Estado Legal y Estado Constitucional de Derecho - MANUEL GARCÍA PELAYO

5/13/2018 Estado Legal y Estado Constitucional de Derecho - MANUEL GARC A PELAYO

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ESTADO LEGAL Y ESTADOCONST1TUCIONAL DE DERECHOEL TRIBUNAL CONSTITUTIONAL ESPANOL(LEGAL AND CONSTITUTIONAL STATE OF LA.W:

TH E SPANISH CONSTITUTIONALT.RIB UNAL)Manuel Garcfa Pelayo

SUMARIOf. Estado fegal y Estado canstftuc!onaf de Derecho. Lfneas generales del

desarrollo de la idea del Estado de Derecho. El Estado constitucional deDerecho. La dlvlsi6n de poderes. Competencia fundamental del Estado ycompetencia en el Estado. La primacfa de te Canstituci6n sobre la ley. Lasumisi6n a la constituci6n de la totetkiea de los poderes p6blico~. Lajusticlabilidad constituclonal. Jurisdicci6n canst/tucional y pafft/ca. If . EITribunal Canstitucional Espanol. Composici6n y organizaci6n. Sistema decompetencias. Control de constitucionalidad de las normas con rango de ley.Contlictos constituciona/es de competencias. Canflictas entre las 6rganasconstitucionales. Los recursos de empero. Significaci6n del Tribunal dentrodel coniumo del sistema jurfdlco-polftico espanal.

SUMMARYI. The legal and constitutional State of Law. General lines of developmentof the idea of the State of Law. The constitutional State of law. The division of

powers. The fundamental competency of the State and competency within theState. The primacy of the Constitution over law. Subordination of the totality ofpublic powers to the constitution. Constitutional justiciability. Constitutionaland political jurisdiction. II. The Spanish Constitutional Tribunal. Compositionand Organization. System of competencies. Constitutional control oflegally-enforced norms. Constitutional conflict of competencIes. Conflictbetween constitutional organs. Recourses of ~mR"rQ. General significance ofthe Tribunal within the Spanish legal- political system.

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lLANUD, Ana 9-10, Nos. 23-24I . . ESTADO LEGAL V ESTADO CONSTITUCIONAL

DE DERECHO

1. EI tema de la presente comunicaci6n podrfa sintetizarse dlciendo que laexistencia de una jurisdlcci6n constitucional, dentro de un sistemajurfdico-polftico, significa la culminaci6n del proceso de desarrollo del Estadode Oerecho 0, dicho de modo mas preciso, la transformaci6n del Estado legalde Derecho en Estado constitucional de Derscho,

EI primero se caracteriza por el principia de legalidad, es decir, par laafirmaci6n de la primacfa de la ley sabre los restantes actos del Estado hechaefectiva par el funcionamlento de unos tribunales destinados a garantizar talegalidad de la acci6n de la Administraci6n estatal, EI segundo se caracterizapor el principio de constltucionalldad, es decir, par la primacfa de laConstituci6n sabre fa ley y por el funcionamiento de una jurlsdicci6n queentienda de la constituclonalidad de los actos del Estado, Inclulda la propia ley.EI Estado constltuclonal de Oerecho mantiene, pues, el principlo de legalidadpero subordina sus formas concretas de manifestarse al principia de laconstitucionalidad.Empleando una famosa expresi6n escolastlca, referida a las relacionesentre gracia y naturafeza, podrfamos, pues, decir que ef Estado constituclonalde Oerecho no anula, sino que perfecciona al Estado legal de Derecha. Pero,obviamente esto no basta para caracterizar al Estado de Oerecho en la formaactuafmente aJcanzada en algunos pafses.

