PP 54.500 13.000 17.000 84.500

PDA Nación 65.332 193.000 197.000 355.332 Externo 54.500 0 0 54.500 Total PDA 119.832 193.000 197.000 409.832

Fuente: Área de Desarrollo Técnico y Social - PCI

2.1.3 Institucionalización del desarrollo alternativo: de programa de gobierno a política de Estado?

El proceso de institucionalización de las políticas de desarrollo alternativo en el caso colombiano aún presenta limitaciones, pues sus estrategias son aún programas gubernamentales, cuya continuidad ha estado sujeta a la voluntad de la autoridad de turno. Esto, sin embargo, también es explicado por el origen, relativamente reciente, del desarrollo alternativo como estrategia de lucha contra los cultivos ilícitos en el país, que no supera los quince años. Las primeras experiencias de desarrollo alternativo en Colombia se remontan a finales de la década de los 80, cuando fue creado el Programa Especial de Cooperación, que, gracias a la cooperación de Estados Unidos (US $ 200 millones), la Unión Europea (US $ 75.6 millones), Luxemburgo (US $ 20 millones), Alemania (US $ 15 millones) y el PNUFID (US $ 36 millones), financió diversos proyectos que no siempre fueron de desarrollo alternativo (Cano, 2001). Los resultados en las etapas iniciales fueron muy limitados, en buena medida como resultado de la alta dispersión de acciones y la fragilidad institucional. En la etapa del PLANTE, que entró en funcionamiento en 1994, se emprendieron “numerosos proyectos en diversas zonas, en su mayoría muy pequeños y excesivamente dispersos frente a la dimensión real y a la naturaleza del problema” (Cano, 2001). De acuerdo con la auditoría técnica realizada por el Centro Interdisciplinario de Estudios Regionales (CIDER) a mediados del 2004, los proyectos del PLANTE se desarrollaron dentro un ciclo histórico que se inició con proyectos de “atención individual a pequeños productores” y “desarrollo de obras de infraestructura, desarrollo social e institucional a través de convenios con municipios y entidades ejecutoras nacionales” y culminó con proyectos de “consolidación de asociaciones y organizaciones de productores campesinos e indígenas ligadas a proyectos productivos”, “consolidación de cadenas productivas y clústers” y “consolidación de un esquema de Desarrollo Regional”, pasando por proyectos con una “visión regional de desarrollar Planes Regionales de Desarrollo Alternativo” y de “identificación y diseño de proyectos productivos a través de

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alianzas con el sector privado”(CIDER, 2004). Este ciclo histórico establecido por el CIDER refleja la alta dispersión a la que hace referencia Cano. Es importante mencionar que en el año 1998, el PLANTE, con base en la evaluación de la ejecución del año 1997 y los aportes de la auditoría técnica adelantada por la Universidad de Los Andes, reorientó el modelo de gestión con el fin de lograr mejorar su respuesta al problema de los cultivos ilícitos mediante la puesta en marcha de Proyectos Productivos Regionales que permitieran la generación de ingresos lícitos a las comunidades afectadas. La propuesta de ajuste se orientó hacia un enfoque de desarrollo regional, en el cual el nuevo componente de proyectos productivos regionales se diseñó como eje fundamental de las acciones, lo cual permitió identificar y concertar con las comunidades los proyectos complementarios. Los planes operativos municipales (POM), elaborados inicialmente, fueron reemplazados por planes regionales de desarrollo alternativo, elaborados con la participación de la institucionalidad regional y local y la sociedad civil respondiendo al nivel de afectación cultural y económica sufrido por estas regiones a causa de los cultivos ilícitos. A partir de los Planes Regionales de Desarrollo Alternativo se identificaron los proyectos más importantes de corto, mediano y largo plazo que tendrían impacto dentro de la economía local y regional como alternativas lícitas de generación de ingresos. Durante esta etapa, el PLANTE logró identificar y caracterizar 26 planes de desarrollo alternativo regional, lo cual permitió un conocimiento importante de las regiones, sus potencialidades, oportunidades y limitaciones. Asimismo, se elaboraron conjuntamente con las comunidades indígenas, los denominados planes de vida, de los cuales surgieron propuestas de desarrollo de acuerdo con la dinámica cultural de cada una de las etnias y se identificaron los proyectos que más pudieran contribuir a solucionar el problema generado por los ilícitos. Además, resulta importante mencionar que durante la etapa PLANTE, las agencias de cooperación internacional adelantaron proyectos de desarrollo alternativo que no se acogieron completamente al enfoque de política del gobierno, y cuyas actividades fueron, en diversas ocasiones, ejecutadas a través de operadores de sus mismos países, lo cual limitó la generación de capacidades locales en materia de formulación y ejecución de proyectos y generó una elevada dependencia, lo cual, a su vez, afectó la sostenibilidad de las iniciativas. Existen, sin embargo, considerables y valiosos aprendizajes y experiencias, que han permitido la adaptación de enfoques metodológicos y la continuidad de modelos de gestión, como los fondos de capital de riesgo (perfeccionados a partir de un modelo desarrollado por el PLANTE) y las alianzas estratégicas (aplicadas inicialmente por Campo en Acción), promovidas a través de modelos asociativos, para estructurar proyectos “bancables”, lo cual representa una característica de los proyectos productivos actuales, promovidos por el PCI. En Colombia, si bien para algunos resulta conveniente buscar que el desarrollo alternativo sea asumido como una política de Estado, para otros esta perspectiva riñe con aquella visión que considera que las intervenciones en desarrollo alternativo responden fundamentalmente a una necesidad temporal de los gobiernos para ofrecer

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alternativas sociales y económicas a las comunidades que se hayan visto afectadas o en riesgo de enfrentar el problema de los cultivos ilícitos. Bajo esta última concepción, una vez los cultivos de coca o amapola hayan desaparecido o por lo menos se haya logrado reducirlos sustancialmente, el desarrollo alternativo debe desaparecer incluso como política gubernamental, razón por la cual no tiene sentido una mayor institucionalización a la existente. Más allá de la conveniencia de fortalecer la institucionalización del desarrollo alternativo como una política de Estado, lo que se espera es que los aprendizajes logrados en cuanto a modelos de intervención productivos y financieros, promoción de estructuras organizacionales de economía solidaria y desarrollo de capital humano, puedan tener continuidad a través de los programas y estrategias de desarrollo alternativo que adopten los gobiernos futuros. Resulta claro, sin embargo, que una mayor institucionalización del desarrollo alternativo (su elevación al nivel de política de estado) garantizaría su continuidad en el largo plazo, lo cual es una condición necesaria para la obtención de resultados sostenibles. Además, una mayor institucionalización del desarrollo alternativo reduciría la presión por obtener resultados en el corto plazo, lo cual impide obtener soluciones definitivas al problema de la persistencia de los cultivos ilícitos. En este sentido, pueden obtenerse valiosas lecciones de Tailandia, donde el desarrollo alternativo se inició como una creación e implementación de las agencias de cooperación internacional (en la década de los 70s), a lo cual le siguió una activa participación gubernamental en el diseño e implementación de proyectos (durante los 80s) que posteriormente, dadas las falencias de los anteriores enfoques, derivó (en los 90s) en una nueva orientación del desarrollo alternativo que resalta la importancia de la vinculación activa de las comunidades (Bookwaat, 2001).

2.1.4 Coherencia entre desarrollo alternativo y otras políticas sectoriales

Uno de los principales esfuerzos realizados por el PCI ha sido garantizar la coherencia entre las acciones de desarrollo alternativo y otras políticas sectoriales, como la de ordenamiento territorial, la agrícola y la ambiental. Tanto el PPP como el PFGB respetan los lineamientos básicos de estas políticas, en lo que se constituye en un esfuerzo por complementar acciones desarrolladas por otras entidades gubernamentales y apoyarse en los avances realizados en los temas de competencia de otras políticas sectoriales. En materia de ordenamiento territorial, ambos programas han complementado las acciones de entidades como el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) y el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER) destinadas a promover la adquisición y titulación de tierras y el ordenamiento catastral. El PPP, además de promover la adquisición de tierras por parte de los beneficiarios, contribuye a desarrollar la vocación productiva de las regiones focalizadas, a tal punto que en la actualidad es posible identificar clusters productivos en varias de las zonas de intervención del programa. Entre los principales clusters se destacan las zonas de cultivo de palma de aceite en el departamento de Bolívar y la piscicultura en el Huila. Pese a los esfuerzos del programa en los temas de titulación de tierras y desarrollo productivo de las regiones objeto de intervención, resulta importante resaltar el escaso involucramiento de las autoridades locales, lo cual ha limitado el impacto que pudieran

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tener las intervenciones. Esta falta de compromiso de las autoridades locales fue resaltada por los beneficiarios del programa en Maríalabaja, quienes expresaron su insatisfacción con el apoyo recibido de parte de la Gobernación de Bolívar y la Alcaldía de Maríalabaja. El PFGB, por su parte, también desarrolla actividades en materia de ordenamiento territorial, destinadas especialmente a incrementar el número de beneficiarios con títulos que los acreditan como propietarios de las tierras que habitan y laboran. La puesta en marcha del PFGB exige la construcción de una base cartográfica, con el apoyo del IGAC, la cual permite hacer planeación de proyectos ambientales y productivos acorde con los usos y aptitudes de los suelos, al tiempo que contribuye al ordenamiento catastral de territorios considerables. Este ordenamiento catastral se constituye luego en un recurso importante para las autoridades municipales. De manera complementaria, el PFGB ha elaborado un plan de trabajo conjunto con el INCODER, que busca facilitar el acceso de las familias beneficiarias a la propiedad de la tierra, principalmente mediante la titulación de terrenos baldíos, pero apoyando también la compra de terrenos por parte de familias que cuentan con los recursos necesarios. En coordinación con el PFGB, el INCODER ha desarrollado acciones en los municipios donde interviene el programa en Antioquia, Bolívar, Guaviare, Magdalena, Nariño, Putumayo y Tolima, que permitieron identificar que de las 19.080 familias que conforman la muestra del estudio, tan sólo el 36% (7.142) son propietarios. Esta identificación sirve de base para planear las actividades futuras que tanto el INCODER como el PFGB deben realizar con el fin de incrementar el número de propietarios, lo cual es considerado como condición necesaria para garantizar la sostenibilidad futura de las intervenciones realizadas. Pese a los avances realizados, persisten dudas sobre la verdadera capacidad del PFGB de potenciar el desarrollo regional. Estas dudas sólo podrán ser aclaradas una vez culmine el proceso de tres años que se tiene contemplado en cada zona de intervención. Una de las principales preocupaciones gira en torno al riesgo que existe de promover proyectos productivos insostenibles en zonas de conservación y/o protección, que representan un alto porcentaje de las áreas focalizadas. Aunque en algunos casos resultaría más conveniente reubicar a grupos de población hacia tierras aptas para la vivienda y el desarrollo de proyectos productivos, esta visión riñe con algunos requisitos de pertenencia al programa, que exigen una relación constante y duradera con el territorio donde originalmente se encontraban establecidos. En materia ambiental, por otro lado, deben destacarse los esfuerzos realizados por capacitar a los beneficiarios de ambos programas en temas como el manejo de cuencas, conservación de fauna y flora y manejo de bosques. Estos tres aspectos fueron destacados por los beneficiarios que asistieron a los talleres realizados en Maríalabaja, Santa Marta, Sotorá y Necoclí en el marco de la visita que sirvió de insumo fundamental para la elaboración del presente capítulo. Además, los esfuerzos realizados son coherentes con los lineamientos de política ambiental definidos en el Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 “Hacia un Estado Comunitario”, que en la estrategia “sostenibilidad ambiental”, octava estrategia del objetivo “crecimiento económico sostenible y generación de empleo”, establece como prioridades “el manejo de poblaciones de especies amenazadas”, la implementación de “planes de ordenamiento y manejo integral de microcuencas en cerca de 500.000 hectáreas” y “la conservación, manejo, uso y restauración de ecosistemas de bosques”, entre otras (Art. 8º, Ley 812 de 2003).

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En relación con las áreas de bosques, resulta también importante destacar la coherencia que existe entre los programas de desarrollo alternativo, especialmente el PFGB, y los lineamientos de política forestal establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo Forestal. Dicho plan establece entre sus objetivos específicos el posicionamiento de “los productos y servicios forestales en los mercados nacionales e internacionales promoviendo cadenas de competitividad” y la incorporación, conservación y manejo de “los ecosistemas forestales para la prestación de bienes y servicios ambientales”30; ambos objetivos son elementos fundamentales de los PPP y PFGB. El principal avance en materia ambiental del PPP consiste en la incorporación al modelo productivo de planes de manejo ambiental, que entre otros aspectos han favorecido la conservación de cuencas y permitido el control de la erosión, mediante prácticas como la labranza mínima. En cuanto al PFGB, es sobresaliente el esfuerzo realizado por acercar a las corporaciones autónomas regionales (CAR) a sus comunidades, para poner en marcha estrategias de conservación y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales. Este esfuerzo de trabajo en equipo con las CAR, para que lideren las actividades de acompañamiento técnico y ambiental a las comunidades beneficiarias, ha contribuido a fortalecer la capacidad de gestión de varias de estas instituciones, lo cual es determinante para garantizar la sostenibilidad de los proyectos implementados. Hasta el momento se han vinculado al programa 6 corporaciones autónomas31, entre las cuales Corpourabá y Corpamag se destacan como las más cercanas a los beneficiarios del programa. Si bien, resulta importante destacar la cercanía de estas dos instituciones, no debe criticarse el nivel de involucramiento de las demás corporaciones vinculadas al programa, pues su aparente distancia puede ser más el resultado de condiciones adversas propias de las regiones donde actúan, que impiden su mayor vinculación. En este sentido, sin embargo, resulta necesario destacar que el desempeño de las CAR ha sido muy desigual y mientras unas presentan importantes avances en la identificación y estructuración de proyectos productivos y ambientales sostenibles, otras tienen debilidades al concretar las estrategias de acción, concentrando excesivamente su trabajo en talleres de capacitación, relegando a un segundo plano el componente de acompañamiento a los beneficiarios en las labores de campo. De cualquier forma es necesario resaltar la labor de Corpourabá, institución que durante el taller realizado en Necoclí, Antioquia, fue reconocida por los beneficiarios del programa como un apoyo fundamental para el desarrollo del mismo.

En lo que tiene que ver con las consistencia con la política agraria, es conveniente destacar que el tipo de proyectos productivos promovidos por el PCI, corresponden al cultivo y desarrollo agroindustrial de productos como el cacao, el caucho, la palma de aceite, los cafés especiales y los forestales32, que en las actuales circunstancias son considerados rentables y con potencial de crecimiento de la demanda y buenos precios por las autoridades agrarias. Un estudio de la política agraria actual revela no sólo una completa coherencia entre los productos promovidos por el PPP y los considerados prioritarios en la “Política Manejo Social del Campo 2002-2006”, sino también el énfasis

30 Plan Nacional de Desarrollo Forestal, p. 4. 31 Corpourabá, Corpamag, Corpoamazonía, Corporación para el Desarrollo Sostenible del Nordeste Amazónico (CDA), Corpotolima y Corponariño. 32 Ver Cartilla Proyectos Productivos.

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de dicha política en la promoción de “las exportaciones de productos tropicales, principalmente aquellos provenientes de la sustitución de cultivos ilícitos”33

2.1.5 Focalización

De acuerdo con el nuevo documento CONPES, que actualmente se encuentra en etapa de preparación y discusión con el DNP, los criterios de selección de las áreas de intervención del PFGB son: (i) participación del municipio en el total de áreas de cultivos ilícitos del país, (ii) densidad de cultivos ilícitos, medida en términos del porcentaje de áreas con cultivos ilícitos en relación con el territorio total del municipio, (iii) existencia de riesgos potenciales de expansión acelerada de los cultivos ilícitos, (iv) ubicación del municipio en una ecorregión de importancia ambiental para el país, (v) localización en zona de frontera internacional activa, (vi) concordancia con otras prioridades de política del Gobierno Nacional, (vii) existencia de Plan de Ordenamiento Territorial (POT) o instrumento que haga sus veces, debidamente aprobado y (viii) condiciones mínimas de orden público que permitan la intervención del programa34. Las restricciones impuestas por el programa obviamente dejan por fuera a numerosas zonas del país, sin embargo, estas exclusiones son vistas como un mal necesario, pues los escasos recursos con que cuenta el programa y la situación de seguridad de ciertas regiones impiden la penetración del programa en áreas que cumplen con la mayoría de los requisitos planteados en el anterior párrafo. Por otra parte, aunque el PFGB prioriza zonas ambientalmente estratégicas, principalmente en reconocimiento de que más del 60% de las áreas de cultivos ilícitos se localizan en estos ecosistemas, la sostenibilidad de los proyectos productivos establecidos bajo este modelo, enfrenta considerables restricciones ambientales, pues muchas de las tierras focalizadas no resultan aptas para cultivos agrícolas. En este contexto las estrategias de aprovechamiento sostenible de los recursos naturales resultan fundamentales, aunque su implementación a través de proyectos enfrenta mayores restricciones desde el punto de vista de la viabilidad ambiental y económica, por su escasa infraestructura vial y de servicios, y la lejanía de centros de consumo y comercialización. El PPP, por su parte, desarrolla sus actividades en zonas que se ajusten a los siguientes criterios de focalización: (i) áreas afectadas por cultivos ilícitos, (ii) zonas incluidas en la frontera agrícola, (iii) aspectos biofísicos, suelos, hidrología y aptitud agrícola, (iv) disponibilidad de recursos humanos, técnicos, financieros y de infraestructura, (v) consolidación de la inversión acumulada (ejecución previa de programas PLANTE y Campo en Acción) y (vi) política sectorial agropecuaria y de desarrollo rural, en particular cadenas productivas e inteligencia de mercados35. Estos criterios, dadas las condiciones impuestas en materia de disponibilidad de recursos financieros, técnicos, etc. Resultan mucho más limitantes que los criterios de selección del PFGB. Además, debe destacarse otra restricción impuesta por el PPP en cuanto al requerimiento de propiedad de la tierra o de contratos de arrendamiento de largo plazo que deben presentar los potenciales beneficiarios. Esto hace que en algunos casos las comunidades más pobres, que no tienen acceso a la tierra, no

33 Ver documento Política Manejo Social del Campo 2002-2006, disponible en la página web del Ministerio de agricultura (www.minagricultura.gov.co), especialmente pp. 3-6. 34 Documento CONPES en estudio por parte del DNP. 35 Ibid.

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puedan participar de los proyectos productivos que se apoyan a través del desarrollo alternativo.

Los criterios de focalización geográficos presentados se complementan con criterios de focalización de los beneficiarios. Pese a que tanto el PPP como el PFGB tienen criterios específicos para seleccionar a sus beneficiarios, ambos programas conservan elementos comunes al momento de definir dichos criterios de selección, tales como:

- Pertenencia a familias y comunidades de bajos ingresos - Existencia de un vínculo de trabajo con la tierra - Voluntad de participación en los proyectos

Entre los elementos específicos de selección de beneficiarios del PFGB se destacan: (i) ser mayor de 14 años de edad, si es cabeza de familia, (ii) habitar en el municipio focalizado por el programa, (iii) tener ingresos bajos y derivar su sustento exclusivamente del trabajo en el predio inscrito, (iv) certificar que al menos durante un año el núcleo familiar ha trabajado en el predio inscrito en el programa y (v) no ser servidor público ni pensionado. Los criterios de selección de los beneficiarios del PPP están determinados por el tipo de modelo de intervención del que quieran ser partícipes los beneficiarios36. La vinculación a los proyectos enmarcados en alianzas estratégicas depende exclusivamente del cumplimiento de las condiciones establecidas en la convocatoria, que incluyen la presentación de un documento conceptual del proyecto y la formulación y presentación detallada del proyecto que se pretende desarrollar. En cuanto a la vinculación a proyectos enmarcados en el esquema de capitalización empresarial, los proyectos formulados por los potenciales beneficiarios deben: (i) contar con el apoyo de una entidad de reconocida experiencia en el sector agroindustrial, así como con la vinculación del sector privado y diversos productores establecidos en la zona de intervención, (ii) presentar una rentabilidad mayor o igual al 12% y (iii) ser ejecutados por una sociedad anónima37. En ambos casos debe destacarse la evolución en el proceso de focalización, que ha permitido pasar de seleccionar los beneficiarios en función exclusiva de su posesión de cultivos ilícitos, hacia un modelo más amplio, que no genera un incentivo perverso para aquellas personas localizadas en zonas con cultivos o en riesgo de su propagación, que se han mantenido al margen de los mismos. Existen, sin embargo, debilidades metodológicas que conducen a que resulten como beneficiarios de los proyectos grupos de personas que estarían menos necesitadas del apoyo gubernamental, si se comparan con otros grupos de población más pobres. Además, la inadecuada información y las dificultades de identificación de la mayoría de comunidades, que en muchos casos ni siquiera cuentan con un documento de identificación (cédula), afectan negativamente los procesos de selección de las comunidades.

2.1.6 Actores participantes en los programas de desarrollo alternativo

Durante la etapa de PLANTE y Campo Acción la formulación y ejecución de numerosos proyectos de desarrollo alternativo fueron apoyadas por USAID. Entre los principales 36 Los dos modelos de intervención del PPP serán explicados en detalle en la sección 2.4. 37 Para detalles sobre las especificidades de cada modelo de intervención ver la Cartilla de Proyectos Productivos, pp. 10-21.

