Estado y Procesos de las Compensaciones Ambientales en Colombia

7/23/2019 Estado y Procesos de las Compensaciones Ambientales en Colombia

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Hacia un sistema debancos de hábitat como herramienta decompensacion ambiental

en ColombiaMariana Sarmiento*

*Alexis López y Andrés Mejíaparticiparon como investigadores enla elaboración de este documento.

Documento de discusión v.1

Abril 2014



Sobre Fundepúblico

Fundepúblico - Fundación para la defensa del interés público, es una organización sin ánimo de lucro establecida enColombia en 1989. Su trabajo se centra en la protección y en la defensa del interés público y los derechos colectivos.Algunas de las herramientas que utiliza para cumplir con su misión son el litigio, la incidencia en política pública, y

el diseño y análisis de política y normatividad. Algunos logros importantes incluyen la indemnización a comunidadespor daños ambientales y las iniciativas de reformas legales relacionadas con acciones populares relacionadas con ladegradación del medio ambiente.

Desde el 2013 Fundepúblico ha trabajado el tema de las compensaciones ambientales por una simple razón, si bien es-tas son un instrumento de gestión ambiental establecido desde 1993, el país no tiene ningun registro de donde ni comose viene realizando estas acciones. Podría decirse que las acciones en conservación y restauración ambiental resultadode las compensaciones ambientales, no se han materializado y no han logrado los resultados esperados. En ese sen-tido el parimonio natural de los Colombianos se ha visto afectado de manera sustaincial.

Teniendo en cuenta lo anterior, en esta oportunidad, Fundepúblico hace una propuesta de implementación de los Ban-cos de hábitat. Este es un mecanismo que en otros paises a demostrar hacer más eficientes los procesos de compensa-

ción ambiental en la medida en que facilitar el cumplimiento de las medidas de compensación por parte de los sectoreseconómicos y al mismo tiempo facilita el control y vigilacia por parte de las autoridades ambientales. Los Bancos deHábitat también son una oportunidad para el país de generar instrumentos de política pública que puedan traducirse enoportunidades de desarrollo rural y protección de los recursos naturales.

Fundepúblico agradece a todos los expertos y colaboradores que contribuyeron en el desarrollo y en las discusionesque llevaron a este documento. En especial agradecemos los aportes de Andres Mejía (Terrasos), Padu Franco y RayVicturine (Wildlife Conservation Society), Wayne White (W-squared Consulting), Fabien Quetier (Biotope), Coralie Calvet

(Estudiante de Doctorado).

Los autores también agradecen a Marcela Giraldo por la revisión de estilo y los comentarios críticos al texto y a Granode Arena por el diseño de la infografía que se incluye en el documento.

Este trabajo se realizo con la colaboración del pro-grama Colombia de Wildlife Conservation Society– WCS. WCS salva la vida silvestre y los paisajessilvestres en todo el mundo a través de la ciencia,acciones de conservación, educación e inspirandoal ser humano a valorar la naturaleza.

Agradecimientos

Colaboradores Con el apoyo de



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Las compensaciones ambientales son un instrumento funda-mental de la gestión ambiental. Su propósito principal es ase-gurar que los impactos ambientales relacionados con proyectos

de desarrollo económico asociados al sector de minería, explo-tación de petróleo e infraestructura, entre otros, sean compen-sados mediante acciones de restauración, mejora, o preservaciónde un ecosistema equivalente en lugares diferentes a donde sedesarrolla el proyecto.

El concepto de compensación ambiental tiene su origen en la je-rarquía de la mitigación, la cual establece que las compensacio-nes ambientales únicamente se deben realizar cuando todas lasacciones de prevención y mitigación han sido agotadas.

En el caso colombiano, las medidas de compensación ambien-tal han sido parte de los procesos de licenciamiento ambiental

desde hace casi veinte años (artículo 50, Ley 99 de 1993). Sinembargo, los lineamientos y los criterios para definir y realizarlas compensaciones aún siguen siendo desarrollados por lasautoridades ambientales. No fue sino hasta 2012, que Colombiaincorporó dentro de su ordenamiento jurídico la obligatoriedadde que las compensaciones ambientales se debían realizar bajoel principio de la “no pérdida neta” y la “equivalencia ecosisté-mica”, a través de la adopción del “Manual para la asignación decompensaciones por pérdida de biodiversidad”. Estos dos princi-pios obligan a que las compensaciones ambientales se realicenmediante actividades de restauración y conservación en los eco-sistemas impactados (Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sos-tenible, MADS, 2012: 33).

Hasta el momento, el Manual del ministerio únicamente aplicapara los procesos de licencias ambientales de competencia dela Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA). En elcaso de las autoridades ambientales regionales, las actividadesde compensación son definidas según el criterio del funcionarioresponsable de la evaluación de la licencia ambiental.

El Manual representa un notorio avance para Colombia, en lamedida en que se establecen lineamientos claros de cómo sedeben definir las medidas de compensación ambiental y cuántose debe compensar.

De la misma forma, el Manual también produce unos retos im-

portantes para el país y los responsables de cumplir con los

1. Es un término que se refiere a las empresas que deben obtener licencias ambientales para desarrollar proyectos que tengan algún tipo de impactos ambientales.

Introducción

Ernesto MichelsenPresidente Fundepúblico

planes de compensación ambiental. Uno de los retos más evi-dentes, y el cual se pretende abordar mediante este documento,es su implementación, teniendo en cuenta que este propicia una

“demanda” de áreas de compensación, pero el país aún no tieneuna estrategia para generar una “oferta” de estas áreas y así lo-grar una compensación efectiva.

La “demanda” de áreas de compensación resulta de los diferen-tes procesos de licencias ambientales proyectadas en las metasdel Plan Nacional de Desarrollo. Algunas de estas metas son:la construcción de 2000 kilómetros de vías de doble calzada yel mantenimiento de 50.000 kilómetros de vías terciarias, el au-mento de la explotación de petróleo en 43% y la exploración de910 nuevos pozos, entre otras (Presidencia de la República, s.f.).

Con el fin de atender esta demanda y generar una oferta de

áreas de compensación, así como superar algunas de las difi-cultades que actualmente se presentan en la implementaciónde las medidas de compensación, se presenta un análisis sobrela factibilidad de un sistema de bancos de áreas de compensa-ción para Colombia.

El objetivo de este sistema de bancos de compensación consisteen promover e incentivar la restauración y conservación de gran-des áreas que puedan ser ofrecidas como áreas de compensacióna aquellos que producen impactos ambientales. Estas áreas seestablecerían antes o incluso de forma simultánea a la genera-ción de los impactos, con el fin de asegurar el cumplimiento delas obligaciones de compensación por parte de los licenciatarios1.

El presente estudio expone las tendencias sobre las compen-saciones ambientales en Colombia y realiza un análisis de lasexperiencias internacionales sobre bancos de compensación.Estas experiencias y sus lecciones aprendidas son insumos va-liosos de una propuesta para el diseño de un sistema de bancosde compensación en Colombia.

Si bien este documento está enfocado en el uso de bancos decompensación para cumplir con los requerimientos de las licen-cias ambientales, también podría ser utilizado para todos los ti-pos de compensación ambiental que la ley obliga. El documentofinaliza con unas consideraciones y recomendaciones para avan-zar con la implementación de un sistema de bancos de compen-

sación en el país.



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Marco legalgeneral sobre las

compensacionesambientales en ColombiaEn el país el requerimiento de realizar compensaciones ambientalesestá enmarcado en cuatro instrumentos: la licencia ambiental,la sustracción de áreas de reserva forestal, el aprovechamientoforestal y la compensación por aprovechamiento de especiesamenazadas. Estos aspectos están amparados por los artículos

8, 58, 79, 80 y 95, Constitución de 1991 y en la Ley 99 de 1993.A continuación se detallan las normas generales y específicasrelacionadas con cada uno de estos temas. Igualmente se incluye unresumen de la información existente sobre la implementación de lascompensaciones y unas reflexiones sobre la problemática existente ylos retos que esto sugiere para el país.


Abril 2014



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1.1Compensaciones por obligaciónde licencia ambiental

1.2Compensaciones por sustracciónde áreas

La Ley 99 de 1993 en su Título VIII contiene el régimen delicencias ambientales, el cual establece su obligatoriedadpara el desarrollo de cualquier actividad que pueda produ-cir deterioro grave a los recursos naturales renovables o almedio ambiente, o introducir modificaciones considerableso notorias al paisaje (Constitución Política 1991, artículo 79).

La licencia ambiental es prerrequisito para el ejercicio delos derechos otorgados por otras autorizaciones, permi-sos, contratos o concesiones y esta debe acompañarse deun plan de manejo ambiental. La licencia ambiental estásujeta al “cumplimiento por el beneficiario de la licencia

de los requisitos que la misma establezca en relación conla prevención, mitigación, corrección, compensación ymanejo de los efectos ambientales de la obra o actividadautorizada” (Constitución Política 1991, artículo 50).

La misma ley asigna las competencias para efectos de laslicencias ambientales entre el Ministerio de Ambiente2, laANLA, las corporaciones autónomas regionales (CAR) y losdistritos, municipios y áreas metropolitanas, dependiendode la industria o actividad y del tamaño y localización del pro-yecto. También delega al Ministerio como responsable paraestablecer por medio de reglamento, los casos en los cua-

les las CAR otorgarán licencias ambientales y aquellos enque se requiera estudio de impacto ambiental (EIA) (Cons-titución Política 1991, artículo 21) y diagnóstico ambientalde alternativas (DAA) (Constitución Política 1991, artículo17). Los EIA y DAA deben ser elaborados de acuerdo con lasmetodologías adoptadas por medio de la Resolución 1503de 2010 del Ministerio de Ambiente y la establecida en elartículo 14, Decreto 2820, respectivamente.

Para el caso de las medidas de manejo ambiental, el Decre-to 2820 establece medidas de corrección, mitigación y com-pensación. Las de compensación las define como aquellas

“(…) encaminadas a resarcir y retribuir a las comunidades,las regiones, las localidades y el entorno natural por los im-pactos o efectos negativos que no puedan ser corregidos,mitigados o sustituidos” (artículo 1, Decreto 2820 de 2010).De acuerdo con esta definición, la misma licencia ambien-

tal establecerá las medidas de compensación a que hayalugar, siguiendo las particularidades del proyecto y la afec-tación determinada en el respectivo estudio.

Para el caso de las compensaciones ambientales por sus-tracción de áreas de reserva forestal, la Ley 145 de 2011en el artículo 204 establece que en los casos en se reali-

cen sustracciones3 de este tipo4, sea esta temporal o de-finitiva, la autoridad ambiental competente impondrá lasmedidas de compensación, restauración y reparación. ElMinisterio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) esel responsable de evaluar las solicitudes y adoptar la deci-sión respecto de la sustracción de las reservas forestalesnacionales, ordenando las medidas de compensación aque haya lugar (artículo 11, Decreto 2820 de 2010).

La Resolución 918 de 2011 estableció los requisitos y elprocedimiento para la sustracción de áreas de reservasforestales nacionales y regionales, y establece que la sus-

tracción dará lugar a la implementación de las medidasde compensación, restauración y recuperación que esta-blezcan las autoridades ambientales, de acuerdo con lossiguientes criterios:

2. Le corresponde al Ministerio de Ambiente examinar de manera privativa las licencias ambientales en los casos previstos en el artículo 53 de la Ley 99 de 1993 y en el artí-culo 8 del Decreto 2820 de 2010, así como a las corporaciones autónomas regionales, en los casos enumerados en el artículo 9 del mencionado decreto.3. Artículo 210 del Decreto-Ley 2811 de 1974 “Por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente. “Si en área de reservaforestal, por razones de utilidad pública o interés social, es necesario realizar actividades económicas que impliquen remoción de bosques o cambio en el uso de los suelos ocualquiera otra actividad distinta del aprovechamiento racional de los bosques, la zona afectada deberá, debidamente delimitada, ser previamente sustraída de la reserva”.4. A través del artículo 1 de la Ley 2 de 1959 “Por el cual se dictan normas sobre economía forestal de la nación y conservación de recursos naturales renovables” y el Decreto111 de 1959 se establecieron con carácter de “zonas forestales protectoras” y “bosques de interés general”, las zonas de reserva forestal nacional del Pacífico, Central, ríoMagdalena, Sierra Nevada de Santa Marta, serranía de los Motilones, El Cocuy y la Amazonia, para el desarrollo de la economía forestal y la protección de los suelos, lasaguas y la vida silvestre. Además de las reservas forestales establecidas mediante la Ley 2 de 1959, en el país se han declarado reservas forestales por parte de entidadesdel orden nacional, existentes en su momento, tales como los ministerios de la Economía Nacional y Agricultura e Inderena, las cuales de conformidad con lo previsto por elartículo 3 del Decreto 877 de 1976, también gozan del carácter de áreas de reserva forestal nacional.

1. En sustracciones temporales. Se deberán implemen-tar medidas de recuperación y rehabilitación para la res-tauración ecológica del área temporalmente sustraída.

2. En sustracciones definitivas. Se deberá compensar conun área de valor ecológico equivalente al área sustraída dela reserva forestal.



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(…) se realizan por una sola vez, en áreas donde conbase en estudios técnicos se demuestre mejor aptitudde uso del suelo diferente al forestal o cuando exis-tan razones de utilidad pública e interés social. Losaprovechamientos forestales únicos pueden contenerla obligación de dejar limpio el terreno, al término del

aprovechamiento, pero no la de renovar o conservar elbosque (artículo 5, Decreto 1791 de 1996).

En los casos que, por las características del proyecto,también exista la necesidad de la obtención de licenciaambiental o cualquier otra autorización que exija compen-sación, se puede generar una compensación doble que

será independiente de las medidas que se establezcanpara prevenir, mitigar, corregir, compensar y manejar losimpactos que se puedan ocasionar durante la ejecucióndel proyecto objeto de licenciamiento ambiental o del ins-trumento administrativo respectivo.

Lo anterior fue complementado por la Resolución 1526 de2012 que aclara las definiciones que orientan la ejecuciónde las medidas de compensación.

Otro tipo de compensación ambiental se deriva de losaprovechamientos forestales regulados por el Decreto1791 de 1996. En particular, las compensaciones ambien-tales únicamente aplican a los aprovechamientos foresta-les únicos . Estos son aquellos que:

Medidas de compensación: acciones orientadas a retri-buir al área de reserva forestal la pérdida de patrimonio

natural producto de la sustracción. La compensacióndeberá ser definida caso a caso.

Para la sustracción temporal: se entenderá por medi-das de compensación las acciones encaminadas a larecuperación del área sustraída temporalmente. Seentiende por recuperación la reparación de los proce-sos, la productividad y los servicios de un ecosistema.

Para la sustracción definitiva: se entenderá por medi-das de compensación la adquisición de un área equi-valente en extensión al área sustraída, en la cual se

deberá desarrollar un plan de restauración debidamen-te aprobado por la autoridad ambiental competente.

1.3Compensaciones poraprovechamiento forestal

5. También existen los (b) Persistentes. Los que se efectúan con criterios de sostenibilidad y con la obligación de conservar el rendimiento normal del bosque con técnicassilvícolas, que permitan su renovación. Por rendimiento normal del bosque se entiende su desarrollo o producción sostenible, de manera tal que se garantice la perma-nencia del bosque; (c) Domésticos. Los que se efectúan exclusivamente para satisfacer necesidades vitales domésticas sin que se puedan comercializar sus productos.

Cuando se realizan aprovechamientos forestales únicos,el interesado debe hacer una solicitud formal la cual in-cluye una propuesta de medidas de compensación (ar-tículo 13, Decreto 1791 de 1996). Una vez evaluada yaprobada la solicitud, la autoridad ambiental expideel permiso a través de una resolución en la cual, entreotros, debe contener las “Medidas de mitigación, com-pensación y restauración de los impactos y efectos ambien-tales” (artículo 30, Decreto 1791 de 1996).

La norma también establece que los proyectos, obras oactividades que no requieran de licencia ambiental sino deplan de manejo ambiental e impliquen la remoción de bos-ques, deberán obtener los permisos de aprovechamiento

CAPÍTULO 1 | LAS COMPENSACIONES AMBIENTALES EN COLOMBIA

Así mismo, la norma señala que las compensaciones am-bientales deberán establecerse preferiblemente dentro del

En el país el requerimiento de realizar

compensaciones ambientales está

enmarcado en cuatro instrumentos:

la licencia ambiental, la sustracciónde áreas de reserva forestal, el

aprovechamiento forestal y la

compensación por aprovechamiento

de especies amenazadas.

área de influencia del proyecto, obra o actividad que hagaparte del área de reserva forestal. En caso de que no existanáreas disponibles, el interesado podrá realizar la compen-sación por fuera de la reserva forestal en áreas priorizadaspor la corporación autónoma regional competente, para

adelantar proyectos de restauración o recuperación. Sibien el Ministerio de Ambiente no ha definido una metodo-logía para realizar este tipo de compensaciones, por lo ge-neral se utiliza un factor de compensación 1:1 (Ministeriode Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, 2013).



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que se requieran. Bajo estas circunstancias “(…) siem-pre deberá realizarse como medida de compensaciónuna reforestación de acuerdo con los lineamientos queestablezcan las corporaciones o los grandes centros ur-banos competentes” (artículo 46, Decreto 1791 de 1996).

Finalmente, en casos cuando el aprovechamiento fores-tal se realiza en el marco de una licencia ambiental y elvolumen de madera aprovechada es “(…) igual o menor aveinte metros cúbicos (20 m3), no se requerirá de ningúnpermiso de aprovechamiento adicional” (artículo 60, De-creto 1791 de 1996).

Para el caso de los aprovechamientos forestales se ob-serva un énfasis en las medidas de reforestación y en losvolúmenes de madera aprovechados como estrategia decompensación, sin ninguna conexión con el área ecológi-ca afectada. En la única situación que se observa un en-

foque más amplio es cuando el aprovechamiento forestalúnico se da en áreas que estén sujetas a sustraccionesde reserva forestal. Bajo estas circunstancias, “(…) elárea afectada deberá ser compensada, como mínimo,por otra de igual cobertura y extensión, en el lugar quedetermine la entidad administradora del recurso” (artí-culo 12, Decreto 1791 de 1996). En la actualidad, el Minis-terio de Ambiente y Desarrollo Sostenible está revisandoel Decreto 1791 de 1996.

1.4Compensaciones poraprovechamiento de especiesamenazadas

En relación con las compensaciones por aprovechamien-to de especies amenazadas, estas están enmarcadas enlos decretos-leyes 2811 de 1974 y 1608 de 1978, que re-gulan la conservación, la protección, la restauración y elfomento de la fauna silvestre y la Ley 99 de 19936. Comodesarrollo de la normatividad anterior, existen más de

sesenta resoluciones que consagran vedas sobre espe-cies de fauna y flora en el territorio nacional expedidaspor el Inderena, el Ministerio de Ambiente y las CAR.

6. También están las leyes 84 de 1989 (Estatuto Nacional de Protección de Animales), que prohíbe la caza de animales silvestres y la 13 de 1990 (Estatuto General de Pesca),que regula esta actividad.7. En aplicación de la Ley 99 de 1993, del numeral 15 del artículo 16 del Decreto-Ley 3570 de 2011 y del Decreto 3573 de 2011.8. A manera de ejemplo véase la Resolución 1305 de 2010, por la cual se efectua el levantamiento parcial y temporal de 16.396 individuos de especies vegetales vedadas porlas resoluciones 0213 y 801 de 1977 del Inderena y se toman otras determinaciones.


Dichas resoluciones prohíben la afectación, el transportey la comercialización de las especies mencionadas y es-tablecen algunas excepciones bajo previa autorización dela respectiva autoridad ambiental, ordenando la refores-tación de una zona equivalente con las mismas especiesafectadas, cuando se trata de flora.

Con respecto a la protección de las especies de fauna,cuando estas se ven impactadas por la actividad o proyec-to objeto de la licencia ambiental, la ANLA, dentro del es-tudio de solicitud de licencia ambiental, debe comunicar alMinisterio de Ambiente (Dirección de Bosques, Biodiversi-dad y Servicios Ecosistémicos) o a la autoridad ambientalcompetente (CAR o municipio)7, la afectación de las espe-cies vedadas. La autoridad ambiental competente puedeautorizar el levantamiento parcial de la veda respecto delos individuos afectados, ordenando las medidas de com-pensación de acuerdo con las condiciones señaladas en elacto que decrete el respectivo levantamiento8.

Algunas de las vedas que existen incluyen especies como:

• Roble, pino colombiano, hojarasca, molinillo, caparra-pí y comino de la macarena (Resolución 316 de 1974).

• Líquenes, musgos, orquídeas, bromelias y quiches

(Resolución 213 de 1977).• Helechos arborescentes (Resolución 801 de 1977).

• Helechos arborescentes de la especie vara de lacosta Pacífica (Resolución 463 de 1982).

Con el propósito de asegurar la no pérdida de biodiversi-dad, el Gobierno nacional adoptó mediante la Resolución1517 de 2012, el Manual para la asignación de compensa-

ciones por pérdida de biodiversidad , el cual se soporta en

los artículos constitucionales ya mencionados y en la Ley165 de 1994, por medio de la cual se adopta el Conveniosobre la Diversidad Biológica.

1.5Manual para la asignación decompensaciones por pérdida debiodiversidad



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• Minería.

• Hidrocarburos.

• Infraestructura.

• Eléctrico.

• Marítimo y portuario.

• Proyectos de generación de energía.

• Construcción y operación de aeropuertos internacio-

nales y de nuevas pistas en los mismos.• Ejecución de obras públicas.

• Ejecución de proyectos en la red fluvial nacional.

• Construcción de vías férreas o variantes de la red

férrea nacional tanto pública como privada.

• Construcción de obras marítimas duras y genera-

ción de dunas y playas.

Según el Manual, las compensaciones ambientales úni-camente proceden cuando los impactos a la biodiversi-dad no pueden ser corregidos, mitigados o sustituidos9.

• Afectación a vegetación secundaria: 2-4 hectáreas.• Afectación a ecosistemas naturales: 4-10 hectáreas.

8. A manera de ejemplo véase la Resolución 1305 de 2010, por la cual se efectua el levantamiento parcial y temporal de 16.396 individuos de especies vegetales vedadas por lasresoluciones 0213 y 801 de 1977 del Inderena y se toman otras determinaciones.9. El Manual inicialmente aborda las compensaciones al medio biótico por pérdida de biodiversidad en los ecosistemas naturales terrestres y vegetación secundaria, ydeja por fuera las compensaciones a las afectaciones que se causen al medio biótico acuático y marino, medio abiótico y socioeconómico (véase Resolución 1537 de 2012,página 8 del Manual).10. Por área ecológicamente equivalente o de equivalencia ecosistémica se entiende una de vegetación secundaria o ecosistema natural, que mantiene especies y comunidadessimilares a los presentes en el ecosistema impactado y que tiene una viabilidad ecológica similar por área, condición y contexto paisajístico.


A marzo de 2014, el Manual únicamente aplica a las obrasy actividades que requieran licencia ambiental por par-te de la ANLA, dejando por fuera los proyectos licencia-dos por las CAR, las sustracciones de reserva forestal,

los aprovechamientos forestales y los levantamientos deveda. El Manual se aplica en proyectos de gran enverga-dura de los siguientes sectores:

Todo lo anterior bajo el principio de la equivalencia eco-sistémica10. Estos factores de compensación respondena criterios de representatividad, rareza, remanencia ytransformación y existe un listado nacional de factoresde compensación para cada uno de los biomas del país(MADS, 2013, anexo 1).

Según el Manual, las áreas de compensación ambientaldeben ser aseguradas mediante acuerdos de conserva-ción, servidumbre ecológica o establecimiento de áreasprotegidas y se deben realizar actividades de conserva-ción, restauración, rehabilitación, recuperación, herramien-tas de manejo especial y saneamiento. Para determinardónde compensar, el Manual establece que las áreas eco-lógicamente equivalentes deben ubicarse dentro del áreade influencia del proyecto, o en su defecto, dentro de lasubzonas hidrográficas donde se encuentre ubicado, y siesto no fuera posible, en las subzonas hidrográficas cir-cundantes lo más cerca posible al área impactada.

