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Estudios de la OCDE sobre Gobernanza Pública

Estudios de la OCDE sobre Integridad en MéxicoREFORZANDO LA INTEGRIDAD: EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO PARA SERVIDORES PÚBLICOS FEDERALES EN MÉXICO

OECD Public Governance Reviews

Estonia and FinlandFostering Strategic Capacity across Governments and Digital Services across Borders

Assessment and Recommendations

Preliminary Findings



PRÓLOGO – 3

REFORZANDO LA INTEGRIDAD: EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO PARA SERVIDORES PÚBLICOS FEDERALES EN MÉXICO © OECD 2016

Prólogo

Las normas y los procedimientos disciplinarios son componentes esenciales de los

marcos de política pública de los países para la integridad del sector público. Son los

“dientes” necesarios para disuadir las conductas indebidas y tal vez, lo más importante,

para mostrarle a los ciudadanos y a los servidores públicos por igual que los compromisos

del gobierno para defender los valores de integridad no son simplemente promesas vacías.

En sí, los procesos disciplinarios administrativos siempre han ocupado un lugar

importante en el Marco de Integridad del Sector público de la OCDE (OECD’s Public

Sector Integrity Framework). De manera similar están plasmados en la Recomendación

para Mejorar la Conducta Ética en la Administración Pública (Recommendation on

Improving Ethical Conduct in the Public Service) emitida por la Organización en 1988;

que está actualizándose al momento de publicar este informe, para reflejar las nuevas

realidades y la aparición de buenas prácticas. Incluso en la medida en que estos

instrumentos evolucionan, la OCDE siempre ha favorecido de manera imperturbable la

política de incentivos más que la de amenazas; al insistir en iniciativas de prevención más

económicas (como una mayor concientización y capacitación) que en las medidas

punitivas. Pero estos instrumentos también reconocen que —hasta con las mejores

campañas de prevención instituidas—, desafortunadamente es posible que sigan

presentándose conductas indebidas; y, en esos casos, los gobiernos deben poder imponer

sanciones con eficacia cuando se justifique, de forma objetiva y oportuna.

Este informe es el primero sobre el tema elaborado por el Grupo de Trabajo de la

OCDE de Funcionarios Superiores sobre Integridad del Sector Público, donde el

Gobierno de México está tomando la iniciativa para promover una evaluación

comparativa internacional más ambiciosa en este campo. La reciente creación del Sistema

Nacional Anticorrupción del país ha colocado el tema de las sanciones de los servidores

públicos en un lugar preponderante e innegable en la agenda nacional. El propósito de

este Estudio es aportar información al proceso en curso de redactar la legislación

secundaria que pondrá al Sistema en vigor; e implementar nuevos cambios a las normas

disciplinarias.

4 – PRÓLOGO


En concreto, el informe evalúa los procedimientos administrativos disciplinarios del

gobierno central en México, Brasil, Alemania y los Países Bajos; y destaca algunas

diferencias importantes entre los enfoques institucionales de los países. Aunque es una

muestra pequeña, ilustra la amplia variedad que existe entre los países en cuanto a la

proliferación de determinados delitos y los tipos de procedimientos sancionatorios

aplicados.

También hay algunas similitudes reveladoras, así como lecciones aprendidas a partir

de las reformas recientes. Por ejemplo, el informe subraya la necesidad de contar con

datos comparables a nivel internacional sobre las sanciones administrativas; no sólo como

herramientas para evaluar sino como un medio para someter el proceso al escrutinio

público. De hecho, a raíz de la crisis, los ciudadanos y la sociedad civil demandan mayor

transparencia del gobierno y le piden a los líderes que demuestren, con cifras y

estadísticas irrefutables, que en realidad defienden y obran en el mejor interés del público.

La evidencia y la transparencia son especialmente importantes dada la fuerte

correlación entre la percepción de los ciudadanos sobre la incidencia de la corrupción del

gobierno y la confianza en sus líderes electos y las instituciones nacionales. La impunidad

percibida por actos de corrupción es una de las señales que pueden influir en la opinión

de los ciudadanos sobre ambas. Sería conveniente que los gobiernos instituyan mejores

métodos para recopilar y publicar pruebas sobre las sanciones como una forma de

contribuir a restablecer la confianza en las instituciones.

AGRADECIMIENTOS– 5


Agradecimientos

Bajo la orientación de János Bertók y Julio Bacio Terracino, la coordinación y

redacción de este Estudio fue dirigido por Natalia Nolan Flecha y no habría sido posible

sin el invaluable apoyo y las aportaciones de los expertos de los tres países pares-:

Gustavo Henrique de Vasconcellos Cavalcanti del Consejo Nacional Disciplinario en la

Contraloría General, de Brasil; Hans-Ludger Löbbert y Astrid Rosbeck de la Oficina

Jurídica de la Administración Pública en el Ministerio Federal del Interior, de Alemania;

y Terry Lamboo del Ministerio del Interior y de Relaciones del Reino, de los Países

Bajos. Estos expertos gentilmente emprendieron las tareas de proporcionar información y

datos comparativos detallados; además de compartir las políticas y experiencias que han

tenido en las reformas en sus tres países. La asistencia editorial y administrativa para el

estudio fueron proporcionadas por Jennifer Allain, Elizabeth Zachary y Anastasia

Slojneva, respectivamente, con la traducción realizada por Maria del Carmen Navarrete.

La OCDE también expresa su agradecimiento a la Secretaría de la Función Pública de

México (SFP) para dirigir esta investigación conforme al programa de actividades del

Grupo de Trabajo de la OCDE de Funcionarios Superiores sobre Integridad del Sector

Público (SPIO, por sus siglas en inglés); y, en especial al titular de la SFP, el Secretario

Virgilio Andrade Martínez; al Subsecretario de Responsabilidades Administrativas y

Contrataciones Públicas, Javier Vargas Zempoaltecatl; al Director General de

Responsabilidades y Situación Patrimonial, José Gabriel Carreño Camacho; a la Titular

de la Unidad de Políticas de Transparencia y Cooperación Internacional, Teresa Gómez

del Campo Gurza; a la Directora General Adjunta de Asuntos Internacionales, Beatriz

Berzunza Sánchez; al Contralor Interno de la SFP, Roberto Michel Padilla; al titular de la

Unidad de Política de Recursos Humanos de la Administración Pública Federal, César

Antonio Osuna Gómez; y a Raúl Balmaceda Valdez, Director de Implementación de

Políticas de Ética, Integridad Pública y Prevención de Conflictos de Interés de la Unidad

Especializada en Ética y Prevención de Conflictos de Interés. La OCDE agradece a la

Secretaría de la Función Pública sus labores de coordinación y la información

proporcionada mediante cuestionarios y entrevistas.

Del mismo modo, la participación del presidente del Tribunal Federal de Justicia

Fiscal y Administrativa, Dr. Manuel Hallivis Pelayo y del Magistrado Julián Alfonso

Olivas Ugalde, del mismo Tribunal, fue decisiva para entender los planes de reforma.

El estudio también se benefició de las percepciones y aportaciones, mediante

entrevistas, de los representantes de la Auditoría Superior de la Federación, de la

Secretaría de Hacienda y Crédito Público, del Instituto Mexicano del Seguro Social

(IMSS) y del Sindicato Nacional de Trabajadores de la SHCP y del SAT; así como de

Eduardo Bohórquez, Director de Transparencia Internacional en México; y de la Dra.

Patricia Villasana Rangel, escritora y oradora sobre el tema de procedimientos

sancionatorios administrativos.

6 – AGRADECIMIENTOS


La delegación Mexicana ante la OCDE fue decisiva para coordinar las actividades del

Estudio, con especial agradecimiento al Excelentísimo Embajador Dionisio Pérez-Jácome

y a la asesora Maya Camacho Dávalos. El apoyo del Centro de la OCDE en México para

América Latina, en especial de su director, Roberto Martínez; y de su administrador, Iván

Cunil Farres, fue muy valioso.

ÍNDICE – 7


Índice

Resumen ejecutivo .............................................................................................................................. 9

Capítulo 1 Regímenes disciplinarios administrativos como palancas fundamentales para la

integridad del sector público ............................................................................................................. 11

Introducción ..................................................................................................................................... 12 Los mecanismos eficaces de aplicación de la ley son elementos torales de los exhaustivos marcos

de integridad del sector público ...................................................................................................... 12 Aparte de disuadir, los mecanismos de aplicación de la ley como instrumentos para inculcar

los valores de integridad ................................................................................................................. 14 Existen desafíos importantes para implementar con eficacia los mecanismos de aplicación

de la ley ........................................................................................................................................... 16

Factores de éxito decisivos para un régimen disciplinario administrativo eficaz: hacia un marco

de evaluación del desempeño .......................................................................................................... 18 Conclusiones .................................................................................................................................... 26 Bibliografía ..................................................................................................................................... 27 Bibliografía complementaria .......................................................................................................... 30

Capítulo 2 Fortalecer el régimen disciplinario administrativo de México ....................................... 31

Introducción ..................................................................................................................................... 32 Panorama de los principales regímenes disciplinarios para los servidores públicos mexicanos .... 32 Cobertura y alcance del régimen administrativo federal de México ................................................ 37 Proceso disciplinario administrativo actual en México para los servidores públicos federales ....... 46 Conclusiones .................................................................................................................................... 59 Bibliografía ..................................................................................................................................... 61

Gráficas

1.1. Elementos del marco de integridad de la OCDE para el sector público .................................. 13 2.1. Panorama de los principales regímenes disciplinarios para los servidores públicos

Mexicanos ................................................................................................................................ 33 2.2. Distribución del empleo público general en todos los niveles de gobierno ............................. 40 2.3. “Cociente de corrupción" del INEGI por nivel de gobierno y región ....................................... 41 2.4. Estructura del sistema disciplinario federal de Brasil (Siscor) ................................................. 50 2.5. Índice de divulgación de activos e intereses privados en la OCDE, 2014 ................................ 52 2.6. Sanciones económicas dictadas y porcentaje recuperado, 2006-2014 (en pesos mexicanos)... 54 2.7. Sanciones federales dictadas, apeladas y revocadas ................................................................. 55 2.8. Estadísticas de sanciones federales desglosadas por tipo de sanción ...................................... 56 2.9. Estadísticas de sanciones federales desglosadas por tipo de falta, México, 2014 .................... 57 2.10. Estadísticas de sanciones federales desglosadas por tipo de falta, determinados países

miembros y asociados de la OCDE ........................................................................................ 58

8 – ÍNDICE


Cuadros

2.1. Desglose de empleados del gobierno federal en México .......................................................... 38 2.2. Ley de prescripción en México y determinados países miembros y asociados de la OCDE

para procedimientos administrativos disciplinarios ................................................................. 43 2.3. Tipos de contratos laborales en el gobierno federal y aplicabilidad de la LFRASP ................ 45 2.4. Rotación de servidores públicos con un cambio de gobierno, 2010 ........................................ 45 2.5. Panorama comparativo de los procedimientos administrativos federales en determinados

países .................................................................................................................................... 47

Recuadros

1.1. Equilibrar la aplicación de la ley con el compromiso ............................................................... 17 1.2. ¿Cuál es la base de un marco para evaluar el funcionamiento de los procesos disciplinarios

administrativos? Aprovechar las lecciones de los campos pertinentes ..................................... 19 1.3. Crear la rendición de cuentas a través de la generación y transparencia de parámetros e

indicadores del desempeño ...................................................................................................... 23 1.4. Fortalecimiento de las capacidades: brindar orientación sobre asuntos disciplinarios ............. 24 2.1. Sanciones disciplinarias administrativas en determinados países miembros y asociados de la

OCDE ....................................................................................................................................... 36 2.2. Apoyar la aplicación del proceso disciplinario en los niveles subnacionales del gobierno ..... 42 2.3. Consejo Nacional Disciplinario de Brasil y SisCor .................................................................. 50

RESUMEN EJECUTIVO – 9


Resumen ejecutivo

Aunque sigue redactándose la legislación secundaria, es claro que la reciente reforma

constitucional de México —que creó el Sistema Nacional Anticorrupción— consolida

con mayor firmeza el mandato de la Secretaría de la Función Pública (SFP) para

fortalecer la integridad del sector público. Tras un periodo de incertidumbre por las

posibles atribuciones de la Secretaría sobre este programa de política pública, la decisión

de mantener a la SFP como un miembro clave del Comité de Coordinación del Sistema es

crucial para la institución. En un sentido positivo, este acto mantiene al programa de

integridad estrechamente vinculado con otras políticas complementarias y pertinentes

para este rubro, incluidos el control interno y la auditoría, la gestión de recursos humanos

y la transparencia, que también recaen en la Secretaría de la Función Pública.

Además, el mandato ratificado de la SFP ahora permite potencialmente que la

institución formule y procure una estrategia más exhaustiva para la integridad del sector

público, incluso medidas para la prevención, la detección y la aplicación de los principios

y valores de integridad. Este Estudio aborda de manera específica el aspecto final de la

aplicación, basado en evaluaciones comparativas y buenas prácticas. Evalúa el sistema de

la SFP para imponer sanciones disciplinarias administrativas por conducta indebida; hace

hincapié en las que se relacionan con las infracciones de carácter ético, tal y como se

encuentran dentro de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los

Servidores Públicos.

Al momento de redactar este informe, el marco jurídico e institucional del sistema

administrativo se encontraba en proceso de reforma. La reforma del Sistema Nacional

Anticorrupción amplió el mandato del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y

Administrativa, aquí en adelante el “TFJFA” (gracias a la reforma, ahora el Tribunal

Federal de Justicia Administrativa) para que actúe como institución de primera instancia

en faltas administrativas graves (sustituyendo a la SFP), y permite que la Auditoría

Superior de la Federación (ASF) de México también inicie investigaciones dentro del

mismo año fiscal. La SFP conservará jurisdicción sobre las faltas administrativas que se

consideren menos graves, con la ley que establece esta distinción aún en espera de

actualización. El propósito es que en un futuro esas disposiciones institucionales se imiten

en todos los estados.

Estas medidas tienen la posibilidad de fortalecer los sistemas disciplinarios al

introducir pesos y contrapesos institucionales que, en principio, podrían mejorar la

eficacia y la puntualidad de los procedimientos sancionatorios. Sin embargo, la escala de

las iniciativas de capacitación y concientización actuales sigue limitada en comparación

con las demandas existentes y las nuevas realidades de la reforma. De hecho, los

directivos deben considerar prioritario superar las deficiencias en la implementación que

a menudo afectan las reformas complejas y en gran escala de ese tipo; sin embargo, al

momento de la publicación, esta estrategia necesaria y el plan de acción continuaban

pendientes. Este plan de acción debería consistir en iniciativas de concientización

explícitas sobre los cambios, fortalecimiento de la capacidad tanto para personal de la

SFP como del TFJFA y mecanismos de supervisión.

Más aún, debe considerarse que las medidas para proteger los derechos de los

acusados y garantizar la objetividad avancen al asegurar que el TFJFA acate las buenas

10 – RESUMEN EJECUTIVO


prácticas internacionales de mayor transparencia, y al prevenir posibles conflictos de

interés entre los Magistrados con respecto a los distintos casos a los que son asignados.

También es decisivo asegurar que las decisiones sobre qué casos se transfieran al TFJFA

se haga conforme a un proceso abierto y transparente para evitar posibles desviaciones.

En sí, la OCDE recomienda que se apliquen y publiquen indicadores clave del desempeño

y requisitos más estrictos para que los magistrados y el personal del TFJFA divulguen

situaciones patrimoniales.

Como sucede en algunos otros países miembros de la OCDE, tambien podría pensarse

en crear o designar a una entidad especializada y autónoma que puedan consultar los

servidores públicos, como una fuente objetiva de orientación y asesoría; además, sería un

mecanismo de “control” para asegurar mayor imparcialidad y congruencia conforme a las

nuevas normas.

El Estudio también define áreas fundamentales de mejora para la SFP, que sigue

teniendo una función importante y a menudo es la institución que está a la vanguardia en

esos temas. En términos absolutos, la cantidad de sanciones administrativas aplicadas ha

aumentado; y los porcentajes de apelaciones y de sentencias revocadas han disminuido.

Sin embargo, el desglose de los datos de las sanciones muestra un posible desequilibrio:

la mayoría de las sanciones se dictan por presentar declaraciones incompletas sobre

conflicto de interés (71% en 2014); y pocas infracciones graves se penalizan (es decir, las

violaciones reales por conflicto de interés que se denunciaron o no se aclararon, etcétera).

Por lo tanto, es necesario contar con mayor información para supervisar en qué medida

los posibles casos se someten ante la SFP en primer lugar; con pruebas iniciales que

indican posibles filtraciones en esta etapa del proceso. Por ejemplo, en contraste con las

encuestas de percepción de empresas y ciudadanos, las cifras de sanciones implican que

sancionar el soborno y otras conductas puede estarse rezagando.