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proyectos apoyados se destacan los Programas de Iniciativas Locales de Erradicación Temprana (PILDAET) y el dirigido a las comunidades indígenas Raíz Por Raíz en el departamento del Putumayo. Asimismo, deben destacarse algunas estrategias, cuyo marco institucional ha sido muy efectivo y eficiente en el diseño, financiación y puesta en marcha de proyectos productivos, tales como “el Instrumento de Capitalización Empresarial y el Instrumento de Apoyo a Grupos Asociativos y Comunitarios” (IAGAC) (PLANTE, 2002).. El Instrumento de Capitalización Empresarial (ICE), ejecutado a través de la creación de la incubadora de empresas INCUAGRO busca la capitalización de empresas gestoras de proyectos productivos que permitan “crear oportunidades lícitas de generación de ingresos, promover la generación de empleo y mejorar las condiciones de vida de la población ubicada en las zonas de influencia del Plan Nacional de Desarrollo Alternativo” (PLANTE, 2002). El IAGAC, por su parte, se orienta a financiar pequeños proyectos productivos a través de las organizaciones de productores. Estos recursos deben constituir fondos rotatorios que permitan beneficiar a otros asociados y generar un control social frente a estas inversiones. Además, con la capitalización de estas organizaciones, se permite su acceso al sistema financiero formal del país. El IAGAC permitió cofinanciar 21 proyectos, beneficiando a 3.142 familias, atendiendo 34 organizaciones y estableciendo 5.723 nuevas hectáreas lícitas. Los proyectos del IAGAC, redundaron en un importante proceso de apropiación por parte de las comunidades que participaron en las diferentes actividades relacionadas con los proyectos como son la contratación, solicitud de cotizaciones, selección de oferentes, producción, transformación y comercialización. La descripción de los dos instrumentos desarrollados por el PLANTE revela un fuerte énfasis en el aspecto productivo y un rol secundario de los temas de organización comunitaria y capital social. Bajo el modelo de política actual a cargo del PCI, se intentó, por un lado, fortalecer el énfasis productivo del PLANTE, lo cual resulta evidente en los proyectos que hacen parte del PPP, y, por otro lado, crear un instrumento que consolidara la capacidad asociativa y de organización comunitaria de las comunidades rurales beneficiarias de los proyectos, lo cual se evidencia en el planteamiento y evolución del PFGB. En desarrollo del PPP, se han consolidado dos modelos de intervención, que involucran diversas instituciones y organizaciones que intervienen en las diferentes etapas de diseño, estructuración y puesta en marcha de los proyectos productivos, incluyendo sus fases de comercialización.

El primero de ellos, compuesto por proyectos enmarcados en alianzas estratégicas, financiados a través de convocatorias públicas, la primera de las cuales se realizó en forma conjunta con USAID, pretende financiar “proyectos productivos agroforestales y agrícolas de mediano y largo plazo, que cumplan con los requisitos técnicos de las líneas estratégicas del Programa de Desarrollo Alternativo para el periodo 2003-2006”38.

38 Ver Cartilla de Proyectos Productivos, p. 11.

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Hasta el momento se ha realizado una convocatoria conjunta entre el PDA y USAID, a la que se presentaron 172 proyectos de los cuales 17 fueron aprobados. En este modelo de intervención participan el PCI y USAID como �ormuladotes de los términos de referencia y presentadores de la convocatoria, las asociaciones de productores como �ormuladotes y ejecutores de proyectos, los operadores de la USAID como operadores de los proyectos aprobados, los gremios de productores como instituciones que respaldan los proyectos presentados y el sector privado como comercializador y distribuidor de los productos derivados de los proyectos implementados. Además, debe reconocerse la participación de ministerios como el de Agricultura y el de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, en su calidad de �ormuladotes de políticas, cuyos lineamientos deben ser tenidos en cuenta en los procesos de formulación y ejecución de los proyectos que se deriven de la convocatoria conjunta. El segundo modelo de intervención del PPP es el conformado en torno a INCUAGRO, incubadora de empresas agrícolas, que promueve la creación de empresas agrícolas con capital de INCUAGRO y las organizaciones de base. En este modelo de intervención los principales actores involucrados en el desarrollo de un proyecto productivo son INCUAGRO y las asociaciones de productores que se formen con el objetivo de unirse a INCUAGRO para formar una empresa que lidere el proceso productivo y de comercialización del producto cultivado. Además, el modelo exige la participación de una entidad de reconocida experiencia en el sector agroindustrial que actúe como asesora en la formulación, evaluación y promoción del proyecto en su etapa de preinversión. Bajo este esquema se ha continuado con la inversión del PLANTE en 6 empresas dedicadas a diferentes actividades productivas en los departamentos de Cauca, Huila, Bolívar y Meta39. En el caso de Sotará, Cauca, donde en desarrollo del presente capítulo se visitó el proyecto de tomate de árbol, la unión de INCUAGRO con cuatro asociaciones de campesinos de Isnos, Huila, y Sotará, Cauca, (Coopfrutisnos, Asoprofruis, Coopfrutsotará y Asolomalta) y la empresa Multiagro, derivó en la creación de Frutimacizo S.A., empresa cuyo objetivo es “promover el desarrollo agrícola, social y económico a través de la producción y comercialización de tomate de árbol, administrando los recursos de la empresa en forma óptima, que permita la generación de empleo, creación de cultura empresarial y mejoramiento de la calidad de vida de las zonas atendidas en los Departamentos del Huila y Cauca”40.

De acuerdo con los representantes de las asociaciones campesinas asistentes al taller realizado en Sotará, además de INCUAGRO, Multiagro y las cuatro asociaciones de campesinos que conforman Frutimacizo S.A., en el desarrollo del proyecto de producción y comercialización de tomate de árbol también intervienen el Programa de Desarrollo Alternativo, con quien los campesinos manifiestan tener una buena relación, instituciones internacionales como la ARD-CAPP (Colombian Agribusiness Partnership Program), nacionales como el Sistema Nacional de Aprendizaje (SENA), y la Fundación Smurfit Cartón de Colombia y locales como las alcaldías y hospitales municipales de Isnos y Sotará, la Universidad del Cauca y la Fundación Alto Magdalena. Con estas últimas entidades (tanto las internacionales como las nacionales y locales) los beneficiarios manifiestan no tener una relación muy estrecha. El siguiente mapa ilustra la participación de las diferentes entidades identificadas por los asistentes al taller y su relación con la empresa Frutimacizo y las asociaciones campesinas.

39 Las 6 empresas creadas son: Compañía Frutales del Macizo Colombiano S.A., Compañía Agroindustrial Yuquera San Pablo, Sur de Bolívar S.A., Compañía Agroindustrial Yuquera de San Juan de Arama, Meta S.A., Compañía Agropiscícola del Huila S.A., Compañís Palmera San Pabvlo, Sur de Bolívar S.A. y Compañía Palmera Simití, Sur de Bolívar S.A. 40 Ver Frutimacizo S.A., Folleto Informativo, p. 4.

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Mapa de las instituciones participantes en el proyecto de tomate de árbol de Sotará, Cauca

En cuanto al PFGB, su énfasis social se manifiesta claramente en las entidades que participan en la implementación de los proyectos desarrollados bajo este esquema. El PFGB, tal como el PPP, involucra asociaciones de campesinos, pero además promueve el involucramiento de entidades del nivel nacional que brinden asistencia técnica y socioempresarial a las familias beneficiadas. Entre las entidades nacionales involucradas en el programa se destacan el SENA, el Departamento Administrativo de la Economía Solidaria (DANSOCIAL) e INCODER, cuya participación en el programa revela el esfuerzo por mejorar el apoyo y asistencia técnica a las familias, pero también pretende mejorar la presencia institucional en zonas tradicionalmente marginadas de los beneficios del desarrollo. Además de estas entidades del nivel nacional resulta muy importante destacar el papel fundamental que desempeñan las Juntas de acción Comunal (JAC)41 y las entidades encargadas de realizar los acompañamientos técnico-ambiental y social. Uno de los mejores ejemplos del alto nivel de involucramiento y compromiso de las entidades encargadas de realizar los acompañamientos lo constituye la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y Oriente de la Amazonía (CDA), entidad encargada de los acompañamientos técnico-ambiental y social en San José del Guaviare. La labor de la CDA no se ha limitado a acompañar y capacitar a los beneficiarios del programa, sino que también ha desembolsado recursos propios por $ 312 millones para financiar el proyecto productivo de instalación de 100 41 Las JAC son las más numerosas (más de 45.000) y antiguas (más de 40 años) formas de organización de la sociedad civil campesina colombiana. Su existencia, junto con la de los cabildos indígenas y los Consejos Comunales de las negritudes, implica que en todo el territorio nacional existe una organización que representa los intereses de la sociedad civil.

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hectáreas en arreglos agroforestales constituidos por frutos amazónicos y especies maderables. El apoyo económico de la CDA representa un reconocimiento del potencial productivo y generador de ingresos del PFGB, que se espera sea replicado por otras corporaciones autónomas y entidades involucradas en los acompañamientos al programa. En cuanto a las experiencias de implementación del PFGB visitadas (Santa Marta y Urabá), resulta necesario destacar la percepción de los beneficiarios en dichas zonas sobre las entidades que han hecho presencia en las diferentes etapas de implementación del programa. En Santa Marta, los beneficiarios identificaron la JAC como una organización muy importante por su contribución a la capacidad de organización de la comunidad. Entre las instituciones más cercanas y con una mejor relación con la comunidad, los beneficiarios mencionaron a la Fundación para el Desarrollo Social de la Zona Noreste Bananera de la Sierra Nevada de Santa Marta (FUNDESBAN) y la Corporación Autónoma del Magdalena (CORPAMAG), encargadas respectivamente del acompañamiento social y técnico-ambiental. Además, manifestaron tener una buena relación con el Comité de Cafeteros, la Cooperativa de Caficultores, la Unidad Municipal de Asistencia Técnica y Agropecuaria (UMATA), la Red Ecolsierra, que asesora en la implementación de proyectos productivos, y el Plan Colombia, que hace presencia permanente en la zona por intermedio del residente. Destacaron también la intervención del SENA, DANSOCIAL e INCODER como entidades que en algún momento han interactuado con la comunidad en desarrollo del programa, aunque dicha interacción fue caracterizada como débil y las entidades fueron clasificadas como alejadas de la comunidad. La Gobernación, la Secretaría de Salud, la Secretaría de Educación, la Asociación de Productores de Cacao Orgánico de la Sierra Nevada de Santa Marta (APROCOSNE) fueron señaladas como lejanas y poco relacionadas con la comunidad. Finalmente, los participantes se quejaron de la lejanía del Ejército y la Policía Nacional y al preguntarles por la participación de la Alcaldía de Santa Marta manifestaron que ésta no se había vinculado de ninguna forma. En Urabá, los asistentes al taller también destacaron la cercanía y buena relación que mantienen con las entidades encargadas de los acompañamientos técnico-ambiental y social, Corpourabá y la Universidad Autónoma de Manizales (UAM), respectivamente, señalaron el importante papel desempeñado por el SENA, DANSOCIAL, INCUAGRO y las alcaldías de Turbo y Necoclí y se quejaron de la poca participación de entidades como la Secretaría de Agricultura de Antioquia, el INCODER, la empresa Agritech y las Fuerzas Armadas. La participación de la empresa privada, representada por el apoyo a la implementación de proyectos que realiza la empresa Camajón, fue también reconocida por los beneficiarios como un componente importante en el desarrollo del PFGB en Urabá. Las experiencias narradas en la presente sección revelan el esfuerzo realizado por el PCI por trabajar con equipos y organizaciones locales, que lideren y contribuyan a garantizar la continuidad de los proyectos y a destacar las fortalezas y corregir las debilidades de los modelos de intervención anteriores (PLANTE y Campo en Acción). Este esfuerzo de generación de capacidad local, sin embargo, enfrenta una restricción muy compleja que tiene que ver precisamente con la pobreza y marginalidad de las zonas donde se implementan los proyectos de desarrollo alternativo: la escasez de organizaciones con capacidades adecuadas para liderar las labores de apoyo, asistencia y acompañamiento técnico y social; esto, muchas veces ha retrasado, en el caso del PFGB, la contratación de las instituciones responsables de los

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acompañamientos sociales, o ha conducido a la contratación de organizaciones externas, que no siempre son bien recibidas en las zonas de intervención. Las experiencias de Sotará, Maríalabaja, Necoclí y Santa Marta también permiten constatar que la participación de los gobiernos locales sigue respondiendo, en su mayoría, a apoyos puntuales, aunque en el caso del PFGB existen alcaldes municipales que han comprendido la oportunidad que representa su vinculación activa al desarrollo de proyectos. Existen expectativas sobre la concertación de planes operativos, que permitan la participación de las alcaldías en el diseño y puesta en marcha de proyectos productivos y complementando acciones en materia de salud, educación, titulación de tierras, generación de cartografía, entre otros. Este asunto, sin embargo, persiste como una debilidad que requiere una estrategia más consistente. Es destacable, por otra parte, el escaso vínculo de universidades y centros de investigación, que en términos generales, han permanecido aislados de proyectos que podrían representar espacios fundamentales para la investigación y el desarrollo de nuevas tecnologías, no sólo en el campo agrícola y forestal, sino también en los temas financiero, asociativo y organizativo, entre otros.


El tema de la información ha sido, tal vez, uno de los asuntos más débiles de las estrategias de desarrollo alternativo, que se expresa entre otros, en la escasa documentación de las experiencias adelantadas. El proceso de aprendizaje de los proyectos de desarrollo alternativo se ha limitado a los beneficiarios y a un pequeño grupo de técnicos, lo que hace que se desaprovechen posibilidades de réplicas o se dejen de adoptar recomendaciones técnicas en proyectos, simplemente por la ausencia de un centro de documentación o información que haya integrado bibliografía y material de consulta. Además, la producción de literatura y demás material bibliográfico, escrito y audiovisual, es relativamente baja.

Se han implementado evaluaciones y procesos de auditoría, que revelan el esfuerzo de las instituciones responsables de los proyectos de desarrollo alternativo por verificar que los resultados e impactos esperados se están logrando. Una de las más completas auditorías a proyectos de desarrollo alternativo fue la auditoría ambiental realizada por la Universidad de Los Andes a los proyectos implementados por el PLANTE. Pese a su calidad, la información contenida en dicha auditoría ha sido escasamente divulgada, y muchas de las recomendaciones formuladas han sido sólo parcialmente acogidas o, en el peor de los casos, completamente ignoradas. Recientemente, el PCI inició un proceso de creación de un sistema de información, que aunque representa un esfuerzo por corregir las debilidades señaladas, aún no cuenta con resultados que permitan asegurar que se han superado los problemas en este sentido. Entre las opciones propuestas para desarrollar el mencionado sistema, se destaca la posibilidad de incorporar la información relativa al desarrollo alternativo al Observatorio Colombiano de Drogas, sistema de información de drogas manejado por la Dirección Nacional de Estupefacientes. 3.1 Componente social

3.1.1 Reconocimiento de la diversidad social

Aunque existen esfuerzos por poner en marcha acciones que reconozcan la diversidad social, no se puede afirmar que este tema aún sea entendido como un principio rector

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del desarrollo alternativo en Colombia. En particular deben destacarse los esfuerzos realizados en el marco del PFGB, que ha promovido que los representantes de las familias beneficiarias sean mujeres, pero esta es una política recientemente adoptada, por lo que se desconoce su impacto. En cuanto a minorías étnicas, se han adoptado ajustes al modelo de intervención convencional, que ha permitido, entre otros asuntos, reconocer la propiedad pública de los territorios indígenas, el manejo de los recursos de manera colectiva y el apoyo de organizaciones de base que respeten la autonomía de esas comunidades. Uno de los principales logros del PFGB ha sido la consecución de recursos aportados por la Comunidad Autónoma de Madrid (CAM), destinados específicamente a la atención de indígenas, mujeres y jóvenes. Los recursos aportados por la CAM serán ejecutados por el PFGB en acciones que “promuevan y/o fortalezcan formas asociativas que consoliden modelos de desarrollo solidario entre las familias vinculadas al PFGB” y que generen “capacidades entre las familias y actores locales, a través de un diplomado sobre gerencia y emprendimiento solidario”42. En particular, en materia de reconocimiento de la diversidad social, deben destacarse las acciones desarrolladas por el programa en el departamento del Cauca, donde trabaja con comunidades indígenas y afrodescendientes, especialmente en los municipios de Silvia, La Vega y Sotará. Asimismo, debe destacarse la intervención del programa en el resguardo indígena de Aponte en el municipio de Tablón de Gómez en Nariño. Estas intervenciones deben contribuir a fortalecer el reconocimiento de la diversidad social por parte del PFGB y sus aprendizajes deben ser replicados en otras zonas del país.

En el caso del PPP, el reconocimiento de la diversidad social no ha sido prioritario, lo cual se evidencia, entre otras cosas, en una participación mayoritaria de los hombres, principalmente porque son estos los que se dedican a las labores de campo. Tal como se pudo constatar en los talleres realizados en Sotará y Maríalabaja, la gran mayoría de los miembros de las asociaciones de productores conformadas son hombres y sólo un número reducido de mujeres asistió a los talleres realizados43. La ausencia de un enfoque de género desatiende el potencial de organización y de aporte de las mujeres a su núcleo familiar en torno a temas ambientales, sociales y productivos. Otros aspectos de la diversidad social, como la incorporación de minorías étnicas, tampoco son atendidos por el programa.

Debe destacarse que el reconocimiento de la diversidad social, pese a ser señalado a nivel de la política como componente fortalecedor de los proyectos de desarrollo alternativo, enfrenta restricciones en su implementación por las debilidades metodológicas en esta materia, que además enfrentan una fuerte resistencia de las comunidades beneficiarias. En el caso de la incorporación de un enfoque de género en los proyectos implementados, la existencia de restricciones culturales profundamente arraigadas que otorgan a la mujer un papel secundario en términos económicos y sociales, limitan enormemente el potencial de las mujeres para contribuir a obtener mejores resultados.

42 Ver Convocatoria de Subvenciones para la Cofinanciación de Programas y Proyectos de Cooperación al Desarrollo 2004, Proyecto de Desarrollo: Conformación y fortalecimiento de organizaciones solidarias de las familias beneficiarias del Programa Familias Guardabosques. 43 Tanto en Sotará como en Maríalabaja se realizó un taller con cerca de 20 miembros de las asociaciones conformadas (Asopalma en Maríalabaja y Coopfrutisnos, Coopfrutsotará, Asoprofruis y Asolomalta en Sotará e Isnos). Al taller de Sotará sólo asistieron 2 mujeres y al de Maríalabaja cerca de 5.

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Los talleres realizados en Santa Marta, Maríalabaja, Sotará y Necoclí permitieron constatar lo que presumían varios funcionarios del PCI: que los proyectos promovidos por el PPP se orientan más hacia lo productivo, mientras que el enfoque del PFGB está más ligado a lo social.

En efecto, como se pudo comprobar en Sotará y Maríalabaja, en el PPP, se observa la prevalencia de un enfoque que privilegia asociaciones de productores por encima de otro tipo de organizaciones sociales. Esto explica por qué la mayoría de organizaciones creadas o fortalecidas en desarrollo de los proyectos son las asociaciones de productores. Este énfasis es derivado del sesgo “productivista” que ha caracterizado al desarrollo alternativo, especialmente en sus etapas iniciales, lo que a la larga conlleva a desatender otras dimensiones de la vida rural de las comunidades beneficiarias, tales como la educación, la salud, el saneamiento básico, la resolución de conflictos y las manifestaciones culturales, entre otros. Si bien es cierto que el sesgo “productivista” resulta necesario en proyectos que, como los promovidos por el PPP y anteriormente por el PLANTE y Campo en Acción, exigen niveles mínimos de rentabilidad y una elevada inversión inicial, en ocasiones proveniente del sector privado, un enfoque integral de desarrollo alternativo debe también contribuir a la generación de organizaciones comunitarias que promuevan avances en materia de educación, salud y, en términos generales, desarrollo humano. En este sentido, vale la pena destacar que las etapas iniciales del PLANTE intentaron vincular a los proyectos productivos acciones encaminadas a mejorar la situación en materia de educación y salud de las comunidades beneficiarias.

La creación de asociaciones de productores como consecuencia de los requisitos y condicionalidades impuestas por muchos programas ha sido lugar común en la implementación de acciones de desarrollo alternativo. Dichas organizaciones, sin embargo, no han sido sólidas y han desaparecido inmediatamente o tan sólo un breve tiempo después de que el operador del proyecto se retira, lo cual limita enormemente la apropiación comunitaria de los beneficios de los proyectos implementados, además, de la sostenibilidad de las intervenciones.

En todo caso, resulta importante destacar algunas iniciativas que han promovido otro tipo de organizaciones con un énfasis diferente al productivo. Pese al limitado alcance y difusión de las iniciativas implementadas en este sentido, algunas entidades nacionales como el Ministerio del Interior y de Justicia, a través de su Dirección de Etnias, y la Unidad de Parques Nacionales, entidad adscrita al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, han realizado avances importantes en la implementación de acciones en áreas protegidas y resguardos indígenas, que requieren un tratamiento diferente al exigido por las áreas tradicionales de focalización de las intervenciones en desarrollo alternativo. Entre las acciones desarrolladas resulta importante destacar la implementación de Planes de Ordenamiento Territorial (POTs) especiales para poblaciones indígenas y los proyectos desarrollados en áreas de parques naturales. Estos proyectos, sin embargo, han sido una excepción y normalmente su alcance e impactos han sido limitados.

El PFGB ha intentado atender la problemática anterior mediante una estrategia de fortalecimiento de las JAC y otro tipo de organizaciones de base. Aunque las visitas a Santa Marta y Urabá permitieron identificar avances significativos en materia de

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fortalecimiento de las JAC gracias al PFGB, en términos generales resultaría prematuro afirmar que uno de los logros del programa ha sido el fortalecimiemiento de las formas asociativas y organizaciones de base en las áreas de intervención. Sin embargo, tal como se mencionó anteriormente, las visitas de campo realizadas permitieron identificar una visión organizativa más amplia de los beneficiarios del PFGB con respecto a los del PPP. El nuevo documento CONPES, sometido recientemente a consideración del DNP, ha incorporado esta diferenciación entre las formas asociativas promovidas por cada uno de los dos programas de desarrollo alternativo vigentes actualmente en Colombia.