Finalmente para las licencias ambientales en la actua-lidad sujetas al Manual, los planes de compensación seexigen de forma posterior al otorgamiento de la licenciaambiental (Resolución 1517 del 2012). Una vez otorgada lalicencia ambiental, el licenciatario tiene un año para pre-sentar el plan de compensación ambiental. Esta condicióndifiere de lo que sucede en los demás escenarios bajo loscuales se asignan compensaciones ambientales. Incluso,en el caso de las licencias ambientales otorgadas por lasCAR los requerimientos de compensaciones se asignan enel acto administrativo que otorga la licencia.

En la tabla 1.1 se presenta el resumen sobre los diferen-tes tipos de compensaciones ambientales exigidos por lanormatividad colombiana.

En el caso de las licenciasambientales otorgadas porlas CAR los requerimientos de

compensaciones se asignanen el acto administrativo queotorga la licencia.

Bajo esta condición, los factores de compensación que sedeben aplicar son:



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Proyecto que aplicasegún Manual de

compensaciones(licencias ANLA)

Compensaciónambiental (licencias

ambientales CAR)

Compensaciónambiental por

sustracción dereserva forestal

Compensación poraprovechamiento

forestal

Compensación porlevantamiento

de veda

Norma Resolución 1517de 2012 Ley 165de 1994

Ley 99 de 1993,Título VIII Decreto2820 de 2010

Ley 1450 de 2011,artículo 204Resolución 918de 2011 Resolución1526 de 2012

Decreto 1791de 1996

Decreto-Ley 2811de 1974Decreto-Ley 1608de 1978Ley 99 de 1993Resoluciones varias

Tipo de medidasde compensaciónexigidas porla norma

Actividades deconservación,restauración,

rehabilitación,recuperación,herramientas demanejo especialo saneamiento.

Medidas decompensaciónencaminadas a

resarcir y retribuiral entorno naturalpor los impactos oefectos negativosque no puedanser corregidos,mitigados osustituidos.

En sustraccionestemporalesse deberán

implementarmedidas derecuperación yrehabilitación parala restauraciónecológica del áreatemporalmentesustraída.En sustraccionesdefinitivas sedeberá compensarcon un área devalor ecológicoequivalente al área

sustraída de lareserva forestal.

Caso por caso.Para proyectoscon PMA se exige

reforestación.

Reforestación.

Cuando el

levantamiento deveda coincide conuna solicitud delicencia ambiental,las medidas lasdefine la licencia.

Factores o criteriosde compensación

Por cada hectáreade vegetaciónsecundaria secompensan entre2 y 4 hectáreas.Por cada hectáreade ecosistemasnaturales secompensan entre4 y 10 hectáreas.

No hay factores ocriterios definidos.

Por lo general es1:1 (área) parasustraccionesdefinitivas. Cuandoes sustraccióntemporal se realizarestauración yrehabilitacióndel área. No haycompensación.

Caso por caso, peroestán orientadasa actividades dereforestación.

Para ellevantamiento devedas se exige unareforestación 1:1(individuos) conlas mismasespecies afectadas.


Tabla 1.1 Tipos de compensaciones ambientales exigidos por la normatividad

(Continúa)



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Proyecto que aplicasegún Manual decompensaciones(licencias ANLA)

Compensaciónambiental (licenciasambientales CAR)

Compensaciónambiental porsustracción dereserva forestal

Compensación poraprovechamientoforestal

Compensación porlevantamientode veda

Actividades oproyectos a losque aplica

Proyectos dehidrocarburos y degran escala en lossectores minero,infraestructura,electricidad,marítimo yportuario,construccióny operación deaeropuertos,obras públicas,proyectos en la redfluvial nacional,construcción devías férreas, obrasmarítimas durasy generación dedunas y playas.

Para el casode las licenciasotorgadas por lasCAR se aplica a losmismos sectoresque ANLA, peroen proyectos demediana y pequeñaescala. Minería,construcciónde presas,sector eléctrico,generación deenergía nuclear,sector marítimoy portuario,construccióny operación deaeropuertos,obras públicas,distritos deriego, producciónde pesticidas,sustanciascontroladas,proyectos queafecten el SistemaNacional deÁreas Protegidas(Sinap), trasvasesde cuencas eintroducciónde especies.

Sustraccionesdefinitivas:cualquier actividadque implique uncambio en el usodel suelo.

Sustraccionestemporales:por lo generalaplica a impactos

temporales porexploración sísmicaen los proyectosde hidrocarburos,exploraciónminera, proyectoshidroeléctricos,explotación dematerial deconstrucción,evaluaciónde potencialgeotérmico,entre otros.

Aprovechamientosforestales únicos(y persistentes).

Aprovechamientoo afectación porparte de proyectosque impactennegativamenteespeciesamenazadas defauna y flora.

Entidad que decide ANLA CAR y autoridadesambientalesurbanas.

MADS CAR y autoridadesambientalesurbanas.

MADS y CAR

Momento en el cualse define la medidade compensación

Por lo menosun año despuésde expedida

la licencia.

Cuando seexpide licencia.

Cuando seexpide permiso.




(Continuación)

Fuente: elaboración propia.



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2 Avances en la implementaciónde las compensaciones

Teniendo en cuenta la normatividad actual, se presenta el

estado del arte de la gestión de las compensaciones am-bientales. La información que aquí se expone se deriva desolicitudes formales de información por parte de Funde-público al Ministerio de Ambiente, al ANLA y a las CAR, asícomo información compilada por el MADS y la Sociedadpara Conservación de la Vida Silvestre (WCS, por su siglaen inglés) (WCS, 2013). Debido a que el mayor desarro-llo normativo para las compensaciones ambientales estáasociado a las licencias ambientales, en esta sección sehace mayor énfasis en este tipo de compensaciones.

Según el contexto normativo, en la actualidad en el dise-ño, la implementación y el mantenimiento de las compen-saciones participan cuatro actores principales que son elMADS, la ANLA, las CAR y los beneficiarios de las licenciasambientales. También existen otros actores que participancomo firmas consultoras, ONG, dueños de predios, entreotros, en la implementación de las compensaciones. En latabla 1.2 se describen las funciones y responsabilidades deestos actores.

2.1Actores relevantes

Actor Proyecto que aplica según Manual de compensaciones (licencias ANLA)

Ministerio de Ambiente yDesarrollo Sostenible (MADS)

Es la entidad encargada de establecer la política y los lineamientos respecto cómo debenrealizarse las compensaciones.Establece las compensaciones para áreas de sustracción de reserva forestal y por vedas deespecies amenazas.

Autoridad Ambiental deLicencias Ambientales (ANLA)

Establece las compensaciones para proyectos de licenciamiento ambiental para el sector de

hidrocarburos, minería a gran escala, infraestructura, hidroeléctricas de gran escala.

33 CAR y cinco autoridadesambientales urbanas

Establece las compensaciones para proyectos de licenciamiento ambiental y planes demanejo ambiental para los demás sectores en las áreas de su jurisdicción.Establecen medidas de compensación ambiental para aprovechamientos forestales.

Beneficiarios de licenciasambientales o permisosde sustracción

Son los responsables de las actividades de compensación ambiental según los requerimientosestablecidos por las diferentes autoridades ambientales en el marco de la licencia ambiental.

Consultores u ONGcontratados por empresas

Un porcentaje importante de las empresas contratan el diseño de los planes de compensacióncon consultores especializados o con ONG. Estas firmas también están involucradas enmantenimiento y gestión de las áreas de compensación.

Comunidades locales dondese realizan compensaciones

Frecuentemente las empresas realizan sus compensaciones ambientales bajo acuerdos deconservación con dueños de predios individuales. En otros casos las empresas les compranlos predios a estos individuos.

Parques nacionales Bajo el nuevo manual de compensaciones por pérdida de biodiversidad el Sistema Nacionalde Áreas Protegidas, a través de Parques Nacionales puede ser el destinatario de lasactividades de compensación, convirtiendo a Parques Nacionales en un administrador de lascompensaciones ambientales.

Tabla 1.2 Funciones y responsabilidades de los actores involucrados en lagestión de las compensaciones ambientales





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2.2Avances en implementación decompensaciones ambientales

Según la información recopilada existe una deficiencia enla implementación de las compensaciones ambientales,como mecanismo para detener la pérdida de biodiversi-dad y compensar los impactos generados. A continuaciónse resaltan los puntos que sugieren mayores dificultad es.

En Colombia, la responsabilidad de desarrollar e imple-mentar las medidas de compensación ambiental recaesobre el beneficiario de la licencia ambiental, la sustracciónde reserva forestal, o quien recibe la autorización de apro-vechamiento de una especie amenazada. En el caso delas CAR, también se asignan compensaciones cuando se

otorgan permisos de aprovechamiento.

En su mayoría, las compensaciones que se han estableci-do hasta marzo de 2014 tienen una duración aproximadade tres años, independientemente de la duración de lospermisos y las licencias ambientales o la duración de los im-pactos generados. Por ejemplo, un proyecto minero puedetener una duración de entre 25 y 30 años y la obligatorie-dad de la compensación únicamente se está dando por tres

Gráfico 1.1 Comparación entre rangos de duración de

licencias vs. duración de compensaciones ambientales

Rangos de duración de licencias ambientales(meses)

Rangos de duración de compensaciones ambientales(meses)

Entre 300 -360(35%)

No especifica(61%)

Entre 0-12(15%)

Más de 96(1%)

Sin medidas decompensación(1%)

Entre 49-60(2%)

Entre 37-48(2%)

Entre 13-24(4%)

Entre 25-36(12%)

Más de 360(1%)

No especifica(20%)

Menos de 50(18%)

Entre 199-100(10%)

Entre 299-200(9%)

Entre 99-50(7%)


años. Estos años no son tiempo suficiente para garantizarla conservación o restauración efectiva de un área ecoló-gicamente equivalente, dado que un área de estas puedetardar décadas en recuperar su funcionalidad ambiental.Esta situación fue abordada por el “Manual para la asigna-

ción de compensaciones por pérdida de biodiversidad”, elcual establece que las compensaciones deben tener unaduración igual a la vida útil del proyecto (artículo 6, Decreto2820 de 2010). Sin embargo, como ya se mencionó, hasta elmomento el Manual únicamente lo aplica la ANLA.

En relación con los planes de compensación, no hay linea-mientos uniformes que orienten su contenido. En el casode las CAR, se ha observado que en el acto administrativose especifican detalles como número de árboles, especiesy área, sin embargo esto varía según el acto administra-tivo y las diferentes autoridades ambientales. En el caso

de la ANLA, la implementación del Manual ha permitidouna homogenización de los criterios de asignación decompensaciones en donde las áreas afectadas deben ser-lo según factores de compensación que van de 2 a 10, de-pendiendo de las características del ecosistema afectado(MADS, 2012: 17).

El Manual ha llevado a unificar los criterios de asignaciónde las compensaciones, pero también ha forzado a que los

Fuente: WCS, 2013



13

funcionarios generen unas orientaciones informales paralos usuarios sobre el contenido de estos planes, dado queel Manual no las contiene. Sin embargo, vale la pena resal-tar que a marzo de 2014 no se ha aprobado ningún plan decompensaciones bajo los requerimientos del mismo.

En muchas de las CAR, las compensaciones son planteadasen términos de individuos (árbol por árbol) en vez de por áreade ecosistema impactado o por funciones ecosistémicas.Esto no solo aplica para las compensaciones de los aprove-chamientos forestales únicos, sino también para casos de

licenciamiento ambiental. Según esto, se dan situaciones enlas cuales impactos de más de cien hectáreas son compen-sados con siembras en tan solo 10 hectáreas (WCS, 2013).

En la actualidad, las autoridades ambientales no tienenmayor claridad sobre la titularidad y la ubicación de lospredios donde se están realizando las compensacionesambientales. En las encuestas realizadas al Ministerio deAmbiente, la ANLA y las CAR, ninguna de las entidades re-laciona el sitio exacto y las características del lugar dondese deben realizar las compensaciones; solo dos de ellas(Corpoguajira y Corponariño) identifican el tipo de ecosis-

tema donde estas se deben realizar.

Algunas de las corporaciones indican abiertamente queno tienen esta información disponible, mientras que otrasponen a disposición sus archivos físicos. Lo anterior su-giere que las autoridades ambientales no cuentan con unabase de datos para realizar seguimiento y control a lasmedidas de compensación que se deben ejecutar dentrode cada jurisdicción.


Gráfico 1.2 Lugares de implementación de compensaciones y tipos de medidas de compensación

Dueños de los predios donde se realizancompensaciones y actividades relacionadas

0Noespecifica

N o .

D E

E X P E D I E N T E S

Empresa quesolicitalicencia

Lanación

Propietariosde tierrasen área deinfluencia

Aún no seha definido

Municipio

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Revegetalización

Restauración

Repoblamiento

Reforestación

Otro

No especifica

Ninguno

Compra de predios

Fuente: WCS, 2013

En el caso de las CAR unproyecto minero puede teneruna duración de entre 25 y 30

años y la obligatoriedad de lacompensación únicamente seestá dando por tres años. Estos

años no son tiempo suficientepara garantizar la conservación orestauración efectiva de un áreaecológicamente equivalente.



14

En la mayoría de las licencias o permisos que tienen obli-gación de compensación no se relacionan los nombres delos dueños de los predios donde se realizan las actividadesde compensación. Lo anterior sugiere un reto importantepara el seguimiento y monitoreo de las mismas. En los

lugares donde estas se realizan en predios de terceros,por lo general se utilizan acuerdos de conservación en loscuales se establecen pagos directos entre el beneficiariode la licencia y el dueño del predio. Aún no son claras lascaracterísticas de esos acuerdos de conservación.

Sin embargo, en aquellos expedientes en los que la in-formación sí existe, se evidencia que la mayoría de lascompensaciones se están realizando en predios de pro-piedad de las empresas beneficiarias de las licencias opermisos ambientales. También se ha evidenciado que

en muchas situaciones, una vez la obligatoriedad del


término de la compensación ha pasado (después de lostres años), cuando los licenciatarios compran los predios,estos muchas veces son donados a las autoridades am-bientales, o incluso a los municipios trasladándole a laentidad pública las cargas administrativas y presupues-tales. En todos los casos, menos en las licencias otor-gadas desde la ANLA, las obligaciones de compensaciónhacen parte de las disposiciones del acto administrativoque otorga la licencia o la autorización ambiental. Segúnlo anterior, si el usuario no cumple con el plan de com-pensación ambiental, pueden aplicársele las disposicio-nes que incluye el Sancionatorio Ambiental (Ley 1333,2009). Sin embargo, como se evidenció en las consultas alas autoridades ambientales, existen pocos ejemplos desanciones impuestas por no cumplimiento a las obliga-ciones de compensación ambiental (WCS, 2013).



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Aspecto Problemática Reto

Trazabilidad

Existe incertidumbre respecto a la efectividad de lasacciones, dado que no hay información sobre su ubicaciónni sobre su existencia o permanencia. Dificultades pararealizar monitoreo y seguimiento.

Fortalecer el control y la vigilancia de las compensacionesambientales y establecer un sistema de consulta y registro.

Calidad

Quienes reciben la licencia ambiental por lo general no cuentancon experiencia en restauración y conservación ambiental.

Hay una atomización de iniciativas de compensación, en las quecada licenciatario realiza su compensación de manera aislada eindependiente, lo cual no maximiza los beneficios ambientales.

Vincular a expertos de la conservación y la restauración enlos procesos de compensación ambiental.

Potenciar los beneficios de las compensacionesambientales facilitando esquemas agregados.

Eficiencia

No hay ningún tipo de orientaciones que definan cuándodeben implementarse las compensaciones ambientales. Loanterior genera un incentivo perverso para los licenciatariosde dilatar las inversiones lo más posible.

Reducir los tiempos entre los impactos y lascompensaciones, con el fin de disminuir las pérdidastemporales de biodiversidad y servicios ecosistémicos.

Coherencia

La exigencia con relación a la duración de la compensación(promedio tres años), no es proporcional a la duración delos impactos que se están generando y por tanto no segarantiza una “no pérdida neta” de biodiversidad.

Extender la obligatoriedad de las compensaciones ambientalesa los tiempos de duración de los impactos generados ypermitir esquemas de transferencia de responsabilidad.

ConsistenciaNo existen lineamientos uniformes para desarrollarlos planes de compensación ambiental y establecer lasobligaciones de compensación ambiental.

Establecer unas orientaciones para la formulación delos planes de compensación ambiental que garanticenrigurosidad técnica, financiera y legal.

Sostenibilidad

En ningún caso se está considerando la sostenibilidadfinanciera o ambiental de las áreas de compensación enel mediano y largo plazos.

Eliminar los conflictos de intereses que puedan generarsecuando las áreas de compensación ambiental son depropiedad de las autoridades ambientales.

Establecer criterios de sostenibilidad ambiental y financierade las compensaciones.

Flexibilidad

Quienes reciben la licencia ambiental muchas veces noencuentran los predios para realizar las compensacioneso no logran establecer los acuerdos de compensación, y enalgunos casos, esto se utiliza como excusa para no realizarla.

Generar incentivos para que terceros puedan ofrecersus predios como áreas para realizar proyectos decompensación ambiental.

Tabla 1.3 Resumen de problemáticas y retos de la gestión de las

compensaciones ambientales en Colombia


3 Problemáticay retos

El análisis de la implementación de las compensacioneshasta la actualidad, demuestra que la gestión de las com-pensaciones ambientales no está logrando resarcir y re-tribuir los impactos generados al medio ambiente. Hoy díaexiste una problemática generalizada que no permite la im-plementación de este tipo de compensaciones con criteriosde sostenibilidad ambiental, financiera y legal.

En la tabla 1.3 se resumen los ocho problemas principalesque hoy tiene la gestión de las compensaciones y los retosque esto sugiere para generar un sistema de compensacio-nes robusto, que produzca los resultados deseados en tér-minos ambientales y de desarrollo sostenible. Esta situación

hace necesario explorar esquemas que permitan hacer efec-tivas las compensaciones ambientales. Uno de esos esque-mas tiene como base los bancos de compensación.

En los capítulos 2 y 3 se describen los sistemas de bancosde compensación en otros países y las consideraciones quedeben tenerse en cuenta para adaptar un esquema de estetipo al caso de Colombia.



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Referencias bibliográficas

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del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014. Presidencia de

la República. Wildlife Conservation Society (WCS). 2013.Informe final. Convenio de Asociación 154 de 2013 con elMinisterio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y Wildli-fe Conservation Society, con el objeto de aunar esfuerzosentre el MADS y la WCS, para desarrollar una propuestametodológica integrada para capacitar y acompañar, a lascorporaciones autónomas regionales en la aplicación de

la propuesta de asignación de compensaciones por la pér-dida de biodiversidad con

Decreto 1791 de 1996. Artículo 5. “Por medio del cual seestablece el régimen de aprovechamiento forestal” [Dis-ponible en: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/nor-mas/Norma1.jsp?i=1296] (consulta: 3 de enero de 2014).

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http://www.elabedul.net/Documentos/Leyes/1994/ley_165_1994.php




















17

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gotá, se adopta su zonificación y reglamentación de usosy se establecen las determinantes para el ordenamiento ymanejo de los cerros orientales de Bogotá”. [Disponible en:http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1. jsp?i=16272] (consulta: 3 enero de 2014).

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Resolución 918 de 2011. “Por la cual se establecen los re-quisitos y el procedimiento para la sustracción de áreas enlas reservas forestales nacionales y regionales, para el de-sarrollo de actividades consideradas de utilidad pública ointerés social y se adoptan otras determinaciones”. [Dispo-nible en: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=42903] (consulta: 3 enero de 2014).

Resolución 1517 de 2012. “Por la cual se adopta el Manualpara la asignación de compensaciones por pérdida de bio-diversidad”. [Disponible en: http://camacol.co/juridico/resoluci%C3%B3n-ministerio-de-ambiente-y-desarro-llo-sostenible-nacional-1517-de-2012] (consulta: 3 enerode 2014).

Resolución 1526 de 2012. “Por la cual se establecen los requi-sitos y el procedimiento para la sustracción de áreas en lasreservas forestales nacionales y regionales, para el desarro-llo de actividades consideradas de utilidad pública o interéssocial, se establecen las actividades sometidas a sustrac-ción temporal y se adoptan otras determinaciones”. [Dispo-nible en: http://justiciaambientalcolombia.org/2013/03/01/resolucion-1526-de-2012-del-ministerio-de-ambien-te-y-desarrollo-sostenible/] (consulta: 3 enero de 2014).

http://www.cornare.gov.co/normatividad/busqueda.php?r_ini=5830&n_pag=603&pal_busq=&cod_asp=&cod_rec=&cod_tipo_norma=&num_norma=&ano_norma=&cod_fuen_emi=&np_act=584




http://www.google.com.co/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&ved=0CCsQFjAA&url=http%3A%2F%2Fmit-ocw.udem.edu.co%2FRespaldos%2FUNIDAD_G%2F_SitiosInactivos_%2FInterfases%2FCongreso%2520H%25C3%25A1bitat%2520y%2520Ambiente%2FSIGAM%2FCd%2FRL021377.RTF&ei=DqzyUsvCC4fbkQf-24CwAQ&usg=AFQjCNFRSkbZnRj_EW327Pwn8p4AhM5-sA&sig2=-46OUOUw1zM2O4kVVHIU2Q&bvm=bv.60799247,d.eW0









http://koha.ideam.gov.co/cgi-bin/koha/opac-detail.pl?biblionumber=41351




http://www.minambiente.gov.co/documentos/.../2010/res_1305_090710.pdf




http://camacol.co/juridico/resoluci%C3%B3n-ministerio-de-ambiente-y-desarrollo-sostenible-nacional-1517-de-2012



http://justiciaambientalcolombia.org/2013/03/01/resolucion-1526-de-2012-del-ministerio-de-ambiente-y-desarrollo-sostenible/
































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CAPÍTULO 2 | EXPERIENCIAS INTERNACIONALES

Experienciasinternacionales

sobre bancos dehábitatA continuación se presentan los casos más relevantes de paísesdonde se han implementado bancos de compensación con elobjeto de mostrar las principales características que se debentener en cuenta para desarrollarlos. De esta forma, se pretendesuministrar los insumos para construir y discutir un modelo de

bancos de compensación que se ajuste al contexto colombiano. Lasexperiencias que se destacan en su orden provienen de EstadosUnidos, Australia, Alemania, Reino Unido, España y Francia. Enparticular lo que se exhibe en cada caso está relacionado con losantecedentes, una descripción del sistema de bancos, su evolución yla normatividad asociada.


Abril 2014



En Estados Unidos la obligación de realizar compensacio-nes ambientales aparece en los años 1970 mediante dosnormas principales. La primera es la Ley de Agua (CleanWater Act) y la segunda es la Ley de Especies Amenazadas(Endangered Species Act). La primer norma generó restric-ciones respecto a los impactos del desarrollo sobre loshumedales y estableció el principio de “no pérdida neta”.La segunda impuso medidas de compensación en situacio-nes en las que el hábitat de especies amenazadas podríaser afectado. Ambas normas obligan a los generadoresde daños ambientales, y a quienes solicitan permisos am-bientales que pueden afectar los humedales o las especies

amenazadas, implementar medidas de compensación.Hoy día la norma que regula las compensaciones de la Leydel Agua es el reglamento de 2008 llamado “Mitigacióncompensatoria para pérdidas de recursos acuáticos” (40CFR Part 230, 2008). Para el caso de las compensaciones dehábitat no existe regulación específica. Existen guías deimplementación elaboradas por las autoridades ambien-tales (United States Department of the Interior y FWS,2003). Ambas normas se basan en el concepto de “no pér-dida neta” y de evitar los impactos irreversibles sobre lasespecies y su hábitat, y establecen asimismo límites sobre

la cantidad de degradación permisible en humedales y elhábitat de especies amenazadas (UNDP, 2010).

De manera general las compensaciones en Estados Uni-dos pueden desarrollarse mediante tres figuras:

Dado el enfoque del presente documento, a continuaciónse describe la figura de bancos de compensación en mayor

1 EstadosUnidos

a. El solicitante del permiso y generador del daño esquien ejecuta directamente la compensación ( permit-tee responsable).

b. E l solicitante contrata con terceros para realizar lacompensación permitiendo compensaciones agrega-das (in lieu fee).

c. Terceros independientes restauran o conservanáreas y establecen bancos de áreas de compensaciónpara vender “créditos de compensación” a los solici-tantes de permisos.