1. Vistas las cosas desde una perspectiva universal, que no consideroociosa para el esclarecimiento de nuestro tema, el Estado de Derscho es laconcreci6n en una epoca hist6rica dada de un arquetipo intemporaf deconvivencia polftica at que designaremos como 'nomocratlco" en el sentido deque el poder ssta investido en las narmas. Oicho arquetlpo se caracteriza parla articulaci6n de tres ideas de las que podemos encontrar ejemplos a 10largode toda Ia hlstorla del pensamlenta:

(i) La idea de que la dignldad y fa libertad humanas son incompatiblescon la surnlston del hombre a otros hombres, pues, como dscfa Nicolas deCussa a fines del siglo XV: "Llbre es el hombre que no obedece a otroshombres, sino a las leyes"; (11)la idea de que s610 el imperio de normasabstractas e impersonates garantiza un orden digno, cierto y seguro deconvivencia 0, para decirlo can palabras de Maquiavelo un vera viverepolftico frente al vivere carrotto en el que depende del arbitrio del poderoso, y(iii) que en el antagonismo entre el kratas y. 81 nomos, entre el poder y fanorma, el primero ha de someterse a la segunda.

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ILANUD, Ana 9-10, Nos. 23-24Tal arquetipo se ha manifestado a 10 largo del tiempo en distintas formas.

Para referirnos a algunas a titulo de ejemplo recordemos que ya a comienzosdel siglo V a.d.C., Pindaro acuna la bella expresi6n Nomos basUeus, es decir,las normas son el Rey. En la Edad Media europea nos encontramos con la

. imagen del Rey como lex artlmata, es declr, como custodio y realizador delDerecho y, siglos mas tarde, con las expreslones conocidas de todos como elrule of law, tfpica del pensamiento jurfdico brltanlco, 0 como la contraposici6ndel government of lawai government of men, que slrve de consigna a larevolucl6n e Independencia de Norteamerica.

Entre estas manifestaciones se encuentra ya desde fines del siglo XVlll lanocl6n de Estado de Derecho, tfpica de un sistema jurfdico centrado en la leyescrita y, en este sentido, distinto del rule of law, tfplco del sistema brltanlcocsntrado en las decisiones judiciales.

2. Lfneas generales del desarrollo de la idea delEstado de Derecho

La nocl6n del Estado de Derecho tiene cerca de dos siglos de exlstenciadesde que surglera como fruto tardfo de la lIustrac!6n. Una vida tan largaImplicaque ha pasado por dlstlntas etapas en funci6n de las modalidades delpensamlento jurfdico y poHtico de cada tiempo, 5 1 bien siempre ha consideradocomo uno de sus supuestos la existencia de una constltucl6n que Incluya unosderechos fundamentales y la divlsf6n de poderes. Conffgurada en sus orfgenescomo un amplio programa polftico en la Ifnea delliberalismo progresiSta, tfpicode una burguesfa en ascenso, va perdlendo cada vez mas en abstracci6n yamplltud de horizonte intelectual para ganar en preclsl6n y tecnicidaddestinadas a garantlzar la segurldad de una burguesfa consolidada frente a lasInjerencias del Estado.A) Su primera formulaci6n se Ie debe a Kant y a Humbold, y como todoslos grandes conceptos jurfdico-pollticos es, en sus orfgenes, un conceptopolemlco, en este caso doblemente orlentado, de un lado, contra el Estadopollcia tfpico del absolutismo ilustrado que trataba de hacer la fellcldad de sussubdltos a costa de enojosas a impartinentes intervenciones administrativas enla vida prlvada y, de otro, contra la concepc16n de la ley como un purointrumentum regni en manos de! monarca y total mente dependiente de suvoluntad. Frante al Estado de pollcla 0 Estado administrativo, entiende Kantque la felicidad es una cuesti6n rigurosamente individual lnsubsurnlble enregulaciones administrativas y que, aunque ella fuera posible, 10 serfa a costade sufrlr el mas grande de los despotismos, es deck, de un -regimen paternale

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ILANUD Ana 9-10, Nos. 23-24que tratara a los subdltos como a nlfios. Frente al caracter instrumental de laley para el gobierno del Estado, Kant afirma su caractsr constltutivo, pues "elEstado es la unidad de una rnultltud de hombres bajo leyes jurfdicas". No es,pues,e! poder, sino el Derecho 10 que constituye al Estado, ni es la leyInstrumento del poder, sino el poder agente de la ley, bien entendido que porley [urfdlca no puede entenderse cualquler norma, es deck, no toda ley esDerecho, sino tan s610 aquella que se derive por necesldad 16gica de losprincipios apriorfsticos de la raz6n, que son los sigulentes:(I) La IIbertad de cada miembro de la sociedad como hombre,(Ii) La igualdad con los otros como subotto.(Iii) La autonomfa de cada miembro de la sociedad como ciudadano, 1 0 queimplica no estar sometido a otras leyes que no sean aquellas en las que

