Estilos de Apego y Agresividad en Los Adolescentes

EL SENADO DE LA REPBLICA.SU ENCAJE CONSTITUCIONAL

Daniel A. BARCEL ROJAS*

SUMARIO: I. Introduccin. II. El Senado en la Consti-tucin. III. La articulacin del Senado en el proceso deformacin y control de las polticas pblicas. IV. La ar-ticulacin del Senado de la Repblica en el proceso

constitucional. V. Las prerrogativas de los senadores dela Repblica para el desempeo de sus actividades.

Prerrogativas corporativas e individuales. VI. La orga-nizacin interna del Senado de la Repblica.

I. INTRODUCCIN

El objeto del presente estudio es destacar el diseo institucional ylas funciones asignadas al Senado de la Repblica en el marco dela teora de la representacin poltica, de la divisin de poderes ydel sistema federal que nuestra Constitucin ha adoptado. Se es-tudia por tanto el derecho constitucional positivo mexicano, y elderecho parlamentario del Senado, a la luz de las mencionadasteoras, lo que permite explicar con precisin la tarea del Senadoen la constelacin de las instituciones pblicas de los mexicanos.

* Licenciado en derecho por la Universidad Iberoamericana; maestro enpoltica y gobierno en Amrica Latina por la Universidad de Essex (Inglaterra);doctor en derecho por la Universidad de Salamanca (Espaa). Profesor-investi-gador en el Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM, y miembro delSistema Nacional de Investigadores de Conacyt.

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Seguida de la presente introduccin, el estudio se ha ordenadoen cinco apartados adicionales de la siguiente manera. En primerlugar se emprende el anlisis de la ubicacin del Senado de la Re-pblica en una visin de conjunto. En este segundo apartado sedestaca la divisin horizontal y vertical del poder pblico en M-xico, el encaje del Senado en esta doble divisin del poder, as co-mo el derecho por el cual la Cmara de Senadores rige sus activi-dades.

El estudio prosigue con un tercer y cuarto apartado que descri-ben las funciones del Senado de la Repblica, y las potestades jur-dicas instrumentales con las cuales las lleva a cabo. Tomando pres-tado el marco terico de Bruce Ackerman sobre la diferenciacinentre ordinary politics y constitutional politics,1 es pertinente sea-lar que el Senado acta en dos planos diferenciables. En cada unodesempea funciones distintas que se identificarn en los citadosapartados. En un primer plano, objeto del tercer apartado, el Sena-do acta como un rgano ordinario de gobierno que contribuye alproceso de formacin de las polticas pblicas, y al control de sugestin. En un segundo plano, ste de rango ms elevado, el Sena-do participa en el proceso de la toma de decisiones polticas de losmexicanos que se graban en la Constitucin anlisis sobre elproceso constitucional que se presenta en el cuarto apartado, don-de se destaca no slo la labor del Senado como parte del poder re-visor de la Constitucin, sino como intrprete de la ley fundamen-tal, como constructor de su significado.

Cabe hacer mencin que si bien para la elaboracin de nuestrotrabajo hemos utilizado el marco terico del aludido profesor de laUniversidad de Yale, la diferencia cualitativa en la participacin po-

SENADO DE LA REPBLICA. SU ENCAJE CONSTITUCIONAL80

1 Cfr. Ackerman, Bruce, We The People. Foundations, Cambridge, HarvardUniversity Press, 1999, pp. 3-33 y 270-294. Tambin tratado en forma ms su-cinta en su trabajo Constitutional Politics / Constitutional Law, 99 Yale LawJournal 453, 1989. De esta misma distincin se haba ocupado tambin Carl J.Friedrich, en su trabajo Law and Politics: Constitutional Reform, en Rodr-guez Garca, Fausto (coord.), Estudios en honor del doctor Luis Recasns Siches,Mxico, UNAM, Instituo de Investigaciones Jurdicas, 1989, pp. 357 y ss.

ltica del Senado mexicano que en este trabajo se subraya, ya ha sidodestacada anteriormente por nuestra doctrina sobre la base de unmarco terico distinto, pero que conduce a resultados similares.2

Por razn de espacio, en el tercer apartado se ha privilegiadoel estudio del control de la administracin que lleva a cabo el Se-nado por lo que se refiere a las leyes del Estado de bienestar. Seha dejado de lado por tanto el control en materias tan importan-tes como la seguridad nacional, o la procuracin de justicia, entreotras. Obligados por el indicado condicionamiento de espacio,por razn de su relevancia constitucional se ha preferido prose-guir en este mismo tercer apartado con el anlisis del control delSenado sobre las potestades del presidente como comandante enjefe de las fuerzas armadas, y como orientador de la poltica exte-rior del Estado mexicano.

En el quinto apartado se hace una exposicin sobre las pre-rrogativas constitucionales que tiene el Senado de la Repblicapara el descargo de sus altas responsabilidades. La obra conclu-ye con un sexto apartado que describe la organizacin internadel Senado, donde se destaca sus rganos de gobierno y de fun-cionamiento.

II. EL SENADO EN LA CONSTITUCIN

1. La organizacin del gobierno federalde los Estados Unidos Mexicanos

El gobierno federal de los Estados Unidos Mexicanos se com-pone de tres poderes iguales en jerarqua: el Legislativo, el Ejecu-

ORGANIZACIN Y FUNCIONES DEL SENADO 81

2 Inspirado en una elaboracin terica de Ulises Schmill, el ministro de laSuprema Corte de Justicia de la Nacin, Jos Ramn Cosso, seala en su obra,en ocasiones el Senado podr actuar como rgano del orden constitucional(suspensin de garantas), mientras que en otros tendr el carcter de rganofederal (proceso legislativo). Cfr. Cosso Daz, Jos Ramn, Los rganos del Se-nado de la Repblica, Mxico, Senado-Porra-ITAM, 2003, p. 49.

tivo y el Judicial, que tienen la responsabilidad de coordinar susesfuerzos para lograr los fines del poder pblico sealados por elpueblo de Mxico.3

Siguiendo la teora popularizada por Montesquieu sobre lamejor garanta de la libertad de los gobernados contra los abusosdel ejercicio del poder pblico, la Constitucin mexicana, en suartculo 49, seala que el supremo poder de la Federacin se divi-de para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial, y apostillaque no podrn reunirse dos o ms de estos poderes en una solapersona o corporacin ni depositarse el Legislativo en una perso-na, salvo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de laUnin conforme a lo dispuesto en el artculo 29 de la Constitu-cin.4

En el marco de la indicada divisin de poderes, la Constitu-cin mexicana ha establecido el sistema presidencial como for-ma de gobierno. La Constitucin no seala expresamente estaforma de gobierno, pero indica en cambio sus notas esenciales:eleccin popular independiente de los Poderes Legislativo yEjecutivo, periodos fijos para la encomienda constitucional deuno y otro Poder, e imposibilidad de que los poderes entre s sepuedan destituir durante el tiempo de la encomienda con lasalvedad que ms adelante habr de advertirse sobre el juiciopoltico.


3 La voz gobierno, como se puede observar en el Diccionario de la RealAcademia de la Lengua Espaola, es polismica. En este trabajo se utilizan lasacepciones gobierno referido a los poderes pblicos que tienen potestad deafectar los derechos de los gobernados esto es, los tres poderes clsicos y losrganos constitucionales autnomos y tambin se utiliza gobierno comosinnimo de Poder Ejecutivo. Como sucede con otras palabras que en laConstitucin tienen la misma cualidad polismica entre las que se encuen-tra tambin Poder Legislativo, el contexto de su uso indica qu acepcinse est considerando.

4 Cfr. Carbonell, Miguel y Carpizo, Jorge, Derecho constitucional, Mxico,Porra-UNAM, 2003, pp. 29-32.

Los juristas Jorge Carpizo5 y Diego Valads6 han filiado el ori-gen del sistema presidencial mexicano en Estados Unidos.Ambos han advertido no obstante que ha habido otras influen-cias notablemente la francesa, la espaola, indirectamente lainglesa, y la que tuvo origen en el propio intercambio latinoame-ricano de ideas constitucionales que se produjo en los albores delsiglo XIX. A partir de all el sistema presidencial mexicano haaadido por sedimentacin las aportaciones del derecho consti-tucional nacional, que derivan de nuestro proceso histrico dedoscientos aos.

El Poder Ejecutivo en Mxico est considerado en el artculo80 de la Constitucin, que abre el captulo III del ttulo tercerodonde se regula la organizacin y competencias del Poder Eje-cutivo (CM, artculos 80-93). El Poder Legislativo Federal en-cuentra su fundamento en el artculo 50 de la Constitucin, y seatribuye al rgano denominado Congreso General. A su vez, elCongreso General, segn dispone este mismo artculo, est for-mado por dos Cmaras separadas: la Cmara de Diputados,compuesta por 500 miembros, y la Cmara de Senadores, inte-grada por 128 miembros.

Con el tiempo el arquetipo original del gobierno del Estadomexicano establecido en la Constitucin de 1917 se ha actualiza-do mediante reformas y adiciones a nuestra ley fundamental opor disposiciones que la reglamentan directamente. En el sigloXX y principios del XXI se han creado nuevos rganos pblicosno subordinados a los tres poderes clsicos, que se hallan separa-


5 Cfr. Carpizo, Jorge, En bsqueda del ADN y las influencias de algunossistemas presidenciales y parlamentarios, Boletn Mexicano de Derecho Com-parado, nm. conmemorativo del sexagsimo aniversario, 1948-2008, p. 184.

6 Cfr. Valads, Diego, La formacin del sistema presidencial latinoameri-cano. Un ensayo de cultura constitucional, en Zaldvar Lelo de Larrea, Arturoy Ferrer MacGregor, Eduardo (coords.), La ciencia del derecho procesal constitu-cional. Estudios en homenaje a Hctor Fix-Zamudio en sus cincuenta aos comoinvestigador del derecho, Mxico, Marcial Pons-UNAM, Instituto de Investiga-ciones Jurdicas, 2008, t. XI, pp. 856-861.

dos de stos para evitar que las funciones que realizan sean con-taminadas por razones de intereses de partido. Estos nuevos r-ganos autnomos contemplados en la Constitucin y en normasreglamentarias de la ley fundamental son el Instituto FederalElectoral, el Banco de Mxico, la Comisin Nacional de los De-rechos Humanos, el Instituto Federal de Acceso a la Informa-cin Pblica y el Instituto Nacional de Estadstica y Geografa.7

En este trabajo se les identifica convencionalmente como rga-nos del Estado, para separarlos y diferenciarlos de los rganosdel gobierno, que son los tres poderes clsicos.