• Todas las posibles medidas de prevención y mitiga-ción de impactos han sido incorporadas en el proyectoy plan de manejo.

• Debe haber un banco de compensación dentro delárea de influencia del proyecto. En este caso se refie-re a la cuenca hidrográfica en la cual se encuentra elhumedal o el hábitat de la especie amenazada.

detalle. Esta figura aparece a finales de 1980 cuando elCuerpo de Ingenieros del Ejército de Estados Unidos (USArmy Corps of Engineers) y la Agencia de Protección Am-biental (US Environmental Protection Agency, EPA) die-ron aprobación a los bancos de mitigación de humedales

como una alternativa de compensación, formalizándolaúnicamente hasta 1995. Posteriormente, a mediados de1990, el Estado de California estableció una política parapromover la conservación regional mediante el fomentode una segunda generación de bancos de compensación,los llamados bancos de conservación, que tienen como finpreservar los hábitat existentes. Con esto, el Servicio dePesca y Vida Silvestre (Fish and Wildlife Service, FWS) yla Administración Nacional Oceánica y Atmosférica (Na-tional Oceanic and Atmospheric Administration’s, NOAA,por su sigla en inglés) iniciaron la aprobación de estosbancos para una variedad de especies esenciales en elámbito federal (National Mitigation Banking Association yMitigation, NMBA, y Mitigation Banks, 2011). En resumen,el objetivo principal de los bancos de mitigación de hume-dales es reemplazar el mismo valor funcional de un áreade humedal y, en el caso de los bancos de conservación,es el de preservar el hábitat de determinadas especies alargo plazo.

Bajo esta figura, quienes establecen los bancos de com-pensación (para humedales o de hábitat) venden créditosa quienes generan un impacto negativo bajo el principiode equivalencia ecológica. De manera adicional, el uso delbanco como medida de compensación permite al genera-dor del impacto transferir la obligación de compensar undaño ambiental impuesto por la ley. A cambio del dineroentregado al banco por la venta de los créditos, este sehace responsable de las acciones de mitigación impuestasal titular de la licencia por las leyes federales.

Vale la pena destacar, que los bancos de compensaciónpueden utilizarse únicamente cuando se cumplen con lossiguientes requerimientos:



20


1.1Evolución de los bancos

Según información disponible en el sitio web oficial de re-gistro de bancos de compensación RIBITS (Regulatory inlieu fee and Bank Information Tracking System, 2014), enEstados Unidos existen 1643 bancos de mitigación de hu-medales y 103 bancos de conservación1 y, en total, se hanrealizado 40.190 transacciones contables (RIBITS, 2014).La superficie bajo protección permanente con estas fi-guras es de más de 235.000 hectáreas de humedales, de37.000 hectáreas de hábitat de especies amenazadas y elrango de extensión de área de cada banco se encuentraentre 47 y 441 hectáreas (RIBITS, 2014).

La mayor parte del crecimiento en el establecimiento delos bancos ha sido en la última década, en particular des-

pués de 2008. Esto coincide con la reforma a la norma fe-deral que establece los bancos como la medida preferentede compensación. Hoy día más del 40% de los requeri-mientos de compensación se cumplen a través de bancosde compensación (Birnie, 2013). Otra información relevan-te sobre los bancos tiene que ver con el tamaño del merca-do, el cual está calculado entre 2 y 3,4 billones de dólares(Madsen, Carroll, Kandy y Bennett, 2011).

Los conceptos de equivalencia ecológica y no pérdida netahan sido fundamentales para el desarrollo de los bancosde compensación y del mercado de créditos de compen-sación ambiental en Estados Unidos. Estos dos conceptoshan permitido generar un mercado en el que se presentanuna demanda de biodiversidad y servicios ecosistémicos yuna oferta que cumpla con los requerimientos del mercado.

El sistema de bancos de compensación está basado en unacontabilidad de créditos y débitos para designar las uni-

dades de intercambio (es decir, la moneda). Los créditosrepresentan la acumulación o el logro de las funciones deconservación en un banco. Los débitos representan la pér-dida de las funciones de ecosistemas en el lugar de desa-rrollo del proyecto. Los créditos que genera un banco decompensación son vendidos a quienes están obligados acompensar los impactos. El costo de los créditos es deter-minado por el dueño del banco.

1. Estos bancos pueden encontrarse activos, pendientes, vendidos o suspendidos.

1.1.1Descripción general del sistema de

bancos de compensación

Actores destacados

Para el caso de impactos de humedales, estos deben sercompensados en la misma cuenca hidrográfica, mientrasque en el caso de afectación de hábitat de especies, la com-pensación puede realizarse por fuera de la cuenca, siem-pre y cuando corresponda al hábitat de la especie afectada.

Esta zona se llama “el área de servicio” del banco.

El número de créditos que proporciona cada banco de com-pensación es determinado utilizando protocolos específicos(Standard Operating Procedure, SOP), definidos en las guíasmetodológicas desarrolladas por las autoridades ambien-tales. Los créditos que hacen los bancos solo pueden servendidos una vez se cumplan ciertos hitos de desempeñoy el banco puede vender créditos hasta que aquellos apro-bados por la autoridad competente se agoten. Una vez ago-tados los créditos, es responsabilidad del dueño del bancoadministrarlo y mantenerlo a perpetuidad. En ningún caso

los mismos créditos pueden ser utilizados para compensarmás de una actividad, sin embargo los mismos créditos sepueden usar para compensar una actividad que requieremás de una autorización ambiental por parte de diferentesautoridades del sector (US EPA, 1995).

Las autoridades que regulan los bancos de compensaciónpara el caso de humedales, son principalmente el Cuerpode Ingenieros del Ejército (US Army Corps of Engineers,

Usace, por su sigla en inglés), la Agencia de ProtecciónAmbiental (US Environmental Protection Agency, EPA, porsu sigla en inglés) y el Servicio de Pesca y Vida Silvestre(FWS, por su sigla en inglés). La primera se encarga derevisar los proyectos para asegurarse que los impactosa los recursos acuáticos se evitan o se minimizan tantocomo sea posible y también es responsable de determinarla forma y cantidad apropiada de la compensación reque-rida. Por su parte, la EPA y el FWS trabajan conjuntamentecon la Usace y otros grupos de interés para generar loslineamientos de política, el monitoreo y el seguimiento yla capacitación de los organismos involucrados (MitigationBanking Factsheet, Wetlands y US EPA, 2012).

Por otro lado, los promotores de los bancos de compensa-ción pueden ser organizaciones no gubernamentales, enti-dades gubernamentales o empresas privadas dedicadas arestaurar, crear, mejorar, o conservar hábitat o humedales.Ellos generan áreas de compensación ambiental y despuésvenden unidades (créditos), que representan los servicios



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ambientales del área a un generador de impactos. Estoscréditos son utilizados por el generador de impactos, paracompensar por las unidades de hábitat o humedal equiva-lente que van a impactar a través del desarrollo del proyec-to (US Environmental Protection Agency).

Otro aspecto importante respecto a los bancos de compen-sación en Estados Unidos, es el requerimiento de realizarlos registros en las plataformas establecidas. Todos losdueños de bancos deben alimentar el sistema de informa-ción RIBITS, en el que se incluyen los permisos del banco,las garantías financieras, el cronograma de liberación decréditos, el plan de manejo, entre otros. Este sistemade información es de acceso público.

Uno de los aspectos más importantes de los bancos decompensación en Estados Unidos consiste en que para elestablecimiento, uso y operación de los bancos de miti-gación, estos deben protegerse a perpetuidad (US EPA,1995). En este sentido, la figura del banco de compensa-ción no solo implica un plan de manejo ambiental, sinotambién todas las garantías financieras y legales paralograr que el banco alcance sus objetivos ambientales a

corto, mediano y largo plazos2. Según esto, la figura de losbancos de compensación en Estados Unidos tiene varioscomponentes (Mitigation Banking Factsheet, Wetlands yUS EPA, 2012), los cuales hacen parte integral del procesode diseño y aprobación del banco, además de la autoriza-ción para el establecimiento del mismo. Estos son com-ponentes son:

1.1.2

Descripción general del sistema debancos de compensación

a. Características físicas del banco: área restaurada,mejorada, creada o conservada.

b. Instrumento de manejo del banco (Bank instrument):

acuerdo formal entre el dueño del banco y las autori-dades ambientales que establecen la responsabilidad,los estándares de desempeño, los requerimientos demanejo y monitoreo, los términos de la aprobaciónde créditos y las garantías financieras y legales.

El interesado en desarrollar un banco debe demostrar queel área seleccionada tiene las características físicas, quí-micas y biológicas necesarias para soportar la funcionali-

dad ambiental que se pretende recuperar en esa zona (USEPA, 1995). En este sentido, el tamaño, la ubicación delárea en relación con otras áreas de conservación o impor-tancia ambiental, así como la compatibilidad con usos delsuelo adyacentes y con el plan de manejo de la cuenca,son esenciales para determinar si el área es apta para unbanco de compensación.

1.1.3Características físicas de un banco:área restaurada, mejorada, creadao conservada

2. En la práctica existen algunas razones que pueden terminar con la existencia de un banco de conservación y en esa medida obligan a planificar frente a la eventualidad en quese cierre uno de estos bancos. Tal eventualidad ocurre en Estados Unidos por expropiación pública (eminent domain), por el ejercicio de un derecho superior, como lo puede serla preexistencia de una hipoteca ( pre-existing mortgage), por operación de la ley (recording laws), o simplemente porque las condiciones del terreno ya no permiten su vocaciónde conservación (loss of conservation value).

c. Equipo de aprobación interinstitucional: hace eva-luación, aprobación, control y seguimiento del banco.

d. Área de servicio: es el área de influencia del ban-co en donde los impactos pueden ser compensados por

el banco.

Para el caso de los créditos de

compensación proporcionadospor bancos que realicenpreservación, son calculadossegún la funcionalidad que sehubiera perdido o degradado deno existir el banco. Según esto,por lo general los bancos querealizan preservación requierende mayor área que aquellosbasados en restauración,creación, o mejoramiento.



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Otros aspectos a considerar son los patrones de desarrolloque se van a dar en la zona donde se pretende implementarel banco, los objetivos de conservación y restauración enla zona y los de regulación hídrica y el manejo de la cali-dad del agua. De igual forma, en situaciones en las que la

propuesta es desarrollar actividades de preservación, debecomprobarse que la de esa área es importante para la re-gión y la cuenca hidrográfica, y también se debe demostrarque esa área está bajo riesgo de ser perdida o deterioradapor actividades antrópicas. La existencia de una “amenazademostrable” estará basada en evidencia sobre tendenciasde cambios del uso del suelo en la zona y en la región.

Otro de los elementos esenciales es el instrumento de ma-nejo del banco de compensación. El desarrollo y aprobaciónde este documento está divido en dos fases: prospectus yplan de manejo.

Instrumento de manejo del banco(expresión de interés y plan decompensación)

En situaciones en las quela propuesta es desarrollaractividades de preservación, debe

comprobarse que esa área esimportante para la región y lacuenca hidrográfica, y tambiénse debe demostrar que esa áreaestá bajo riesgo de ser perdidao deteriorada por actividadesantrópicas. La existencia de

una “amenaza demostrable”estará basada en evidencia sobretendencias de cambios del usodel suelo en la zona y en la región.

a. Metas y objetivos del banco.

b. Propiedad de las tierras donde se establecerá el banco.

c. Tamaño del banco y tipos de áreas ecológicas quevan a ser incluidas dentro del banco, con su respectivoplan y las especificaciones del sitio.

d. Descripción de las condiciones iniciales del lugardonde se establecerá el banco.

e. Área de servicio del banco.La información proporcionada en la expresión de interés esla base para generar el plan de manejo. Este instrumento

Plan de manejo

Quienes están interesados en desarrollar un banco decompensación deben presentar una “expresión de inte-rés” a la autoridad competente3. Sin embargo, vale la pena

mencionar que previo a la presentación de esta solicitud,es costumbre tener aproximaciones previas con las au-toridades. Esta expresión de interés debe contener sufi-ciente información respecto a los objetivos del banco y laforma en que va a ser establecido y operado, de ahí que lasautoridades puedan dar la retroalimentación necesaria.El proceso formal de revisión y coordinación entre lasdiferentes autoridades se inicia con la presentación deeste requerimiento.

Prospectus - Expresión de interés

3. Al Army Corps of Engineers (Corps) o el Natural Resources Conservation Service (NRCS) son revisados por las autoridades competentes.4. Esta debe ser aprobada por todos los miembros del equipo. Una metodología apropiada de evaluación funcional (por ejemplo, los procedimientos de evaluación del hábi-tat, el enfoque hidrogeomórfico de evaluación funcional a los humedales, otras metodologías de evaluación regional), tiene que ser aceptable para todos los suscriptores,se debe utilizar para evaluar los hábitat y otros recursos acuáticos para la restauración, la creación y el desarrollo de actividades de mejora dentro de un banco de mitigación, ydebe cuantificar la cantidad de créditos disponibles. La gama de funciones para ser evaluados dependerá de la metodología de evaluación identificada en el instrumento banca-rio. La misma metodología se debe utilizar para evaluar tanto los créditos como los débitos. Si una metodología de evaluación funcional apropiada es poco práctica en su empleo,puede ser utilizada la superficie como un sustituto de la función de medición. Independientemente del método empleado, el número de créditos debe reflejar la diferencia entrelas condiciones del sitio en los escenarios con y sin banco.

es el documento que establece los objetivos del banco, asícomo los mecanismos de administración y gestión. Por tan-to, el plan debe describir en detalle las características fí-

sicas, financieras y jurídicas del banco y la forma como elbanco va a ser establecido y operado.

La siguiente información debe ser incluida dentro del ins-trumento bancario:



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5. En el instrumento bancario se debe demostrar sistema de contabilidad que documente toda la actividad del banco. Cada vez que una transacción aprobada de débito-créditose produce en un banco determinado, el banco patrocinador debe presentar una declaración al organismo autorizado. Este también debe generar un informe anual que se ledebe presentar a las autoridades.6. Los informes de seguimiento anuales deben presentarse en el organismo autorizado, que es responsable de su distribución a los demás miembros del Mitigation BankingReview Team (MBRT, por su sigla en inglés), de acuerdo con los términos especificados en el instrumento bancario.7. Una “letter of credit” garantiza que el pago de un comprador a un vendedor será recibido a tiempo y por la cantidad correcta. En el caso de que el comprador no puede hacerel pago de la compra, se le solicita al banco que cubra el importe total o restante de la misma.8. En circunstancias excepcionales, los acuerdos de bienes raíces pueden ser aprobados estableciendo una protección finita para un banco. Sin embargo, en ningún caso laprotección finita se extenderá durante un tiempo inferior al de la duración de los impactos del proyecto para el que se está utilizando el banco a compensar.

Cuando las actividades asociadas al establecimiento delbanco de compensación requieren de autorizaciones am-

La información proporcionadaen la expresión de interés esla base para generar el plande manejo. Este instrumento

es el documento que establecelos objetivos del banco, asícomo los mecanismos deadministración y gestión. Portanto, el plan debe describir endetalle las características físicas,financieras y jurídicas del bancoy la forma como el banco va a ser

establecido y operado.

f. Clases de humedales, impactos a otros recursosacuáticos, o afectaciones a especies amenazadas quese pueden compensar mediante el banco.

g. Método para determinar los créditos y los débitosgenerados por el banco4.

h. Procedimientos contables5.

i. Metas de desempeño para determinar la disponibili-dad de créditos y el éxito del banco.

j. Protocolos para realizar reportes y plan de monitoreo6.

k. Acciones correctivas y de contingencia yresponsabilidades.

l. Garantías financieras.

m. Coeficientes de compensación.

n. Disposiciones para la gestión y el mantenimiento alargo plazo.

bientales adicionales, estas deben ser tramitadas de mane-ra paralela al proceso de aprobación del banco.

Para el caso de los créditos de compensación proporciona-dos por bancos que realicen preservación, son calculados

según la funcionalidad que se hubiera perdido o degradadode no existir el banco. Según esto, por lo general los ban-cos que realizan preservación requieren de mayor áreaque aquellos basados en restauración, creación, o mejora-miento. También es posible constituir bancos que realizanpreservación y restauración cuando se demuestra que estaaumenta la funcionalidad del área que va a ser restaurada.

Respecto a las garantías financieras, quien desarrolla elbanco de compensación debe respaldar toda la etapa deconstrucción del mismo. Las garantías financieras pue-den ser en forma de garantías de cumplimiento, fideicomi-

sos irrevocables, cuentas de garantía bloqueadas, segurosde accidentes, cartas de crédito7, fondos legislativamentepromulgados por el gobierno para operar bancos u otrosinstrumentos aprobados. Estas garantías pueden ser elimi-nadas o reducidas, una vez se ha demostrado que el bancoes funcionalmente maduro o autosostenible (de conformi-dad con los estándares de rendimiento). De manera adicio-nal, las garantías financieras deben cubrir las acciones decontingencia en caso de incumplimiento.

En el caso de las garantías del manejo y administracióndel banco a largo plazo, el mecanismo que se utiliza por

lo general es el del establecimiento de fondo patrimonial(endowment), previo a la entrada en operación del bancode compensación. El valor del fondo patrimonial es defi-nido a partir del cálculo del costo de las actividades demantenimiento y administración. Los intereses que gene-ra el fondo patrimonial deben ser suficientes para cubrirlos costos de mantenimiento y administración del bancoen el largo plazo. El promotor del banco de compensaciónes responsable de obtener los fondos necesarios para laoperación y mantenimiento del mismo durante su vidaútil, así como para la gestión a largo plazo.

Finalmente, en relación con las disposiciones para la gestión y el mantenimiento a largoplazo, deben contener los arreglos



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a. Aprobación de la totalidad del instrumento de manejo incluyendo las garantías legales y financieras.

b. Las mejoras iniciales descritas en el plan de manejose han implementado y se han cumplido con los hitosestablecidos en el plan de manejo.

Equipo de evaluación interinstitucional y patrocinador del banco

Finalmente, la vida operacional de un banco de compensa-ción termina en el momento en que: (a) todos los créditosse han agotado, o (b) se ha determinado que el banco esfuncionalmente maduro o autosostenible en el ámbito es-pecificado del instrumento de manejo. En el momento enel que se agota la vida operacional del banco, este debe sermantenido a perpetuidad.

El área de servicio de un banco de compensación es en laque en un banco puede estar obligado de manera razonablea proporcionar una compensación adecuada por los impac-

tos a hábitat, humedales u otros recursos acuáticos. Estaárea debe ser definida en el instrumento de manejo. Por suparte, el uso de un banco de mitigación para compensar losimpactos más allá de la zona de servicio se puede autorizarcaso por caso, donde se determine que es factible y conve-niente para el medio ambiente.

Por lo general, la extensión geográfica de un área de servi-cio está definida por instrumentos oficiales de planificaciónambiental como: Mapa de unidad hidrológica de los Esta-dos Unidos del Servicio Geológico de los Estados Unidos(USGS, por su sigla en inglés), Mapa de las ecorregiones de

los Estados Unidos de la EPA, y las descripciones de eco-rregiones del Departamento de Agricultura de los EstadosUnidos (USDA, por su sigla en inglés).10.

Área de servicio

La evaluación, el control y la vigilancia de los bancos decompensación se realizan a través de un equipo de eva-luación interinstitucional (Interagency Review Team, IRT).Dependiendo de los recursos naturales que vayan a serafectados por el banco, se definen las entidades que ha-rán parte del equipo. Entre estas podrían estar: Cuerpode Ingenieros, EPA, FWS, National Marine Fisheries Ser-vice (NMFS) y Servicio Nacional de Conservación de losRecursos (NRCS). De manera adicional, en algunas situa-ciones pueden participar representantes de los gobiernosestatales, tribales o locales, y sus agencias de manejo de

recursos naturales. El equipo es el encargado de evaluary buscar el consenso sobre los diferentes elementos delplan de compensación.

Cuando se trata de bancos de humedales, el Cuerpo deIngenieros siempre actúa como “director” del equipo9 yes el responsable de autorizar el uso de los bancos de

legales para proteger el área en perpetuidad8 (por ejemplo,servidumbres de conservación, transferencia de título a laagencia de recursos federal o estatal o a una organizaciónde conservación sin fines de lucro). Tales acuerdos debenrestringir de manera efectiva las actividades incompatibles

con los objetivos del banco de compensación.

Teniendo en cuenta todo lo anterior, los requerimientos mí-nimos que se deben satisfacer antes de que se puedan ven-der créditos son:

El marco normativo de los bancos de compensación en losEstados Unidos, como ya se mencionó, está amparado pordos leyes federales: la Ley de Agua de 1972 (Clean Water Act) y la Ley de Especies Amenazadas de 1973 (Endangered

Species Act). La primera norma generó restricciones res-pecto a los impactos del desarrollo sobre los humedalesy estableció el principio de “no pérdida neta” (Clean WaterAct, Section 404, Wetlands y US EPA, 2013), y la segundaimpuso medidas de compensación en situaciones en lascuales las especies amenazadas o sus hábitat sean afecta-das (NOAA Fisheries, 1973).

1.1.4Consideraciones legales adicionales

9. Excepto en los casos en que se propone el banco con el único fin de cumplir con el Food Security Act (FSA), en cuyo caso la NRCS presidirá el MBRT. Además, cuando sepropone un banco para satisfacer los requisitos de otro programa federal, estatal, tribal o local, puede ser apropiado para la agencia administrativa servir como copresidentedel MBRT.

compensación, así como de determinar el número y ladisponibilidad de créditos requeridos para compensar losimpactos. Sin embargo, las decisiones del Cuerpo de In-genieros deben considerar todos los comentarios presen-tados por las demás entidades que hacen parte del equipo

en el marco del proceso de aprobación. En los casos debancos de conservación, el FWS preside el equipo inte-rinstitucional. Sin embargo, cuando se trata de especiesamenazadas y recursos acuáticos, tanto el Cuerpo de In-genieros como el FWS hacen de directores.



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10. En algunos casos, puede ser apropiado utilizar otros sistemas de clasificación desarrollados en los niveles estatal o regional, con el fin de especificar las áreas deservicio del banco, cuando estos sistemas se comparan favorablemente en sus objetivos y en su nivel de detalle. Teniendo en cuenta el interés de integrar los bancos conotros objetivos de manejo de recursos, las áreas de servicio del banco pueden abarcar cuencas hidrográficas más grandes si la designación de tales áreas es apoyadapor planes de gestión local o regional (por ejemplo, planes de gestión de áreas especiales), planes de conservación estatales de humedales u otros planes de manejo derecursos patrocinados o reconocidos por el gobierno federal. Por otra parte, la designación de un área de servicio más inclusiva puede ser apropiada para los bancos demitigación cuyo objetivo principal es compensar proyectos lineales que típicamente involucran pequeños impactos muy numerosos en varias cuencas diferentes.11. En algunos Estados se exige la designación de un backup holder , o suplente de la servidumbre de conservación, quien asume la administración del banco de conserva-ción, cuando el titular no puede hacerlo correctamente.

La Ley de Agua dio lugar a los bancos de mitigación dehumedales, y la Ley de Especies a los bancos de conser-vación (Department of the Interior, 2003). Ambas figurasse crearon a partir de lineamientos de política (guidances)expedidos por las agencias federales que no tienen fuerza

de ley, pero que igual están amparadas por la ley federal.Para el caso de los bancos de mitigación de humedales, hoydía son regulados por la norma de mitigación compensato-ria para pérdidas de recursos acuáticos de 2008. En el casode los bancos de conservación, siguen siendo regulados porlos lineamientos expedidos por las agencias federales.

Uno de los aspectos legales relevante del sistema debancos de compensación en Estados Unidos es el “con-servation easement”, como garantía de conservación enperpetuidad del área en donde se establece el banco decompensación. Esta es una institución tradicional del de-

recho anglosajón, la cual encuentra su equivalencia en latradición continental en el derecho de servidumbre, que esotorgado al propietario de un predio adyacente para garan-tizar el paso o acceso a su propiedad. Sin embargo, en Esta-dos Unidos la figura tradicional del easement fue ampliadapara crear el conservation easement, de tal forma que pu-diera ser concedida más allá de que existiera una propie-dad adyacente y por una duración a perpetuidad.