Las dificultades institucionales importantes como la alta rotación de personal en las

oficinas de auditoría, las cargas de trabajo pesadas y los salarios no competitivos crean

incentivos para los servidores públicos que podrían comprometer la independencia y

autonomía necesarias para que cumplan eficazmente con sus funciones. Impartir una

capacitación más ambiciosa a directores y personal en ética pública y ampliar el marco

laboral general (Servicio Profesional de Carrera) a las altas jerarquías de la

administración pública contribuiría mucho para crear una estructura de incentivos más

positiva y mejorar las capacidades. También será indispensable facilitar la promoción de

una cultura de integridad para apartarse del sistema actual, que se basa en el

cumplimiento, y pasar a uno en que los servidores públicos adopten valores de integridad.

Por último, dar un apoyo más sólido a los estados será fundamental y ampliar

progresivamente los trabajos existentes también deberá considerarse una prioridad. Las

sanciones a nivel estatal son bajas a pesar de los datos de las encuestas de percepción de

ciudadanos y empresas sobre la proliferación de la corrupción. Los mecanismos de

coordinación existentes como la Comisión Permanente de Contralores Estados-

Federación (CPCE-F), liderada por la SFP, podría proporcionar la supervisión y el

fortalecimiento de la capacidad tan necesarios. El recién creado Sistema Nacional de

Fiscalización, en el cual la SFP/CPCE-F se encuentran, podría coparticipar en el trabajo

en aras de este objetivo.

Ante todo, el Estudio demuestra que las nuevas reformas han creado una oportunidad

excepcional para la Secretaría de la Función Pública. Será indispensable aprovechar este

impulso positivo al pasar de la ley a la práctica e influir verdaderamente en la realidad

nacional.

1. PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DISCIPLINARIOS COMO PALANCAS FUNDAMENTALES PARA LA INTEGRIDAD DEL SECTOR PÚBLICO – 11


Capítulo 1

Regímenes disciplinarios administrativos como palancas fundamentales para

la integridad del sector público

En este capítulo se exponen los principales elementos de los exhaustivos marcos de

integridad del sector público, y se examina de manera específica la función de los

regímenes disciplinarios administrativos como mecanismos para su aplicación. Se

analizan los factores decisivos para el éxito de los sistemas disciplinarios, incluso:

independencia y autonomía, rendición de cuentas y transparencia, eficacia y eficiencia,

capacidades y coordinación institucional, así como equidad procesal. Se estudian los

vínculos entre la aplicación eficaz, la percepción de la impunidad y la corrupción; para

apoyar una supervisión del desempeño más firme y una mayor transparencia de los

indicadores clave del desempeño (KPI, por sus siglas en inglés).

12 – 1. PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DISCIPLINARIOS COMO PALANCAS FUNDAMENTALES PARA LA INTEGRIDAD DEL SECTOR PÚBLICO


Introducción

Los trabajos de reforma destinados a fortalecer la integridad de los servidores

públicos son imprescindibles, en vista del efecto corrosivo sobre la confianza

institucional de la corrupción que se percibe. Pero frenar exitosamente la corrupción en el

gobierno exige un enfoque integral; y, por lo tanto, los marcos de integridad progresistas

incluyen no sólo medidas para la prevención y la detección eficaz, sino también para

asegurar su cumplimiento y la aplicación de la ley. Por consiguiente, la investigación y la

sanción exitosa de sujetos y entidades son elementos de disuasión necesarios y una forma

de resarcir las pérdidas económicas y de compensar los daños y perjuicios causados, o

ambos. Es más, los mecanismos eficaces de aplicación de la ley son un mensaje

importante para los ciudadanos, ya que la impunidad percibida por conductas indebidas

de servidores públicos puede ser una señal, un régimen de derecho débil o gobernanza

ineficaz (es decir, el gobierno no se toma en serio defender el mejor interés del público

(OCDE, 2005; 2009).

En este capítulo se propone un posible marco para evaluar el funcionamiento de los

regímenes disciplinarios administrativos, al aprovechar los marcos actuales para evaluar

la actuación de las instituciones de justicia, auditoría y combate a la corrupción, así como

las propias directrices nacionales e internas de los países miembros de la OCDE para

realizar investigaciones y aplicar sanciones. De hecho, supervisar el funcionamiento de

los mecanismos de aplicación de la ley es fundamental para cualquier marco de integridad

que ayude a identificar vulnerabilidades institucionales o áreas de riesgo de infracciones a

la integridad posiblemente no atendidas, mejorar los procedimientos y asignar recursos

humanos y financieros con mayor eficiencia. Por ejemplo, un estudio reciente de la

OCDE sobre la eficiencia de los sistemas de justicia descubrió una correlación positiva

entre mantener buenas estadísticas de la gestión de procesos y una duración menor de los

trámites (Palumbo et al., 2013). Más aún, medir y divulgar los resultados del

funcionamiento también demuestra que se cumple con los marcos de integridad, se

disuaden las conductas indebidas y puede ayudar a aumentar la confianza en el

compromiso del gobierno de poner freno a la corrupción.

Los mecanismos eficaces de aplicación de la ley son elementos torales de los

exhaustivos marcos de integridad del sector público

El marco de integridad de la OCDE para el sector público incluye la aplicación de la

ley como un pilar sustancial de un sistema integral (gráfica 1.1). Al reconocer que

cualquier estrategia sectorial o poco sistemática para defender las normas de integridad

será ineficaz, ya sea por lagunas en la legislación o deficiencias en la implementación, el

marco adopta un enfoque de gobierno entero, al incorporar los mecanismos de integridad

en todos los aspectos de la gestión pública como un aspecto dominante: finanzas, recursos

humanos (RH), auditoría, tecnologías de la información (TI), etcétera. Más aún, el marco

considera no sólo el ambiente interno (es decir, las prácticas o procedimientos que las

entidades del sector público pueden implementar por sí mismas) sino también el externo;

a saber, el papel de los ciudadanos, la sociedad civil y los medios al pedirle cuentas a las

instituciones y los servidores públicos. Por ejemplo, una transparencia proactiva permite

que las partes interesadas externas detecten y hagan notar las posibles irregularidades o

vulnerabilidades en los mismos sistemas de integridad.

En concreto, los mecanismos del pilar “hacer cumplir la integridad” se refieren a los

distintos elementos necesarios para defender las reglas y normas de integridad, y



conciernen a la investigación y sanción de los delitos, así como a la recuperación de

daños y perjuicios o pérdidas. Para los funcionarios públicos, es muy frecuente que esas

medidas estén plasmadas en códigos disciplinarios y los sistemas respectivos, ya sean de

naturaleza legal (como en la mayoría de los países con derecho civil) o se estipulen en

políticas institucionales internas (el caso en algunos de los países miembros de la OCDE

con derecho consuetudinario). Los gobiernos pueden tener varios regímenes

disciplinarios según el tipo de puesto, y aparte de los códigos disciplinarios oficiales, una

política de recursos humanos y otras políticas especializadas o ambas; también pueden

incluir medidas para definir y sancionar las conductas indebidas. Por último, las medidas

disciplinarias expresamente para funcionarios públicos también pueden explicarse en

forma resumida en los códigos penales de los países. Sin embargo, para efectos de este

estudio, el alcance del análisis se ceñirá a los procedimientos de aplicación

administrativa. En el capítulo 2 se proporciona una comparación más detallada de los

sistemas entre determinados países miembros.

Gráfica 1.1. Elementos del marco de integridad de la OCDE para el sector público

Fuente: Basado en el Marco de Integridad de la OCDE (2009).

El marco demuestra que la aplicación eficaz está supeditada a la existencia de otros

factores. Un marco jurídico y regulador sólido define las normas de integridad; además,

deben establecerse expectativas. Después, los mecanismos de control interno deben

institucionalizar esas obligaciones en la forma de procedimientos. Más aún, el ambiente

institucional debe ser propicio para mantener altas normas de integridad. Por ejemplo,

cuando se trata de códigos disciplinarios, los servidores públicos deben conocer las reglas

y saber qué hacer en los casos de denunciar violaciones. Deben instituirse planes de

capacitación para los puestos directivos que principalmente son los responsables de su

implementación; y debe promoverse una cultura de integridad general, con el

• Identificación de riesgos

• Legislación y políticas (códigos de conducta, reglas de divulgación, etc.)

• Reglas y procedimientos de control interno (contratación de personal, presentación de informes y control financiero, contratación pública, tecnologías de la información, etc.)

Definir la integridad

• Concientizar

• Capacitar

• Promover una cultura de integridad (asimilada en el discurso, el comportamiento ejemplar de los altos mandos, etc.)

Apoyar la integridad

• Mecanismos de detección a través de sistemas de quejas y denunciantes

• Mecanismos de auditoría interna y externa

• Transparencia proactiva (control social)

Supervisar la integridad

• Investigaciones y enjuiciamiento penal

• Sanciones

• Recuperación de pérdidas o de daños y perjuicios

Hacer cumplir la integridad



compromiso de que esos valores se reflejen en el discurso y en la conducta ejemplar que

muestren los altos mandos. Por último, el cumplimiento debe supervisarse y evaluarse,

los resultados del funcionamiento deberían compilarse a lo largo del tiempo y

transparentarse (eso incluye estadísticas y datos sobre la eficacia de la aplicación y los

mismos procedimientos de recuperación).

Aparte de disuadir, los mecanismos de aplicación de la ley como

instrumentos para inculcar los valores de integridad Los campos de la filosofía, la sociología y la criminología han estudiado durante

mucho tiempo las razones fundamentales para ejercer castigos por violar las normas y los

valores sociales. Si bien hay quienes dan razones en defensa de la opinión punitiva

(represalias contra los actos ilícitos), las instituciones modernas actuales han adoptado en

gran parte el enfoque utilitario mediante el cual se considera que sancionar los delitos es

un medio para un fin; y ese fin es beneficiar a la sociedad, como la disuasión social más

amplia, la rehabilitación de los delincuentes o la recuperación de las pérdidas y de los

daños y perjuicios. Los códigos y los regímenes disciplinarios para los servidores

públicos no son la excepción y generalmente observan los principios utilitarios, aunque

quedan algunos elementos de la otra escuela.

El campo de la gestión de recursos humanos también ha estudiado el tema de la

aplicación de la ley. En efecto, se considera que los códigos disciplinarios son parte de la

descripción del puesto de un funcionario o del contrato laboral. Cuando un empleado

pertenece a una institución, se espera que acate las reglas de esa institución. Al igual que

en los campos de la criminología, la investigación en esta área ha dejado de usar medidas

disciplinarias como correctivo; y, por el contrario, aprovecha la fuerza motivacional de la

medida disciplinaria para aumentar la adopción de los valores institucionales y mejorar el

desempeño de los individuos.

Al aprovechar las lecciones de todos los campos y aplicarlas al contexto específico de

hacer cumplir los sistemas de integridad en el sector público, los mecanismos de

aplicación de la ley generalmente se consideran indispensables para: 1) disuadir a los

delincuentes; 2) obligar a los delincuentes a resarcir o pagar a las instituciones las

pérdidas causadas; 3) mantener la legitimidad del mismo sistema de integridad al

demostrar a los servidores públicos y al público el compromiso del gobierno para

defender valores públicos fundamentales y el interés nacional; 4) mejorar la actuación y

la integridad de los funcionarios y las instituciones a lo largo del tiempo. Cada uno de

estos rubros tiene consecuencias sobre cómo debe funcionar una estrategia de aplicación

eficaz, y se analizan en forma más detallada a continuación.

Disuadir a los delincuentes

Otra razón principal para hacer cumplir los procedimientos de integridad es dar el

ejemplo y disuadir acciones similares futuras. De hecho, el objetivo primordial de

cualquier marco institucional de gestión de la integridad no es cuestión de identificar las

violaciones a la integridad, incluida la corrupción, pasadas (aunque eso podría ser

necesario a veces); sino más bien de evitar las violaciones a la integridad en primer lugar

(OECD, 2005; 2009). En cualquier sistema de aplicación de la ley intervienen dos tipos

de fuerzas de disuasión: la disuasión general (disuasión en la población más amplia) y la

específica (individual) para ese mismo sujeto en el futuro. Respecto a la disuasión

individual, abundan las publicaciones que analizan la estructura de incentivos de personas

sensatas para violar las reglas. En esos análisis, se argumenta que los delincuentes

sopesan los beneficios del acto corrupto contra el costo (severidad) de las sanciones en



cuanto a la probabilidad de ser detectados y sancionados, así como la celeridad de la

sanción (Becker, 1974).

Sin embargo, hay otras opiniones que restan importancia al argumento de la disuasión

individual y señalan un efecto más contundente sobre la disuasión general. Éstas

determinan que las normas culturales desempeñan un papel en las violaciones a la

integridad. Un funcionario simplemente quizá no sepa que está violando una regla de

integridad; por ejemplo, en algunas culturas quizá no se considere que el nepotismo sea

una violación a la integridad. El campo de la psicología ha planteado otras fuerzas que

intervienen en la decisión de los individuos para violar las normas de integridad: la

predisposición del sujeto (es decir, un mal control) o fuertes factores de presión de los

compañeros. Por ejemplo, si la corrupción se ha infiltrado en toda la institución, el no

participar podría acarrearle altos costos al individuo en desquite por parte del grupo. A un

individuo puede amedrentarlo más el grupo que las sanciones. Por lo tanto, el

pensamiento imperante es que los mecanismos de aplicación de la ley tienen mayores

consecuencias sobre la disuasión general. Los defensores de esto abogan por castigos

estrictos a las violaciones de integridad, con una investigación rápida o expedita de

manera que las consecuencias se atribuyan mejor a las acciones, coherencia en la

ejecución de sanciones a lo largo del tiempo, así como altos niveles de transparencia

sobre el proceso sancionador y los resultados para que los sujetos sean conscientes de las

consecuencias de una conducta indebida.

Obligar a los delincuentes a resarcir las pérdidas

Los mecanismos de aplicación de la ley pueden considerarse como un medio

necesario para que el Estado (y, en última instancia, los contribuyentes) recuperen las

pérdidas causadas ya sea a través de los daños y perjuicios directos causados por

funcionarios o por una institución a bienes estatales o por pérdidas de posibles ingresos

públicos no percibidos. En el contexto del marco de la OCDE, esas medidas se definen

como mecanismos de “recuperación”. De hecho, la violación de los principios de

integridad puede acarrearle costos económicos al Estado. Los costos directos por

malversación, robo o daño a la propiedad son relativamente más fáciles de determinar, y a

un funcionario público culpable se le puede responsabilizar para que los compense

financieramente. Del mismo modo, la corrupción también le causa costos indirectos al

Estado. Aceptar un soborno a cambio de la concesión de un contrato de adquisiciones

importante puede costarle al Estado en ahorros que, de lo contrario, podrían haberse

materializado con otro proveedor. En esos casos, es más difícil determinar el monto de la

pérdida. En el capítulo 2 se explican los tipos de sanciones (administrativas), pero pueden

incluir multas y deducciones de las pensiones. Para todos los mecanismos de

recuperación, es necesario que exista una colaboración estrecha con las instituciones

financieras, las autoridades hacendarias y fiscales, así como con las entidades gestoras de

pensiones. En algunos países, a los funcionarios además se les pueden fincar

responsabilidades conforme a los procedimientos de derecho civil.

Demostrar el compromiso del gobierno para defender valores públicos

fundamentales

Asegurar el cumplimiento del sistema de integridad garantiza que las medidas para

identificar, apoyar y supervisar no sean simplemente una “cortina de humo” sino que se

consideren válidas y como procesos legítimos. El objetivo en este caso no es tanto de



disuasión o de recuperación, sino más bien de mandar una señal de que el gobierno se

toma en serio encarar los problemas de integridad en forma sistemática e integral, más

que de acuerdo a las necesidades. Se trata de infundir confianza en la existencia de un

sistema indiscriminado. Las inversiones efectuadas para evitar la corrupción y supervisar

el cumplimiento no son retórica ni costos no recuperables, sino que forman parte de un

marco de integridad más amplio. Para los funcionarios públicos, esto muestra el

compromiso con los valores y la equidad (todos recibirían el mismo tratamiento). Desde

el punto de vista de los ciudadanos, esto demuestra además que el gobierno en conjunto

no es corrupto. En realidad, la impunidad de los actos de corrupción de los individuos

pueden ser vistos por los ciudadanos como una señal de que todo el gobierno en sí es

corrupto (o incompetente) por su incapacidad para actuar. También legitima la toma de

decisiones del gobierno a los ojos de los ciudadanos. De hecho, las conductas indebidas

potencialmente pueden anular y dejar sin efecto ciertas decisiones del gobierno (OCDE,

2003). Conforme a esta lógica, las investigaciones disciplinarias y sancionar a través de

regímenes administrativos pueden sentar las bases para revertir las acciones a posteriori

(es decir, el otorgamiento de un contrato público por ejemplo).

