Estado y Sociedad Nuevas Reglas[1]

7/28/2019 Estado y Sociedad Nuevas Reglas[1]

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ESTADO Y SOCIEDAD:NUEVAS REGLAS DE JUEGO?*

Oscar Oszlak**

INDICEIntroduccin

LAS FASES O ETAPAS DE LA REFORMA ESTATALSOBRE ROLES Y AGENDASLA TRIPLE RELACIN ESTADO-SOCIEDADLAS RELACIONES FUNCIONALESLAS RELACIONES MATERIALES

LAS RELACIONES DE DOMINACINGLOBALIZACIN, INTERNACIONALIZACIN E INTEGRACIN

REFLEXIONES FINALESBIBLIOGRAFA

* Documento publicado en la Revista Reforma y Democracia N 9 de CLAD (Caracas)

** [email protected]

Introduccin

En buena parte del mundo, la ltima dcada ha sido testigo de transformaciones

fundamentales, tanto en las relaciones entre los estados y sus sociedadesnacionales como en los

patrones de organizacin econmica y poltica en el plano internacional.

Fenmenos como la desregulacin y apertura de mercados, el ajuste del estadoy la economa,

la desocupacin y flexibilizacin laboral, la privatizacin de empresas y servicios pblicos, ladescentralizacin administrativa y la integracin regional, han redefinido lo

s roles tradicionales delestado nacional -principalmente sus funciones benefactoras y empresarias-

replanteando a la vez elpapel del mercado, la empresa privada, los actores y espacios sub- y supr

a-nacionales. Estosprocesos han contribuido a conformar distintas modalidades de un capitali

smo desorganizado ydifuso, pero hegemnico respecto de otras formas de organizacin econmica.

A la vez, la historia reciente registra oleadas democratizadoras, luchas

por nuevos derechossociales, desequilibrios cada vez ms profundos entre pobres y ricos (se trate de pases o de

clases sociales), recrudecimiento de la xenofobia y los fundamentalismosreligiosos, fenmenos

que tambin han contribuido a transformar radicalmente las relaciones sociopolticas dentro de, y

entre, estados nacionales.

Estos procesos han vuelto a poner en el centro del debate acadmico la prob


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lemtica delestado, que tan frtilmente fuera tratada por literatura especializada en l

os aos 70, y prcticamentedesapareciera de la agenda acadmica de los 80, desplazada por los temas de

la democracia y elrenacimiento de la sociedad civil. A fines de esa dcada y, sobre todo, a t

odo lo largo de los 90, elestado regres como problema de investigacin y accin, pero sobre todo a parti

r de laconstatacin de que su dimensin y formas de intervencin estaban sufriendo una

transformacinprofunda.

Sin embargo, buena parte de la reciente y prolfica produccin acadmica y tcnia en torno a

la reforma del estado, se caracteriza por un tratamiento que tiende a destacar algunos aspectos de

este proceso y a omitir otros, ciertamente significativos, lo cual sesgau opaca su debida

interpretacin. Un rasgo destacable de esta nueva produccin es la alta proporcin de trabajos que,

junto con la descripcin y evaluacin de procesos concretos de reforma, exponen posiciones

normativas o prescriptivas sobre modelos de estado deseables que guardan

escasa correspondencia con la orientacin que manifiestan buena parte de las reformas en curso.

En este trabajo me propongo desarrollar un esquema analtico que permita ubicar los procesos

de transformacin del estado y la sociedad, en el marco de los profundos cambios que se han

operado en el capitalismo como sistema de produccin y organizacin social. Para ello, analizar

particularmente si a la par de estas transformaciones se han modificado las reglas de juego que

gobiernan las relaciones estado-sociedad, con la intencin de contribuir a

la construccin de unaagenda de investigacin ms sensible a la multidimensionalidad e impacto de las recientes

transformaciones.

En este sentido, la hiptesis central que orientar el trabajo es que las reglas fundantes en que

se basan los vnculos entre el estado y la sociedad no han variado, porqueson las mismas en que

se funda el sistema capitalista como modo de organizacin social; lo que probablemente ha

cambiado son algunos de los actores, sus estrategias y los resultados deljuego mismo. Antes de

examinar esta hiptesis, presentar sintticamente algunas de las tendencias fundamentales de lastransformaciones que se estn operando.

Las fases o etapas de la reforma estatal

Tanto las experiencias recientes de reforma del estado como la literaturaque se ha ocupado

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de ellas, han tendido a enfatizar: (a) la necesidad de menos estado, ms que de mejor estado;1 (b)

los cambios en el nivel nacional, en desmedro de los procesos en el nivelsubnacional; (c) los

aspectos funcionales de la reforma, descuidando los relativos a la redistribucin del poder y el

ingreso; y (d) la aparente autonoma estatal -especialmente del Poder Ejecutivo- en la adopcin

de las decisiones sobre reforma, sin tomar debidamente en cuenta su fuerte dependencia respecto

de restricciones y condicionamientos tanto domsticos como supranacionales.

En general, estos nfasis relativos coincidieron con lo que se ha dado en llamar la "primera"

fase o etapa de la reforma estatal, distinguindola de una "segunda" fase cuyas caractersticas son

ciertamente diferentes.

Como en el caso de la sustitucin de importaciones, que tuvo su "etapa fcil", existira un smil

en la reforma del estado, en tanto parecera que muchos pases estn completando la etapa msespectacular de este proceso pero, en ltima instancia, ms sencilla desde el

punto de vista de suimplementacin y xito relativo. Esta etapa -que podramos denominar "quirrgica

, por su rapidez yradicalidad- se caracteriz por los rasgos antes sealados: una aparente auto

noma de los PoderesEjecutivos de los pases latinoamericanos para fijar nuevas fronteras funci

onales con la sociedad yreducir el tamao e intervencin del estado nacional (Naim, 1996).

La etapa que an no se ha iniciado en la mayora de las experiencias nacional

es es la "difcil",la de "rehabilitacin" post-operatoria, la que est implcita en los otros trmios de las opciones

planteadas ms arriba, es decir, lograr un mejor estado (no slo ms chico), tecnolgica y

culturalmente ms avanzado, contemplando el fortalecimiento de aqullas instituciones y

programas que promuevan nuevos equilibrios en los planos de la redistribucin del ingreso y del

poder social, y priorizando adems los necesarios cambios a introducir en las instancias

subnacionales, incluyendo especialmente los mecanismos de participacin ciudadana en esos

niveles.

El imperativo reduccionista que caracteriz la primera etapa de la reformatuvo, obviamente,

una ntima relacin con la apertura externa, la liberalizacin econmica y la avsalladora

instauracin de una ortodoxia capitalista desconocida en la experiencia histrica mundial, procesos

promovidos compulsivamente en pases con muy diferente orientacin poltica o ideolgica. An en


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casos extremos, como en China Popular, la reforma estatal se plante como pieza central de la

transicin hacia una economa de mercado que, sin renunciar a los postuladosideolgicos del

socialismo, exiga la adopcin de lo que se denomin "Three Fixes" o "Triple Decision Principle":

reducir el contenido y alcances de la intervencin estatal; disminuir el nmero de unidades

organizativas y contraer el tamao de la dotacin de personal.

Con esta observacin, quiero marcar dos aspectos que parecen caracterizar alos actuales

proyectos de reforma del estado y los diferencian de experiencias previas. Primero, la dificultad

para distinguir donde termina la reforma econmica y donde empieza la reforma estatal; segundo,

la relativa independencia de esta ltima respecto a la naturaleza de la organizacin social y poltica

preexistente as como, hasta cierto punto, respecto a las exigencias de lacrisis fiscal.

Si se acepta el diagnstico dominante, que observa a la hipertrofia del estado como principal

responsable de los serios desajustes producidos en el financiamiento delgasto pblico, laasociacin entre crisis fiscal y reforma estatal resulta obvia: los program

as de ajuste estructuralaparecen como la respuesta tcnicamente racional para recuperar los equilib

rios macroeconmicosperdidos.

Pero el hasta hace poco inconmovible edificio estatal no hubiera visto sacudidos sus cimientos

si su demolicin o replanteo fuera nicamente una respuesta al desequilibriofiscal, por ms crnico

que ste apareciera a los ojos de los decisores polticos. Despus de todo, las

guerras y crisis

An cuando pueda considerarse que un aparato estatal ms reducido es condicinnecesaria y etapa previa

para el logro de un mejor estado.

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econmicas del pasado slo dieron lugar a ms y no a menos estado, como lo ilustran

particularmente las polticas keynesianas adoptadas luego de la Gran Depres

in o los crecientesumbrales de gasto pblico -inflexibles a la baja- alcanzados por estados beligerantes luego de una

guerra (Peacock y Wiseman, 1961). Adems, muchas de las experiencias actuales de reforma

estatal tienen lugar en el contexto de economas prsperas, donde la crisis fiscal no parece ser el

factor determinante ni el ajuste ortodoxo una poltica que deba ser aplicada a rajatabla. En pases

tan contrastantes como Nueva Zelanda, Chile o la Repblica Checa, por citar


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slo algunosejemplos, la fuerza motora de los procesos de reforma estatal parece habe

rse originado muchoms centralmente en las necesidades de insercin exitosa dentro de un nuevo o

rden capitalistaglobalizado.

En estos casos, puede afirmarse que la reforma del estado aparece como uncomplemento

indispensable de una transformacin en el plano de la organizacin social y econmica, que resulta

mucho ms significativa y le otorga sentido. Se trata, en el fondo, de un profundo replanteo del rol y

la agenda del estado, as como de sus relaciones con la sociedad civil.

Sobre roles y agendas

A pesar de su creciente descrdito y del virtual desmantelamiento a que loha sometido la

embestida neo-conservadora, el estado sigue siendo la mxima instancia de articulacin social.