ha particlpado a traves de la representaci6n popular.Estado de Derecho, sequn esta primera formulacl6n de Kant y Humbold

es aquel Estado que no s610actua con sujeci6n al Derecho, sino que limita suambito al establecimlento de un orden jurfdlco destinado a asegurar lascondiciones exterlores para la vlgencla de la libertad, la Igualdad y lapartlclpaci6n en la formaci6n de la ley, excluyendo, por tanto, de su ambito deacci6n toda activldad administrativa, salvo la beneficencia.

8) La segunda etapa del desarrollo del Estado de Derecho se inicia en e[segundo terolo del siglo XIX y mantiene la idea de que tanto el Estado como elDerecho se legltiman par referencia a unos valores que los trasclenden. Pero adlferencla de la etapa anterior, entiende que la actividad administrativa delEstado no s6[0 es un hecho que se impone par sf rnlsrno, 'sino tarnblen unaexigencla axiol6gica que debe satisfacer el Estado, puesto que es obliqaclonde este promover fa realizaci6n de to s fines humanos racionales, de un lado,estableciendo y garantizando un orden Jurfdico que proteja la libreconsecuci6n de sus objetivos individuales por parte de los cludadanos, pero,de otro lado, realizando una actividad administrativa destinada a lograraquellos fines necesarios para la existencia humana pero cuya consecuci6nesta mas alia de las posibilidades de los individuos.

Planteadas asf las cosas, el problema del Estado de Derecho escompatlbllizar la garantfa del orden [urfdlcc can las actividades de laAdministrac16n evltando que las acciones de ssta no signifiquen unafntervencl6n desp6tica en la vida de 16sciudadanos. Can ella se lIega a 10queconstltutra el problema nuclear de la teorla y de la praxis del Estado deDerecho hasta nuestro tiempo, es decir, la sumis!6n de la actividad

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fLANUD, Ano 9-10, Nos. 23-24adminlstrativa a la disclplina jurfdica, 10 que traducido en termlnos preclsossignificaba la primacfa de la ley sabre los decretos u ordenanzas dictados porel gob[erno y la Administraci6n, los cuales slendo simples reglas de detallepara la ejecuci6n de la ley no pueden Intervenlr en los derechos de losindivlduos mas alia del ambito delimitado por las leyes, ariadlendo que lasdesviaciones en este sentido sari justiciables ante una jurisdicci6nlndspsndlsnte y neutral.

EI Estado de Derecho tiende, asf, a configurarse como un Estadocentrado en la ley y, por consiguiente, como un Estado legal. Pero no todanorma es ley, sino que para tener tal oaraoter ha de eurnpllr con ciertasexlgencias. En primer lugar, su contenldo ha de derivar de unos postulados dejusticia y de unos fines y valores objetivos situados mas alia de la voluntadsubJetiva del legislador. En segundo lugar, la ley ha de ser una norma decaracter general establecida can el asentimlento de la representaci6n popular atraves de la discusi6n y de la publlcidad, requisltos a los que se conslderabaofredan ciertas garantfas en cuanto a la correccl6n de su contenido. Seentendta, en e1ecto, que el asentlmlento de la representaci6n populargarantizaba que la ley no lesionase el principia de la libertad, ya que esImpensable que los representantes del pueblo atenten contra sus propiastlbertades: la generalidad de la ley no s610 era considerada como garantla de laigualdad, sino tam bien como excluyente de Intervenclones arbltrarlas de lospoderes publlcosan funci6n de personas 0 de situaciones concretas y, en fin,su adopcl6n a travss de la discusi6n y de la publicidad garantizaba laraclonalldad de la ley -puesto que de la discusl6n sale la luz- y su concordanciacan los intereses generales.