Ahora bien, de los tres poderes clsicos, el Poder Legislativo esel primer poder pblico que la Constitucin crea, organiza y alque le atribuye competencias. La razn de ello es que el PoderLegislativo es el nico de los poderes pblicos que tiene la llavepara condicionar los derechos fundamentales de los gobernadosa travs de la ley. Esta reserva exclusiva a favor de los legisladoreses una tcnica de seguridad del respeto a los derechos de los go-bernados desarrollada por el derecho constitucional, que en ladoctrina se identifica como reserva de ley o autoridad formalde la ley, y que se introdujo en Mxico desde los albores denuestro constitucionalismo. Por virtud de la reserva de ley, esel Poder Legislativo el que define la forma y extensin en que elpresidente de la Repblica y los jueces del Poder Judicial puedenafectar los derechos de los gobernados mediante actos concretosde autoridad.

En cuanto a la potestad de legislar, y con solo un par de excep-ciones a favor de la Cmara de Diputados, la Constitucin esta-blece como regla general la posibilidad de que las iniciativas deley puedan tener origen en cualquiera de las Cmaras, por loque los senadores en todo momento pueden presentar una pro-


7 Cfr. Ackerman, John, Organismos autnomos y la nueva divisin de po-deres en Mxico y Amrica Latina, en Carpizo, Jorge y Arriaga, Carol(coords.), Homenaje al doctor Emilio O. Rabasa. Mxico, UNAM, Instituto deInvestigaciones Jurdicas, 2010, pp. 3 y ss.

puesta. La teora clsica del bicameralismo apunta, sin embargo,que por diseo el Senado tiene la responsabilidad adicional antela nacin de sosegar el mpetu de las iniciativas que promueve laCmara de Diputados, para imprimir en ellas una visin de me-diano y largo plazo, y para que se ponderen los intereses de losestados. La serenidad en el debate legislativo y en la toma de de-cisiones polticas que aporta el Senado se obtiene mediante:

a) Un nmero menor de miembros, que facilita el consenso alreducir los intereses que se habrn de conciliar.

b) Por la mayor edad de los integrantes del Senado, que loshace ms experimentados y conservadores en las medidas aadoptar.

c) Por un nmero superior de aos del encargo pblicoseis que promueve la visin de mediano y largo plazo.8

Como qued apuntado, a la Cmara de Senadores tambin sele confiere la responsabilidad de velar por los intereses de los es-tados, por lo que tambin se le conoce como Cmara de repre-sentacin de los estados. Para lograr este propsito la eleccin delos senadores se hace por estados. Tericamente, el anclaje elec-toral de los senadores a sus estados produce un incentivo de leal-tad territorial, esto es, al depender los senadores de los electoresde los estados se espera que los miembros de la Cmara de Sena-dores sean ms sensibles a los intereses de su localidad de lo queson los diputados a la hora de legislar para toda la Federacinaunque como se explicar, trescientos representantes de lanacin an conservan este mismo anclaje a sus estados.

En este contexto la participacin del Senado es especialmenteimportante para proteger la soberana de los estados al mo-mento de aprobar las leyes generales, como la de educacin, sa-lud, de asentamientos humanos, entre otras. Como es sabido, las


8 Cfr. Carrillo Flores, Antonio, El Senado en el sistema constitucional me-xicano, Memoria de El Colegio Nacional, t. X, nm. 1, 1982, p. 64.

leyes generales, por disposicin de la propia Constitucin, sonlas encargadas de distribuir ciertas competencias concurrentesentre los poderes federales y los poderes de los estados, de trazarla lnea divisoria entre uno y los otros. Pero no existe ningunabase cientfica para que el Congreso pueda trazar la lnea diviso-ria en un punto de un continuo imaginario; cada materia se com-porta diferente a las dems, e incluso una misma materia vara detiempo en tiempo requiriendo ora mayor centralizacin ora ma-yor descentralizacin. Al igual que el Congreso, la Corte tampo-co cuenta con elementos para trazar la lnea divisoria tratndosede leyes generales que puedan ser impugnadas desde los esta-dos por va de una accin de inconstitucionalidad o de una con-troversia.

Pero la Constitucin federal cuenta con un dispositivo de tipopoltico no jurisdiccional para resolver el deslizamiento haciael centro o hacia la periferia de las competencias concurrentes in-tegrado en el sistema electoral del federalismo. Como ha explica-do en su estudio clsico Herbert Weschsler Las garantas polti-cas del federalismo: el papel de los estados en la composicin yeleccin del gobierno nacional, el equilibrio federal reposa en laidea de que el sistema electoral del federalismo, diferente por elloal de los Estados unitarios o centralizados, permite que quien ca-libra el fiel de la balanza, destacadamente los senadores de la Re-pblica, lo hagan con una alta consideracin a los estados.9 Lossenadores ponderan para cada materia en rgimen de concurren-cia el ptimo en un momento X, que puede desplazarse nueva-mente en un momento Y y que implica ms o menos poderpara los gobiernos de los estados de cara al gobierno nacional.

Una segunda forma en que el Senado calibra el fiel de la balan-za de los poderes federales vis vis los estados, es precisamente atravs del nombramiento de los ministros de la Suprema Corte


9 Cfr. Wechsler, Herbert, The Political Safeguards of Federalism: The Ro-le of the States in the Composition and Selection of the National Government,Columbia Law Review, nm. 54, 1954, pp. 349 y ss.

de Justicia de la Nacin. Las decisiones interpretativas de la Cor-te pueden ser ms o menos federalistas, es decir, pueden afectaren mayor o menor medida la soberana de los estados, sobre todopero no nicamente cuando interpretan el alcance de las le-yes generales. Los ministros tambin afectan significativamenteel poder de decisin poltica de los estados cuando definen el sig-nificado de los derechos fundamentales de la Constitucin gene-ral de la Repblica. En un Estado federal los derechos de lasConstituciones estatales que tienen un homlogo federal, co-mo el derecho a la salud pueden ser interpretados en forma di-ferente de un estado a otro, como por ejemplo en la interrupcindel embarazo o la eutanasia. Esto es perfectamente normal en unEstado federal, como lo muestra muy claramente el ejemplo esta-dounidense, donde a pesar de que en todos ellos se reconoce elderecho a la vida, en unos estados la pena de muerte se permitepero en otros no. Por lo que se refiere a nuestro pas, las interpre-taciones de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin establecenun mnimo de proteccin que los estados no pueden reducir alinterpretar (legislativa y jurisprudencialmente) los derechos desus Constituciones. Pero los poderes locales s pueden hacer unainterpretacin ms generosa de los derechos reconocidos en susConstituciones y leyes a partir del ncleo esencial de un derechofederal definido por la Corte, que por tanto es indisponible paralos legisladores ordinarios federales y de los legisladores de losestados incluido su poder revisor.10

Ahora bien, el esquema descrito de incentivos territoriales pa-ra mantener la fidelidad de los senadores con los estados quemana del sistema electoral establecido en la versin original de la


10 Cfr. Valls Hernndez, Sergio, Hacia la construccin de un nuevo federa-lismo judicial mexicano. El artculo 133 de la Constitucin federal y la interven-cin estatal bloqueada de los derechos fundamentales, en Ferrer MacGregor,Eduardo y Zaldvar Lelo de Larrea, Arturo (coords.), La ciencia del derecho pro-cesal constitucional. Estudios en homenaje a Hctor Fix-Zamudio en sus cincuen-ta aos como investigador del derecho, cit., 2008, vol. XI, pp. 533 y ss.

Constitucin de 1917, se ha diluido significativamente desdesu promulgacin a la fecha. Por un lado, con la introduccin delos senadores de representacin proporcional (CM, artculo 56,prrafo segundo), y por otro lado con la disposicin del Regla-mento del Senado de la Repblica (RS artculo 25, fraccin 3)que recoge una prctica poltica donde se indica que lossenadores deben agruparse no por estados sino por gruposparlamentarios que representan a los partidos polticos nacio-nales en la Cmara de Senadores disposicin reglamentariaque no tiene asidero textual en la Constitucin, como s encambio la tiene la de los grupos parlamentarios de la Cmarade los representantes de la Nacin (CM, artculo 70, prrafo ter-cero). La afiliacin por partido poltico nacional en la Cmarade representacin de los estados ha sido producto de una muta-cin constitucional. Un tercer elemento que tiende a disminuir elcompromiso territorial de los senadores, es la prohibicin de sureeleccin inmediata, introducida en el artculo 59 de la ley fun-damental por la reforma constitucional del ao de 1933. Bajo eltexto original de la Constitucin de 1917, una segunda eleccinobligaba a los senadores a permanecer atentos a los intereses delos ciudadanos de sus respectivos estados, so pena de perder suscargos estmulo federalista que se perdi en 1933; hoy daexiste un mayor incentivo para los senadores que dejarn su car-go de mirar, no hacia los ciudadanos de sus estados, sino hacia eldirigente nacional de su partido o al posible futuro presidentede la Repblica, para aspirar a permanecer en el servicio pbli-co, es decir, hacia los centros del poder radicados en la Ciudad deMxico.11


11 Del tema me he ocupado ms ampliamente en otro trabajo que desarro-ll en colaboracin con Jos Mara Serna de la Garza Propuestas de evolucinconstitucional del federalismo mexicano, en varios autores, Federalismo y des-centralizacin, Mxico, Conago, 2008, pp. 215-255.

El diseo del Senado dentro del entramado institucional delEstado mexicano busca no slo el refinamiento de las decisionespolticas que afectan a la Repblica, y la participacin en ellas delos senadores como representantes de cada estado, tambin sudiseo pretende que los estados sean tratados entre s exacta-mente igual.12 Una diferencia sustancial entre la representacinde los diputados y senadores con respecto a los estados estriba enque cada estado, por pequeo que sea en poblacin, territorio oactividad econmica, tendr el mismo nmero de senadores quelos estados grandes en extensin poblacional, territorial o de acti-vidad econmica peso numrico que no se repite en la Cmarade Diputados. En la Cmara de los representantes de la Na-cin (CM, artculo 51) un estado muy poblado puede tener msde cinco veces el nmero de distritos electorales que otro estadocon escasa poblacin. Pero esto no se repite en el Senado, porejemplo, Baja California Sur, estado escasamente poblado, tieneel mismo nmero de senadores que la entidad federativa ms po-blada del pas, el Estado de Mxico. Lo mismo puede decirse conrespecto a la extensin territorial y a la potencia econmica, queen el Senado se iguala, no as en la Cmara de Diputados: porejemplo, el pequeo estado de Colima cuenta con el mismo n-mero de senadores que el extenso estado de Chihuahua, y el eco-nmicamente subdesarrollado estado de Tabasco tiene el mismonmero de miembros en el Senado que el altamente industriali-zado estado de Nuevo Len. Tal organizacin paritaria pretendegarantizar la solidaridad poltica y econmica interterritorial, quees el pegamento de la unin federal.

A este respecto cabe hacer notar que el Senado perdi, por loque parece haber sido un error de tcnica legislativa del Poder


12 Los tres efectos que el diseo del Senado produce en la toma de las deci-siones polticas pueden identificarse con claridad en el debate que condujo a larestauracin del Senado en 1874. Cfr. Romerovargas Yturbide, Ignacio, La C-mara de Senadores de la Repblica Mexicana, Mxico, Senado de la Repblica,2006, pp. 171-206.