Utopas extremas, como el anarquismo, el comunismo o el ultra-liberalismo,jams se han visto

concretadas histricamente bajo la forma de sociedades plenamente desestati

zadas.Sin embargo, los cambios producidos en los ltimos aos en el papel del estad

o han sidovertiginosos y radicales. Por lo menos, han sido mucho ms veloces que el r

itmo demostrado por lainvestigacin acadmica para registrarlos y evaluar sus consecuencias sociale

s.

En un trabajo previo plante que esos cambios encubren, en realidad, transformaciones mucho

ms profundas, que trascienden la esfera estatal y abarcan al conjunto de la sociedad. Para decirlo

en pocas palabras, la reforma del estado y de su rol entraa, tambin, una reforma de la sociedadcivil. O, para ser ms precisos, una redefinicin de las reglas de juego que

gobiernan las relacionesentre ambas esferas (Oszlak, 1994). Una reflexin ms profunda sobre este pun

to me llevan ahoraa replantearlo: tal como lo formula mi hiptesis central, quizs no se trate

de un cambio de reglassino ms bien de jugadores, estrategias y resultados del juego.

La ms visible de estas reglas que gobiernan las relaciones estado-sociedad-y la que mayor

atencin ha recibido en los trabajos sobre la reforma del estado- es la rel

ativa al esquema dedivisin social del trabajo. Si hay algn fenmeno que captura de inmediato laatencin del

observador de estos procesos, es la radical modificacin producida en pocosaos en la

responsabilidad asumida por los estados subnacionales y el sector privadoen la produccin de

bienes y servicios de los que antes se ocupaba el estado nacional.

Este fenmeno -que he caracterizado en trminos de "nuevas fronteras" trazada


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s entre losdominios legtimos de la sociedad y el estado nacional- (Oszlak, 1994), ha

encandilado a losacadmicos y analistas polticos, al punto de que la reforma del estado ha te

ndido a menudo a serconfundida con la privatizacin, la descentralizacin, la desregulacin o la ji

barizacin de su aparatoinstitucional, medidas que slo instrumentan este desplazamiento fronterizo

y el consiguiente nuevo"tratado de lmites" entre sociedad y estado.

En el referido trabajo, sostuve que para una interpretacin ms acabada de las

transformaciones que se estn produciendo, convendra observar las interacciones estado-

sociedad en trminos de una triple relacin, que tome en cuenta los tres tipos de vnculos a travs

de los cuales, en ltima instancia, se dirimen los contenidos de la agendasocial vigente y las

formas de resolucin de las cuestiones que la integran (Oszlak y O'Donnell,1976). Estas relaciones

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apuntan a decidir cmo se distribuyen, entre ambas instancias, la gestin delo pblico, los recursos

de poder y el excedente social.

El foco central de este artculo es profundizar el anlisis de estos tres planos de la interaccin

entre estado y sociedad, mostrando a la vez sus conexiones recprocas y suvinculacin con las

caractersticas del modelo de organizacin econmica y reproduccin social que sbyace a esos

procesos. Sobre esa base, se apunta a construir un modelo analtico, con pr

etensiones explicativas,que permita observar e interpretar, desde un nuevo ngulo, la lgica global en la que parecen

inscribirse los actuales procesos de reforma del estado y deducir, a partir de all, los patrones que

se estn configurando en las relaciones estado-sociedad.

Para comenzar a desbrozar el tema, plantear una afirmacin categrica: el estado es lo que

hace. Su naturaleza puede inferirse a partir de sus acciones. Estas se ejecutan necesariamente a

travs de un aparato institucional, cuya configuracin y patrn de asignacin derecursos le

confieren una determinada identidad. Esta simple observacin bastara para sostener la afirmacinefectuada, si no dejara pendiente un interrogante previo: qu hace que el e

stado haga lo que hace?

La pregunta evoca de inmediato -no casualmente- la cuestin de la razn de ser misma del

estado. Ya no se trata slo del problema de su identidad sino tambin de su esencia, de su

"necesariedad" y de su rol en la trama de relaciones sociales. Se afirma


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con frecuencia que lareforma del estado conlleva la transformacin de su papel. La afirmacin es c

asi tautolgica porquesi la reforma es real, el estado ya habr asumido -en ese mismo proceso- un

papel diferente.

Sin embargo, en un sentido primitivo, gentico, podra sostenerse que el roldel estado no

cambia porque, de lo contrario, estara negando su esencia. En efecto, si definimos al estado como

la principal instancia de articulacin de relaciones sociales y estas relaciones se corresponden con

un determinado patrn de organizacin y control social -el orden capitalista-cuya vigencia y

reproduccin el estado contribuye a garantizar, los supuestos cambios de roles seran,

simplemente, adaptaciones funcionales conducentes a reafirmar ese papel primigenio. Qu es lo

que cambia entonces?

Para responder a esta pregunta recurrir a una breve disgresin histrica. El surgimiento del

estado nacional como forma de dominacin, ha estado identificado con la apa

ricin y desarrollo delsistema capitalista. Su formacin ha sido parte constitutiva de un procesode construccin social

caracterizado -entre otros atributos- por la delimitacin de un espacio territorial, el establecimiento

de relaciones de produccin e intercambio, la conformacin de clases socialesy el desarrollo de

sentimientos de pertenencia y destino comn que dieron contenido simblico ala idea de nacin

Oszlak, 1982, 1997).

Por lo tanto, la formacin del estado es un aspecto del proceso de definiciny construccin de

los diferentes planos y componentes que estructuran la vida social organizada. En conjunto, estosplanos conforman un cierto orden cuya especificidad depende de circunstan

cias histricascomplejas.

Sin embargo, este orden social no es simplemente el reflejo o resultado de la yuxtaposicin de

elementos que confluyen histricamente y se engarzan de manera unvoca. Por el contrario, el

patrn resultante depende tambin de los problemas y desafos que el propio proceso de

construccin social encuentra en su desarrollo histrico, as como de las posiciones adoptadas yrecursos movilizados por los diferentes actores -incluido el propio estad

o- para resolverlos. Estosproblemas y desafos son parte de la cambiante agenda del estado nacional.

La agenda estatal representa el "espacio problemtico" de una sociedad, elconjunto de

cuestiones no resueltas que afectan a uno o ms de sus sectores -o a la totalidad de los mismos- y


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instalada firmemente en la escena pblica a fines del siglo pasado, fue la"cuestin social", es decir,

los conflictos alrededor de la equitativa distribucin del ingreso, la riqueza y las oportunidades,

suscitados a raz de las tensiones y contradicciones sociales generadas porel orden capitalista que

se iba conformando. Para afrontarla e intentar resolver sus aspectos ms crticos, el estado

nacional asumi nuevas responsabilidades, que gradualmente se fueron formalizando

jurdicamente y cristalizando institucionalmente, a travs de sucesivas adiciones al aparato

burocrtico existente.

Esta nueva manifestacin del rol estatal en la morigeracin del conflicto social, se tradujo en

programas y polticas que apuntaron -entre otros objetivos- a la reduccin dela pobreza, al logro de

mejores condiciones de trabajo y negociacin laboral, en fin, a la preservacin de la salud, la

institucin de regmenes de previsin social o la extensin de la educacin a laapas ms

desposedas de la poblacin, acciones que fueron definiendo los rasgos caractersticos del

denominado Estado de Bienestar.Por cierto, la adicin de esta tercera cuestin tampoco agota la agenda. Pero

en todo caso,podra argumentar con cierto fundamento que en las cuestiones del orden o g

obernabilidad de lasociedad, del desarrollo de las fuerzas productivas y de la reduccin de la

s desigualdades sociales,se concentra una abrumadora proporcin de la agenda problemtica del estado.

Todas ellasgeneran necesidades y opciones para su intervencin pero, paradjicamente, ta

mbin originanpresiones para que la responsabilidad de resolver esas cuestiones sea tra

nsferida a otrasinstancias y actores sociales... o a las fuerzas del mercado.

Por ejemplo, para bajar a tierra estas abstractas reflexiones, la reclusinde delincuentes o el

control del estacionamiento de vehculos en la va pblica -gestiones vinculadas principalmente con

el mantenimiento del "orden"- han sido ejercidas tradicionalmente por elestado, pero las

experiencias de gestin privada en este rea (generalmente, bajo contratos deconcesin de

servicios) se estn extendiendo. Otras funciones que el estado ejerci extensamente, como el

control de precios, de la paridad cambiaria o de la inversin extranjera, han sido gradualmenteconfiadas a la mano invisible del mercado.

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En lo relativo a la promocin del desarrollo, el preponderante papel cumplido por el estado


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como productor de bienes y servicios, como responsable principal del avance cientfico y

tecnolgico, como regulador del mercado laboral, como constructor de la infraestructura material de

los pases o, incluso, como interventor en el comercio exterior, ha dado paso a un creciente

abandono de sus funciones reguladoras y empresarias, posicin que ha tendido a favorecer al gran

capital privado, nacional y transnacional.

Por ltimo, tambin las funciones relativas al bienestar (salud, educacin, previsin social,

vivienda) han sido prcticamente abandonadas por el estado nacional en cuanto a su rol como

productor directo de bienes y servicios en estas reas, las que han sido asumidas por los estados

subnacionales, la empresa privada y las ONGs.

En consecuencia, la agenda de cuestiones socialmente problematizadas y elpapel del estado

nacional en su resolucin, han sufrido una profunda mutacin cuantitativa y cualitativa. Mi

argumento central es que este proceso debe interpretarse no slo en trminosfuncionales -es

decir, "de qu debe ocuparse el estado nacional"- sino tambin desde la perspectiva de "quindecide de qu hay que ocuparse" y "cunto le cuesta a quin".