Aunque se encuentran constantes esfuerzos por adoptar enfoques metodológicos participativos, no siempre su aplicación ha sido adecuada. La mayoría de proyectos sigue concentrando los procesos de toma de decisiones en un reducido grupo de técnicos, dejando un espacio muy reducido para los representantes de las comunidades. Normalmente, la participación ha sido entendida como un proceso de consulta, que sólo en ciertas ocasiones realmente conduce al empoderamiento de los beneficiarios. La participación de los beneficiarios, considerada un requisito para la viabilización de los proyectos del PLANTE, fue muy limitada y no logró empoderar a las comunidades focalizadas. Además, en la mayoría los proyectos implementados prevaleció el criterio de funcionarios gubernamentales y de operadores de USAID. Este problema, que puede denominarse como prevalencia del modelo de formulación de proyecto de arriba hacia abajo, responde en parte a la poca capacidad de las comunidades para participar activamente en la definición de políticas y formulación de los proyectos que se implementarán en sus zonas. En la actualidad, tanto el PFGB como el PPP, diseñan y formulan proyectos en los que la participación de las comunidades es mínima. Esta limitada participación de los beneficiarios en las etapas de definición de los proyectos constituye una preocupación del PCI, pues puede generar conflictos entre los beneficiarios y los funcionarios que diseñan la política y formulan los proyectos, lo cual, a su vez, atentaría contra la sostenibilidad de los proyectos implementados. La participación en los proyectos de desarrollo alternativo, aunque deseable, enfrenta serias restricciones producto de la desconfianza y reservas de la mayoría de beneficiarios, que son excocaleros, examapoleros o, cuando menos, vecinos de los anteriores. Además, muchas áreas de intervención aún enfrentan la intensa presión de los grupos ilegales de guerrilla y/o paramilitares, lo cual hace que las comunidades se reserven o distorsionen ciertas informaciones, por temor a retaliaciones.

Los enfoques participativos enfrentan otro problema que resulta de la incompatibilidad entre las necesidades de resultados rápidos y efectivos de los responsables de coordinar los programas y proyectos, y los mayores tiempos y costos que implica poner en marcha modelos participativos, que precisamente, por la incompatibilidad mencionada, no han sido del todo participativos.

4.1 Componente económico


Los dos programas analizados a lo largo de este capítulo (PFGB y PPP) utilizan una amplia gama de instrumentos financieros para apoyar la implementación de proyectos de desarrollo alternativo en sus áreas de intervención. Entre los principales

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instrumentos de financiación se destacan: (i) las transferencias condicionadas, (ii) los fondos de ahorro, (iii) los fondos de capital de riesgo, (iv) los mecanismos de cofinanciación y (v) los fondos rotarios.

i. Transferencias condicionadas o incentivo económico del PFGB

Los transferencias condicionadas, instrumento de utilización reciente en el marco del desarrollo alternativo en Colombia, son el principal mecanismo de financiación de las familias beneficiarias del PFGB. El subsidio condicionado que se entrega a las familias, denominado incentivo económico, busca brindarles una alternativa inmediata de ingresos temporales y una fuente de ahorro, dada la condición de erradicación total que impone el PCI.

El incentivo actual es de $3.600.000 (US$1.520) anuales entregados en pagos bimestrales por un periodo de 3 años. El incentivo económico empieza a recibirse una vez se firma el contrato individual, que representa el final de un proceso que incluye la presentación de los requisitos de ingreso al programa, la solicitud de ingreso, la firma de un contrato colectivo y la verificación del cumplimiento de los compromisos adquiridos. La presentación de los requisitos de ingreso al programa es realizada por los representantes del programa en el Primer Foro Veredal, al cual asisten las familias que luego, en el Segundo Foro Veredal, presentarán los documentos que soportan su intención de hacer parte del programa. Luego de verificar la validez de la información recibida, se procede a firmar el Contrato Colectivo, con el cual las familias firmantes “se comprometen a adelantar un proceso comunitario de erradicación, no siembra ni resiembra de cultivos ilícitos” en la vereda a la que pertenecen. Una vez firmado el Contrato Colectivo se realiza la verificación del cumplimiento de los compromisos, que, en caso de ser satisfactoria, lleva a la firma de los contratos individuales entre el Gobierno Nacional y cada una de las familias seleccionadas44. La firma del Contrato Individual implica una serie de responsabilidades por parte de cada familia, entre las cuales se destacan: cumplir con todas las actividades programadas por el PFGB, abstenerse de realizar cualquier actividad ilegal, erradicar, no sembrar, resembrar o procesar cultivos ilícitos, tener relación directa con el predio inscrito, y recuperar bosques y preservar ecosistemas locales45. El otorgamiento del incentivo económico directamente a las familias, aunque favorable en el sentido de brindar una alternativa de ingresos monetarios inmediata a aquellos que se han comprometido a mantener libres de cultivos ilícitos sus veredas, presenta una dificultad representada en la débil capacidad de generar ahorro que posteriormente pueda ser utilizado para implementar proyectos productivos que garanticen la sostenibilidad de la inversión realizada. Este problema se agravó en algunos casos por la demora en la puesta en marcha de los acompañamientos social y técnico-ambiental, los cuales, entre otras cosas, deben capacitar a los beneficiarios del programa en temas como la generación de ahorros y la economía solidaria. En este sentido, deben resaltarse los esfuerzos del programa por poner en marcha los acompañamientos social y técnico-ambiental en un periodo de tiempo cercano al momento en que se inicia la entrega del incentivo económico a las familias, corrigiendo las demoras presentadas en las fases iniciales. Lo anterior es determinante, si se 44 Información detallada sobre el proceso descrito se encuentra en la Cartilla de Familias Guardabosques, pp. 12-29. 45 Ibid., pp. 18-19.

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considera que en buena medida la condicionalidad del subsidio que se otorga a los beneficiarios se expresa en el deber que tienen de participar activamente en las actividades, trabajo de campo y capacitaciones que se coordinen con las instituciones responsables de los acompañamientos. La entrega del incentivo económico ha requerido desarrollar importantes procesos administrativos y logísticos, que garanticen al PCI el oportuno otorgamiento de los subsidios condicionados a más de 34.000 familias. Este proceso, que ha sido acompañado de un desarrollo informático que se encuentra en proceso de consolidación, representa un activo que será importante sostener en futuras estrategias de desarrollo alternativo.

Un último aspecto a destacar en cuanto a la entrega del incentivo económico se refiere, es el énfasis que ha hecho el PFGB en entregar dicho incentivo a mujeres cabeza de hogar, lo cual, en muchos casos, ha representado una mejoría en la administración de los recursos y empoderamiento de las mujeres en su familia. En este sentido, el PFGB acata las recomendaciones de Naciones Unidas, de acuerdo con las cuales incluir a las mujeres como actores principales del desarrollo alternativo permite mejorar los resultados de los programas y proyectos implementados46.

ii. Fondos de ahorro De manera complementaria al subsidio condicionado, el PFGB encontró en la promoción de fondos de ahorro colectivos, un mecanismo efectivo para mejorar la utilización de los recursos recibidos por los beneficiarios. En asocio con DANSOCIAL, se viene desarrollando una estrategia de capacitación en economía solidaria y conformación de organizaciones solidarias, cuyo objetivo es generar conciencia sobre los beneficios que pueden derivarse de los ahorros colectivos. Los ahorros generados colectivamente por las familias asociadas al PFGB deben constituirse en un fondo con capacidad para financiar iniciativas productivas desarrolladas por las comunidades beneficiarias con el apoyo de las entidades encargadas de los acompañamientos social y técnico-ambiental y otras entidades participantes en el programa. De acuerdo con información del PCI las comunidades beneficiarias del PFGB para las que se cuenta con información sobre el ahorro generado, han creado fondos de ahorro con un capital cercano a los $2.278 millones47. Debe destacarse particularmente el caso de las familias de Santa Marta, que reunieron cerca de $690 millones para la conformación de una cooperativa de ahorro y crédito que ha permitido la implementación de proyectos productivos de cacao, miel y cafés especiales.

iii. Fondos de capital de riesgo La figura de los fondos de capital de riesgo como mecanismo de financiación de proyectos de desarrollo alternativo en Colombia fue introducida en el año 2000 cuando se creó la incubadora de empresas agrícolas, INCUAGRO, que debe “operar como un 46 Entre los documentos de Naciones Unidas que enfatizan la perspectiva de género que deben incluir los programas de desarrollo alternativo se destaca UNDCP, Report on Guidelines for Best Practices on Gender Mainstreaming in Alternative Development (2000), que deriva sus resultados de experiencias de campo en Bolivia y Perú, entre otros países. El resumen ejecutivo de este documento está disponible en http://www.unodc.org/pdf/publications/alt-development_gender-mainstream.pdf. 47 Los $2.278 millones son ahorros generados por las familias beneficiadas por el PFGB en los municipios de San Pablo, Cantagallo, Orito, Chaparral, Ríoblanco, Santa Marta y Albán. No se cuenta con información para los demás municipios que hacen parte del programa.

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fondo de capital de riesgo con el fin de apoyar, mediante el suministro de recursos, la constitución, el acompañamiento y el fortalecimiento de empresas en la producción, transformación, comercialización y distribución de bienes y servicios agrícolas y agroindustriales, bajo las condiciones y en las zonas de influencia del PDA”48. INCUAGRO apoya la creación de empresas productivas, aportando hasta el 70% del capital requerido para la conformación de cada empresa. Este aporte debe ser reembolsado en un periodo de 10 años. El porcentaje restante es aportado por los productores, por medio de las asociaciones productivas creadas para acceder a este mecanismo de financiación. A la fecha, los recursos aportados por INCUAGRO han contribuido a la creación de 6 empresas agrícolas en los departamentos de Huila, Cauca, Meta y Bolívar, dedicadas a la producción de tomate de árbol, trapiche yuquero, palma africana y especies piscícolas. El siguiente cuadro presenta las empresas creadas, los bienes producidos y la inversión realizada.

Cuadro 5 Ubicación , producción e inversión de las empresas creadas con aportes de

INCUAGRO (Miles de pesos)

Empresa constituida Producto Ubicación Inversión Total

Aporte INCUAGRO

Aporte Productores

Compañía Frutales del Macizo Colombiano -FRUTIMACIZO S.A. Tomate de árbol

Isnos (Huila) y Sotará (Cauca)

8.355.000 5.949.000 2.406.000

Compañía Agroindustrial Yuquera San Pablo, Sur de Bolívar S.A. Trapiche yuquero San Pablo

(Bolívar) 3.294.000 2.300.000 994.000

Compañía Agroindustrial Yuquera San Juan de Arama, Meta S.A. Trapiche yuquero San Juan de

Arama (Meta) 3.250.000 2.270.000 980.000

Compañía Agropiscícola del Huila S.A. Piscicultura Garzón (Huila) 3.747.000 2.500.000 1.247.000

Compañía Palmera San Pablo, Sur de Bolívar S.A. Palma africana San Pablo

(Bolívar) 9.915.000 4.254.000 5.661.000

Compañía Palmera Simití, Sur de Bolívar S.A. Palma africana Simití (Bolívar) 10.511.000 4.017.200 6.493.800

Fuente: INCUAGRO, Informe de Gestión 2004, p.15

48 Ver Cartilla Proyectos Productivos, p. 16.

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iv. Mecanismos de cofinanciación para proyectos productivos

El principal mecanismo de cofinanciación de proyectos productivos utilizado en Colombia se enmarca dentro del modelo de intervención denominado alianzas estratégicas, desarrollado inicialmente bajo el programa Campo en Acción, que fomenta la implementación de proyectos productivos con aportes del PPP y los beneficiarios. El aporte del PPP cubre hasta un 40% de la parte productiva del proyecto y hasta un 10% del costo del acompañamiento técnico y socioempresarial requerido. Este aporte tiene la forma de un incentivo económico no reembolsable. El porcentaje restante, tanto en la parte productiva como en los demás aspectos del proyecto, debe ser aportado como contrapartida por “los beneficiarios ya sea a partir de un crédito complementario y/o aporte de mano de obra en las actividades del proyecto”49. Bajo este esquema de cofinanciación, al que los productores accedieron tras responder a la convocatoria pública desarrollada conjuntamente por el PDA y USAID, se están desarrollando 19 proyectos que han beneficiado a 4.657 familias y han permitido el establecimiento de 19.477 hectáreas de cacao, café, caucho, y palma de aceite. Todos los proyectos implementados cuentan con el apoyo técnico de los operadores de USAID, los cuales ejecutan los recursos aportados por USAID para la implementación de los proyectos aprobados como parte de la convocatoria conjunta PDA-USAID. El siguiente cuadro presenta los proyectos aprobados en desarrollo de la convocatoria conjunta realizada en agosto del año 2004.

Cuadro 6 Proyecto aprobados Primera Convocatoria Conjunta PDA-USAID, agosto 2004

(Miles de pesos)

Producto Municipio Operador Valor total Aporte PDA/USAID

Aporte Productores

Cacao Sardinata, Zulia y Tibú (Norte de Santander) ARD/CAPP 14.609.450 3.482.100 11.127.350Cacao Zulia (Norte de Santander) ARD/CAPP 20.415.600 3.325.750 17.089.850Cacao Landazuri, Cimitarra y Barranca (Santander) ARD/CAPP 6.473.950 2.554.600 3.919.350Cacao La Gloria y Aguachica (Cesar) ARD/CAPP 16.904.350 3.193.250 13.711.100Cacao La Plata y Tarqui (Huila) ARD/CAPP 6.887.350 1.741.050 5.146.300Café Tambo y Timbio (Cauca) ACDI VOCCA 2.915.000 654.065 2.260.935

Café Rosas, Timbío, Popayán y Piendamó (Cauca)ACDI VOCCA 7.722.100 1.154.862 6.567.238

Café La Plata y Pitalito (Huila) ACDI VOCCA 3.301.900 844.584 2.457.316

Café La Unión, El Tablón y San Pedro de Cartago (Nariño) ACDI VOCCA 7.764.500 1.284.116 6.480.384

Café Chaparral, Planadas y Rioblanco (Tolima) ACDI VOCCA 6.662.100 881.189 5.780.911

Caucho Caucasia, Caceres, Tarazá, El Bagre, Nechi y Zaragoza (Antioquia) FUPAD 7.798.992 2.268.379 5.530.613

Caucho Montelibano (Cordoba) FUPAD 9.968.834 2.394.588 7.574.246Caucho Cimitarra y Lándazuri (Santander) FUPAD 5.814.835 2.180.285 3.634.550

Caucho Barrancabermeja y Puerto Wilches (Santander) FUPAD 6.007.330 2.409.461 3.597.868

49 Ibid., p. 14.

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Producto Municipio Operador Valor total Aporte PDA/USAID

Aporte Productores

Caucho San Vicente y El Carmen de Chucurí (Santander) FUPAD 5.747.030 2.157.081 3.589.948

Palma de aceite Tibú y Sardinata (Norte de Santander) ARD/CAPP 13.310.950 2.986.550 10.324.400

Palma de aceite

Sabana de Torres, San Vicente de Chucurí y Barrancabermeja (Santander) ARD/CAPP 11.286.350 2.324.050 8.962.300

Palma de aceite Tibú y Sardinata (Norte de Santander) ARD/CAPP 35.454.350 6.558.750 28.895.600

Palma de aceite Tibú (Norte de Santander) ARD/CAPP 12.587.500 1.558.200 11.029.300

TOTAL 201.632.470 43.952.910 157.679.560

Fuente: Área de Desarrollo Técnico y Social – PCI v. Fondos rotatorios para financiar proyectos productivos

La creación de fondos rotatorios para financiar proyectos productivos es una experiencia reciente en Colombia que se está desarrollando en Santa Marta con recursos de cooperación de Italia canalizados a través de la UNODC. Con estos recursos UNODC constituyó un fondo rotatorio del cual 100 familias beneficiarias del PFGB pueden obtener recursos que, sumados a los ahorros que han generado a partir del incentivo económico (ver sección i), serán utilizados para montar arreglos forestales basados “en el establecimiento de 50 unidades productivas del sistema Agroforestal cacao, maderables, frutales, plátano y guandul propuesto, con unidades de 2 hectáreas y 50 arreglos agroforestales de café y maderables, cada unidad de una (1) hectárea para un total de un Núcleo de 150 hectáreas en arreglos Agroforestales”(Red Ecolsierra, 2004). Así, el fondo rotatorio permite a las familias que tienen acceso a él desarrollar proyectos cuya implementación requiere un capital superior al ahorro generado por las familias con base en el incentivo económico recibido del programa. En este sentido, la cooperación internacional, representada en la vinculación de la UNODC como socio de las familias, se constituye en un factor determinante del éxito y sostenibilidad de las intervenciones gubernamentales en desarrollo alternativo.

La experiencia de Santa Marta revela la importancia de buscar socios estratégicos que puedan aportar recursos para la conformación de fondos rotatorios que apoyarán la implementación de proyectos productivos por parte de las familias beneficiadas por el PFGB en las demás áreas de intervención del programa en el país.

4.1.2 Tipos de proyectos Los proyectos productivos de desarrollo alternativo, promovidos en el marco del PCI, aunque cambian de acuerdo con las condiciones biofísicas de los territorios y las características socioeconómicas de la población, se concentran en productos agrícolas como el cacao, el caucho, los cafés especiales y la palma aceitera, así como los proyectos forestales. En el caso del PFGB, fundamentalmente se promueven este mismo tipo de proyectos, especialmente bajo arreglos agroforestales, teniendo en cuenta la condición de bosque protector-productor de muchas áreas focalizadas.

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Este tipo de productos, por lo general, cuenta con condiciones de precios favorables y presentan un importante potencial de crecimiento de la demanda nacional e internacional, lo cual constituye una importante garantía de comercialización. Además, cuentan con una institucionalidad gremial y con servicios de asistencia técnica consolidados o en desarrollo, con un nivel aceptable de presencia regional, lo que reduce riesgos de inversión y genera confianza entre productores. En el caso del PFGB, el componente productivo aún se encuentra en fase de estructuración en la mayoría de zonas de intervención. Los avances que existen otorgan especial importancia al tema de seguridad alimentaria, que es responsabilidad del Programa Red de Seguridad Alimentaria (RESA), a través del cual se “busca contribuir a la seguridad alimentaria, promoviendo un cambio de actitud en el pequeño productor agropecuario, impulsándolo a sembrar para no comprar lo que la tierra puede producir”50, contribuyendo de esta forma a reducir factores de vulnerabilidad nutricional y económica. De acuerdo con los beneficiarios participantes en los talleres realizados en Santa Marta y Necoclí, la seguridad alimentaria es una de las prioridades de los guardabosques. En las visitas realizadas a diferentes veredas en Santa Marta y Necoclí fue posible verificar la existencia de pequeñas huertas familiares destinadas a proveer seguridad alimentaria al núcleo familiar que habita y trabaja la finca. Asimismo, en el marco del PFGB, es destacable el esfuerzo en materia de ordenación y aprovechamiento sostenible de bosques naturales que se viene adelantando en algunas regiones como Orito, Urabá, Sur de Bolívar y Santa Marta, con el apoyo de Colombia Forestal. Existen iniciativas particulares que han emprendido algunas familias con el sector privado, como es el caso de un proyecto de 100 hectáreas de reforestación comercial de teca, en el que participan 50 familias guardabosques de Necoclí, asociadas con la empresa Camajon, que provee la experiencia técnica en el manejo de cultivos de teca.

4.1.3 Modelos de gestión

Quizás uno de los aspectos en los que resulta necesario realizar mayores avances es en la implementación de modelos de gestión y desarrollo de proyectos que involucren activamente a las comunidades en las diferentes etapas de implementación de proyectos de desarrollo alternativo. En la actualidad, pese a que los proyectos desarrollados recientemente reconocen y vinculan las problemáticas específicas de las comunidades focalizadas, prevalecen modelos asociativos liderados por organizaciones operadoras locales que, si bien garantizan el éxito en el proceso de implementación de los proyectos, también generan una alta dependencia en las comunidades beneficiarias. Esta dependencia limita la capacidad de las comunidades para garantizar por sí mismas (sin el apoyo de operadores) la sostenibilidad de los proyectos desarrollados. Los modelos de intervención descritos a lo largo de este capítulo (INCUAGRO, alianzas estratégicas y Red Ecolsierra, entre otros) han contribuido a generar esta limitación. Pese a que debe reconocerse que sin el apoyo de las entidades vinculadas a los diferentes modelos de intervención, no hubiera sido posible implementar los proyectos, debe también mencionarse que los operadores locales asociados a los diferentes modelos han tenido problemas para entregar los proyectos a las comunidades. En este sentido, deben destacarse las declaraciones de José Roberto Jaramillo, gerente de

50 Folleto Red de Seguridad Alimentaria RESA, p. 5.

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FRUTIMACIZO S.A., quien en diversas ocasiones durante la visita a Sotará (Cauca), manifestó su preocupación con respecto a la capacidad de las asociaciones de productores locales de apropiarse del proyecto y garantizar sus sostenibilidad cuando INCUAGRO se retire y el proyecto quede en manos de las asociaciones.


En materia de escalas de producción se han realizado importantes aprendizajes, pues en la actualidad se promueven proyectos que conforman núcleos productivos rentables, como resultado del aprovechamiento de economías de escala que se obtienen especialmente en diferentes procesos de producción, tales como la compra de insumos, la asistencia técnica y el manejo administrativo y financiero. Asimismo, deben destacarse las economías de escala que se aprovechan en la comercialización de algunos de los productos de desarrollo alternativo. El esquema de la Convocatoria PDA-USAID, reconocido por su capacidad para agrupar productores de forma que puedan aprovechar economías de escala en la producción, ha apoyado 19 proyectos que en promedio se ejecutan con recursos cercanos a los $10.500 millones, proyectan el establecimiento de cerca de 20.000 hectáreas de cultivo en los próximos años y benefician alrededor de 5.000 familias.