El conservation easement tiene la particularidad de que nose trata exclusivamente de un derecho, sino también de unaobligación, la de proteger y mantener la vocación conserva-

cionista de la tierra que ha permitido a terceros accedera beneficios de afectación de recursos naturales o inclu-so a beneficios tributarios. Por tanto, esta figura puede serdefendida por terceros que no poseen el derecho de servi-dumbre11. En esa medida, un conservation easement debeser registrado a través de documento o escritura pública, loque notifica al público en general acerca de la atadura legaldel predio en relación con los fines de conservación.

Teniendo en cuenta lo anterior, el conservation easementes un acuerdo legal entre el propietario y una organizaciónno gubernamental o entidad gubernamental, por medio de

cual el propietario cede los derechos reales de superficie,manteniendo la propiedad de la tierra, y se restringen lasactividades futuras sobre la tierra, con el fin de proteger y

asegurar sus fines de conservación, por lo general a cam-bio de beneficios fiscales (Levin, 2010). Quien recibe el de-recho es el responsable de hacer cumplir las restriccionesde uso impuestas al predio. Esta figura ha sido ampliada a49 Estados por medio de leyes estatales.

En relación con el cumplimiento de las obligaciones decompensación, dado que las obligaciones legales de losbancos son impuestas en el marco del plan de manejo yel permiso correspondiente y no por ley, estos deben con-tener suficiente detalle. Además deben incluir suficientesdetalles en caso de incumplimiento por parte del dueñodel banco en sus actividades de conservación y compensa-ción, con el fin de que a pesar que las agencias federalesno puedan sancionar al dueño del banco bajo el mandatode las leyes federales, puedan aplicar otras figuras talescomo el incumplimiento del contrato (breach of contract) o

enriquecimiento sin justa causa (Carrol, Fox y Bayon, 2008).En ciertos casos, se incluyen backup holders para prevenireventos como la quiebra del titular del banco de conser-vación, que dejaría la suerte del mantenimiento del bancoen manos de una corte de bancarrota.

• Los tres principios fundamentales que han permiti-do la evolución y consolidación de un sistema de ban-cos de compensación son: la aplicación de la jerarquíade la mitigación, el principio de “no pérdida neta” y elprincipio de equivalencia ecológica.

• Los bancos de compensación son desarrollados porentes privados para atender la demanda de áreas decompensación de los proyectos que requieren autori-

zaciones ambientales.• El sistema de bancos de compensación está basadoen una contabilidad de créditos y débitos para designar

1.2Resumen de característicasdel sistema de bancos

Se presenta a continuación un resumen de las caracterís-

ticas generales de los bancos de compensación en Esta-dos Unidos.



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unidades de intercambio. El costo de los créditos es deter-minado por el dueño del banco.

• El diseño de los bancos de compensación debe cumplircon los protocolos establecidos por la autoridad ambien-tal competente.

• Los protocolos son diseñados por un comité inter-institucional de autoridades ambientales que tienen juris-dicción en el área.

• El proceso formal de revisión y coordinación entre lasdiferentes autoridades para el desarrollo de un banco decompensación inicia con la presentación de una “expre-sión de interés”.

• El instrumento de manejo del banco de compensacióncobija el plan de manejo con su instrumento de monitoreoy seguimiento, garantías financieras, garantías legales y elcronograma de liberación de créditos.

• El banco patrocinador debe responsabilizarse de eva-luar el desarrollo del banco y de la presentación de ladocumentación apropiada de dichas evaluaciones al orga-nismo autorizado, una vez establecido el plan de libera-ción de créditos.

• El número créditos que genera cada banco de compensaciónes determinado utilizando protocolos específicos (StandardOperating Procedure, SOP), definidos en las guías metodológi-cas desarrolladas por las autoridades ambientales.

• El sistema de bancos de compensación incluye unatransferencia de la responsabilidad entre quien generael daño ambiental y quien decide desarrollar el banco decompensación.

• Quien desarrolla el banco debe respaldar la iniciativa através de garantías financieras que cubran tanto la etapade construcción y la operación del banco, así como el ma-nejo y administración a largo plazo.

• El interesado en desarrollar un banco debe demostrarque el área seleccionada tiene las características físicas,químicas y biológicas necesarias para soportar la funcio-nalidad ambiental que se pretende recuperar en esa zona.

• El conservation easement como garantía de conservación

en perpetuidad del área en donde se establece el banco decompensación, es uno de los aspectos legales esencialesdel sistema de bancos en Estados Unidos.

• Las autoridades que regulan los bancos de compensa-ción, para el caso de humedales, son el Cuerpo de Ingenie-ros del Ejército (Usace), la Agencia de Protección Ambiental(EPA) y el Servicio de Pesca y Vida Silvestre (FWS).

• La información oficial sobre los bancos de compensa-ción se gestiona a través del sitio web RIBITS (2013). Allíse muestran datos sobre los tipos y números de bancos,

1.3Lecciones aprendidas

Se recogen a continuación algunas lecciones aprendidasdel caso de Estados Unidos, las cuales se identificaron enel proceso de investigación.

los documentos asociados, la disponibilidad de créditos,las áreas de servicio, así como información sobre las po-líticas y los procedimientos que se llevan en los ámbitosnacional y local.

• Los comités interinstitucionales pueden resultar inefi-cientes e incluso se pueden politizar debido a que las dife-

rentes agencias tienen intereses y prioridades diferentes.• El éxito de los bancos de compensación ha dependi-do de la fortaleza en la capacidad institucional en losprocesos de control y vigilancia.

• Las agencias requieren de fortalecimiento y de losconocimientos técnicos para determinar la equivalen-cia de los créditos y supervisar el proceso de contra-to de crédito. Una vez realizados los acuerdos con laagencia pertinente también se necesitarán los recur-sos y la capacidad científica para supervisar y hacercumplir los acuerdos.

• El establecimiento de bancos requiere de empren-dedores que estén dispuestos a asumir el riesgo deno tener total claridad de cuánto se puede demorar elproceso de aprobación del banco, así como de cuándose va a hacer efectiva la demanda de los créditos

• Las autoridades ambientales deben estar comprome-tidas con el desarrollo de las compensaciones ambien-tales de todos los sectores. De lo contrario es posibleque no se genere la d emanda necesaria para estable-cer los bancos de compensación.

• La industria de los bancos de conservación y de com-

pensación en Estados Unidos, como ya se mencionó, hasido desarrollada por medio de políticas (guidance) y nopor medio de leyes o reglamentaciones con fuerza deley. Si bien esto no constituye un obstáculo para el esta-blecimiento del mercado de bancos de conservación, síes visto por los inversionistas como un riesgo a la horade ingresar en dicho mercado, en la medida en que suscondiciones pueden ser modificadas sin previa consultao participación del público, lo cual resta estabilidad a lasreglas de operación (Carroll, Fox y Bayon, 2008).



• Proporcionar un marco transparente, coherente ysólido para la evaluación y gestión de las compensa-ciones de biodiversidad.

• Crear nuevas oportunidades para la conservación entierras de propiedad privada.

• Garantizar la permanencia de las actividades decompensación de la biodiversidad.

• Proporcionar un mecanismo seguro para la inversiónen la conservación de la biodiversidad.

2 Australia:programa debancos de hábitat

El programa de bancos de compensación en Austra-lia se llama Biobanking (biobancos) y fue establecido en2008. Este programa está respaldado mediante la regu-lación sobre bancos de biodiversidad de 2008, amparadoen la Ley de Conservación de Especies Amenazadas de1995 (NSW Legislation, 2008), así como las leyes Nacio-nal de Protección del Medio Ambiente y Conservación dela Biodiversidad de 1999, y la de Planeación y EvaluaciónAmbiental de 1979. Biobanking está enfocado en la com-pensación de afectaciones a hábitat principalmente y tie-ne como fundamento la no pérdida neta de biodiversidad

(DECC y NSW, 2007a).En la normatividad australiana, las compensaciones se pue-den realizar de manera directa por quienes generan los im-pactos, o también mediante la utilización del mecanismo deBiobanking. Los generadores de impactos pueden utilizarcualquiera de tres metodologías (NSW Government, 2003)para calcular los impactos generados a la biodiversidad. Sinembargo, si quieren utilizar los bancos de compensación de-ben utilizar la metodología de evaluación de Biobanking.

Bajo esta figura, los dueños de tierras generan “créditosde biodiversidad” y se comprometen a mejorar y proteger

los recursos naturales a través de un contrato-acuerdode Biobanking. Estos créditos pueden ser vendidos a quie-nes deban compensar impactos resultantes de proyectosde desarrollo. A diferencia del caso estadounidense, loscréditos generados por los biobancos pueden tambiénser comprados por quienes estén interesados en invertiren la conservación de los recursos naturales, incluyendoorganizaciones filantrópicas y gubernamentales.

Según documentos gubernamentales, los objetivos princi-pales de Biobanking son:

2.1Evolución de losbancos de compensación

El esquema de Biobanking se inició en julio de 2008. Sinembargo no fue sino hasta 2010 que evidenció su acogida.Para esa fecha se reportaban varias aplicaciones formales,adicionales a las concretadas inicialmente en el esquema,y más de ochenta propietarios expresaron su interés enel establecimiento de nuevos sitios de biobancos, con loque se cubriría un área cercana a unas 33.000 hectáreas.A continuación se presentan los resultados del esquemaBiobanking, a marzo de 2012 (Review of the BioBankingScheme, NSW y Environment y Heritage, 2012). Se puedenemitir créditos tanto de ecosistemas como de especies.

• Siete propietarios de tierra habían establecido nue-ve biobancos, mediante la correspondiente firma deacuerdos de biobancos.

• Más de 450 hectáreas de vegetación nativa fue pro-tegida a perpetuidad bajo los acuerdos de biobancos.

• Cuatro propuestas de desarrollo urbano obtuvieronla aprobación de impacto sobre la biodiversidad a tra-vés de declaraciones de biobancos.

• Cinco ventas de créditos para el desarrollo de compen-saciones en tres sitios de biobancos, se llevaron a cabo.

• Entre 2500 y 9500 dólares por cada crédito osciló elprecio de los créditos.

• Cerca de 2,4 millones de dólares, producto de la ven-ta de los créditos, se adicionaron a un fidecomiso parafinanciar la gestión de los sitios de biobancos.

• Más de 530.000 dólares se pagó a los propietarios delas tierras por la gestión de los sitios de biobancos.

• Más de 1400 créditos de ecosistemas se generaron.

• Un total de 1272 créditos de ecosistemas fueron reti-rados, alrededor de ochenta personas se capacitaron yacreditaron como asesores biobanking.

• Se establecieron biobancos en un área de entre 1 y143 hectáreas (NSW Government y Office of Environ-ment and Heritage, 2013).

Entre los retos identificados para lograr una mayor acogi-da del sistema está la necesidad de generar una estrategiade comunicación definida a todos los posibles grupos deinterés, así como la unificación de las normas de compen-sación ambiental existentes.



28


La metodología evalúa todos los valores de la biodiver-sidad, incluyendo la composición, estructura y funciónde los ecosistemas y las especies amenazadas, las po-blaciones y comunidades ecológicas y sus hábitat (comose define en la Ley de 1995 de Conservación de EspeciesAmenazadas). El número de créditos calculados dependede un número de factores, como los valores del sitio (porejemplo, la estructura y la función de los ecosistemas)y el contexto del paisaje (por ejemplo, los valores parala conectividad y el área de la vegetación). La metodolo-gía utiliza las puntuaciones de cada uno de estos facto-res para obtener el cambio en los valores de la diversidadbiológica como resultado de cualquier desarrollo, o laprotección y la gestión con el tiempo. Los créditos repre-sentan una mejora en la condición de los recursos natu-rales, como por ejemplo la mejora del hábitat, el aumentoen las áreas de hábitat o el aumento en las poblacionesde especies amenazadas.

Los créditos solo pueden ser utilizados para compensarimpactos en un área ecológicamente equivalente a una

El esquema de Biobanking es administrado y regulado porel Departamento de Ambiente y Cambio Climático (De-partment of Environment y Climate Change). El DECC se

encarga de registrar los acuerdos de conservación y emi-tir los acuerdos de Biobanking, así como de auditar lasáreas que hacen parte de los biobancos y de hacer controly vigilancia sobre los acuerdos y contratos. En el siste-ma también participan las autoridades de las cuencas hi-drográficas, quienes pueden ayudar a los propietarios detierras a definir las zonas apropiadas, junto con las admi-nistraciones departamentales y locales que deben incluirlos acuerdos de Biobanking dentro de sus jurisdicciones einvolucrarse en la administración del esquema.

Actores destacados

El sistema de Biobanking está basado en el principio deno pérdida neta, o ganancia neta de biodiversidad. En estesentido, el sistema depende de los generadores de impac-tos, que crean demanda de áreas de compensación, y porotro lado, los dueños de las tierras quienes establecen losbiobancos y se comprometen a mejorar y proteger los re-cursos naturales y generan la oferta de créditos. La medi-ción de los impactos, así como de los créditos generados,es calculada utilizando la metodología de evaluación deBiobanking (BioBanking Assessment Methodology y NSWEnvironment y Heritage, 2011). Se pueden emitir créditostanto de ecosistemas como de especies.

2.1.1Descripción general del sistema debancos de compensación

• Los créditos de ecosistemas se crean para todas lascomunidades ecológicas, así como especies amenaza-das de las que se tenga certeza o de la presencia devegetación que sirve de hábitat para una comunidadecológica dada. El número de créditos de los ecosiste-mas se calcula sobre la base de estudios de vegetación.

• Los créditos de especies se crean para las especiesamenazadas que no se pueden predecir con fiabilidad uti-lizando sustitutos de hábitat. El número de créditos de lasespecies se calcula sobre la base de informes de conteo.

• Generar una inversión ya que pueden ser revendidosen una fecha posterior.

• Garantizar créditos de biodiversidad antes de la

aprobación del proyecto (que pueden ser revendidosposteriormente si no se utilizan).

• Construir un portafolio de créditos de biodiversidadque pueden ser utilizados en el futuro.

comunidad o en otra comunidad de la misma formaciónque tiene un porcentaje igual o mayor de terreno despeja-do y con un pronóstico de las mismas especies amenaza-das. De igual forma, los créditos de especies únicamentepueden ser utilizados para compensar impactos sobre la

misma especie amenazada.

A diferencia del caso estadounidense, los créditos puedencomprarse por terceros que no estén compensando im-pactos, sino que tengan intereses en la conservación dela biodiversidad. Así mismo, los créditos pueden ser com-prados para:

En la normatividad australiana,las compensaciones se puedenrealizar de manera directa por

quienes generan los impactos, otambién mediante la utilización delmecanismo de Biobanking.



29


De igual modo, existen una serie de entidades que debenser consultadas para establecer un acuerdo de Biobanking,dado que tienen funciones relacionadas con el desarrollode las actividades de conservación. Entre estas entidadesse encuentran los departamentos de Industrias Prima-rias, de Planeación y de Tierras. Este último debe registrarlos acuerdos de Biobanking en el título del predio.

Bajo el esquema, los dueños de los predios son quienesentran a un acuerdo legal para el establecimiento delbiobanco, según la legislación. Ellos también deben lle-var a cabo las acciones de manejo para mejorar los valo-res de biodiversidad e informar sobre su cumplimiento.

Por su parte, los generadores de impactos ambientalespueden acceder a los créditos generados en el bioban-co para compensar sus impactos sobre los recursos na-turales, siempre y cuando haya aplicado la metodologíade evaluación de Biobanking. Antes de comprar crédi-tos de biodiversidad deberán obtener una certificación(BioBanking, NSW Environment y Heritage, 2012). Al fi-nal, quienes requieren de créditos de biodiversidad pararealizar la compensación buscarán los créditos más ba-ratos, mientras que los propietarios de tierras se incli-narán por el mejor retorno de inversión de las ventas delos créditos.

Al igual que en Estados Unidos, los bancos de compensa-ción de Australia son establecidos a perpetuidad . La per-petuidad del acuerdo garantiza que la compensación se

2.1.2Características de los biobancos

Se detallan a continuación cada uno de estos elementosdel proceso de establecimiento de los bancos.

Antes de la aprobación de cualquier biobanco, o antes de laaprobación de la cuantificación de impactos sobre la biodi-versidad por parte de generadores de impactos, estos de-

ben ser evaluados por auditores certificados. Para lograr lacertificación, estos auditores participan en varios cursos deentrenamiento y son evaluados por un panel de expertos.El director general del Departamento de Medio Ambiente yCambio Climático es quien otorga la certificación (BioBan-king Assessors, NSW Environment y Heritage, 2011).

El propósito de involucrar auditores certificados en elproceso de evaluación de los biobancos y de los impactosse debe a: (a) el aseguramiento de la aplicación rigurosade la metodología de evaluación, y (b) la consistencia entre

Auditores

a. Auditores. Certificadores de la aplicación de la me-todología de evaluación de Biobanking.

b. Acuerdo del biobanco. Acuerdo legal que define todaslas particularidades del plan de manejo.

c. Fondo fiduciario. Mecanismo financiero de adminis-tración de recursos y garantías.

d. Registro público de Biobanking. Herramienta de tra-zabilidad de los créditos y débitos asociados al sistemade Biobanking.

mantiene en el futuro, lo cual es proporcional con la pér-dida permanente de biodiversidad en el lugar donde se ge-neró el impacto (DECC, 2007a).

Teniendo en cuenta lo anterior, el banco se materializa a

través de un acuerdo en el cual se establece el plan de ma-nejo, el número y la clase de los créditos que se puedencrear, las restricciones de uso sobre el predio y las obliga-ciones financieras. Todos los acuerdos de biobancos se re-gistran en el título de propiedad y la obligación de protegery administrar la tierra es obligatoria para los propietariosactuales y futuros. Una particularidad del caso australia-no es que los propietarios de los predios pueden decidircuáles áreas de su tierra se incluirán como el sitio de bio-banco, permitiendo así diferentes actividades económicas.

Los cuatro elementos esenciales de los bancos de com-

pensación son:

En el esquema de Biobanking, losrecursos para cubrir la garantíafinanciera se generan en la medida

en que se venden créditos. Sinembargo, un dueño de un biobancodebe primero generar la garantíafinanciera, antes de recibircualquier pago o utilidad de laventa de créditos.



30


La propuesta para el establecimiento del banco es evaluadapor el DECC, instancia que prepara la propuesta de acuer-do de biobanco, la cual es discutida con el dueño del predioantes de tomar la decisión final. Una vez el acuerdo es fir-mado por ambas partes, el DECC:

a. Las características del predio actual, incluyendo suubicación, usos, obligaciones, mapas, título de propiedad.

b. El plan de manejo para generar las ganancias de bio-diversidad esperadas.

c. El número y tipo de créditos generados segúnla metodología.

d. Los requerimientos de monitoreo y los estándares dedesempeño que demuestren cumplimiento del acuerdo.

e. El monto total de la garantía financiera que deberáser depositada en el Fondo Patrimonial de Biobanking.

f. El cronograma de pagos y las condiciones.

Vale la pena mencionar, que los dueños de los prediosque firman un acuerdo de Biobanking tienen beneficios tri-

butarios y pueden deducir los impuestos que se generencuando la devaluación de sus predios sea mayor a 5000dólares australianos. Quienes decidan acogerse a estosbeneficios, no tienen la opción de terminar el acuerdo deBiobanking. Lo anterior genera un riesgo importante paraquienes no pueden vender créditos. Si los dueños de lastierras no cumplen con sus compromisos están sujetos apenalidades y sanciones.

Lo anterior está respaldado por la estrategia de garantíade cumplimiento (Compliance Assurance Strategy ), que es elcompromiso del DECC de asegurar que los participantesdel programa cumplan con sus obligaciones.

a. Registra el biobanco en el título del predio, obligandoa los dueños actuales y futuros.

b. Notifica a las autoridades locales.

c. Incorpora el biobanco en el registro público.

d. Registra el número y tipo de créditos generados(DECC y NSW, 2009).

12. Elaborado a partir de la hoja de cálculo de precios para los créditos de biodiversidad.

La perpetuidad del acuerdogarantiza que la compensaciónse mantiene en el futuro, lo cual

es proporcional con la pérdidapermanente de biodiversidad en ellugar donde se generó el impacto.

a. Por parte del dueño del predio dentro de los primerostres meses, o después de cinco años de haber iniciadoel acuerdo y no haya habido ninguna venta de créditos.

b. Por el ministro en casos específicos en los que eldueño del predio ha violado los “términos del acuerdo deBiobanking” o si algún título minero o algún proyecto crí-tico de infraestructura ha sido establecido en el predio.

c. Por el ministro y el dueño del predio, cuando elacuerdo de Biobanking está siendo reservado bajo laLey de Parques Nacionales y Vida Silvestre 1974 (DECCy NSW, 2009: 15).

El acuerdo de Biobanking es a perpetuidad y se registra enel título del predio (DECC 2007b). Sin embargo, vale la penamencionar que al acuerdo de Biobanking se le pueden haceradendas, en respuesta a eventos o circunstancias inespe-radas. Entre los cambios que se permiten están el de téc-nicas de manejo en respuesta a nuevas prácticas, o el del

cronograma de implementación de actividades posterioresa desastres naturales como inundaciones o incendios. Has-ta 2014 no se han presentado casos de estos (NSW Govern-ment y Office of Environment and Heritage, s. f.).

Finalmente, el acuerdo de Biobanking se puede terminarúnicamente bajo las siguientes tres circunstancias:

Este es un acuerdo legal entre el dueño del predio y elDECC, y le aplica a los dueños futuros del predio. Esteacuerdo establece todas las condiciones técnicas, legales yfinancieras de los bancos de compensación e incluye el nú-mero y la clase de los créditos que se pueden crear a partirde un sitio de biobanco que se encuentran especificadas enel acuerdo de biobancos. El dueño del predio es el respon-sable de desarrollar la propuesta de manejo y someterla aevaluación. Esto incluye:

Acuerdo del biobanco

las técnicas de medición entre los diferentes biobancos. Lacertificación únicamente se otorga a individuos.



31


recibir los pagos por parte del Fondo Patrimonial de Bio-banking. Antes de esto, los dueños de los biobancos solodeben hacer actividades de manejo pasivo (DECC y NSW,2009). En ese sentido, es esencial que el dueño del prediopueda asegurar una venta significativa de los créditos en

una etapa temprana (Department of Environment and Cli-mate Change NSW, 2009).

Finalmente, los pagos se le hacen al dueño del prediode forma anual, una vez el propietario ha presentado losinformes que demuestran la implementación de plan demanejo acordado en el acuerdo de Biobanking. Si el in-forme no cumple con los requerimientos de la autoridadambiental, los pagos no se realizan.

Por último, los precios de los créditos de biodiversidad de-penden de las características del lugar del biobanco con

el que se pretende realizar la compensación, así como laoferta y la demanda13. El dueño del predio y el compra-dor pueden negociar el valor de los créditos, pero el va-lor de estos debe permitir cubrir la garantía financiera lomás pronto posible. Al final, el precio de los créditos esuna combinación entre el precio mínimo que determinael Total Fund Deposit y cualquier valor adicional negociadoentre el dueño del predio y el comprador de los créditos.Una vez se ha cumplido con el valor del Total Fund Deposit,la totalidad del precio de venta de crédito se intercambiadirectamente entre el comprador y el vendedor.

Registro público de Biobanking

13. Por ejemplo pequeños sitios aislados pueden tener mayores costos de gestión comparado con los sitios adyacentes más grandes y otras áreas gestionadas para laconservación. (a) Los usos de la tierra de los alrededores o el comportamiento de administraciones anteriores pueden influir en la presencia de malas hierbas u otrasamenazas a la biodiversidad, lo que puede afectar el nivel de gestión necesaria. (b) La ubicación de la propiedad también afectará el valor de la tierra, que en algunoscasos puede influir en el rendimiento de las ventas de crédito esperadas por el terrateniente.

• Las expresiones de interés de los dueños de prediosque han manifestado interés en desarrollar un sitio deBiobanking, pero aún no han concretado el acuerdo.

• Los acuerdos de Biobanking, que deben contener in-formación sobre la ubicación específica del biobanco, eldocumento de dicho acuerdo y cualquier modificacióndel mismo, así como el respectivo plan de manejo.

