Estado y Polticas Estatales en Amrica Latina. Hacia Una Estrategia de Investigacin

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  • 7/26/2019 Estado y Polticas Estatales en Amrica Latina. Hacia Una Estrategia de Investigacin

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    Lecturas sobre el Estadoy las polticas pblicas:Retomando el debate de ayerpara fortalecer el actual

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    Publicacin del

    Proyecto de Modernizacin del Estado

    Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nacin

    Av. Julio A. Roca 782 - Piso 12

    (C1067ABP) Ciudad Autnoma de Buenos Aires

    Repblica Argentina

    www.modernizacion.gov.ar

    modernizacion@jgm.gov.ar

    Edicin, correccin y composicin general:

    Proyecto de Modernizacin del Estado

    Compilador: Carlos H. Acua

    Ciudad Autnoma de Buenos Aires, octubre de 2007.

    Los editores no se responsabilizan por los conceptos, opiniones o afirmaciones vertidas en los textos

    de los colaboradores de esta publicacin, que son de exclusiva responsabilidad de sus autores.

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    Estado y polticas estatalesen Amrica Latina: hacia unaestrategia de investigacin*OSCAR OSZLAK Y GUILLERMO ODONNELL

    I. Recientes trasformaciones del Estado latinoamericano

    Por qu estudiar polticas pblicas o, tal vez ms precisamente, polticas estatales?1. Porsupuesto, hay mltiples respuestas vlidas, pero en nuestro caso y para decirlo sin mayoresrodeos, el estudio de polticas estatales y sus impactos parece una promisoria manera de con-tribuir al conocimiento del Estado latinoamericano. Nuestra perspectiva aqu es de politlogos,no depolicy advisors; el referente emprico acotado por el estudio de ciertas polticas nos inte-resa, con relacin a este tema, en tanto puede contribuir al mejor conocimiento de problemasubicados en un plano diferente: Cul es la naturaleza de los Estados latinoamericanos contem-porneos?, de qu manera y en qu grado expresan y a su vez actan sobre la distribucin derecursos de sus propias sociedades y del contexto internacional?, cmo inciden mutuamentelos cambios sociales y los cambios al nivel del Estado?, cmo se engarzan conclusiones y

    hallazgos referidos a Amrica Latina con proposiciones tericas derivadas de otras experienciashistricas?

    El problema del Estado latinoamericano contemporneo, de los nuevos patrones de domi-nacin poltica, aunque recoge clsicos temas de nuestras disciplinas, est siendo replantea-do por acontecimientos y tendencias que comenzaron a ser visibles en Brasil a partir de 1964y que se manifestaron con diversas modalidades en otras experiencias posteriores. Esas ten-dencias se manifiestan en el comn terreno de autoritarismo, de rigideces sociales, de des-igualdad, de dependencia y de crisis econmicas. Pero, por distintos caminos, varios pasesde la regin han experimentado la reciente emergencia de sistemas de dominacin muchoms expansivos, comprensivos y burocratizados que los anteriormente conocidos en AmricaLatina. Dicho de otra manera, el Estado latinoamericano tiende hoy a ser ms moderno, peroen el particular sentido de pretender, y en buena medida poder, abarcar autoritariamentenumerosos elementos y relaciones anteriormente reservados a la sociedad civil. Queda amplio

    margen para polemizar acerca del balance de consecuencias de estos cambios, pero cabe pocaduda que nuestras disciplinas tienen que dar cuenta de ellos y, entre otras cosas, saber muchoms acerca de su impacto global sobre la situacin y sobre la direccin del cambio de nues-tras sociedades.

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    Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual

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    El creciente abanico de cuestiones que ha pasado a ser funcin propia del Estado latinoa-mericano, la mayor extensin territorial de su accin efectiva en perjuicio de autonomas regio-nales legales y extralegales, la expansin del control estatal sobre diversos sectores sociales -delo que el corporativismo es una manifestacin central pero no nica-, la emergencia de ncleostecno-burocrticos con creciente autoridad interna y externa al Estado, son algunos de los pro-cesos de los que nuestras disciplinas deben dar cuenta. Desde una perspectiva que privilegiaexcesivamente la acumulacin de poder en un centro nacional, ellos pueden ser interpretadoscomo avances en la direccin del desarrollo poltico2. Por otro lado, la eliminacin de formasprecapitalistas y la modernizacin de la economa en beneficio de grandes organizacionespblicas y privadas pueden ser vistas como avances en el desarrollo de fuerzas productivas, cuyasconsecuencias de largo plazo permiten dejar de lado aspectos ms evidentes y menos tranquili-zadores. Estas visiones nos parecen demasiado unilaterales, y demasiado cercanas a lo que argu-mentan portavoces y beneficiarios de las nuevas tendencias, como para no someterlas a un dete-nido anlisis crtico. No es esta la ocasin para intentarlo, pero es posible mencionar algunos

    aspectos que nos parecen tiles para ubicar el tema de las polticas estatales.