Otro asunto importante, es la estructuración de proyectos que incluyan fases de transformación primaria e, incluso, agroindustria. El ejemplo clásico en este sentido son los cultivos de palma de aceite en Maríalabaja, desarrollados bajo el esquema de alianzas estratégicas con la participación de la Asociación de Palmicultores de Maríalabaja (ASOPALMA), cuyos miembros no sólo se dedican al cultivo de palma, sino que poseen acciones que los acreditan como dueños de parte de los viveros y la planta extractora de aceite construida en Maríalabaja. Esta forma de integración vertical, les permite a los cultivadores de palma de aceite de Maríalabaja obtener un porcentaje de ganancias muy superior al que obtendrían si se dedicaran exclusivamente al cultivo.

En cuanto a la comercialización de bienes producidos en el marco de los dos programas de desarrollo alternativo analizados a lo largo del presente documento, resulta importante destacar los avances de algunos proyectos de desarrollo alternativo en materia de comercialización. En particular debe resaltarse el apoyo brindado por la cadena de supermercados CARREFOUR, que actualmente ofrece en sus almacenes en Colombia diversos productos de desarrollo alternativo, producidos por asociaciones de productores vinculadas al PFGB o al PPP, entre los cuales sobresalen los siguientes:

Cuadro 6 Productos de desarrollo alternativo comercializados por CARREFOUR

Producto Productor

Café del Cauca COSURCA Café de la Sierra Nevada de Santa Marta Red Ecolsierra, Café Anei, Arhuacos Coco de Tumaco AGROPACÍFICO Fríjol del Sur de Bolívar ASOCALIMA Frutas exóticas del Guaviare MAKU Palmitos del Putumayo AGROAMAZONÍA Tomates de Nariño COPDESAM Yogures y quesos del Guaviare ASOGEG

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Además, existen otros ejemplos de asociaciones de productores que han logrado comercializar sus productos en mercados nacionales e internacionales. Este es el caso de un grupo de guardabosques productores de café en la Sierra Nevada de Santa Marta, que, con el apoyo de la Red Ecolsierra, han logrado posesionar el café TIMA en el mercado nacional y en mercados internacionales. La Red Ecolsierra también ha apoyado la producción y comercialización de miel de abeja, que se vende actualmente en el mercado local de Santa Marta.

2.1. Componente ambiental

5.1.1 Conservación y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales La política actual de desarrollo alternativo en Colombia ha realizado esfuerzos por contribuir a la conservación y el aprovechamiento sostenible de recursos naturales como el agua, los suelos y los bosques. Además, de forma coherente con la política ambiental actual, ha promovido el cuidado de la biodiversidad en las áreas de intervención. La conservación de los recursos naturales es especialmente importante para el PFGB que, por intervenir en áreas de ecosistemas estratégicos, presta especial atención a la conservación y recuperación de suelos, recursos hídricos, bosques y especies de fauna y flora. En los talleres realizados con beneficiarios del PFGB en Santa Marta y Necoclí fue evidente el interés del programa por contribuir a conservar, recuperar y aprovechar de manera sostenible los recursos naturales. En particular, vale la pena destacar el énfasis del PFGB en la recuperación de bosques naturales, que ha sido promovida como una de las mejores formas de garantizar la sostenibilidad del programa. Dadas las condiciones de las áreas de intervención del programa, la recuperación de bosques, por medio de la promoción de arreglos agroforestales, que permiten a las familias beneficiarias cultivar los productos necesarios para su supervivencia y reforestar áreas de bosques previamente taladas para cultivar coca, se constituye en una de las mejores opciones para hacer sostenibles las intervenciones tanto económica como ambientalmente. El PPP, por su parte, contribuye a la conservación y aprovechamiento sostenible al menos en tres formas. Primero, la ubicación de los proyectos, al respetar áreas de ecosistemas estratégicos tales como zonas de conservación y parques naturales, evita la degradación de dichos ecosistemas. Segundo, al utilizar prácticas amigables con el medio ambiente, tales como la utilización de abonos orgánicos y la protección de cuencas y microcuencas, el programa favorece la conservación de suelos y recursos hídricos. Por último, gracias a la atracción que los proyectos implementados ejercen sobre la población que habita las zonas de intervención, el programa disminuye la presión sobre los recursos naturales, especialmente la tala de bosques y desgaste y contaminación de los suelos y recursos hídricos, causada por la expansión de la frontera agrícola asociada con el traslado de los cultivos ilícitos hacia áreas de conservación.

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5.1.2 Educación ambiental

Quizás uno de los más importantes efectos de la política actual de desarrollo alternativo en Colombia ha sido la generación de conciencia ambiental en los beneficiarios, mediante las capacitaciones en materia ambiental impartidas por las corporaciones autónomas regionales en las áreas de intervención. Los avances en materia de educación ambiental son evidentes en el lenguaje de los beneficiarios asistentes a los talleres realizados en Santa Marta, Necoclí, Maríalabaja y Sotará. Al ser preguntados sobre lo que han aprendido con la llegada del PFGB, los asistentes a los talleres en Santa Marta y Necoclí no dudaron en afirmar que, gracias al acompañamiento técnico-ambiental llevado a cabo por las corporaciones autónomas regionales, habían aprendido, entre otras cosas, a conservar bosques, revegetalizar, cuidar nacimientos de ríos y quebradas, aislar cuencas y microcuencas, mitigar el impacto de los cultivos sobre los recursos naturales y conservar especies de fauna y flora. Por su parte, en Sotará y Maríalabaja, áreas de intervención del PPP, los asistentes a los talleres, manifestaron que la implementación del programa les había permitido aprender a conservar suelos y nacimientos de agua, así como a manejar residuos sólidos y químicos y a controlar la erosión de suelos y reducir la tala de bosques. Además, los beneficiarios asistentes a los talleres manifestaron que los conocimientos adquiridos en materia ambiental se constituyen en un gran estímulo para seguir capacitándose en la materia. En los cuatro talleres realizados los beneficiarios manifestaron su interés por recibir mayor capacitación ambiental para incrementar los conocimientos adquiridos en materia de conservación de recursos hídricos, reforestación y manejo de suelos y químicos.

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ECUADOR 1. Descripción de la Política de Desarrollo Alternativo La política ecuatoriana de desarrollo alternativo se enmarca dentro de lo que las Naciones Unidas y la comunidad internacional han denominado desarrollo alternativo preventivo, que se entiende como un proceso que pretende evitar la expansión de cultivos ilícitos en áreas potencialmente aptas para su cultivo, mediante la disuasión “a los habitantes de la región de involucrarse en actividades ilícitas, generando actividades que impulsen la economía lícita e infraestructura”51. El Programa de Desarrollo Alternativo Preventivo de Ecuador hace parte de una estrategia integral de lucha contra las drogas, con cuya implementación el gobierno ecuatoriano busca “reducir el cultivo, producción, fabricación, venta, tráfico y distribución ilícita de estupefacientes y sustancias sicotrópicas, el desvío de sustancias controladas y los delitos conexos” y “proteger la integridad psíquica y física de la comunidad, en especial de los niños, niñas y jóvenes, del uso indebido de sustancias psicoactivas; y asegurar el acceso a diferentes modalidades de diagnóstico, tratamiento, rehabilitación y reinserción social a la población afectada por el consumo indebido de drogas”52. A su vez, el logro de estos objetivos contribuye a que el gobierno ecuatoriano alcance los resultados planteados en materia de desarrollo y seguridad, establecidos respectivamente en el Plan Nacional de Desarrollo y el Plan Nacional de Seguridad. El Plan Nacional de Prevención y Control de Droga 2004-2008 definió como objetivo del Programa de Desarrollo Alternativo Preventivo “proveer condiciones sociales y económicas que prevengan la incursión de la población en actividades ilícitas de cultivo, producción y/o tráfico y promuevan otras formas de desarrollo en zonas geográficas conflictivas”53. El cumplimiento de este objetivo es responsabilidad de la Unidad de Desarrollo Norte (UDENOR), que gestiona recursos que contribuyan a la ejecución del Programa de Desarrollo Alternativo Preventivo y coordina la ejecución de los proyectos asociados a dicho programa. Los proyectos desarrollados, por su parte, se enmarcan dentro de alguno de los seis componentes que conforman el Programa de Desarrollo Alternativo Preventivo. Dichos componentes son: (i) infraestructura social, que incluye proyectos de agua potable, alcantarillado, vivienda, equipamiento urbano y rural y tratamiento de desechos, (ii) infraestructura productiva, que abarca la construcción de vías, puertos, aeropuertos e infraestructura energética, de riego y de comunicaciones, (iii) desarrollo social, que comprende acciones en educación, cultura, salud, deporte, seguridad alimentaria y fondos emergentes y solidarios, (iv) desarrollo productivo, que incluye proyectos de agricultura, ganadería, pesca artesanal, silvicultura, artesanía, turismo y minería, (v) gobernabilidad y democracia, que incorpora acciones de fortalecimiento institucional, planificación del desarrollo y la promoción de espacios de diálogo y concertación, y (vi) gestión ambiental, que encierra intervenciones enfocadas en el mejoramiento de la calidad ambiental y la conservación ambiental54.

51 Ver http://www.cicad.oas.org/Desarrollo_Alternativo/ESP/Projects.asp. 52 CONSEP, Plan Nacional de Prevención y Control de Droga 2004-2008, Ecuador, marzo 2004, p. 37. 53 Ibid., p 45. 54 Información tomada de http://udenor.gov.ec/institucional/lineamientos.htm.

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Las acciones de desarrollo alternativo preventivo promovidas por UDENOR se llevan a cabo en las provincias de Carchi, Esmeraldas, Imbabura, Napo, Orellana y Sucumbíos, provincias del norte de Ecuador ubicadas en la frontera con Colombia. Esta zona fronteriza ha sido identificada como área de riesgo frente a la amenaza del desplazamiento de cultivos ilícitos de Colombia a Ecuador. El siguiente mapa presenta las áreas en donde hace presencia el Programa de Desarrollo Alternativo Preventivo.

Mapa 1 Áreas de intervención del Programa de Desarrollo Alternativo Preventivo

2. Análisis de la Política de Desarrollo Alternativo El análisis de la política ecuatoriana de desarrollo alternativo preventivo presentado en esta sección se realizó a partir del estudio de la legislación y bibliografía complementaria disponibles, así como de la información disponible en la página web de UDENOR y la obtenida a través de entrevistas y consultas a funcionarios y técnicos vinculados a programas o proyectos de desarrollo alternativo preventivo. El principal documento consultado para elaborar el presente capítulo fue el Plan Nacional de Prevención y Control de Droga 2004-2008. Además se revisó el Informe de labores 2004 de UDENOR y se obtuvo valiosa información de la página web de UDENOR. La revisión anterior fue complementada con la realización de visitas a las provincias de Esmeraldas, Orellana y Sucumbíos, zonas de implementación de proyectos de desarrollo alternativo preventivo, que permitieron conocer la experiencia ecuatoriana en desarrollo alternativo preventivo. Las visitas a las áreas de intervención mencionadas se llevaron a cabo

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en el marco del viaje a Ecuador realizado entre el 11 y el 14 de abril, en el que también se sostuvieron reuniones con funcionarios de UDENOR y el Consejo Nacional de Sustancias Estupefacientes y Psicotrápicas CONSEP, entidades encargadas de coordinar la ejecución del Programa de Desarrollo Alternativo Preventivo y formular la política ecuatoriana de lucha contra las drogas, respectivamente. Con base en los documentos consultados y las visitas realizadas, el presente capítulo analiza los componentes institucional, social, económico y ambiental presentes en las acciones de desarrollo alternativo preventivo adelantadas en Ecuador. 2.1. Componente institucional


Tal como se mencionó anteriormente, en Ecuador el desarrollo alternativo preventivo hace parte de una estrategia integral de prevención y control de drogas que vincula acciones destinadas a reducir la demanda de drogas (programa para la prevención del consumo de drogas y programa de diagnóstico, tratamiento, rehabilitación y reinserción) y acciones cuyo objetivo es reducir la producción y el tráfico de drogas (programa de control y fiscalización de estupefacientes, psicotrópicos y químicos controlados, programa de control y represión a la producción, procesamiento y tráfico ilícito de drogas y delitos conexos, programa de control de lavado de activos y programa de desarrollo alternativo preventivo). Al cumplimiento de los objetivos planteados por el gobierno ecuatoriano en materia de lucha contra las drogas ilícitas contribuyen diversas entidades nacionales e internacionales entre las que se destacan el Consejo Nacional de Sustancias Estupefacientes y Psicotrópicas (CONSEP), la fuerza pública (policía nacional y fuerzas armadas), diversos ministerios (Educación y Cultura, Bienestar Social, Salud Pública, Relaciones Exteriores, Gobierno y Policía, Defensa), la Unidad de Desarrollo Norte (UDENOR) y diversas ONGs y operadores internacionales (ver cuadro 1). Un análisis de la problemática ecuatoriana en materia de drogas y de los programas relacionados en el cuadro 1 permite identificar el énfasis gubernamental en el aspecto preventivo, tanto en cuanto a la demanda de drogas, como en lo que a evitar su producción, y más específicamente la aparición de cultivos ilícitos, se refiere. El enfoque punitivo está presente en dos de los cuatro programas de reducción de la oferta de drogas, lo cual se evidencia por la participación de la policía nacional y las fuerzas armadas, entidades encargadas de imponer la fuerza y el orden, en los programas de control y represión a la producción, procesamiento y tráfico ilícito de drogas y delitos conexos y control de lavado de activos.

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Cuadro 1

Entidades ecuatorianas vinculadas a la lucha contra las drogas

Componente Programas Instituciones Involucradas Reducción de la demanda

Prevención del Consumo de Drogas

CONSEP, Ministerio de Educación y Cultura, PRONEP-UID, Policía Nacional, Ministerio de Bienestar Social,ONGs (CECAFEC, Fundación Ayuda y Fundación Esquel), Fuerzas Armadas

Diagnóstico, tratamiento, rehabilitación y reinserción

CONSEP, Ministerio de Bienestar Social, Ministerio de Salud Pública, ONGs

Reducción de la oferta

Control y fiscalización de estupefacientes, psicotrópicos y químicos controlados

CONSEP, Ministerio de Salud Pública, Policía Nacional

Control y represión a la producción, procesamiento y tráfico ilícito de drogas y delitos conexos

CONSEP, Ministerio de Gobierno y Policía, Policía Nacional, Ministerio de Defensa, Corporación Aduanera Ecuatoriana, Servicio de Vigilancia Aduanera, Ministerio Público

Control de lavado de activos

CONSEP, Ministerio Público, Superintendencia de Bancos, Superintendencia de Compañías, Sistema Judicial

Desarrollo Alternativo UDENOR, CONSEP, Ministerio de Relaciones Exteriores, ONGs, operadores de USAID (OIM), CORECAF

Fuente: Plan Nacional de Prevención y Control de Drogas Además de las entidades presentadas en el cuadro 1, resulta necesario mencionar la vinculación de organismos internacionales de cooperación como USAID, el BID y el PNUD, con cuyos aportes se financia gran parte de los proyectos ejecutados en el marco del Programa de Desarrollo Alternativo Preventivo liderado por UDENOR. La presencia del CONSEP como entidad participante en cada uno de los 6 programas destinados a combatir la demanda y oferta de drogas en Ecuador es coherente con su misión, que es aplicar “la Ley de Sustancias Estupefacientes y Sicotrópicas, cuyo objetivo es el de combatir y erradicar la producción, oferta, uso indebido y tráfico ilícito de sustancias estupefacientes y psicotrópicas, para proteger a la comunidad de los peligros que emanan de estas actividades”. En este sentido, el CONSEP, al integrar en un único objetivo los objetivos particulares de cada programa del Plan Nacional de Prevención y Control de Droga 2004-2008, garantiza la coherencia entre las acciones adelantadas en desarrollo de cada uno de los 6 programas que conforman dicho Plan.


Los requerimientos financieros establecidos en el Plan Nacional de Prevención y Control de Drogas 2004-2008 revelan la gran importancia del desarrollo alternativo preventivo en la lucha contra las drogas del gobierno ecuatoriano. De los cerca de US$ 400 millones programados en dicho Plan, US$ 200 millones (o el 51%) están destinados a las dos fases del Programa de Desarrollo Alternativo Preventivo. El siguiente programa en importancia, según recursos programados, es el de control y represión a la producción, procesamiento y tráfico ilícito de drogas y delitos conexos, cuyos requerimientos financieros alcanzan el 28% de los recursos programados en el Plan. El siguiente cuadro presenta los requerimientos financieros de cada uno de los 12 programas que conforman los tres componentes del Plan Nacional de Prevención y Control de Drogas 2004-2008.

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Cuadro 2 Requerimientos financieros 2004-2008 de la lucha ecuatoriana contra las drogas,

por componente y por programa

Componente Programas Requerimientos

financieros 2004-2008

(USD) Reducción de la demanda

Prevención del Consumo de Drogas 29.950.000

Diagnóstico, tratamiento, rehabilitación y reinserción

12.800.000

Total reducción de la demanda 42.750.000 Reducción de la oferta

Control y fiscalización de estupefacientes, psicotrópicos y químicos controlados

5.780.000

Control y represión a la producción, procesamiento y tráfico ilícito de drogas y delitos conexos

108.580.000

Control de lavado de activos 750.000 Desarrollo Alternativo 200.000.000 Total reducciónde la oferta 315.110.000 Acciones tranversales

Fortalecimiento de la planificación del Sistema Nacional Antidrogas

360.000

Mejoramiento de la cooperación internacional

850.000

Investigación y observaciones estadísticas: Observatorio Ecuatoriano de Drogas

2.350.000

Fortalecimiento del marco legal de la lucha contra la droga

6.210.000

Fortalecimiento institucional del CONSEP como ente rector del Sistema Nacional Antidroga

5.250.000

Fortalecimiento del Sistema Nacional Antidroga

16.450.000

Total Acciones transversales 31.470.000 Total Plan Nacional de Prevención y Control de Drogas 2004-2008

389.330.000

Fuente: Plan Nacional de Prevención y Control de Drogas 2004-2008 En cuanto a las inversiones específicas realizadas por el Programa de Desarrollo Alternativo el siguiente cuadro presenta los resultados de una muestra de proyectos publicados en la página web de UDENOR. Esta muestra revela que la mayoría de las inversiones son realizadas en proyectos de infraestructura social (40%) y de desarrollo productivo (35%). Entre las inversiones realizadas en infraestructura social vale la pena destacar los recursos invertidos en construcción, mejoramiento y rehabilitación de sistemas de agua potable, que, de acuerdo con la muestra consultada, constituyen cerca del 20% (o US% 2.685.543) de los US$ 14 millones que conforman la muestra. Además, se destaca la ausencia de inversiones destinadas al componente de gestión ambiental. El siguiente cuadro presenta las inversiones realizadas por componente del Programa de Desarrollo Alternativo Preventivo.

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Cuadro 4

Inversión por componente

Componente Inversión (USD)Infraestructura social 5.619.022Infraestructura productiva 3.109.100Desarrollo Social 50.001Desarrollo productivo 4.892.334Democracia y Gobernabilidad 301.337Gestión ambiental 0TOTAL 13.971.794Fuente: http://udenor.gov.ec/m_proyectos/carchi.htm, http://udenor.gov.ec/m_proyectos/esmeraldas.htm, http://udenor.gov.ec/m_proyectos/imbabura.htm, http://udenor.gov.ec/m_proyectos/napo.htm, http://udenor.gov.ec/m_proyectos/orellana.htm, http://udenor.gov.ec/m_proyectos/sucumbios.htm.

El análisis de la financiación del desarrollo alternativo preventivo en Ecuador también debe incluir información sobre las fuentes de financiación de los proyectos desarrollados. En este sentido, vale la pena destacar la diversidad de organismos que apoyan la ejecución de proyectos, y la importante contribución de USAID a la implementación de proyectos de desarrollo alternativo preventivo. El cuadro 5 permite identificar diversas organizaciones que apoyan la implementación de proyectos de desarrollo alternativo preventivo en Ecuador. El estudio de los recursos ejecutados en el 2004 por cada uno de los 5 subprogramas coordinados por UDENOR, revela que USAID es la agencia de cooperación internacional que más recursos aporta al desarrollo alternativo preventivo en el Ecuador. Los US$ 13 millones que aportó en el 2004 al subprograma Desarrollo de la Frontera Norte constituyen cerca del 80% de los recursos invertidos en desarrollo alternativo preventivo durante ese año.

Cuadro 5 Organismos financiadores del desarrollo alternativo preventivo en Ecuador

Subprograma Fuente de financiación Ejecución 2004 (USD)

Subprograma Desarrollo de la Frontera Norte

USAID 13.507.200

Subprograma de Desarrollo Alternativo y de Reactivación Social -Gobierno Central - UDENOR

Gobierno Central, Gobiernos Locales, DRI, ECORAE, FOSEFOR, AGCI-JICA, Comunidad, FUDEGLO, otros

1.632.867

Subprograma de Desarrollo Económico y Gestión Local UDENOR UNDP ECU 02/008

UDENOR, PNUD, DRI/Cotacachi, Gobiernos seccionales, Xunta de Galicia, AJUPRI

497.316

Subprograma de Desarrollo Sostenible de la Frontera Amazónica del Norte AMAZNOR

BID, Gobierno Central 1.219.521

Subprograma de Fortalecimiento de las Comunidades Indígenas de la Amazonía Norte

BID 380.691

Total Ejecución 2004 17.237.595Fuente: UDENOR, Informe de Labores 2004, p. 34

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En lo que a la financiación del desarrollo alternativo preventivo en Ecuador se refiere, pueden extraerse tres conclusiones fundamentales: primero, el desarrollo alternativo preventivo es la estrategia de lucha contra las drogas que más recursos recibe; segundo, la mayor parte de los recursos asignados al desarrollo alternativo preventivo son invertidos en proyectos de infraestructura social (especialmente en sistema de agua potable); y tercero, USAID es el principal financiador de las iniciativas emprendidas.