Constituyente,13 la potestad de aprobar la ley de presupuesto deegresos de la Federacin conjuntamente con la Cmara de Dipu-tados. Con ello se ha desvanecido la manera de garantizar la soli-daridad interterritorial del Estado federal mexicano en el desa-rrollo econmico y social del pas. El error del constituyente fuedoble. En primer lugar porque al restablecer el Senado en el aode 1874 no se incluy nuevamente en la ley fundamental su po-testad de asignar el presupuesto de gastos conjuntamente con laCmara de Diputados. El segundo error ha sido dejar que por in-terpretacin presidencial en el siglo XX, se considere el presu-puesto como un acto administrativo y no como una ley, y que es-ta interpretacin constitucional del presidente haya inclusoadquirido apoyo textual primero tmidamente en 1977 y luego yacon ms claridad en 1993 entendimiento refrendado en2004.14 La Constitucin reformada de 1917, originalmente es-tableca el carcter de ley del presupuesto, como lo prueba el he-cho de que cualquier cargo pblico que requera ser pagado conel dinero de los contribuyentes tena que ser creado por ley delCongreso.

El derecho comparado muestra que en un Estado federal elpresupuesto establecido como ley del Congreso (no como actoadministrativo del presidente), en la que por tanto participa el Se-nado de la Repblica, es el principal instrumento para garantizarla solidaridad interterritorial entre las diversas entidades federa-tivas; la distribucin del presupuesto hacia estados con menos di-putados federales, solo puede ser garantizada si participa la C-mara de representacin de los estados en la asignacin del pre-supuesto.


13 Ibidem, p. 182.14 Cfr. Paoli Bolio, Francisco. Principios constitucionales presupuestarios

y presupuesto, en Ros Granados, Gabriela (coord.), Reforma hacendaria en lareforma del Estado, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas,2009, pp. 125 y ss.

Los nmeros prueban esta proposicin. En la LXI Legislatura,segn informacin de su pgina electrnica, Baja California Surcuenta con un total de cinco diputados federales de los cuales dosson de mayora y tres de representacin proporcional; mientrasque el Estado de Mxico tiene cuarenta diputados de mayora yveintiocho de representacin proporcional, que suman un totalde sesenta y ocho diputados. Si la Cmara de Diputados es la queaprueba el presupuesto en solitario, es absolutamente lgico queal elaborar el presupuesto el presidente de la Repblica va a ne-gociar con aquellos estados que a cambio de una mayor tajadadel presupuesto le apoyen en la aprobacin de su proyecto deegresos. Por contraste, si el Senado participara en la aprobacinde la ley de egresos, Baja California y Estado de Mxico se veranequilibrados en su margen de negociacin presupuestal vis visel presidente: el voto de un senador del escasamente poblado es-tado de Baja California Sur (359,940 electores) valdra lo mismoque el voto de un senador del densamente poblado Estado deMxico (10,020,332 electores),15 y por tanto los bajacalifornianosdel sur podran aspirar a mayor equidad en la asignacin del pre-supuesto.

2. Ubicacin del Senado de la Repblica en la teorade la divisin de poderes

La separacin de poderes es una teora acogida expresamenteen el artculo 49 de la Constitucin mexicana, teora que ha veni-do ganando en significados con el transcurso del tiempo.16 En sums lejano origen la teora de la divisin de poderes parti de lanecesidad de equilibrar las diferentes clases que componan la so-ciedad en la Antigedad, hacindolas participar en la toma de las


15 Constitucin de 1917, artculos 56 y 72.16 Cfr. Madrid Hurtado, Miguel de la, Divisin de poderes y forma de go-

bierno en la Constitucin de Apatzingn, en su compilacin Estudios de dere-cho constitucional, Mxico, Porra, 1986, pp. 171 y ss.

decisiones polticas y en su ejecucin.17 En la Ilustracin, la sepa-racin de la potestades de gobierno se mir bajo el prisma delprestigio ascendente de las ciencias naturales y las leyes de la fsi-ca que sugeran que las fuerzas en oposicin producan resulta-dos positivos: se entendi que la separacin de poderes servirapara evitar el uso arbitrario del poder pblico, para lo cual seide como tcnica de la libertad, la separacin del ejercicio delpoder en departamentos diferentes el Legislativo, el Ejecutivo,y el Judicial.18 Sin perder este ltimo significado, la separacinentre poderes obedece hoy a la idea de la cooperacin para alcan-zar las mejores decisiones para la comunidad poltica, y tambinel conflicto o choque entre poderes para evitar malas decisionespblicas, desde malas decisiones de gobierno hasta violaciones ala Constitucin.19

La teora de la divisin de poderes acogida por la Constitucinde Mxico ordena no slo la particin del poder entre el Ejecuti-vo y el Legislativo, sino tambin una nueva divisin de poderdentro del Poder Legislativo., A este respecto interesa subrayarque la Constitucin mexicana desde 1857 entendimiento re-frendado en 1917 contiene un modelo de toma de decisin po-ltica que promueve la negociacin y el reposo en la deliberacinen ambas Cmaras del Congreso, de stas entre s, y de stas conel presidente. Incluso antes de que se aprobaran los dos textosconstitucionales citados, ya se estimaba altamente la prudencia allegislar. Fray Servando Teresa de Mier, en su voto particular emi-tido el 28 de mayo de 1823, sealaba:


17 Cfr. Fioravanti, Mauricio, Constitucin. De la Antigedad a nuestros das,Madrid, Trotta, 2007, pp. 15-31.

18 Ibidem, pp. 71 y ss.19 Cfr. Carbonell, Miguel y Salazar, Pedro, Divisin de poderes y rgimen

presidencial en Mxico, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas,2006, pp. 61-65.

Aprovechmonos de nuestra propia experiencia para reconocer lanecesidad de una segunda cmara que revea las leyes, y sea comoun tribunal de apelacin del primer juicio. El temor a ser desaira-da por sta, la primera cmara, la har ms cauta para decretar, yuna u otra se ilustrarn con la luz que despida el choque de susdiferentes discusiones aunque sea ms dilatado el procedimien-to se har con mayor calma, con nuevas reflexiones, y salga la de-cisin ms perfecta, sazonada y satisfactoria. Pues ms dao haceuna ley mala y hecha con premura que no tenerla.20

Tomando inspiracin en el modelo constitucional de los Esta-dos Unidos, la Constitucin mexicana introduce varios filtroscontramayoritarios. El propsito de stos es obligar a un dilo-go de mayor calidad entre quienes gobiernan la Repblica al ob-jeto de refinar las decisiones polticas que afectaran a todos losmiembros de la sociedad.21 Uno de los citados filtros contrama-yoritarios es el bicameralismo. Los senadores, por ejemplo, cons-tituyen una Cmara de menor nmero de miembros (128) que laCmara de Diputados (500), pero a pesar del menor nmero desus integrantes tienen el mismo poder para aprobar leyes o paradetener las que impulsa la Cmara baja.22 Adems el elementocontramayoritario se refuerza al interior de la propia Cmara deSenadores: el voto de un senador del escasamente poblado estadode Baja California Sur (359,940 electores) vale lo mismo que elvoto de un Senador del densamente poblado Estado de Mxico(10,020,332 electores).23 Otro filtro contramayoritario introduci-do en el constitucionalismo mexicano es el veto presidencial. Lapotestad de veto del presidente le otorga a ste un peso equiva-lente a 2/3 partes de los miembros de cada Cmara para detener


20 Cfr. Teresa de Mier, Servando, Voto particular, Fray Servando Teresade Mier, Mxico, UNAM, 1945, p. 113.

21 Cfr. Hofstadter, Richard, La tradicin poltica americana, Barcelona, SeixBarral, 1969, pp. 21-29.

22 Constitucin de 1917, artculos 50, 52, 56, y 72, incisos a, d, e.23 Constitucin de 1917, artculos 56 y 72.

las leyes aprobadas por el Congreso de la Unin.24 Finalmente unfiltro contramayoritario adicional radica en la potestad de anu-lacin otorgada a los once ministros de la Corte a leyes aproba-das por el acuerdo de las voluntades de las mayoras en ambascmaras del Congreso de la Unin y del presidente25 que enconjunto suman seiscientas veintinueve personas.

El diseo de la democracia representativa mexicana, al combi-narse con el principio de separacin de poderes, tiene como pro-psito principal mejorar la toma de decisiones polticas, y por esola Constitucin de 1917 establece los filtros contramayoritariosque hemos identificado, entre los cuales se encuentra el bicame-ralismo, donde una Cmara de Senadores compuesta por un n-mero ms reducido de miembros que su colegisladora de ahsu caracterstica de filtro contramayoritario, puede detenerlas iniciativas que partan de esta ltima Cmara de Diputados in-tegrada por un nmero mucho mayor de miembros.

La garanta que estos filtros contramayoritarios de la demo-cracia representativa para tomar decisiones polticas en nombre detodos no sean antidemocrticos, es que, como cuestin de prin-cipio, (1) ningn representante est excluido del dilogo en el senodel Congreso que conduce a la toma de las decisiones polticasmediante la regla de la mayora, y (2) que ningn ciudadano estexcluido de la posibilidad de participar a travs de sus represen-tantes en dicho dilogo, que a todos se les garantice el derecho alsufragio efectivo.26

Gobernar el Estado federal mexicano, superar con argumentoslos filtros contramayaritarios, es una encomienda que por dise-o es compleja, deliberadamente compleja. La responsabilidad


24 Constitucin de 1917, artculo 72, incisos b y c.25 Constitucin de 1917, artculos 103 y 105.26 Cfr. Cohen, Joshua, Deliberation and Democratic Legitimacy, en Boh-

man, James y Rehg, William (eds.), Deliberative Democracy: Essays on Reasonsand Politics, Cambridge, MIT Press, 1997, pp. 67-91. Tambin Young, Marion,Inclusion and Democracy, Oxford, Oxford University Press, 2000.

de promover acuerdos recae en el presidente de la Repblica. Esste el que debe imprimir el impulso a la accin pblica en unacierta direccin en el marco del esquema de la separacin de po-deres, y persuadir de su inteligencia y constitucionalidad a losotros dos poderes para que cooperen en la tarea comn de gober-nar. Tambin debe ser capaz de integrar el esfuerzo de los pode-res pbicos de los estados.27 Como apuntaba hace ya casi tres d-cadas Jorge Carpizo en su obra clsica El presidencialismomexicano el poder de persuasin del presidente es insustituibleen un sistema presidencial. Es el elemento eficiente del diseo.Pero, como sugiere el mismo autor, la capacidad del liderazgopresidencial no se puede crear por decreto.28 El liderazgo es portanto uno de los atributos que los ciudadanos deben buscar enlos candidatos presidenciales al emitir su voto, pues como vere-mos ms adelante, una vez en el cargo no se puede remover al je-fe del Ejecutivo salvo por faltas muy graves a la Repblica, perono por ser un gobernante incompetente.