    Los cambios observados al nivel del Estado, y de la dominacin poltica de la que ste escomponente central, tienen que ser vistos en su estrecha vinculacin con otros procesos, mso menos visibles, ms o menos avanzados en cada uno de nuestros pases, pero operantes enel conjunto de la regin. Por una parte, la tendencia hacia la emergencia de una nueva coali-cin integrada por sectores burocrticos -civiles y militares-, por el capital internacional radica-do en nuestras sociedades y por las capas ms dinmicas, agrarias y urbanas, de la burguesanacional. Este tro3 incorpora subordinadamente a sectores medios y a algunas capas relati-vamente privilegiadas de la clase obrera, en grados variables de acuerdo con especificidadesnacionales que no nos preocupa distinguir aqu. La expansin de la economa sigue fundamen-talmente la direccin marcada por los intereses de los integrantes principales de la nueva alian-za, hacia la formacin y expansin de grandes unidades productivas y de servicios -pblicas,privadas de capital internacional y nacional, y variadas combinaciones de unas y otras-.

    Paralelamente, observamos la tendencia hacia el perfeccionamiento de mecanismos de controlestatal sobre el sector popular, sobre todo de la clase obrera y del campesinado, mediantevariadas combinaciones de represin, cooptacin y organizacin corporativa4.

    Sera errneo olvidar las diferencias existentes de uno a otro caso nacional, pero tambines necesario advertir que en conjunto, los procesos recin mencionados se relacionan estre-chamente con la necesidad de poner en forma las economas de un capitalismo dependien-te de extendida pero tarda industrializacin, a partir de las crisis que acompaaron -en dife-rentes momentos y con diferentes caractersticas- los lmites con que choc el perodo deexpansin del consumo interno y veloz sustitucin de importaciones. A partir de entonces lostemas de eficiencia, modernizacin econmica y organizacin de la sociedad comenza-ron a repicar sealando los dilemas y la direccin en la que todava podra hallar algn puntode equilibrio una economa basada en la acumulacin privada pero que necesita cada vez msdel activo papel del Estado para lograr y sostener las condiciones generales de su funciona-

    miento. La existencia de horizontes temporales necesarios para la programacin de las grandesinversiones subsiguientes al perodo fcil de sustitucin de importaciones y para el funciona-miento de grandes unidades econmicas (no pocas de las cuales son a su vez apndice de unaprogramacin transnacional), la sistemtica canalizacin de la acumulacin del capital hacia

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    Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:

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    esas unidades y el Estado, la correlativa postergacin de las posibilidades de consumo popu-lar prometidas por el populismo, la reduccin de la importancia de la cancelacin de sistemaselectorales que aparecieron como canal para la transmisin de demandas irresponsables, laimplantacin de mecanismos de control de sectores populares cuya activacin pareca crecien-temente amenazante, contribuyeron en la ltima dcada a la emergencia de formas de domi-nacin poltica mucho ms definidamente autoritarias y burocrticas que las anteriormenteconocidas. Las diversas modalidades con que estas nuevas formas de dominacin se han mani-festado en Amrica Latina, as como la variedad de resultados imputables a las mismas sea-lan que, an en los casos en que estas tendencias se han hecho ms visibles, hay variacionesque deben ser tenidas en cuenta y que un estudio cuidadoso y tericamente orientado de cier-tas polticas estatales debera contribuir a conocer mejor. En el nivel de generalidad en quenos hemos colocado aqu, lo que todo esto tiene en comn es su intento sistemtico de con-trolar el funcionamiento de nuestras sociedades. Esto a su vez apunta a una estabilizacin delcontexto social que es condicin necesaria para la subsistencia y desarrollo de nuestras eco-

    nomas, que slo parecen poder lograrlo mediante la hipertrofia de algunos de sus componen-tes, sobre todo las fil iales de empresas multinacionales y el Estado mismo.

    Estabilizacin e hipertrofia slo pueden ser garantizados por una profunda recomposicin delpoder poltico. Esto es lo que aparece en los niveles ms visibles de la crisis latinoamericana dela ltima dcada. En otras palabras, el papel de un Estado tambin puesto en forma para impo-ner coercitiva y cooptativamente la estabilizacin del contexto social, desnuda como nunca enAmrica Latina el contenido poltico de nuestros problemas econmicos. Represin, intentosde despolitizacin y control del sector popular, manipulacin ideolgica, extensin y perfeccio-namiento de mecanismos corporativos, aumento de las