Mejorar la actuación y la integridad de los funcionarios y las instituciones

Además, los mecanismos de aplicación de la ley pueden ser vistos como una forma de

guiar a los funcionarios públicos para que adopten valores de ética e integridad. Por

ejemplo, algunas medidas disciplinarias impuestas podrían ayudar a reformar una

conducta inadecuada. La investigación sobre la eficacia de los sistemas disciplinarios

como una forma de estimular una mejor conducta es variada, algunos sostienen que el

reforzamiento negativo es ineficaz. El consenso general es que debe lograrse un buen

equilibrio, con un sistema que ofrezca oportunidades para la evaluación constructiva

continua, que tome en cuenta el contexto institucional en torno a un mal desempeño; al

principio puede depender de sanciones informales (es decir, exclusión de actividades,

advertencias verbales, etcétera) y permitir que los funcionarios tengan suficiente tiempo

para rectificar la conducta, antes de que se tomen medidas disciplinarias formales y se

impongan sanciones.

Existen desafíos importantes para implementar con eficacia los mecanismos de

aplicación de la ley

A menudo se considera que la aplicación de la ley es el factor más problemático de la

gestión de la integridad. Aunque los estudios sobre instituciones confirman que todos los

directores lo ven como un método importante y eficaz para guiar y controlar, también

consideran que es el menos motivador y el que más pone a prueba sus responsabilidades.

En realidad, se le considera como una posible confrontación, no sólo con los funcionarios

públicos en cuestión sino posiblemente, en muchos países, también con los representantes

sindicales del sector público. Los directores pueden temer las consecuencias de que una

investigación esté equivocada (es decir, apelaciones, juicios, etcétera); y cómo puede

reflejarse eso en su rendimiento. De hecho, los directores saben muy bien que sus

decisiones y medidas posteriormente serán evaluadas en procesos formales, y que las

investigaciones y los juicios públicos también pueden destacar los defectos de las

prácticas administrativas que, aunque es importante identificar y corregir, pueden darles

una imagen negativa.



Fuera de los aspectos de confrontación, centrarse en los mecanismos de aplicación de

la ley significa que tratan con personas más que con problemas institucionales y de

política pública en gran escala, lo que ellos encuentran más positivamente motivador.

Además, los directores pueden sentir que no están a la altura de la tarea de seguir los

procedimientos de aplicación de la ley, los cuales pueden ser casos complejos que

requieran experiencia y conjuntos de habilidades específicas. En realidad, pueden carecer

de información y de capacitación para desempeñar esas funciones.

Los puestos directivos también pueden temer la atención negativa de los medios al

salir a la luz los asuntos disciplinarios. Los mismos elementos que hacen disuasivos los

mecanismos de aplicación de la ley (es decir, el mensaje que envían a funcionarios y al

público) también pueden poner a los gobiernos en un “callejón sin salida”. Por ejemplo,

aunque las sanciones son una señal clara para la sociedad de que el gobierno toma en

serio la defensa de los valores públicos y el interés nacional; de hecho, hacen que los

ciudadanos y los medios de comunicación sean más conscientes de la existencia de la

corrupción. Fortalecer los mecanismos de aplicación de la ley puede afectar en forma

negativa la confianza en el gobierno, al menos en el corto plazo.

A nivel institucional, a menudo se considera que los mecanismos de aplicación de la

ley son relativamente más costosos que los demás factores de la integridad (es decir, la

prevención o la detección, que se realizan a la par de los procedimientos existentes). Los

costos directos para una institución específica pueden incluir los costos de la

investigación y los salarios temporales para el acusado hasta que se tome una decisión,

etcétera. Frecuentemente, esos costos no se compensan con las multas ni con las

sanciones económicas que se imponen. A causa de esos problemas, puede descuidarse

este importante factor de los sistemas de gestión de la integridad.

Una segunda dificultad institucional para la implementación eficaz de los

mecanismos de aplicación de la ley es lograr un equilibrio adecuado entre la disuasión y

no crear al mismo tiempo una cultura contraproducente que incida de manera negativa en

el compromiso y la productividad (recuadro 1.1). Centrarse mucho en un sistema basado

en el cumplimiento puede enviar el mensaje a los funcionarios públicos de una falta de

confianza en sus valores y actuación, lo que no sólo puede suprimir la motivación sino —

en última instancia— generar una cultura de temor que reprima la innovación y la

asunción de riesgos necesarios para mejorar el desempeño en forma continua.

Recuadro 1.1. Equilibrar la aplicación de la ley con el compromiso

El compromiso se refiere a que los empleados (en el caso del sector público, los servidores

públicos) interioricen y compartan los valores de su institución, incluso los relacionados con la

integridad. Es más probable que los empleados contratados se motiven más; es decir, son más

resistentes y capaces de tener iniciativa propia (OCDE, 2015). Esto beneficia no sólo a los

propios empleados (quienes reportan un mayor bienestar y satisfacción laboral) sino también a la

institución; que mejora la productividad y el rendimiento, y aumenta la satisfacción de los

clientes (OCDE, 2015 citando a Bakker, 2011). El compromiso también facilita las iniciativas de

reforma, ya que los empleados están más interesados en lograr resultados exitosos y les

entusiasma más invertir en la mejora continua.

Desde el punto de vista de la integridad, el mayor compromiso también contribuye a

prevenir la conducta indebida, tanto a nivel individual como institucional. Por ejemplo, sería

menos probable que los servidores públicos que están comprometidos y comparten los valores

de integridad del sector público cometan actos fraudulentos o corruptos; y sería más probable

que denuncien o que investiguen las conductas indebidas a su alrededor.



Este capítulo demuestra cuán necesaria es la aplicación eficaz de las prácticas de integridad

(a través del proceso disciplinario) para mantener las normas de integridad y profesionalismo

que se esperan de los funcionarios públicos; y para demostrar a los ciudadanos los valores y

objetivos de integridad de las instituciones gubernamentales. Sin embargo, al mismo tiempo, los

mecanismos de aplicación de la ley empleados en forma injusta y con celo excesivo (a saber,

sanciones desproporcionadas con respecto al delito, falta de información, etcétera) pueden

socavar el compromiso de los servidores públicos. Los servidores públicos pueden perder la

confianza en los procesos internos y en la dirección, y también temen que puedan cometer

errores; lo que a su vez socava la innovación y reprime la productividad. En última instancia, la

observancia de los valores de integridad en sí mismos puede verse amenazada por la pérdida de

compromiso.

Los gobiernos deben equilibrar cuidadosamente los mecanismos de aplicación de la ley

dentro de los marcos de integridad más amplios (es decir, definir, apoyar y supervisar); y, al

implementar los mecanismos de aplicación de la ley, deben considerar la equidad de los

procedimientos con los acusados de las presuntas culpas.

Fuente: OECD (2015), “Lead, engage, perform: Public sector leadership for improved employee engagement and

organisational success”, OECD, París, disponible en: www.oecd.org/gov/pem/lead-engage-perform-expert-

meeting.htm.

Por último, a menudo se considera que la coordinación interinstitucional es un

obstáculo para los regímenes disciplinarios. La superposición de jurisdicciones (como

veremos en el siguiente capítulo) exige a menudo homologar reglas y procedimientos

entre las instituciones para realizar de hecho las investigaciones e imponer sanciones. Por

ejemplo, en los casos con posibles implicaciones penales, las reglas de investigación y los

criterios de pruebas diferirán. Del mismo modo, para la ejecución de una multa o sanción

económica, la coordinación con otras dependencias será necesaria (fiscales, entidades

gestoras de pensiones, etcétera). Por lo tanto, las instituciones requieren acuerdos

preexistentes, mecanismos para el intercambio de información y supervisión, capacitación

conjunta, etcétera; para cumplir con los requisitos legales y evitar la fragmentación.

Factores de éxito decisivos para un régimen disciplinario administrativo eficaz:

hacia un marco de evaluación del desempeño

Determinar el marco que debe utilizarse para evaluar el funcionamiento de los

regímenes disciplinarios puede ser difícil, sobre todo cuando distintas instituciones y

poderes del Estado pueden ser responsables de los diferentes tipos de casos (en función

de la gravedad); puede haber superposición de jurisdicciones incluso para los mismos

tipos de casos o —como se muestra en el siguiente capítulo— puede haber variaciones en

las disposiciones institucionales entre los países o entre los niveles de gobierno, lo que

complica aún más establecer puntos de referencia y hacer comparaciones. Seleccionar y

aplicar un conjunto que normas que puedan emplearse en estos distintos contextos es una

tarea compleja.

En el recuadro 1.2 se presenta un panorama de los principales marcos internacionales

en uso en estos campos. Se han extraído los rubros comunes entre estos marcos

principales, lo que incluye: independencia, rendición de cuentas y transparencia,

capacidades y coordinación institucional, eficacia, eficiencia y equidad procesal.



Recuadro 1.2. ¿Cuál es la base de un marco para evaluar el funcionamiento de los

procesos disciplinarios administrativos? Aprovechar las lecciones de los campos

pertinentes

Marcos para el sector de la justicia

Quizá el marco internacional más conocido para evaluar la actuación del sector de la justicia

es el de la Comisión Europea para la Eficacia de la Justicia (CEPEJ) del Consejo de Europa, que

va acompañada por un conjunto de indicadores clave del desempeño que se actualizan

semestralmente. El cuestionario recopila datos sobre los siguientes aspectos:

recursos (financieros, humanos)

acceso a la justicia (asequibilidad, canales)

derechos de los usuarios y confianza pública en el sistema

eficacia (calidad y fiabilidad de las resoluciones judiciales)

eficiencia (puntualidad)

uso de evaluación del desempeño

Marcos para las instituciones especializadas en el combate a la corrupción

Después de determinar el alcance y el análisis de las normas internacionales para las

instituciones especializadas en el combate a la corrupción (entre ellas el Consejo de Europa, la

Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, la Convención Interamericana contra

la Corrupción, etcétera); en 2008 y 2013, la OCDE extrajo de éstas los criterios y los factores de

éxito comunes para esas instituciones, incluso muy recientemente:

mandato y funciones

especialización

independencia y autonomía

transparencia y rendición de cuentas

recursos adecuados, medios y personal especializado y capacitado

cooperación entre los organismos

cooperación con la sociedad civil y el sector público

cooperación y el establecimiento de redes de comunicación internacionales



Recuadro 1.2. ¿Cuál es la base de un marco para evaluar el funcionamiento de los

procesos disciplinarios administrativos?

Aprovechar las lecciones de los campos pertinentes (continuación)

Marcos para control interno y auditoria

La Organización Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI) tiene

varias normas internacionales sobre control interno, entre ellas la INTOSAI GOV 9100:

Directrices para las Normas de Control Interno en el Sector Público y la INTOSAI GOV 9120:

Control interno: Sentar las Bases para la Rendición de Cuentas en el Gobierno (que incluye una

lista de verificación). Además, se proporcionan directrices sobre auditoría interna en la

INTOSAI GOV 9140: Independencia de la Auditoría Interna en el Sector Público. Por último,

las directrices del Instituto de Auditores Internos sintetizan los principios fundamentales para la

auditoría interna en sus normas sobre atributos, entre éstos: propósito, autoridad y

responsabilidad (mandato formal); independencia y objetividad; competencia y el debido

cuidado profesional; calidad y mejora continua. En general, estos marcos se han homologado

con los marcos I y II para control interno, del Comité de Organizaciones Patrocinadoras de la

Comisión Treadway (COSO, por sus siglas en inglés).

Independencia y autonomía

El atributo más elemental de cualquier régimen disciplinario es su independencia, ya

que este garantiza su objetividad y legitimidad. Es fundamental asegurar que el régimen

disciplinario esté exento de influencias políticas indebidas para garantizar su eficacia y

equidad (OCDE, 2013); y la falta de independencia real (o percibida) puede poner trabas

a la legitimidad del propio sistema.

El principio de independencia puede traducirse en diferentes disposiciones

institucionales entre los países. En algunos países, el régimen disciplinario administrativo

es más centralizado que en otros, con distintos ministerios competentes que tienen

mayores o menores facultades discrecionales. Del mismo modo, en algunos países el

régimen (o elementos del mismo, como la supervisión o aplicación para presuntos delitos

más graves) no recae en el poder ejecutivo, como en Brasil, donde la Controlaría General

es responsable de la supervisión general. Por lo tanto, más que la ubicación institucional

de las diferentes funciones disciplinarias dentro del gobierno, la defensa del principio de

independencia se refleja mejor en términos de la autonomía real o percibida de las

distintas entidades o actividades implicadas en los asuntos disciplinarios (OCDE, 2013).

Al tomar una postura similar acatando las diferentes disposiciones institucionales, las

Normas sobre la Independencia de la Auditoría Interna, (INTOSAI GOV 9140), estipulan

que “la función de auditoría interna puede organizarse y efectuarse en distintos niveles

dentro de una entidad, o dentro de un marco más amplio que abarque a un conjunto de

entidades similares", antes de especificar qué parámetros de independencia debe implicar.

Con toda certeza, al comparar los principios de independencia de los sectores de la

justicia, las funciones de auditoría interna o las instituciones de combate a la corrupción,

muchos de los mismos elementos para garantizar la independencia coinciden:

Una base jurídica explícita para la existencia de instituciones disciplinarias, que

explique resumidamente su mandato y responsabilidades.

Garantizar que la selección y el nombramiento del personal responsable del

proceso disciplinario se base en criterios objetivos y por méritos; sobre todo en las

jerarquías superiores.



Asegurar que el personal responsable del proceso disciplinario disfrute de un

nivel de seguridad laboral adecuado y de sueldos competitivos en relación con los

requisitos del empleo.

Asegurar que el personal responsable del proceso disciplinario esté protegido

contra amenazas y coacción, de manera que no tema represalias.

Asegurar que el personal responsable del proceso disciplinario tenga autonomía al

seleccionar los casos para incoación.

Asegurar que el personal responsable del proceso disciplinario reciba capacitación

oportuna sobre las situaciones de conflicto de interés y tengan procedimientos

explícitos para solucionarlos.

Rendición de cuentas y transparencia

Al mismo tiempo, la independencia no debe identificarse con una falta de rendición

de cuentas (OCDE, 2013). De hecho, las instituciones responsables de los procesos

disciplinarios deben observar los mismos principios de gobernanza en materia de

transparencia y régimen de derecho; y someterse a las mismas normas de evaluación que

las demás instituciones del sector público deben acatar. El régimen disciplinario entonces

debe rendirle cuentas tanto a las demás instituciones del gobierno como parte de un

sistema de pesos y contrapesos más amplio, como al público en general. La rendición de

cuentas del régimen disciplinario podría evaluarse conforme a:

Si se elaboran informes de desempeño periódicos sobre la eficacia y puntualidad

de los procesos disciplinarios y se ponen a disposición del público.

Si las instituciones y los procedimientos disciplinarios son evaluados y auditados

en forma periódica por entidades externas (la auditoría superior o la Defensoría

del Pueblo); con el incumplimiento para aplicar procesos disciplinarios, cuando se

justifique, delito que también es sujeto a sanciones.

Las instituciones de justicia responsables de los procesos disciplinarios deben ser

transparentes y rendir cuentas ante la supervisión del poder judicial (consejos de

la judicatura, etcétera).

Las evaluaciones del desempeño de los puestos directivos en el gobierno deben

incluir metas sobre la observancia de los objetivos de integridad, incluso el

cumplimiento de los requisitos administrativos disciplinarios.

La transparencia de la información sobre el desempeño es importante para promover

la rendición de cuentas, ya que es la forma en que los gobiernos pueden mostrar a los

ciudadanos los resultados que generan. La introducción de herramientas estandarizadas de

tecnologías de la información puede facilitar mucho el control y la evaluación, y propiciar

el intercambio de información con el público.

Eficacia y eficiencia

La eficacia de un régimen disciplinario se refiere a la medida en que se cumplen los

objetivos de política pública (OCDE, 2009). Es decir, que las conductas indebidas se

detecten y, si se justifica, que sean sancionadas; y que esas sanciones se lleven a cabo.

Por otra parte, la eficiencia se refiere tanto a la puntualidad del proceso como al uso de

los recursos. Es necesario asegurar que los procedimientos disciplinarios sean eficientes y

oportunos por varias razones: proteger los derechos de los acusados (es decir, si no son



culpables, no se les debe someter a un procedimiento prolongado); fortalecer la disuasión

al asegurar que las faltas comprobadas se asocien con consecuencias oportunas; no

permitir que se aprueben leyes de prescripción amenazando así la eficacia del sistema; y

disminuir el derroche en la asignación de recursos destinados a esas actividades.

Podría pensarse en indicadores de eficacia y eficiencia (recuadro 1.3) como

instrumentos para supervisar y hacer evaluaciones comparativas del desempeño. Algunos

indicadores comunes sobre la eficacia y la eficiencia utilizados por el sector de la justicia

se destacan en el siguiente recuadro, aunque en la selección final de indicadores deben

tomarse en cuenta los aspectos específicos de la ley disciplinaria en cada país (es decir,

diferentes procedimientos en vigor para distintos tipos de delitos, etcétera). Es más,

ningún indicador solo puede ser útil aislado; sino que más bien, deben ser evaluados

como un todo, junto con la información contextual, analizados e interpretados en forma

exacta.