Con el fin de asegurar la trazabilidad de los créditos ge-nerados por cada biobanco, existe un registro público queincluye todos los acuerdos de Biobanking, así como los re-querimientos que maneja cada compensación (Office ofEnvironment and Heritage, s. f.). Parte de la informaciónque incluye el registro es:

El mecanismo financiero mediante el cual se administranlos recursos y se garantiza la disponibilidad de estos parael manejo en perpetuidad de los sitios de Biobanking es elFondo Patrimonial de Biobanking. En el caso australiano,las garantías financieras de los diferentes bancos de com-pensación son administradas en un único fondo, el cual estáadministrado por NSW Environmental Trust. Los recursosdel fondo son invertidos a través de una entidad guberna-mental que administra los recursos financieros del gobier-no. En este fondo cada biobanco tiene su propia cuenta.

El valor de la garantía financiera es equivalente al valor pre-sente de todos los costos de manejo del biobanco12. Esta ga-rantía se aloja en el Fondo Patrimonial de Biobanking y tienecomo fin cubrir los costos de manejo del biobanco a perpe-tuidad. En el esquema de Biobanking, los recursos para cu-brir la garantía financiera se generan en la medida en quese venden créditos. Sin embargo, un dueño de un biobancodebe primero generar la garantía financiera, antes de reci-bir cualquier pago o utilidad de la venta de créditos. El valorde la garantía financiera, así como el cronograma de pagos,se especifica en el acuerdo de Biobanking.

El cronograma de las actividades de manejo está sujeto alcumplimiento de la garantía financiera. En este sentido, losdueños de los biobancos, solamente deben iniciar medi-das activas de manejo y restauración cuando han logradosatisfacer el 80% de la garantía financiera. Una vez se lle-ga a este punto, los dueños de los biobancos empiezan a

Fondo fiduciario

El sistema depende de losgeneradores de impactos, quecrean demanda de áreas de

compensación, y por otro lado,los dueños de las tierras quienesestablecen los biobancos y secomprometen a mejorar y protegerlos recursos naturales y generanla oferta de créditos.



32


• El interés de los dueños de los predios, así comode los compradores ha ido aumentando poco a poco.Evidentemente, toma tiempo mientras que los diferen-

tes actores conocen lo suficiente y se sienten cómodospara participar.

• Impulsar un sistema de bancos de compensaciónrequiere de una estrategia de comunicación paradar a conocer sus beneficios, así como los procesosy procedimientos.

• Existe desinformación por parte de diferentes tiposde usuarios sobre el esquema de Biobanking.

• Hoy día hay más de ochenta propietarios con expre-siones de interés en un acuerdo de Biobanking, y más

El esquema de Biobanking tiene aproximadamente dosaños. En ese sentido es muy temprano para hacer un aná-lisis exhaustivo de su impacto sobre la biodiversidad, asícomo uno de costo efectividad. Sin embargo, hay algunosaprendizajes que se han evidenciado.

2.3

Lecciones aprendidas

• Los requerimientos de compensación que se le hanimpuesto a quienes van a generar un impacto y la infor-mación sobre los créditos que han comprado para cum-plir con esos requerimientos.

• La trazabilidad de cada crédito, por ejemplo, en cuálbiobanco fue generado, información sobre su propieta-rio actual, si el crédito es de ecosistemas o de especies,si está disponible para la venta, o si se encuentra can-celado o retirado.

• Las transacciones y ventas de créditos, incluyendo losprecios y las fechas, de información sobre transferen-cias, suspensiones, cancelaciones y retiros.

• Este registro permite dar trazabilidad y transferen-cia al sistema y también facilita las transacciones entrequienes requieren créditos de biodiversidad y eventua-les vendedores de los mismos.

Un resumen de los aspectos relevantes que caracterizan alsistema de Biobanking en Australia, se resumen así:

2.2Resumen característicasde los bancos

• El sistema de Biobanking está basado en el principiode no pérdida neta o ganancia neta de biodiversidad.

• La oferta de créditos es generada por los dueños delas tierras quienes establecen biobancos y se compro-meten a mejorar y proteger los recursos naturales.

• La medición de los impactos y de los créditos genera-dos se calcula utilizando la metodología de evaluaciónde Biobanking (BioBanking Assessment Methodology yNSW Environment y Heritage, 2012). Se pueden emitircréditos tanto de ecosistemas como de especies.

• Los créditos solo pueden ser utilizados para com-pensar impactos en un área ecológicamente equiva-lente; los créditos de especies únicamente pueden ser

utilizados para compensar impactos sobre la mismaespecie amenazada.

• Los dueños de las tierras pueden vender créditos debiodiversidad, los cuales son utilizados para generar in-gresos y el mantenimiento del área, y los generadoresde impactos compran los créditos para compensar losimpactos generados y cumplir con las obligaciones queles impone la ley.

• Los créditos pueden comprarse por terceros que noestén compensando impactos, sino que tengan intere-

ses en la conservación de la biodiversidad, a diferenciadel caso estadounidense.

• Los biobancos antes de su aprobación deben ser eva-luados por auditores certificados, quienes deben seraprobados por el director general del Departamento deMedio Ambiente y Cambio Climático (BioBanking Asses-sors y NSW Environment y Heritage, 2011).

• El acuerdo de Biobanking es en perpetuidad y se re-gistra en el título del predio, aunque se puede terminarbajo varias circunstancias.

• El mecanismo financiero mediante el cual se admi-nistran los recursos y se garantiza su disponibilidadpara el manejo en perpetuidad de los sitios de Bioban-king es el Fondo Patrimonial de Biobanking.

• Los dueños de los biobancos solamente deben iniciarmedidas activas de manejo y restauración cuando hanlogrado satisfacer el 80% de la garantía financiera.

• Los precios de los créditos de biodiversidad depen-den de las características del lugar del biobanco con elcual se pretende realizar la compensación, así como laoferta y la demanda.

• Existe un registro público que incluye todos los acuer-dos de Biobanking, así como los requerimientos quemaneja cada compensación.



33


de ochenta individuos que se han certificado como audito-res de sitios de este tipo.

• A pesar de que el esquema de Biobanking es voluntario,hay evidencia de que más empresas y entidades guber-namentales están utilizando la metodología para calcularlas compensaciones.

• Algunas empresas consideran que utilizando otra meto-dología pueden obtener resultados más favorables comopor ejemplo, menor área de compensación o menor costoen las medidas de compensación.

• Una de las dificultades para atraer a más dueños de pre-dios es el costo de evaluación de los predios. Una evalua-ción cuesta aproximadamente 10.000 dólares australianos.Muchos están reacios a gastarse ese dinero particularmen-te cuando no hay garantía de que van a vender los créditos.

• Algunos generadores de impactos están evitando el es-quema de Biobanking, porque perciben que no hay crédi-tos disponibles para la venta.

• Hay pocos individuos o empresas que están haciendo elpapel de intermediarios conectando a compradores y ven-dedores de créditos.

• En el caso australiano hay tres estándares (NSW Go-vernment, 2003), todos desarrollados por el gobierno paramedir los impactos en la biodiversidad y determinar lacompensación. Cada uno de estos estándares es diferentey por ende, en este momento hay una discusión sobre lanecesidad de unificarlos.

• Dada la obligación de mantener los predios en conser-vación a perpetuidad, hay muchos propietarios que dudansobre sus beneficios y consideran que más bien se produ-cen impactos adversos sobre el valor del predio.

• Los requisitos de compensación se conocen por ade-lantado, lo que incentiva a los generadores de impactosreducir el daño ambiental al mínimo.

• Instalar un registro público es necesario para darletransparencia y credibilidad al sistema.



3 Europa

Al igual que en Estados Unidos y Australia, el mercado decompensaciones en Europa ha comenzado a desarrollar-se a partir de normas que condicionan las actividades quepueden generar impactos sobre el medio ambiente. Parael caso europeo, la Directiva del Consejo del 27 de junio de1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de de-terminados proyectos públicos y privados sobre el medioambiente, expandió el concepto de las compensacionesen el continente (Council Directive 85/337/EEC, 27 de juniode 1985). Según esta norma, cualquier proyecto realizadoen el territorio de los países miembros de la comunidad

europea debe, en primer lugar, evitar, luego reducir y enúltimo caso, compensar, la afectación del medio ambientey de los recursos naturales.

Dicho instrumento es complementado por la Directiva so-bre conservación de hábitat natural o de la fauna salvaje yla flora adoptado por el Consejo de la Comunidad Europeaen el año 1992. Esta norma tiene el propósito de asegu-rar el mantenimiento de la biodiversidad y de promover eldesarrollo sostenible dentro del territorio de la Unión Eu-ropea, mediante la protección estricta de aquellas zonasdesignadas para conservación en razón de su importancia

para la subsistencia de las especies o hábitat (Council Di-rective 92/43/EEC, 21 de mayo de 1992).

A partir de la adopción de esta directiva, se establece lared de hábitat Natura 2000 (Directive 2009/147/EC, 30 denoviembre de 2009), según la cual, cuando un proyectoafecta un hábitat Natura dentro del territorio de la UniónEuropea, sin que los efectos puedan ser evitados o redu-cidos, y cuando existe un gran interés público que impulsala realización del proyecto, se deben establecer medidasde compensación. Al igual que en otros países, la compen-sación se deja como último recurso y su objetivo es la no

pérdida neta de biodiversidad, o en lo posible, su ganancianeta. Algunos países han ido más allá al establecer, den-tro de su ordenamiento jurídico interno, la protección dezonas adicionales a las incluidas en la red Natura 2000(Dinamarca, Holanda Suecia, Suiza y Reino Unido) (Moran-deu y Vilaysack, 2012).

De los países de la Unión Europea cabe destacar el casode Alemania, que tiene un sistema de bancos de compen-sación en funcionamiento, y actualmente se encuentranen estado de prueba los sistemas de bancos de España,

Alemania empezó a desarrollar su esquema de compen-saciones en la década de 1970. El sistema surgió comotal en 1976 con la aprobación de la Ley Federal de Con-servación de la Naturaleza (Eingriffsregelung, en adelan-te Reglamento de Mitigación de Impacto, IMR). Esta leyestablece el requerimiento de la evaluación de impactoambiental, así como la implementación de medidas paraevitar, minimizar o compensar los impactos de conformi-dad con la jerarquía de mitigación. Sin embargo, no fue

sino hasta 1998 que el sistema de bancos de compensa-ción empezó a consolidarse con las modificaciones en elCódigo Federal de Construcción en 1998 y la Ley Federalde Protección de la Naturaleza en 2002.

El Código Federal de Construcción incluyó el cumplimien-to y la aplicación de medidas de compensación en la plani-ficación del desarrollo urbano y la reforma al IMR enfatizóla importancia de las medidas de compensación. Estosdos instrumentos, llevaron al surgimiento de los bancosde compensación, los cuales son referidos como compen-saciones agregadas (Compensation Pools).

Estos bancos de compensación en Alemania permitencrear áreas de compensación antes de la generación delos impactos. En los últimos años, además de la legisla-ción marco de la Ley Federal de Protección de la Naturale-za, varios estados alemanes han promulgado ordenanzasa favor de esta práctica, lo cual ha llevado al desarrollode profesionales y proveedores públicos y privados delos servicios de compensación (por lo general llamados“agencias de compensación”).

Para el caso específico de la compensación, la ley distin-gue entre dos tipos de compensación: “compensación de

rehabilitación” y “compensación de sustitución”. El obje-tivo de las medidas de compensación de rehabilitación esrestituir las condiciones de la unidad de paisaje naturalafectado al estado anterior a los efectos, asegurando elfuncionamiento y la equivalencia ecológica, sin pérdidade los componentes principales del paisaje. La compen-sación de sustitución no tiene que restaurar las mismasfunciones perdidas por el impacto, y puede tener solo unarelación espacial y funcional sujeta al área de impacto (ci-tado por Durner, 2009).

3.1Alemania

Francia y Reino Unido. En seguida se presenta con mayordetalle la situación de estos países.



35


Teniendo en cuenta lo anterior, los primeros bancos decompensación surgieron en la década de 1990. Estos sonmanejados principalmente por las municipalidades, perotambién por algunas entidades privadas. El volumen delmercado de compensación de biodiversidad es descono-cido, pero se estima que en 2008 las compensaciones enel estado de Baviera manejan un promedio de 2600 hectá-reas por año (OECD, 2013). Otras cifras suministradas porel portal speciesbanking.com indican que para ese mismoaño los bancos de compensación en Baviera totalizaban al-rededor de 19.880 hectáreas (SB Bank, 2010).

En la evaluación de la situación actual se clasifican las zo-nas por deterioro, de acuerdo con su valor y funciones, a finde compararlas con el estado de línea base después de quetodas las medidas de compensación se han llevado a cabo.

En Alemania un generador de impactos puede implemen-tar las medidas de compensación directamente, o recurrira los bancos de compensación. Es importante señalar queen Alemania la conservación no es considerada una medi-da compensatoria, ya que no hay ningún beneficio adicio-nal por preservar la naturaleza, simplemente se protege elstatu quo (citado por Peters, Siewert y Szaramowicz, 2002).

Por lo general, se realiza control y seguimiento de las áreasasociadas a los sistemas de bancos de compensación, me-diante la utilización de sistemas de información geográficapara generar un registro específico. Dicho registro contienenormalmente información sobre la ubicación, la propiedad,el tamaño del área, los hábitat existentes y su estado, el po-tencial de ampliar el área de compensación y de la zona dedesarrollo del proyecto que se requiere compensar (Nau-mann et ál., 2008).

La determinación del impacto comprende la descripción yevaluación de los efectos causados por el desarrollo pro-puesto en términos de tipo y alcance-severidad (determi-nación de significancia), así como la determinación de lasposibles medidas de prevención. La determinación de lacompensación requerida examina el tipo (equivalencia cua-litativa) y el alcance (equivalencia cuantitativa) de las me-didas de compensación. En el ámbito federal, no existen

disposiciones legales (leyes, ordenanzas, etcétera), que es-pecifiquen utilizar métodos de balanceo y evaluación paradeterminar una compensación apropiada bajo la IMR. Estehecho conlleva a que existan diversos enfoques para rea-lizar las compensaciones. Además de la orientación en elámbito nacional, cada estado federal tiene sus propias nor-mas sobre la forma de aplicar la IMR y sobre cómo ma-nejar las compensaciones ambientales requeridas (Darbi yTausch, 2010).

El método más común para el cálculo de las ganancias debiodiversidad consiste en evaluar la diferencia entre el ex

ante y el ex post de estado del hábitat. Sobre la base decorrelaciones existentes de los hábitat del banco, se cla-sifican las condiciones ex ante. Un cierto valor (a menudoexpresado en puntuaciones) se puede atribuir a la situaciónactual del hábitat. El plan de manejo del banco de compen-sación contiene descripciones explícitas de las condicionesfuturas deseadas del hábitat; también a esta última con-dición se atribuye una puntuación (ex post). La diferenciaentre el ex ante y de las condiciones ex post representa laganancia en biodiversidad.

3.1.1Evolución de losbancos de compensación

3.1.2Descripción general del

modelo-sistema debancos de compensación

a. Implementar las medidas de compensación di-

rectamente según las necesidades particulares decada proyecto.

b. Generar anticipadamente bancos de compensación,de los cuales pueden “debitar” créditos en la medidaen que los van necesitando.

c. Comprar créditos de un tercero que haya estableci-do un banco de compensación.

a. Se reúnen terrenos apropiados para un banco y se ofre-cen a petición para la aplicación de medidas de compen-

sación (bancos de sitios de compensación, “Flächenpool”).b. Se ofrecen medidas que han sido implementadasantes del impacto (bancos de medidas de compensa-ción, “Maßnahmenpool” o ecocuenta “Ökokonto”).

Hoy día con el fin de atender los requerimientos de compen-sación, los generadores de impactos tienen tres opciones:

En la práctica, existen dos tipos de bancos de compensa-ción que se pueden identificar:



36


Entre los organismos de la administración alemana el con-cepto de ecoscores (ecopuntajes) o evaluación de los crédi-tos y débitos en un banco de conservación es ampliamentereconocido como un procedimiento de fácil aplicación. Sin

embargo, para tener en cuenta que no hay un solo conceptode ecoscores, sino más bien muchas variaciones del mis-mo, este depende de las condiciones específicas de la re-gión, el nivel de preparación del personal, la capacidad delas administraciones, la disponibilidad de los documentosde orientación, entre otros (Darbi y Tausch, s.f.).

Una vez que el proponente del proyecto ha contratado a unoperador de un banco de compensación tiene que pagartodos los gastos de una sola vez, y luego queda exento depagos adicionales. Con el fin de apoyar el desarrollo de lasagencias de compensación, la Agencia Federal de Protec-

ción de la Naturaleza (BFN) publicó un manual en alemán,con información general acerca de las tareas de dichasagencias en la protección, la gestión, el mantenimiento alargo plazo de los sitios y las medidas de compensación,y sobre las principales cuestiones que las agencias tienenque abordar, por ejemplo, el cálculo de precios, los forma-tos de contratos, entre otros temas (Schops, 2008).

En la gestión de las compensaciones alemanas participanvarios actores que tienen funciones específicas. Por el ladodel gobierno, las agencias de conservación de la naturale-za son las que sirven de autoridad reguladora y especificanlas condiciones para que la compensación se lleve a cabo.Además de esto, supervisan la correcta aplicación de lasmedidas compensatorias y también están en la capacidadde rechazarlas si las consideran inadecuadas.

Estas agencias están establecidas en el ámbito federal (Ef-tec e IEEP, 2010). Otro actor gubernamental es el Ministerio

Algunos de los aspectos relevantes de los bancos de com-pensación en Alemania son:

Con referencia a la ubicación de las medidas de com-pensación, existe el consenso de que la norma mínimadebe ser la implementación de las compensaciones enla misma unidad de paisaje natural donde se causanlos impactos. Otros factores que influyen son la rela-ción funcional de las intervenciones previstas, la falta

Actores destacados

Bancos de compensación

Ubicación

a. Ubicación.

b. Duración.

c. Bancos de compensación de sitios y de medidas

(Flächenpool y Maßnahmenpool).

del Medio Ambiente alemán que es la instancia, en la ma-yoría de casos, que debe dar aprobación para la creación yel funcionamiento de las agencias de compensación. Estoteniendo en cuenta varios criterios técnicos y económicoscomo base para la evaluación de dichas agencias.

Otros actores relevantes son los generadores de impac-tos, dado que son los responsables de compensar los im-pactos que los proyectos pueden causar. En la práctica, lamayoría de las medidas de compensación son implemen-tadas directamente por ellos, en particular cuando es ungenerador de impactos recurrente.

Sin embargo, la expedición de créditos también puederealizarse por un tercero, las agencias de compensaciónlas que los venden a los generadores de impactos. Estasagencias proporcionan el diseño, los requisitos de imple-

mentación y el mantenimiento de las compensacionesen los bancos de compensación. Algunas de ellas operanprincipalmente en el nivel local, mientras que otras sonaprobadas o certificadas por los estados alemanes y, portanto, proporcionan sitios de compensación y medidas deáreas más grandes. Estas agencias pueden constituirsecomo entidades privadas o públicas, por distritos, ciuda-des y municipios, o por asociaciones, fundaciones y socie-dades de responsabilidad limitada (LCC), entre otras.

Del mismo modo, participan en el proceso de compensa-ción, los propietarios de tierras que pueden tomar la ini-

ciativa de ofrecer tierras para la venta o el intercambio quesirvan de áreas para llevar a cabo las compensaciones.

En Alemania la conservaciónno es considerada una medidacompensatoria, ya que no hay

ningún beneficio adicionalpor preservar la naturaleza,simplemente se protege elstatu quo.



37


de créditos competitivos, la relación espacial de las in-tervenciones previstas, los costos de las medidas decompensación, los costos de mantenimiento, etcétera.

Respecto a la duración de la compensación, la ley exi-ge que las medidas a implementar se aseguren a per-petuidad. Sin embargo, los proponentes del proyecto ylas agencias de compensación enfrentan en la práctica,varios obstáculos en la aplicación de esto, por ejemplo,incertidumbres en asegurar el mantenimiento continuode las medidas. Como resultado, por lo general dichasmedidas se contemplan para un periodo de tiempo deveinte a treinta años (Eftec e IEEP, 2010).

Duración

Bancos de compensación de sitios y demedidas ( flächenpool y massnahmenpool)

Una de las características más sobresalientes de losbancos de compensación en Alemania está relaciona-da con el ofrecimiento de sitios para realizar las com-pensaciones (Flächenpool), y con la oferta de medidasde compensación implementadas con anterioridada los impactos del proyecto de desarrollo (Maßnah-menpool). Estas dos figuras tienen en común que hay

una selección previa de los sitios para la compensa-ción y que la escogencia de dichos sitios está articula-da con los planes de ordenamiento a distintas escalas.Sin embargo, los bancos que ofrecen medidas (Maß-nahmenpool) se diferencian en que las actividades derestauración se realizan antes que se den los impac-tos del proyecto de desarrollo, las cuales se refinan-cian mediante la compra de ecopuntos por parte decada generador de impactos.

Finalmente, el uso de los bancos de compensación usual-mente comprende dos pasos: en primer lugar, llevar re-

gistro de las áreas y las medidas de compensación que serealizan en el banco. Estas pueden ser “reservadas” porlos interesados más adelante cuando se necesiten dichossitios y medidas de compensación. En segundo lugar, elprocedimiento de registro requiere la selección y el dise-ño de los sitios y las medidas apropiadas, que luego tienenque ponerse a disposición de los proponentes del proyec-to, con lo que se asegura la competencia por el uso de latierra. Estos bancos son registrados por la agencia localde conservación de la naturaleza.

3.1.3Resumencaracterísticas de los bancos

Entre las características más importantes de los ban-cos de compensación (compensation pools) de Alemaniase encuentran:

• Los bancos de compensación pueden proporcionarsitios para implementar nuevas medidas de compen-sación “Flächenpool”, o también pueden ofrecer medi-das de compensación ya existentes “Maßnahmenpool”o ecocuenta “Ökokonto”.

• Para el establecimiento de los bancos es necesariauna evaluación previa que debe tener como referencia

los programas y los planes de ordenación del territorioy el uso del suelo.

• Las características de las áreas que se incluyen en unbanco pueden ser muy diferentes, y puede comprenderuna variedad de diferentes hábitat que se producen enel radio donde los impactos son esperados.

• Las áreas asociadas a un sistema de bancos, por logeneral, se encuentran en un registro específico, basa-do en sistemas de información geográfica para su con-trol y seguimiento.

• El método más común para el cálculo de los bene-

ficios de los servicios en los bancos de conservaciónes evaluar la diferencia entre el ex ante y el ex post deestado del hábitat. Esta diferencia representa el valorde la prestación.

• Los bancos de conservación se basan en el principiogeneral de que la compensación puede tener lugar enun tiempo y en un espacio diferente al que ocurren losimpactos del proyecto.

• La evaluación comparativa entre los créditos y débi-tos en un banco suele realizarse mediante ecoscores,dependiendo de las condiciones propias de cada caso.

- En el ámbito federal no existen disposicioneslegales que especifiquen utilizar métodos de ba-lanceo y evaluación para determinar una compen-sación apropiada.

- Una vez que el proponente del proyecto ha contra-tado a un operador de un banco de compensación,tiene que pagar todos los gastos de una sola vez.

- Los bancos de compensación son operados poragencias de compensación, las cuales principalmen-te funcionan en el ámbito local y en menor medida en



38


el estatal. Además pueden constituirse como entida-des privadas o públicas, por distritos, ciudades y muni-cipios, o por asociaciones y fundaciones, etcétera.

- La provisión de medidas de compensación y la emi-sión de créditos se lleva a cabo por parte del genera-dor de impactos o por una agencia de compensación.

3.1.4Lecciones aprendidas

A pesar del considerable desarrollo de las compensa-ciones y la larga experiencia de aplicación de este ins-trumento, existen una serie de aprendizajes que se hanpresentado para su implementación efectiva. Estos bási-camente son:

• A la fecha, se han evidenciado ventajas económicaspara los inversionistas, municipios, propietarios de tie-rras y organismos de compensación con la implemen-tación de los bancos de compensación y, por ende, seha creado un nuevo mercado potencialmente rentable.

• Debido a que la ley exige que las medidas a imple-mentar se aseguren a perpetuidad, los proponentesdel proyecto y las agencias de compensación enfrentanvarios obstáculos en su aplicación, por ejemplo, incer-tidumbres en asegurar el mantenimiento continuo de

las medidas y la protección permanente de las áreasde compensación.