2.1.3 Institucionalización del desarrollo alternativo preventivo: la creación de UDENOR y su apoyo al desarrollo alternativo preventivo

En marzo del 2001, con la creación de UDENOR, se abrió espacio en Ecuador el concepto de desarrollo alternativo preventivo como herramienta de desarrollo integral, con la cual se pretende incrementar las opciones de las personas. El desarrollo alternativo preventivo puede ser entendido como un mecanismo para evitar que grupos de población vulnerable abandonen la legalidad y se dediquen a los cultivos ilícitos, o, de manera más amplia, puede entenderse como una serie de intervenciones destinadas a mejorar las condiciones de vida de personas que pueden convertirse en cultivadores de productos ilícitos. En este sentido las intervenciones en desarrollo alternativo preventivo adelantadas por UDENOR son necesarias mientras persistan, por un lado, las condiciones de vida que caracterizan a las seis provincias fronterizas donde hace presencia UDENOR y, por otro lado, la amenaza de expansión de los cultivos ilícitos de Colombia hacia Ecuador. En la actualidad UDENOR funciona como organismo adscrito a la Presidencia de la República, lo cual junto con el carácter permanente de la problemática de la frontera norte, garantiza, de alguna manera, la permanencia en el tiempo de esta entidad.

2.1.4 Coherencia entre desarrollo alternativo y otras políticas sectoriales

La coherencia entre las acciones de desarrollo alternativo preventivo lideradas por UDENOR y otras políticas sectoriales se evidencia en los diferentes ejes y objetivos planteados en el Plan Plurianual de Gobierno 2003-2007. La presencia de UDENOR como institución responsable en los ejes de lucha contra la pobreza y el desempleo (eje 2) y mejorar la producción y la productividad para ser más competitivos (eje 4) revela las interacciones entre esta entidad y algunos de los ministerios encargados de la política de vivienda, desarrollo urbano, medio ambiente, agricultura y comercio exterior55. Uno de los objetivos del eje 2 del Plan Plurianual de Gobierno, “mejorar las condiciones de vida de la población con énfasis en los sectores de mayor vulnerabilidad y exclusión” plantea el desarrollo de proyectos de mejoramiento de servicios básicos, desarrollo humano rural y ampliación de cobertura y mejoramiento de la calidad de los servicios de agua y saneamiento básico, cuya ejecución en el norte de Ecuador es coordinada por UDENOR. En el caso de los proyectos de ampliación de cobertura y mejoramiento de la calidad de los servicios de agua y saneamiento básico, UDENOR, a través de su componente de infraestructura social, está ejecutando políticas definidas por el Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda (MIDUVI). 55 El Plan Plurianual de Gobierno 2003-2007 se encuentra disponible en http://65.199.170.226/odeplan/Plan%20Plurianual%202003-2007.pdf.

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La coherencia entre el desarrollo alternativo preventivo y otras políticas también resulta evidente en el objetivo “promover la inserción económica y comercial del país en el contexto internacional, a través del fortalecimiento del sistema de promoción de exportaciones e inversiones y el apoyo a los sectores productivos estratégicos” del eje 4 “mejorar la producción y la productividad para ser más competitivos”. En este caso, los lineamientos del componente desarrollo productivo de UDENOR, que incluyen “el establecimiento de encadenamientos productivos” y el incremento de la “producción y la productividad de las ramas tradicionales de la economía rural: agricultura, ganadería, pesca, acuacultura y silvicultura”56 se encuentran estrechamente relacionados con los lineamientos de política del Ministerio de Comercio Exterior, Industrialización, Pesca y Competitividad y el Ministerio de Agricultura y Ganadería. Además, debe destacarse la coherencia entre las acciones adelantadas por el Ministerio de Obras Públicas, que contribuye al desarrollo de las provincias del norte de Ecuador mediante la construcción de caminos y puentes que permiten no sólo comunicar a estas provincias con el resto del país, sino también la exportación de sus productos a mercados internacionales, y los proyectos coordinados por UDENOR, que permiten explotar el potencial productivo de las provincias del norte. En términos generales, puede afirmarse, que UDENOR, al ser la entidad encargada del desarrollo de las provincias que conforman la frontera norte, se encuentra relacionada con todas las entidades gubernamentales que de una u otra forma contribuyen al desarrollo de esta región. El carácter integral de las acciones de desarrollo alternativo preventivo adelantadas en las provincias del norte de Ecuador, exige la mayor coordinación entre UDENOR y las demás entidades que intervienen en la zona, además de una enorme coherencia entre las diferentes políticas sectoriales que tienen impacto sobre la región y las acciones llevadas a cabo por UDENOR y las entidades ejecutoras en desarrollo de la política ecuatoriana de desarrollo alternativo preventivo.

2.1.5 Focalización

La selección de las provincias objeto de intervención del programa de desarrollo alternativo preventivo es resultado directo de la problemática de los cultivos ilícitos en Colombia, su proliferación en el departamento colombiano del Putumayo (frontera con el Ecuador) y el riesgo de expansión hacia Ecuador asociado con la implementación del Plan Colombia. Estos factores condujeron al gobierno ecuatoriano a crear, en marzo del 2001, UDENOR como entidad encargada de coordinar la ejecución del Programa de Desarrollo Alternativo Preventivo, por medio del cual se busca “mejorar la calidad de vida de las poblaciones fronterizas y conseguir la ocupación de grandes áreas de territorio en actividades lícitas productivas rentables, para negar recursos territoriales y humanos al negocio ilícitos de la droga”57. Las provincias del norte de Ecuador que limitan con Colombia (Carchi, Esmeraldas, Imbabura, Napo, Orellana y Sucumbíos) fueron identificadas, dadas sus condiciones geo-climáticas, económicas, sociales y de presencia institucional, como “provincias y territorios proclives al desarrollo de actividades ilegales relacionadas con el problema de la droga”58. Por esta razón, el gobierno ecuatoriano decidió promover la puesta en marcha de una serie de proyectos de desarrollo integral (social, productivo, 56 Ver http://udenor.gov.ec/programas/des_productivo.htm. 57 Ver http://udenor.gov.ec/institucional/lineamientos.htm. 58 Ver Plan Nacional de Prevención y Control de Droga 2004-2008, p. 46.

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institucional), que permitieran minimizar el riesgo de expansión de los cultivos ilícitos y mantener a la población de estas provincias en la legalidad.

2.1.6 Actores participantes en los proyectos de desarrollo alternativo preventivo

Tal como lo muestra el cuadro 5, en los proyectos de desarrollo alternativo ejecutados en Ecuador intervienen tanto organismos internacionales como entidades gubernamentales ecuatorianas de los niveles nacional, seccional y local, y organizaciones civiles del nivel local. Los principales actores de cada proyecto son un financiador, un ejecutor y la contraparte del gobierno de Ecuador, que en todos los casos es UDENOR. Por lo general el financiador de los proyectos es un organismo internacional de apoyo al desarrollo y los ejecutores son organizaciones no gubernamentales con experiencia en el tema específico del proyecto. Los principales financiadores de los proyectos de desarrollo alternativo preventivo implementados en Ecuador son USAID, que financia el subprograma de Desarrollo de la Frontera Norte, que incluye, entre otros, el proyecto de construcción y operación del sistema de agua potable y alcantarillado del cantón San Lorenzo de Pailón (provincia de Esmeraldas) y el proyecto de suministro de agua potable en la parroquia Palma Real (provincia de Esmeraldas), visitados en el marco de la visita a Ecuador, y el BID, que, por intermedio de un crédito de US$ 10 millones, apoya la producción de café y cacao y la protección de la reserva faunística del Cuyabeno. Asimismo, debe destacarse el papel como financiadores el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), que brinda apoyo técnico dirigido al fortalecimiento de los gobiernos locales y las juntas parroquiales59, cuyos aportes por contrapartida contribuyen a la implementación del subprograma UNDP – ECU /02/008, y de las comunidades, que, por intermedio de las asociaciones de productores conformadas, aportan recursos para la ejecución de algunos de los proyectos desarrollados. Como ejecutores y operadores de los proyectos participan organismos de reconocida trayectoria internacional como la Organización Internacional para las Migraciones (OIM) y la Organización Unidos para el Desarrollo Rural (ARD), que ejecutan los proyectos del subprograma Desarrollo de la Frontera Norte., y organizaciones nacionales como la Corporación Ecuatoriana de Cafetaleros (CORECAF) y el proyecto de Desarrollo Rural Integral de Cotacachi (DRI/Cotacachi). Quizás los principales actores en los proyectos implementados son los propios beneficiarios que, organizados en asociaciones de productores o usuarios, no sólo se benefician del proyecto, sino que se aspira a que se apropien y los administren. En el caso de los proyectos de construcción y mejoramiento de sistemas de agua se destaca la necesidad de que los beneficiarios conformen asociaciones que administren dichos sistemas. Un problema recurrente de los proyectos de construcción de sistemas de agua potable es la falta de compromiso de los gobiernos municipales, que dificulta la administración de las obras construidas60.

59 Sobre los financiadores ver Acta 7. 60 Para información sobre el compromiso de las autoridades municipales en la provincia de Esmeraldas ver Acta 1.

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Una de las recomendaciones (o mandatos) del Plan Nacional de Prevención y Control de Droga 2004-2008 es “promover la elaboración, la integración y el intercambio de información entre los organismos e instituciones que la producen, alentando la investigación y la producción de estadísticas, que permitan medir la realidad y preparar las bases para el planteamiento de propuestas que se articulen en el Plan Nacional de Lucha Contra la Droga, en lo que concierne el ámbito nacional, y permitan intercambiar experiencias y homologar procedimientos y criterios, en el internacional”61. Este mandato se pretende hacer efectivo con la puesta en marcha del Observatorio Ecuatoriano de Drogas, mecanismo de generación de información apoyado técnica y financieramente por la CICAD-OEA, con cuya implementación el gobierno ecuatoriano busca “proporcionar a la comunidad nacional e internacional información objetiva, confiable, actualizada y comparable sobre la temática de las drogas, que permita una mejor comprensión del problema y contribuya a la formulación de políticas, toma de decisiones, diseño y evaluación de programas y proyectos, en sus diferentes ámbitos”62. UDENOR, en su calidad de entidad encargada del desarrollo alternativo preventivo, es una de las entidades que deben reportar información al Observatorio. En la actualidad, UDENOR cuenta con un Sistema de Gestión de Proyectos que “busca calificar, priorizar y hacer seguimiento de los proyectos en las 206 parroquias de las 6 provincias, donde interviene UDENOR”63. Este sistema de gestión se constituye en la base para la elaboración del “Informe de labores” que UDENOR presenta anualmente desde el 2003. Además, el sistema permite presentar información estadística sobre los proyectos (recursos invertidos y número de beneficiarios) y generar información cartográfica de las zonas de implementación de proyectos y el tipo de proyectos ejecutados.

3.1. Componente social 3.1.1 Reconocimiento de la diversidad social

Elaboración de una propuesta metodológica de salud intercultural y la participación de minorías étnicas (comunidades indígenas y afrodescendientes), mujeres, jóvenes y niños, identificados como los grupos rurales más vulnerables, es uno de los principios que rigen las acciones de UDENOR. Sin embargo, la información compilada durante las visitas realizadas a algunos proyectos en las provincias de Esmeraldas, Orellana y Sucumbíos, revelan que este principio no siempre se cumple. De acuerdo con los beneficiarios del proyecto piscícola de San Lorenzo, participantes en la reunión celebrada en dicho cantón, sólo el 5% de los beneficiarios del proyecto son mujeres.

3.1.2 Promoción de formas organizativas y modelos participativos

Tanto en los proyectos de infraestructura social, especialmente en los de sistemas de agua potable, como en los proyectos de desarrollo productivo, UDENOR y los operadores han fomentado la creación de organizaciones comunitarias que permitan a los beneficiarios contribuir al desarrollo de los proyectos y participar activamente en su ejecución. De hecho, la promoción de la creación de organizaciones comunitarias es uno de los objetivos de UDENOR para el quinquenio 2002-2007.. De acuerdo con el Informe de labores 2004, UDENOR debe “promover la organización de empresas comunitarias y familiares,

61 Plan Nacional de Prevención y Control de Droga 2004-2008, p. 40. 62 Ibid., p. 48. 63 Ver Acta 7.

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agropecuarias, agroartesanales, artesanales, de bienes y servicios” y “fortalecer la organización comunitaria en las 191 juntas parroquiales y en 200 comunidades”64. En cumplimiento de estos objetivos, durante el 2004, UDENOR “promovió el fortalecimiento de 5 cooperativas de pesca artesanal (300 familias), y de la Corporación Ecuatoriana de Cafetaleros (3500 familias)” y contribuyó a fortalecer la organización comunitaria “mediante capacitación a 191 juntas parroquiales y apoyo en la elaboración de 58 planes de desarrollo humano participativos a nivel parroquial y cantonal”65. El adelanto de estas acciones pudo ser constatado en la visita a la provincia de Esmeraldas, donde los 150 beneficiarios del proyecto piscícola del cantón de San Lorenzo “están asociados bajo la Unión de Cooperativas de Producción Pesquera, que integra 2 cooperativas del centro urbano de San Lorenzo y otras 5 focalizadas en la zona rural”66. En Orellana y Sucumbíos, por su parte, el proyecto de apoyo a pequeños productores de café incluye entre sus componentes el fortalecimiento organizativo empresarial de los productores asociados a la Corporación Ecuatoriana de Cafetaleros (CORECAF)67. Los proyectos de construcción y operación del sistema de agua potable y alcantarillado del cantón San Lorenzo y de suministro de agua potable de la parroquia Palma Real, visitados durante la visita a Ecuador, también incluyen un componente de fortalecimiento de las organizaciones comunitarias, destinado a garantizar el manejo eficiente de los sistemas construidos y el efectivo recaudo de los recursos por concepto de los servicios prestados.

4.1. Componente económico

4.1.1 Mecanismos de apoyo financiero

En la mayoría de los casos, las intervenciones en desarrollo alternativo preventivo coordinadas por UDENOR no implican desembolsos directos a los beneficiarios, por lo tanto los instrumentos de apoyo financiero se centran en esquemas que permitan a UDENOR proveer los recursos necesarios para ejecutar un proyecto determinado. Los proyectos de infraestructura social y desarrollo productivo se financian por intermedio de dos mecanismos principales: (i) préstamos con contrapartida y (ii) donaciones. Los préstamos con contrapartida caracterizan las intervenciones realizadas en el marco de los subprogramas UNDP ECU /02/008 y AMAZNOR, en los cuales el PNUD, el BID,y otras entidades cooperantes aportan recursos con la condición de que el gobierno ecuatoriano, a través de UDENOR, realice aportes similares en contrapartida. Las donaciones son realizadas principalmente por USAID, que, a través de sus operadores, la OIM y ARD, entrega los recursos con los cuales se ejecutan los proyectos del subprograma Desarrollo de la Frontera Norte. Otro mecanismo de apoyo financiero empleado en Ecuador consiste en la realización de desembolsos a las cooperativas y organizaciones de productores existentes con el objetivo de que éstas se fortalezcan y puedan incrementar su producción y productividad. Este mecanismo se utiliza, por ejemplo, en el proyecto de apoyo a pequeños productores de café en las provincias de Orellana y Sucumbíos.

64 UDENOR, Informe de labores 2004, p. 2. 65 Ibid., p. 3. 66 Ver Acta 4. 67 Ver Acta 5.

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4.1.2 Tipos de proyectos

El programa de desarrollo alternativo preventivo ecuatoriano está conformado por una amplia gama de proyectos, que promueven intervenciones en infraestructura social, infraestructura productiva, desarrollo social, desarrollo productivo, democracia y gobernabilidad y gestión ambiental. Tal como se mostró anteriormente los componentes de infraestructura social, desarrollo productivo e infraestructura productiva son los que absorben la mayor cantidad de recursos. Los proyectos de infraestructura social buscan “lograr que el 25 por ciento de las viviendas de las seis provincias fronterizas del norte cuenten con servicios de agua y saneamiento básico” y “permitir el acceso permanente del 75 por ciento de las Unidades de Producción Agropecuaria (UPAs) a las vías de comunicación, en una distancia menor a 2 kilómetros”68. Estos objetivos justifican el elevado número de proyectos de construcción, mejoramiento y rehabilitación de sistemas de agua potable y alcantarillado que se ejecutan actualmente en las áreas de intervención del programa. Los proyectos de infraestructura productiva promueven el acceso al servicio eléctrico y a los servicios de telefonía rural, radio y televisión, así como la construcción de sistemas de riego que permitan incrementar la producción y productividad de las Unidades de Producción Agropecuaria69. Como parte de este componente se ejecutan proyectos de rehabilitación de canales de riego, construcción de puentes y muros de contención e instalación de antenas telefónicas. El objetivo de los proyectos de desarrollo social, por su parte, es elevar los niveles de educación, mejorar las condiciones de salud de la población de las provincias del norte, mediante la prestación de mejores servicios de salud y la promoción de la medicina preventiva, incrementar el porcentaje de población que practica deportes70. El proyecto más importante de este componente tiene como objetivo incrementar los niveles de educación de los habitantes de las provincias del norte de Ecuador, especialmente de los niños. El componente desarrollo productivo tiene como objetivos “incrementar en un 25 por ciento el nivel de ingreso de los hogares” y “elevar el porcentaje de acceso al crédito de a las UPAs al 25 por ciento”71. Para lograr estos objetivos, UDENOR y sus ejecutores han impulsado acciones como la titulación de tierras y el desarrollo de clústers productivos con base en proyectos de cacao, caucho, cafés especiales, brócoli, papas, palma aceitera y productos del mar.


Una de las prioridades de UDENOR es promover modelos de gestión efectivos y transparentes, que permitan generar las capacidades locales necesarias para desarrollar y hacer sostenibles los proyectos. En este sentido, debe destacarse uno de los lineamientos que guían la ejecución de proyectos de desarrollo productivo, según el cual UDENOR debe “fortalecer la autonomía de gestión de los productores y de sus organizaciones y promover procesos de capitalización y financiamiento autosostenidos a través de agroproyectos, con una mayor participación de la inversión local y privada”72. En concordancia con este lineamiento de política, uno de los principales logros destacados por UDENOR en su Informe de Labores 2004 fue incorporar “a los beneficiarios en los procesos de selección, adjudicación, seguimiento, fiscalización,

68 Ver http://udenor.gov.ec/programas/infra_social.htm. 69 Ver http://udenor.gov.ec/programas/infra_productiva.htm. 70 Ver http://udenor.gov.ec/programas/des_social.htm. 71 Ver http://udenor.gov.ec/programas/des_productivo.htm. 72 Ver http://udenor.gov.ec/programas/des_productivo.htm.

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administración y empoderamiento de los proyectos”73, lo cual contribuyó a incrementar las posibilidades de autosostenibilidad de los proyectos ejecutados.


Los lineamientos que guían las acciones desarrolladas por UDENOR son los proyectos de desarrollo productivo que revelan el reconocimiento de la importancia del aprovechamiento de economías de escala para mejorar los ingresos que derivan los productores de los procesos de producción, acopio, transformación y comercialización. Dichos lineamientos plantean la necesidad de “organizar a los pequeños productores rurales para lograr escalas de producción apropiadas y mejor acceso a mercados, financiamiento, información y tecnología” e “integrar y fortalecer las cadenas productivas que favorezcan mayor competitividad y que faciliten una estructura más eficiente de comercialización de la producción rural, con el objeto de lograr una mayor retención del excedente económico por parte del producto primario”74. Los planes en materia de comercialización y acopio fueron observados en dos de los proyectos visitados en el marco de la visita a Ecuador. En el proyecto piscícola del cantón de San Lorenzo (Esmeraldas) “existe un plan de negocios, que busca orientar el proceso de comercialización de mariscos hacia los mercados de Ibarra, Tulcán y Quito”. Sin embargo, hasta el momento este plan de negocios representa tan sólo buenas intenciones, pues “a la fecha no existen contactos directos ni acuerdos formales de absorción de la producción con comercializadores”75. Por su parte, lo productores de café de las provincias de Orellana y Sucumbíos planean constituir un fondo de comercialización, que les permita comprar o arrendar instalaciones donde funcionarán los centros de acopio, adquirir los equipos y máquinas necesarias para los procesos de acopio y pilado del café y capacitarse en los temas administrativos y gerenciales de la comercialización76.

5.1. Componente ambiental

5.1.1 Conservación y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales

La conservación de los recursos naturales es un componente fundamental de la gestión de UDENOR, lo cual se hace evidente con la existencia de un componente dedicado exclusivamente a la gestión ambiental, cuyo principal objetivo es “incrementar el indicador de forestación al 5 por ciento al final del quinquenio”. Para lograr este objetivo, UDENOR promueve la recuperación de “los ecosistemas originales mediante proyectos que consideren la repoblación de especies nativas autóctonas” y aboga por “prevenir la contaminación ambiental, minimizar sus efectos y aprovechar los residuos de forma óptima”, así como por “detener y revertir la contaminación de los sistemas que sostienen la vida (agua, aire, suelos)”77

5.1.2 Educación ambiental En cuanto a educación ambiental, uno de los lineamientos que guían las acciones relacionadas con el componente de gestión ambiental de UDENOR es “implantar una cultura medioambiental de protección, tanto en el área urbana como rural, para que luego los ciudadanos sean los protagonistas del desarrollo sustentable”78. El desarrollo de este lineamiento implica adelantar campañas de educación ambiental que

73 UDENOR, Informe de labores 2004, p. 4. 74 Ver http://udenor.gov.ec/programas/des_productivo.htm. 75 Ver Acta 4. 76 Ver Acta 5. 77 Ver http://udenor.gov.ec/programas/gestionambiental.htm. 78 Ibid.

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contribuyan efectivamente a la protección del medio ambiente por parte de los habitantes de las provincias focalizadas por UDENOR.

5.1.3 Servicios ambientales En cuanto a la prestación de servicios ambientales debe destacarse la importancia que UDENOR le da a “incentivar el despegue de otras actividades con potencial en el medio rural: ecoturismo, turismo de aventura y turismo rural, servicios ambientales”79. Tal como en otros países andinos, el tema de los servicios ambientales no se encuentra plenamente desarrollado, pero su inclusión como uno de los lineamientos de la gestión ambiental de UDENOR revela la creciente importancia del tema en la formulación de políticas de desarrollo alternativo preventivo en Ecuador.