Recuadro 1.3. Crear la rendición de cuentas a través de la generación y

transparencia de parámetros e indicadores del desempeño

KPI sobre eficacia

Porcentaje de casos denunciados que son incoados para medidas disciplinarias formales:

Quizá no todos los delitos denunciados se incoen a raíz de una investigación preliminar

o audiencia; sin embargo, el porcentaje de casos no incoados, en particular, cuando se

analizan por área de gobierno o tipo de delito, puede arrojar luz sobre si los casos

válidos quedan asentados exitosamente en el sistema disciplinario en primer lugar.

Índices de apelaciones y tasas: Una medida de la calidad de las resoluciones

sancionadoras y la previsibilidad del régimen. Los parámetros comunes incluyen el

número de apelaciones por población (o de servidores públicos responsables en virtud

de la ley disciplinaria); y los casos apelados ante la segunda instancia, como un

porcentaje de los casos resueltos en primera instancia.

Casos improcedentes o absueltos: El porcentaje de casos declarados improcedentes (así

como un desglose por los motivos aducidos para la destitución) puede considerarse

como una indicación de la calidad y la eficacia de los procedimientos y del

cumplimiento del gobierno con los procedimientos disciplinarios. Esto también puede

incluir los casos desestimados por una ley de prescripción expirada.

Sentencias revocadas: Una segunda medida común sobre la calidad de las resoluciones

sancionadoras es el porcentaje de casos apelados en que la sentencia inicial se anuló.

Esto puede significar, además de no seguir los procedimientos disciplinarios adecuados,

la proporcionalidad suficiente de las sanciones.

Recuperación: En el caso de multas económicas, el porcentaje de fondos recobrados o

recuperados conforme a la resolución sancionadora original puede indicar la eficacia

del gobierno en el cumplimiento de las sanciones.

Tasas de cumplimentación de las formalidades: Otro indicador común de la eficacia,

éste se refiere a las sanciones dictadas sobre los casos inicialmente denunciados. Sirve

como sustituto para identificar sistemas “fáciles de violar”, por medio de los cuales los

casos denunciados no se presentan ni finalizan, o ambos.



KPIs sobre eficiencia

Casos pendientes: El porcentaje de casos totales no resueltos en un momento dado

puede ser un indicador útil de la gestión de los casos.

Duración promedio o mediana de los procesos (días): La duración promedio de los

procesos para los casos se calcula con una fórmula de uso común en las publicaciones:

[(Pendientes t-1+Pendientes t)/(Nuevos casos t+Resueltos t)]*365.

Fuentes: Consejo de Europa (2014); OCDE (2013b).

Capacidades y coordinación interinstitucional

Un requisito explícito en todos los marcos analizados es no sólo contar con las

suficientes capacidades, sino también con las “adecuadas”. Sin suficientes recursos

asignados para la aplicación de la ley y la recuperación, hasta las mejores políticas de

integridad previstas y planeadas pueden quedarse cortas con respecto a sus metas. La

cooperación institucional es esencial al potenciar las capacidades y lograr los objetivos,

sobre todo en regímenes disciplinarios en que participan múltiples organismos en la

detección, las investigaciones y en la aplicación de las sanciones; y, para cumplir con esas

obligaciones, los conocimientos y el intercambio de información exacto y oportuno son

necesarios. Complica las cosas el hecho de que se requiere cooperación no sólo dentro del

ejecutivo, sino también entre todos los poderes; y que los procedimientos disciplinarios

puedan implementarse a la par de los procesos penales —según el país—, o que esas

decisiones e investigaciones puedan influir jurídicamente o utilizarse también en procesos

administrativos. Por lo tanto, conforme a estos criterios pueden evaluarse distintos

aspectos, entre los que cabe mencionar:

Suficientes recursos financieros asignados a los regímenes disciplinarios (incluso la

remuneración competitiva del personal necesario con las habilidades correctas).

Recursos humanos y conjuntos de habilidades adecuados (desde habilidades jurídicas

hasta de investigación, contables, financieras y de auditoría, conocimiento sectorial,

personal de apoyo adecuado, etcétera).

Medidas para orientar, capacitar, intercambiar y compartir las buenas prácticas en

todo el gobierno.

Contar con sistemas de tecnologías de la información, estandarizados e integrados,

que concuerden con los procedimientos y permitan seguir la trayectoria de los casos,

así como compartir información entre las instituciones involucradas.

Delimitar con claridad las responsabilidades y los procedimientos entre las

dependencias.

Coordinación y acceso oportuno a la información para las investigaciones

(información fiscal y bancaria o financiera).

Para que un régimen disciplinario sea eficaz, debe contar con la cantidad adecuada de

personal cuyas semblanzas profesionales reflejen el mandato y las tareas requeridas

conforme a la ley o las políticas públicas. Con respecto a los regímenes disciplinarios,

esto puede traducirse en expertos en recursos humanos, personal de control interno y

auditoría, investigadores, expertos en la materia (para casos especialmente complejos),

expertos financieros, especialistas en tecnologías de la información, directores y

coordinadores, así como personal de apoyo. La adquisición de la cantidad y la



combinación correctas de personal es un desafío, sobre todo en tiempos de restricciones

presupuestarias; pero deberá sopesarse contra los costos del incumplimiento (es decir,

mayor pérdidas por infracciones a la integridad y otros delitos).

Algunos países miembros de la OCDE han elaborado directrices para los directores y

ministerios competentes destinadas a ayudarlos a interpretar la ley (o leyes) referentes a

los procedimientos disciplinarios y las sanciones, garantizar procedimientos oportunos; y

que sean justos y respeten los derechos de los acusados (recuadro 1.4). Otros, como los

Países Bajos, cuentan con iniciativas para mejorar las capacidades en los niveles

subnacionales también.

Recuadro 1.4. Fortalecimiento de las capacidades: brindar orientación sobre

asuntos disciplinarios

El Código de Gestión de la Administración Pública del Reino Unido recomienda acatar

el Código de Prácticas sobre Procedimientos Disciplinarios y Quejas, del Servicio Consultivo

de Conciliación y Arbitraje (ACAS, 2015 por sus siglas en inglés), y notifica a ministerios y

organismos que éste tiene una influencia importante en los casos de tribunales laborales, y que se

tomará en cuenta al considerar los casos pertinentes. El ACAS, un órgano independiente, expidió

el código en marzo de 2015, que promueve:

procedimientos disciplinarios claros, por escrito, elaborados tras consultar a las partes

interesadas

actuar rápida y oportunamente

coherencia en los procesos y en las resoluciones en todos los casos

resoluciones basadas en pruebas

respeto a los derechos de los acusados: derecho a la información, a asesoría legal,

audiencia y apelación.

El código también incluye orientación sobre cómo interactuar con los empleados bajo

investigación (es decir, suministrar información, pruebas, permitir un acompañante en la

audiencia, papel del acompañante en las audiencias, etcétera), qué instituciones deben

contactarse durante el proceso para asegurar la debida diligencia y que se respeten los derechos

de los empleados, cómo aplicar las sanciones con imparcialidad (es decir, en forma sistemática,

progresiva y proporcional), cómo proceder en los casos especiales (a saber, casos de conducta

indebida por parte de miembros de sindicatos gremiales, etcétera), y qué procesos seguir con

respecto a posibles delitos penales.

La Comisión de la Administración Pública de Australia también ha publicado una muy

exhaustiva Guía para Tratar las Conductas Indebidas, que plantea con claridad los principales

conceptos y las definiciones presentes en el código de conducta de la administración pública y

en otras políticas y legislación aplicables, así como instrucciones detalladas para los directores

sobre los procesos (véase más adelante flujo de trabajo). La guía también contiene distintas

herramientas con listas de verificación para facilitar los procesos a los directores, por ejemplo:

Lista de Verificación para el Análisis Inicial de Conductas Indebidas bajo Sospecha; Lista de

Verificación para la Suspensión de Empleados; Lista de Verificación para Decidir sobre un

Quebrantamiento al Código de Conducta, Lista de Verificación para la Toma de Decisiones de

Sanciones.



Equidad procesal

Garantizar la equidad de los regímenes disciplinarios se refiere a la necesidad de

asegurar la protección de los derechos de los acusados a lo largo del proceso y que

cualquier resolución sancionadora sea legítima. La equidad procesal no sólo vale la pena

por su propio derecho (es decir, en defensa de los derechos y el debido proceso de los

individuos), sino también para asegurar que los regímenes disciplinarios no socaven la

moral ni el compromiso de la administración pública en general. La equidad procesal

puede implicar muchos elementos, entre ellos la eficiencia y la eficacia antes abordadas,

lo que también significa certidumbre de un procedimiento oportuno; pero, además, el

tratamiento del acusado es fundamental:

Ser notificado sobre el proceso disciplinario que se ha sometido.

Acceso a la información y a los documentos referentes a su propio proceso

disciplinario.

Suficiente tiempo para revisar la información y buscar consejo.

Derecho a tener audiencia y apelación.

Las resoluciones son legítimas y las sanciones, de dictarse, son compatibles con

casos similares, proporcionales al delito.

Se justifican las suspensiones voluntarias y se mantienen a un mínimo de tiempo.

La evaluación de la equidad procesal puede requerir indicadores sobre el porcentaje

de casos desestimados o anulados conforme a la justificación para determinar si los casos

se desestiman por incumplir con los procedimientos. Además, hacer encuestas de los

empleados públicos (o integrar preguntas en las encuestas actuales), así como consultar

sobre este tema específico con servidores públicos, sindicatos, abogados defensores en

casos anteriores, etcétera, son medios útiles para evaluar este aspecto.

Por último, una buena comunicación con los servidores públicos será fundamental

para avanzar en la comunicación de las políticas y los planes de reforma. Por ejemplo, la



Oficina de Gestión de Personal de Estados Unidos, en "Mejores prácticas y directrices

consultivas para asuntos disciplinarios (Best practices and advisory guidelines for

disciplinary matters) sugiere que cada entidad comunique en forma periódica sus

políticas disciplinarias, cursos de capacitación, resultados a los servidores públicos a

través de medios como sitios en Internet, hojas informativas, boletines y capacitación

presencial y a distancia (United States Office of Personnel Management, 2008).

Conclusiones

La percepción pública de la impunidad y la corrupción del gobierno se relacionan

estrechamente con la confianza general en los líderes electos y en las instituciones. Por lo

tanto, los sistemas exhaustivos de gestión de la integridad son decisivos para combatir la

corrupción, ayudar a prevenir, detectar y sancionar los delitos, así como para recuperar

las pérdidas o los daños y perjuicios causados. Dentro de este marco más amplio, los

mecanismos de aplicación de la ley tienen un papel fundamental al apoyar las políticas de

integridad. Por estos motivos, acertar con los sistemas administrativos es una tarea crucial

para los gobiernos. Debe contarse con varios factores de éxito clave (independencia y

autonomía, rendición de cuentas y transparencia, eficacia y eficiencia, capacidades y

coordinación institucional, además de equidad procesal), así como con mecanismos para

supervisar y evaluar el desempeño

En los ejercicios de recopilación de datos, podrían considerarse los indicadores clave

del desempeño (KPI) del campo de la justicia. Además de servir como herramienta de

gestión para vigilar el avance, la transparencia de esta información, junto con la consulta

a los ciudadanos, son buenas prácticas para demostrar a la población que el gobierno se

toma muy serio la defensa del régimen de derecho y de los valores públicos.



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2. FORTALECER EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO ADMINISTRATIVO DE MÉXICO – 31


Capítulo 2

Fortalecer el régimen disciplinario administrativo de México

En este capítulo, que incorpora una perspectiva comparativa Internacional, se analizan

los principales sistemas disciplinarios que rigen a los servidores públicos en México,

dando especial importancia al régimen administrativo federal. Se examinan las posibles

consecuencias de la reforma recién aprobada para el Sistema Nacional Anticorrupción

sobre el alcance y las repercusiones del sistema actual. Aunque la legislación secundaria

está pendiente, se someten recomendaciones para mejorar la eficiencia a la

consideración de las autoridades mexicanas; incluso propuestas para asegurar una

implementación exitosa.

Los datos estadísticos correspondiente a Israel son suministrados por las autoridades israelíes

competentes y bajo su responsabilidad. El uso de esos datos por parte de la OCDE es sin

perjuicio del estatuto de los Altos del Golán, Jerusalén Oriental y los asentamientos israelíes

en Cisjordania conforme a los términos del derecho internacional.

32 – 2. FORTALECER EL RÉGIMEN DISCIPLINARIO ADMINISTRATIVO DE MÉXICO


Introducción

Es importante entender el mapa jurídico e institucional específico de las prácticas y

códigos disciplinarios para cualquier trabajo de reforma planeado para fortalecer los

mecanismos de aplicación de la ley. En este capítulo, que incorpora una perspectiva

comparativa internacional, se analizan los principales sistemas disciplinarios que rigen a

los servidores públicos en México, dando especial importancia al régimen administrativo

federal. Se examina la recién aprobada reforma constitucional que crea el Sistema

Nacional Anticorrupción, y se describe cómo esta iniciativa —una vez implementada—

tiene posibilidades de influir positivamente en el alcance y los procedimientos del

régimen actual. Se proponen al gobierno mexicano algunos análisis clave para contribuir

a asegurar que la legislación secundaria y los planes de transición maximicen la

eficiencia; y para garantizar la consecución de los factores decisivos para el éxito

descritos en el capítulo anterior.

Panorama de los principales regímenes disciplinarios para los servidores públicos

mexicanos

A los servidores públicos en México potencialmente se les puede imputar por

conducta indebida conforme a cinco regímenes (político, administrativo, penal, civil y

laboral), en función del propio puesto en el gobierno y del tipo de falta o violación de que

se trate. En la gráfica 2.1 se presenta un panorama de los cinco principales sistemas que

se estudiarán en esta sección; se precisan las principales leyes que los fundamentan y los

servidores públicos específicos que pueden ser responsables conforme a los mismos. Para

efectos de este estudio, se utiliza el término régimen para definir las leyes, las políticas

(incluso los códigos) y los procedimientos que integran el tipo de sistema disciplinario.

Entre los países de la OCDE, los tipos de comportamientos que contituyen una conducta

indebida o un delito sujeto a medidas disciplinarias varían por país, y dependen de las

definiciones estipuladas en la legislación nacional.

Régimen político

Al igual que en la mayoría de los países miembros de la OCDE, el régimen político

sólo se aplica a determinados funcionarios públicos. Por ejemplo, en México los puestos

imputables conforme a este régimen se describen en los Artículos 108 y 110 de la

Constitución (el Presidente, los miembros del Congreso, los Ministros de la Suprema

Corte de Justicia, etcétera). La aplicación del régimen político se basa en la premisa de

que, si esos funcionarios públicos violan los principios constitucionales, se les debe

sancionar; en este caso con posible juicio político o inhabilitación tras votar en el

Congreso.

Regímenes penal y civil

Las sanciones penales y civiles también se aplican a los servidores públicos por

conducta indebida durante el ejercicio de sus funciones. De hecho, algunos delitos

penales sólo pueden ser cometidos por funcionarios públicos (por ejemplo, abuso de

autoridad sobre un ciudadano). Éste es el caso en el Título Décimo del Código Penal

Federal de México, por ejemplo. Del mismo modo, el Código Penal de Alemania dispone

que los actos corruptos cometidos por funcionarios públicos sean un delito punible. Las

multas mínimas para los servidores públicos que reciban sobornos (Sección 332 del

Código Penal de Alemania) son superiores a las de las personas sin cargo oficial que dan



sobornos (Sección 334 del Código Penal de Alemania). En México, sólo se exime al

Presidente de responsabilidad penal mientras está en el cargo, y el enjuiciamiento penal

para determinados funcionarios (los señalados en el Artículo 111 de la Constitución)

exige que la Cámara de Diputados primero lo apruebe tras una votación.

Gráfica 2.1. Panorama de los principales regímenes disciplinarios para los servidores públicos mexicanos

Fuente: OCDE basado en la Constitución y en la legislación federal vigente al momento de escribir este informe.

Las responsabilidades civiles son las consecuencias financieras de un delito. Los

actos ilícitos de un servidor público pueden causar daños y perjuicios a los activos

públicos o causar el decomiso de bienes públicos, o daños y perjuicios a terceros; por los

cuales tal vez se otorgue una indemnización. En México, el Artículo 1916 del Código

Civil Federal considera a los funcionarios públicos culpables; y, por lo tanto, sujetos a

posibles sanciones de derecho civil. Es importante hacer notar la diferencia entre

compensación económica, como los veredictos en causas civiles, y las multas conforme al

régimen administrativo cuyo propósito no es recuperar las pérdidas, sino más bien dictar

una sanción simbólica por conducta indebida. El procedimiento administrativo

disciplinario de México contempla tanto las sanciones económicas como las multas.