3. El bloque de constitucionalidad del derecho parlamentarioy su interpretacin por el Senado de la Repblica

Bruce Ackerman advierte que no es infrecuente encontrar in-consistencias entre normas constitucionales de su pas estableci-das en un tiempo X de otras que se han aadido en un tiempoY, y que en tales casos se tiene que hacer un ejercicio de inter-pretacin de sntesis histrica. Ello tomando en consideracinque por lo que se refiere a las normas de rango constitucional noaplican las reglas de interpretacin de las leyes ordinarias don-


27 Cfr. Serna de la Garza, Jos Mara, Sistema presidencial y federalismo,en Zovatto, Daniel et al. (coords.), Cmo hacer que funcione el sistema presiden-cial, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2009, pp. 357-359.

28 Cfr. Carpizo, Jorge, El presidencialismo mexicano, 14a. ed., Mxico, SigloXXI, 2004, p. 172.

de una nueva disposicin deroga las anteriores.29 En el caso dela Constitucin mexicana tales supuestos se presentan bastantems a menudo de lo que sucede en Estados Unidos, tanto por lafrecuencia con que se reforma la Constitucin, como por el nivelde detalle a que llega la Constitucin. Sergio Garca Ramrez ad-vierte que cada cambio proclama sus propias justificacionesCada una parece obedecer a una necesidad autnoma y a una cir-cunstancia propia.30 Como efecto de este incesante cambioconstitucional, diversos autores han destacado precisamente laanarqua que priva en las fuentes de nuestro derecho parlamen-tario, entre ellos Fernando Franco Gonzlez Salas.31

Sin pretender despejar la sealada anarqua de las fuentes delderecho parlamentario mexicano, asidos del nuevo Reglamentodel Senado y del trabajo elaborado por Gonzlez Sala as comopor el estudio de las fuentes formales del derecho parlamentariode Jos Mara Serna de la Garza,32 es posible sugerir que el mapadel conjunto bsico de normas que configuran el bloque de cons-titucionalidad parlamentario que actualmente rige en el Senadode la Repblica, es el siguiente:

La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. La Ley Orgnica del Congreso General de los Estados Uni-

dos Mexicanos. La jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Na-

cin y de la Corte Interamericana sobre Derechos Humanos. El Reglamento del Senado de la Repblica. Los estatutos de los grupos parlamentarios.


29 Cfr. Ackerman, We the People. Foundations, cit., pp. 131-162.30 Cfr. Garca Ramrez, Sergio, Algunos temas actuales en la Constitucin

mexicana, Homenaje al doctor Emilio O. Rabasa, cit., p. 186.31 Cfr. Franco Gonzlez Salas, Jos Fernando, Las incompatibilidades e im-

pedimentos en el marco del estatuto personal de los senadores, Mxico, Sena-do-Miguel ngel Porra-ITAM, 2006, pp. 121-127.

32 Cfr. Serna de la Garza, Jos Mara, Panorama del derecho mexicano. De-recho parlamentario, Mxico, MacGraw Hill-UNAM, 1997, pp. 3-9.

Los acuerdos parlamentarios. Las convenciones o prcticas polticas. Los precedentes parlamentarios.

El Poder Legislativo se encuentra vinculado directamente a lasnormas de la Constitucin que lo organiza en uno de sus captu-los. El Poder Legislativo desarrolla los mandamientos contenidosen dicho captulo aprobando su propia ley segn dispone laConstitucin en su artculo 70, que como se sabe se llama LeyOrgnica del Congreso General de los Estados Unidos Mexica-nos. Dicha Ley define la organizacin interna del Congreso ydentro de ste del Senado, determina sus funciones y los ins-trumentos para realizar sus funciones, as como los procedimien-tos a travs de los cuales los lleva a cabo. A su vez, la Constitu-cin seala en su artculo 77 que, de conformidad con la Ley delCongreso General, cada Cmara elabora y aprueba su propio re-glamento, el cual aplica e interpreta en caso de ambigedades ensu texto, contradicciones o de omisiones o lagunas. El Reglamen-to que rige la vida parlamentaria de la Cmara de Senadores sellama oficialmente Reglamento del Senado de la Repblica; el vi-gente fue aprobado durante el periodo de la LXI Legislatura, el22 de abril de 2010, cobrando vigencia el 1o. de septiembre de2010.

El Reglamento del Senado de la Repblica desarrolla a la LeyOrgnica del Congreso General, y la Constitucin Poltica de losEstados Unidos Mexicanos en sus clusulas referidas a la repre-sentacin poltica, a la separacin de poderes, al federalismo eindirectamente a ciertos derechos polticos de los ciudadanosmexicanos conectados ntimamente con los tres componentessistmicos sealados. Las tres normas supraordenadas una a laotra Reglamento, Ley, Constitucin conforman un bloque deconstitucionalidad, lo que subraya la importancia de la interpre-tacin del Reglamento del Senado de la Repblica que al mis-mo tiempo lo es de la citada Ley y la Constitucin. El Regla-mento seala que su interpretacin es competencia de la Mesa


Directiva, quien podr consultar para ello a la Comisin de Re-glamentos y Practicas Parlamentarias. En caso de que la dudapersista sobre el significado de una disposicin reglamentaria, esel Pleno el que fija el significado de dicha disposicin controver-tida (RS, artculo 3o.). La Mesa debe tambin integrar el derechointerno del Senado cuando por la actividad cotidiana de ste sehagan patentes las inevitables lagunas del derecho.

El Reglamento del Senado de la Repblica seala expresa-mente que son fuentes del derecho de esta Cmara los estatutosde los grupos parlamentarios de los partidos polticos, losacuerdos parlamentarios y las prcticas polticas. Al elenco defuentes del Senado yo he aadido adems los precedentes con-gresuales, aunque el Reglamento no los identifica expresamen-te. Los precedentes son decisiones previas que funcionan comomodelos para decisiones posteriores.33 En mi opinin la inclu-sin de los precedentes parlamentarios entre las fuentes del dere-cho del Senado resulta obligado como consecuencia lgica delcarcter supremo de la Constitucin, segn la explicacin queenseguida presento, y que reposa en la idea que un precepto par-lamentario de rango legal o reglamentario que la desarrolla, nopuede ser interpretado en forma desigual en casos iguales porqueello fractura la unidad y supremaca de la Constitucin y sobretodo cuando se trata de regular el dilogo parlamentario de losrepresentantes de la nacin y de los estados.

La interpretacin por la Mesa Directiva de la norma parla-mentaria interna del Senado es de la mayor importancia deriva-do del hecho de que por efecto de la divisin de poderes susignificado slo excepcionalmente ser impugnado ante la Su-prema Corte de Justicia de la Nacin. Ello quiere decir que alinterpretar su Reglamento, el Senado interpreta la Constitucininterpretacin parlamentaria que siguiendo al profesor de


33 Cfr. Maccormick, Neil D. y Summers, Robert, Intoduction, en la obracoordinada por los mismos autores Interpreting Precedents. A ComparativeStudy, Aldershot, Ashgate, 1997, p. 1.

Princeton Keith E. Whittington denominaremos construccinconstitucional, para diferenciarla de la interpretacin constitu-cional de la Corte. El Poder Legislativo mexicano, de acuerdoa la Constitucin federal que nos rige, es el encargado de elabo-rar la construccin de su significado en el tema de la representa-cin poltica, la separacin de poderes entre las dos Cmaras delCongreso de la Unin, y entre el Congreso y el presidente; slodeber intervenir la Corte para despejar el significado de las indi-cadas clusulas sistmicas de la Constitucin, cuando stos pode-res no se pongan de acuerdo en el alcance recproco de sus potes-tades. Pero, por efecto de la separacin de poderes, la Corte debeser sumamente cautelosa en estas arenas, ejercer rigurosamentela autocontencin o self constraint, salvo que se produzca unaviolacin grave a la Constitucin, que sea, adems de grave, evi-dente, y que expresamente se requiera su intervencin. En esteorden de ideas se entiende que el conflicto entre poderes emergecomo una forma de asignacin de significado de la Constitu-cin.34

El Reglamento del Senado seala mtodos para su interpreta-cin (gramatical, sistemtico y funcional) interpretacin queadems deber fundarse en los principios generales de derecho(RS, artculo 3o., inciso 3). A este respecto vale sealar la elasti-cidad y ambigedad de los sealados principios generales delderecho, que, como advierte en su importante obra Jos OvalleFavela, provienen del derecho privado europeo.35 Para evitar quelos principios generales del derecho conduzcan, caso por caso, auna interpretacin caprichosa del citado Reglamento y por tantode la Constitucin variable de legislatura en legislatura segnla fuerza de los nmeros de un partido poltico ste deber in-terpretarse de conformidad con precedentes parlamentarios an-


34 Cfr. Whittington, Keith, Constitutional Construction. Divided Powers andConstitutional Meaning, Cambridge, Harvard University Press, 2001, pp. 1-19.

35 Cfr. Ovalle Favela, Jos, Las garantas constitucionales del proceso, 3a. ed.,Mxico, Oxford University Press, 2007, pp. 21-80.

teriores. Por eso antes he afirmado categricamente que los pre-cedentes son necesariamente fuente del derecho parlamentariomexicano, pues inhiben la anarqua en la interpretacin de laConstitucin en materia de divisin de poderes, representacinpoltica y de los derechos polticos de los mexicanos a participaren el proceso poltico a travs de sus representantes.

Como sucede en otros parlamentos del mundo, el sistema deprecedentes parlamentarios inhibe la interpretacin arbitrariade la Constitucin y de las normas que la desarrollan entre lascuales se encuentran la Ley Orgnica del Congreso General delos Estados Unidos Mexicanos y el Reglamento del Senado de laRepblica. El precedente sujeta el futuro del dilogo en el Sena-do, le imprime seguridad lo que a su vez imprime seguridad alderecho de los gobernados a participar en las decisiones polticasde la Repblica a travs de sus representantes. Slo cuando noexiste un precedente que alumbre la interpretacin de un precep-to reglamentario se puede formar uno nuevo, o cuando se re-quiere reinterpretar un precedente para hacer evolucionar el sig-nificado del mismo en cuyo caso, la Mesa Directiva debersealar expresamente que queda sin vigor el precedente anterior,y las razones que condujeron a reinterpretar el bloque de consti-tucionalidad parlamentaria. La necesidad de establecer los pre-cedentes y de publicarlos es cuanto mayor en el Senado mexica-no que en otros parlamentos del mundo, debido a que la noreeleccin inhibe la memoria personal de los miembros de la C-mara de Senadores sobre su derecho interno. En adicin, el ca-rcter rotatorio de integracin de la Mesa Directiva del Senadorefuerza el indicado efecto de precariedad del derecho interno dela Cmara de Senadores que ha tenido origen en la interpreta-cin parlamentaria.

