EL ESTADO Y LA POLÍTICA INDUSTRIAL

En el contexto actual de internacionalización de los países en desarrollo, la actividad del Estado adquiere gran significado para el análisis y puesta en marcha de programas de desarrollo. Así, el tema de la intervención gubernamental en la política industrial ha generado diversos debates intelectuales y pragmáticos.

De una parte, están las posiciones radicales que defienden que la libre acción de las fuerzas del mercado asigna eficientemente los recursos y eleva el crecimiento, y de otro, los que justifican la intervención como mecanismo para aprovechar ventajas dinámicas, corregir fallas de mercado y crear el ambiente regulatorio y normativo favorable al desarrollo económico de los países.

La utilización del término política industrial es de origen reciente en las economías capitalistas, en contraste con el de política macroeconómica, que ha prevalecido por largo tiempo. El término fue utilizado en Japón en la década del cincuenta en el marco de la discusión del papel del gobierno en el desarrollo industrial.

Son varias las definiciones que existen de política industrial -PI- (4), sin que se presente consenso alguno. En general, ésta se relaciona con diferentes grados de intervención del Estado. Hay quienes la definen como "la iniciación y coordinación de actividades gubernamentales para apalancar incrementos de productividad y competitividad de toda la economía y, en particular, de la industria. Todo lo anterior estriba en que la política industrial positiva implica la incorporación de criterios estratégicos bien orientados en la política económica pública".(Jhonson, 1984).

Otros definen la PI como la "manera de contribuir a incrementar el nivel de bienestar de la economía cuando la libre competencia encierra ciertos tiPos de problemas desde el punto de vista de la asignación de los recursos o de la distribución del ingreso, causados por las deficiencias y fallas del mercado. Más aún, esto se refiere a la totalidad de las políticas públicas diseñadas para alcanzar como objetivo la intervención en la reasignación de industrias individuales (Itoh y Samura , 1988). 

Una forma de abordar la política industrial se basa, según la teoría neoclásica, en la superación delas fallas del mercado. Con la intensificación de la competencia en los países desarrollados durante la década del ochenta, principalmente en actividades consideradas como high tech, varios de ellos, por medio de la intervención gubernamental, replantearon la conveniencia de diseñar estrategias en sectores dinámicos con el fin de fortalecer ventajas competitivas, no sin enfrentar la posición de quienes consideran que la mano invisible del mercado adecúa y asigna eficientemente los recursos. En este contexto, son varias las vertientes que analizan las ventajas y desventajas de la intervención del Estado en la política industrial.

Retomando algunos de los aspectos más relevantes sobre la conceptualización y justificación de la política industrial para países desarrollados, Grossman realiza una síntesis tanto teórica como de las evidencias empíricas que aportan elementos distintivos de las diversas vertientes sobre el grado de intervención del Estado en la promoción de actividades productivas. Como se aprecia en la Tabla 2.4, la justificación de la intervención del Estado se basa en la fallas del mercado -economías de escala, externalidades e imperfecciones en los mercados de capital y de bienes-, señalando algunos efectos que distorsionan los supuestos de libre mercado en una situación de competencia.

Grossman establece un rango de posibles intervenciones gubernamentales y sintetiza las principales referencias teóricas y empíricas que fundamentan la promoción de nuevas actividades industriales. Así entonces, en una situación donde los mercados no trabajan perfectamente existiría la necesidad de intervención gubernamental para el mejoramiento del desempeño industrial. La conveniencia de una política industrial depende de la naturaleza de las fallas de mercado y de la capacidad de los gobiernos de aplicar las intervenciones deseables y necesarias.

En este sentido, Okimoto presenta una comparación entre esquema conceptual, objetivos y tipo de intervención gubernamental en el diseño de las políticas industriales adelantadas por los Estados Unidos y Japón. Destaca dos tipos básicos de política industrial: uno consiste en la búsqueda del fortalecimiento de la dinámica industrial para alcanzar niveles superiores de desarrollo y superar el retraso con respecto a otros competidores (catch up); otro es de carácter estratégico, con el propÓsito de aprovechar ventajas competitivas dinámicas y colaborar con los agentes privados para la selección de industrias potencialmente competitivas (targeting) (Kagami, 1995; Tabla 2.5).