Regímenes especiales

Además de estos cuatro sistemas principales, los diferentes cuerpos policíacos de

México (federal y estatales), el poder judicial (es decir, jueces y fiscales estatales y

federales), el personal militar, los funcionarios de inteligencia o diplomáticos, etcétera,

cuentan con códigos y procedimientos disciplinarios distintos. En México, el proceso

disciplinario para funcionarios judiciales (jueces, fiscales estatales) se rige por su



respectiva Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; expresamente por el

Artículo 131 que describe las responsabilidades de los funcionarios. El Consejo de la

Judicatura Federal es responsable de realizar las investigaciones y de aplicar las sanciones

cuando sea pertinente. El Capítulo IX de la Ley General del Sistema Nacional de

Seguridad Pública establece las normas de conducta para la policía nacional. La misma

ley también estipula que los gobiernos estatales y municipales son responsables de

establecer la legislación regional y local, eso incluye medidas de acción disciplinaria para

sus respectivos cuerpos policiacos. Por último, en México el personal militar se rige por

el Código de Justicia Militar, que es supervisado por la Fiscalía Especial para la Justicia

Militar.

Estos regímenes especiales son comunes en todos los países miembros de la OCDE, y

existen bajo la lógica de que la naturaleza específica de estas funciones y las

responsabilidades jurídicamente asignadas a esos puestos ameritan medidas distintas y

por separado. De hecho, estos procesos distintos permiten que esas instituciones

mantengan su independencia y eviten la influencia política indebida o las represalias por

exigir a los dirigentes gubernamentales que rindan cuentas. Quizá lo más importante,

puede argumentarse que entre más posibilidades tenga de vulnerar los derechos

fundamentales de los ciudadanos o el interés nacional la actividad de los funcionarios, las

normas de conducta que se les impongan mediante los reglamentos deben ser más

exigentes y las sanciones correctivas deben ser más severas (OCDE, 2003). Sin embargo,

otros sostienen que los distintos procesos exigen una supervisión adecuada para asegurar

que se apliquen efectivamente conforme a la ley.

Régimen de la ley laboral

En el sector privado, los casos de conducta indebida (incluso por mal desempeño) se

rigen por el contrato laboral, cualquier conflicto entre el empleado y la fuente de empleo

es competencia de la Ley Federal del Trabajo y de los tribunales del trabajo

especializados. Esa misma competencia puede aplicarse a los funcionarios públicos

suponiendo que sus contratos laborales sean competencia de esta legislación (es decir, lo

más común, que estén fuera del régimen de la administración pública). En México, un

despido disciplinario conforme a las normas de Gestión de Recursos Humanos y las leyes

federales del trabajo se denomina “separación del cargo” y generalmente se basa en un

mal desempeño por parte del funcionario público. En 2014, a nivel federal en México,

esos casos fueron poco comunes, sólo 24 despidos disciplinarios por mal desempeño1. La

Ley Federal del Trabajo otorga atribuciones a la Junta de Conciliación y Arbitraje sobre

esos casos, cuando el funcionario en cuestión desea apelar la resolución.

Régimen administrativo

Se considera que los delitos o faltas cometidos por un servidor público durante el

ejercicio de sus funciones son infracciones potencialmente más graves por las

consecuencias que pueden tener sobre la sociedad y la economía. Por lo tanto, la

responsabilidad civil de un funcionario conforme al régimen disciplinario administrativo

se basa en que los funcionarios públicos tienen varias obligaciones especiales para su

categoría como funcionarios gubernamentales que son distintas — y tal vez incluso más

estrictas— que las de quienes laboran en el sector privado. Éstas pueden incluir, por

ejemplo, la necesidad de mostrar fidelidad a la Constitución y al ordenamiento jurídico

del país, necesidades de imparcialidad más estrictas, así como normas de integridad

personal y de equidad más exigentes en su trato con el público, sus superiores y colegas



(OCDE, 2003). Por consiguiente, los regímenes administrativos disciplinarios se crearon

conforme a la premisa de que la violación de esos principios exige un sistema de

sanciones distinto condicionado a sus obligaciones como funcionarios públicos. En el

recuadro 2.1 se muestra un panorama de las sanciones administrativas comunes en

determinados países miembros.

El Artículo 109 de la Constitución de México define la falta administrativa como

cualquier acto u omisión que afecte la legalidad, la honradez, la lealtad, la imparcialidad y

la eficiencia del cargo de un funcionario público. La Ley Federal de Responsabilidades

Administrativas de los Servidores Públicos (LFRASP) contiene disposiciones expresas

que estipulan con claridad las responsabilidades y obligaciones de los servidores

públicos, el proceso disciplinario y las instituciones responsables de aplicarlo.



Recuadro 2.1. Sanciones disciplinarias administrativas en determinados países

miembros y asociados de la OCDE

La Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos (LFRASP)

de México se aprobó originalmente en marzo de 2002; y se enmendó recientemente en 2014.

Sustituye a una versión anterior de 1982 que inicialmente creó la Secretaría de la Función

Pública (SFP), conocida entonces como la Secretaría de la Contraloría General de la Federación.

Según el Artículo 13 de la ley, los servidores públicos que no cumplan con sus

responsabilidades y obligaciones se harán acreedores a distintas sanciones administrativas, entre

ellas:

una amonestación privada o pública

suspensión temporal no menor a tres días ni mayor a un año

destitución del puesto

sanción económica (para recuperar las pérdidas y los daños y perjuicios causados)

inhabilitación temporal para desempeñarse en el servicio público.

Muchos países miembros y asociados de la OCDE comparten las mismas sanciones

descritas en la LFRASP; sin embargo, otras medidas presentes en más países incluyen:

descenso de categoría (Francia, Alemania y Estados Unidos)

reducción salarial (Alemania, Países Bajos) o la retención de futuros incrementos de

sueldo periódicos (Países Bajos, Reino Unido)

traslado forzoso con la obligación de cambiar de residencia (Francia, España, Reino

Unido)

jubilación forzosa (Francia)

reducción o pérdida de los derechos de pensión (Alemania, para los funcionarios

jubilados, y Brasil)

Reducción en el derecho a vacaciones o permisos (Países Bajos).

En términos generales, en los países de la OCDE la aplicación de sanciones sigue algunos

principios fundamentales, por ejemplo: 1) proporcionalidad, es decir, se toma en cuenta la

gravedad de la falta al determinar el castigo, y también se consideran las circunstancias

contextuales (es decir, la intención o el conocimiento del acto ilícito); 2) progresividad, es decir,

los delitos y las sanciones disciplinarias anteriores (como amonestaciones por escrito) pueden

influir en la gravedad de la sanción impuesta a los reincidentes. La mayoría de los códigos

plantean distintas sanciones posibles, se supone que esta variabilidad también explica la

diversidad y la gravedad de las posibles violaciones. Por último, el principio legal de non bis in

idem (o “doble riesgo” en países con derecho consuetudinario) significa que un funcionario

puede recibir no más de una sanción (administrativa) por la misma falta (administrativa). Véase

también la sección sobre concurrencia.

El Artículo 14 de la LFRASP, de México, también ejemplifica esos principios. En la

aplicación de sanciones, la ley estipula que las autoridades deben tomar en cuenta la gravedad de

la falta, las circunstancias externas y si se ha reincidido en el incumplimiento de las

obligaciones. Además, estipula que también deben considerarse las circunstancias

socioeconómicas del servidor público, su nivel jerárquico y antecedentes, así como la antigüedad

en el servicio.

Fuentes: OECD (2003), “Liabilities and disciplines of civil servants”, OECD, París, disponible en:

www.sigmaweb.org/publicationsdocuments/37890790.pdf.).

Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos



El Artículo 8 de la LFRASP establece las responsabilidades y obligaciones de los

funcionarios públicos. Por ejemplo, estipula que los funcionarios públicos tienen la

obligación de: realizar las tareas y cumplir con las obligaciones que exige su cargo y no

abusar de las facultades de su puesto para beneficio personal; no utilizar la información

conseguida en virtud de su puesto como funcionario público para beneficio personal;

conducirse en forma profesional, tratar a los demás —incluidos los ciudadanos— con

cortesía e imparcialidad; formular y ejecutar políticas, programas y presupuestos para

acatar la legislación nacional; utilizar las partidas presupuestarias para los propósitos

previstos; participar en auditorías de sus actividades y gasto; no utilizar indebidamente

información del sector público ni publicar o divulgar información confidencial; denunciar

ante sus superiores y la Secretaría de la Función Pública las faltas o violaciones a la ley

que llegare a advertir, incluso las de la misma LFRASP, las violaciones a los derechos

humanos y a la legislación electoral nacional; no permitir ni participar en la censura de

quienes denuncien presuntas violaciones de las leyes, incluso las de la LFRASP; asegurar

que los subordinados cumplan con sus obligaciones; no contratar a funcionarios públicos

inhabilitados ni contratar bienes y servicios de funcionarios públicos o entidades

inhabilitadas; recibir y actuar en consecuencia al presentarse quejas; y atender los

llamados del Congreso.

Es más, la LFRASP también incluye disposiciones sobre los requisitos para declarar

intereses particular, la recepción de regalos y denunciar o evitar situaciones de posible

conflicto de interés; sobre todo en la contratación pública. Por último, el Artículo 9

amplía determinadas obligaciones a funcionarios públicos que tras dejar el cargo, se les

prohíbe sacar provecho de sus puestos anteriores, utilizar la información conseguida para

beneficio personal o, según el cargo que hayan desempeñado, ocupar otros puestos

públicos.

Cobertura y alcance del régimen administrativo federal de México

Empleados gubernamentales dentro y fuera del sistema laboral general

En 2015, había poco más de 1.4 millones de empleados del gobierno federal en

México. Estos empleados se dividen en dos categorías: 1) sindicalizados (de base), que es

el grupo más grande; y 2) nombramientos directos (de confianza), que son un menor

número. Los puestos de base —generalmente reservados para el personal administrativo y

técnico— implican un nivel de estabilidad importante; mientras que los de confianza

ocupan puestos más altos con contratos a plazo más corto. Existen diferencias

importantes en cuanto al nivel de profesionalización, desempeño y cultura burocrática

entre las dos categorías de empleados públicos: de base y de confianza. En general, los

trabajadores sindicalizados realizan más tareas administrativas y tienen niveles de

profesionalización más deficientes. Los empleados de confianza pueden subdividirse aún

más, los que pertenecen al servicio profesional de carrera (SPC, en México) y los que no.



Cuadro 2.1. Desglose de empleados del gobierno federal en México

Total %

Personal total en la administración pública federal 1 543 397 100.0

Personal en la administración pública federal centralizada 610 509 39.6

Personal sindicalizado (de base) 401 323 65.7

Personal no sindicalizado (de confianza) 209 186 34.3

Personal que no pertenece al Servicio Profesional de Carrera 166 242 79.5

Personal que pertenece al Servicio Profesional de Carrera 42 944 20.5

Director general 704 1.7

Director general adjunto 911 2.1

Subdirector 3 275 7.6

Subdirector adjunto 10 121 23.6

Jefe de departamento 13 923 32.4

Oficial de enlace 14 010 32.6

Personal en la administración pública federal descentralizada (paraestatal) 932 888 60.4

Personal sindicalizado (de base) 763 712 81.9

Personal no sindicalizado (de confianza) 169 176 18.1

Nota: Los datos corresponden a 2005, el año más reciente para el cual la Secretaría de la Función Pública tiene

información actualizada. No obstante, se presenta para fines ilustrativos.

Fuente: OECD (2011), basado en el Informe sobre la fiscalización de los servicios civiles de Carrera en el Estado

Federal Mexicano 2000-2006 (Auditoría Superior de la Federación) (2006).

El caso es similar en Brasil, donde la ley disciplinaria administrativa (Ley 8.112/90)

se aplica únicamente a los servidores públicos; sin embargo, una ley distinta —con una

definición más explícita de servidor público, expresamente la Ley de Faltas

Administrativas (Ley 8.429/92)— imputa responsabilidad civil a los representantes

públicos federales por delitos administrativos, malversación de fondos y daños y

perjuicios a los bienes públicos. Esta ley se aplica a los empleados federales que no se

rigen por el sistema laboral general (consultores, trabajadores eventuales, personal

subcontratado, etcétera). En Alemania y los Países Bajos, el proceso disciplinario

administrativos no es aplicable a quienes no están en el sistema laboral general de la

administración pública. Sin embargo, en los Países Bajos, la mayoría de los empleados

del gobierno están en el régimen del sistema laboral general.

Empresas estatales

La investigación de la OCDE indica que las empresas estatales o empresas públicas

pueden ser más vulnerables a la corrupción, ya que su distinta personalidad jurídica puede

permitir diferentes políticas de contratación, rendición de cuentas, auditoría, contratación

de personal y reclutamiento, etcétera. Los mecanismos de supervisión de las empresas

estatales por parte del gobierno también pueden ser limitados en comparación con otras

instituciones del sector público. Por ejemplo, el Informe de la OCDE sobre Cohecho

Internacional en su edición de 2014 encontró que el 80% de los sobornos totales en la

muestra del estudio se ofrecieron o prometieron a funcionarios de empresas estatales

(OCDE, 2014). Las subsidiarias de las empresas estatales también son un “área poco

definida” que, por la falta de claridad legal o de supervisión de los problemas

disciplinarios, pueden generar mayor riego de infracciones a la integridad no atendidas.

Esto puede ser motivo de preocupación cuando esas instituciones son responsables de

administrar una parte importante de los contratos nacionales de adquisición de bienes y



servicios. Por consiguiente, los temas disciplinarios de esas esferas del sector público

deben evaluarse en forma periódica.

En México, los empleados de las empresas estatales también pueden dividirse en las

categorías antes mencionadas (de base y de confianza) y también están contemplados en

la LFRASP y en sus respectivos procedimientos. Del mismo modo en Brasil, la Ley

Federal 8.429/92 (Ley de Faltas Administrativas) imputa responsabilidad civil a los

representantes públicos por malversación de fondos o delitos administrativos que causen

daño a los bienes públicos. El concepto de “representante público” de la Ley 8.429/92 es

más explícito que el enunciado en la Ley 8.112/90; y abarca a todos los que desempeñan

una función pública (a saber, consultores, trabajadores eventuales, personal

subcontratado, etcétera) incluso si no están sujetos al régimen de la Ley 8.112/90. Esta

práctica jurídica difiere de algunos otros países miembros de la OCDE donde las

obligaciones y prohibiciones para esos empleados públicos —incluidos además los temas

disciplinarios— generalmente son definidas por los estatutos y las políticas de cada

empresa estatal o por la ley nacional del trabajo. Éste es el caso, por ejemplo, en los

Países Bajos y en Alemania.

Como parte de su informe anual sobre asuntos disciplinarios, el Gobierno de México

podría pensar en publicar datos sobre las actividades disciplinarias en este sector de alto

riesgo.

Nivel subnacional

La cobertura de los códigos disciplinarios administrativos y los procesos

administrativos para los funcionarios públicos varía en todos los países miembros de la

OCDE. En México, la Constitución responsabiliza a todos los funcionarios públicos del

proceso disciplinario administrativo (Artículo 113), incluso a los funcionarios estatales y

municipales. Los gobiernos estatales están obligados a establecer su propio proceso

disciplinario administrativo conforme a los principios descritos en el Artículo 109 de la

Constitución. Sin embargo, más leyes (sobre todo la LFRASP pero también otras como se

describe anteriormente) detallan la responsabilidad civil conforme a puestos específicos y

nivel de gobierno. Por ejemplo, la LFRASP se aplica a todos los funcionarios públicos

federales así como a los de los niveles subnacionales que supervisan o administran

recursos federales.

En este sentido, México es especial, aunque éste no es el caso de Brasil, Alemania o

los Países Bajos; y esta ley otorga atribuciones más amplias al gobierno federal

mexicano. Por ejemplo, en 2015 las transferencias a los estados y municipios (gasto

federalizado) constituían una tercera parte del presupuesto federal (Secretaría de

Hacienda, 2015); eso incluyó tanto los recursos etiquetados (destinados a salud,

educación, infraestructura, sueldos, etcétera) como los no etiquetados (participaciones),

los últimos representaron alrededor del 40% de las transferencias subnacionales.

Conforme al recién aprobado Sistema Nacional Anticorrupción, a las dependencias

federales se les permitirá auditar los recursos no etiquetados a nivel estatal y local, lo que

aumenta aún más las atribuciones para posibles acciones disciplinarias.

Sin embargo, aunque los regímenes disciplinarios administrativos pueden no ser

aplicables en los niveles subnacionales en el uso de los gastos propios de los estados y

municipios; es importante, aún así, para cierta concordancia que garantice una norma

mínima nacional. Los gobiernos estatales y locales pueden representar una proporción

importante del gasto público total y del empleo. Como se muestra en la gráfica 2.2, poco

más del 60% están empleados a nivel estatal o municipal en México.