Finalizo este apartado con el apunte que los precedentes delSenado, para que sirvan al propsito sealado, deben ser pbli-cos y del conocimiento general. En este orden de ideas, la tareade publicidad de los precedentes parlamentarios recae en primertrmino en el presidente de la Mesa Directiva (RS, artculo 39) y


en los secretarios de la Mesa Directiva (RS, artculo 41, fraccionesV y VI); en segundo lugar en la Secretara General de ServiciosParlamentarios, que deber publicar dichas interpretaciones re-glamentarias en la Gaceta (RS, artculo 306, fracciones XII yXIX); y en el Instituto Belisario Domnguez, en los anlisis y es-tudios que est obligado a realizar (Reglamento Interior del Insti-tuto de Investigaciones Legislativas del Senado de la Repblica,artculo 3o.).

III. LA ARTICULACIN DEL SENADOEN EL PROCESO DE FORMACIN Y CONTROL

DE LAS POLTICAS PBLICAS

1. El liderazgo de la accin pblica y el control del gobiernoen el sistema presidencial mexicano. Lugar que ocupael Senado de la Repblica

Como apunta el profesor de derecho constitucional de la Fa-cultad de Derecho de la UNAM y ex presidente de Mxico, Mi-guel de la Madrid Hurtado, en el esquema mexicano de divisinde poderes el presidente es el responsable de orientar la accinpblica.36 La Constitucin no expresa literalmente en su texto laresponsabilidad del liderazgo del presidente en la poltica inte-rior del pas, pero en cambio le otorga tres instrumentos quepermiten esta inferencia sin margen de error: (1) la elaboracindel Plan Nacional de Desarrollo (CM artculo 26); (2) la potes-tad de iniciar leyes (CM, artculo 71, I) para el logro de los obje-tivos sealados en el Plan Nacional de Desarrollo que el propiopresidente ha elaborado, y (3) la potestad exclusiva de elaborarel presupuesto de egresos y presentar la iniciativa de la ley deingresos ante el Poder Legislativo. En adicin a estos tres ins-


36 Cfr. Madrid Hurtado, Miguel de la, El ejercicio de las facultades presiden-ciales, Mxico, Porra-UNAM, 1998, p. 45.

trumentos se suma el veto. Este naci como un instrumento decontrol constitucional,37 pero con el transcurso del tiempo se haposicionado tambin como un instrumento de liderazgo del pre-sidente cuya importancia se revela con mayor claridad en esce-narios de gobiernos divididos, pues le otorga un peso al votolegislativo del presidente equivalente al de 2/3 partes de cada C-mara.38

En cuanto a la orientacin de la poltica exterior, la responsa-bilidad del presidente de dirigirla s encuentra expresin literalen el texto del artculo 89, fraccin X, de la Constitucin.

Ahora bien, es de advertir que la teora de la divisin de pode-res y del sistema presidencial como manifestacin concreta de s-ta ha experimentado una clara transformacin con la operacinde los partidos polticos.39 Tomando en cuenta dicha transforma-cin, en trminos generales es posible sugerir que la confeccin ygestin de las leyes de una parte, y el control de la gestin de lasleyes de otra, son dos funciones pblicas que estn asignadas arganos diferentes en el sistema presidencial de nuestros das.El control de la gestin de las leyes corresponde al Poder Legis-lativo, y la confeccin y gestin de las leyes al presidente y suscolaboradores inmediatos organizados en el gabinete.40 De estasdos ltimas responsabilidades presidenciales slo la gestin(ejecucin) de las leyes es la que el presidente puede llevar acabo con su propio personal sin el concurso de otro Poder. Pero


37 Vase infra.38 Cfr. Schwartz, Bernard, Los poderes del gobierno. Poderes del presidente,

trad. de Julieta Campos, Mxico, UNAM, 1966, vol. II, pp. 30-40.39 Cfr. Crdova Vianello, Lorenzo, Las relaciones Ejecutivo y Legislativo y

la gobernabilidad democrtica, en Carbonell, Miguel y Carpizo, Jorge(coords.), Tendencias del constitucionalismo en Iberoamrica, Mxico, UNAM,Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2009, pp. 349 y ss.

40 Cfr. Fix-Zamudio, Hctor, Algunas reflexiones sobre el principio de ladivisin de poderes en la Constitucin mexicana. Primera parte, Memoria delIII Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, Mxico, UNAM, Insti-tuto de Investigaciones Jurdicas, 1987, t. II pp. 621-624.

en lo que se refiere a la confeccin de las polticas pblicas, queforzosamente deben tomar la forma de leyes, es necesario quecuente con el respaldo de sus compaeros de partido con repre-sentacin en las Cmaras, y de otros partidos cuando los nme-ros del partido en el gobierno no son suficientes para aprobar le-yes y presupuestos.41

La confeccin de las leyes como responsabilidad presidencialalude al hecho de que es el presidente el que propone al Congresouna solucin a un problema especfico contemplado en el PlanNacional de Desarrollo. Y, adems del apoyo que pueda tener di-cha solucin en la ciencia segn la materia concreta de que setrate el presidente hace su planteamiento ante el Congreso tam-bin desde la perspectiva ideolgica del partido poltico del queproviene. En este contexto se entiende que los miembros de supartido con representacin en las Cmaras del Congreso suelanapoyar las propuestas del presidente en tanto que compartieron ensu da una misma plataforma electoral, lo que es particularmenteclaro en el caso de los senadores cuyos periodos constitucionalesde seis aos coinciden con los del presidente. A los legisladores deoposicin les corresponde analizar la propuesta, cuestionar su in-teligencia y mejorarla en su caso o aprobarla en sus trminos sino hay margen para su mejora, lo que es inusual.

La observacin sobre la responsabilidad del liderazgo presi-dencial se debe a un ajuste en la forma de gobierno presiden-cial, pero de la que tampoco se han podido sustraer las de-mocracias parlamentarias que gradualmente se han presiden-cializado.42 ste consiste en que el liderazgo de la accin p-


41 Cfr. Orozco Henrquez, Jess J. y Zovatto, Daniel, Alcance de los pode-res presidenciales en los pases latinoamericanos; en la obra coordinada por di-chos autores conjuntamente con Andrew Ellis, Cmo hacer que funcione el siste-ma presidencial, Mxico, IDEA-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas,2009, pp. 45 y ss.

42 Cfr. Aragn Reyes, Manuel, Gobierno y forma de gobierno. Problemasactuales, en la obra coordinada por el mismo autor conjuntamente con ngel

blica en el sistema presidencial ha pasado a formar parte contoda claridad de las responsabilidades del presidente, y la prue-ba de ello es que en las democracias presidenciales del mundola mayora de las iniciativas de ley parten actualmente del Po-der Ejecutivo, quien adems tiene en exclusiva la potestad deasignar el presupuesto potente instrumento jurdico de orien-tacin de la accin pblica. No obstante la apuntada mutacin,en Mxico seguimos atados al lenguaje constitucional clsico dela divisin de poderes, usando un viejo concepto del derechopblico del siglo XVIII la ejecucin de la ley,43 que querasignificar que el Ejecutivo ejecutaba la voluntad del Legislati-vo expresada en forma de ley. Hoy en da la realidad es quebajo el concepto de ejecucin de la ley quedan comprendidasdos tareas claramente diferenciables que la Constitucin le enco-mienda al presidente: la de direccin poltica mediante la con-feccin de las leyes y el presupuesto que el Ejecutivo impulsaante el Congreso, y la de gestionar o ejecutar las leyes propia-mente dicha.

El asunto del liderazgo en el esquema de separacin de pode-res ha sido largamente discutido en Estados Unidos, donde pri-meramente se form el sistema presidencial.44 En ese pas se asu-me que el presidente es quien debe orientar la accin pblica,pero se advierte que mucho depende de la personalidad de cadapresidente de su habilidad personal para gobernar45 pues


J. Gmez Montoro El gobierno. Problemas constitucionales, Madrid, Centro deEstudios Polticos y Constitucionales, 2005, pp. 38-48.

43 Cfr. Garca de Enterra, Eduardo, La lengua de los derechos. La formacindel derecho pblico europeo tras la Revolucin Francesa, Madrid, Alianza Edito-rial, 1995, pp. 22 y ss.

44 Cfr. Edwards, Goerge y Barret, Andrew, Presidential Agenda Setting inCongress, en Bond, Jon y Fliesher, Richard (ed.), Polarized Politics. Congressand the President in a Partisan Era, Washington, CQ Press, 2000, pp. 109-133.

45 Cfr. Dickinson, Mathew, The President and Congress, en Nelson, Mi-chael (ed.), The Presidency and the Political System, 7a. ed., Washington, CQPress, 2003, pp. 458 y ss.

ciertamente los ejecutivos norteamericanos cuentan con muchosmenos instrumentos jurdicos que un presidente mexicano paraimprimir la direccin poltica de la nacin. Por lo que respecta anuestro pas, Jorge Carpizo ha advertido que en el sistema presi-dencial latinoamericano desde su origen, a diferencia del estadou-nidense, se le confiri al presidente el poder de iniciar leyes, o loque es lo mismo en los tiempos actuales: el poder de confeccionarlas polticas pblicas. El punto a destacar es que en Mxico nadieparece discutir el liderazgo presidencial sobre el Congreso en la ac-tualidad sino tan slo cmo debe articularse el liderazgo presiden-cial en el contexto de un sistema de partidos mltiple.

Es claro que en el esquema presidencial vigente en Mxico, lossenadores de la Repblica conservan su potestad de iniciativa deley y la ejercen, pero slo de manera intersticial. En principio, co-mo ya expres, es el presidente el encargado de confeccionar elimpulso general de la accin pblica y proponer un programa le-gislativo coherente con el Plan Nacional de Desarrollo que alpresidente le corresponde elaborar. Esta regla general conocede excepciones de manera tal que el Senado puede adquirir lafuncin de liderazgo cuando el presidente de la Repblica, poralguna circunstancia, no es capaz de ejercerla. Esto sucedi, porejemplo, con el proceso de reforma del Estado durante la LX46 yLXI Legislaturas, cuando el presidente Felipe Caldern Hinojosano pudo impulsar la transformacin del sistema poltico del pasdebido a las secuelas de la apretada eleccin por medio de la cuallleg a convertirse en presidente de la Repblica,47 y que le impe-dan comunicarse con otras formaciones polticas y con un seg-


46 Cfr. Ley para la reforma del Estado, Diario Oficial de la Federacin, 13 deabril de 2007.

47 Cfr. Tanto el coordinador del grupo parlamentario del PRI, como elcoordinador del PRD en el Senado de la Repblica durante las LX y LXI Legis-laturas, respectivamente, Manlio Fabio Beltrones Rivera y Carlos NavarreteRuiz, ofrecen un testimonio histrico que ilumina el punto sobre el que vengobordando, acerca del liderazgo intersticial del Senado de la Repblica en el sis-tema presidencial mexicano. Explica el senador Beltrones Rivera: El producto

mento significativo de la ciudadana mexicana. Adems de cir-cunstancias fortuitas, el liderazgo de la accin pblica puedellegar a recaer en el Senado cuando el presidente no rene en supersona capacidad de liderazgo, y su carencia tampoco es suplidapor un gabinete de personajes de suficiente prestigio pblico.