La triple relacin estado-sociedad

Este planteo propone, en definitiva, observar a las relaciones estado-sociedad en tres planos

diferentes: en el funcional o de la divisin social del trabajo; en el material o de la distribucin del

excedente social; y en el de la dominacin o de la correlacin de poder. En la Figura 1 se observa

que la agenda del estado se ve modificada por los procesos que tienen lug

ar en cada uno de estosplanos, as como por los que vinculan a los mismos entre si. En cada planose intenta representar

las relaciones estado-sociedad en trminos de esferas funcionales, fiscalesy de poder, que tienen

un mbito propio (estatal o social) y una zona compartida.2

Co amente al estado nacional. Porraz grfica, las instancias estatales subnacionales se han incluido globalm

ente en laesfera de la sociedad.Figura 1MODO DE ORGANIZACION SOCIAL Y AGENDA ESTATAL

AGENDAGLOBALIZACIONINTEGRACION INTERNACIONALIZACIONGOBERNABILIDADEQUIDAD DESARROLLOG + D + E =CAPITALISMO SOCIALY DEMOCRATICODIVISIONSOCIAL


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DEL TRABAJOCORRELACIONDEPODERREDISTRIBUCIONDELINGRESO7

En el caso de las relaciones funcionales, ambas esferas tienen responsabilidades exclusivas

pero tambin comparten un mbito de intervencin comn (v.g. servicios educativo, de transporte,

de investigacin y desarrollo) representado en la zona compartida (grisada)que exige, por parte del

estado, no slo la prestacin de los servicios a su cargo sino tambin -segn locasos- diversas

formas de regulacin y promocin de la actividad privada.

En el plano fiscal y redistributivo, cada esfera participa en la distribucin del excedente social

pero la zona de superposicin expresa la masa de recursos que el estado nac

ional extrae de lasociedad y devuelve a la misma a travs de gastos, transferencias o inversiones que favorecen a

determinados sectores, cumpliendo un papel redistributivo.

Por ltimo, en las relaciones de dominacin, tambin se representan simblicamene los

recursos de poder que pueden movilizar el estado y la sociedad, distinguindose una zona comn

que pretende expresar el espacio de legitimimacin del poder por parte de la sociedad y que, en

tanto se mantiene, puede considerarse como recurso de poder del estado.

Asimismo, la Figura 1 y 2 destacan una dimensin externa al espacio nacional, en la quecorrespondera incluir a las variables del contexto internacional que incid

en sobre las relacionesdentro de, y entre, los tres planos considerados, afectando en ltima insta

ncia los contenidos de laagenda de cuestiones socialmente problematizadas. Me refiero, fundamental

mente, a los impactosde la globalizacin, la internacionalizacin del estado y la integracin region

al, as como a losactores institucionales que operan en ese mbito supranacional, desencadena

ndo procesos queinciden sobre la distribucin del poder, los recursos materiales y la gestin

pblica de los pases.

Figura 2REGLAS DE JUEGO ESTADO Y SOCIEDAD

GOBERNABILIDADEQUIDAD DESARROLLOSE N


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LEGITIMIDADCO-GESTIONREDISTRIBUCIONIMPOSICIONREPRESENTACIONLEGITIMIDAD/PODERGESTIONGESTIONIMPOSICIONSE NSE NSi bien las relaciones en cada uno de estos planos estn gobernadas por reg

las de juegopropias, mi argumento central es que esas reglas estn subordinadas, a su v

ez, o otras de ordensuperior, que resultan de los vnculos que se establecen entre los tres pla

nos considerados.

Tal vez la ms antigua de estas reglas de orden superior, que se retrotraea los papers de El

Federalista, es la clsica "no taxation without representation", en obvia alusin al vnculo entre el

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plano material y el plano de las relaciones de poder entre estado y sociedad. En trminos ms

pedestres, equivaldra a decir: "me niego a pagar impuestos si no se me otorga, previamente, el

poder de designar a mis representantes", principal recurso de poder ciudadano en el plano poltico.

Pero a su vez, esta regla supone su recproca: "no power without taxation",ya que en la potestad

fiscal reside uno de los pilares del poder del estado, y ese poder no seadquiere jams sin recursostributarios.

Podramos extender este razonamiento a las relaciones recprocas entre los otros dos planos.

Por ejemplo, la regla bsica en la relacin entre los planos funcional y material (o fiscal) sera, si se

me permite continuar utilizando la austera forma de expresin inglesa, "notaxation without

delivery", o sea, "tambin me niego a pagar impuestos si no recibo a cambiobienes y servicios

medianamente satisfactorios". La recproca "no delivery without taxation" t

ambin sera cierta, yaque mal podra el estado entregar esos bienes y servicios sin obtener los recursos materiales para

ello.

De igual manera, en las vinculaciones entre los planos funcional y de poder, podra plantearse

otro par de reglas de juego: "no legitimacy without delivery", pero a lavez, "no delivery without

power". Es decir, la legitimidad del estado, fuente en parte de un poder


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que en ltima instanciaderiva de la sociedad, depender en buena medida de la magnitud y calidad d

e los bienes yservicios que preste, pero stos no podrn generarse si el estado no dispone

del poder y lacapacidad institucional necesarios.

La Figura 1 intenta representar estas relaciones. Si bien las reglas subyacentes son

relativamente estables y marcan las caractersticas bsicas del juego entablado entre actores

sociales y estatales, el desarrollo de las partidas en cada momento histrico y los resultados en

cada uno de los planos de la relacin son inciertos, aunque -y ste es mi argumento- esos

resultados sern mutuamente determinantes. Esta afirmacin requiere algunas aclaraciones.

En el plano funcional, la legitimidad del papel cumplido histricamente porel estado ha sido

sometida a un profundo cuestionamiento. La frontera que separa los dominios funcionales del

estado y la sociedad se ha corrido, achicando los mbitos aceptados de intervencin estatal. La

divisin del trabajo entre una y otra esfera fija hoy lmites mucho ms estrechos a lo que el estadopuede y debe hacer.

Desde su particular concepcin ideolgica, el discurso conservador justificaeste nuevo "tratado

de lmites" en trminos puramente funcionales: se trata de que "la sociedad"recupere la iniciativa

frente a un aparato estatal parasitario e ineficiente, asumiendo o reasumiendo tareas que en su

momento le fueran expropiadas por el estado intervencionista.

Obsrvese que, en esta perspectiva, los alcances de la relacin entre estado

y sociedad sereducen a un problema de fijar nuevas reglas de juego entre ambos, a partir de un anlisis "tcnico"

centrado en la eficacia y eficiencia relativas de uno u otra en la gestinsocial. Dejemos de lado la

ficcin de este supuesto nuevo protagonismo que estara asumiendo "la sociedad", supuesta

heredera de franjas de accin estatal privatizadas. Bien sabemos que los verdaderos "derecho

habientes" son los grupos econmicos ms poderosos y que, lejos de conducir auna gestin ms

democrtica de la cosa pblica, el reparto de la sucesin tiende a crear un verdadero estado

privado.3

El punto que vale la pena destacar es que, en este replanteo del juego, los otros dos planos de

la relacin -el material y el de poder- tambin sufren profundas alteraciones. En efecto, la divisin

del trabajo entre estado y sociedad (es decir, quin gestiona qu) presuponeuna relacin

El concepto de "sociedad civil" ha sufrido en aos recientes nuevas interpr


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etaciones y alcances. Los autorestienden a coincidir en que es preciso distinguir, dentro de la sociedad,

al menos cuatro sectores: el coercitivo osector pblico estatal; el lucrativo, que coincide genricamente con el merca

do; el voluntario o no lucrativo, alque puede denominarse ms propiamente sociedad civil y el del hogar, consti

tuido por la familia y el vecindario.Vase Ilchman, 1997.

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antecedente y otra consecuente. La primera de ellas es, simplemente, la particular relacin de

poder existente entre ambos. Es evidente que la decisin de minimizar al estado no responde

nicamente a las exigencias tcnicas de su crisis fiscal, sino especialmentea la nueva correlacin

de fuerzas que se ha establecido entre los grupos econmicos altamente concentrados y los

representantes estatales, en un marco de creciente globalizacin de las relaciones econmicas y

polticas.

La relacin consecuente se vincula con la distribucin del excedente econmico,a travs de

las vinculaciones fiscales existente entre estado y sociedad. Si el estado cede parcelas de su

dominio funcional a ciertos gestores privados o a instancias subnacionales, renuncia

simultneamente a su pretensin de obtener de la sociedad los recursos que serequeriran para

mantener las respectivas funciones dentro del mbito estatal. En otras palabras, a una menor

intervencin corresponder una menor participacin en el excedente, tanto parasostener el

funcionamiento del aparato institucional del estado nacional, como para cumplir una funcinredistributiva a la que ha renunciado de antemano por la simultnea vigenci

a de una nuevaconcepcin sobre las responsabilidades estatales y sociales en la gestin de

lo pblico y de unanueva correlacin de fuerzas.

Planteado as el juego, el resultado es previsible, aunque no inevitable: una menor presencia

del estado en la gestin de los asuntos sociales, unida a una menor capacidad de extraccin y

asignacin de recursos, tenderan a debilitar an ms su posicin de poder frent

los sectoreseconmicamente dominantes de la sociedad.

El cuadro resulta an ms complejo cuando se considera que este conjunto de relaciones, a su

vez, se ve crecientemente condicionado por los procesos de globalizacin, integracin econmica e

internacionalizacin del estado, cuya influencia en cada uno de los planosanalizados no puede

minimizarse. Tanto el poder para definir las cuestiones que integrarn la a


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genda estatal, losesquemas adoptados para gestionarla y las posibilidades de obtener y asig

nar los recursosnecesarios para resolver las cuestiones que la integran, se hallan fuerte

mente influenciados pordecisiones y acciones adoptadas por mltiples actores supranacionales, se t

rate de gobiernosextranjeros, medios de comunicacin, organismos de financiamiento externo,

inversores,terroristas, narcotraficantes, instancias regionales o mundiales para la

compatibilizacin de polticaseconmicas, de cooperacin, de defensa, etc.

Luego de esta presentacin general de las reglas de juego bsicas, propongo internarnos en

cada uno de los planos de la relacin estado-sociedad, a fin de analizar con mayor profundidad la

naturaleza del juego entablado a travs de la aplicacin reciente de esas reglas y los cambios

producidos en consecuencia.