79 Ibid.

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PERÚ

1. Descripción de la Política de Desarrollo Alternativo La política actual de Desarrollo Alternativo en el Perú se enmarca dentro de la Estrategia Nacional de Lucha Contra las Drogas, con la cual el Gobierno Peruano contribuye a la generación de oportunidades económicas lícitas para los productores involucrados en cultivos ilícitos, busca limitar el área de los cultivos de coca a la necesaria para abastecer el mercado de uso lícito o tradicional, elimina los cultivos de amapola y marihuana y controla el accionar de la producción y tráfico de drogas (República del Perú, 2002). El Programa Nacional de Desarrollo Alternativo (PNDA) es uno de los cinco programas de la Estrategia Nacional de Lucha Contra las Drogas, que en su versión del 2002 establece que el PNDA,“tiene por finalidad lograr el desarrollo integral en las cuencas cocaleras, mediante la promoción de actividades económicas lícitas y el mejoramiento de los servicios sociales y de infraestructura, a fin de generar las condiciones para que sus poblaciones abandonen definitivamente el cultivo y la economía de la coca. Incluye el desarrollo de actividades agropecuarias, agroindustriales, acuícolas, turísticas y otras que generen productos o servicios rentables y con acceso a los mercados, en armonía con el medio ambiente; así como la dotación de servicios de educación, salud, saneamiento, infraestructura, seguridad y otros que en su conjunto eleven integralmente el nivel de vida de las poblaciones beneficiarias” (República del Perú, 2002). El logro de los objetivos del PNDA, al igual que los demás objetivos planteados para los otros programas que conforman la Estrategia Nacional de Lucha Contra la Drogas, es responsabilidad de la Comisión Nacional para el Desarrollo y Vida sin Drogas (DEVIDA), que junto con otros sectores e instituciones involucradas en la problemática concurren con recursos humanos y financieros, que son complementados con la ayuda de la cooperación internacional. El ámbito geográfico de intervención del PNDA, tal como se puede apreciar en el mapa adjunto, lo constituyen 14 zonas de la selva alta del Perú ubicadas en los departamentos de Loreto, San Martín, Huanuco, Ucayali, Pasco, Junín, Ayacucho, Cusco y Puno.

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Áreas de intervención del desarrollo alternativo en Perú

A partir de los resultados obtenidos y las lecciones aprendidas, desde el 2004 DEVIDA está promoviendo la necesidad de que el Desarrollo Alternativo no persiga a la coca, sino que más bien se establezca sólo cuando existan ciertas condiciones de sostenibilidad (ambiental, social, económica y política). La política de Desarrollo Alternativo en el Perú ha ido modificándose en el tiempo, variando desde una concepción de simple “sustitución de la coca por cultivos alternativos” hacia una con visión más holística de “desarrollo integral y sostenible.” Asimismo, respecto al financiamiento de los proyectos, el desarrollo alternativo también ha evolucionado de una intervención sin ninguna condicionalidad de la ayuda a la población objetivo durante los 80s y 90s hacia una de cierta condicionalidad durante la década del 2000, como se describirá a continuación. En el marco del Convenio de cooperación entre los Gobiernos del Perú y los Estados Unidos (DEVIDA-USAID), el Programa de Desarrollo Alternativo (PDA) busca alcanzar sus objetivos mediante una estrategia basada en un “modelo de reducción gradual y concertada de los cultivos ilícitos de coca, como resultado de un proceso de concertación del gobierno con las poblaciones de las cuencas cocaleras” (Hurtado, 2004). Para este fin, se promulgó el Decreto Supremo N° 044-2003-PCM (20-04-03). En este proceso, las comunidades se involucran activamente tanto en la identificación de sus principales necesidades como en la formulación y ejecución de los proyectos que se ejecutan para atacar la problemática de los cultivos ilícitos en sus regiones. Además de lo indicado anteriormente, el PDA también ejecuta otros proyectos que reciben la ayuda de otras fuentes cooperantes, sin ningún condicionamiento directo a la erradicación total de cultivos de coca. En este grupo están los proyectos financiados por el Programa de las Naciones Unidas (PNUFID), los Programas de Desarrollo Alternativo en Tocache-Uchiza financiado por Alemania (PRODATU) y por la Unión Europea en Pozuzo-Palcazú (PRODAPP). Estos programas están orientados a la prevención de actividades relacionadas con los cultivos ilícitos, el fortalecimiento de gobiernos locales y de organizaciones de productores y la realización de proyectos de infraestructura social y económica, contribuyendo a la lucha contra la pobreza.

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2. Análisis de la Política de Desarrollo Alternativo El análisis de la política peruana de desarrollo alternativo, que en esta sección se presenta, ha sido posible con la información obtenida a través de la revisión de la legislación y bibliografía disponibles, entrevistas y consultas a funcionarios y técnicos vinculados a programas o proyectos de desarrollo alternativo.80 El trabajo de revisión bibliográfica fue complementado con visitas de campo a Aguaytía, San Alejandro y Pucallpa, zonas de intervención de desarrollo alternativo, que permitieron conocer algunas experiencias de implementación de proyectos de desarrollo alternativo en algunas de las áreas focalizadas del Perú81. El presente capítulo analiza los componentes institucional, social, económico y ambiental, presentes en las acciones de desarrollo alternativo desarrolladas por el Perú. El análisis se centra en la política actual de desarrollo alternativo que, tal como se mencionó anteriormente, es responsabilidad de DEVIDA.

2.1 Componente institucional


La lucha peruana contra las drogas vincula acciones de cumplimiento de la ley con la implementación de proyectos de desarrollo alternativo. La política del Gobierno Peruano en materia de la lucha contra las drogas es liderada y coordinada por DEVIDA, entidad creada en el año 2002, con el fin de “coordinar, promover, planificar, monitorear y evaluar los programas y actividades contenidos en la Estrategia Nacional de Lucha contra las Drogas”. DEVIDA, en su calidad de organismo rector que diseña y conduce la Política Nacional de Lucha contra el Tráfico Ilícito de Drogas y el Consumo Ilegal de Drogas Tóxicas, tiene a su cargo la promoción del desarrollo integral y sostenible de las zonas cocaleras del país82 que cuentan con condiciones de sostenibilidad política, ambiental, económica y social. La política propuesta es aprobada por el Consejo de Ministros y ejecutada por diferentes instituciones gubernamentales y no gubernamentales. El combate al problema de las drogas en el Perú se efectúa por medio de 5 programas que intervienen en cuatro grandes ejes, como se presenta en el siguiente cuadro.

80 Los principales documentos revisados fueron: “Estrategia Nacional de Lucha Contra las Drogas 2002-2007”; Fernando Hurtado, “Estrategia de Desarrollo Alternativo en el marco de la Lucha contra las Drogas en el Perú,”, en Fernando Larios y Fernando Hurtado, editores, Reflexiones sobre Desarrollo Alternativo en los países del área andina; y Harry Wing, “Evaluación del resultado de los Programas presentados al Grupo Consultivo”. 81 Estas visitas se llevaron a cabo en el marco de la misión del Consultor de la CICAD Enrique Maruri al Perú, realizado entre el 4 y el 8 de abril del 2005, que sostuvo reuniones con funcionarios de DEVIDA, agricultores beneficiarios y otras entidades ejecutoras de proyectos de desarrollo alternativo en el Perú. En Lima, se tuvo reuniones con los directores de los Proyectos de Desarrollo Alternativo en Tocache-Uchiza (PRODATU) y en Pozuzo-Palcazú (PRODAPP), respectivamente, lo que permitió conocer las experiencias en estas zonas, pese a que no fue posible visitarlas. 82 Ver Artículo 6 del Reglamento de Organización y Funciones de DEVIDA.

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Programas y Ejes de acción de DEVIDA

Programas Ejes de acción

1. Programa de Prevención al Consumo de Drogas y Rehabilitación del Drogodependiente

1. Reducción del Consumo de Drogas y Rehabilitación de los Dependientes de Drogas

2. Programa de Interdicción, Lavado de Dinero y Delitos Conexos

2. Interdicción y Represión al Tráfico Ilícito de Drogas y Delitos Conexos

3. Programa de Desarrollo Alternativo 4. Programa de Cuidado del Medio Ambiente y Recuperación de Ecosistemas Degradados

3. Desarrollo Alternativo y Cuidado del Medio Ambiente y Recuperación de Ecosistemas Degradados

5. Programa de Erradicación 4. Erradicación de Cultivos Ilícitos en cumplimiento de la legalidad

Al logro de los objetivos planteados por el Gobierno Peruano en materia de lucha contra las drogas contribuyen, además de DEVIDA, numerosas entidades del nivel nacional y regional entre las cuales se destacan: la Presidencia del Consejo de Ministros, el Ministerio de Agricultura, el Ministerio de Economía y Finanzas, el Ministerio de Defensa, el Ministerio del Interior, el Ministerio de Educación, el Ministerio de Justicia, el Ministerio de Relaciones Exteriores, el Ministerio de Salud, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones, la Empresa Nacional de la Coca (ENACO S.A.) y un representante de los Presidentes Regionales de las zonas de influencia de coca. Los Ministros o sus representantes, conforman el Directorio de DEVIDA, que es presidido por el Presidente Ejecutivo de DEVIDA, funcionario con rango de Ministro, designado directamente por el Presidente de la República. Además, DEVIDA cuenta con un Consejo Consultivo Nacional, creado mediante la Ley 28003 de junio de 2003 con la finalidad de proponer y recomendar, junto con el Consejo Directivo, los lineamientos sobre Política Nacional de Lucha contra el Tráfico Ilícito de Drogas, el Consumo ilegal de Drogas Tóxicas y el Desarrollo Alternativo. El Consejo Consultivo está conformado por un representante de los alcaldes provinciales de las zonas de influencia de la coca, dos representantes de los productores agropecuarios organizados legalmente en la zonas de influencia de la coca (uno de ellos en representación de productores empadronados por ENACO SA), así como un representante de las ONGs dedicadas a la prevención y rehabilitación de drogodependientes. La centralización en DEVIDA de las acciones implementadas en materia de la lucha contra las drogas permite al Gobierno una alta coherencia entre los diferentes componentes, así como una mejor coordinación entre las entidades encargadas de ejecutar la política de lucha contra las drogas. Este arreglo institucional tiene la ventaja de evitar la solicitud y el uso de recursos para apoyar de forma aislada la realización de intervenciones en alguno de los ejes de acción definidos por DEVIDA.


Una de las prioridades de DEVIDA desde su creación ha sido la consecución de recursos de cooperación internacional para el apoyo a proyectos de desarrollo alternativo en las áreas de intervención del programa. Los recursos comprometidos por el Grupo Consultivo, que reunió a donantes europeos, evidencian el éxito peruano en su objetivo de atraer recursos de cooperación internacional para el desarrollo alternativo. Al comparar los recursos comprometidos y desembolsado para los diferentes programas de lucha contra las drogas, resulta evidente que el desarrollo alternativo es una de las principales prioridades del gobierno peruano para luchar contra este flagelo. Tal como lo muestra el cuadro 2, los recursos desembolsados para proyectos de desarrollo alternativo superan ampliamente aquellos asignados a la prevención y rehabilitación y al fortalecimiento institucional.

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Recursos asignados a las diferentes estrategias de lucha contra las drogas, 1995-2003

Rubro

Monto comprometido (millones de

USD)

Monto desembolsado

(millones de USD)

Desarrollo Alternativo 554 282Prevención y rehabilitación

10 7

Fortalecimiento Institucional

3 3

TOTAL 567 292 Fuente: DEVIDA El financiamiento de proyectos de desarrollo alternativo presenta una gama de opciones, entre las que se destacan modalidades de canje de deuda, donaciones, préstamos concesionales, fondos de contravalor, donaciones con contrapartida, aportes del sector privado y recursos del presupuesto nacional (Wing, 2003).

2.1.3 Institucionalización del desarrollo alternativo: de proyectos aislados a prioridad de Estado?

El desarrollo alternativo en Perú se inició durante la década de los 80 como intervenciones aisladas desarrolladas por organismos de cooperación internacional que implementaban proyectos formulados de “arriba hacia abajo” en cuya formulación las organizaciones de base no habían participado. Estos proyectos iniciales no se enmarcaban dentro de una estrategia gubernamental de lucha contra las drogas, sino que más bien respondían a iniciativas de los países cooperantes y se orientaban fundamentalmente a obras de infraestructura básica (escuelas, postas de salud, etc). En esta primera etapa no se adelantaban proyectos productivos, pues este tipo de proyectos sólo se empezó a implementar durante los 90, cuando se cambió el enfoque del desarrollo alternativo. A mediados de los 90, el gobierno peruano constituyó la Comisión de Lucha Contra el Consumo de Drogas “CONTRADROGAS”, como ente rector encargado de diseñar, coordinar y ejecutar de manera integral las acciones de prevención contra el consumo de drogas (Decreto Legislativo N° 824, del 24-04-96). Posteriormente, con el Decreto Supremo N° 013-97-PCM (03-04-97), se definieron los objetivos, organización y funciones de CONTRADROGAS, asignándole como función principal, coordinar el diseño multisectorial, unificar, dirigir y evaluar la ejecución de las acciones para la sustitución de cultivos de coca y otros sembríos ilícitos, así como la prevención, rehabilitación y erradicación del consumo de drogas en el Perú. Para cumplir las atribuciones asignadas, se creó el Directorio de CONTRADROGAS, como máxima autoridad en materia de drogas en el Perú. Dicho directorio estaba conformado por un Presidente, Ministro designado por el Presidente de la República (designándose al Ministerio de Salud) y otros 4 Ministros de Estado nombrados por Resolución Suprema (Interior, Agricultura, Presidencia y de la Mujer). Así mismo, se creó la Secretaría Ejecutiva, como Unidad Ejecutora del pliego presupuestal del Ministerio de Salud. Uno de los logros importantes de CONTRADROGAS fue la convocación, con el auspicio del BID y la CICAD-OEA, de los Grupos Consultivos de Bruselas (1998) y Paris (2000) para el financiamiento de los Planes y Programas Integrales de Desarrollo

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Alternativo y de Prevención y Rehabilitación, que debían ejecutarse en el periodo 1999 – 2003. Paralelamente a la creación de CONTRADROGAS, el gobierno peruano con apoyo de la cooperación del Gobierno de los Estados Unidos, desplegó a fines de los 90s una estrategia de interdicción para limitar la capacitad de los intermediarios de comprar hoja de coca a los campesinos y evitar el abastecimiento de insumos y la elaboración y comercialización de droga. Ante esta situación, el narcotráfico reaccionó rápidamente promoviendo en este periodo el crecimiento de sembríos de coca en Colombia. Ambos hechos contribuyeron a la fuerte caída del precio de la coca en el Perú, motivando a los campesinos a abandonar voluntariamente la coca y a manifestar su voluntad de participar en proyectos de desarrollo alternativo. En mayo del 2002, el Gobierno promulgó el Decreto Supremo N° 032-2002-PCM (11-05-02), creando la Comisión Nacional para el Desarrollo y Vida sin Drogas – DEVIDA (en reemplazo de CONTRADROGAS), con la misión de coordinar, promover, planificar, monitorear y evaluar los programas y actividades contenidos en la Estrategia Nacional de la Lucha Contra las Drogas y sus actualizaciones anuales. En su calidad de organismo rector que diseña y conduce la Política Nacional de Lucha contra el Tráfico Ilícito de Drogas y el Consumo Ilegal de Drogas Tóxicas, promoviendo el desarrollo integral y sostenible de las zonas cocaleras del país, DEVIDA adoptó al desarrollo alternativo como componente fundamental dentro de una estrategia de alto nivel de prioridad estatal.

2.1.4 Coherencia entre desarrollo alternativo y las políticas sectoriales

En términos formales, la coherencia entre la política de desarrollo alternativo y las políticas sectoriales está garantizada por el marco institucional de DEVIDA, que en su Reglamento de Organización y Funciones determina que su Gerencia de Desarrollo alternativo debe“coordinar y promover la participación de diversas instituciones del Estado, Gobiernos Locales y Regionales. Para garantizar la participación multisectorial y la coherencia con las políticas nacionales de desarrollo, DEVIDA ha suscrito y viene suscribiendo Convenios Marco de Cooperación Interinstitucional con los sectores públicos que tienen por función el ejecutar el acondicionamiento y el desarrollo del territorio, como el Ministerio de Energía y Minas, el Ministerio de Transporte y comunicaciones, Ministerio de Agricultura. También se han suscrito convenios con Asociaciones de Municipalidades y Gobiernos Regionales. Como ejemplo de la coherencia entre el desarrollo alternativo y la política sectorial se puede citar la ejecución de proyectos de cultivos alternativos en base al concepto de cadenas productivas que promueve el Ministerio de Agricultura, de acuerdo a las priorizaciones, estrategias y asignación de recursos nacionales y de la cooperación internacional, estimulando la participación del sector privado y la organización de los productores. Dentro de este contexto, el PDA promueve y fortalece cadenas productivas en cultivos de café, cacao, palma aceitera, menestras, palmito, plátano, algodón, arroz, maíz y frutales, orientados a cubrir las demandas de los mercados locales, nacional y de exportación, en base al incremento de la productividad y calidad de la producción que posibilite mejorar los ingresos y calidad de vida de los beneficiarios del PDA. Otro ejemplo de esta coherencia entre el desarrollo alternativo y otras políticas sectoriales es la que se establece con el Ministerio de Transporte y Comunicaciones. Esta última institución realiza intervenciones en 6 de los 9 departamentos donde existen

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proyectos de desarrollo alternativo. Estas intervenciones, realizadas principalmente en vías departamentales rurales y caminos vecinales, facilitan la salida de los productos de desarrollo alternativo hacia los mercados nacionales e internacionales. Igualmente vienen implementando el Programa de Comunicación Rural, que está permitiendo, a través de la comunicación satelital, la integración de los ámbitos del Programa. Asimismo, el Ministerio de Energía y Minas tiene intervención en las zonas del PDA a través de la Dirección Ejecutiva de Proyectos que viene ejecutando el Programa de Electrificación Rural, lo que está permitiendo contar con instalaciones de procesamiento para darle un valor agregado a los productos antes de ir a los mercados. Con respecto a la política ambiental, debe destacarse la coherencia que existe entre los proyectos con recursos nacionales y de cooperación internacional que promueve actualmente el Gobierno, a través de la Gerencia del Medio Ambiente (GMA) de DEVIDA, y las principales normas legales que otras instituciones gubernamental han promulgado en materia ambiental83. Además, es necesario resaltar la importancia del tema forestal, que se evidencia en la coordinación entre la política forestal y el desarrollo alternativo, manifestada claramente en la elaboración del documento “Lineamientos para la gestión forestal en el desarrollo alternativo” elaborado por DEVIDA y aprobado por el Instituto Nacional de Recursos Naturales (INRENA).

2.1.5 Focalización

La focalización de las áreas de intervención del desarrollo alternativo se realiza en dos niveles. En un primer nivel, se define el potencial de desarrollo de las áreas donde hay cultivos de coca. Con base en esta definición se establecen tres zonas. La zona A está conformada por regiones alejadas de las vías de comunicación, con suelos poco aptos para el establecimiento de cultivos alternativos y con pocas posibilidades de integración a los mercados. En esta zona abundan los cultivos de coca, de los cuales la mayoría de los agricultores deriva su sustento. En la zona B, pese a que existen cultivos de coca, los agricultores no dependen exclusivamente de estos para su subsistencia. Los cultivos de coca en esta zona son mantenidos por su capacidad para generar un flujo de caja, pero los agricultores derivan su sustento de otros cultivos legales. La zona C, por su parte, está conformada por las regiones con mayores potencialidades para el desarrollo. Las intervenciones en desarrollo alternativo se concentran en la zona B, cuyos suelos y condiciones sociales y económicas favorecen la implementación de proyectos de sustitución de cultivos. Asimismo, las intervenciones en esta zona, al incrementar las posibilidades de empleo y subsistencia, evitan el desplazamiento de personas hacia la zona A, lo cual disminuye la disponibilidad de mano de obra en las zonas dedicadas exclusivamente al cultivo ilegal de coca. La zona C, por su parte, dado su elevado potencial para el desarrollo, no requiere intervenciones en desarrollo alternativo, pues en las regiones clasificadas como zona C, la cercanía a las vías de comunicación, la existencia de infraestructura básica y la activa presencia del Estado y del sector privado, anulan el atractivo que la economía ilegal del cultivo de coca ejerce sobre poblaciones ubicadas en regiones alejadas.

83 Las principales leyes ambientales vigentes actualmente en Perú son el Decreto Ley 27308, Ley forestal y de fauna silvestre y su reglamento, Decreto Ley 26834, Ley de áreas naturales protegidas, Decreto Legislativo 613, Código del medio ambiente y los recursos naturales, Decreto Legislativo 757, Ley marco para el crecimiento de la inversión privada, y Decreto ley 26839, Ley de conservación y aprovechamiento de la diversidad biológica.

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Para la denominada zona B, DEVIDA ha definido los siguientes criterios para escoger las áreas de intervención:

- Superficie de coca - Población beneficiada - Niveles de pobreza - Potencialidad de recursos naturales - Infraestructura económica y social existente - Monto de inversión - Plazo de ejecución - Nivel de participación comprometida - Vocación productiva de la zona - Comprometer recursos del estado para obtener recursos financieros de la

Cooperación Internacional - Incorporación de indicadores para el proceso de seguimiento, monitoreo y

ajustes del programa84 En materia de focalización de las áreas de intervención de los proyectos de desarrollo alternativo, la experiencia peruana, más específicamente la experiencia del Programa de Desarrollo Alternativo Tocache-Uchiza (PRODATU) y del Programa de Desarrollo Alternativo Pozuzo-Palcazú (PRODAPP), se constituye en un importante ejemplo para la comunidad andina en el sentido que enfatiza la necesidad de no perseguir la coca, sino más bien centrar las acciones en zonas con potencial productivo que puedan absorber mano de obra susceptible de migrar hacia zonas de cultivo de coca.