Lo habitual, sin embargo, es que el Senado acompae la labordel presidente brindando consejo y consentimiento a la laboresde jefe de Estado.48 Pero en las labores de gobierno la polticainterior la relacin entre el presidente y el Senado es diferente.En cuanto a la poltica interior se espera que el Senado ejerza in-fluencia sobre el jefe de gobierno y que controle sus actos.

El control del gobierno o de la administracin en su significa-do ms amplio, implica la supervisin y evaluacin por parte delPoder Legislativo y de los ciudadanos, de todas las accionesdel Poder Ejecutivo que se le encomiendan a este ltimo por


de los resultados electorales de 2006..., nos anim en el Senado a tratar de corre-gir o encauzar el dilogo futuro. Venamos esto es indiscutible de una elec-cin sumamente difcil, debatida, controvertida, no aceptada en sus resultadospor una buena parte de los actores poltico electorales... Es as como en el Sena-do nos dimos a la tarea y aqu se encuentran actores fundamentales, comoson el senador Santiago Creel y el senador Carlos Navarrete de trabajar sobreesto que ustedes conocen muy bien, que fue una ley para la reforma del Estado(p. 367).

Por su parte Carlos Navarrete apunta: En catorce meses de gobierno laoposicin de izquierda no se ha sentado a dialogar y menos a acordar con elpresidente de la Repblica, por eso, en abril de 2007, en un acuerdo en el Sena-do de la Repblica, tomamos una decisin que para muchos fue extraa y nospreguntaban de qu se trata eso, hicimos una ley, una ley para la reforma delEstado, una ley para hacer leyes, una ley para ejercer las facultades del Congre-so; parece absurdo pero tuvimos que hacerlo porque no haba iniciativa del Eje-cutivo y sigue sin haberla (p. 427). Cfr. Beltrones Rivera, Manlio, Cmo hacerque funcione el sistema presidencial, y Navarrete, Carlos en su trabajo con elmismo ttulo, publicados ambos en Zovatto, Daniel et al. (coords.), Cmo hacerque funcione el sistema presidencial, Mxico, IDEA-UNAM, Instituto de Inves-tigaciones Jurdicas, 2019.

48 Cfr. Carrillo Flores, Antonio, El Senado en el sistema constitucional me-xicano, cit., p. 58.

mandato constitucional y, derivado de ello, la rectificacin de laaccin gubernamental. En sentido estricto, que es el que en estaobra interesa destacar, el control del gobierno puede ser descritocomo la supervisin y evaluacin permanente por parte de lasCmaras del Congreso de la Unin de la confeccin y gestin delas leyes encomendadas al Poder Ejecutivo, y que tiene comopropsito final rectificar oportunamente la accin pblica cuan-do hay necesidad de ello.

Para realizar la funcin de control adecuadamente que esobligatoria segn el artculo 26 de la Constitucin, el Senadodebe medir los resultados del desempeo de cada una de las uni-dades administrativas del Poder Ejecutivo como estime msoportuno para el beneficio de la Repblica, y en tiempo real, estoes, al momento mismo en que se estn ejecutando las polticaspblicas. Con apoyo en la ciencia de la administracin y sus he-rramientas, la mayor parte de las polticas pblicas encomenda-das a las diferentes unidades administrativas del Poder Ejecutivoson mensurables.49 Por tanto, es obligacin de la Cmara de Se-nadores desarrollar indicadores de gestin apoyndose en el sa-ber cientfico interdisciplinario y establecer dichos indicadoresen una ley que obligue a las unidades del Poder Ejecutivo a regis-trar la gestin que realizan como parte del proceso de rendicinde cuentas. El citado artculo 26 de la Constitucin dispone queLa ley (establecer) criterios para la formulacin, instrumenta-cin, control y evaluacin del plan y los programas de desarro-llo. Y dice ms adelante que en el proceso de planeacin del de-sarrollo y su evaluacin y eventual modificacin, El Congresotendr la intervencin que seale la ley ley que desde luego elmismo Congreso est obligado a confeccionar y aprobar. Es,pues, el Congreso el que determina el cmo habr de rendircuentas el Ejecutivo de los programas que gestiona, comprendidoscomo fase de implementacin de una ley especfica.


49 Cfr. Rossi, Peter H. et al., Evaluation. A Systemic Approach, 7a. ed.,Thousand Oaks, Ca., Sage Publications, 2004, pp. 203 y ss.

El control mide la eficacia y eficiencia de una ley por sus resul-tados. Como se sabe eficacia significa segn nuestro Diccionariode la Real Academia de la Lengua Espaola capacidad de lograrel efecto que se desea o se espera; y la eficiencia es la capacidadde disponer de alguien o de algo para conseguir un efecto deter-minado. La eficiencia mide el rendimiento ptimo de los recur-sos: una misma meta puede llegar a conseguirse invirtiendo unpeso o puede conseguirse alternativamente invirtiendo cincuentacentavos o menos an si usamos bien los recursos.

La supervisin y evaluacin que realiza el Senado sobre el Eje-cutivo en el sistema presidencial, tiene como primer objetivoconstatar la inteligencia de las polticas pblicas elaboradas yaprobadas por el presidente con el concurso de su consejo de go-bierno el gabinete. Pero la tarea no concluye all. La supervi-sin y evaluacin de la Cmara de Senadores tiene como segun-do objetivo constatar la debida conduccin o gestin de laspolticas pblicas a cargo de los altos funcionarios del Poder Eje-cutivo. Si las conclusiones de la supervisin y evaluacin sobre laconcepcin o la gestin del gobierno son negativas, el Senado de-be promover su rectificacin a travs de los diversos instrumen-tos a su alcance establecidos en la Constitucin, de los cuales ha-r mencin ms adelante.50

Del artculo 26 de la Constitucin se infiere que la obligacinde medir los resultados de las leyes del Estado de bienestar, vieneatada a su contraste con los objetivos y metas de las polticas p-blicas establecidas en un programa anual de gobierno. No existeen la Constitucin la obligacin expresa de que el Senado y engeneral ambas Cmaras del Congreso deban aprobar un progra-ma de gobierno del Poder Ejecutivo. Pero tal obligacin consti-tucional tcitamente existe ya que el programa de gobierno estcontenido en el presupuesto de egresos que el presidente elaboray que debe ser aprobado por las Cmaras del Congreso de la


50 Cfr. Fix-Zamudio, Hctor y Valencia Carmona, Salvador, Derecho consti-tucional mexicano y comparado, Mxico, Porra, 2003, pp. 697-703.

Unin, si bien en esta tarea es la Cmara de Diputados la que tie-ne mayor responsabilidad (CM artculo 74, IV) situacin deri-vada de lo que parece haber sido un error de tcnica legislativadel Constituyente, que no ha sido corregido hasta la presente LXILegislatura.

Los programas de gobierno deben concebirse como proyec-ciones plurianuales que concuerdan en el nmero de aos con elperiodo constitucional del presidente. Sin embargo, por exigen-cias de la aprobacin de la ley de ingresos y gastos, stos debencontemplar obligatoriamente proyecciones en unidades tempo-rales de un ao.

Como he indicado, por disposicin constitucional el Senadotiene que tener un parmetro para contrastar los resultados de lagestin pblica. Este parmetro de medicin se construye en pri-mer lugar con la plataforma electoral con la cual el partido en elgobierno encabezado por la candidatura del presidente de laRepblica logr obtener la victoria electoral, plataforma electo-ral que al tiempo se traduce en un programa de gobierno. Debehaber congruencia entre lo ofrecido en campaa electoral y elprograma de gobierno, y es deber de los partidos de oposicin enel Senado y de la ciudadana en general destacar en su caso la fal-ta de congruencia del partido en el gobierno pues la incon-gruencia puede ser equivalente a mentir a los ciudadanos, a inflarlas esperanzas del pueblo con tal de obtener un triunfo electoralsin que en realidad haya voluntad o viabilidad para atender efi-cazmente los problemas sociales. Tambin debe haber un con-trol de congruencia ideolgica dentro del propio partido en elgobierno con representacin en la Cmara de Senadores, pues laresponsabilidad de ello recae no slo en el Ejecutivo sino tam-bin en el partido poltico que lo postul para el cargo.

El control del gobierno tiene pues un componente tcnico quees la medicin por resultados. Ello requiere de una estructura bu-rocrtica en el seno del Senado capaz de apoyar la tarea de super-visin sobre el Poder Ejecutivo. Un servicio civil de carrera delSenado tan solvente cualitativamente, como el de las unidades


administrativas del Poder Ejecutivo; ello a pesar de la asimetraque presenta el tamao de la planta burocrtica de uno y otroPoder.51 En este contexto se inscribe la organizacin de la Audi-tora Superior de la Federacin, y ms recientemente la creacindel Instituto Belisario Domnguez.52 Sin embargo, resultan insu-ficientes para apoyar la tarea de control de la administracin querebasa el mero control financiero y de legalidad. Estas dos insti-tuciones, por ejemplo, no estn diseadas y equipadas para eva-luar en campo el impacto real de la Ley del Medio Ambienteque de acuerdo a la exposicin de motivos debiera inhibir lacontaminacin de los ros y costas del pas. Es por ello que co-rrectamente a ltimas fechas se observa una poltica del Senadode apoyarse para sus trabajos de control del gobierno en la coo-peracin con las universidades del pas para medir empricamen-te los resultados de las diferentes leyes vigentes que contienen unalto componente cientfico y tecnolgico.

Resulta obligado comentar que el control del gobierno sobrelas polticas pblicas del Estado de bienestar tiene inevitablemen-te una perspectiva ideolgica. La evaluacin desde el lente ideo-lgico slo la pueden hacer los senadores de la Repblica nolos funcionarios del servicio civil de carrera del Senado. Cadasenador que participa en una comisin de la Cmara, al igual quelos grupos parlamentarios del Senado, deben ser capaces de pro-cesar la informacin tcnica que han recibido por su propiacuenta, por cuenta de los servicios parlamentarios o por otrasvas, e informar y explicar a la ciudadana los resultados de laevaluacin de la gestin del gobierno para que stos ejerzan


51 Cfr. Valads, Diego, Autonoma, fiscalizacin y control del poder, enAckerman, John y Astudillo, Csar (coords.), La autonoma constitucional de laAuditora Superior de la Federacin, Mxico, UNAM, Instituto de Investigacio-nes Jurdicas, 2010, p. 300.