Las relaciones funcionales

Consideremos la primera cuestin: de qu debe ocuparse el estado nacional? De

sde su constitucin como suprema instancia de articulacin social, la fijacin de loscontenidos y alcances

de su rol ha sido tanto resultado de actos relativamente autnomos como deinfluencias ejercidas

por diversas clientelas que circunstancial o permanentemente han controlado o tenido acceso

privilegiado a sus mecanismos de decisin, incluyendo a la propia burocracia estatal vista como

cliente.4 En algunos casos, las apropiaciones funcionales han sido excluyentes -como ocurre con

las relaciones exteriores o la administracin de justicia-, en que por consideraciones ticas,

polticas o de otra ndole, no resulta aceptable que otro agente social -privado o pblico- ejerza

En Oszlak (1977), he distinguido al respecto entre los roles "infraestructural", "clientelstico" y "sectorial" para

referirme a los intereses representados en el ejercicio de cada rol.

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tales funciones.

En otros casos, el estado nacional ha terminado compartiendo con otros actores (empresasprivadas, ONGs, gobiernos locales) la responsabilidad de producir bienes

o prestar servicios (comoen las reas de transporte, educacin o salud), entrando inclusive a veces en

situaciones decompetencia.

Finalmente, en ciertas reas el estado nacional se ha abstenido de intervenir, an en presencia


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de un inters general (v.g. en servicios de elevacin portuaria, explotacin demataderos,

recoleccin de residuos, administracin de cementerios), por considerar que la empresa privada o

los municipios, por ejemplo, se hallan en mejores condiciones de proporcionar estos servicios.

No ha existido una "regla de oro" para decidir los alcances de estas diversas formas de

intervencin. Dependiendo del peso relativo de factores ideolgicos, fallas de mercado, capturas

burocrticas, debilidad de los estados subnacionales o de otros actores sociales relevantes (como,

por ejemplo, la inexistencia de una burguesa nacional), los estados nacionales tendieron a cubrir

mbitos de actuacin ms o menos extensos. Sin embargo, una caracterstica casi niversal de

estos procesos de delimitacin funcional -y, por lo tanto, de definicin de su rol frente a la sociedad-

ha sido su continua expansin. En ese contexto, las reformas del estado fueron, tradicionalmente,

bsquedas de mayor eficiencia en la gestin de campos de intervencin estatal cuya legitimidad

normalmente no se cuestionaba.

En cambio, la principal diferencia de las reformas iniciadas en la segunda mitad de los 80's,

respecto de las llevadas a cabo en el pasado, es que implicaron una reversin del ciclo histrico de

expansin permanente de su aparato institucional. Por primera vez, se plantea no slo una mayor

eficiencia en la asignacin del gasto pblico, sino una verdadera demolicin del estado.

La crisis de la deuda fue, sin duda, el detonante de las reformas. Pero el clima ideolgico que

se vena instalando en el mundo y que se consolid a partir de la cada del Mur

o de Berln,prepararon el terreno para que las polticas de ajuste incluyeran, centralmente, el recorte de un

aparato estatal que haba crecido ms all de las posibilidades de sustentacin or parte de

sociedades en crisis.

En el plano funcional se plantearon, de hecho, dos tipos de reformas muydiferentes. La

primera, como ya comentara, fue quirrgica. La segunda se propone como de "rehabilitacin y

fortalecimiento". La primera elimin partes completas del organismo estatal, sea directamente a

travs de la venta de empresas o la transferencia de servicios, o indirectamente mediante laeliminacin de regulaciones que hasta entonces demandaban una densa trama i

nstitucional parasu administracin. En Argentina y otros pases de Amrica Latina -como Chile, C

olombia y Bolivia-fue relativamente fcil, en trminos del grado de oposicin hallado para su eje

cucin. En otroscasos, como en Uruguay y Brasil, los avances fueron mucho ms dificultosos

debido a la oposicin


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alterando las instituciones y los intereses econmicos y polticos. Las privatizaciones sistmicas

tratan de 1) disminuir las expectativas de la sociedad en relacin con lasresponsabilidades del

estado; 2) reducir el mantenimiento y apoyo de la infraestructura por parte del sector pblico y 3)

transformar el mosaico de grupos de inters para hacerlo menos proclive a apoyar el crecimiento

del aparato del estado.

Entre otras cosas, la privatizacin sistmica involucra "un cambio en los valores, cultura y

expectativas sobre la actividad pblica" (Feigenbaum y Hening, 1994). Resulta en una expansin

de la esfera de las actividades consideradas personales y privadas y un achicamiento de la esfera

de actividades consideradas como reas legtimas del dominio y la intervencinpblica. A esto se

refiere, por ejemplo, la tan mentada nocin de "reinvencin del gobierno", una revisin radical de la

organizacin y prcticas gubernamentales, que acompae los cambios en las necesidades y

expectativas de la gente acerca de lo que el gobierno debe hacer y cmo debe hacerlo (Gore,

1995).La privatizacin, de este modo, produce la deslegitimacin del sector pblico,

socavandotambin su poder relativo en el juego global de las relaciones de fuerza. L

a poltica deprivatizaciones aparece, desde esta ptica, como el mecanismo mediante el c

ual el estado se autodeslegitima,permitiendo que los estratos privilegiados extiendan su hegemona cultural.

Estamodalidad constituye lo que Feigenbaum y Hening llaman "desplazamiento pe

rceptual".

La privatizacin tambin implica una reestructuracin irreversible de los acuerdosinstitucionales de la sociedad (legales, polticos y econmicos), desplazando

la confianza pblicahacia soluciones privadas u orientadas al mercado. El efecto es la reasig

nacin institucional de lasresponsabilidades y la reorientacin de los procesos bsicos de decisin hacia

el mbito privado.Este "desplazamiento institucional" tiene como correlato una transferenci

a de los mecanismos decontrol social de la burocracia y las estructuras polticas a las fuerzas d

e mercado, menostransparentes y responsables. Al aumentar el peso econmico y poltico de cie

rtos actores endetrimento de otros, estas formas de "privatizacin" tienden asimismo a producir un

"desplazamiento de poder".

Corresponde aclarar, sin embargo, que no se trata de fenmenos enteramentenovedosos. La

dinmica del estado ha estado histricamente ligada a, e interpenetrada con,los procesos de

transformacin social. Lo que se advierte en la actual coyuntura es la exac


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erbacin de estasmutuas determinaciones, con considerables consecuencias sobre la fisonoma

que en este procesovan adquiriendo tanto la sociedad como el estado.

Por ejemplo, los procesos de privatizacin han tendido a engendrar nuevos actores con peso

poltico considerable, desplazando a otros que exhibieron importantes cuotas de poder en el

pasado. Algo de esto ha ocurrido, por ejemplo, en los pases de Europa delEste, con la nueva

clase empresaria surgida de los ex-ejecutivos de las empresas pblicas ahora privatizadas, la venta

12

de activos nacionales a extranjeros, o incluso a empresas estatales forneas (como sucede

frecuentemente en Amrica Latina) o simplemente el refuerzo de la posicin competitiva de algunos

grupos en relacin con otros en la misma sociedad, que como resultado de laprivatizacin puede

tornarse definitiva.Tambin los procesos de descentralizacin han sido polmicos y slo en pocos pa

se hanconsumado plenamente, an cuando no hayan resuelto los problemas que preten

da resolversecon la transferencia. Casi en ningn caso esos procesos fueron precedidos p

or serios estudioseconmicos ni de evaluaciones profundas sobre la capacidad de gestin disponi

ble en laslocalidades para asumir estas nuevas responsabilidades. Es bien sabido qu

e tanto la teoraeconmica como el public management disponen de herramientas de anlisis que

permitendeterminar bajo qu condiciones pueden optimizarse estos procesos de transferencia.6

En Amrica Latina, la tendencia hacia la descentralizacin, acelerada por ladinmica poltica

de la democratizacin, ha tendido a empeorar la crisis organizativa del sector pblico. Si bien los

niveles subnacionales tienen, potencialmente, mejores posibilidades de gestin eficaz (Streeten,

1992), en la prctica ello se ha verificado en pocos casos. Es probable quea largo plazo, la

descentralizacin poltica y administrativa constituya la nica opcin para mejo

ar ciertos serviciospblicos que deberan ser mejor administrados y controlados a nivel local. Sin embargo, a corto

plazo, el proceso descentralizador ha conducido a menudo a un peor desempeo del sector

pblico. Las decisiones improvisadas de transferencia de servicios y las presiones polticas,

sobrecargaron repentinamente a los gobiernos locales y estatales con tareas para las que no

estaban capacitados o no podan asumir plenamente (Naim, 1995).


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que tiende a reducir la capacidad de decisin autnoma del estado nacional.

13

Prcticamente en cada uno de los mbitos en que el estado nacional se ha desprendido de

funciones de produccin o prestacin directa, es necesario que asuma otras responsabilidades,

generadas precisamente por esa renuncia funcional. As como la opcin centralizacin-

descentralizacin no es polar sino una frmula mixta, con opciones a lo largode un continuo,

tampoco la privatizacin o la desregulacin implican un desentendimiento definitivo de toda

responsabilidad de gestin.

En el caso de la descentralizacin, el estado nacional no debe renunciar aciertas funciones

tales como velar por la consistencia normativa del marco jurdico vigente,analizar y evaluar la

relacin costo-efectividad de los servicios pblicos prestados por los gobiernos locales, monitorear

los efectos redistributivos de la transferencia o ejercer firmemente la conduccin macroeconmicaresolviendo los desequilibrios resultantes de los procesos de descentrali

zacin (Kjellberg, 1994).

Bresser Pereira (1995) ha distinguido lcidamente los diferentes roles quecorresponden al

estado nacional y a otros actores sociales en la gestin pblica. Considera este autor que la

regulacin e intervencin estatal siguen siendo necesarias en las reas de educacin, salud,

cultura, desarrollo tecnolgico, inversin en infraestructura, planteando quelas mismas no slo

deben tender a compensar los desequilibrios distributivos provocados porel mercado globalizado,sino principalmente a capacitar a los agentes econmicos para competir a ni

vel mundial (BresserPereira, 1996).