• En ocasiones se cometen errores y se encuentrandeficiencias en la aplicación de las medidas de com-pensación, además de una inadecuada vigilancia ymantenimiento de las mismas.

• Los bancos han contribuido a la creación de una ex-tensa red de áreas protegidas rentables debido a lareducción del esfuerzo administrativo en la adminis-tración, monitoreo y seguimiento.

• Los bancos de compensación se han convertido en

una oportunidad para que agricultores pongan a dispo-sición sus tierras para la implementación de medidasde compensación.

• Los bancos de compensación aceleran la concesiónde licencias y procedimientos de compensación. Porconsiguiente, se reducen de manera significativa loscostos para la adquisición de tierras y el mantenimien-to de las medidas gracias a la gestión concertada.

• Es importante involucrar a los actores locales, agricul-tores y propietarios de tierras, especialmente locales,

en la creación y el funcionamiento de los bancos y delas agencias de compensación para disminuir los con-flictos y controversias que podrían generarse.

• Cuando un proyecto se realiza en una municipalidad ylas áreas de compensación se proponen en un municipiovecino, es posible que se genere una situación conflictiva.

En el ámbito de este análisis, se detallan las experienciasdel Reino Unido, España, y Francia, que son también rele-vantes, en donde actualmente se están desarrollando lasfiguras de bancos de compensación. Todos estos países,de forma simultánea al desarrollo de este documento, es-tán definiendo el camino a seguir respecto a los esquemas

de compensaciones. Si bien no cuentan con una trayecto-ria consolidada en el desarrollo y aplicación de los bancosde compensación, sí son un referente actual en la forma deintegrar este tipo de instrumentos en la gestión ambiental.

El Reino Unido inició hace menos de cinco años con unaserie de pilotos en su territorio para establecer las mejoresalternativas e identificar los riesgos y dificultades de las es-trategias de compensación. Estos pilotos hoy día son los in-sumos principales que se están considerando para diseñarel programa que permita el establecimiento de bancos decompensación y el mercado de créditos de biodiversidad.

Por su parte, España optó por incluir en la normatividad(Ley de Evaluación Ambiental 21 de 2013) y reglamentarlas consideraciones para crear y desarrollar los bancos deconservación con el fin de compensar las pérdidas netasde biodiversidad y sus valores.

En Francia, los bancos han surgido como una iniciativa en-tre privados desde 2009 y hoy hay seis proyectos piloto encurso. Lo anterior hace que la experiencia de estos paísessea considerada como un insumo sustancial para alimen-tar las probables estrategias del caso colombiano.

La iniciativa de considerar los bancos de compensacióncomo instrumento de gestión ambiental en Reino Unido,surge como resultado de un estudio elaborado para el De-partamento de Ambiente, Alimentos y Asuntos Rurales(Defra, por su sigla en inglés Department for EnvironmentFood y Rural Affairs) sobre el diseño y uso de compensa-ciones de biodiversidad en diferentes países y su posibleaplicación en el Reino Unido (Treweek, 2009) y plan es-tratégico para proteger los recursos naturales del ReinoUnido (Defra, 2013).

3.2Reino Unido



39


A partir de ahí, se estableció un grupo de expertos paraanalizar la estrategia de compensaciones ambientales, dela cual surgió la necesidad de evaluar la creación de unmercado de créditos de biodiversidad como mecanismopara atender la demanda de las áreas de compensación,

a partir del establecimiento de varios proyectos piloto(Ecosystem y Markets Task Force, 2013). Estos bancosde compensación están planteados como una alternativapara mejorar la efectividad de las medidas de compensa-ción, así como generar oportunidades de ingresos para lasáreas rurales.

Bajo esta perspectiva, el Reino Unido está considerandodesarrollar en el largo plazo un “mercado” de compensa-ciones de biodiversidad (HM Government, 2011). A travésde este enfoque se pretende facilitar y estimular la con-servación y restauración en predios privados y cumplir conla normatividad sobre compensaciones ambientales. Lasautoridades locales podrían elegir si quieren ofrecer elmecanismo para los generadores de impactos como unamanera de aplicar los requisitos de la política de planifica-ción en su área (Defra, 2012a).

Con el fin de avanzar en el análisis de la viabilidad de los

bancos de compensación se establecieron seis proyec-tos piloto14, basados en una serie de principios definidosantes de su implementación (Department for EnvironmentFood y Rural Affairs, Defra, 2011a). En el caso del ReinoUnido, cada proyecto piloto se refiere a una jurisdicción deuna autoridad local, en la cual se va aplicar la metodologíapara realizar compensaciones. En las áreas piloto, los ge-neradores de impactos tienen dos alternativas:

3.2.1Descripción general del sistema debancos de compensación

Durante el proceso de implementación de los pilotos, elgobierno ha desarrollado una serie de herramientas para

a. Generar su propia compensación, la cual debe sercuantificada con la metodología establecida.

b. Utilizar un banco de compensación. Bajo esta op-

ción la responsabilidad de realizar la compensación estransferida al administrador-dueño del banco de com-pensación (Department for Environment Food y RuralAffairs, Defra, 2012a)

a. Definición de la metodología de evaluación de ga-nancias de biodiversidad y la unidad de medida (2011)

(Defra, 2011b).b. Guías para quienes estén interesados en realizarsus propias compensaciones o en establecer bancosde compensación (2012) (Department for EnvironmentFood y Rural Affairs, Defra, 2012b).

c. Guías para generadores de impactos que estén in-teresados en realizar compensaciones bajo el nuevoesquema y se encuentren en un área donde se esténrealizando los proyectos piloto (2012) (Department forEnvironment Food y Rural Affairs, Defra, 2012a)

14. Devon, Doncaster, Essex, Greater Norwich, Nottinghamshire y Warwickshire, Coventry and Solihull.

acompañar su implementación. Las herramientas prin-cipales son:

Los actores que hasta el momento están involucrados enel desarrollo de los bancos de compensación incluyen a lasautoridades nacionales y locales, así como diferentes tiposde actores privados.

El Gobierno central, a través de Defra, es el encargado deorientar la implementación del sistema de compensacio-nes. Esto incluye la definición de la metodología y unidadde medida para calcular los impactos sobre la biodiversi-dad, así como las unidades de biodiversidad generados.Así mismo el Gobierno central es el encargado de generarcualquier reglamentación que sea necesaria para regu-lar y promover el sistema. Por otra parte, las autoridadeslocales (municipios), son las responsables de otorgar lospermisos y por tanto son de imponer las medidas de com-pensación. Además, estas son las entidades encargadasde aprobar los bancos de compensación y el número deunidades generadas por los dueños de los predios.

Los generadores de impactos, por su lado, deben aplicarla metodología planteada para evaluar la cantidad de uni-dades de biodiversidad que necesitan para proporcionar

una compensación de los impactos de su desarrollo. Paracumplir con estos requerimientos deben analizar si reali-zan la compensación directamente, o si utilizan un provee-dor de “créditos”.

También están los proveedores de compensaciones quie-nes deben identificar las áreas donde podrían ofrecer

Actores destacados



40


compensaciones, de manera que coincida con las estrate-gias de las autoridades locales, desarrollar los planes demanejo teniendo en cuenta la metodología para calcular lacantidad de unidades que podría vender, obtener la certifi-cación como proveedores de “créditos” de compensación y

vender los créditos. Otro actor que ha surgido en el proce-so son los brokers. Estos actúan como intermediarios en-tre los generadores de impactos y los dueños de bancos decompensación y facilitan las transacciones entre estos dosgrupos (Environment Bank, 2013).

En el caso del Reino Unido,cada proyecto piloto se refierea una jurisdicción de una

autoridad local, en la cual seva aplicar la metodología pararealizar compensaciones.

a. La metodología de evaluación de impactos y genera-ción de créditos es demasiado simplista.

b. El proceso de evaluación de los impactos debe serrespaldado por auditores con suficiente experticiay rigurosidad.

c. Hacer los requerimientos de compensaciones porpérdida de biodiversidad, bajo el esquema propuesto,obligatorio y no voluntario, con el fin de hacer el esque-ma económicamente viable.

d. Antes de reglamentar y expandir el esquema a todo elpaís se debe esperar a que los pilotos sean finalizados.

e. Factores de riesgo deben ser incorporados con el finde mitigar los riesgos de que los valores de biodiversi-dad no sean aumentados.

En septiembre de 2013, Defra publicó el documento “Bio-diversity offsetting-Detailed guidance” (2013), en el cualse recogen las lecciones aprendidas de los proyectos pi-loto en curso, y ponen a discusión una propuesta de re-glamentación sobre la utilización de las compensacionesde biodiversidad. Las reacciones de los grupos de inte-rés incluyen posiciones en contra del esquema, así comootras posiciones que ven una oportunidad para generarconservación y restauración de los ecosistemas e ingre-sos para comunidades rurales (Mitigation Mail, 2013). Enparticular, se destacan las observaciones por parte delParlamento Británico (House of Commons. Environmen-tal Audit Comitee, 2013) en el cual hacen en énfasis en:

Avances hasta 2013

En la actualidad, Defra está analizando la retroalimenta-ción de los grupos de interés del periodo de consulta y apartir de ahí definirán los pasos a seguir.

El caso del Reino Unido muestra la necesidad de un país

que necesita un esquema más efectivo para lograr la im-plementación de compensaciones por pérdida de biodiver-sidad, así como un sistema flexible que le dé diferentesopciones de implementación de la medidas de compensa-ción a los generadores de los impactos.

De igual forma, el caso del Reino Unido, muestra el va-lor que puede tener la implementación de proyectos pilotocomo herramienta de aprendizaje colectivo y como meca-nismo para informar las decisiones de política pública. Lospilotos han logrado proporcionar información útil sobre lanecesidad de hacer el esquema obligatorio, así como la ri-

gurosidad en la metodología de evaluación y su facilidadde uso.

Por otro lado, la experiencia de este país resalta la impor-tancia de anticipar las reacciones de los diferentes gruposde interés y poder establecer una estrategia de comunica-ciones anticipada. En algunos momentos la viabilidad polí-tica de la propuesta de bancos de compensación se ha vistoafectada por posiciones que en muchos casos eran basa-das en información parcializada (Mitigation Mail, 2013).


En el caso de España aún no hay ninguna experienciareal sobre bancos de compensación. Sin embargo, re-cientemente se aprobó la Ley de Evaluación Ambientalque estimula la implementación de bancos de compen-sación, llamados bancos de conservación o de hábitat.

3.3

España



41


• Los bancos de conservación son un mecanismo paragenerar grandes áreas de conservación y restauracióncon capital privado, a diferencia de la atomización demedidas de compensación que se da en la actualidad.Inclusive este instrumento puede potenciar las estra-tegias locales y nacionales de conservación de hábitaty especies.

• Por tratarse de una actividad económica, se busca laeficiencia en los procesos, lo cual en este caso incluyeobtener las mejores condiciones ambientales de la for-ma más costo-efectiva.

• Los bancos incluyen garantías financieras que per-miten garantizar la administración y el mantenimientode las áreas de compensación a largo plazo.

• Los bancos promueven el involucramiento de em-presas y propietarios rurales en la conservación delmedio natural. De esta forma, pueden hacer rentablela apuesta por cuidar la naturaleza de manera sosteni-ble e impulsar la creación de empleo.

Esta ley “tiene el objetivo de poner en funcionamiento unmecanismo que contribuye a la efectividad de las medidascompensatorias, así como generar de nuevas oportunida-des de desarrollo económico en áreas rurales” (ÁlvarezG., 2013). Además, la ley también pretende garantizar la

máxima protección del medio ambiente, simplificar y agi-lizar trámites y establecer una legislación homogénea entodo el territorio español (Álvarez G., 2013).

Entre los argumentos que se expusieron para impulsar losbancos de compensación se encuentran (ECOACSA, 2013):

En el contexto español, un banco de compensación es “…elterreno donde se realizan actuaciones de protección, me-

jora o restauración de especies y hábitat amenazados, quese gestionan y conservan a largo plazo” (ECOACSA, 2013).A través de los bancos se pretende aportar a la riquezaambiental, así como generar un proceso sistemático deimplementación de las medidas compensatorias. Además,los bancos de compensación pretenden garantizar la con-servación de la naturaleza generados mediante una seriede medidas de manejo, incluyendo garantías legales y fi-nancieras para conseguir las actividades de conservacióny restauración planteadas.

3.3.1Descripción general delsistema de bancos de compensación

Con los bancos de compensación se emiten créditos am-bientales, los cuales pueden ser comprados por los cau-santes de impactos, y así satisfacer sus obligaciones decompensación impuestas en los permisos ambientales re-lacionados a la afectación de especies o hábitat. Al final lo

que se pretende es una ganancia en biodiversidad. A con-tinuación se destacan algunos aspectos relevantes de lanueva ley.

Ley 21 de 2013 de evaluaciónambiental española

En la Ley 21 del 9 de diciembre de 2013 se definen los ban-cos de conservación como:

Además los define como “un mecanismo voluntario (…) queserá objeto de desarrollo reglamentario por el Ministeriode Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente (Magra-ma)”. Estos bancos se crearán por resolución del Minis-terio y, en su caso, de las comunidades autónomas. Porconsiguiente, en España un generador de impactos tendría

dos alternativas:

(…) un conjunto de títulos ambientales o créditos deconservación otorgados por el Ministerio de Agricultu-ra, Alimentación y Medio Ambiente y, en su caso, porlas comunidades autónomas, que representan valoresnaturales creados o mejorados específicamente.

Según esta ley, los bancos de compensación emitirán cré-ditos que podrán ser comprados por:

a. (…) entidades que los requieran en el ámbito de cual-quier actividad que produzca una pérdida neta inevita-

ble e irreparable de valores naturales (especialmenteen el caso de medidas compensatorias de impacto am-biental, reparadoras complementarias y reparadorascompensatorias de daño medioambiental);

b. (…) entidades sin ánimo de lucro; y las propias Admi-nistraciones públicas (Magrama, 2013).

a. Compensar de manera directa los impactos.

b. Compensar los impactos a través de un banco decompensación.

Los créditos emitidos, y todas las transacciones asocia-das a los bancos de conservación de la naturaleza, se ins-cribirán en un registro oficial dependiente del Ministerio



42


• Las funciones de las entidades involucradas. En parti-cular se destaca que los créditos emitidos por cada ban-co serán propuestos por cada administración otorgante.

• Los contenidos de la resolución que aprueba el es-tablecimiento de un banco de conservación.

• Las limitaciones de uso del suelo sobre los prediosdonde se establezcan los bancos y la obligatoriedad

de hacer constar en el Registro de la Propiedad lascondiciones de los respectivos predios.

Vale la pena resaltar que todo lo relacionado con el régi-men general, organización, funcionamiento y criterios téc-nicos de los bancos de conservación de la naturaleza seráreglamentado a futuro.

de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente y podránser comercializados en condiciones de libre mercado(Magrama, 2013).

Además, en la disposición adicional octava de dicha ley se

tienen consideraciones adicionales relacionadas con losbancos de conservación de la naturaleza (véase anexo 2).Estas tienen que ver con:

Estos proyectos piloto consistenen establecer proyectos deconservación y restauración deecosistemas en lugares dondeexista una demanda potencialde áreas de compensación,para después vender a losgeneradores de impactoslos “créditos” emitidos.

El caso de España hace evidente la importancia de la inci-dencia de las compensaciones en las entidades públicas,así como en el órgano legislativo. Este es un caso en el


cual las organizaciones independientes (Álvarez G., 2013),que vienen liderando la discusión sobre bancos de com-pensación, han logrado implementar una estrategia decomunicación dirigida a los diferentes grupos de interés(gobierno, industria, ONG, medios de comunicación) a tra-

vés de piezas comunicativas, así como participar de esce-narios de toma de decisiones.

El desafío que tiene España en este momento es llevar lateoría a la práctica. Lo anterior incluye todo el desarrollometodológico que permita establecer una unidad de medidapara realizar las transacciones entre los oferentes de crédi-tos y los demandantes, así como lograr generar suficienteconfianza por parte de los diferentes actores del mercado.

En el caso de Francia, actualmente existen seis proyectospiloto en marcha. Al igual que en el caso del Reino Unido,los proyectos piloto se establecieron en el marco de unanormatividad general sobre protección ambiental y eva-luación de impactos ambientales, principalmente la Leyde Protección de la Naturaleza de 1976, que introdujo laevaluación de impacto ambiental. Las orientaciones y nor-mativas permitieron que en 2006 el Gobierno francés em-pezara a explorar la posibilidad de desarrollar bancos de

compensación y, posteriormente, en 2008 iniciara la im-plementación del primer proyecto piloto.

A través de ese periodo ha habido reformas a la Ley deProtección de Especies (2007) y la Ley de Estudio de Im-pacto ambiental, pero sin un mayor desarrollo específicosobre el tema de bancos de compensación. No obstante,nuevas reformas fortalecen el componente de control yvigilancia alrededor de las medidas de mitigación y com-pensación obligando a que estas se incorporen en los per-misos ambientales15. Aspectos como el establecimiento demedidas de compensación que contribuyan a la no pérdi-

da neta, o incluso a la ganancia en biodiversidad (Quétier,2013) se han incluido en la normativa. La guía que acompa-ña esta reforma normativa, desarrollada por el Ministeriode Ecología, establece que las compensaciones deben serequivalentes, dentro de los tiempos adecuados, basadasen resultados adicionales y de una duración suficiente paracompensar los impactos (Quétier et ál., 2013).

3.4Francia

15. Estas acciones han sido implementadas recientemente en el Código Ambiental.



43


En el caso francés, los proyectos piloto han sido lidera-dos por varias entidades, junto con el Ministerio de Eco-logía, empresas públicas y privadas, gobiernos locales yotros. Estos proyectos piloto consisten en establecer pro-yectos de conservación y restauración de ecosistemas en

lugares donde exista una demanda potencial de áreas decompensación, para después vender a los generadoresde impactos los “créditos” emitidos.

El proyecto piloto con mayor recorrido es el de Cossure

(Eftec e IEEP, 2010). Esta es una zona en el sur de Fran-cia de gran interés ecológico particularmente en cuanto ahábitat y especies endémicas (insectos y aves). Al mismotiempo es una región francesa que por su ubicación cercade la costa Mediterránea tiene una alta proyección de cre-cimiento. Los otros proyectos piloto en curso son: CombeMadame (liderado por EDF), Plaine d’Alsace (CDC Biodi-versité), Paris Greenbelt (Conseil Général des Yvelines),Britanny (Dervenn) y Languedoc (Biotope).

El banco de compensación de Cossure se estableció en unárea antiguamente utilizada para la agricultura, la cual está

rodeada por una reserva natural. En 2007, la empresa CDCBiodiversité compró 357 hectáreas a un precio de 16.386dólares por hectárea por un total de 5,85 millones dólares.Durante 2008 y 2009 se desarrollaron los acuerdos institu-cionales, junto con las autoridades locales, y se establecie-ron algunas condiciones del área de compensación:

3.4.1Descripción general delsistema de bancos de compensación

a. Esta sería restaurada y mantenida por una dura-ción de treinta años. Lo anterior representa un costototal de 16,3 millones de dólares.

b. El número de créditos disponibles sería de 357, locual infiere una relación de 1:1 entre el área de com-pensación y el número de créditos emitidos. Sin em-bargo, la equivalencia ecológica entre los créditosemitidos por el proyecto y los impactos se han deter-minado caso tras caso.

El costo total por acre, teniendo en cuenta los costos de es-tablecimiento y mantenimiento a largo plazo, sería cerca-no a 18.000 dólares. Desde que se estableció dicho piloto,en el lugar se han implementado medidas de restauracióncon el fin de emitir créditos de biodiversidad, a 2013, sehan vendido al menos 185 créditos y cada uno se ha ven-dido por aproximadamente 48.000 dólares (Quétier, 2013).En los proyectos piloto, la responsabilidad de realizar lacompensación no es legalmente transferida al dueño delbanco de compensación.


El caso de Francia demuestra que si bien ha habido re-tos en el despegue e implementación de los bancos decompensación sí son una solución para quienes requierenimplementar medidas de compensación. Los pilotos hanmostrado ser una alternativa de compensación antes deque ocurra el impacto sobre la biodiversidad, reduciendode esta forma las pérdidas temporales. También son unmecanismo adecuado para asegurar la financiación y la te-

nencia de la tierra a través de contratos a largo plazo conlos promotores del banco de compensación, agregar me-didas correctivas que tienen acciones más coherentes y auna escala más grande en los resultados de conservación.

Sin embargo, Francia aún tiene muchos retos dado quelos términos legales relacionados con los bancos de com-pensación, tales como la definición de la responsabilidadde administrar y supervisar los sitios de crédito o la con-tabilidad, en general, aún están por definir. Incluso, pare-ciera que en este país no hay un proceso sistemático paraevaluar la forma en que los pilotos han venido implemen-tándose y, a partir de ahí, hacer una propuesta integralde bancos de compensación. De igual forma, en el piloto deCossure, CDC Biodiversité y sus socios aún tienen que res-ponder a varios desafíos, incluyendo el uso a largo plazo yla gestión del sitio una vez agotados los treinta años.

c. Los compradores de “créditos” podrían ser tan-to empresas que requieran cumplir con sus medidasde compensación, así como personas interesadas enproteger la biodiversidad.



4 Conclusión

Las experiencias internacionales sobre los bancos de com-pensación demuestran que no hay una receta única paragenerar un sistema como estos. Sin embargo, los princi-pios orientadores son los mismos:

Para finalizar este capítulo a continuación se presenta latabla 2.1 que contiene un resumen sobre los diferentessistemas de compensación mencionados. En esta tabla sedestacan los aspectos más relevantes para la definición deun sistema de bancos de compensación.

De la misma manera, todos los esquemas tienen definidoslas autoridades que participan en el proceso de autoriza-ción de los bancos de compensación. De igual modo, es-tablecen los mecanismos para garantizar la viabilidad y lasostenibilidad ambiental, financiera, y jurídica de los ban-cos de compensación en el corto, mediano y largo plazos.

Por otro lado, la razón de ser de esquemas de bancos decompensación, independiente de las diferencias que pue-dan existir en los diferentes países son:

Finalmente, las dificultades o motivos de controversia delos diferentes esquemas tiene que ver principalmente con:

• Jerarquía de la mitigación.

• No pérdida neta de biodiversidad.

• Equivalencia ecosistémica.

• La posibilidad de que empresas o entes especia-lizados en conservación de recursos naturales seanquienes definan y administren las compensacionesambientales.

• La posibilidad de generar alternativas económicaspara dueños de predios rurales.

• La posibilidad de definir mecanismos agregadosde compensación que maximicen los beneficios

• La metodología para la medición de las pérdidas y ga-nancias en biodiversidad.

• La estricta aplicación de la jerarquía de la mitigación,antes de la compensación.

• Los derechos asociados a los “créditos de biodiversi-dad” que se generen por parte de los bancos de compen-

sación, entre esos la transferencia de responsabilidad.• El establecimiento de los mecanismos de garantíasfinancieras que le den suficiente solidez al sistema,pero que también incentiven la participación de diferen-tes actores.

• La gestión de las incertidumbres en todo el proceso decompensación.

• La definición de la duración de los bancos decompensación.

ambientales y permitan articular necesidades de con-servación nacionales y regionales.

• La posibilidad de reducir los tiempos entre el impactoambiental que genera la actividad con licencia ambien-tal, y el establecimiento y funcionamiento de los prediosdonde se está realizando la compensación.



A1 Anexo 1

Ejemplo desarrollo y requerimientos de una compensación

Con el fin de hacer una comparación entre el biobanking y una compensación tradicional,se presenta a continuación el ejemplo de un caso para los generadores de impactos.

Desarrollo y requerimientode compensación

Compensación y el costo

Resumen

Compensación alternativa

Una empresa de manejo de residuos (WAMC) obtuvola autorización para modificar un relleno sanitario. El

desarrollo implicó la afectación de tres hectáreas devegetación nativa. Antes de comenzar el desarrollo,WAMC estaba obligada a comprar y retirar créditos debiodiversidad que representan el mismo tipo de vege-tación en una superficie de 15 hectáreas equivalente a150 créditos.