En efecto, la experiencia de política industrial de los Estados Unidos ha estado muy asociada con elementos que privilegian la elección de ganadores por parte del Estado. En realidad, diferentes gobiernos no sólo han seguido utilizando la política comercial con el objetivo de proteger preferentemente ciertas industrias -textiles, automotriz y con alto contenido tecnológico-, sino que también han llevado a cabo iniciativas en materia de política tecnológica que ponen en evidencia un punto de inflexión en la tradición del diseño de la política norteamericana. De hecho, dados los problemas que enfrenta la industria en los últimos años, se ha producido una modificación gradual de la concepción de política pública.

En el caso de Japón es evidente que el desarrollo económico ha estado sujeto al diseño de política industrial y tecnológica, dentro de un modelo de capitalismo organizado por el Estado. Es así como ha predominado una compleja red de relaciones con el sector privado, fijándose orientaciones a largo plazo. En efecto, la política de desarrollo industrial seguida por el Japón ha estado orientada ala creación de ventajas competitivas dinámicas. La estrategia, a diferencia del caso de los Estados Unidos, fue impulsar en forma selectiva las ramas con mayor posibilidad de crecimiento y desarrollo sostenido (Chudnosvsky, 1993).

Una visión reciente sobre las desigualdades de desarrollo sostiene la conveniencia de políticas industriales en países en desarrollo para crear capacidades tecnológicas y habilidades para la competencia global. Se destaca el trabajo adelantado por Lall, quien centra la atención en el papel de la política pública y la creación de capacidades tecnológicas. El autor aborda el grado de intervención y la política industrial bajo tres enfoques. El primero consiste en la visión neoclásica que plantea que todos los mercados son perfectos y que cualquier intervención afectaría la asignación óptima de recursos y la subsecuente maximización del crecimiento.

El segundo consiste en la visión market friendly, según la cual los países en desarrollo presentan fallas del mercado y, por lo tanto, son necesarias las intervenciones funcionales y selectivas, aduciéndose que en la práctica sólo las primeras son factibles y deseables, mientras que las segundas requieren de remedios selectivos que son insignificantes para el desarrollo industrial y pueden ser más costosas que las mismas fallas que buscan corregir (Lall, 1992; 1994; 1995).

Esta perspectiva relaja algunos de los supuestos neoclásicos, aceptando que el mercado de los factores no opera perfectamente y que mercados como el de la educación pueden ameritar intervenciones para crear la base de capital social -como el conocimiento y el capital humano- requerido por los procesos de industrialización. En este sentido, Nelson (1996) plantea una noción de capacidades sociales:

"Para el desarrollo influyen no solamente los niveles educativos en las universidades líderes y laboratorios de investigación sino también los procesos sociales y políticos que afectan el sistema educativo, los sistemas de transporte y comunicación y el aparato legal regulatorio de los gobiernos".

La promoción del desarrollo industrial puede necesitar intervenciones para superar las fallas del mercado en la asignación de recursos entre actividades y dentro de las firmas. Estas intervenciones deben estar asociadas al proceso de aprendizaje dentro de las firmas. Pero la naturaleza y el proceso de desarrollo para crear capacidades enfrentan fallas de mercado que sugieren formas muy variadas de intervención. La experiencia demuestra que las diferencias de desempeño entre países están asociadas al diseño institucional de políticas, e indica que el fracaso de las políticas es uno de los peligros de no aplicar oportuna y adecuadamente los correctivos necesarios.

Desde la perspectiva de la teoría evolucionista, Nelson ( 1996) afirma:

"La diversidad de firmas es un aspecto esencial del proceso que genera progreso económico. El monopolio u oligopolio con fuertes barreras a la entrada, son un problema económico serio no tanto por el diferencial entre precio y costos, sino especialmente porque no motivan la generación de nuevas rutinas ni atienden debidamente la localización de recursos de la que depende el progreso económico. En efecto, en la teoría evolucionista se plantea que una política industrial activa es un juego no necesariamente de suma negativa [...} Por supuesto las fallas de mercado y la eficiencia gubernamental varían entre actividades [...} De ahí que no sea posible definir una política activa deseable con base en reglas simples".