De todos modos, existen sectores en los que, an renunciando el estado a laproduccin

directa de bienes y servicios, debe continuar ejerciendo una funcin reguladora. Por ejemplo, la

energa, el transporte, las telecomunicaciones o el sistema financiero deben someterse siempre a

alguna forma de regulacin. La importancia social de tales actividades, el

inters pblicoinvolucrado, la asimetra de posiciones entre empresas y usuarios, la dificultad de crear un mercado

plenamente abierto y transparente, las limitaciones tcnicas y otros factores as lo exigen (Ario

Ortiz, 1995).

En este sentido, la decisin de privatizar o descentralizar no debe verse simplemente como un

acto unilateral y unvoco, sino como el disparador de un proceso simtrico de


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creacin de nuevosroles que estatizan o centralizan otras funciones de regulacin econmica o p

oltico-administrativa,

o de coordinacin y compatibilizacin de polticas pblicas. En la preservacin este rol regulador

(de re-regulacin o re-centralizacin, como tambin se lo denomina), el estadono debe limitarse a

ejercer un "rol arbitral". As como resulta desaconsejable retornar al "estado niera", tampoco es

aceptable una sociedad desestatizada. La desregulacin estatal no debe significar desproteccin

social (Moharir, 1993).La regulacin debe tender a compensar imperfecciones del mercado o suplir l

a inexistencia deste, tratando de crear condiciones lo ms semejantes posibles a las de merca

do para facilitar laoperacin de las empresas respectivas, proteger e informar a los consumidor

es, reglamentar lastarifas y la calidad de los servicios. La regulacin debe emitir seales e in

centivos correctos quepromuevan la eficiente asignacin de los recursos. Como seala Lahera, una ad

ecuada regulacinrestringe al mnimo o elimina la discrecionalidad, particularmente en cuant

o a la fijacin de precios;en cambio, establece mecanismos automticos que aumentan la flexibilidad yla eficacia de las

normas. El papel indelegable del sector pblico es supervigilar la operacindel sistema regulatorio.

Para lograr esta capacidad reguladora, es preciso un marco normativo adecuado, equipos tcnicos

de alto nivel y una institucionalidad que garantice la efectividad del aparato regulador (Lahera,

1994).

Adems, el marco regulatorio no debe lesionar la autonoma de los actores sociales. Se ha

propuesto, inclusive, explorar la figura de una "contralora social", fundada en que la exigencia decuentas a las organizaciones sociales que son sujetos de la transferencia

de recursos yresponsabilidades no puede recaer slo en el estado, sino en la propia ciud

adana receptora de losservicios (Cunill Grau, 1995).

Finalmente, la pregunta acerca "de qu debe ocuparse el estado nacional" tambin puede

14

plantearse de otro modo: "bajo qu modalidad debe hacer aquello de lo que le corresponde

ocuparse". Esta es una preocupacin central de los actuales reformadores estatales, que en

nmero creciente exploran permanentemente nuevas formas de gestin pblica a travs de

mecanismos de outsourcing o tercerizacin, partnerships o emprendimientos conjuntos con el


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sector privado, constitucin de empresas pblicas testigo, etc. De igual manera, se postula

insistentemente la necesidad de incorporar al management pblico, concepciones y tcnicas

propias de la organizacin y funcionamiento de la gran empresa privada.

Sin embargo, el alcance efectivo de estas nuevas modalidades de gestin pblica es todava

incipiente. La autntica "reforma hacia adentro" del aparato estatal se encuentra en gran medida

pendiente. La reestructuracin efectiva de las instituciones burocrticas; lasuperacin de las

deformidades en la funcin de produccin del estado; la profesionalizacin delsector pblico; la

desburocratizacin de procesos, normas y procedimientos; la capacitacin sistemtica del personal;

la introduccin de tecnologas que aumenten la eficiencia de la gestin o incluso la transformacin

de las pautas culturales vigentes en las organizaciones estatales, han tenido hasta la fecha slo

tmidos avances. Estas son las grandes cuestiones que conforman la agenda de la segunda

reforma del estado y que requerirn una gran dosis de imaginacin, recursos yvoluntad poltica

para su resolucin.Las relaciones materiales

En el plano de las relaciones materiales, la pregunta esencial es: hastaqu punto las

transformaciones producidas en el plano de la divisin social del trabajo entre estado y sociedad y

en la estructura de poder, han modificado los patrones de equidad distributiva segn niveles de

gobierno y clases sociales?

Para responder a este interrogante, el anlisis puede encararse desde difer

entes perspectivas,examinando alternativamente: (1) los factores que operan desde el lado delos ingresos de los

diferentes sectores sociales, observando el papel cumplido por el estadocomo organizador y

ejecutor de polticas tributarias que aseguren una equitativa distribucin dela carga impositiva entre

los mismos; (2) otras modalidades de transferencias de ingreso por la va de evasin tributaria,

corrupcin o cambios en los precios relativos, particularmente debidos a los procesos de

privatizacin y concesin de servicios; (3) las relaciones fiscales intergubernamentales, modificadas

principalmente a raz de los procesos de descentralizacin; y (4) los mecanismos redistributivosempleados por el estado va gasto pblico social, evaluando su impacto sobre

los sectores demenores ingresos.

Desde la perspectiva del estado, las reglas de juego en materia redistributiva consisten en

garantizar grados aceptables de equidad social en la asignacin de los costos y beneficios del


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ficaban en dichasempresas. La polmica parece ociosa porque, en el balance, los niveles de c

orrupcin alcanzadosno tienen antecedente en la experiencia del pas.8

Dadas las condiciones en que se condujo el proceso de privatizacin, tambincorresponde

contabilizar como factores de redistribucin negativos, las transferenciasregresivas originadas en

las altas tarifas pactadas en los contratos de concesin, las que han continuado elevndose sin que

los entes reguladores creados en los diversos sectores de servicio pblicohayan conseguido -por

su debilidad intrnseca y reducida capacidad institucional-morigerar las condiciones monoplicas u

oligoplicas en que la mayora de las empresas privatizadas conducen sus operaciones.

Naturalmente, el impacto de estas tarifas, inusualmente elevadas en trminos internacionales y

precios relativos histricos, tienen mucho mayor gravitacin sobre el ingresode los sectores

sociales menos favorecidos.

El impacto agregado de estos factores se advierte claramente en las estads

ticas publicadasrecientemente por los organismos financieros internacionales. El Anuario1997 del Banco Mundial

seala que en la actualidad, el 20% ms rico de la poblacin segn regiones del undo recibe

entre el 37,8% y el 52,9% del ingreso anual, correspondiendo el valor ms bajo a Europa y Asia

Central, y el ms alto a Amrica Latina y el Caribe. A su vez, el 20% ms pobreobtiene en los

mismos bloques el 8,8% y el 4,5%. Hoy en da, Argentina y Chile estn creciendo a tasas

verdaderamente excepcionales, pero el 20% ms rico de su poblacin gana ms de12 veces que

el 20% ms pobre. En cambio, en los pases del sudeste asitico, los valores fluctan entre 9,6veces en Singapur y 4,2 en Taiwn.9

En cuanto a las relaciones fiscales intergubernamentales, los estados subnacionales (regiones,

estados, provincias, municipios) disputan actualmente a los estados nacionales el control de una

parte importante de los recursos financieros fiscales, a fin de desarrollar las nuevas tareas

incorporadas a su mbito funcional. Asimismo, en algunos pases se ha iniciado un serio

endeudamiento pblico de estas entidades subnacionales, poniendo en peligro

los equilibrios

8 Aunque es imposible medir exactamente los montos de corrupcin y evasin, todas las estimaciones

responsables sitan a la corrupcin-evasin en Argentina por encima de los 20.000 millones de dlares

anuales, lo cual representa un 50% del presupuesto nacional. Algunas estimaciones eleven este monto a


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40.000 millones de dlares.9 Taiwn y Japn tienen una distribucin ms equitativa que Francia (7,5 veces)

Estados Unidos (9 veces). En

el caso argentino, las cifras muestran importantes variaciones respecto al pasado. Mientras en 1974 el 10%

ms rico ganaba 12,4 veces ms que el 10% ms pobre, en 1997 la proporcin se elv a 23,4 veces ms.

16

macroeconmicos que se estaban logrando muy dificultosamente (Sulbrandt, 1995).

Una gestin poco cuidadosa en los niveles locales puede llevar a un deterioro en el uso y

control de los recursos, especialmente en el corto plazo. Las metas nacionales pueden ser

seriamente distorsionadas y los recursos escasos pueden ser desviados para fines inadecuados.

Inclusive, una radical descentralizacin puede debilitar seriamente la capacidad del gobierno centralpara manejar la economa mediante instrumentos monetarios y financieros. Ad

ems del daopotencial a la estabilidad macroeconmica, el Banco Mundial (1992) observa

que en el nivel localexiste mayor posibilidad de captura de los recursos por parte de elites d

ominantes que en el nivelnacional. Es por ello que, dada la baja capacidad administrativa en los n

iveles locales, quefavorecen el gasto desmedido y la corrupcin, el enfoque del Banco Mundial

sobre ladescentralizacin y desarrollo del gobierno local coloca el nfasis en herram

ientas financieras quepermitan lograr mayor eficiencia, ms que en el empowerment de la sociedadcivil en este nivel y/o

el mejoramiento de sus condiciones de vida.