52 Cfr. Fernndez, Jorge, Poder Legislativo, Mxico, Porra-UNAM, 2006,pp. 461-486.

entre otros derechos su derecho a votar de manera informa-da en la siguiente eleccin.53

En toda democracia representativa, sea presidencial o parla-mentaria, el control del gobierno se encomienda desde luego alos miembros que los representan en el Congreso, pero tambina los ciudadanos directamente. El control del gobierno comodeber de los ciudadanos se realiza ejerciendo los derechos polti-cos, y es una tarea permanente.54 La academia, los medios de co-municacin, los colegios profesionales y los grupos de inters es-pecficos juegan un papel muy importante en el control puesfacilitan a la ciudadana los elementos de evaluacin de los go-biernos.

Ahora bien, formalmente en la democracia mexicana, al igualque sus pares que operan con partidos polticos, el control delgobierno lo llevan a cabo todos los partidos con representacinen la Cmara de Senadores incluido el partido en el gobier-no. Pero sern sobre todo los miembros de los partidos deoposicin los que promuevan de manera ms incisiva y de cara alpblico esta tarea, porque para ellos los incentivos de sealarerrores y exigir su rectificacin al gobierno son mayores que parael partido en el gobierno. El premio por el trabajo de control delgobierno conjuntamente con la presentacin de alternativasms consistentes para sustituir polticas pblicas fallidas puedesignificar la victoria electoral en las siguientes elecciones. Estoquiere decir que tambin existe un incentivo del partido en el go-bierno para hacer las cosas bien para volver a ganar la confianzadel pueblo. Por ello los senadores del partido en el gobierno tam-bin controlan al Ejecutivo, pero suelen optar por hacerlo a puer-ta cerrada, y no de cara al pblico, para evitar reducir una baja delas preferencias electorales a su favor.


53 Ibidem, pp. 101 y 102.54 Cfr. Carbonell, Los derechos fundamentales en Mxico, cit., pp. 153-158.

A lo largo de esta obra he venido utilizando el concepto acad-mico control del gobierno o control de la administracin co-mo si existiera dentro de las facultades expresas del Congreso ydel Senado establecidas en el artculo 73 de la Constitucin fede-ral, pero dicha potestad no tiene acogida literal en ese artculo si-no que la potestad de control se encuentra dispersa en varios pre-ceptos constitucionales como en el ya indicado artculo 26 dela Constitucin, donde el control s se menciona expresamen-te. Sin embargo, el control del gobierno como tarea continuadel Senado, adems de encontrar apoyo constitucional en el ar-tculo 26, puede inferirse55 del artculo 73, fraccin XXX, comopotestad implcita del Congreso y de cada una de sus Cmarasinferencia que an no se ha manifestado formalmente a travsde una controversia constitucional en toda regla ante la SupremaCorte de Justicia de la Nacin que despeje toda duda sobre la po-testad congresual de control de la administracin con carctercontinuo y en tiempo real.

Sin mucha dificultad puede concluirse que las potestadesconstitucionales y metaconstitucionales acumuladas por el presi-dente durante buena parte del siglo XX por un lado, y de otro laausencia de un slido control de constitucionalidad jurisdiccio-nal hasta bien entrado el pasado siglo, han inhibido la aparicindel control del gobierno como una potestad implcita del Senadoefecto del presidencialismo exacerbado cuya inercia, sin em-bargo, an se deja sentir hasta la fecha sobre este punto especfi-co, pero que previsiblemente ya no durar por mucho tiempoms como lo anuncia el proceso de reforma del Estado. Cabeaqu la cita al maestro Hctor Fix-Zamudio, quien opina a esterespecto:


55 En Estados Unidos se suele identificar bajo diferentes expresiones, sien-do una muy socorrida la de supervisin legislativa Cfr. Oleszek, CongressionalProcedures and the Policy Process, cit., pp. 289-311.

Si la materia legislativa fuese el nico sector de predominio delpresidente, como titular del Ejecutivo federal sobre el Congresode la Unin, y el de los gobernadores respecto de las legislaturaslocales, no se apartara nuestra realidad constitucional en medidaconsiderable, de la que se presenta, como se ha sealado reitera-damente, en la mayora de los regmenes de nuestra poca, inclu-sive los de un elevado desarrollo democrtico. Pero lo que esmateria de preocupacin es el decaimiento que se adverta enlas atribuciones de fiscalizacin del rgano Legislativo, si se to-ma en consideracin que el control poltico ocupa un lugaresencial en las actividades parlamentarias de carcter contem-porneo.56

Por las razones que venimos apuntando, en mi opinin, aligual que sucede en el sistema de separacin de poderes nortea-mericano, la potestad de control del gobierno del Senado mexi-cano es un poder implcito que se ancla fuertemente en su po-der explcito de legislar. En su libro clsico, Felipe Tena Ramrezdefine de la siguiente manera las facultades implcitas:

Las facultades implcitas son las que el Poder Legislativo puedeconcederse a s mismo o a cualquiera de los otros dos Poderes fe-derales como medio necesario para ejercer alguna de las faculta-des explcitas.

El otorgamiento de una facultad implcita slo puede justifi-carse cuando se renen los siguientes requisitos: 1o. La existen-cia de una facultad explcita, que por s sola no podra ejercitar-se; 2o. La relacin de medio necesario respecto a fin, entre lafacultad implcita y el ejercicio de la facultad explcita, de suer-te que sin la primera no podra alcanzarse el uso de la segunda;3o. El reconocimiento por el Congreso de la Unin de la necesi-


56 Cfr. Fix-Zamudio, Hctor, Algunas reflexiones sobre el principio de ladivisin de poderes en la Constitucin mexicana. Segunda parte, Memoria delIII Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, Mxico, UNAM, Insti-tuto de Investigaciones Jurdicas, 1987, t. II, p. 672.

dad de la facultad implcita y su otorgamiento por el mismo Con-greso al Poder que de ella necesita.

El primer requisito engendra la consecuencia de que la facul-tad implcita no es autnoma, pues depende de una facetad prin-cipal, a la que est subordinada y sin la cual no existira.

El segundo requisito presupone que la facultad explcita que-dara intil, estril, en calidad de letra muerta, si su ejercicio no seactualizara por medio de la facultad implcita; de aqu surge la re-lacin de necesidad entre una y otra.

El tercer requisito significa que ni el Poder ejecutivo ni el judi-cial pueden conferirse a s mismos las facultades indispensablespara emplear las que la Constitucin les concede, pues tienen querecibirlas del Poder Legislativo; en cambio este Poder no slootorga a los otros dos las facultades implcitas, sino que tambinse las da a s mismo.57

Dos argumentos muy elementales pueden ofrecerse para justi-ficar dicha potestad implcita. En primer lugar porque simple-mente no se puede legislar inteligentemente, o modificar la legis-lacin existente, si el legislador no sabe cmo est operando laley que gestiona o ejecuta el Poder Ejecutivo lo que obliga alas Comisiones del Senado a estar informadas permanentementede la gestin de las leyes para poder emitir dictmenes con cono-cimiento de causa. Tambin el control del gobierno resulta serun poder implcito desde otro ngulo, que deriva del hecho quelas leyes del Estado de bienestar no son leyes construidas comoreglas de derecho compuestas de un supuesto de hecho y unasancin jurdica (si A es, B debe ser) que requieren una laborde subsuncin de un tribunal. Las leyes del Estado de bienestar,como he venido explicando, son leyes dirigidas a las administra-ciones pblicas que tienen una estructura diferente: el seala-miento de metas (se debe hacer X para alcanzar el resultadoY). Su control no es un control tpico de legalidad, sino un


57 Cfr. Tena Ramrez, Felipe, Derecho constitucional mexicano, 25a. ed., M-xico, Porra, 1985, p. 116.

control de polticas pblicas que pretende saber si se est cum-pliendo el objetivo social por el cual el Congreso aprob una leyconcreta y a qu costo.

La expresin acadmica control del gobierno o control dela administracin como tarea del Senado es una elipsis: la demo-cracia representativa implica una delegacin por anticipado delpoder de gobernar que los ciudadanos realizan hacia sus gober-nantes, pero esta delegacin est sujeta a condiciones. Una de s-tas condiciones es que los gobernantes se sujeten obligatoria-mente a un proceso de supervisin y control permanente, quellevan a cabo los representantes de la Nacin y de los estados, y elpueblo directamente. Ello significa que los gobernantes debenrendir cuentas ante unos y otros de los actos de gobierno, esto es,informar, explicar y llegado el caso, justificar cada una de lasacciones de gobierno ante los representantes populares y lossenadores, y directamente ante el pueblo.

Los senadores supervisan y controlan al Ejecutivo a travs dediversos instrumentos congresuales, y los ciudadanos medianteel ejercicio del acceso a la informacin pblica que se conectacon el resto de los derechos polticos conformando un conjuntosistmico. En otras palabras, el control del gobierno que lleva acabo el Senado y su exposicin pblica (salvo materias reserva-das, como por ejemplo de seguridad nacional) se articula con elderecho a la informacin de los ciudadanos. La participacin delos ciudadanos en poltica debe ser informada para que los ciuda-danos descarguen sus deberes. En este contexto sistmico, comoindica Jorge Carpizo, el derecho a la informacin es el derechode los ciudadanos que comprende:

a) atraerse informacin, b) el derecho a informar, y c) el derechoa ser informado.

a) El derecho a atraerse informacin incluye las facultades de(1) acceso a los archivos, registros y documentos pblicos y (2) ladecisin de qu medio se lee, se escucha o se contempla.


b) El derecho a informar incluye: (1) las libertades de expre-sin y de imprenta, y (2) el de constitucin de sociedades y em-presas informativas.

c) El derecho a ser informado incluye las facultades de: (1) re-cibir informacin objetiva y oportuna; (2) la cual debe sercompleta, es decir, el derecho a enterarse de todas las noticias,y (3) con carcter universal, o sea que la informacin es paratodas las personas sin exclusin alguna.58

El control es un elemento esencial de todo sistema que se pre-cie de ser democrtico.59 La democracia representativa va a naceren ambos lados del Atlntico bajo la idea de una relacin de tipofiduciario entre los representantes y sus representados. Aqullossern servidores de stos. Su diseo institucional se construye demanera tal que mediante su voto los gobernados delegan por an-ticipado el ejercicio del poder a los gobernantes por un tiempopredeterminado, pero sujeto a condiciones sobre los fines y lmi-tes del poder pblico, y a un control permanente sobre los gober-nantes para comprobar que el poder se ejerce con espritu repu-blicano, de conformidad con las condiciones apuntadas en elcontrato social, y orientado por el inters general. Este conjuntode condiciones establecidas por los gobernados, as como loscontroles sobre los gobernantes se van a establecer por escrito enun documento denominado Constitucin, en nuestro casoConstitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.