La política industrial se justifica en la medida en que provea eficientemente mecanismos de coordinación ausentes en una economía de mercados libres. Como mecanismo de coordinación institucional, la política industrial puede ser más eficiente en un contexto en el que se presenten interdependencias entre organizaciones de la sociedad, particularmente empresarios, trabajadores y gobierno, por su impacto favorable en la reducción de costos de transacción. La coordinación es un mecanismo para reducir y socializar el riesgo individual a través de la interacción estatal. La política industrial debe ayudar a la coordinación del cambio económico, a fomentar la experimentación ya preservar la diversidad (Kosacoff y Ramos, 1997). Adicionalmente, como señala Nelson ( 1993 ):

"Los despilfarros asociados con la duplicación de esfuerzos innovativos son convenientes cuando se transiten trayectorias con un mínimo de diversidad ante la incertidumbre sobre su éxito futuro antes que avanzar en una sola dirección que puede resultar equivocada".

En este sentido, Chang sostiene que el crecimiento se explica porque los agentes han experimentado con nuevas cosas y nuevas formas de hacerlas, y para hacerlo posible surgieron muchas instituciones que permitieron socializar los riesgos inherentes ala actividad innovativa (citado por Kosacoff y Ramos, 1997). Así, el espacio de la política industrial en relación con la innovación

tecnológica reside en la complementación de un mercado de capitales imperfecto, en el subsidio de firmas en actividades con altos costos fijos de entrada, y en la coordinación de la investigación universitaria y su articulación con el mundo de la producción, entre otros.

Ahora bien, el Estado debe estar en capacidad de asumir el papel de agente de última instancia para apoyar la autonomía de los agentes en el desarrollo de sus esquemas de acción y de nuevas capacidades, para definir el arreglo social de relacionamiento entre agentes con miras a enfrentar el problema de coordinación y promover el interés colectivo. En este contexto el Estado debe contribuir, como institución de instituciones, a superar las faltas de mercado, para crear las condiciones básicas que incentivan el crecimiento económico. El carácter que determina la obligatoriedad para que la intervención gubernamental sea lo más acertada posible, depende, entre otros factores, de las reformas estructurales y los cambios institucionales que se deban dar. Es evidente la necesidad de producir un cambio de carácter institucional en la organización estatal con el fin de que ésta asuma un papel coordinador y catalizador en el diseño de la política industrial (Tabla 2.6).

En este escenario, Colombia, al igual que países como Brasil y México, abrió el debate acerca del papel del Estado, principalmente en el diseño de las políticas industrial y comercial en un contexto de apertura económica. Así, en lo corrido de la presente década se han presentado dos fases en el diseño de la política pública industrial del país.

Ante una industria casi paralizada, casi todas las voces reclaman más acciones por parte del Estado. Pero un repaso cuidadoso de la evidencia empírica – y la vulnerabilidad a problemas de economía política - sugieren que esta es una estrategia arriesgada.

Daniel Gómez Gaviria*

Un sano escepticismo

La reciente apreciación de peso, el boom de los commodities — en especial los del sector minero–energético — y la reducción del valor agregado de la industria (que para muchos  equivale a la desindustrialización), han vuelto a poner sobre el tapete el tema de las políticas industriales activas en el proceso de desarrollo de Colombia.

A juzgar por los comentarios de prensa y las declaraciones de distintos funcionarios del gobierno, parecería existir un consenso en torno a los beneficios de la intervención estatal y a la necesidad de aplicar este tipo de políticas.

En este ensayo quiero proponer un sano escepticismo sobre la conveniencia de muchas de las políticas recientemente propuestas. Este escepticismo se basa en tres argumentos:

primero, en una reinterpretación de la evidencia empírica, tanto nacional como internacional, sobre políticas industriales activas, sus características y sus alcances;

segundo, en nuevas discusiones sobre economía política y, en particular, sobre la economía política de la política industrial;

y tercero, en el debate sobre la interpretación de las cifras y el diagnóstico de una supuesta desindustrialización y desagrarización en Colombia.