Es evidente que la transferencia de competencias administrativas y de servicios del gobierno

central a unidades subnacionales tiene sentido slo si va acompaada de la entrega de los

instrumentos fiscales y financieros que permitan su ejercicio. En otras palabras, de nada sirve

transferir las amplias responsabilidades previstas en los procesos de descentralizacin a estados y

municipios si no se les provee de los recursos econmicos necesarios (Shah,1994; Nzovankeu,1994).10

Es previsible que en un futuro cercano los estados subnacionales constituyan el eje principal

alrededor del cual se establecern las relaciones estado-sociedad, de modoque el gasto pblico

tender a trasladarse en gran medida hacia esos gobiernos territoriales. Lacomposicin actual del


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La proliferacin en Brasil de municipios (y de estados) sin autonoma fiscaly financiera, constituye, segn lo

17

mantener los equilibrios macroeconmicos (De la Cruz, 1992).

Al margen de las relaciones fiscales entre niveles de gobierno, interesatambin indagar sobre

las consecuencias del cambio en las reglas de juego entre estado y sociedad respecto a las

polticas estatales dirigidas a resolver las situaciones de desigualdad y pobreza extrema,

particularmente a travs de las llamadas polticas sociales focalizadas.

Al respecto, y en relacin con los servicios sociales pblicos, Draibe plantea que, despus de

una primera etapa en la cual la preocupacin neoliberal se centr exclusivamente en el volumen y

la eficacia del gasto social, debi afrontar el problema reactualizado de la pobreza. Las soluciones

se canalizaron a travs de diferentes mecanismos implcitos de privatizacin. P

or ejemplo, dejandoen manos del sector privado no lucrativo la provisin de ciertos bienes o servicios, privatizando

empresas de servicios pblicos, interrumpiendo programas pblicos preexistentes o abandonando

algunas responsabilidades especficas de los gobiernos. Tambin se llevaron acabo mediante

modalidades de privatizacin por atribucin, reduciendo (en volumen, capacidad y calidad) diversos

servicios producidos pblicamente, induciendo su demanda hacia el sector privado, asignando

financiamiento pblico al consumo de servicios privados y estableciendo formas de desregulacin

que permiten la entrada de firmas privadas en sectores antes monopolizados por el estado (Draibe,1994).

La autora critica este enfoque selectivo, "principalmente cuando est disociado de controles y

garantas pblicas y asociado a prcticas privatizantes strictu sensu" porque la experiencia indica

que introducen una precariedad y discontinuidad muy grande en la poltica social, tendiendo a

asistencializarla y abriendo amplio espacio a la arbitrariedad de los quedeciden sobre las

necesidades de los beneficiarios (Draibe, 1994). En muchos casos, la falt

a de controles, los abusosde la intermediacin y la corrupcin asociada a los programas sociales focalizados, ha tornado

totalmente ineficiente esta forma de asistencialismo. Lo corrobora, por ejemplo, el hecho de que a

pesar de que el gasto social en la Argentina es el segundo de Latinoamricay alcanza un nivel

similar al de Estados Unidos, existe una extensa franja de sectores en situacin de extrema

pobreza sin asistencia oficial. Segn datos de FIEL (Fundacin de Investigaci


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ones EconmicasLatinoamericanas), un tercio del gasto social se filtra hacia el 40 por c

iento ms rico de la poblacin(alrededor de 6 mil millones de dlares anuales).

Refirindose, en particular, al caso de la educacin, Coraggio pone de manifiesto la dualizacin

de la poltica social, al crear ciudadanos de primera que acceden a los servicios va ingresos, y

ciudadanos de segunda, que lo hacen por va de la accin pblica. De este modo,la focalizacin

puede llegar a implicar una redistribucin de recursos pblicos desde los sectores medios hacia los

pobres, junto con una reduccin en la calidad y complejidad de los servicios pblicos (Coraggio,

1995).

Otro efecto importante del cambio de reglas es que los principios implcitos de justicia y

solidaridad sobre los que descansaba el estado providencia ya no tienen vigencia: como advierte

Rosanvalln, el carcter distribuido y aleatorio de los riesgos amparados porel estado, derivados a

su vez de las imperfecciones del sistema de organizacin econmica, ha sido s

ustituido por unestado permanente de precarizacin cuya irreversibilidad resulta casi "natural". La exclusin social,

el desempleo crnico, la marginalidad extrema aparecen, as, bajo la luz de una certidumbre

fatalista que la ideologa hegemnica pretende legitimar en trminos de pura eficacia econmica.

De esta constatacin nace la justificacin del ingreso de subsistencia como respuesta a una

situacin estructural creada por la propia lgica de los nuevos patrones de organizacin econmica.

ha caracterizado Camargo (1994), una verdadera patologa del proceso democrt

ico reciente. En medio de unadifundida irresponsabilidad, un nmero cada vez mayor de estados y municipios sobrevive casi ntegramente

de transferencias federales, a travs de Fondos de Participacin de los Estados y Municipios, sin que se exija

de los mismos ninguna estructura operacional y administrativa de los cuales estos fondos deberan ser apenas

una forma complementaria de apoyo.

18

Paradjicamente, esta nueva forma de estado providencia se transforma en condicin delliberalismo salvaje:

"un macrocontrato social legitima el funcionamiento totalmente asocial del mercado

en el nivel microeconmico, porque estn completamente desconectadas labsqueda de eficacia y la preocupacin por la solidaridad. Al disociar de man

eraradical lo econmico de lo social, el ingreso de subsistencia permite releg


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ar lacuestin del empleo a un segundo rango" (Rosanvalln, 1995).

Inclusive en pases con un desempeo econmico altamente exitoso, como es el caso de los

estados desarrollistas del sudeste asitico, cabe preguntarse sobre las posibilidades de continuidad

de los modelos implcitos en que han basado su xito, teniendo en cuenta -como seala Evansque

los ms elevados niveles de vida alcanzados en esos casos, torna ms difcil lalegitimacin de

un proyecto nacional exclusivamente sobre la base de su aporte al crecimiento del producto. En

tales circunstancias, ante el previsible resurgimiento de exigencias distributivas, tanto polticas

como econmicas, las estructuras burocrticas y las redes de elites que auspiciaron el proyecto

original de acumulacin industrial, no permitirn procesar fcilmente esas nuevas demandas

(Evans, 1996).

Las relaciones de dominacin

Las nuevas formas de dominacin en las sociedades que ya han atravesado -o

en las que esten curso- la fase ms dura del ajuste estructural y la reforma del estado,han suscitado en la

literatura una preocupacin central: la gobernabilidad de esas sociedades en vista de los sesgos

que se han creado en los patrones de distribucin del ingreso y la riqueza,ms all de su xito o

fracaso relativos en estabilizar la economa, reducir el dficit fiscal o adelgazar la burocracia.

Esta preocupacin corresponde a la tercera y ltima de las relaciones estado-sociedad: la

correspondiente al plano del poder y la dominacin poltica. Haber dejado su

anlisis para el finalpodra interpretarse, implcitamente, como una forma de observar a estas relaciones en tanto

"variable dependiente" de los cambios ya examinados en los planos funcional y material. Es decir,

podra considerarse que el poder de los diferentes actores sociales ha cambiado su peso relativo

en la medida en que se ha modificado su participacin en el plano de la divisin social del trabajo y

la asignacin de recursos resultante del nuevo pacto fiscal y redistributivo.

Tal interpretacin sera, en todo caso, una verdad a medias, ya que no es men

os cierto queslo en presencia de constelaciones de poder como las que se verificaron enlos pases que

avanzaron ms decididamente en el proceso de reforma estatal, pudo haberseproducido un

cambio tan profundo en las relaciones estado-sociedad. Desde este ngulo, el plano del poder

adquirira un carcter sobredeterminante sobre los otros dos planos. A mi juicio, como intento

demostrar, cada uno de estos planos tiene su propia dinmica, que repercute


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polticos respecto de los cuales el estado puede exhibir tal capacidad de accin.

Se ha llegado a considerar a la autonoma del estado como un prerrequisitopara una reforma

exitosa. El argumento sostiene que incluso aquellas reformas que tienen por objetivo la expansin

del papel de las fuerzas de mercado, precisan capacidades administrativasy tcnicas, escasas en

pases en desarrollo. Exigen habilidad para coordinar y conciliar reivindicaciones conflictivas dentro

de la propia burocracia. Las polticas corren el riesgo de ser anuladas silos actores del sector

privado son capaces de utilizar canales burocrticos alternativos para garantizarse excepciones.

Pases con ms alta capacidad tecnocrtica y administrativa tienen una gama deopciones mayor,

ya que pueden combinar ms efectivamente la poltica de liberalizacin con unaintervencin estatal

de apoyo y tienen la capacidad de explorar respuestas ms heterodoxas (Haggard y Kaufman,

1995).

En general, sta no ha sido la experiencia de los pases con sistemas democrti

cos dbiles, enlos que es habitual que sus aparatos estatales -especialmente parcelas oinstituciones de los

mismos-sean colonizados por poderosos intereses privados, a travs del control de ciertos

mecanismos formales o informales.13 Un caso extremo de estado caracterizado por difundidas

prcticas de captura burocrtica es el que Evans denomina "predatorio". Adoptando esta categora,

Naim (1995) destaca la alta correlacin existente entre estados predatoriosy altos niveles de

desigualdad de los ingresos y la riqueza. Las polticas adoptadas por estosestados, al reforzar la

desigualdad social, facilitan la captura del estado por parte de aquellosque poseen cuotasdesproporcionadas de riqueza y poder.

El propio Banco Mundial (1992) advierte el problema, especialmente con relacin a los

servicios pblicos:

"El fenmeno de captura de los servicios y recursos pblicos por interesesespeciales relativamente estrechos es un problema siempre presente en tod

os lospases. Est agravado por los monopolios y a la vez por la capacidad limitada

del

pblico de demandar y monitorear el buen funcionamiento, especialmente porquesuele ser difcil monitorear los beneficios de los servicios pblicos. Estos

factores

Por ejemplo, la integracin de Consejos Directivos de entidades descentralizadas (a menudo formalizada

jurdicamente en sus cartas orgnicas) o la consulta a la Iglesia antes de designar a un Ministro de Educacin.