C) La tercera etapa del desarrollo de la idea del Estado de Derecho y quese corresponde con su Identificac16n plena con el Estado legal de Derecho,trene lugar a partir del ultimo tercio del slglo XIX y constituye una proyecci6nsobre nuestro tema del positivismo jurfdico que, como es sabido, identificaplenamente el Derecho can 1a ley, a la que define formal mente como un actode vo!untad del Parlamento sin referencla alguna a sus posibles contsnldosaxlol6gicos a teleo!6gicos, y sin que tampoco haya que buscar un especialsentido a las notas de generalidad, discusi6n y publicidad de la ley. Ley es 10que el Parlamento ha decidido que sea ley a traves de unas determinadastormas, Desde el punta de vista politico ella s!gnifica que el Parlamento tieneun poder absoluto de disposicl6n sabre la ley a la que se subordlnan losrestantes aetas del Estado. Como qulera que ella sea, el concepto sufre unareducci6n en su ambito te6rico y tiende a alojarse cada vez mas en la esferadel Derecho Admlnistrativo.

Representativa en este sentido es la concepcl6n de AnschUtz para quienel Estado de Derecho significa un determinado orden de relaclones entre la ley,

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ILANUD Ano 9~10 Nos. 23~24la Administracl6n y el individuo, de tal manera que la Administraci6n no puedelntervenir en la esfera 'de la IIbertad de los Individuos nl contra la ley (contralegem) nl sin fundamento en una ley (praeter, ultra legem).

Pera qulza la expresi6n mas preclsa de ssta concepci6n [egal del Estadode Derecha, alojado en la estera del Derecha administrativo, sea la formuladapar O. Mayer a finales del slglo pasado, pero que conserva su vigencia hastaIlegar a nuestro tlempo. EI obJetivo de Mayer es hacer del Derechoadmlnlstratlvo un verdadero Derecho, es declr. que los derachos del cludadanocontra el Estado, no s610 como ftsco, sino tarnblen en su dimensi6n publicasean postulables en terrnlnos de Derecho, y de aqul su deflnlcl6n: "EI Estadode Derecho es el Estado del Derecho administrativo bien ordenado",caracterlzado por las sigulentes notas:(I). La justiciabilidad de la Admlnistraci6n: el sometlmlento de su accl6npor parte de los cludadanos que se slentan lesionados a una jurisdicci6n

independlente de la propia Administraci6n y que deelda en cada casoplanteado sabre la legalidad de sus aetas.

(iI). La prlmacia de la ley: que a las normas jurfdlcas aprobadas por elParlamento y s610 anulables por otra ley deben someterse las normas sinrango de ley como los reglamentos, ordenanzas, etc. dlctadas porelEjecutivo, las cuales solo ssran valldas en la medida en que hayan sideestablecldas dentro del ambito dellmitado par la ley y slempre que nosean contrarias a esta.

(iii). La reserve de 'ley: toda regulaci6n que se refiera a los derechosfundamentales de los ciudadanos, espeelalmente a la libertad y a lapropiedad, s610 pueden tener lugar en forma de ley 0 en base a una ley.

3) EI Estado constltucional de Derecho.A. Introducci6nEI perfodo que sigue a la Primera Guerra Mundlal se caracteriza, de un

lade, par una crfttca al Estado legal de Derecho cuyo formalismo Ie convierte,segun sus crfticos, en un defensor del orden y del sistema de interasesestabJecidos, de donde surge la denominaei6n Estado burgues de Derecho yfrante al que se postula un Estado de Derecho de eontenido social. Y, de otrolado, se abre paso a la tendencla de la consideraci6n de la Constituci6n comouna norma verdaderamente [urtdlca y que, par consiguiente, ha de estar

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ILANUD, Ana 9-10, N os. 23-24dotada de las debidas garantras [urlsdlcclonales, pues, un Derecho cuyavalldez no pueda postularse ante los tribunales no es un verdadero Derecho.Resultado Institucional de este criteria es el establecimiento de tribunalesconstituclonales, primero en Austria y, mas tarde, en Checoeslovaquia yEspana.Para as sabre todo despues de la Segunda Guerra Mundlal cuando talestrlbunales se establecen en varios parses europeos y can ella se consollda 10que podemos denominar Estado constitucional de Derecgho, pues, del mismomodo que no podfa hablarse en propiedad de Estado legal de Derecho masque cuando exlstfa una jurisdlcci6n contenclso administrativa, tampoco puedehablarse de un Estado constitucional de Derecho sin una [urfsdlccloncontencioso constituclonal. Naturalmente, el Estado constltucional de Derechoadqulere dlstinta estructura segun' los 6rdenes constitucionales vigentes encada pars y sequn el haz de las competencias de las que disponen sustrlbunales constitucionales, pero ella no implde que, desde el punta de vista 98la Teorfa del Estado y de la Constituci6n podamos desarrollar un conceptoabstracto 0, sl se qulere, un tipo ideal de tal configuraci6n estatal, tipo que, anuestro juiclo, estarfa Integrado par las siguientes notas:1) La divisi6n de poderes