El debate sobre políticas industriales activas volvió al medio académico con trabajos como los de Dani Rodrik y Ricardo Hausmann de Harvard, quienes desde mediados de los años 90 empezaron a repensar reformas en temas de política industrial y comercial.

En el Handbook of Development Economics de 1995[1],  Rodrik concluye que los procesos de liberalización comercial lograron eliminar distorsiones de precios relativos y  mejorar así la asignación de recursos escasos, pero que estos logros son pequeños frente a los desafíos del desarrollo. Después de analizar las experiencias de países asiáticos, como Corea y Taiwán, Rodrik sugiere que verdaderas reformas pro–desarrollo suponen redefinir la relación entre el Estado y el sector privado.

Una de las grandes conclusiones de Hausmann y Rodrik se resume en la frase provocativa "Doomed to Choose" (“condenados a escoger”).  Dado que todo gasto público y toda política tiene implicaciones sobre el sector privado, es mejor tener una política explícita que dirija esos esfuerzos "de la mejor manera posible".

Un buen ejemplo al respecto es la construcción de una carretera: al escoger una ruta en vez de otra se determina cuáles regiones, empresas y sectores se beneficiarán de la obra y -  puesto que los recursos son escasos y siempre hay que escoger- ¿por qué no hacerlo con criterios de política industrial?

Los defensores de las nuevas políticas industriales han subrayado los éxitos de algunos países asiáticos. Ha-Joon Chang en su libro Bad Samaritans repasa estos procesos históricos y sostiene que hay una relación causal entre este tipo de políticas, el  cambio estructural y el desarrollo económico.

La crisis financiera de 2007 y la llamada Gran Recesión  dieron nuevo impulso a políticas que (en contravía del Consenso de Washington) llegaron nada menos que al mismo Banco Mundial, donde Justin Lin, nuevo Economista en Jefe del Banco, escribió en 2010 un artículo titulado "Growth Identification and Facilitation: The Role of the State in the Dynamics of Structural Change.[2]"

El efecto sobre la producción, el comercio y el empleo, de la crisis de 2007 — y en particular su efecto sobre países en desarrollo —  dio a Lin, Rodrik, Chang y muchos otros la oportunidad de volver a proponer la intervención gubernamental como instrumento de cambio estructural, crecimiento y desarrollo.

El reto que enfrentaban estos autores era triple: primero, presentar argumentos  teóricos que justificaran las intervenciones que proponían; segundo, aportar el soporte histórico y empírico necesario a sus propuestas; y tercero, distanciarse de las políticas industriales fallidas de los 60.

Justificaciones para intervenir

Las justificaciones teóricas actuales para aplicar políticas industriales activas tienen un gran parecido con los argumentos para reivindicar políticas proteccionistas en los años 80: economías de escala, procesos de aprendizaje, industrias nacientes, mercados oligopólicos

Ya desde esa época se advirtió que la puesta en práctica de estas políticas corría el riesgo de verse contaminada por problemas de economía política y de información (ver, por ejemplo, Krugman "Is Free Trade Passé?"[3])

Lin, Chang y compañía introducen nuevas justificaciones teóricas — todas en torno a resolver fallas de mercado —que incluyen problemas de información asimétrica, externalidades, problemas de coordinación, y problemas de apropiabilidad de inversiones.

Basados en los ejemplos aparentemente exitosos de Asia y estas nuevas justificaciones teóricas, se han comenzado también a explorar formas de reducir el potencial de fallas del Estado.

Lin sugiere que las políticas industriales activas tienen mayor posibilidad de éxito si   facilitan el desarrollo de nuevas industrias — que aprovechen las ventajas comparativas latentes de la economía — eliminando cuellos de botella, contribuyendo a resolver las fallas de mercado mencionadas, pero sin caer en los problemas clásicos de la política industrial de los 60.