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vuelven especialmente complejas y difciles de llevar a cabo las mejoras en

accountability pblica".14

Dependiendo de las caractersticas de la alianza o coalicin dominante, el estado tambin

puede caer preso, a veces, de otros intereses no necesariamente econmicos,como es el caso

del movimiento obrero organizado, la corporacin militar o una jerarqua religiosa inspirada en

valores fundamentalistas.

Cuando, en cambio, el estado acta con prescindencia de las demandas sectoriales, o cuando

impide su surgimiento, tambin podra considerarse que existe autonoma relativa. Es el caso de

Taiwn y Corea del Sur, en que su desarrollo econmico exitoso se bas en la adopcin de

polticas de exclusin poltica e, incluso, de represin de los intereses de cla

es subordinadas.Aunque eficiente, este tipo de autonoma tiende, sin embargo, a ser inestable en el largo plazo.

Naturalmente, la incorporacin de nuevos actores puede modificar las relaciones de fuerza

existentes. Por ejemplo, de ONGs, que a travs de la ampliacin del espacio democrtico y

participativo, asumen la prestacin de numerosos servicios pblicos, aunque en este proceso es

importante evitar la apropiacin de estas organizaciones sociales por partede grupos que puedan

utilizarlas como si fueran privadas. Con este propsito, Brasil se propone

adoptar disposicioneslegales y administrativas. Ser esencial el control por resultados de estasorganizaciones, tanto por

parte del estado como de la sociedad. (Bresser Pereira, 1995).

Tambin es importante la incorporacin de ciertas instituciones y grupos sociales autnomos,

surgidos a menudo como resultado inesperado de polticas estatales que precipitan respuestas

colectivas organizadas a fin de asegurar la sobrevivencia misma, aunque por su propio origen,

estos nuevos actores colectivos tienden a establecer una relacin profundam

ente antagnica con elestado (Ducatenzeiler y Oxhorn, 1994).

No es casual que los gobiernos lleven adelante algunas reformas estructurales pero no otras.

Pese a que las crisis econmicas pueden forzar en ciertos casos la adopcin de algunas reformas

estructurales profundas, la efectiva implementacin de las mismas depender de otros factores

igualmente relevantes: a) el poder poltico de los grupos afectados por las


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os de loesperado, no se debe a que los costos hayan sido inesperadamente leves si

no a que los interesesresultaron inesperadamente dbiles.

En relacin a la capacidad institucional del estado -otro atributo de su poder-, la literatura

reciente ha vuelto a colocar sobre el tapete el problema de su rediseo, cuya solucin es vista

como prerrequisito para que consiga efectivamente gobernar. Un mejor diseole permitir una ms

adecuada distribucin de competencias y responsabilidades, un mejor rango de control, una mas

ajustada relacin entre perfiles ocupacionales y dotaciones, etc. El rediseodel estado aparece, en

este contexto, no solamente como una exigencia para una gestin eficiente,sino adems como un

medio de relegitimacin social y poltica del mismo, as como, por esa va, comoun mecanismo de

recuperacin de cuotas de poder ahora doblemente necesarias frente a la nueva distribucin de las

responsabilidades sociales en la provisin de bienes y servicios, y la correlativa asuncin de roles

que exigen capacidad de orientacin, direccin, coordinacin y sancin.

Observa al respecto Przeworski (1996) que cuando el mercado no puede ajustar por si solo, se

requiere resolver el problema del diseo del estado, en tanto ste fija las reglas de juego entre los

agentes econmicos. Agrega el autor que la relacin econmica, que es privada,est configurada

por el estado16 va incentivos, prohibiciones o cambios en los precios relativos por la va fiscal. Por

lo tanto, "los problemas de diseo institucional no pueden evitarse dejandoal estado fuera de la

economa. Deben enfrentarse como tales".

En ausencia de un diseo deliberado y autnomo, la debilidad de las instituciones estatalesresulta inevitable, ya que su fisonoma termina respondiendo al resultado d

e la lucha polticaentablada entre los actores por conquistarlas y modelarlas a su antojo a

fin de maximizar suspropios intereses, para lo que estn dispuestos a usar todos los recursos d

e poder que tengan bajosu control. Como bien se ha sealado, ninguna institucin permanece neutral o

despolitizada, y elestado, incapaz de actuar como una fuerza mediadora entre los diferentes

actores sociales ypolticos, se encuentra, en lo esencial, a su merced (Ducatenzeiler y Oxhor

n (1994).

Los problemas de diseo no fueron tan crticos en la primera etapa de la reforma estatal

porque, en lo esencial, su propsito fue reducir la hipertrofia an a costa de una mayor deformidad

del aparato institucional remanente. En cambio, la segunda reforma del estado resulta ms

exigente. En la primera fase, el espacio poltico de maniobra de los Poderes Ejecutivos era


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considerablemente ms amplio que ahora, en virtud de que la legitimidad delas rotundas medidas

adoptadas por el estado nacional se apoyaba en su auto-inmolacin en el altar del ajuste

estructural, ante el indisimulado, y a menudo entusiasta, apoyo de los organismos internacionales y

los sectores econmicos ms concentrados y poderosos que crecan al mismo ritmodel

envanecimiento del Estado. Adems, la enorme fragmentacin de los partidos polticos, la debilidad

del Parlamento y la reducida capacidad de movilizacin de los sindicatos, facilitaron la iniciativa del

Ejecutivo.

El problema ahora es la construccin de una nueva legitimidad. Pero al quemar las naves, al

privarse de los recursos y perder el consenso que antes rodeaba sus formas de intervencin, el

estado debe crearse una legitimidad alternativa que ya no se sustenta enlos recursos que poda

movilizar anteriormente ni en su capacidad ejecutora. Las capacidades estabilizadoras,

promotoras, reguladoras, orientadoras o asistencialistas (por oposicin a l

as redistributivas, que yano tienen cabida en el nuevo discurso hegemnico), si bien claras en su sentido ideolgico, no se

En esto coincide con O'Donnell, cuando seala que el Estado co-constituye la relacin capitalista.

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construyen al mismo ritmo con que se destruye la vieja legitimidad.

La nueva ideologa -que ve al ajuste econmico, las privatizaciones y el mercado no slo comoinstrumentos sino como modelo de la buena sociedad- (Garretn, 1994), no ti

enen todava sucorrelato en un estado pro-activo, con capacidad de iniciativa, ni de res

olver las contradiccionesque plantea el nuevo modelo: ahondamiento de la brecha social, desempleo,

corrupcin. Esto poneal desnudo la debilidad del estado justamente cuando, al iniciar la segun

da fase de la reforma,debe aparecer fortalecido frente a la sociedad y, sobre todo, frente a lo

s sectores afectados en estanueva etapa.

Ahora son los propios organismos financieros internacionales, que impulsaron el ajuste, los

que "descubrieron" la necesidad de consolidar la capacidad de gobernabilidad, que tiene a la vez

un componente de liderazgo, iniciativa y voluntad poltica sustentados en la consolidacin de una

cultura y una institucionalidad democrticas, y un componente de capacidadde gestin e

implementacin de las polticas adoptadas.


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En la primera fase de la reforma, el estado se preocup por adelgazar, no p

or fortalecerse.Ahora, en la segunda fase, le queda mucho menos por fortalecer; el proble

ma lo tienen ahora lasprovincias, estados subnacionales y municipios, que cuentan con una menor

tradicin de reformaadministrativa e introduccin de modernas tcnicas de gestin. En la ocasin, el

estado nacionalintenta asumir, nuevamente, un papel paternalista, tratando de introducir

reformas en los nivelessubnacionales sin saber a ciencia cierta cmo hacerlo.

Tal vez una de las reas vacantes que le qued al estado nacional por fortalecer es su aparato

regulatorio, justamente aqulla parcela de su mbito funcional ms directamenteenfrentada con los

poderosos intereses de los monopolios y oligopolios privados creados porel proceso de

privatizacin, desregulacin y reestructuracin econmica.

No debe extraar, entonces, que la cuestin del fortalecimiento del estado haya resurgido junto

con la cuestin de la gobernabilidad, ante la alarma expresada por los prop

ios organismosinternacionales de crdito y asistencia tcnica. En tal sentido, un documentode poltica del

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, todava en elaboracin almomento de

escribirse este trabajo, plantea que el desafo que enfrenta cualquier sociedad es crear un sistema

de gobernabilidad que promueva, soporte y sostenga el desarrollo humano,particularmente de los

sectores ms pobres y marginales.17

Tambin Bresser Pereira (1995) vincula ambos conceptos -capacidad estatal ygobernabilidad-,

pero llama al primero governana, sugiriendo que la diferencia entre una propuesta de reformaneoliberal y una social demcrata es el hecho de que el objetivo de la prim

era es retirar al estadode la economa, mientras que el de la segunda es aumentar la capacidad de g

obierno (governana)del Estado, otorgndole los medios financieros y administrativos para que p

ueda intervenireficazmente en aqullos casos en que el mercado acuse fallas de coordinacin.

En cambio, lacuestin de la gobernabilidad (governabilidade) se relaciona ms directamente

con la dinmicasocial, tal como lo plantea la definicin del MGDP, aunque los problemas qu

e la suscitan -enopinin del citado autor- no provienen del "exceso de democracia" ni del peso excesivo de las

demandas sociales, sino de la ausencia de un pacto o coalicin poltica estable y no maximalista.