El contrato social escrito de los mexicanos establece el fin delpoder pblico bajo la idea de la igualdad tanto en la formacinde la decisin poltica y la accin colectiva, como de quienes sedeben beneficiar de dicha decisin y accin colectiva: todos. Lasdecisiones polticas y la accin colectiva de los poderes constitui-


58 Cfr. Carpizo, Jorge, El derecho a la informacin. Propuesta de algunoselementos para su regulacin en Mxico, en su compilacin Algunas reflexio-nes constitucionales, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas,2004, p. 29.

59 Cfr. Valads, Diego, El control del poder, cit., p. 61.

dos por el pueblo de Mxico deben estar orientadas por el intersgeneral. Si los representantes que gobiernan en nombre del pue-blo no lo hicieren as, y traicionan su confianza, la nacin se losdebe demandar mediante los instrumentos de exigencia de res-ponsabilidad poltica y jurdica que establece.60

La democracia representativa mexicana otorga libertad a los se-nadores para decidir por los representados; se confa en las pren-das republicanas e intelectuales del senador para tomar las mejoresdecisiones orientadas al inters general, por lo que se proscribe elmandato imperativo del representado sobre los miembros de laCmara de Senadores.61 Pero esta garanta de independencia decriterio se estableci en la versin original de la Constitucin de1917 bajo el entendido que el buen juicio del senador y sucompromiso republicano sera objeto de calificacin por losrepresentados en el momento de la segunda eleccin y de las suce-sivas reelecciones, adems de que sera vigilado entre elecciones ysealado por sus representados por su actos positivos y negativos.Tambin su conducta privada sera objeto de escrutinio pblico yaprobacin o desaprobacin ciudadana; los gobernantes republi-canos se erigen como modelos de conducta para la sociedad tantoen lo pblico como en lo privado,62 y particularmente como unimperecedero legado de la democracia de la Grecia Clsica y dela Repblica de Roma los senadores de la Repblica.63

Desde el punto de vista del derecho constitucional hay quiense pregunta si el control del gobierno en el sistema presidencialmexicano debe ser una competencia expresa en el artculo 73 de


60 Cfr. Finer, S. E., The History of Government, Paperback Edition, Oxford,Oxford University Press, 1999, vol. III, pp. 1473-1566.

61 Cfr. Spiro, Herbert, Government by Constitution. The Political Systems ofDemocracy, Nueva York, Random House, 1959, pp. 301-304.

62 Cfr. Gom, Javier, Ejemplaridad pblica, Madrid, Taurus, 2009, pp.213-238.

63 Cfr. Hauriou, Andr, Derecho constitucional e instituciones polticas, 2a.ed., trad. de Jos Antonio Gonzlez Casanova, Mxico, Ariel, 1980, pp. 57-59.

la Constitucin, como lo es por ejemplo en la Constitucin espa-ola. La respuesta es que no es necesaria su incorporacin consti-tucional, pero s muy conveniente para desandar interpretacio-nes interesadas que han distorsionado la evolucin de la teora dela divisin de poderes.64 A este respecto Diego Valads ha adver-tido que

...uno de los ms importantes principios del constitucionalismo,la separacin de poderes, ha sido objeto de distorsiones en la his-toria constitucional latinoamericana. Gracias a ese principio,combinado con un sistema presidencial de cuo plebiscitario, seha entendido que los rganos representativos no pueden inmis-cuirse en las actividades del gobierno. A lo largo de muchas dca-das, las Constituciones latinoamericanas ofrecieron un resguardodoctrinario al poder autoritario de los presidentes, cmodamenteprotegidos por los mecanismos que haban sido configurados pa-ra impedir los excesos de los gobernantes en perjuicio de los go-bernados. Al limitar las posibilidades de control poltico por partede los rganos representativos, aduciendo como pretexto el prin-cipio de separacin de poderes, se desvirtu una valiosa aporta-cin del constitucionalismo y se consolid el poder incontestadode los presidentes.65

En consonancia con el sealamiento de Diego Valads y delque antes citamos de Hctor Fix-Zamudio, en esta obra se haceeco al exhorto de ambos autores en el sentido que se debe reto-mar la direccin correcta de la interpretacin constitucionalacadmica y parlamentaria en lo que se refiere a la separa-cin de poderes. En este orden de ideas reitero que el control delgobierno en el sistema presidencial mexicano debe entenderse


64 Esta misma propuesta la haba hecho tambin ya desde hace aos el ju-rista Jess Orozco Henrquez, en el trabajo que de l hemos citado antes, ElPoder Legislativo en el Constituyente de Quertaro y su evolucin posterior(segunda parte), p. 278.

65 Cfr. Valads, Diego, El gobierno de gabinete, Mxico, UNAM, Institutode Investigaciones Jurdicas, 2003, p. 33.

como una funcin aneja a la funcin de legislar, funcin que haadquirido mayor relevancia a partir de la primera mitad del sigloXX para evaluar el tipo de legislacin que emergi con el Estadosocial de derecho en 1917. Pero insisto que no se trata de uncontrol de legalidad como el que lleva a cabo el Poder Judicial;no se trata de constatar si se ha roto una regla de derecho. Lasleyes del Estado social son leyes dirigidas a las administracionespblicas para su implementacin y deben ser controladas necesa-riamente con criterios de eficiencia social y desde otro poder p-blico el Poder Legislativo pues si lo hace nicamente el pro-pio Poder Ejecutivo, el control sobre la administracin pblicano sera suficientemente eficaz para garantizar el derecho de losgobernados al buen gobierno. Precisamente por esto ltimo elsistema presidencial desde su concepcin en Filadelfia advirti lanecesidad de que los miembros del Poder Legislativo que contro-laran al presidente no pudiesen formar parte de ninguna de lasunidades componentes del Poder Ejecutivo, pues se estimaba ycon razn que sta era una forma de corromperles, mediantesalarios u otros beneficios materiales en especie.66 Este entendi-miento ha sido igualmente incorporado en la Constitucin mexi-cana y en el Reglamento del Senado de la Repblica, donde se se-alan las incompatibilidades que limitan las actividades de lossenadores a ese solo cargo pblico.67

En cuanto al control del gobierno y su correcta interpretacinconstitucional, resulta ilustrativo mirar al sistema presidencialms longevo de nuestro continente: el norteamericano. El con-trol del gobierno o la administracin en los Estados Unidosemergi en forma natural como necesario complemento de lapotestad de legislar y la potestad de asignar el presupuesto degastos del Estado. La Constitucin de los Estados Unidos a la fe-


66 Cfr. Fisher, Louis, American Constitutional Law. Constitutional Structu-res: Separated Powers and Federalism, 6a. ed., Durham, Carolina AcademicPress, 2005, pp. 162-166.

67 Cfr. Fernndez Ruiz, Poder Legislativo, cit., pp. 263-268.

cha no seala expresamente una potestad de control del gobier-no del Poder Legislativo, pero esto es lo usual en su sistemacomo puede ejemplificarse con la judicial review of legisla-tion. En ninguna parte de la Constitucin norteamericana sedice que los jueces tienen la potestad de anular leyes aprobadaspor el Congreso que consideren contrarias a la Constitucin, pe-ro quin podra cuestionar que tal potestad existe; lo que ha suce-dido es que los norteamericanos asignaron esta competencia alos jueces por va de interpretacin de su Constitucin. Y lo mis-mo ha acontecido con la competencia de control del gobierno delCongreso, que ha sido el producto de la interpretacin que lospropios legisladores han hecho de sus competencias de legislar yasignar el presupuesto interpretacin del Congreso que ha sidoratificada por la Corte desde el ao de 1927, con ocasin de unprimer conflicto sobre el alcance de las competencias de solicitudde informacin de las actividades del Poder Ejecutivo.68 El ar-gumento de los legisladores norteamericanos, confirmado por lajurisprudencia de la Corte, es que no se puede reformar una leyexistente, o legislar para dar tratamiento a un nuevo problemasocial, o asignar el presupuesto en forma inteligente, si el legisla-dor no cuenta con la informacin pertinente de quien se encuen-tra gestionando las leyes los altos funcionarios del Poder Eje-cutivo que inciden en el problema social que tiene la atencinde una comisin de alguna de las Cmaras del Congreso.

As pues, si seguimos el ejemplo estadounidense, el control delgobierno en tiempo real resulta estar lgicamente atado a la fun-cin de legislar como una potestad implcita y as debera in-terpretarse actualmente en Mxico. Pero en el entorno culturalmexicano de principios del siglo XXI quiz sea an convenienteestablecer expresamente en la Constitucin el control de la ad-ministracin o control del gobierno como potestad expresadel Poder Legislativo en el artculo 73, en lugar de que sea, como


68 Cfr. Fisher, Constitutional Conflicts Between Congress and the President,4a. ed. revisada, Kansas, University Press of Kansas, 1997, pp. 160-224.

hasta ahora lo es, potestad implcita con apoyo en el artculo73, fraccin XXX, o sujeta a interpretacin como en el artculo 26.Ello para vencer las inercias culturales del viejo autoritarismoque se resiste a la rendicin de cuentas y al control de los ciuda-danos y sus representantes en la Cmara de Senadores.

Pruebas de la inercia cultural de nuestro reciente pasado auto-ritario se encuentran claramente en el texto de la Constitucin yen la forma en que sta se interpreta, como lo han sealado el exsenador Salvador Rocha Daz (con respecto al control de la ges-tin del gobierno)69 y la acadmica Cecilia Mora Donatto.70 LaConstitucin acoge expresamente y con todo detalle un controldel gobierno a posteriori, basado en un informe anual del presi-dente a partir del cual comparecen sus colaboradores inmediatosy donde desde luego ya no es posible rectificar lo que se ha he-cho mal ese ao. Y a pesar de que la actividad del Poder Ejecu-tivo es continua durante todos los das del ao, la actividad de lasCmaras se parte en periodos ordinarios entre los cuales la posi-bilidad de llevar a cabo un control riguroso sobre el Ejecutivo encomisiones decae. Incluso en tiempos recientes, se reform laConstitucin para crear la Auditora Superior de la Federacin, yall se estableci que sta revisara las cuentas pblicas de los po-deres bajo el principio de anualidad, esto es, despus de aplica-dos los recursos excluyendo con ello la posibilidad de que tam-bin se pueda vigilar en tiempo real un programa cuando el


69 Cfr. Rocha Daz, Salvador, Planeacin, programacin, presupuestaciny evaluacin del gasto, en Mora Donatto, Cecilia (coord.), Relaciones entre go-bierno y Congreso. Memoria del VII Congreso Iberoamericano de Derecho Cons-titucional, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2002, pp. 525y ss.

70 Cfr. Mora Donatto, Cecilia, El derecho de los legisladores para solicitardocumentacin y acceder a los archivos de la administracin pblica. Una pro-puesta para el Poder Legislativo mexicano, en la obra coordinada por la mismaau

Estilos de Apego y Agresividad en Los Adolescentes

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