2.1.6 Actores participantes en los programas de desarrollo alternativo

Los principales actores participantes en los proyectos de desarrollo alternativo en el Perú son la comunidad, agrupada casi siempre en organizaciones de productores conformadas para poder ejecutar los proyectos, las entidades ejecutoras (entidades públicas, ONGs, etc), los organismos de cooperación que financian los proyectos, DEVIDA y los gobiernos regionales y municipales. Tanto los organismos que financian los proyectos como DEVIDA son reconocidos como participantes activos en los diferentes procesos de formulación e implementación de los proyectos. Los gobiernos regionales y locales, por su parte, son caracterizados como poco involucrados en los proyectos implementados. Las reuniones sostenidas en Ucayali y San Alejandro permitieron constatar la poca participación de los gobiernos regionales y municipales. Una de las conclusiones de la reunión celebrada en Ucayali con productores de plátano fue que “los gobiernos municipal y regional no tienen mayor intervención en los proyectos y, por el contrario, tienden a desatender las comunidades beneficiarias de proyectos de desarrollo alternativo, por considerar que esto es competencia de DEVIDA. La escasa participación de las autoridades locales se limita a pequeñas y aisladas obras de infraestructura”85. El mismo hallazgo se realizó en San Alejandro, donde se concluyó que “ni el municipio ni el gobierno regional tienen participación en el proyecto”86. Una

84 Ver Programa de Desarrollo Alternativo, Criterios para la selección de los ámbitos de intervención, en www.devida.gob.pe 85 Ver acta 3. 86 Ver acta 5.

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probable excepción a la falta de involucramiento de los gobiernos regionales y locales fue encontrada en Ucayali donde se constató que “el gobierno regional de Ucayali ha apoyado el proyecto de palma aceitera de Pucallpa, mediante la entrega de financiamiento para equipos de riego para dos viveros”87 manejados por la empresa OLAMSA, con la finalidad de ampliar las áreas de palma aceitera con nuevos beneficiarios y con ello asegurar el oportuno abastecimiento a la planta procesadora de aceite.


El Perú está consciente de la necesidad de contar con un sistema de información completo sobre cultivos ilícitos y desarrollo alternativo, razón por la cual DEVIDA, con el apoyo de la CICAD, está construyendo un sistema completo que permita acceder a información veraz sobre la problemática de drogas en el país. En la actualidad, DEVIDA cuenta con el Sistema de Monitoreo y Evaluación de DEVIDA (SISMED), que contiene información especialmente útil en materia de producción de drogas y desarrollo alternativo. Asimismo, deben destacarse los sistemas específicos de PRODATU y PRODAPP, que sirven como herramienta de difusión de los avances en la ejecución de estos dos proyectos. Por otro lado, en el tema del seguimiento y evaluación, DEVIDA efectúa encuestas semestrales de verificación de metas y análisis de impacto en las zonas de intervención. No obstante, aún está pendiente la generación y automatización de información, e implementación de “un sistema de información sobre drogas para el diseño, implementación y monitoreo de las políticas de reducción de la demanda de drogas” (Wing, 2003).

3.1 Componente social 3.1.1 Reconocimiento de la diversidad social

En materia de diversidad social deben destacarse dos aspectos que caracterizan los proyectos de desarrollo alternativo en el Perú. El primero de ellos es la poca participación de la mujer como líder en los proyectos ejecutados, situación que pudo ser identificada en las reuniones celebradas con palmicultores en Aguaytía y algodoneros en Pucallpa. De las 338 familias beneficiadas por el proyecto de palma aceitera en Aguaytía, sólo 80 son representadas por mujeres. En Pucallpa, por su parte, de los 2500 asociados a COPASO, organización que agrupa a los algodoneros participantes en el proyecto, sólo el 2% son mujeres. El segundo aspecto a destacar lo constituye el reconocimiento de las comunidades nativas que, de acuerdo con la Gerencia del Medio Ambiente de DEVIDA, es un componente importante de las intervenciones lideradas por la entidad. En un documento elaborado como contribución al desarrollo del presente capítulo, dicha gerencia manifiesta que “las comunidades nativas y sus territorios comunales resultan ser aliados importantes para limitar el avance del cultivo de la coca; constituyen además un espacio difícil de invadir y violar por parte de los productores de coca. Actualmente se viene trabajando en la gestión de los parques nacionales de Yanachaga Chemillen y la Cordillera Azul, gestionando bosques comunitarios”88.

87 Ver acta 7. 88 Ver en los anexos el documento Aportes de la Gerencia del Medio Ambiente entregado por DEVIDA.

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En este sentido es necesario destacar la gran cantidad de organizaciones de productores que han sido creadas como resultado de las intervenciones en desarrollo alternativo en las diferentes regiones de Perú. La visita realizada permitió conocer algunas de las organizaciones creadas, entre las cuales se destacan la Asociación de productores de Shambillo, ASPASH, que agrupa a los palmicultores socios de la planta extractora de Aguaytía; COPPU, el Consorcio de productores de plátano de Ucayali; ACATPA, que agrupa a los productores de cacao de San Alejandro, COPASO, que integra a los algodoneros de Pucallpa, el Comité Central de Palmicultores de Ucayali (COCEPU) y OLAMSA, que reúne a los palmicultores de Ucayali. Gracias a la reunión con los directores de PRODATU y PRODAPP también fue posible conocer el apoyo brindado por estos proyectos a la creación de organizaciones de productores. Aunque debe reconocerse el efecto positivo que derivan los productores de la creación de estas organizaciones, resulta necesario llamar la atención sobre el aparente descuido de otras formas organizativas creadas en torno a aspectos diferentes al productivo.


En términos generales los proyectos de desarrollo alternativo en Perú son diseñados por las entidades que los financian o que están encargadas de su operación, sin embargo existen excepciones como la de OLAMSA, en Ucayali, que lideró todo el proceso de establecimiento de nuevas inversiones para las hectáreas de palma ya establecidas estando en proceso de conformar el Fondo de Inversión Palmero, para ampliación del cultivo. En cuanto a la ejecución y desarrollo de los proyectos debe destacarse que las comunidades son el actor principal aunque también son importantes los diferentes operadores y organismos de financiación.

4.1 Componente económico


La ausencia de modelos definidos que regulen el apoyo financiero a los proyectos de desarrollo alternativo y sus beneficiarios se presenta como uno de los principales obstáculos para la sostenibilidad de los proyectos implementados. En la actualidad existe una gran variedad de instrumentos de apoyo financiero determinados, muchas veces, por el organismo de cooperación que realiza el aporte. Entre los principales instrumentos se destacan: (i) la entrega de capital semilla o subsidio directo a las familias beneficiarias, (ii) la financiación a fondo perdido o donación, (iii) los canjes de deuda por inversión, (iv) las donaciones con contrapartida, (v) los fondos contravalor y (vi) los fondos de ahorro común.

(i) La entrega de capital semilla o subsidio directo a las familias beneficiarias

Este instrumento de apoyo es utilizado por USAID, que, en la forma de subsidio directo, entregó 3.300 millones de soles a los productores de algodón de Pucallpa. Una de las críticas realizadas a esta modalidad de apoyo financiero es su limitada contribución a la sostenibilidad de los proyectos, ya que la entrega de un subsidio sin condiciones de ahorro obligatorio sólo puede ser sostenible en la medida en que se mantenga dicho subsidio.

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En el caso de Pucallpa, además, se presentó un problema adicional que ha afectado enormemente la credibilidad del proyecto. Los desembolsos, que de acuerdo con la programación inicial debían entregarse en su totalidad en 5 meses, sólo fueron entregados por completo luego de 14 meses, lo cual generó un gran descontento entre los beneficiarios.

(ii) Financiación a fondo perdido o donación Este esquema de financiación es característico de varios proyectos de desarrollo alternativo implementados en el Perú, entre los cuales sobresalen el de la planta extractora de aceite en Aguaytía y el de cultivo de plátano en Ucayali. Para el establecimiento de la planta extractora de Aguaytía, las Naciones Unidas han aportado US$ 661,000 y DEVIDA US$ 300,000 y los campesinos han contribuido con mano de obra y terrenos89. En Ucayali, por su parte, USAID/DEVIDA hicieron una donación para mantener 330 hectáreas y apoyaron el cultivo de 300 hectáreas adicionales en el proyecto de plátano de Ucayali90

(iii) Canjes de deuda por inversión Este esquema de apoyo financiero caracteriza los recursos con que se financia el PRODATU, dentro de los términos del Acuerdo Especial del Convenio de Cooperación Financiera, canje de deuda, del Gobierno del Perú con el Gobierno de Alemania, por un monto de 12,900,000 dólares, a través de la KFW, para el periodo 2002 – 2007.

(iv) Donaciones con contrapartida El apoyo financiero por medio de donaciones con contrapartida es el esquema mediante el cual se financia PRODAPP. Este proyecto tiene su financiación asegurada entre los años 2002 y 2008, gracias a una donación de 29 millones de euros realizada por la Unión Europea, que está condicionada a la entrega de una contrapartida de 10 millones de euros por parte del gobierno peruano.

(v) Fondos contravalor La utilización de fondos contravalor caracterizó el proyecto de construcción de la planta extractora de aceite en Pucallpa, estimándose una inversión de US$ 1,300,000. Este proyecto se realizó gracias al crédito otorgado por el fondo contravalor Perú-Canadá, en un 50% y las Naciones Unidas el otro 50 %.

(vi) Fondos de ahorro común En algunas de las áreas de intervención de los proyectos de desarrollo alternativo en el Perú las organizaciones de productores han realizado ahorros que en la actualidad les están permitiendo desarrollar proyectos concebidos por ellos mismos. El caso de los miembros de OLAMSA, quienes están conformando un fondo común para realizar inversiones para ampliar las hectáreas establecidas, constituye el más claro ejemplo de la utilización de fondos de ahorro común como mecanismo de apoyo financiero a los proyectos de desarrollo alternativo.

4.1.2 Tipos de proyectos Los recursos invertidos en desarrollo alternativo en Perú financian diferentes tipos de proyectos entre los cuales se destacan los de asistencia técnica a actividades agropecuarias y forestales, sistemas de información, agroindustria, transportes, adquisición de equipos y materiales e infraestructura.

89 Ver acta 2. 90 Ver acta 3.

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En cuanto a los cultivos promovidos, sobresalen los cultivos de café, cacao, palmito, palma aceitera y frutales. Además, se están desarrollando arreglos agroforestales con árboles como la bolaina, capirona, coco, pijuayo, cedro y caoba y sistemas silvopastoriles.


A juzgar por las reuniones sostenidas con miembros de diferentes organizaciones de productores y entidades ejecutoras de proyectos, uno de los principales problemas de los proyectos de desarrollo alternativo en el Perú es el poco éxito que han tenido en la generación de las capacidades necesarias para que las comunidades beneficiadas se conviertan en gestores de sus propios proyectos, garantizando así la sostenibilidad de las intervenciones en desarrollo alternativo, aún en ausencia de los organismos de financiación. En el caso de la construcción de la planta extractora de aceite en Aguaytía, por ejemplo, es evidente la ausencia de un modelo que indique la ruta para empoderar a los productores, de tal manera que puedan manejar la planta por sus propios medios. Una de las causas de este problema puede ser la multiplicidad de operadores, que dificulta la planeación y genera desorden, especialmente para los beneficiarios. Un caso similar se presenta en San Alejandro, donde los productores de cacao tienen una alta dependencia de Chemonics para la financiación y desarrollo de sus actividades.


Los proyectos de plátano, cacao, algodón y palma de aceite visitados constituyen una buena muestra de los avances peruanos en materia de comercialización de los productos derivados de los proyectos de desarrollo alternativo. El plátano producido por el Consorcio de Productores de Plátano de Ucayali es vendido en racimos en supermercados en Lima y a la empresa Frito Lay. El apoyo de Frito Lay a los plataneros de Ucayali es un ejemplo de la participación de la empresa privada en la cadena de comercialización de los productos de desarrollo alternativo. Otro ejemplo de la vinculación de la empresa privada en los proceso de comercialización de los productos de desarrollo alternativo está representado por la empresa Sierra y Selva que absorbe la producción de cacao de ACATPA y se encarga de su comercialización. En cuanto al algodón de Pucallpa debe destacarse el papel desempeñado por COPASO en el proceso de acopio, que permite a los productores disminuir sus costos por efecto del aprovechamiento de economías de escala derivadas del acopio conjunto de la producción. En materia de comercialización, los algodoneros realizan las ventas al sector privado a través de convenios anuales que se suscriben con empresas que actúan como intermediarios. Con el objetivo de aumentar su participación en las ganancias, los productores de algodón están intentando eliminar a la empresa intermediaria en el proceso de venta, para lo cual esperan contar con el apoyo técnico de Chemonics. En el caso de la producción de aceite derivada de los cultivos de palma de aceite de Pucallpa, los productores han centrado sus esfuerzos en reducir los costos asociados al transporte de los frutos al centro de acopio. La comercialización no es un problema para los palmicultores, pues el mercado peruano se encuentra desabastecido en un 70%.

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5.1 Componente ambiental

5.1.1 Conservación y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales

La conservación y el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales es una de las prioridades de DEVIDA, lo cual se manifiesta en la existencia de una gerencia dedicada exclusivamente a la conservación del medio ambiente y la recuperación de ecosistemas degradados. Las labores de esta gerencia están íntimamente ligadas a los objetivos del desarrollo alternativo en el Perú. La gerencia de medio ambiente de DEVIDA tiene como objetivo desarrollar en las cuencas potencialmente productoras de cultivos ilícitos, actividades de generación de ingresos con la participación de los pobladores especialmente las comunidades nativas, conservando la biodiversidad y evitando el incremento de nuevas áreas de cultivos ilícitos. Asimismo promueve en áreas anteriormente productoras de coca, la recuperación de ecosistemas degradados, mediante la reforestación y otras actividades de recuperación ambiental; basándose en normas nacionales y de países cooperantes, así como en la Estrategia Nacional contra las Drogas91. Pese al estrecho vínculo entre el tema ambiental y el desarrollo alternativo que supone la cercanía entre la gerencia de medio ambiente y el programa de desarrollo alternativo, es posible identificar acciones de desarrollo alternativo que atentan contra la conservación ambiental. En este sentido debe destacarse el tema de la utilización de los suelos en la producción de algodón en Pucallpa. En desarrollo del proyecto de algodón de esta localidad, se realizan quemas de bosques para preparar el terreno para el cultivo de algodón, lo cual genera un impacto altamente negativo para los recursos naturales de la zona. Pese al negativo impacto ambiental de las quemas realizadas, no se tienen pensadas alternativas para esta práctica que va en contra de la conservación de los suelos y del medio ambiente en general.

5.1.2 Servicios ambientales La prestación de servicios ambientales, actividad cada vez más importante dentro de los esquemas de desarrollo alternativo, viene tomando fuerza en el Perú. Un ejemplo claro del avance en materia de prestación de servicios ambientales se presenta en el marco de las acciones adelantadas por PRODAPP, que promueve el turismo científico y ecológico en sus áreas de intervención. Estos servicios son sólo una pequeña muestra de las opciones que la prestación de servicios ambientales representa para el futuro del desarrollo alternativo.

91 Ver Programa de Conservación del Medio Ambiente y Recuperación de Ecosistemas Degradados, http://www.devida.gob.pe/programa3.asp.

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REPUBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

El Desarrollo Alternativo y el Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación 2001-2007

El Gobierno bolivariano, l ha plasmado el avance del país a través del Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación 2001-2007, consagrando en él los lineamientos a seguir en función de alcanzar los cinco equilibrios previstos: político, económico, social, territorial e internacional. Estos equilibrios constituyen la base sobre la cual se sustenta y se construye la revolución bolivariana y donde cada uno desempeña un papel especial de acuerdo a su orientación, destacándose los siguientes: Equilibrio Económico: busca desarrollar la economía productiva mediante la diversificación de la producción y por ende alcanzar un crecimiento sostenido, el avance de la economía social, eliminar de la volatilidad económica, internalizar los hidrocarburos e incrementar el ahorro y la inversión. Equilibrio Social: tiene como objetivo principal alcanzar la equidad social mediante la participación del poder ciudadano en los espacios públicos, mejorar la distribución del ingreso y la riqueza, así como garantizar el disfrute de los derechos sociales de forma universal y equitativa. Equilibro Territorial: procura ocupar y consolidar el territorio, mediante la descentralización, el aumento de las actividades, la legalización de la tenencia de la tierra y de la población en las áreas de desconcentración, así como la promoción de zonas especiales de desarrollo que impliquen una mejora sustantiva en las condiciones ambientales y los servicios públicos. Asimismo, el Estado es definido como un ente federal y descentralizado, en el cual se ha reforzado el papel de la participación popular y la defensa de los derechos humanos, conjuntamente con un programa de acción social enfocado en los sectores de salud, educación, independencia alimentaria, desarrollo endógeno, erradicación de la pobreza y reconstrucción de las zonas devastadas. En su intención de erradicar la pobreza y permitir el disfrute de los derechos sociales de manera universal y equitativa, el Gobierno Nacional ha adelantado diversos Planes y Misiones orientados a atender a la población que no ha podido tener acceso a servicios sociales básicos como educación, salud, alimentación y empleo. En adelante se describen los programas sociales que el país viene desarrollando exitosamente a lo largo de todo el territorio nacional, permitiendo un cambio en la percepción de los medios para alcanzar el bienestar de las poblaciones. Esto se evidencia, como se verá más adelante, en los logros obtenidos por la Misión Vuelvan Caras, con la creación de los Núcleos de Desarrollo Endógeno, así como el establecimiento de los Fundos Zamoranos de la Misión Zamora. El Desarrollo Alternativo en Venezuela se ha venido manifestado a través de dichos programas, y aún cuando los mismos no hayan estado directamente vinculados al Plan Nacional Antidrogas, su repercusión en las mejoras de la calidad de vida de la población de bajos recursos ha coadyuvado a la prevención del aumento de cultivos

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ilícitos, así como del tráfico y consumo de estupefacientes, ofreciéndole a la comunidad una alternativa diferente y viable para alcanzar su bienestar. Asimismo, se puede afirmar que los lineamientos de la Estrategia Andina que expresan que el acceso a la propiedad de la tierra y el fortalecimiento de las organizaciones sociales son elementos clave para el rechazo social contundente a los cultivos ilícitos, concuerdan con las actividades ejecutada por el Instituto Nacional de Tierras, en la compra y legalización de títulos de tenencia de tierras. Por lo tanto, la estrategia venezolana para el desarrollo alternativo continuará basándose en la ejecución de estos programas sociales, aunado al firme compromiso de extenderlos hasta las áreas proclives a los cultivos ilícitos, como herramienta preventiva para la lucha contra las drogas. Entre los exitosos Programas de Desarrollo Social se encuentran: Plan Simoncito: el cual está concebido para apoyar a la mujer embarazada y a la relación materno-infantil, facilitando y garantizando el ingreso del niño al sistema preescolar integral. En tal sentido, se han creado un total de 46 Centros de Educación Inicial, los cuales ofrecen atención integral (educación, alimentación, salud, recreación y protección legal) a niños(as) de 0 a 3 años (maternal) y a niños(as) de 3 a 6 años (preescolar), generando un incremento del 25% en la matrícula. Misión Robinson I: Tiene como finalidad formar a la población excluida, enseñando a leer y escribir a más de un millón de venezolanos, en vista de la consagración de la alfabetización como un derecho básico de las personas, la cual debe constituirse en una política de Estado y en un proyecto nacional de desarrollo. Desde sus inicios, esta Misión ha logrado alfabetizar a 1.314.790 venezolanos iletrados, con la participación de 113.296 voluntarios que imparten clases en 78.464 centros activados a lo largo del territorio nacional. Es importante resaltar el apoyo prestado por el Gobierno Cubano, quienes contribuyeron con asesoría técnica, siendo el método educativo “Yo sí Puedo” el implementado en esta política. Misión Robinson II: Tiene como objetivo que los participantes aprueben el sexto grado de educación básica; así como garantizar la consolidación de los conocimientos adquiridos durante la alfabetización. La misma se apoya en el método “Yo sí puedo seguir” y se organiza en dos bloques, el primero que equivale al cuarto grado y consta de cinco asignaturas: Matemática, Lenguaje, Historia, Geografía y Ciencias Naturales. El segundo bloque cubre hasta el sexto grado y agrega las materias de Informática e Inglés al plan de estudio, cada bloque con un total de 300 clases con una duración de diez meses cada uno. Esta Misión ha logrado beneficiar a 1.262.621 venezolanos que decidieron proseguir y culminar la primaria. Un porcentaje importante de estos venezolanos han sido ayudados económicamente con una beca de 160 mil bolívares mensuales. Misión José Félix Ribas: Esta Misión aspira proporcionar a la población venezolana acceso y participación a un sistema educativo sin exclusión y de calidad, que facilite su incorporación al aparato productivo nacional y al sistema de educación superior, mejorando su calidad de vida a corto y mediano plazo. El objetivo es graduar de bachiller a todo aquel ciudadano(a) que no haya podido culminar el ciclo de educación secundaria que exige el Ministerio de Educación, Cultura y Deportes para otorgar el Título de Bachiller. Se estima que unos 700.535 venezolanos han sido beneficiados con la misma y por lo tanto cuentan con las herramientas necesarias para poder acceder a los estudios de educación superior.