Gráfica 2.2. Distribución del empleo público general en todos los niveles de gobierno

Fuente: OECD (2013), Government at a Glance 2013, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/gov_

glance-2013-en; base de datos ILO LABORSTA.

Por otra parte, los servidores públicos estatales y locales son los que atienden

directamente en la prestación de servicios públicos. En México, el Instituto Nacional de

Estadística y Geografía (INEGI) realiza una encuesta cada dos años sobre las

experiencias de los ciudadanos con la corrupción del sector público en una muestra

estandarizada de los servicios proporcionados por el gobierno. Luego calcula el cociente

del “índice de corrupción” al dividir el número total de ciudadanos que interactúan con

autoridades públicas al solicitar o recibir un servicio entre el número de actos de

corrupción denunciados en las interacciones con las autoridades públicas. Es importante

hacer notar que el cociente es un valor representativo de la medida en la cual

determinadas interacciones han sido susceptibles de corrupción. No es una cifra exacta de

la corrupción experimentada.

Cuando se trata de la prestación de servicios públicos, y como indicativo en la

gráfica 2.3, los gobiernos estatales y municipales mostraron mayores índices de

corrupción experimentada en comparación con el nivel federal. La región central de

México (integrada por el Distrito Federal y los estados de Guerrero, Hidalgo, México,

Morelos, Puebla y Tlaxcala) mostraron los niveles más altos de corrupción denunciada en

la prestación de servicios públicos.

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Brazil

Russian Federation

South Africa

Switzerland

Germany

Canada

United States

Japan

Belgium

Sweden

Spain

Finland

Netherlands

Denmark

Mexico

Hungary

Norway

France

Czech Republic

Estonia

Italy

Slovenia

Portugal

Luxembourg

Israel

Greece

New Zealand

Turkey

Ireland

Central Sub-central Social security



Gráfica 2.3. “Cociente de corrupción" del INEGI por nivel de gobierno y región

Fuente: INEGI (2013), Encuesta Nacional de Calidad e Impacto Gubernamental, Instituto Nacional de Estadística y Geografía.

Nota: Región central (Distrito Federal, Guerrero, Hidalgo, México, Morelos, Puebla y Tlaxcala); región occidental (Aguascalientes, Colima,

Guanajuato, Jalisco, Michoacán de Ocampo, Nayarit, Querétaro y Zacatecas); región sureste (Campeche, Chiapas, Oaxaca, Quintana Roo,

Tabasco, Veracruz de Ignacio de la Llave y Yucatán); región noroccidental (Baja California, Baja California Sur, Chihuahua, Sinaloa y

Sonora); región nororiental (Coahuila de Zaragoza, Durango, Nuevo León, San Luis Potosí y Tamaulipas).

La tasa se calcula dividiendo el total víctimas de corrupción usuarias de trámites, pagos, solicitudes o contacto con autoridades entre la

población nacional de 18 años y más que reside en zonas urbanas y que tuvo contacto con algún servidor público multiplicada por 100 000

habitantes. Los trámites realizados ante alguna instancia del gobierno federal son: pago ordinario del servicio de luz, trámites fiscales, atención

médica programada, atención médica de urgencia, créditos de vivienda o programas sociales, servicio de energía eléctrica y trámite de

pasaporte. Los trámites realizados ante alguna instancia de los gobiernos estatales son: pago de tenencia o impuesto vehicular, trámites

vehiculares, trámites en el Registro Civil, permisos relacionados con la propiedad, trámites ante el Ministerio Público, trámites ante juzgados o

tribunales, llamadas de emergencia a la policía, contacto con autoridades de seguridad pública, trámites para abrir una empresa y otros

trámites pagos o solicitudes. Los trámites realizados ante alguna instancia de los gobiernos munipales son: pago ordinario del servicio de agua

potable, pago de predial, servicios municipales, trámites locales, permisos relacionados a la propiedad, llamadas de emergencia a la policía y

contacto con autoridades de seguridad pública.

Por lo tanto, también es necesario brindar orientación y apoyo a los niveles

subnacionales del gobierno en materia de asuntos disciplinarios para asegurar la

coherencia de las tácticas y crear capacidades. La Secretaría de la Función Pública podría

considerar la práctica de los Países Bajos que, en 2006, creó la Oficina Nacional de

Integridad (ONI) para apoyar a instituciones del sector público de manera que puedan

organizar, gestionar y aplicar políticas de integridad eficaces, incluso a nivel estatal.

0

5 000

10 000

15 000

20 000

25 000

30 000

35 000

Región Centro Estados Unidos Mexicanos Región Occidente Región Sureste Región Noroeste Región Noreste

Tasa de prevalencia de corrupción en trámites del gobierno estatal Tasa de prevalencia de corrupción en trámites del gobierno federal

Tasa de prevalencia de corrupción en trámites del gobierno municipal



Recuadro 2.2. Apoyar la aplicación del proceso disciplinario en los niveles

subnacionales del gobierno

Auspiciada por el Ministerio del Interior y Relaciones del Reino de los Países Bajos, la ONI

elabora instrumentos prácticos de integridad, difunde los conocimientos relacionados con la

integridad, pone en contacto a los responsables de la formulación de políticas, profesionales y

académicos al albergar una variedad de plataformas de integridad, congresos y talleres; además,

lleva a cabo investigación académica. La mayoría de sus actividades son gratuitas para las

instituciones públicas.

Desde enero de 2015, la Oficina Nacional de Integridad ha creado un Servicio de Asistencia

expresamente para los gobiernos subnacionales, para asesorar a los altos mandos y los

funcionarios políticos sobre cómo tratar las posibles conductas indebidas. El Servicio de

Asistencia no hace investigaciones sobre integridad, la autoridad se mantiene en los órganos

subnacionales. Sin embargo, tiene una función consultiva y brinda asesoría oportuna,

independiente y experta sobre cómo tratar las presuntas violaciones a la integridad. Se consideró

que un servicio de asistencia de ese tipo era necesario para crear conocimientos especializados

dentro de la administración pública, donde se requería desarrollar capacidades y conocimientos.

Se puede llamar por teléfono al Servicio de Asistencia para consultar a un asesor. Durante

esa primera conversación se determina, entonces, si es necesario o no analizar el caso en detalle,

en una segunda cita.Esto podría hacerse en persona y suponer el análisis de las etapas del

procedimiento: la decisión de encargar una investigación administrativa; el objetivo y alcance de

la investigación; informar al organismo elegido sobre los resultados de la investigación;

transparencia y medios de comunicación. El servicio de Asistencia está disponible durante cada

etapa del proceso, para asesorar. Se cuenta con instalaciones de comunicación seguras para

compartir información confidencial.

Fuente: Ministerio del Interior de los Países Bajos

Ley de prescripción

Detectar e investigar posibles delitos disciplinarios puede ser un proceso prolongado

que depende sobre todo de la complejidad del presunto delito. Por lo tanto, el tiempo

durante el cual puede imputarse a un funcionario por una falta administrativa de conducta

indebida a raíz de la infracción es importante para asegurar la disuasión. Por ejemplo, si

la duración promedio del proceso rebasa la ley de prescripción, los incentivos contra la

conducta indebida serán pocos.

En la actualidad, la LFRASP puede aplicar hasta tres o cinco años después de la

infracción, según el tipo de falta en cuestión (tres para las faltas menores y cinco para las

graves). En virtud de las nuevas reformas, la ley de prescripción para delitos graves

aumentará a 7 años, se incrementa en comparación con países como Perú. No existe un

límite de ese tipo en Brasil ni Alemania, los funcionarios públicos son responsables de la

conducta indebida en que incurrieron durante su permanencia en el cargo como empleado

gubernamental, incluso hasta la jubilación; aunque en esos casos, los tipos de sanciones

impuestas pueden limitarse a deducciones sobre las pensiones.



Cuadro 2.2. Ley de prescripción en México y determinados países miembros y asociados de la OCDE para

procedimientos administrativos disciplinarios

PERÚ Brasil Alemania México

Régimen disciplinario administrativo

Régimen functional administrativo

3 años ( o 1 año a partir de que se entera la oficina de RH Sin duración máxima del proceso

4 años (duración máxima del proceso: 2 años; Después de la jubilación: 2 años)

Sin límite Sin límite 3 a 5 años, según la gravedad de la falta Conforme a las nuevas leyes, 7 años para faltas graves

Fuentes: Información proporcionada por la Secretaría de la Función Pública.de México, el Ministerio del Interior

de Alemania, el Consejo Nacional Disciplinario de Brasil y la Contraloría General de Perú.

El aumento a siete años es positivo ya que puede darse más tiempo para que las faltas

salgan a relucir y para que las autoridades competentes y la Secretaría de la Función

Pública inicien el proceso. Al mismo tiempo, debe tomarse en cuenta que la calidad de las

pruebas puede comprometerse con el paso del tiempo; lo que pone en riesgo la

posibilidad de que el servidor público tenga una investigación justa. Por lo tanto, el

objetivo de las dependencias gubernamentales debe ser un proceso eficiente y oportuno a

pesar de la ampliación. En el caso de faltas menos graves, el Gobierno de México podría

pensar en un análisis más detallado de la duración promedio de los procesos para esos

temas; y sopesar la posibilidad de una ampliación contra otras medidas (como las de

resoluciones más oportunas para esas infracciones). Se necesitan más datos sobre la

duración oportuna para este análisis; y se examina en forma más detallada en las

siguientes secciones.

Concurrencia entre el régimen administrativo y otros

El principio jurídico de non bis in idem significa que un funcionario público no puede

ser sancionado dos veces por la misma falta. Sin embargo, este principio no siempre

impide que se sancione o castigue por conducta indebida a un funcionario público

conforme a distintos regímenes jurídicos. De hecho, en la mayoría de los casos una

responsabilidad penal, incurrida durante el ejercicio de sus funciones en la administración

pública, también implica una responsabilidad administrativa; y la variedad de posibles

faltas de la segunda es más amplia que la de la primera.

De hecho, la ley en México y en la mayoría de los países miembros de la OCDE

permite que los procesos disciplinarios administrativos se emprendan a la par de otros

procesos. Por ejemplo, en los Países Bajos, la administración pública no puede aguardar

pasivamente los resultados de un proceso penal pero, si lo amerita, debe tomar la decisión

de un castigo disciplinario. En México, la LFRASP exige que se notifique a la autoridad

competente de un posible delito. En algunos países, las faltas administrativas también se

mencionan como delitos penales en sus códigos penales federales. Por ejemplo, en

México, éste es el caso del Título Décimo del Código Penal Federal. En Alemania, las

Secciones 340, 332 y 334 del código penal se aplican específicamente a los funcionarios

públicos.

En la mayoría de los países miembros de la OCDE, incluso en México, los hechos

probados en el proceso penal, como se afirme en la sentencia, pueden tomarse como



pruebas en el procedimiento disciplinario administrativo. Del mismo modo, puede

considerarse la condena penal cuando se decide qué sanción disciplinaria debe imponerse.

No obstante, es importante hacer notar que ambos procedimientos son jurídicamente

distintos; es decir, hay diferentes reglas y procedimientos de investigación, diferentes

grados de certeza jurídica requeridos para llegar a una decisión; y el fallo de un régimen

no siempre se traslada automáticamente al otro régimen.

En Alemania, se suspende de inmediato a los funcionarios públicos del servicio una

vez que la sentencia de un tribunal penal los condena a un año de prisión mínimo, por

cargos de un delito intencional. Lo mismo es válido para una sentencia de al menos seis

meses de prisión por cargos de un acto premeditado punible en virtud de las disposiciones

de delitos contra la paz; alta traición; poner en peligro el estado democrático, el régimen

de derecho o la seguridad nacional; o si el delito implica un acto oficial en el puesto del

servidor público (incluida la corrupción). En esos casos, los procesos disciplinarios no

son necesarios ya que las sanciones son automáticas en virtud del régimen penal.

Además, la responsabilidad civil de un servidor público casi nunca ocurre aislada de

responsabilidades disciplinarias o penales. La sanción penal puede imponerse junto con el

veredicto penal. Si un tercero está implicado, puede responsabilizarse a la administración

misma.

Sin embargo, con respecto a la concurrencia con regímenes administrativos

especiales, esto varía incluso más entre los países. En México, la LFRASP permite que

tanto el régimen disciplinario especial como el administrativo puedan llevarse a cabo para

la mayoría de los puestos federales. Del mismo modo en Brasil, el código disciplinario

federal puede aplicarse a la par de otros regímenes disciplinarios (pero no estatales)

federales (por ejemplo, los de los cuerpos policíacos federales, así como cierto personal

—en su mayoría administrativo— del poder judicial). Aunque esto es legalmente posible,

en la práctica, los regímenes administrativos especiales tienen precedencia. Por otra parte,

en Alemania y los Países Bajos, los regímenes administrativos especiales no son

concurrentes.

Por último, el cuadro 2.3 a continuación describe la posible concurrencia entre el

régimen administrativo en México, la ley laboral y las políticas de gestión de recursos

humanos del gobierno a nivel federal, que pueden incluir la destitución por sanción

disciplinaria (generalmente por mal desempeño). Sin embargo, en cierto modo estos casos

son poco comunes. Por ejemplo, en 2014, sólo se destituyó a 24 funcionarios públicos por

este motivo. La LFRASP se aplica a todos los funcionarios y empleados del gobierno

federal; sin embargo, la ejecución de las políticas de gestión de recursos humanos varían

conforme a si el funcionario en cuestión se rige por el marco laboral general de la

administración pública federal. La Ley Federal del Trabajo o la Ley Federal de los

Trabajadores al Servicio del Estado se aplican a los empleados del gobierno no

sindicalizados (que tampoco son servidores públicos). La aplicación de la Ley Federal del

Trabajo a los funcionarios “de confianza” puede variar conforme al problema en cuestión.



Cuadro 2.3. Tipos de contratos laborales en el gobierno federal y aplicabilidad de la LFRASP

Régimen/tipo de funcionarios

De confianza (sindicalizados)) De base (sindicalizados)

Servidor público de carrera(Régimen SPC)

Servidor público no de carrera (fuera del Régimen de SPC)

Administrativo LFRASP (todos) Políticas de RH Se aplica la ley del SPC que

permite el despido disciplinario

Se aplican las políticas de RH de la secretaría específica

Se aplican las reglas de RH si no se contradicen con la ley laboral

Ley laboral Puede aplicarse en ciertos casos (responsabilidades como empleador)

Ley Federal del Trabajo y Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado

Fuente: Proporcionado por la Secretaría de la Función Pública (SFP), México.

Aumentar la proporción de servidores públicos bajo el régimen de la Secretaría de la

Función Pública ayudaría a una mayor aplicación de los procedimientos disciplinarios; y

a aumentar la supervisión de la SFP sobre los procesos y evitar la fragmentación entre las

secretarías competentes. Es más, apoyaría la creación de más incentivos positivos para la

aplicación del régimen al disminuir los porcentajes de rotación de personal en la

administración pública mexicana. Por ejemplo, la rotación alta tal vez no produzca

incentivos para llevar a cabo investigaciones y sanciones; sobre todo si se les considera

prolongadas. En efecto, si la rotación es alta en la administración pública, la ley

disciplinaria administrativa puede no ser eficaz para disuadir las conductas indebidas. En

México, esto puede ser motivo de preocupación especial en vista del nivel de rotación

cuando hay un cambio de administración. En esas circunstancias, es posible que los altos

mandos (e incluso hasta el nivel 4 de la administración) puedan dejar la institución; una

tendencia que es menos frecuente que el promedio de los países miembros de la OCDE.

Cuadro 2.4. Rotación de servidores públicos con un cambio de gobierno, 2010

Asesores de la dirección del

ministerio

(Máximo) Nivel 1

Nivel2 Nivel 3 Nivel 4 Nivel 5 (Mínimo) Nivel 6

Australia

Austria

Bélgica

Canadá n.a.

Chile n.a.

República Checa n.a. n.a.

Dinamarca

Estonia

Finlandia

Francia

Alemania n.a.

Grecia

Hungría n.a.

Islandia

Irlanda

Israel n.a.

Italia

Japón n.a.

Corea

México

Países Bajos



Cuadro 2.4. Rotación de servidores públicos con un cambio de gobierno, 2010 (continuación)

Asesores de la dirección del

ministerio

(Máximo) Nivel 1

Nivel2 Nivel 3 Nivel 4 Nivel 5 (Mínimo) Nivel 6

Nueva Zelanda

Noruega

Polonia

Portugal n.a. n.a.

República Eslovaca

Eslovenia

España n.a. n.a.

Suecia

Suiza

Turquía n.a.

Estados Unidos n.a. n.a.