Fuertes argumentos en contra

¿Logran los nuevos teóricos de la política industrial resolver los problemas de puesta en marcha de la vieja política industrial, y en particular aquellos relacionados con temas de economía política, resumidos, entre otros, en el Journal of Economic Perspectives de 1990 por Anne Krueger ("Government Failures in Development")[4]?   William Easterly sugiere que no.

Easterly argumenta que los fundamentos empíricos de la nueva política industrial son débiles y que su ejecución tiende a ser políticamente motivada y sujeta a problemas de conocimiento hayekianos(la idea de información dispersa y atomística fuera del alcance del policy-maker) y de economía política tipo Buchanan–Krueger.

Easterly sugiere que la evidencia empírica no es causal, que confunde aleatoriedad en los procesos de desarrollo con evidencia a favor de intervenciones, y que se basa en pocos eventos que sufren de sesgos de selección a favor de las hipótesis pro–intervencionistas.  Al analizar todos los ejemplos de políticas industriales – y no solo unos cuantos casos exitosos — se encuentran muchísimos más ejemplos de fracaso que de éxito.

Por el lado de la economía política, Easterly sugiere que funcionarios estatales, con información limitada e incentivos ambiguos, no tienen ventaja comparativa para seleccionar e impulsar industrias y procesos exitosos de desarrollo.

El análisis y el diseño de una nueva política industrial apta para un mundo imperfecto, como lo llama Hodler  [5] — en lugar del mundo ideal de planificadores centrales omniscientes — aun constituyen una frontera por conquistar.

En Colombia se ha avanzado en poner en práctica una política industrial moderna, cuyo eje es el Sistema Nacional de Competitividad: está integrada por varios componentes, como una política de desarrollo empresarial, una política comercial abierta soportada por una red creciente de TLC, el Programa de Transformación Productiva (PTP) e iNNpulsa — que subrayan aspectos transversales — y otros programas de alianzas publico–privadas.

La pregunta es si estos instrumentos tienen la solidez suficiente para resolver los problemas de captura de rentas y de informaciónhayekiana que menciona Easterly, de tal manera que  se logren resolver las  fallas de mercado e impulsar procesos de transformación estructural y de crecimiento, o si resultan vulnerables a fallas del Estado.

La desindustrialización en Colombia: un mito

La política industrial que vengo comentando respondería a una caídaaparente en la participación de la industria en el PIB, al aumento de la participación del sector primario y a la apreciación del tipo de cambio.

Sin embargo, en un trabajo reciente, Carranza [6]  (2013) explica que la industria no ha dejado de crecer y que la caída en el valor agregado reportada por el DANE se explica por los cambios en la estructura vertical de la industria.

Al desintegrarse las cadenas productivas, una porción creciente de insumos que las firmas industriales se suministraban a sí mismas ha pasado a ser provista por firmas de servicios. Su conclusión es queno hay evidencia de desindustrialización.

Mucho cuidado

Resulta pues prudente mantener un sano escepticismo frente a esta nueva ola de  intervencionismo, dadas la ambigüedad de la evidencia sobre desindustrialización en Colombia, la debilidad de la evidencia internacional sobre éxitos de política industrial, y los problemas de economía política y de información que rodean la ejecución de estas políticas.

El ímpetu proteccionista reciente y casos muy sonados de corrupción en programas de apoyo a sectores específicos sirven para advertir que los riesgos asumidos son bien reales.

La apuesta por una política industrial moderna debe basarse en la inserción en mercados internacionales, la libertad de mercados, la solución de fallas del Estado (mucho más frecuentes que las fallas de mercado), el fortalecimiento de instituciones como el Sistema Nacional de Competitividad y políticas transversales suficientemente robustas como para resolver los problemas de captura, como algunas de las consignadas en documentos como el Plan Nacional de Desarrollo 2010–2014.

Procuremos no caer en un consenso acrítico de intervenciones estatales que a la postre pueden fortalecer a ciertos grupos de interés, en apuestas equivocadas y en atraso en la transformación estructural que requiere el desarrollo.

Conviene mantener un sano escepticismo.