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Misión Sucre: Gracias a ella se amplía las oportunidades de estudio a la población excluida del sistema de educación superior venezolano. Para ello, se instrumentó el censo de la Misión Sucre, el cual arrojó como resultado 500.288 bachilleres excluidos de la educación superior, de los cuales 284.271 ya fueron asignados al Programa de Iniciación Universitaria (PIU). Asimismo, el Ejecutivo Nacional otorgó a 100.000 aspirantes que evidenciaron una situación socioeconómica desfavorable, una beca por un monto de Bs. 160.000 mensuales. Como parte de la Misión Sucre, se creó la Universidad Bolivariana de Venezuela, con los programas de formación en: comunicación social, gestión social y comunitaria, telecomunicaciones, ecología y ambiente y estudios jurídicos y políticos. Programas Infocentros: Son un punto de encuentro comunitario donde se puede acceder en forma sencilla a las tecnologías de información. Consiste en salas equipadas con computadoras personales interconectadas, para brindar el libre acceso a internet. Además, cuentan con diversos equipos que permiten el almacenamiento e impresión de la información consultada. Se instalan en diferentes áreas o espacios públicos y privados, como bibliotecas, escuelas, centros comunitarios, centros culturales, museos, entre otros. El principal objetivo es democratizar el acceso a internet, a fin de que los ciudadanos manejen las nuevas tecnologías y con ellas tengan acceso a la información y al conocimiento. Venezuela cuenta con más de 200 infocentros y mensualmente más de 200 mil usuarios asisten a estos espacios. Misión Barrio Adentro: Es un programa esencial y fundamental que ofrece asistencia médica primaria y básica a millones de venezolanos que por décadas estuvieron excluidos del acceso a la misma. Gracias a la participación conjunta de médicos cubanos y venezolanos distribuidos en módulos de atención sanitaria, las zonas más populares del país se benefician de atención médica gratuita, suministro gratuito de medicinas, servicio las 24 horas del día y atención domiciliaria. Hasta la fecha se han atendido 148.533.707 casos. Igualmente y en virtud del éxito obtenido, este programa se extendió al área deportiva con la Misión Barrio Adentro Deportivo, el cual ha beneficiado a más de 1.301.506 venezolanos. Programas Boticas Populares: Funcionan como centros de suministro de medicamentos donde los usuarios podrán adquirir medicinas hasta por un 15% de su valor en el mercado. Los establecimientos funcionan dentro de las instalaciones de los Mercal (Mercados de Alimentos Populares) que se han construido en las zonas populares del país. Los medicamentos sólo serán vendidos a las personas que presenten los récipes azules que emiten los médicos de la Red Nacional de Salud. Estarán disponibles 129 medicamentos esenciales, que fueron escogidos de acuerdo a las necesidades de salud de los venezolanos. Un total de 4 millardos de bolívares ha destinado el Gobierno Nacional para este programa. Dicha inversión ha permitido la puesta en marcha de 100 establecimientos en todo el país. Misión Mercal: Esta Misión se afianza en el Plan Especial de Seguridad Agroalimentaria (PESA) y la Corporación de Abastecimiento y Servicios Agrícolas (CASA), a través de los cuales se compran las cosechas a los campesinos, productores y pequeñas cooperativas, para incorporarlos en la Red Mercal. A través de esta Red compuesta de unos 13.490 establecimientos, se mercadea y comercializan productos alimenticios y de primera necesidad de calidad, a bajos costos, para abastecer a la población venezolana de escasos recursos económicos. Se estima que unas 9.800.000

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personas se han beneficiado de ella. Asimismo, la Misión Mercal prevé absorber la producción derivada de la aplicación de la Misión Zamora, garantizando la compra de la producción a cooperativas y productores independientes. Misión Zamora: Se trata de la adjudicación de tierras agrícolas a los campesinos, conjuntamente con otorgamiento de créditos agrícolas, maquinarias, obras de infraestructura, capacitación y asistencia técnica, a fin de transformarlas en unidades económicas productivas e integradas en las políticas agroalimentarias establecidas en los planes de desarrollo del Ejecutivo Nacional. Para diciembre de 2003, se habían asignado 2.262.467,113 hectáreas para la producción, a través del otorgamiento de 9.117 cartas agrarias, con lo que fueron beneficiadas 116.899 familias del campo. Asimismo, el monto del financiamiento alcanzó los 73 millardos de bolívares, poniéndose en marcha 35 fundos zamoranos. Plan “Todas las manos a la Siembra”: Para que Venezuela sea capaz de autoabastecerse y obtener autonomía alimentaria, el Gobierno Nacional promueve programas que incentivan el cultivo de la tierra. A través del Plan “Todas las manos a la siembra” se han conformado diferentes programas y proyectos enmarcados en el desarrollo integral local, como el Plan Siembra, los Fundos Zamoranos, el Programa de Agricultura Urbana y Periurbana, la Misión Mercal y el Plan Especial de Seguridad Alimentaria (PESA), entre otros. El objetivo general de este plan es incrementar las áreas de siembra y producción con miras a alcanzar el autoabastecimiento de aquellos rubros que forman parte de la cesta básica, que impactan de manera negativa en la balanza comercial y que dificultan el acceso al público consumidor. Misión Vuelvan Caras: Tiene como objetivo reducir el desempleo mediante herramientas que permitan encauzar a los participantes hacia labores productivas que generen servicios y bienes que cubran las necesidades de la zona en donde se despliegue el Núcleo de Desarrollo Endógeno. Es decir, crear en todo el país centros de producción que devenguen en bienestar económico y mejores servicios, además del crecimiento de la producción de bienes terminados de óptima calidad que permita depender menos de la industria foránea y de los oligopolios internos. Se estima incluir a quienes estén en las misiones Robinson I y II, Piar, Miranda, Ribas y Sucre, que se encuentren en situación de desempleo, para posteriormente incorporar a cualquier venezolano desempleado que no haya participado en ninguna de las misiones. Se estima que unos 282.584 venezolanos han sido beneficiados con la Misión. Misión Piar: Esta Misión tiene como objetivo general lograr el desarrollo sustentable de las comunidades ubicadas en áreas de pequeña minería mediante un aprovechamiento racional y organizado de los recursos existentes en el área; la incorporación de actividades forestales, agrícolas, turísticas, artesanales y comerciales que faciliten el asentamiento territorial del pequeño minero y su familia, la defensa y ejercicio de la soberanía y contribuya a diversificar la oferta exportadora venezolana con explotaciones dentro del manejo conservacionista del ambiente. La Misión Piar nace para atender a un colectivo de 78 mil trabajadores que conforman el sector de la pequeña minería, quienes han estado excluidos y carecen de derechos para una explotación legal y controlada de los recursos. Se han identificado 260 mil hectáreas que van a estar disponibles para conceder a las cooperativas mineras el derecho a la explotación en el marco de lo que establece la ley.

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Misión Guaicaipuro: Tiene como objetivo general restituir los derechos de los Pueblos Indígenas de acuerdo a la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Entre los objetivos específicos están: restituir y titular el hábitat y tierras de los Pueblos y Comunidades Indígenas; propiciar el desarrollo armónico y sustentable de los pueblos indígenas, dentro de una visión de etnodesarrollo; impulsar el desarrollo integral de los pueblos indígenas para garantizar el disfrute efectivo de sus derechos sociales (salud, educación, vivienda, agua y saneamiento), económicos, culturales y políticos consagrados en la Constitución. Misión Vivienda: Tiene como meta crear soluciones habitacionales de manera inmediata y comenzar a levantar urbanismos integrales, que dispongan de todos los servicios, desde educación hasta salud. Está planteado edificar las viviendas con apoyo de cooperativas y las propias comunidades a través de la autoconstrucción.

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Anexo 4 Comunidad Andina: Matriz de consistencia entre los objetivos de la Estrategia Andina de Desarrollo Alternativo y

diversos instrumentos comunitarios

Objetivos por ámbitos

Plan Integrado de Desarrollo Social

Programa Andino de Desarrollo Rural y

Competitividad Agrícola

Estrategia Regional de Biodiversidad para los

Países del Trópico Andino

Otros instrumentos comunitarios

Institucional

Ambito Político/Institucional a. Promover la mayor participación de los Estados y la CAN -mediante sus instituciones, programas y proyectos-, fortalecer la gobernabilidad local y la participación de las comunidades, en las áreas de intervención del desarrollo alternativo de los Países Miembros

• Estrategia social comunitaria y programa de trabajo basado en la colaboración, la coordinación y la cooperación entre las autoridades del sector social de los Países Miembros.

• Promover la mayor participación de las autoridades municipales en la definición de la Estrategia. • Incentivar o fortalecer la capacidad de gestión del sector público agrario. • Promover el desarrollo y modernización de la gestión empresarial de los productores agrarios.

• Establecer plataforma de diálogo sobre conocimientos y prácticas tradicionales. • Consolidar las capacidades de las comunidades indígenas, afro-americanas y locales de la Subregión para el fortalecimiento y protección de los conocimientos tradicionales referidos a la biodiversidad.

• Protocolo adicional de Acuerdo de Cartagena: “Compromiso de la Comunidad Andina por la Democrática”. • Carta Andina para la Promoción y Protección de los derechos Humanos. • Decisión 587 “Lineamientos de la Política de Seguridad Externa Común”. • Lineamientos de la Política Andina de Migraciones (en propuesta). • Iniciativa de Estabilidad regional Andina (proyecto).

• Coordinación con el Consejo Consultivo Andino de Autoridades Municipales (Decisión 577).

b. Promover y orientar la participación de organismos y agencias de desarrollo multilaterales y regionales en proyectos e iniciativas de desarrollo alternativo, en el marco de la Estrategia

• • • • •

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Institucional

c. Establecer mecanismos efectivos y eficientes de cooperación horizontal para el intercambio de experiencias y la asistencia técnica, entre los países miembros, especialmente entre las comunidades beneficiarias del desarrollo alternativo

• Puesta en marcha de un Programa de Cooperación y de intercambio de experiencias entre entidades responsables de las políticas sociales e instituciones públicas y privadas que interviene en dichas políticas.

• Establecer un mecanismo de intercambio de experiencias vinculadas con las estrategias nacionales de reconversión agrícola y desarrollo local en el sector agrícola.

• Implementar mecanismos de capacitación horizontal a través del intercambio de expertos, y de experiencias de gestión de conservación, entre otros. • Articular entre los sectores público y privado para el desarrollo de conocimiento científico, innovación y tecnologías.

• • Política Comunitaria de Integración y Desarrollo Fronterizo de la Comunidad Andina. • Zonas de Integración Fronteriza (ZIF).

• Coordinación con el Comité Andino de titulares de Organismos de Cooperación Internacional de la Comunidad Andina (Decisión 554).

d. Disponer de un sistema comunitario y sus correspondientes sistemas nacionales de información, evaluación, seguimiento y monitoreo, como herramientas de transparencia y apoyo a los procesos de toma de decisiones

• Establecer un Sistema de Seguimiento y Evaluación del PIDs y programas de armonización de estadísticas sociales.

• Crear un Observatorio de Desarrollo Rural que contenga un sistema de indicadores con miras a facilitar el seguimiento y la evaluación del impacto de las políticas.

• Establecimiento de redes de intercambio de información.

• Decisión 488: “Programa Estadístico Comunitario 2000-2004”. • Decisión 534: “Nomenclatura de la Unidades Territoriales Estadísticas de la Comunidad Andina (NUTE ANDINA)”.

• Coordinar con el Comité Andino de Estadística.

Ámbito Social a. Promover modelos de organización social, que dinamicen la generación y consolidación de comunidades de base y generen capital social, para darle atención a problemáticas sociales de las comunidades y

• Impulsar procesos de asociatividad como el de las cooperativas y otros modelos asociativos en el campo y otras esferas de la sociedad. • Identificar los actores públicos y privados, especialmente

• Red de comunicadores sociales y cadena informativa de la Comunidad Andina (en construcción como parte del programa de Trabajo de la Secretaría General).

• Coordinación con la Mesa de Trabajo sobre Derechos de los Pueblos Indígenas (Decisión 524) y con el Consejo Consultivo Andino de Autoridades Municipales (Decisión 577); y con el Grupo de Alto Nivel del Plan

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Institucional

mejorar su participación en el desarrollo local.

las organizaciones sociales comunitarias, relevantes para los temas del desarrollo rural en sus dimensiones productiva, social, cultural, ambiental y político institucional, para incorporarlos al debate.

Integrado de Desarrollo Social.

b. Coadyuvar con las estrategias nacionales de desarrollo y en particular con las políticas de lucha contra la pobreza rural

• Fundamento central del Programa Andino de Desarrollo Rural y Competitividad Agrícola. • Programa andino de seguridad alimentaria que contribuya a garantizar el acceso de la población a suficientes alimentos inocuos y nutritivos para satisfacer, a más tardar hasta el año 2015, las necesidades alimenticias de al menos la mitad de las personas que se encuentran actualmente en situación de inseguridad alimentaria en los Países Miembros.

• Coordinación con el Consejo Andino de Ministros de Desarrollo Social (Decisión 592); y con el Grupo de Alto Nivel del Plan Integrado de Desarrollo Social.

c. Sensibilizar a la sociedad civil, especialmente aquella localizada en las áreas

• Diseñar y desarrollar campañas para fomentar estilos de vida saludables,

• Plan Subregional, de divulgación y de difusión para sensibilizar, educar y

• Prensa y producción de material de difusión de la integración (como parte

• Coordinación con el Consejo Andino de Ministros de Educación y Responsables de

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Institucional

de intervención del desarrollo alternativo en los Países Miembros, sobre los efectos nocivos de los cultivos y drogas ilícitas ,y la importancia del desarrollo alternativo como respuesta a las causas estructurales de este fenómeno.

informado sobre aspectos esenciales y practicas adecuadas de salud, higiene y nutrición.

entrenar en materia de conservación y uso sostenible de la biodiversidad. • Incorporación del componente ambiental de gestión de la biodiversidad en los sistemas educativos de la Comunidad Andina.

del programa de Trabajo de la Secretaría General). • Difusión de la integración mediante nuevas tecnologías de información (como parte del programa de Trabajo de la Secretaría General).

Políticas Culturales (Decisión 593) Incorporación del tema en el Plan de Trabajo para la Difusión de la Integración Andina (Decisión 527).

b. Asegurar que las acciones y proyectos de desarrollo alternativo que se desarrollen en la comunidad andina, cuenten con un enfoque de género y contribuyan al reconocimiento y valoración de la diversidad social

• • • •

Ámbito Económico y Productivo a. Disminuir la incidencia de la economía ilícita, mediante la reducción y prevención del incremento de los cultivos ilícitos, y el control de su migración a nuevas áreas, entre y al interior de los Países Miembros (efecto globo).

• “Programa andino de seguridad alimentaria” que busca propender a la adopción de una estrategia y acciones comunitarias que contribuyan a garantizar el acceso de la población a suficientes alimentos inocuos y nutritivos para satisfacer, a más tardar hasta el año 2015, las necesidades alimenticias de al menos la mitad de las

• Programa Andino de Desarrollo Rural; Reconversión/diversificación productiva de la agricultura en la Comunidad Andina. Mejorar la seguridad alimentaria de la población.

• Decisión 505: “Plan Andino de Cooperación para la Lucha contra las Dropgas Ilícitas y Delitos Conexos”. • Decisión 552: “Plan Andino para la Prevención, Combate y Erradicación del Tráfico Ilícito de Armas pequeñas y Ligeras en todos sus aspectos”. • Decisión 587: “Lineamientos de la Política de Seguridad

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Institucional

personas que se encuentran actualmente en situación de inseguridad alimentaria en los países andinos.

Externa Común Andina”. • Plan Andino de Lucha contra la Corrupción (en elaboración, por directriz del Consejo Presidencial Andino). •

b. Asegurar la construcción y mantenimiento de infraestructura básica en las áreas de intervención del desarrollo alternativo, que facilite los procesos de producción y comercialización de los productos agrícolas y agroindustriales, así como de los servicios que se promuevan, en las áreas de intervención de los Países Miembros

• Promover el mejoramiento de la infraestructura rural. • Desarrollo de cadenas productivas para una inserción competitiva en mercados internacionales.

c. Apoyar la mayor vinculación de centro de investigación, universidades y demás instituciones pertinentes, de tal manera que mejoren el acceso a la ciencia y tecnología de los beneficiarios de desarrollo alternativo en la comunidad andina.

•

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Institucional

d. Promover el acceso legal a la propiedad de la tierra de los beneficiarios, mediante la compra y legalización de títulos de tenencia de tierras

• Coadyuvar en la protección jurídica de la tenencia de la tierra.

e. Promover formas asociativas, de colaboración y cooperación, a nivel de productores, comercializadores, agencias nacionales de promoción de exportaciones y organismos financieros, entre otros, que propendan por el logro de un acceso real a los mercados nacionales e internacionales de los productos derivados del desarrollo alternativo.

• Promover el desarrollo de Comunidades Campesinas, Colonizadores, e Indígenas, con base en el desarrollo autogestionario. • Incentivar la creación de Centros de Gestión Agroempresarial.

• Desarrollar la capacidad de negociación internacional en materia de conservación y uso sostenible de la biodiversidad en la Comunidad Andina y crear una capacidad de negociación conjunta.

• Coordinación con el Comité Andino de Autoridades de Promoción de Exportaciones (Decisión 566) Coordinar con los Consejos de Ministros de Transportes y Obras Públicas; y de Energía, Electricidad, Hidrocarburos y Minas de la Comunidad Andina.

f. Contribuir al financiamiento sostenido del desarrollo alternativo en la comunidad andina, mediante el uso de instrumentos innovadores, acordes a las realidades socioeconómicas de las poblaciones beneficiarias, que contemplen tanto el

• Proyecto “desarrollo y fortalecimiento de la capacidad de negociación para el financiamiento de iniciativas regionales de desarrollo rural” que tiene como objetivo desarrollar fortalezas para la gestión y canalización de recursos financieros

• Creación de un “Fondo Andino de Desarrollo Rural”, que tiene por objetivo facilitar la formulación de una Estrategia Subregional Andina sobre Desarrollo Rural con enfoque territorial, como marco para el diseño y enriquecimiento de las políticas nacionales de

• Establecer fondos de inversión destinados a proyectos Subregionales, que permitan el fortalecimiento y desarrollo de la capacidad en investigación de científicos de los Países Miembros y que conlleve a la obtención de tecnologías para

• Coordinación con el Consejo Asesor de Ministros de Hacienda o Finanzas, Bancos Centrales y responsables de organismos de Planificación; la Corporación Andina de Fomento (CAF); el Fondo Latinoamericano de Reservas(FLAR); y el Consejo Consultivo

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Institucional

acceso a sistemas de banca de inversión y mercado de capitales, como alianzas estratégicas con el sector privado, y el uso de instrumentos tales como el canje de deuda y el Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL), entre otros.

destinados a promover el desarrollo rural con enfoque territorial, sobre la base de la cooperación subregional andina y una estrecha coordinación con la Corporación Andina de Fomento. • Creación de “Certificados de Cooperación”, que serían otorgados por organismos y países amigos que servirían para captar recursos financieros para ejecutar obras en las zonas de interés para la aplicación de la Estrategia Andina de Desarrollo Alternativo.

los países miembros de la Comunidad Andina sobre la materia, aprovechando las experiencias nacionales (FONLOCAL; FODERUMA en Ecuador, FONDO SIMON BOLIVAR en la región, FONDO PDCRII de Bolivia, etc.), empleando como fuentes de financiamiento, por ejemplo, las Regalías petroleras, el canje de deuda externa, un porcentajes de las privatizaciones, y asignaciones presupuestarias.

mejorar los mecanismos de conservación y de producción, con ventajas comparativas y competitivas para la Subregión.

Empresarial Andino.

Ámbito Ambiental a. Apoyar la conservación y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, especialmente aquellos localizados en ecosistemas estratégicos, zonas de amortiguación y áreas de parques naturales

• Contribuir al aprovechamiento sostenible de los recursos naturales.

• “Programa para el manejo sostenible de recursos hídricos”, que tiene como objetivo formular una política comunitaria sobre el manejo y aprovechamiento de las fuentes de agua en beneficio de las comunidades locales (campesinas, indígenas y originarias), y sobre el manejo integral y sostenible de cuencas

• Lineamientos para la Gestión Ambiental y el Desarrollo Sostenible en la Comunidad Andina (aprobados en julio del 2001 por el Comité Andino de Autoridades Ambientales. • Plan Andino para el Seguimiento de la Cumbre de Desarrollo Sostenible (Johannesbusrgo) aprobada por los

• Coordinación con el Consejo de Ministros de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible de la Comunidad Andina (Decisión 596); y los Comités Andinos para la Protección de las Variedades Vegetales y sobre Recursos Genéticos.

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Institucional

hidrográficas compartidas por dos o más Países Miembros de la Comunidad Andina.

Ministros de Ambiente de la Comunidad Andina, durante su II Reunión en mayo del año 2003. Norma Andina para el Control de Sustancias Químicas que se utilizan en la fabricación ilícita de estupefacientes y sustancias psicotrópicas.

b. Apoyar la implementación de mejores prácticas ambientales, tecnologías limpias, sistemas de producción orgánica y modelos agroforestales y de labranza mínima, entre otros, que aseguren un adecuado aprovechamiento de los recursos naturales y mejoren el acceso a mercados de comercio justo

• Componente 6: Manejo de recursos en el sector agropecuario y forestal. • Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, en particular el Proyecto “Programa para el Manejo Sustentable de recursos Hídricos”.

• • “Valoración económica y aprovechamiento sostenible de la biodiversidad”, que busca contribuir al aprovechamiento sostenible de la biodiversidad en beneficio de las comunidades locales (campesinas, indígenas y originarias) más afectadas por la pobreza y la exclusión social.

• Régimen Común sobre Acceso a los Recursos Genéticos

• Coordinación con el Consejo de Ministros de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible de la Comunidad Andina (Decisión 596); y los Comités Andinos para la Protección de las Variedades Vegetales y sobre Recursos Genéticos. • Coordinación con el Consejo de Ministros de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible de la Comunidad Andina (Decisión 596); y los Comités Andinos para la Protección de las Variedades Vegetales y sobre Recursos Genéticos.

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ESTRATEGIA ANDINA DE DESARROLLO ALTERNATIVO INTEGRAL Y...

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