La ilusin de un estado mnimo, con poco que hacer y menores exigencias que en el pasado

en trminos de capacidad de gestin, se ha desvanecido. Ahora, ms que nunca, una creciente


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nesfundamentales. Hoy, que en muchas partes esos cambios ya se han producido

, el escenarioinstitucional es muy diferente. Gobiernos locales (estados, provincias, m

unicipios) y poderososconglomerados empresarios privados proveen la casi totalidad de los servi

cios pblicos,movilizando un volumen de recursos muy superior al que los gobiernos naci

onales emplean paraasignarlos a las reas que todava controlan. Otros participantes, como el Pa

rlamento o las ONGs,han adoptado posiciones ms discriminadoras respecto a las iniciativas del

Ejecutivo y reclamanuna mayor participacin en las decisiones que afectan la provisin y financia

miento de bienespblicos.18

Es posible que a largo plazo, el desmantelamiento de su aparato intervencionista fortalecer al

estado. Pero en el corto, la liberalizacin econmica ha eliminado muchas palancas polticas

mediante las cuales el estado ejerca su poder y llevaba a cabo sus funciones. Por ejemplo, a

medida que el capital privado se vuelve menos dependiente de los recursos

fiscales, el predominiorelativo del estado disminuye, sobre todo, en relacin a la situacin en quesu rol subsidiador o

contratista resultaba ms preponderante. La situacin es menos clara con respecto a los estados

subnacionales, sobre todo cuando en los procesos de descentralizacin, lasrelaciones fiscales

intergubernamentales todava no han alcanzado acuerdos ms o menos permanentes y las

transferencias de recursos son utilizadas selectivamente como instrumentode poder.

Un ltimo aspecto a considerar es el relativo a los efectos de los procesos

de descentralizacinsobre la estructura de poder a nivel local e, indirectamente, a nivel nacional. Siguiendo a Marcou

(1993), la descentralizacin, vista como proceso y como reforma administrativa, implica profundos

cambios en los modos de accin del Estado. Implica el abandono de una visinjerrquica y

coercitiva de la accin estatal y un mayor respeto a la autonoma de las colectividades locales. En

este proceso, sin embargo, el estado nacional puede llegar a perder totalmente el control sobre la

Un caso actual y sumamente ilustrativo es el nuevo papel que, luego del r

eciente triunfo electoral de lacoalicin democrtica, intenta asumir el Parlamento en Mongolia como rgano rector, o al menos protagnico,

de la reforma estatal. En igual sentido, varios pases en trnsito a la democracia y la economa de mercado

luego del desmoronamiento del bloque sovitico, destacan este nuevo y necesario protagonismo del poder

legislativo dentro de los procesos de reforma del estado en curso.

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ejecucin final de sus propias polticas, entregadas ahora a una pluralidad de centros de poder

locales, recin constituidos (Sulbrandt, 1995).

Otras consecuencias sobre la estructura de poder, resultantes de la descentralizacin, pueden

observarse en los programas de reforma impulsados por el Banco Mundial. En su anlisis de este

proceso en el sector educativo, Coraggio (1995) plantea la paradoja de que, por una parte, esta

descentralizacin se justifica en base a que facilitar la adopcin de las combinaciones de insumos

educativos ms eficientes a nivel de cada distrito o establecimiento, al sustentarse en un mejor

conocimiento de las condiciones locales. Pero tambin se espera que reduzcala capacidad de los

intereses tradicionales (sindicatos de maestros y burcratas del gobierno central, asociaciones de

estudiantes universitarios o lites usualmente beneficiadas por subsidios indiscriminados) para

influir sobre la poltica educativa.19

El control descentralizado puede tender a reforzar el poder de las eliteslocales, agravar las

disparidades interregionales (Streeten, 1992) o producir otros efectos indeseables. En cualquier

caso, las luchas polticas por la construccin de un orden social alternativono se darn ya,

necesariamente, en el mbito del estado nacional. Precisamente, en razn delproceso de

deslegitimacin de los estados, muchas de esas batallas -tal vez la mayora de ellas-proseguirn

en los niveles locales (Wallerstein, 1994).

Globalizacin, internacionalizacin e integracin

Las transformaciones de las relaciones estado-sociedad han coincidido, creo que no

casualmente, con una serie de procesos en el mbito internacional cuyo impacto sobre el escenario

poltico y socioeconmico de los pases no puede subestimarse. Tres conceptos estrechamente

vinculados entre s intentan dar cuenta de estas transformaciones: globalizacin,

internacionalizacin del estado e integracin regional. Aunque a menudo confundidos, cada uno de

ellos debe ser analizado separadamente en cuanto a sus alcances y consecu

encias.

Siguiendo los planteamientos efectuados en un trabajo reciente (Oszlak, 1996), sostendr que

la globalizacin es a las explicaciones deterministas lo que la integracin regional a las

voluntaristas. Las fuerzas que explican la globalizacin son mucho ms abarcativas, poderosas y

complejas que las que gobiernan el comercio internacional. Existe, hoy, una "agenda mundial" que


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igualmente resignar una porcin del poder de decisin con el fin de promoverintereses nacionales

cuya realizacin podra encontrar en la integracin un medio idneo.

Cuando a esta semi-delegacin de poderes a una instancia supranacional de negociacin se le

suma la vulnerabilidad que simultneamente producen la internacionalizacin yla globalizacin,

resulta evidente que los estados nacionales ven crecientemente coartada su autonoma decisoria,

tanto en relacin a los asuntos externos como a los de su propia agenda interna.21 Pero como a la

Polanyi; las dudas que se plantearon los propios protagonistas de este proceso -los Cientficos Mexicanos, el

Olimpo Costarricense, la Generacin del 80 en Argentina- acerca de su verdadera influencia; o, incluso, las

interpretaciones del marxismo y la teora de la dependencia sobre el carctersobredeterminante de la lgica

capitalista, son coincidentes en relativizar el papel los "hombres providenciales" en la construccin de nuevos

modos de organizacin y convivencia social.

Los pases ms desarrollados no son inmunes a estos procesos y, crecientement

e, sus decisiones estn26

vez, los estados nacionales estn transfiriendo recursos y facultades decisorias a gobiernos

subnacionales y a operadores econmicos privados, tambin en esta dimensin interna de su

gestin estn perdiendo competencias y capacidades decisorias. Paradjicamente,entonces, la

descentralizacin y la internacionalizacin operan como una pinza reductora d

e los espacios dedecisin autnoma de los estados nacionales.

Lo cierto es que los actores y procesos supranacionales han pasado a serparticipantes

naturales de la escena poltica nacional. El Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional

tienen, hoy, mayores resortes para orientar las polticas pblicas que la ms poderosa coalicin

parlamentaria. Un narcotrfico globalizado entroniza y derriba gobiernos. Una crisis econmica en

un pas produce efectos en cascada sobre otras economas aparentemente slidas.Las presiones

gubernamentales de un pas central conducen en otros, dependientes de aqul,a legislacionesproclives a los intereses econmicos del centro. Los cambios en la economa m

undial -comoobserva Lattuada (1996)- reformulan las situaciones de ventajas comparati

vas tradicionales, exigenuna mayor articulacin y dependencia del sector primario respecto al capita

l industrial, comercial yfinanciero, y subordinan los instrumentos de poltica econmica domsticos a de

cisiones


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supeditadas a los condicionamientos de su insercin internacional o regional. Por ejemplo, en Nueva Zelanda

el Clerk of the House of Representatives seal hace poco que el 30% de la legislacin de ese pas se vincula

con el cumplimiento de compromisos asumidos en el orden internacional. Asu vez, en el Reino Unido,

alrededor del 40% de la legislacin dictada se refiere a cuestiones vinculadas con la Comunidad Europea.

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apertura al exterior y por reducir la proteccin y regulacin estatal, mientras las empresas privadas

de capital nacional, menos competitivas, demandan una mayor proteccin arancelaria. Se

modifican asimismo las formas de la participacin estatal. La integracin contina siendo un

proceso desde arriba, con carcter intergubernamental, pero la presencia del sector empresarial como

actor real del proceso- descentraliza y desconcentra la gestin y decisin estatal,

especialmente en las negociaciones de carcter sectorial.

Tambin la membresa en las organizaciones internacionales y supranacionalespueden

conducir a cambios en la estructura de poder y autoridad de los estados individuales. Por ejemplo,

la pertenencia a la Comunidad Europea o al MERCOSUR puede otorgar a algunos de los estados

miembros ms pequeos mayor voz en los asuntos internacionales que la que tendran como

naciones separadas. Pero -como bien observa Corkery (1993)- la misma pertenencia ilustra la

disyuncin legal entre el concepto de soberana y pertenencia a un grupo supranacional.

La apertura econmica restringe la autonoma de los pases en la planificacin dsus polticas

socioeconmicas y modifica inclusive las formas de organizacin y gestin empresarias. Sin

embargo, algunos autores observan que se ha tendido a exagerar el grado en que las fuerzas

globales determinan el destino de los Estados de Bienestar nacionales o explican el fracaso de la

gestin macroeconmica. Como resultado de anlisis comparativos, Esping-Andersen (1994)

seala que la permanencia de los Welfare States se explica ms por la vigencia de mecanismos

polticos e institucionales de representacin de intereses y de construccin deconsenso poltico.

Tambin Krugman (1997) denuncia que la globalizacin ha sido responsabilizadamuchas

veces de todos los males (inestabilidad, desempleo, baja de salarios), afirmando que ni los

mercados globales son omnipotentes ni la autonoma nacional ha muerto. El "globalismo

econmico desenfrenado" es, segn este autor, una mscara para ocultar la insen


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satez yconsecuente fracaso de ciertas polticas domsticas (estatales o privadas) qu

e exageran elargumento de la competitividad para justificar reestructuraciones empresa

rias, creacin de empleosinsustanciales o promocin de la flexibilizacin laboral. Tambin puede observa

rse como un cnicointento por eludir un compromiso social con los sectores ms desprotegidos

o la adopcin demedidas de defensa ambiental, que aumentan costos. Toda esta retrica -conc

luye el autor-plantea un riesgo muy sutil: estimula el fatalismo, una sensacin de que no

pueden enfrentarse losproblemas porque superan la capacidad de los pases (el denominado horror e

conmico y suimpetuoso avance en Europa Occidental), obviando la consideracin -o justif

icando-las fallaspropias de las polticas nacionales.

El ltimo punto a considerar es el creciente poder de los organismos financieros

internacionales en relacin a los planos funcional, material y de la gobernabilidad, que encuadran

las relaciones estado-sociedad. Existe coincidencia en que los resultados

de la actividad deinstit

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