A 10 largo de toda su historia se ha considerado como uno de lossupuestos del Estado de Derecho la distinci6n claslca entre los podereslegislativo, ejecutivo y judicial. EI Estado constitucional de Derecho acoge ensu estructura este principia de divisi6n, can las matizaciones del case, peroariade a ella tres notas esenciales:

A) Tiene como supuesto esencial de su exlstencia la divisi6n primaria yfundamental entre el poder constituyente y los poderes constituidos,establecida en su dfa par Sieves como supussto del sistema constltuclonal ysegun la cuallos poderes constituidos no pueden invadir la esfera reservada alconstituyente. Esta radical divisi6n de poderes, que afecta a la rafz misma delsistema constitucional, sl bien reconoclda por la teorla, carecla de garantfasdado el poder factlcarnente absoluto del Parlamento. Pero el Estadoconstitucional de Derecho parte del supuesto de que el poder constituyente nos610 fund6 en su d fa los poderes constituidos can sus respectivascompetenclas y lfrnltes de acci6n, sino que los fundamenta permanentemente,pues, la voluntad y racionalidad subjetivas del constituyente se objetivaron ensu dfa en la voluntad y racionalidad objetiva de la Constituci6n y, porconslguiente, la custodia de esta es la garantfa de la custodia de ladiferenciaci6n entre ambos poderes.

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ILANUD Ana 9-10 Nos. 23-248) Ya hacia los aries treinta de! siglo pasado, BenjamIn Constant postul6

!a necesidad de un cuarto poder pollticamente neutral que tuviera la mlsi6n demantener el equllibrlo entre los tres poderes restantes y neutralizar lasperturbaciones que pudleran producirse entre ellos, asl como las posiblesdesviaciones constitucionales. A reserva de las matlzaciones debidas al siglo ymedio transcurrido desde Constant a nuestro tlempo, cabe afirmar que estecuarto poder que Constant Investfa en el rnonarcav que actuaba mas bien canrecursos polltlcos, es ahora investldo funcionalmente en una jurisdicci6nconstltucional y orqanlcamente en los tribunales constitucionales que actuandocon metodos [urfdlcos tienen a su cargo mantener el debido nivel deconstitucionalidad y resolver los conflictos entre los poderes constitucionalesdel Estado.

C) Dentro del sistema ctaslco de divisi6n de poderes, ellegislativo posefaun poder de disposici6n practlcarnente llimitado sobre la ley especial mente enaquellos sistemas en los que no existfa 0 ejercfa un derecho de veto por partedel Jefe del Estado. En cambia un Estado canstitucional de Derecho noadmite que las decisiones del Parlamento sean absolutes, omnicompetentes yeo ipso justas, sino que la validez de tales decisiones depende de suconcordancia con la Constituci6n. Estado dornocratlco de Derecho significa,asl, un sistema donde la democracia se ejerce dentro de los Ifmites fijados parla Constituci6n.

2) Competencia fundamental del Estado y competencia en el Estado.Es tfpfco del Estado de Derecho en todas sus formas y, por tanto,

tarnolen del Estado legal de Derecho, la estructuraci6n del Estado como unsistema de 6rganos cada uno con sus correspondientes competencias,entendlendo por competencla un ambito de accl6n configurado por el Derechoen el que se comprenden:(i) unas funciones a curnpllr:(ii) las potestades necesarias para ello, y(iii) los Ifmites y formas del ejercicio de esta potestad. Tan decisivo es el

concepto de competencia para la idea del Estado de Derecho -y secomprende, pues la competencla significa la juridificaci6n del ejerciciodel poder- que algunos autores han dlcho.crftlcarnente que la perspectivadel Estado de Derecho reduce el Estado a un sistema de competenciascan ignorancia de otras de sus notas esenciales.