Reino Unido

Federación Rusa

Ucrania

Total OCDE33

Sí, todos 14 5 3 1 0 0 0

Sí, muchos 7 8 6 3 1 1 0

Sí, algunos 1 9 5 3 4 2 1

Ninguno 4 11 19 26 28 28 26

Nota: El nivel 1 representa al personal de mayor rango, y el 6 al de menor rango.

Fuente: OECD (2011), Government at a Glance 2011, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/gov_glance

-2011-en.

Proceso disciplinario administrativo actual en México para los servidores públicos

federales

Además de las variaciones entre los países al definir la conducta indebida o los tipos

de obligaciones previstas, el grado en que esos regímenes administrativos están

estipulados en la ley varía en toda la OCDE. En México, como en la mayoría de los

países con derecho civil, el régimen administrativo está muy codificado con

procedimientos señalados específicamente en la ley; mientras que en otras naciones,

como los Países Bajos, las sanciones disciplinarias generales se estipulan en la ley, pero

se complementan con los reglamentos y directrices oficiales propios de las instituciones.

La Oficina Nacional de Integridad de los Países Bajos sí proporciona directrices

informales para apoyar a las instituciones en la definición y ejecución de sus procesos.

Del mismo modo, en el Reino Unido, los ministerios competentes son responsables de

establecer sus propios procedimientos; pero se les recomienda encarecidamente que sigan

la orientación que proporciona el Servicio Consultivo de Conciliación y Arbitraje

(ACAS, por sus siglas en inglés), un organismo gubernamental independiente. No seguir

la orientación del ACAS no es ilegal; sin embargo, las resoluciones judiciales a favor de

los funcionarios públicos podrían derivar en laudos de hasta 25% más en esos casos.

Si bien en todos los países varía el grado en que los procedimientos disciplinarios se

formalizan; aún así, hay fases comunes entre los países, eso incluye: 1) investigaciones y

audiencias; 2) la resolución sancionadora inicial; 3) apelación interna (en su caso); 4)



apelación externa (en su caso); y 5) la aplicación de las sanciones, incluso la recuperación

de daños y perjuicios o multas económicas, en su caso. El seguimiento y la supervisión

del funcionamiento y aplicación del régimen disciplinario también es una importante

tarea en curso. En el cuadro 2.5 se proporciona un panorama de los procedimientos

administrativos federales en México y en determinados miembros y países asociados de

la OCDE que participan en este estudio.

Cuadro 2.5. Panorama comparativo de los procedimientos administrativos federales en determinados países

País Investigaciones y audiencias

Decisiones sancionadoras

Aplicación de sanciones

Apelación a primera instancia

Apelación a segunda instancia

Vigilar y brindar orientación

Brasil.

1) Procedimiento TCA simplificado para casos meno-res (incluso la admisión de culpabilidad) 2) indagaciones formales (sindi-cancias) por los ministerios competentes para delitos menos graves. 3) Comisión PAD temporal de tres servidores públicos (proceso administrativo disciplinar, PAD) para delitos graves

1, 2) Ministerios competentes para TCA e indagaciones. 3) Para delitos graves, puede proponerse una comisión PAD para aplicar la sanción (incluso despido) al ministerio competente y al Consejo Nacional Disciplinario. Estas autoridades competentes no pueden disentir de la propuesta del PAD sin una justificación adecuada

Ministerios competentes y el Consejo Nacional Disciplinario

1) No es posible apelar el procedimiento TCA. 2,3) Apelación a primera instan-cia presentada a la autoridad que aplicó la sanción, ya sea un ministerio competente o el Consejo Nacional Disciplinario. Esta apelación a primera instancia se llama "petición de reconsideración".

Apelaciones sometidas a la autoridad superior a la cual se apela su acto. Esta apelación a segunda instancia se llama “apelación jerárquica”. Nótese que el servidor públi-co declarado culpable puede apelar al poder judicial en cualquier momento.

Ministerios competentes y el Consejo Nacional Disciplinario

Alemania Distintos ministerios competentes

Distintos ministerios competentes


Ministerio Federal del Interior

Para los servi-dores públicos el tribunal administrativo; para los que no pertenezcan al marco laboral general, los tribunales del empleo

Ministerio Federal del Interior

México (conforme al régimen anterior)

Órganos internos de control en las secretarías competentes

Secretarías competentes (vía órganos internos de control) y Secretaría de la Función Pública (SFP) para ciertos casos



Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa (TFJFA)

Secretaría de la Función Pública (SFP)



Cuadro 2.5. Panorama comparativo de los procedimientos administrativos federales en

determinados países (continuación)

País Investigaciones y audiencias

Decisiones sancionadoras

Aplicación de sanciones



Vigilar y brindar orientación

México (según las recientes reformas conforme al Sistema Nacional Anticorrupción, legislación de aplicación secundaria pendiente)

1) Órganos Internos de Control (SFP, Secretaría de la Función Pública) para faltas menores.

1) Órganos Internos de Control (SFP, Secretaría de la Función Pública) para faltas menores. 2) El Tribunal Federal de Justicia Administrativa para casos graves.

Distintas secretarías competentes y SFP para determina-dos casos

1) Secretaría de la Función Pública (SFP) y el Tribunal Federal de Justicia Administrativa según casos graves o no (posiblemente cámara superior independiente del Tribunal)

1) Tribunal Federal de Justicia Administrativa para faltas menores 2) Legislación secundaria pendiente (Tribunal superior de apelación nacional)

Secretaría de la Función Pública y comités creados en virtud del Sistema Nacional Anticorrupción

Países Bajos Distintos ministerios competentes



Junta de Apelaciones Interna en cada ministerio competente

Tribunales administrativos, Tribunal de Distrito, Tribunal Supremo Administrativo

Distintos ministerios competentes y el Ministerio del Interior

Fuente: Autoridades gubernamentales de los respectivos países.

Investigaciones y audiencias

La LFRASP asigna la mayoría de la responsabilidad para investigar las presuntas

faltas a la Secretaría de la Función Pública y a los órganos internos de control

(contralorías internas) ubicados en el seno de cada secretaría competente y dependencia

pública. De hecho, los órganos internos de control dependen administrativamente de la

Secretaría de la Función Pública. Sin embargo, sus presupuestos operativos proceden de

las distintas secretarías competentes en las que están ubicados. Las distintas secretarías

competentes son responsables, a su vez, de aplicar las sanciones impuestas por la SFP

junto con el Servicio de Administración Tributaria (SAT), en los casos de sanciones

económicas.

En México, hay distintas formas mediante las cuales puede notificarse a la SFP y los

órganos internos de control de una presunta violación a la LFRASP. Pueden:

recibir una queja o denuncia de una persona del público.

recibir una queja o denuncia de otro funcionario público (por ley, los funcionarios

públicos están obligados a denunciar cualquier violación conocida o supuesta de

la LFRASP).

detectar posibles irregularidades o faltas a través de sus propios procesos de

auditoría y de control interno.

recibir notificación sobre posibles irregularidades o faltas por parte de un órgano

de auditoría externa o de supervisión, como la Auditoría Superior de la

Federación (ASF).

recibir notificación de las autoridades de derecho penal si se detectara a través de

otras investigaciones.



Una vez que la presunta falta se detecta, los órganos internos de control en los

distintos ministerios competentes, o la SFP directamente, pueden hacer las

investigaciones preliminares para determinar si hay motivo para un proceso disciplinario.

De ser así, la ley exige que se informe al acusado que está en investigación (en México,

por ejemplo, a los funcionarios públicos se les debe notificar en un periodo no menor a

cinco días antes de que se celebre la audiencia preliminar). En virtud del nuevo régimen,

las faltas clasificadas como “graves” serán jurisdicción del Tribunal Federal de Justicia

Administrativa. Como la legislación secundaria está pendiente, no está claro en qué

medida la Secretaría de la Función Pública y las secretarías competentes serán

responsables de investigar esas faltas antes de trasladar los casos. Como las faltas graves

muy probablemente también serán penales por naturaleza, los mecanismos de

coordinación interinstitucional con la Procuraduría General de la República (PGR) serán

indispensables al principio de la investigación (véase también la sección sobre

concurrencia entre el régimen administrativo y otros); así como cuando se llegue a un

veredicto penal (exoneración o condena). Los mecanismos formales para el intercambio

de información en estas etapas fundamentales ayudarán a evitar la fragmentación y

asegurar (en su caso) que en el régimen administrativo se reconozcan los veredictos

penales. Conforme al nuevo Sistema Nacional Anticorrupción, el nuevo puesto o cargo de

Fiscal Especial Anticorrupción, dentro de la PGR, será esencial.

En Brasil, las posibles violaciones pueden detectarse en formas similares, y las

instituciones del gobierno están obligadas a investigar por ley. Los procedimientos de

investigación varían por el tipo de caso. En el caso de castigos importantes, como la

suspensión mayor a 30 días o el despido, la ley federal exige que se realice un

procedimiento disciplinario, llamado proceso administrativo disciplinar (PAD), conforme

a los principios del debido proceso, sujeto a un control interno y externo. Un PAD es una

comisión temporal integrada por tres servidores públicos permanentes y sólo puede

iniciarse si hay pruebas sólidas de conducta indebida. Si no se cumple con esas

condiciones, los ministerios competentes generalmente recurren a otras investigaciones

preliminares, conocidas como indagaciones (sindicâncias). Todos los procesos (PAD e

indagaciones) pueden ser supervisados por el Consejo Nacional Disciplinario de la

Contraloría General de la Unión (CGU), que puede intervenir a lo largo del proceso. En

Alemania y los Países Bajos, los ministerios competentes son responsables tanto de las

investigaciones como de las audiencias; la alta dirección dirige los procedimientos.

Resolución sancionadora

En México, las resoluciones sancionadoras las toman los órganos internos de control

ubicados en las secretarías competentes, o la Secretaría de la Función Pública para ciertos

tipos de casos y si los órganos internos de control solicitan la participación de la SFP (es

decir, casos muy complejos o graves). En virtud de las nuevas reformas de México, las

resoluciones sancionadoras para casos graves serán competencia del Tribunal Federal de

Justicia Administrativa, que actuará como la institución de primera instancia para decidir

en tales asuntos.

Esto es similar a Brasil (para las indagaciones), Alemania y los Países Bajos, donde la

alta dirección impone sanciones basadas en las investigaciones. Sin embargo, para el

PAD en Brasil, es la comisión (tripartita) la que decide recomendar la sanción (incluso la

posibilidad de despido) al ministerio competente o al Consejo Nacional Disciplinario.

Como se vio en el capítulo anterior, la autonomía e independencia del régimen

disciplinario son imprescindibles para asegurar tanto la eficacia como la equidad.



Conforme a las nuevas reformas la Secretaría de la Función Pública (SFP) de México

tiene planes de profesionalizar aún más la función de los auditores y contralores internos,

al incrementar el porcentaje presente en el marco laboral general de la administración

pública (el Servicio Profesional de Carrera). Esto sería un avance positivo que debería ir

acompañado por trabajos dirigidos a fortalecer la capacidad (capacitación), sobre todo

para evitar deficiencias durante la transición al nuevo régimen. La SFP podría pensar en

incorporar un trabajo a gran escala y ambicioso similar al realizado por la CGU de Brasil

(véase recuadro 2.3) durante las reformas recientes, que incluyó capacitar a cerca de

12,000 servidores públicos sobre el nuevo régimen disciplinario. Un proyecto de ese tipo

necesitaría abarcar tanto a las secretarías competentes como al personal del Tribunal

Federal de Justicia Administrativa. Los mecanismos existentes para la gobernanza

múltiple (es decir, los grupos de trabajo de la CPCE-F y el Sistema Nacional de

Fiscalización) podrían ayudar a ampliar los trabajos de fortalecimiento de la capacidad a

los niveles subnacionales.

Recuadro 2.3. Consejo Nacional Disciplinario de Brasil y SisCor

Las medidas disciplinarias para los servidores públicos en Brasil son competencia de la

Contraloría General de la Unión (CGU), creada en 2003 en virtud del Régimen Judicial Único de

la Ley Federal 8.112/90. El objetivo de la CGU es aumentar la transparencia y defender los

bienes públicos a través de medidas preventivas y punitivas. Con su jurisdicción limitada al

poder ejecutivo federal, la CGU alberga la Secretaría de Control Interno, la Secretaría de

Transparencia y Prevención de la Corrupción, la Defensoría del Pueblo y el Consejo Nacional

Disciplinario.

Antes de la creación del Consejo Nacional Disciplinario en 2005, la responsabilidad de las

actividades disciplinarias y relacionadas con la integridad estaban fragmentadas entre las

dependencias del gobierno, sujetas a variaciones en su aplicación y repercusiones. La falta de

coordinación central y del personal capacitado necesario para tomar medidas disciplinarias

sistemáticas eran los principales culpables que contribuían a procesos costosos y prolongados; y

a la desconfianza del público en la objetividad y eficacia de las medidas disciplinarias.

El Sistema Disciplinario Nacional se creó con la misión de supervisar la aplicación del

sistema disciplinario centralizado del poder ejecutivo federal, el SisCor. En el SisCor están las

actividades relacionadas con la investigación de irregularidades por parte de los servidores

públicos y la ejecución de las penas aplicables. El SisCor está dotado con facultades jurídicas

para supervisar y corregir los procedimientos disciplinarios en curso y aplicar las sanciones a

través de sus 150 empleados en el departamento central, 20 unidades sectoriales y 47 unidades

seccionales ubicadas en las dependencias federales (corregedorias seccionais)

Gráfica 2.4. Estructura del sistema disciplinario federal de Brasil (SisCor)



Recuadro 2.3. Consejo Nacional Disciplinario de Brasil y SisCor (Continuación)

Se considera que la centralización de las medidas disciplinarias bajo SisCor es un propulsor

para mejorar la eficacia del régimen disciplinario, así como la coherencia en la aplicación de las

sanciones. De hecho, SisCor ha capacitado a cerca de 12,000 servidores públicos, lo que se ha

reflejado en un incremento considerable en la capacidad investigativa y en la cantidad de

servidores públicos actualmente bajo investigación; un aumento en la cantidad de sanciones

expulsivas aplicadas y una reducción en las tasas de revocación y reinstalación. Además, la

automatización de los procedimientos disciplinarios administrativos (CGU-PAD) ha reducido

los tiempos de trámites en un 20%. El éxito del Consejo Nacional Disciplinario se debe, en gran

medida, a la existencia de unidades seccionales eficaces dentro de las instituciones, que ayudan a

supervisar, crear conciencia sobre la función del Consejo, y a equilibrar la responsabilidad a

nivel de la entidad con la del Consejo Nacional Disciplinario. Bajo el SisCor, Brasil ha visto la

creación de la Ley Antinepotismo, un procedimiento simplificado para delitos menores y la

divulgación en línea de las políticas nacionales sobre transparencia e integridad que se defienden

a través de la Ley de Derecho de Acceso a la Información.

Actualmente, el Consejo Nacional Disciplinario apoya más reformas a la Ley 8.112/90 para

subsanar las lagunas en la legislación en torno a asuntos no incluidos en el alcance o que

originalmente no fueron suficientemente abordados; por ejemplo, delitos cibernéticos, riesgo

moral (intimidación), acoso sexual, segregación racial y transacciones administrativas.

Fuente: Consejo Nacional Disciplinario, Brasil.

Del mismo modo, el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, en cuanto a la

cantidad de personal y habilidades será cada vez más importante conforme la carga de

casos del Tribunal posiblemente aumente en forma considerable. A fin de garantizar la

imparcialidad y la objetividad, el Tribunal deberá garantizar que también observa los

principios de independencia y esto será decisivo en la transición al nuevo modelo (es

decir, un mandato jurídico explícito para que el tribunal se encargue de esos casos,

asignación objetiva y transparente de jueces a los casos, capacitación y remuneración

adecuada a los jueces, comités judiciales internos para auditar las resoluciones e

investigar los conflictos de interés y, si es necesario, personal y jueces de disciplina,

etcétera). La mayor transparencia sobre el patrimonio y los posibles conflictos de interés

también podría mejorar la imparcialidad y legitimidad del nuevo régimen. De hecho, los

requisitos para que el poder judicial en México divulgue los conflictos de interés —

aunque un poco superiores al promedio de la OCDE para el mismo poder— generalmente

son inferiores a los de los poderes ejecutivo y legislativo (véase gráfica 2.5). A partir de

2015, los requisitos para dar a conocer el patrimonio se han estandarizado en todo el

gobierno federal; sin embargo, sólo se hace público en forma voluntaria.



Gráfica 2.5. Índice de devulgación de activos e intereses privados de servidores públicos en la OCDE, 2014

Fuente: OECD (2014), Survey on Managing Conflict of Interest in the Executive Branch and Whistleblower

Protection, OCDE, París.