WAMC compró un total de 150 créditos de ecosistemasde un biobanco en un precio total negociado de 1,2 mi-llones de dólares (8.000 dólares por crédito). Dado que

la garantía financiera de este biobanco era de 890.000,del total de 1.200.000 dólares pagados por WAMC,890.000 dólares fue depositado en el Fondo Fiduciario

Se estima que la compra y de la tierra disponible parasatisfacer las condiciones de aprobación del desarro-llo le habría costado a WAMC entre 1,5 millones de dó-lares asutralianos para una compensación en tierrasin potencial de desarrollo y 42,4 millones de dólaresaustralianos para una compensación en tierras con po-tencial de desarrollo. La seguridad, el nivel de financia-ción y la gestión de la compensación tendrían que serel resultado de una negociación entre la autoridad que

otorgó el permiso, WAMC y el futuro propietario-admi-nistrador de la tierra (muy probablemente una agenciagubernamental local o estatal).

Esquema decompensación

Área decompensación

Costos (AU$) Seguridad Administración

Biobanking 14,6 ha 1,2 millones A perpetuidad Financiada

Tierra cedida 14,6 ha Más de 1,5 millones Incierta Incierta

de Biobancos para la inversión y la entrega de pagospara administrar el sitio de biobanco a perpetuidad.Los restantes 310.000 dólares se cancelaron directa-mente al propietario de la tierra del biobanco.



A2 Anexo 2Ley 21 de 2013 del 9 de diciembre:evaluación ambiental española

Disposición adicional octava: bancos de conservación de

la naturaleza

1. Los bancos de conservación de la naturaleza son un conjunto de títulos ambientales o créditos de conservaciónotorgados por el Ministerio de Agricultura, Alimentación yMedio Ambiente y, en su caso, por las comunidades autóno-mas, que representan valores naturales creados o mejora-dos específicamente.

2. Los bancos de conservación de la naturaleza se crearánpor resolución del Ministerio de Agricultura, Alimentación

y Medio Ambiente y, en su caso, de las comunidades autó-nomas. En dicha resolución se describirán las actuaciones,identificando las fincas en las que se realiza, con indica-ción de su referencia catastral y, en su caso, del númerode finca registral; asimismo constará la atribución del nú-mero de créditos que la dirección general del Ministerio deAgricultura, Alimentación y Medio Ambiente competente enmateria de medio natural otorgue, o el órgano que al efectodetermine la correspondiente comunidad autónoma, a lostitulares de los terrenos, de acuerdo con los criterios técni-cos que se establezcan en la resolución por la que se creacada banco de conservación.

3. Los titulares de los terrenos afectados por los bancos de-berán conservar los valores naturales creados o mejorados,debiendo estos terrenos solo destinarse a usos que seancompatibles con los citados valores naturales, de acuerdocon lo que disponga la resolución de creación de cada bancode conservación de la naturaleza.

Esta limitación del dominio se hará constar en el Registrode la Propiedad en la inscripción de la finca o fincas en las

que se haya realizado la mejora o creación de activos natu-rales. A tal efecto, será título suficiente para practicar estainscripción el certificado administrativo de que la actuaciónde creación o mejora del activo natural está registrada enel correspondiente banco de conservación de la naturaleza.

4. Los créditos de conservación podrán constituir las me-didas compensatorias o complementarias previstas en lalegislación de evaluación ambiental, responsabilidad medio

ambiental o sobre patrimonio natural y biodiversidad, con elobjetivo de que los efectos negativos ocasionados a un valornatural sean equilibrados por los efectos positivos genera-dos sobre el mismo o semejante valor natural, en el mismoo lugar diferente.

5. Los créditos otorgados para cada banco se podrán trans-mitir en régimen de libre mercado y serán propuestos porcada administración otorgante, para su inscripción en unRegistro Público compartido y único en todo el territorio na-cional, dependiente del Ministerio de Agricultura, Alimenta-ción y Medio Ambiente.

6. Las infracciones de la normativa reguladora de los ban-cos de conservación de la naturaleza serán sancionadas deacuerdo con lo dispuesto en la normativa reguladora del pa-trimonio natural y biodiversidad.

7. El régimen general, organización, funcionamiento y crite-rios técnicos de los bancos de conservación de la naturalezase desarrollarán reglamentariamente.



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50

CAPÍTULO 3 | CONSIDERACIONES BANCOS DE HÁBITAT COLOMBIA

Consideracionespara el

establecimiento debancos de hábitaten Colombia

3

Para que Colombia logre implementar un sistema de compensacionesefectivo, que permita reducir las pérdidas de biodiversidad y servicios

ecosistémicos debe superar ciertos retos respecto a la implementaciónactual de las compensaciones actuales. Estos retos, afectan lasostenibilidad ambiental, financiera y legal de las compensaciones y ponenen entredicho la posibilidad de lograr el objetivo de la no pérdida neta.


Abril 2014



Tabla 3.1 Problemática de la gestión de las compensaciones en Colombia


Aspecto Problemática

Calidad Quienes reciben la licencia ambiental por lo general no cuentan con experiencia en restauración

y conservación ambiental.

Hay una atomización de iniciativas de compensación, en la que cada licenciatario realiza su

compensación de manera aislada e independiente, lo cual no maximiza los beneficios ambientales.

Eficiencia No hay ningún tipo de orientaciones que definan cuando deben implementarse las

compensaciones ambientales. Lo anterior genera un incentivo perverso para los licenciatarios

de dilatar las inversiones lo más posible.

Coherencia La exigencia en relación con la duración de la compensación (promedio tres años), no es

proporcional a la duración de los impactos que se están generando y por tanto no se garantiza

una “no pérdida neta” de biodiversidad.

Consistencia No existen lineamientos uniformes para desarrollar los planes de compensación ambiental o

para su evaluación.

Sostenibilidad En ningún caso se está considerando la sostenibilidad financiera o ambiental de las áreas de

compensación en el mediano y largo plazos.

Flexibilidad Quienes reciben la licencia ambiental muchas veces no encuentran los predios para realizar las

compensaciones o no logran establecer los acuerdos de compensación y, en algunos casos, esto

se utiliza como excusa para no realizar la compensación.

Trazabilidad Existe incertidumbre respecto a la efectividad de las acciones dado que no hay información

sobre su ubicación, como tampoco sobre su existencia o permanencia. Dificultades para realizar

monitoreo y seguimiento.

Transparencia En repetidas ocasiones las autoridades ambientales regionales se convierten en ejecutoras o

administradoras de las áreas de compensación ambiental generando conflicto de intereses.

Al considerar esta problemática, es urgente fortalecerla gestión de las compensaciones. Los bancos de há-bitat se presentan como una alternativa adicional paracumplir con los requerimientos de las compensacionesambientales, con el fin de superar estos retos. En otrospaíses, los bancos han demostrado ser un instrumento

adecuado para abordar algunas de las problemáticasplanteadas y en el caso de Colombia son una alternati-va para materializar esquemas de compensación efec-tivos, así como la necesidad de generar procesos derestauración de ecosistemas y de mantenimiento de losservicios ecosistémicos.

Para que Colombia logre implementar un sistemade compensaciones efectivo, que permita reducirlas pérdidas de biodiversidad y servicios ecosistémi-cos debe superar ciertos retos respecto a la imple-

mentación actual de las compensaciones actuales.

Estos retos, afectan la sostenibilidad ambiental,financiera y legal de las compensaciones y ponenen entredicho la posibilidad de lograr el objetivo dela no pérdida neta. La problemática se resume en

la tabla 3.1.



52


Lo anterior es en particular relevante y urgente en un con-texto de política en el que se ha planteado una expansiónde los sectores de minería, energía, infraestructura, agri-cultura y vivienda.

Los bancos de hábitat pueden contribuir a fortalecer la es-trategia de desarrollo sostenible del país, permitiendo quela sostenibilidad ambiental y la oferta de servicios ecosis-témicos no se vean comprometidas por iniciativas en sumayor parte asociadas con el desarrollo económico.

Esta infraestructura ecológica es fundamental para poderprevenir impactos devastadores de la variabilidad climática,mediante el restablecimiento de la capacidad de regulaciónhídrica de las cuencas hidrográficas, lo cual contribuye a mejorar la gestión del riesgo. De manera adicional, los bancosde hábitat pueden contribuir al desarrollo rural, a los progra-

mas de reconversión productiva y a dinamizar programas delgobierno como el Plan Nacional de Restauración.

A través de bancos de hábitat se pueden acelerar las accio-nes de restauración y conservación, atraer capital privado,potencializar los recursos públicos, lo cual redunda en la

Beneficios potenciales

Vincular a expertos de la conservación y la restauración en los procesos de compensación ambiental.Potenciar los beneficios de las compensaciones ambientales facilitando esquemas agregados.

Reducir los tiempos entre los impactos y las compensaciones, con el fin de disminuir las pérdi-

das temporales de biodiversidad y servicios ecosistémicos.

Extender la obligatoriedad de las compensaciones ambientales a los tiempos de duración de los

impactos generados y permitir esquemas de transferencia de responsabilidad.

Establecer unas orientaciones para la formulación de los planes de compensación ambiental que

garanticen rigurosidad técnica, financiera y legal.

Establecer criterios de sostenibilidad ambiental y financiera de las compensaciones.

Generar incentivos para que dueños de predios en áreas rurales puedan ofrecer sus predios

como áreas para realizar proyectos de compensación ambiental.

Facilitar el control y la vigilancia de las compensaciones ambientales y establecer un sistema de

consulta y registro.

Establecer funciones y responsabilidades claras teniendo en cuenta las competencias asignadas

por la normatividad.

Tabla 3.2 Beneficios potenciales de los bancos de hábitat


focalización de esfuerzos, acciones y recursos orientadosa la conservación ambiental. En la tabla 3.2 se recogen losbeneficios potenciales de los bancos.

A partir de lo anterior, se presenta a continuación una pri-mera aproximación de lo que podría ser un sistema debancos de hábitat en Colombia. Se incluye una propues-ta de cadena de valor y los actores involucrados, así comoconsideraciones técnicas, legales, financieras y políticas.El documento finaliza con una propuesta de hoja de rutapara su implementación.

En el caso de Colombia son unaalternativa para materializaresquemas de compensación

efectivos, así como la necesidad degenerar procesos de restauraciónde ecosistemas y de mantenimientode los servicios ecosistémicos.



Fuente: elaboración propia. Clic acá para ver la infografía completa

1. Establecimiento debancos de hábitat

2. Restauración y conservación3. Ganancia de biodiversidad

1. Proceso de autorización ambiental2. Impacto ambiental3. Pérdida de biodiversidad

Transferencia de dinede responsabilidad

CONTRATO Pago por resultados

TRANSACCIÓNECONÓMICA

CRÉDITOSECOLÓGICOS

Servicio ambiental de lacompensación

1 Propuesta del sistemade bancos de hábitat enColombia

Los fundamentos del sistema de bancos de hábitat paraColombia son los principios de la no pérdida neta debiodiversidad y la equivalencia ecosistémica. La exis-tencia de estos dos principios en la normatividad actual,permiten desarrollar un esquema de oferta y demandade áreas de compensación que conlleve al estableci-miento de bancos de hábitat y un mercado de créditosde biodiversidad.

Gráfico 3.1 Modelo general del sistema de bancos de hábitat

Viabilizar los bancos de hábitat resultaría en un sistemaen el que las organizaciones y las empresas privadas res-tauran, crean, o conservan hábitat, con el fin de vender losservicios ambientales (en forma de créditos de hábitat ode ecosistemas), a un generador de impactos ambientalesque requiere cumplir con una obligación legal de compen-sación. Una vez comprados los créditos, el generador deimpactos ambientales utiliza esos créditos como medidade compensación para cumplir con su obligación legal.

ÁREA DE RESTAURACIÓN YCONSERVACIÓN

ÁREA DE IMPACTO AMBIENTAL

http://fundepublico.org/infografias-sobre-bancos-de-habitat-en-colombia/





54


El sistema de bancos en Colombia requiere estable-cer algunos acuerdos mínimos para su operación. Estosacuerdos son necesarios para tener unas bases sólidasque permitan darle suficiente claridad, pero que al mismotiempo posibiliten que el sistema madure, en la medida enque se generan mayores desarrollos y conocimiento. Losacuerdos mínimos incluyen:

Con el propósito de dar mayor claridad sobre estos ele-mentos, a continuación se profundiza en cada uno de estosaspectos y se presenta una propuesta de próximos pasospara poder implementar los bancos de hábitat. Vale la penamencionar, que el propósito de esta sección no es esta-

blecer todas las consideraciones necesarias para replicaruno de los sistemas internacionales, sino más bien hacerreferencia a los fundamentos que le permitan a Colombiacrear su propio sistema de compensaciones ambientales.

Gráfico 3.2 Propuesta de funciones de los actores involucrados en el sistema de bancos de hábitat

Establecerreglas delsistema de

bancos

Autorizartransacciones

ANLA / CAR Autorizarlicencia

Seguimiento ymonitoreo al

sistema

Realizar EIA,y planes de

compensación

Diseñar eimplementar

bancos decompensación

Autorizar yvigilar bancos

MADS ANLA / CAR MADSPRIVADOS CAR / MADS

Uno de los elementos relevantes de un sistema de ban-

cos es la definición de funciones y responsabilidades cla-ras. Esto es necesario, para asegurar la transparencia, la

calidad, y la eficiencia del sistema. Ante todo, es esencialevitar los conflictos de intereses ya que esto puede im-pedir el logro de los objetivos ambientales, pero tambiénpuede deslegitimar el instrumento.

Teniendo en cuenta las funciones ya otorgados por lanormatividad ambiental (Ley 99 de 1993, Decreto 3570 de2011 y Decreto 3573 de 2011), un sistema de bancos paraColombia podría tener las funciones y las responsabili-dades que se ilustran en el gráfico 3.2.

1. La definición de la cadena de valor, funciones y respon-sabilidades de actores.

2. Definición de reglas de juego técnicas, legales y financieras.

3. Acuerdos políticos.

1.2La cadena de valor y losactores involucrados


Viabilizar los bancos de hábitatresultaría en un sistema en el quelas organizaciones y las empresas

privadas restauran, crean, o conservanhábitat, con el fin de vender losservicios ambientales (en forma decréditos de hábitat o de ecosistemas),a un generador de impactosambientales que requiere cumplir conuna obligación legal de compensación.



55


Vale la pena mencionar que estos serían los actores prin-cipales que participarían en el sistema. Sin embargo, en lamedida en que este evolucione, como se ha observado en

Tabla 3.3 Resumen de propuesta de funciones y responsabilidades de actoresinvolucrados en el sistema de bancos de hábitat

Función Actor Responsablidad específica

Autoridad que regula el

sistema (facultades Ley 99

de 1993)

Ministerio de Ambiente y

Desarrollo Sostenible

Establecer los lineamientos generales del sistema

de bancos de hábitat. Evaluar y aprobar las medidas de

compensación para sustracciones y vedas. Aplicar

metodología de pérdidas de biodiversidad.

Dar aprobación final a los bancos de hábitat.

Autoridad que autoriza

impactos y medidas de

compensación a grandes

proyectos (según Decreto 2820

de 2010)

Autoridad Ambiental de

Licencias Ambientales (ANLA)

Evaluar y aprobar las medidas de compensación

propuestas por los licenciatarios. Aplicar la metodología

de compensaciones por pérdidas de biodiversidad.

Autoridad que autoriza

impactos y medidas de

compensación a proyectos

de mediana y pequeña escala

(según Decreto 2820 de 2010)

33 corporaciones autónomas

regionales y 5 autoridades

ambientales urbanas

Evaluar y aprobar las medidas de compensación

propuestas por los licenciatarios. Aplicar metodología de

pérdidas de biodiversidad. Dar conceptos a propuestas de

compensación de proyectos de ANLA.

Dar visto bueno a los bancos de hábitat en su jurisdicción

para su aprobación final por parte del MADS.

Desarrollar los estudios

de impacto ambiental y los

planes de compensación

Beneficiarios de licencias

ambientales o permisos

de sustracción

Aplicar metodología de pérdida-ganancia de biodiversidad,

hacer propuesta de medidas de compensación

e implementarlas.

Desarrollar e implementar

los planes de manejo para los

bancos de hábitat

Promotores de bancos

de hábitat (empresas,

organizaciones o individuos)

Aplicar metodología de pérdida-ganancia de biodiversidad

e implementar planes de manejo de áreas

de compensación


otros países emergerán funciones adicionales. Por ejem-plo, certificadores-auditores, brokers o intermediarios,entre otros (tabla 3.3).



56


1.3Reglas de juego claras

Los sistemas de bancos de hábitat están fundamentados enuna contabilidad de pérdidas y ganancias de biodiversidad.Este sistema genera las bases para definir una unidad demedida, así como los procesos y procedimientos para me-dir las pérdidas y las ganancias que permitan a los diferen-tes actores realizar las transacciones.

En el caso colombiano, el Manual para la asignación de com-

pensaciones por pérdida de biodiversidad , genera las bases

para definir la unidad de medida de pérdidas y ganancias debiodiversidad, la que después se convierte en la base paradefinir a qué corresponde un crédito de hábitat-biodiversi-dad. El crédito después se transforma en la unidad transa-ble que los dueños de los bancos de hábitat venden, y losgeneradores de impacto compran.

En un principio, se podría pensar que el punto de parti-da es el número de hectáreas según tipo de ecosistema.Sin embargo, esto debe desarrollarse en mayor detalle.La unidad de medida debe incorporar aspectos sobre lacalidad del ecosistema, la fauna asociada, así como riesgo

e incertidumbre (Conway, Mavourmeen, BiointelligenceService e ICF-GHK, 2013). De igual modo, la pérdida tem-poral de biodiversidad también debe ser considerada.

Por otro lado, la unidad de medida asimismo debe reflejarconsideraciones de adicionalidad. Por ejemplo, los bene-ficios ambientales en términos de pérdida y ganancia enbiodiversidad son superiores si se restauran 100 hectá-reas a que si simplemente se mantiene en conservaciónun área de 100 hectáreas. Por consiguiente, una restaura-

Otro de los elementos necesarios para un sistema de ban-cos que logre contribuir a un sistema de compensacioneseficiente y efectivo ambientalmente es asegurar que estossean establecidos en las zonas del país donde haya mayornecesidad. Esto es importante para lograr reducir la ato-mización de acciones de compensación y poder direccionarrecursos que permiten consolidar áreas significativas deconservación y restauración que maximicen los beneficiosambientales, pero que también faciliten el control y la vigi-lancia por parte de las autoridades ambientales.

El sistema de bancos debe ser muy claro en cuanto a cómolos proyectos licenciados pueden cumplir con sus obliga-ciones de compensación a través de los bancos. Para darclaridad sobre este tema, debe definirse “el área de bene-ficio”. Al igual que se le exige a los generadores de impactoimplementar las medidas de compensación en “(…) el áreade influencia del proyecto, o en su defecto, (…) en la mis-ma subzona hidrológica donde se ubica el proyecto (MADS,2012), el “área de beneficio de los bancos” debería ser lasubzona hidrológica donde se ubique dicho banco”.

Además de la definición de las funciones y las responsabi-

lidades, es necesario establecer unas reglas básicas quele den suficiente respaldo al instrumento como mecanismoefectivo para la implementación de las compensaciones,pero que también propicien condiciones de transparencia.A continuación se mencionan las consideraciones técnicas, jurídicas y financieras que deben ser tenidas en cuenta ( Ver

infografía sobre bancos de hábitat en Colombia, clic acá).

1.3.1Consideraciones técnicas

La unidad de medida

Ubicación y tamaño de los bancos

ción de este número de hectáreas generaría más créditosque la misma área conservada.

Finalmente, otro de los elementos a considerar es el tipo dederechos y responsabilidades que están asociadas a cada

“crédito”. En el caso de Estados Unidos, los créditos inclu-yen una transferencia de responsabilidad de quién generael impacto, a quién establece y maneja el banco de com-pensación. Este no es el caso de Francia.

Dado que Colombia no tiene experiencia en la implemen-tación de una unidad de medida de este tipo, es impor-tante tener una lo suficientemente sencilla, pero que nodeje de reflejar la complejidad y los matices que afectanla calidad de las áreas en las que se implementen medi-das de compensación.

Como se evidenció en el caso del Reino Unido, una unidad demedida demasiado sencilla, puede resultar en subjetivida-des excesivas sobre la pertinencia de las medidas de com-pensación propuestas. En la medida en que pase el tiempoy el país adquiera mayor experiencia, la unidad de medidapuede ser refinada. Lo anterior está relacionado con la ne-cesidad de mejorar la rigurosidad y precisión de los estudiosde impacto ambiental, así como en los inventarios y carac-terización de especies y hábitat, con el fin de tener informa-ción real sobre pérdidas y ganancias en biodiversidad.

http://fundepublico.org/sin-categoria/infografias-sobre-bancos-de-habitat-en-colombia/






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Esto permite balancear las pérdidas y ganancias dentro delas cuencas hidrográficas, lo cual es necesario para ase-gurar una distribución equitativa de los costos y los bene-ficios de los impactos ambientales. Así mismo, establecerel área de influencia de los bancos permite vincular al pro-

ceso de planificación ambiental del territorio a los procesosde compensación.

Entre las consideraciones legales es necesario desarrollarciertos elementos para darle un respaldo sólido al sistemade bancos, y de manera general a la gestión de las compen-saciones. Esto es fundamental para incentivar el uso delinstrumento, pero también para asegurar el cumplimiento

de los objetivos ambientales. Los siguientes son los temasque se deben considerar.

1.3.2Consideraciones legales

Uno de los aspectos relevantes es la necesidad de definirlas medidas de compensación antes de expedir la licencia ola autorización ambiental respectiva. Es decir, el estudio deimpacto ambiental debe ser presentado, junto con el plan

de manejo, que a su vez debe contener un plan de compen-saciones. Este plan debe incluir los detalles de las pérdidasde biodiversidad generadas, así como las medidas que sevan a implementar para compensarla.

De manera adicional, la implementación de las medidas decompensación debe incentivarse lo antes posible para re-ducir las pérdidas temporales de biodiversidad (o penalizarlas demoras en la implementación de las mismas). Es ne-cesario requerir y definir las medidas de compensación lomás temprano posible en el proceso para: (a) dar claridad alos usuarios sobre los costos del plan de compensaciones,

y (b) disminuir el tiempo entre la generación del impacto yla implementación de estas medidas.

Estas condiciones obligan a los usuarios a implementar lasmedidas de compensación lo más pronto posible, y a la vezpromover el desarrollo de bancos de hábitat. Estos bancosofrecen una alternativa de compensación “preconfecciona-da”, lo cual puede ser muy deseable para muchas empre-sas que no tienen la experiencia o el interés de involucrarseen actividades de conservación y restauración.

Requerimientos de definir medidasde compensación antes de expedirlicencia o permiso

Duración de las compensaciones

Para garantizar el buen funcionamiento de este tipo debancos es necesario que la normatividad sobre compen-saciones sea clara respecto a la duración de las mismas.

Hasta el momento, en el caso de los proyectos que lesaplica el Manual, la duración de las compensaciones estáestablecida por “la vida útil del proyecto” (MADS, 2012:30). Esta vida útil, está definida en el artículo 6 del Decre-to 2820 como la duración de la licencia ambiental, la cualcobija “(…) las fases de construcción, montaje, operación,mantenimiento, desmantelamiento, restauración final,abandono o terminación”.

El término de tiempo según “la vida útil del proyecto” fun-ciona para aquellos proyectos en los cuales las licenciasson de larga duración (25 o 30 años). Sin embargo, en los

casos en los que las licencias duran poco tiempo (0 o 5años), pero los impactos tienen una duración mayor, deberevisarse. En estas situaciones, la duración de la licenciaambiental no representa la duración de los impactos (porejemplo, vías, exploración de hidrocarburos, etcétera). Eneste caso, una medida de compensación de tan corta dura-ción no garantiza la compensación efectiva de los impactos.

En el caso de los proyectos a los cuales no les aplica el Ma-nual (proyectos sujetos a licencias de las CAR o compensa-ciones por sustracción de reserva forestal (véase capítulo1), no hay ningún lineamiento que oriente la definición de la

duración de las compensaciones.