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ILANUD Allo 9-10 Nos. 23-24Pero, como quiera que sea, es caracterfstica del Estado constitucional de

Derecho no solamente que se organice como un sistema de competencias -10que, con una u otra denominaci6n es esencial a toda gran organizaci6n- sinoque, para emplear un concepto de Ermacora, tenga como uno de sus rasgostfplcos la distincl6n entre la competencla fundamental (Gundkompetenz) delEstado y el sistema de competencias en e1 Estado. La primera delimita elambito entre la esfera en la que Ifcitamente puede moverse e[ Estado y laesfera de la autodetermlnaci6n de los cludadanos y de la autorregulaci6n de Iasociedad con sus sistemas econ6mico, cultural, social sensu stricto, etc. Lacompetencia fundamental no fija, pues, el ambito de acci6n de un 6rgano 0 deunos 6rganos, sino el ambito de acci6n permlUdo ala totalidad 0 g[!?balidad delEstado can todos sus 6rganos. Pera dado que la competencia fundamental serefiere ala globalidad del Estado es el supuesto 16glco y jurfdlco de todas lascompetenclas enel Estada, de donde se desprende que nlngun 6rgana deests podra traspasar los Ifmites de dicha competencla fundamental.

Tal competencia esta implfcita y, a veces, explfcitamente fijada par laConstltuci6n y muy especialmente par su sistema de derechos fundamentales,los cuales, como reconoce la moderna doctrina, son, de un lado, derechospubllcos subjetivos de los ciudadanos frente al Estado y, de otro Jado,principios objetivos de ordenaci6n del sistema jurfdico-polftico que dsberaorientarse en su desarrollo par los valores en ellos definidos.

3) La primacia de la Constituci6n sobre la leyEI Estado legal de Derecho identifica el Derecho con la ley 0 con las

normas dictadas en funci6n de una ley. Cierto que frecuentemente sereconocfa la significaci6n jurfdica de la Constituci6n, pero sin que se vieranremedios a sus posibles contravenciones par parte de los poderes publlcos.S610 al Parlamento en cuanto representante de la soberanfa popular y en eldesarrollo de su funci6n legislativa se 10 consideraba competente para lainterpretaci6n ultima de la Constituci6n, 10 que, sin embargo, no evitabaconflict os con otros poderes que habfan de resolverse par la vfa polftica.

En cambia, el Estado constitucional de Derecho eleva la Constituci6ndesde el plano proqrarnatlco al mundo de las normas jurfdicas vincuJatariasy,par consiguiente, no s610 acoge el principia de la primacfa de la ley in suoordine sino que 10 complementa con el principio de la supremacfa de laConstituci6n sabre la ley y, par tanto, sabre todo el ordenamiento jurfdico, canla consiguiente anulaci6n en la medida que en su conJunto a en algunos de suspreceptos no se adecue a la norma constituciona1. Esta primacfa de laConstituci6n sabre la ley se sustenta, en primer lugar, en la doctrina tnlclada

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ILANUD Ano 910 Nos. 2324par Kelsen y hoy generalmente admitida segun la cual el orden jurfdicoconstltuye un sistema [erarquico que, lnlclandose en la Constituci6n, seextiende por los sucesivos momentos en el proceso de su creacl6n a traves dela ley, el reglamento, el acto adrnlnlstratlvo, la sentencla y 1aejecuci6n.

Todos estos actos son sucesivos grados de creaci6n del Derecho cuyocaracter jurfdico deriva de la Constituci6n y cuya validez depende de suadecuaci6n a ella. Consideradas las eosas desde la perspectiva de la historiade las ideas, nos encontramos con una resonancia del principia escolastlco dela unidad del orden expresado en la famosa f6rmula ad unum derivatur et adunum reducitur,es decir, en nuestro caso, todo deriva de la Constituci6n ytodo ha de legitimarse par su concordancia directa 0 indirecta can laConstituci6n.