Por otro lado, aunque estos datos no se refieren específicamente al todavía TFJFA,

quizá éste desee considerar los enfoques de Brasil y del Reino Unido que, para delitos

graves, reúnen a un comité integrado por varios expertos y funcionarios o por ambos,

para conocer y decidir sobre un caso, garantizar que la probabilidad de que los resultados

dependan de un solo individuo sea menor y que existan pesos y contrapesos en este punto

del proceso. Deben establecerse criterios claros y transparentes para definir qué

constituye una falta grave, junto con los procedimientos para someter los casos al

Tribunal. Conforme pase el tiempo, deben llevarse estadísticas detalladas para demostrar

que los casos no se están reclasificando ni desglosando en faltas menos graves para evitar

quedar bajo la jurisdicción del Tribunal. Los datos deben recopilarse tan pronto como sea

posible para comparar la situación “anterior a la reforma” y permitir la evaluación de

series cronológicas en el futuro. Garantizar que el Fiscal Anticorrupción también observe

las mismas directrices será crucial.


Actualmente en México, el mismo órgano interno de control inicial de (en su caso) la

SFP, puede revocar las resoluciones sancionadoras a raíz de una segunda evaluación de

las pruebas y del proceso. En los Países Bajos, las apelaciones a las resoluciones de los

ministerios competentes se dirigen primero a una junta de apelaciones (interna).2 En

Brasil, según el delito, el ministerio sectorial competente o el Consejo Nacional

Disciplinario recibe las apelaciones.

Conforme a las nuevas reformas de México, está previsto que la legislación

secundaria se enmendará para que las apelaciones a las resoluciones de primera instancia

del Tribunal Federal de Justicia Administrativa se dirijan a una cámara independiente

dentro del mismo tribunal. Por las mismas razones citadas en la sección anterior, factores

como una mayor transparencia y normas de integridad más estrictas para el personal del

TFJFA ayudarán a asegurar la legitimidad de los procesos para las apelaciones a primera

instancia, en el caso de faltas graves.

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Poder ejecutivo Poder legislativo Poder judicial Áreas "en riesgo"

Niv

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ajo

Niv

el a

lto




En la mayoría de los países también se cuenta con un segundo proceso de apelación

para asuntos disciplinarios administrativos. En algunos países, el recurso de apelación

está disponible para todos los casos y sanciones; y en otros (como el Reino Unido) sólo

para los casos más graves. En los Países Bajos, las apelaciones pueden hacerse ante los

tribunales administrativos, primero al correspondiente tribunal de distrito; después de eso,

las apelaciones pueden hacerse ante el Tribunal Supremo Administrativo.

En México, el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa actualmente tiene

jurisdicción sobre las solicitudes de apelación a segunda instancia; y así seguirá siendo

para las faltas menos graves. Sin embargo, en virtud del régimen que acaba de

modificarse, se espera que las apelaciones a segunda instancia se dirijan a un tribunal de

apelación superior. La legislación secundaria que determinará este procedimiento sigue

pendiente al momento de la publicación.

Ejecución de las sanciones y recuperación de las pérdidas

Después de llegar a una resolución sancionadora, la SFP y los órganos internos de

control son responsables de aplicar las sanciones (no económicas), en coordinación con la

alta dirección de las secretarías competentes o la entidad del sector público respectiva del

funcionario en cuestión. En México, las sanciones económicas se llevan a cabo en

colaboración con el Servicio de Administración Tributaria (SAT) (o directamente a través

de éste). La coordinación entre las oficinas implicadas en el procedimiento se sigue

mediante notificaciones escritas, y desde 2012 se lleva un registro como política de

procedimiento, publicada en el Diario Oficial de la Federación.

Históricamente, la cantidad de sanciones económicas dictadas aumentó entre 2006 y

2011, con una disminución a partir de entonces. Durante esa misma disminución, el

porcentaje de sanciones recuperadas se incrementó pero sigue siendo bajo, siempre

inferior a 1.5%. La baja tasa de recuperación puede atribuirse a varias causas,

concretamente: trabajos de cobranza no reportados, procesos legales en curso que

suspenden el cobro, no se hacen esfuerzos para obtener la garantía de créditos fiscales,

información incompleta o errónea proporcionada por las autoridades fiscales con motivo

de la presentación de los recursos, no se localiza al deudor para la recuperación y

resoluciones sancionadoras revocadas por tribunales federales.



Gráfica 2.6. Sanciones económicas dictadas y porcentaje recuperado, 2006-2014 (en pesos mexicanos)

Nota: Montos históricos de sanciones económicas impuestas, y no se consideran las sanciones revocadas.

Información obtenida de los estadísticos proporcionados por el SAT.

Este enfoque difiere de algunos otros países miembros que deducen las multas

directamente del sueldo. Por ejemplo, en Estados Unidos, el reglamento federal estipula

que cuando el titular de una dependencia o su delegado determine que un empleado, por

sus actos ilícitos disciplinarios, está en deuda con la administración, la cantidad puede

cobrarse en abonos mensuales descontados de su sueldo.

En Brasil, pueden aplicarse penas menores como amonestación por escrito y

suspensión por un máximo de 30 días después de concluir una sindicância, también de

acuerdo con los principios del debido proceso de ley. Los funcionarios de nivel medio a

alto generalmente poseen la autoridad legal para ejecutar esas sanciones. Sólo las

autoridades de nivel superior (suelen ser ministros o equivalentes, o el Consejo) pueden

aplicar las sanciones más graves conforme al Proceso Administrativo Disciplinar (PAD).

Para las multas económicas, en Brasil hay dos tipos de penas:

1. La restitución de los daños causados por el acusado: si los daños se cuantifican, el

servidor público que los causó responde a un proceso llamado “Tomada de

Contas Especial” (TCE) (toma de cuentas especiales) para indemnizar la pérdida

incurrida por la administración. No constituye un proceso disciplinario y tampoco

requiere medidas disciplinarias anteriores.

2. Pérdida de sueldo (s) por una pena de suspensión: si el servidor público es

castigado con la suspensión, no recibirá los salarios correspondientes al periodo

de suspensión. A criterio de la autoridad, esta pena puede convertirse en una

multa del 50% del sueldo, en cuyo caso el servidor público tendrá que presentarse

a trabajar como de costumbre.

En ambos casos, la cantidad adeudada se descuenta del sueldo, y puede dividirse en

pagos mensuales si se solicita. El Gobierno de México, además de establecer mecanismos

de coordinación más formales entre las dependencias, podría pensar en cambiar el

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Porcentage de sancionesrecuperadas

Sanciones económicasimpuestas (millones depesos)



formato con el cual se recaban las sanciones económicas para considerar las deducciones

al sueldo. Aplicación de sanciones administrativas

En los últimos años, en promedio, la aplicación de sanciones administrativas en el

gobierno federal de México ha permanecido relativamente estable, con poco más de

15,700 sanciones dictadas en 2014. Sin embargo, el porcentaje de resoluciones

sancionadoras apeladas (y las apelaciones revocadas posteriormente a favor del acusado)

ha ido disminuyendo; eso indica que la solidez de los procedimientos sancionadores y las

posteriores resoluciones puede mejorarse. Sin embargo, debe hacerse un análisis

cauteloso de las tendencias temporales ya que el número de años analizado es limitado, y

los resultados de los casos impugnados en un año tal vez no se reflejen ni se registren en

la siguiente gráfica.

Gráfica 2.7. Sanciones federales dictadas, apeladas y revocadas

Fuente: Basado en información proporcionada por la Secretaría de la Función Pública, México.

Las sanciones en México se dividieron de manera relativamente pareja entre la

suspensión temporal (28%) y la amonestación pública o privada (22% cada una). La

inhabilitación, la más estricta de las sanciones, constituyó alrededor del 18%, seguida por

las sanciones económicas (7%) y la destitución (4%). Aunque las comparaciones

internacionales en este indicador deberían considerar los tipos de faltas cometidas de

manera más común, los datos sobre sanciones en México reflejan un mayor número de

inhabilitaciones y despidos que en Alemania. Las sanciones económicas son menos

frecuentes en México en comparación con Alemania (aunque si la suspensión temporal es

sin goce de sueldo, a ésta se le podría considerar como tal).

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2012 2013 2014

Porcentaje de sanciones apeladas Porcentaje de sanciones apeladas revocadas

Sanciones dictadas Sanciones dictadas menos las revocadas



Gráfica 2.8. Estadísticas de sanciones federales desglosadas por tipo de sanción

Fuente: Basado en información proporcionada por la Secretaría de la Función Pública, México; y el Ministerio

Federal del Interior, Alemania.

Notas: Los datos sólo se refieren al nivel federal (estados y municipios excluidos). Los datos se refieren a las

sanciones iniciales y no consideran apelaciones revocadas posteriores.

Además, es importante no sólo evaluar el número absoluto de sanciones sino también

los tipos de faltas castigadas para entender mejor el grado en que el régimen

efectivamente investiga y sanciona esas faltas. Por ejemplo, en 2014, la mayoría de las

sanciones federales en México (alrededor del 71%) se dictaron por no completar las

declaraciones de situación patrimonial, seguidas por negligencia administrativa (21%). El

abuso de autoridad, no cumplir con los procedimientos para presupuestos o adquisiciones,

y soborno o extorsión combinados constituyen un porcentaje relativamente menor de las

sanciones.



Gráfica 2.9. Estadísticas de sanciones federales desglosadas por tipo de falta, México, 2014

Notas: Los datos aquí se refieren a las sanciones iniciales y no consideran apelaciones revocadas

posteriores. Estos datos sólo se refieren al nivel federal (estados y municipios excluidos).

Fuente: Basado en información proporcionada por la Secretaría de la Función Pública, México.

Estas estadísticas más desglosadas entonces podrían indicar que, en México, algunas

faltas más graves: 1) tal vez no se detectan; 2) no se someten para medidas disciplinarias,

o 3) no se sancionan (es decir, el caso se desestima después de la investigación preliminar

inicial o en la apelación). De hecho, las comparaciones con determinados países

miembros y asociados de la OCDE demuestra un porcentaje mayor de sanciones dadas

por cohecho y corrupción (gráfica 2.10). Por otra parte, estudios de la OCDE indican que

las áreas de alto riego para infracciones a la integridad no se reflejan en las sanciones; es

decir, las violaciones a la integridad relacionadas con la contratación pública. El reciente

Informe de la OCDE sobre Cohecho Internacional identificó que la mayoría de los

sobornos (más del 50%) se relacionan con contratos de adquisiciones públicas. La

Encuesta de Empresas del Banco Mundial en 2010 reportó que en México, a 35% de las

empresas encuestadas se les pidió pagar un soborno para un contrato gubernamental. Sin

embargo, las sanciones relacionadas con la contratación pública y el soborno combinadas

actualmente reflejan un porcentaje mínimo de las sanciones totales.

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0.6% Incumplimiento en ladeclaración patrimonial

Negligencia administrativa

Abuso de autoridad

Violación a leyes ynormatividad presupuestal

Violación a procedimientosde contratación

Cohecho o extorsión



Gráfica 2.10. Estadísticas de sanciones federales desglosadas por tipo de falta, determinados

países miembros y asociados de la OCDE

Notas: En Brasil, sólo se representan las sanciones de despido y se excluyen las sanciones para empresas estatales.

Los datos de los Países Bajos pueden sobreestimar ligeramente la proporción, ya que los datos se basan en

resoluciones de sanciones probadas, no necesariamente resoluciones de sanciones aplicadas.

Fuente: Basado en información del Ministerio del Interior y de Relaciones del Reino, Países Bajos; y del Consejo

Nacional Disciplinario, Brasil.

Es difícil evaluar dónde ocurre la fragmentación sin indicadores del desempeño para

la eficacia y puntualidad del sistema. Los datos no disponibles a nivel estatal también

causan ambigüedad. Los indicadores clave del desempeño para el funcionamiento del

régimen, como los descritos en el capítulo anterior, podrían ayudar no sólo a supervisar

los efectos de las reformas en curso, sino también a identificar los cuellos de botella y los

obstáculos. Por ejemplo, más información sobre el origen de las denuncias iniciales de

conducta indebida (es decir, ciudadanos, denunciantes, auditorías internas, auditorías

externas, directores y supervisores competentes, etcétera) podría ayudar a que la SFP

asegure que los vínculos existentes entre los mecanismos de detección y de aplicación de

la ley son sólidos. Los datos sobre los procesos promedio de casos y los casos

desestimados también podrían indicar posibles dificultades que no se han atendido.

Es más, la mayor transparencia de dicha información, por ejemplo a través de un

portal fácil de usar y la publicación de un informe anual o bianual, podría ayudar a

legitimar las reformas y a ejercer presión social sobre las secretarías competentes y los

gobiernos subnacionales para aplicar eficazmente las nuevas medidas. Sin embargo, el

grado de utilización y la facilidad de uso del actual portal del Registro de Servidores

Públicos Sancionados (RSPS) podrían mejorarse (las consultas de búsqueda deben

realizarse mes a mes; lo que obliga a los usuarios a crear sus propios conjuntos de datos

para cualquier análisis de series cronológicas; y algunas consultas no producen

resultados, señal de que faltan datos o sanciones no notificadas). Más aún, los datos de las

sanciones actualmente no se encuentran en el portal central de datos de gobierno abierto

(http://datos.gob.mx).



Conclusiones

A los servidores públicos en México potencialmente se les puede imputar por

conducta indebida conforme a cinco regímenes (político, administrativo, penal, civil y

laboral), en función del propio puesto en el gobierno y del tipo de falta o violación de que

se trate. El régimen disciplinario puede aplicarse a la par de otros, y hay legislación

complementaria que también permite aplicar sanciones administrativas (políticas de

gestión de recursos humanos y políticas de acceso a la información y contratación

pública). La evidencia disponible sobre el régimen actual indica que es necesario hacer

reformas para evitar la fragmentación y posibles fallas.

El recién aprobado Sistema Nacional Anticorrupción tiene la posibilidad de ser un

avance positivo para mejorar la integridad del sector público en México (incluso sus

mecanismos de cumplimiento y aplicación de la ley, el tema central de este estudio). La

reforma podría elevar el tema a la agenda política a través de las nuevas comisiones y

comités creados; permitir una mayor supervisión del progreso por parte de los ciudadanos

y la sociedad civil; permitir que la supervisión de los recursos públicos tenga mayor

alcance y consolidar el liderazgo institucional de la Secretaría de la Función Pública en

materia de integridad en el poder ejecutivo. También podría adoptar una postura

indudablemente más severa sobre las faltas graves, con el nuevo Tribunal Federal de

Justicia Administrativa, en principio; al considerar mayor congruencia y puntualidad para

procesar esas faltas, y aumentar la responsabilidad hasta siete años. Los planes para

agilizar la profesionalización de los órganos internos de control podrían contribuir a

garantizar la autonomía y eficacia de todo el proceso disciplinario, si se aplican en la

escala adecuada.

Sin embargo, potenciar al máximo el efecto y garantizar la aplicación exitosa de una

reforma en gran escala de ese tipo siempre es un desafío; y la OCDE ha sometido varias

líneas de trabajo a la consideración del Gobierno Mexicano, que se analizan en forma más

detallada en el capítulo, entre ellas:

Crear una hoja de ruta para implementar las reformas, incluso iniciativas para

concientizar y comunicar los cambios futuros; sobre todo, los planes de

transición;

Ampliar en forma considerable los trabajos de fortalecimiento de la capacidad

a directores, personal que gestiona recursos humanos, órganos internos de

control y personal y magistrados del (TFJFA), al elaborar herramientas de

orientación (manuales, directrices, flujos de trabajo) e impartir capacitación

más técnica;

Agilizar los planes para profesional la función de control interno conforme al

régimen del Servicio Profesional de Carrera.

Considerar el uso de procedimientos de “comités” para asegurar la autonomía

e independencia de las decisiones sancionadoras;

Establecer mecanismos de coordinación formales entre la Secretaría de la

Función Pública, el (TFJFA)y la Procuraduría General de la República en los

puntos de las etapas decisivas para los casos a fin de evitar la fragmentación,

incluso la recuperación de las multas económicas;



Crear un Servicio de Asistencia o recurso para orientar a los gobiernos

subnacionales en asuntos disciplinarios administrativos.

Reformar el marco legal para permitir que durante las investigaciones los

órganos internos de control busquen información en instituciones externas

(fiscal, financiera), previa notificación y coordinación con la Secretaría de la

Función Pública y la Procuraduría General de la República, si es necesario;

Volver a evaluar los mecanismos para recuperar las sanciones económicas

para incrementar el porcentaje recuperadas;

Aplicar y analizar indicadores clave del desempeño (KPI) sobre los resultados

del régimen disciplinario administrativo, divulgarlos a través de un portal o

de un informe anual; e involucrar a la sociedad civil en la selección de esos

KPI y la funcionalidad del sitio web.

Notas:

1 Datos no reflejan casos del Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje TFCA

2 www.rechtspraak.nl/Organisatie/CRvB/OverDeCRvB/Pages/English-review.aspx.



Bibliografía

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http://dx.doi.org/10.1787/9789264226616-en.


http://dx.doi.org/10.1787/9789264116238-en.

http://dx.doi.org/10.1787/9789264116238-en.



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