La importancia en la definición de la duración de las com-pensaciones, es que si estas se limitan únicamente a la “du-ración de la licencia ambiental”, habría que explorar quésucede con licencias de tan solo ocho meses, o incluso 5 o10 diez años. La pregunta que esto sugiere es: ¿si un bancode compensación se establece a perpetuidad (o incluso a untérmino de 30 años), se podrían revender los créditos unavez el generador del impacto haya cumplido con su obliga-ción de compensación “por la vida útil del proyecto”?

Por el contrario, si se determina que las compensacionesdeben establecerse en perpetuidad o por lo menos a 30años (como está establecido en los países con sistemasde bancos consolidados), una vez los “créditos” ambienta-les son comprados por un generador de impactos, quedandefinitivamente retirados. El costo de esos créditos debecomprender entonces el mantenimiento del área com-pensada a perpetuidad. Esta es una consideración esen-cial para establecer el modelo y la viabilidad financiera deestos instrumentos.



58


Uno de los aspectos relevantes para garantizar que losbancos de hábitat cumplan con sus objetivos ambientales,son los mecanismos legales para lograr la permanencia delas medidas de restauración y conservación. Esto implicaidentificar las figuras jurídicas que garanticen la restriccióndel uso del suelo y la compensación ambiental en el tiempo.

Hasta el momento, las instituciones jurídicas en Colom-bia que permiten limitar los usos del suelo de la propiedadprivada son: (a) servidumbre ecológica, (b) arrendamiento,(c) testamento o sucesión, (d) copropiedad, (e) fideicomiso,

(f) acuerdo de conservación, (g) comodato, (h) usufructo, y (i)reserva natural de la sociedad civil (Grupo Colombiano Inte-rinstitucional de Herramientas de Conservación Privada-G5,2010). Otra opción es el registro sobre el título de la propie-dad. Sin embargo aún no es claro cuál de las figuras men-cionadas debe utilizarse en el caso de los bancos de hábitat.

Con miras a la adopción de instituciones legales que a fu-turo permitan el establecimiento de bancos de hábitat enColombia, conviene mencionar que el Proyecto de Ley deDesarrollo Rural del actual Gobierno, contiene dos disposi-ciones de especial relevancia:

a. La ley adopta la figura del “derecho real de superficie”,por medio de la cual se garantiza el goce, uso o destinación apersona diferente del propietario, entre otras razones, paradestinarlo posiblemente a la conservación ambiental. Dichoderecho se establece por medio de contrato o acto adminis-trativo, es susceptible de sucesión y contempla una duraciónde 30 años, prorrogable por igual periodo de tiempo.

b. La ley señala la excepción a la adjudicación de baldíospor encima de la unidad agrícola familiar (UFA), cuando

Figuras de conservación en predios privados

Así mismo, es necesario que exista coherencia entre losplanes de manejo de los bancos de hábitat, así como aque-llos planes que se les exigen a quienes van a recibir unalicencia ambiental. En este sentido, es necesario asegu-rar que todos estos planes de compensación tengan unosestándares mínimos independientemente del mecanismoque se vaya a utilizar para cumplir con las obligaciones.Estos estándares, deben abordar aspectos técnicos, finan-cieros y legales.

Procedimientos para el establecimientode los bancos de hábitat

• Informaciones sobre los predios en donde se esta-blecerá el banco.

• Línea base del área.

• Proyecciones de ganancias en biodiversidad genera-das y plan de manejo.

• Tipos de ecosistemas y hábitat que podrán ser com-pensados a través del banco.

• Hitos de desempeño que reflejan gananciade biodiversidad.

• Identificación de riesgos y sus medidas de mitigación.

• Plan de contingencia.

• Plan de inversiones.

• Mecanismo de administración de recursos financieros.

• Garantías financieras.

• Mecanismos legales para aseguramiento de la limita-

ción del uso del suelo.

Uno de los elementos relevantes para poder dinamizar elsistema de bancos es definir unos lineamientos respecto alos procedimientos para establecer los bancos de hábitat.Esto permite garantizar la calidad, la coherencia y la con-

sistencia entre los diferentes bancos, pero también asegu-rar en el uso de este instrumento como mecanismo idóneopara generar ganancias en biodiversidad y así compensarlos impactos ambientales.

Estos contenidos deben considerar como mínimo:

Estos bancos ofrecen unaalternativa de compensación“preconfeccionada”, lo cual

puede ser muy deseable paramuchas empresas que no tienenla experiencia o el interés deinvolucrarse en actividades deconservación y restauración.

la destinación del predio sea, entre otras opciones, para laconservación ambiental.

Si bien todas las figuras constituyen formas jurídicas quegarantizan derechos de uso para la conservación ambien-

tal durante un periodo de tiempo determinado, ninguna conexcepción del testamento, resuelve la necesidad de garan-tizar la conservación a perpetuidad.



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Demanda

La demanda de bancos de hábitat depende principalmen-te de tres factores (Conway, Mavourmeen, BiointelligenceService e ICF-GHK, 2013):

De los tres factores mencionados, los dos primeros estánparcialmente definidos. El cuarto punto está por desarro-llar. Según esto, se podría decir que en Colombia hoy, sibien hay unas exigencias de implementar compensacionesambientales, la demanda no es real.

La operatividad de un sistema de bancos depende de laexistencia de una demanda de áreas de compensación,así como una oferta de las mismas. Un sistema de ban-cos de hábitat requiere de unas condiciones de mercadoadecuadas que hagan viable este instrumento como em-

prendimiento económico y de la misma manera lograr losresultados ambientales esperados.

1.3.3Consideraciones económicasy financieras

a. La cantidad de impactos generados que desencade-nan requerimientos de compensación.

b. La cantidad de área a compensar definida por el mar-co regulatorio y la obligatoriedad de su implementación.

c. La competitividad económica de los bancos como al-ternativa de compensación.

Con relación a la cantidad de impactos generados que des-encadenan requerimientos de compensación, en la actua-

lidad únicamente los proyectos de gran envergadura tienenexigencias de compensaciones ambientales bajo los prin-cipios de equivalencia ecosistémica y no pérdida neta. Sibien estos proyectos tienen impactos negativos significa-tivos son relativamente pocos, cuando se comparan con lacantidad de proyectos licenciados a través de las CAR. Enese sentido, para aumentar la demanda de estas áreas esnecesario aplicar el Manual a las autoridades regionales.

En cuanto a la cantidad de área a compensar definida porel marco regulatorio y la obligatoriedad de su implemen-tación, si bien el Manual define unos factores para hacerlo

que determinan la cantidad de áreas de este tipo requeri-das, no hay control y vigilancia, como tampoco hay claridadsobre el momento en el cuál deben implementarse estasmedidas de compensación.

El sistema de bancos debe ir acompañado de un procesode fortalecimiento de medidas de control y vigilancia delas medidas de compensación. Esto es fundamental paragenerar las condiciones adecuadas que promuevan la im-plementación de las compensaciones lo antes posible y dela mejor calidad. Lo anterior es necesario para crear lascondiciones de mercado adecuadas que incentiven el uso yel establecimiento de este tipo de bancos.

Este fortalecimiento debe incluir un registro de las medi-das de compensación, lo cual no se hace en este momentoen el país, y también se deben asegurar medidas sancio-natorias ejemplarizantes. Dado que el sistema de bancosde hábitat se basa en una contabilidad de pérdidas y ga-nancias de biodiversidad, es necesario un mecanismo deregistro y consulta para darle transparencia y trazabilidad.De lo contrario, los riesgos financieros serán demasiadoaltos para quienes decidan establecer este tipo de bancos,

Otro de los elementos a considerar es el procedimientopara las transacciones entre los generadores de los im-pactos y los promotores de los bancos. En principio, estoes una transacción entre privados que no requiere de au-torización por parte de las autoridades ambientales. Sinembargo, las autoridades deben estar involucradas en lamedida en que este es un mercado que nace a partir deuna obligación legal. Además, las autoridades son quienesdeberían autorizar si un impacto determinado puede sercompensado por un banco de compensación. Lo anteriorimplica que este tipo de transacciones deben seguir algu-nos estándares y ser registradas.

Procedimientos para las transaccionesentre los bancos de hábitat y los

generadores de impactos

¿Si un banco de compensaciónse establece a perpetuidad(o incluso a un término de 30

años), se podrían revender loscréditos una vez el generadordel impacto haya cumplido consu obligación de compensación“por la vida útil del proyecto”?



60


• Costos a corto, largo y mediano plazos.

• Costos transaccionales.

• Riesgos de incumplimiento ante la autoridad ambiental.

Este es un reto importante en el caso colombiano, ya quehasta 2013, la costumbre en las compensaciones ha sido laimplementación de acciones de reforestación, o en algunoscasos acuerdos de conservación con campesinos por unaduración de tres a cinco años. La calidad, la funcionalidady la permanencia de las compensaciones no ha sido la prio-ridad. Bajo estas condiciones, podría considerarse que unbanco de este tipo podría ser significativamente más costosocuando en algunos casos los valores de referencia son cero.

Oferta

Garantías financieras

Por su parte la oferta de las áreas de compensación paraestablecer bancos, en principio depende de la disponibi-lidad de tierra en las áreas en donde se están generando

los impactos. Esta disponibilidad está condicionada por lossiguientes factores:

El primer punto, está resuelto en la medida en que el Ma-nual permite la posibilidad de realizar compensaciones por

fuera de las áreas de los proyectos. El segundo aspecto,está determinado por el estado de los ecosistemas que sequieran intervenir, así como de la capacidad técnica y lastecnologías disponibles para realizar este tipo de trabajos.

De estos tres factores, el tercero es el más crítico. El costode oportunidad para el dueño del predio, está íntimamenteconectado con los costos de implementación de los bancosde hábitat, así como los incentivos económicos a corto y lar-go plazos, para que dueños de predios privados pongan adisposición sus tierras para este tipo de iniciativas.

Teniendo en cuenta los costos de implementación de los

bancos: (a) implementación del plan de manejo, (b) comprade predios (cuando es necesario), (c) gerencia y adminis-tración a largo plazo, y (d) costos de transacción (abogados,permisos, tiempo, garantías, entre otros), en países que tie-nen este tipo de sistemas, los promotores o dueños de estosbancos pueden lograr reducción de impuestos. De maneraadicional, es posible que haya cierto aprovechamiento de re-cursos naturales forestales dentro de los bancos de hábitat,en la medida en que se implementan los planes de manejo.Lo anterior permite diversificar la fuente de ingresos, perotambién darles flujo de caja a los propietarios de los mismos.

Otro de los elementos a considerar es la limitación de laextensión de las áreas de compensación. En esta situación,es necesario considerar limitaciones que impone la unidadagrícola familia (UAF) sobre la cantidad de tierra que puedetener una persona, ya sea natural o jurídica.

El gran vacío que tiene hoy Colombia es la exigencia de lasgarantías financieras que permitan garantizar la sostenibi-

a. La posibilidad de hacer compensación por fuera delas áreas del proyecto.

b. La posibilidad de restaurar, recrear o conservar losecosistemas afectados.

c. El costo de oportunidad para el dueño del predio.

ya que los posibles demandantes de estos bancos no ten-drán motivos para pagar por compensaciones eficientes y

de alta calidad.

Esta situación lleva a que no exista una demanda real so-bre áreas de compensación, ya que existe un incentivoperverso para dilatar su implementación. Bajo estas con-diciones, la puesta en marcha de las compensaciones nose entiende como obligatoria, y por tanto genera un riesgofinanciero para los promotores de los respectivos bancos.Esta es una situación que ya se presentó en los casos deAustralia y Reino Unido, en donde las compensaciones porpérdida de biodiversidad son voluntarias, lo cual ha llevadoa que no haya suficiente demanda.

Finalmente, con respecto a la competitividad económicade los bancos como alternativa de compensación, la deci-sión de un generador de impactos en muchos casos depen-derá de una comparación de costos y beneficios. En esesentido, la demanda de los bancos está supeditada a queestos demuestren ser de menor costo, teniendo en cuenta:

Dado que el sistema de bancosde hábitat se basa en unacontabilidad de pérdidas y

ganancias de biodiversidad, esnecesario un mecanismo deregistro y consulta para darletransparencia y trazabilidad.



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Tabla 3.4 Intereses de los principales actores involucrados en los bancos de hábitat

Intereses del licenciatarioIntereses de la

autoridad ambientalIntereses del promotor o dueño

del banco de hábitat

Menor costo.

Menor tiempo.

Reducir a eliminar la

responsabilidad.

Compensación de alta calidad.

Reducir la carga administrativa.

Generación de ingresos.

Retorno en la inversión y

buen resultado.

1.4Aspectos políticos

Implementar un sistema de bancos, requiere que políti-camente sea viable. Es decir, que los diferentes gruposde interés lo reconozcan como un instrumento de gestiónambiental efectivo, pero adicionalmente que los beneficiospara las diferentes partes interesadas sean evidentes. Estoabarca elementos conceptuales y claridad en las posibili-dades de generar valor compartido, pero también asuntosde marca o “branding” (identidad de marca).

En ese sentido, hay que revisar si el término bancos de há-bitat (el cual es un nombre fiel al concepto técnico), es elmás llamativo o incluso el más claro. Por ejemplo, paraalgunos grupos de interés el término de “banco”, puedegenerar una asociación negativa con el sector financiero.En relación con el término de “compensación” este puedeasociarse a las compensaciones de huella de carbono.

• Los bancos de hábitat son un instrumento para lograrunas compensaciones de alta calidad, que le permitan alpaís obtener los resultados de conservación y restaura-

ción que busca, y al mismo tiempo, unos proyectos quecontribuyan al desarrollo económico.

• Los bancos de hábitat se convierten en una oportuni-dad para movilizar recursos hacia diferentes sectoresde la economía y regiones del país, y además son unaherramienta para el desarrollo rural sostenible.

Por otro lado, como ya se ha visto en otros países −en particu-lar en el caso del Reino Unido−, hay ciertos temas que pueden

ser políticamente sensibles y requieren ser manejados en el


lidad de las compensaciones. Estas garantías incluyen losarreglos institucionales para asegurar la disponibilidad derecursos en aras de implementar los planes de compensa-ción, pero también los mecanismos de aseguramiento encaso de riesgos imprevistos.

Si Colombia quiere generar un sistema de compensacionesambientales robusto, y unos bancos de este tipo que efec-tivamente logren balancear las pérdidas de biodiversidadimplementando medidas de restauración y conservación alargo plazo, es necesario materializar requerimientos so-bre las garantías financieras. Sin estas garantías, se correel riesgo de que los bancos de este tipo no logren sus obje-tivos ambientales, y por consiguiente, que no sirvan como

alternativa sólida para implementar las compensacionespor pérdida de biodiversidad.

Lo anterior implica diseñar un esquema de garantías fi-nancieras para la etapa de establecimiento de los bancos

de hábitat, así como el manejo a largo plazo. Como se haobservado en diferentes países, estas garantías se puedenestablecer antes de la creación de los bancos, o en la eta-pa temprana de su constitución, cuando se ha identificadoun comprador de los créditos. Es necesario tener en cuentaque en la definición de estas garantías se deberán balancearlos intereses de los actores involucrados. En la tabla 3.4 seresaltan los intereses principales del licenciatario, la autori-dad ambiental y el posible promotor de un banco de hábitat.

Algunas de las pautas que pueden evidenciar el valor com-partido que puede generar un sistema de bancos son:



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Diagrama 3.1 Resumen de consideraciones para establecer un sistema de bancos de hábitat

FINANCIERAS Consolidar

oferta ydemanda

FINANCIERAS Garantías

financieras

LEGALES Mecanismos de

transacción

TÉCNICAS Unidades de

medida de loscréditos

TÉCNICAS Área de

influencia delos bancos

LEGALES

Duración de lascompensaciones ymomento de inicio

LEGALES Procesos yprocedimientos

POLÍTICAS Valor

compartidoBranding

CADENA DEVALOR

Funciones yresponsabilidades

Sistema de bancos de hábitatEquivalencia ecosistémica No pérdida neta


momento de impulsar una agenda de bancos de hábitat.Entre estos se destacan argumentos por parte de los sec-tores ambientales radicales, como:

• Las compensaciones ambientales, y en particular losbancos, son interpretadas como una licencia para des-truir el medio ambiente

• Los bancos de hábitat tienen un fin económico por en-cima de un fin ambiental.

• Los bancos de hábitat liberan a quienes generan im-pactos en cuanto a cumplir con su responsabilidad de“pagar por contaminar”.

Prever este tipo de comentarios antes de que se gene-ren y establecer una estrategia para abordarlos en formaproactiva es necesario. En ese sentido, cualquier estrate-gia de implementación de bancos debe estar acompañadade una de comunicaciones, con diferentes tipos de piezas,

según las características de los grupos de interés: sec-tores ambiental, agropecuario y forestal; y sociedad civil,autoridades ambientales, dueños de tierras, autoridadesmunicipales, generadores de impactos, entre otros.

En el diagrama 3.1 se resumen las consideraciones quedeben tenerse en cuenta para diseñar el sistema de ban-cos de hábitat en Colombia.



63


Los demás temas pueden ser precisados en la medidaen que los proyectos piloto avanzan, y cuando se avancecon estos se deben definir hitos y momentos en los cua-les deberá realizarse una evaluación sobre este tipo deiniciativas en curso. Esto con el fin de que se puedan to-

mar medidas correctivas para retroalimentar el sistemade bancos de hábitat, y en general, la gestión de las com-pensaciones (diagrama 3.2).

Para finalizar, se presenta la conveniencia de un instru-mento como estos para los diferentes actores, lo cualrefleja que los bancos de compensaciones pueden gene-rar valor compartido, independientemente de que tenganprioridades e intereses diferentes (tabla 3.5):

Diagrama 3.2 Propuesta de hoja de ruta para implementar proyectos de bancos de hábitat

Definición de los contenidos mínimos(técnicos, legales, financieros) de los planes

de compensación

Definición de los contenidos mínimos(técnicos, legales, financieros) de un plan de

manejo de un banco de compensación

Funciones y responsabilidades en relacióncon el sistema de bancos de compensación

Duración de las compensaciones

Definición del momento en cual se debenimplementar medidas de compensación

Unidades demedida

Viabilidadfinanciera

Mecanismotransaccional

Garantíasfinancieras

Figuras legaleslimitación y uso

del suelo

Proyecto piloto

TIEMPO


1.5.Conclusión y recomendacionesfinales

A marzo de 2014, Colombia cuenta con los fundamentosbásicos necesarios para “pilotear” un sistema de bancosde hábitat:

Con estos principios básicos, Colombia está en una posi-ción para poder construir su sistema de bancos de hábitat.

Este sistema debe desarrollarse de manera gradual, re-solviendo los temas prioritarios aquí definidos y facilitandola implementación de proyectos piloto. De las diferentesconsideraciones analizadas en este documento, los temasprioritarios en el marco de unos proyectos pilotos son:

• Una política de compensaciones que aplica la jerar-quía de la mitigación.

• Un marco regulatorio que establece la equivalenciaecológica como principio de las compensaciones y lano pérdida neta.

• Un Manual para la asignación de compensaciones por

pérdida de biodiversidad , que identifica de manera gene-ral cuánto y dónde deben realizarse las compensaciones.

a. Definición de los contenidos mínimos de un plan decompensaciones incluyendo aspectos técnicos, legalesy financieros.

b. Funciones y responsabilidades de las autoridadesambientales en el marco de un proyecto piloto de ban-cos de hábitat.

c. Definición de los contenidos mínimos de un plan demanejo de un banco de compensación incluyendo as-pectos técnicos, legales y financieros.



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• En el caso del Ministerio de Ambiente, los bancos de há-bitat son un mecanismo para dinamizar la implementa-ción del Manual, pero también lo son para apalancar lapuesta en marcha de la política de biodiversidad y poten-cializar el Plan Nacional de Restauración. Los bancos de

hábitat facilitan la implementación de las compensacio-nes, así como el control y el seguimiento.

• Para las autoridades ambientales encargadas del pro-ceso de licencias (ANLA y CAR), los bancos de hábitatfacilitan la implementación de las medidas de compen-sación y su control y vigilancia. De manera adicional, sepueden convertir en una estrategia para apalancar losplanes de manejo de cuencas y otros procesos de orde-namiento ambiental.

• Para los licenciatarios (sector minero-energético, in-

fraestructura, vivienda), los bancos de hábitat son unaalternativa para cumplir con sus obligaciones de laslicencias ambientales, sin la necesidad de incurrir encosto transaccionales como la búsqueda de expertos o

de áreas para implementar las medidas de compensa-ción. Así mismo, los bancos pueden contribuir a redu-cir los riesgos de procesos sancionatorios.

• Para los potenciales promotores de los bancos, estosería una nueva oportunidad económica que podríadinamizar economías rurales del país, y además, am-pliaría la gama de servicios que empresas involucra-das en servicios ambientales hoy presentan.

Oportunidades Fuentes de riesgo

Técnico Existe un Manual que establece pautas sobre

cuándo y dónde se debe compensar.

Principios de no pérdida neta, equivalencia

ecosistémica y jerarquía de la mitigación están

incorporados en la normatividad.

Las consideraciones de adicionalidad y de calidad no

son explícitas.

No hay un estándar sobre el contenido de los planes

de compensación.

Financieros Existen varias fuentes de requerimientos de

compensaciones ambientales. Generaciónde demanda.

Posibles exenciones tributarias por proyectos

forestales o destinación de uso para

la conservación.

Cultura de la reforestación y medidas de compensación

de corta duración. Difícil convencer a que paguen poruna compensación “con todas las de la ley”.

No hay requerimiento legal de establecimiento de

garantías financieras.

No hay seguimiento real a las medidas de

compensaciones y por tanto no hay una demanda real

de áreas de compensación ambiental.

Legales Instituciones jurídicas que permiten la limitación del

uso del suelo sobre predios privados.

Normatividad ambiental que establece la

obligatoriedad de las compensaciones ambientales.

Limitaciones de la UAF.

No hay claridad por parte de las autoridades sobre cuál

debe ser el requerimiento legal.

InstitucionalesHay una normatividad general que establece

papeles y responsabilidades en el marco

del licenciamiento.

No hay claridad sobre papeles y responsabilidades para

el tema de bancos.

No hay control y vigilancia a las compensaciones por

parte de las autoridades ambientales.

Político Moda de responsabilidad social empresarial.

Interés en generar esquemas de pagos por

servicios ambientales.

Posibilidad de vincular los bancos al discurso

político de las compensaciones ambientales cómo

herramienta para el desarrollo rural sostenible.

Posible malinterpretación del objetivo de los bancos

Antagonización por parte de grupos y personas radicales.

Tabla 3.5 Resumen de oportunidades y riesgos para la implementación de unsistema de bancos de hábitat




Decreto 0953 de 2013. “Por el cual se reglamenta el ar-tículo 111 de la Ley 99 de 1993 modificado por el artículo210 de la Ley 1450 de 2011. [Disponible en: http://www.al-caldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=53140](consulta: 10 de enero de 2014).

Decreto 1996 de1999. “Por el cual se reglamentan los ar-tículos 109 y 110 de la Ley 99 de 1993 sobre reservas natu-rales de la sociedad civil” (s. f.).

Decreto 2820 de 2010. “Por el cual se reglamenta el Títu-lo VIII de la Ley 99 de 1993 sobre licencias ambientales”[Disponible en: http://www.anla.gov.co/contenido/conte-nido.aspx?catID=991&conID=8071 (consulta: 9 de enerode 2014).

Ley 99 de 1993. “Por la cual se crea el Ministerio del MedioAmbiente, se reordena el Sector Público encargado de lagestión y conservación del medio ambiente y los recur-sos naturales renovables, se organiza el Sistema NacionalAmbiental (SINA), y se dictan otras disposiciones”. [Dis-ponible en: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/nor-mas/Norma1.jsp?i=297] (consulta: 9 de enero de 2014).

Ley 165 de 1994. “Por medio de la cual se aprueba el Con-venio sobre Diversidad Biológica”, noviembre. [Disponibleen: http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley/1994/ley_0165_1994.html] (consulta: 9 de enero de2014).

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Decreto 3570 de 2011. “Por el cual se modifican los obje-

tivos y la estructura del Ministerio de Ambiente y Desa-rrollo Sostenible y se integra el sector administrativo deambiente y desarrollo sostenible”. [Disponible en: http://tramitesccu.cra.gov.co/normatividad/fichaArchivo.as-px?id=2049 (consulta: 3 de enero de 2014).

Estado y Procesos de las Compensaciones Ambientales en Colombia

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