Pera la prlrnacta de la Constituci6n sobre la ley no se justifiea solamentepor ta divlsl6n entre poder constituyente y constituido, ni par unos crlterios16glcos U onto16gicos sobre la estructura del orden [urfdlco, sino que sejustlflca tarnblen por su aportaci6n a la seguridad jurfdica en un tlempo en elque los prlncipios elaslcos de generalidad, discusi6n y publicldad no tienen laslgnificaci6n que tenfan en otro tiempo, pues, de un lado, la generalidad de laley cede frecuentemente ante [a necesldad de las !lamadas leyes medidas paraobjetivos slngulares y deflnldos y, de otro, los requisitos de dlscusi6n ypubllcldad tlenden a perder contenido real como consecuencia de la creclenteimportaneia de las comisiones en el proceso [egislativo y de la de los partidosfuertemente organizados en la estructura del Partamsnto. Baja estessupuestos se acentua la necesidad de la sumisi6n de Is acci6n legislativa a ladisciplina de [a Constituci6n.

4) La sumisi6n a la Constituci6n de la totalidad de lospoderes pubncos

Aparte de Ia supremacfa de la Constituci6n sobre la ley a la que, por suimportancia Ie hemos dado tratamiento aparte, es caracterfstica del Estadoconstltucional de Derecho que todos los poderes publlcos y, particularmentelos poderes legis!ativos, ejecutivo y judicial ssten sujetos a la Constituci6n, esdecir, que actuen ( i) dentra de los lfmltes de la competencia fundamental delEstado sin que puedan invadir fa esfera de autodeterminaci6n de las personasy la de autorregulaci6n de la sociedad y (ii) dentro de los Ifmites de lascompetencias especfflcas que a cada uno de elias Ie seriala [a Gonstituc!6nfrente a las competencias atribuidas a los dernas 6rganos constitucionales.

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I.LANUD, Ana 910, Nos. 23245) La justiciabilidad constitucionalNos toca ahara decir alga sabre las garantfas de las menclonadas

exigenclas del sistema del Estado constituclonal de Oerecho. Podemosconslderar a tal sistema constitucional como compuesto de dos partesfundamentales: una, a la que podemos lIamar sstatlca integrada por lasnormas constitucionales inmutables, mientras no tenga lugar una reforma de laConstltucl6n, es deck, par los parametres constituclonales, y otra, a la quepodemos lIamar dlnarnlca integrada por las variables poslbles que laConstltucl6n permite a los distintos 6rganos del Estado en el ejercicio de susfunclones. Baja estos supuestos, la establlidad del sistema exlge unmecanismo de control que asegure que los poderes pubtlcos se mantengandentro de los parametres constitucionales, y neutrallcen las desviaciones en sufunclonamlento haciendo volver las cosas al nivel de constltuclonalidadrequerldo.

Y dado que nos movemos en et campo jurfdico, parece que talmecanlsmo de control no pueda ser otro que una jurlsdlccl6n investldaenunos tribunales que, dentro de las competencias que les sean atribuldas,enUendan can arreglo a criterios jurfdicos y metodos judiclales de declsl6n dela constituclonalidad de los actos del Estado. Podemos afirmar, en conoluston,que asf como el Estado legal de Oerecho 5610se constituye cuando exlste unaJurlsdlccl6n contancloso administrativa, asf al Estado constltucional deOerecha s610 adqulere exlstencla cuando se establece una Jurisdlccl6nconstltucional. De la primera dscla Mayer que era condici6n para latransformaci6n del Oerecho admlnlstrativo en un verdadero Oerecho 0 en unEstado de Oerecho administrativo bien ordenado; de la segunda podemosdeclr que hace del Oerecho constitucional un verdadero Oerecho y, conello unEstado de Oarecho constitucional bien ordenado.

La conexl6n entre la Jurisdlccl6n constituclonal y los 6rganos encargadosde eJercerla puede tomar distintas formas generada5 par el Juego de los cuatrocrltertos de descentral1zaci6n 0 centrallzaci6n, y de especiallzaci6n 0 noespeclallzaci6n de los tribunales. Ello puede dar orlgen a una serle deposibilldades, entre las cuales, una mirada comparativa a las sistemas endlstlntos pafses permite destacar las siguientes:

(I) Jurisdiccl6n descentralizada y no especiallzada: cualquier juez 0tribunal pueden entender de la canstltuclonalidad, sin perjuicio de suapelacl6n hasta la Corte Suprema que, en su casa, decidedeflnltlvamente. Tal es, con matizaciones que no son del caso, el sistemaarlglnado en los Estados Unidos y extendldo a otros parses,

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ILANUD Ana 9-10 Nos. 23-24(II) JUrisdicci6n descentralizada y especializada. Es el caso de Alemanla

Federal donde Junto al Tribunal Constltucional Federal, unlco competentepara juzgar de la constltuclonalidad de los actos en relaci6n can [a LeyFundamental, pueden existir tribunales constituciona!es de los Undercompetentes para entender de la constitucionalldad en relacion con suspropias constituciones y autoridades.

(iii) Jurisdicci6n centralizada y no especializada: s6[0 un tribunal quenormalmente es [a Corte Suprema y, por tanto, no es espec(ficamenteconstitucional, puede entender de los litlgios constltuclonales.

(Iv) Jurlsdlcci6n centralizada y relativamente especlalizada: la materiaconstltuclonal se encomlenda a una sata especlalizada de la CorteSuprema, sistema frecuentemente seguido y, hasta podrfamos decir,origlnario de lberoarnerlca, aunque tarnblen se extiende a otros pafses,

(v) Jurisdicci6n especializada y centralizada en un tribunal unico paratodo et pats, caso, por ejemplo de ltatla y de Espana,

EI ambito de las competenclas de un Tribunal Constitucional depende delos ordenamlentos [undlco-polrtlcos de cada pafs, pero dado que su funci6n esla defensa de la Constltuclon y que esta cornprende, para decirlo en terrninosclaslcos, una parte doqrnatlca y una parteorqanlca, puede considerarse quesus competenciashan de estar Integradas por las siguientes funciones:

(I) La defensa de los derechos fundamentales de las personas ffsicas yjurfdlcas en su doble significado de derechos pubtleos subjetivos y devalores objetivos sobre los quese sustenta el orden constituclonaL

(Ii) Et control de la constitucionalidad de las normas con rango de ley y laconsigulente expulsi6n del orden jurfdico de las que resultasen contrarlasa la ConstltucJ6n. Dicho control puede tamar distintas formas: Controlabstracto cuando se ejerce sobre una ley con independencia de suaplicaci6n a un caso sub iudice, y control concreto cuarido se planteacomo un Incidente judicial con ocasi6n de un litigio, Aestos des tipos decontrol hay que ariadlr los de control a posteriori 0 represivo que tienelugar cuando la ley es ya vigente,e8 decir, ha side debidamentepromulgada, y control a priori 0 preventlvo cuando el proyecto de ley hatermlnado su curso parlamentario y 8610falta su oromuiaacion.

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ILANUD Ano 9-10, Nos. 23-24(iii) La resoluci6n de conflictos constltuclonales, es decir, 10$ producidos

entre los 6rganos constitucionales del Estado que coinciden, mas amenos, con los poderes claslcos y, en el caso de los Estados federales 0auton6micos, los generados entre el poder central y los Estadosmiembros 0 entidades auton6micas, siempre que se trate de conflictosque puedan plantearse y resolverse en terrninos jurfdicos.

6) Jurisdicci6n constitucional y politicaComo hemos dicho, la jurisdicci6n constitucional Juzga can arreglo a

crlterios [urfdlcos y decide sequn rnstodos judiciales. Sin embargo, no esmenos cierto que en una buena parte de los casos juzga de materias polfticasen el doble sentido de que afectan ala actividad de los 6rganos polfticos delEstado ya las pugnas pohtlcas entre los partidos. Sus fallos, sntoncss, no sonpolIticos pero tienen una significaci6n polftlca. Par ejemplo, sl ante.un recursode inconstitucionalidad de una ley 81Tribunal ratifica la decisi6n de la mayorfaparlamentaria ello significa un trlunfo para dlcha mayo rfa y una derrota para lamlnorfa y, en caso contrario, los resultados seran inversos; si ante un canflictoentre dos 6rganos constltucionales el Tribunal decide a favor de uno 0 de otro,ello Uene efectos mas 0 menos importantes sabre la dlstrlbucl6n del poderpublico entre tosorqanos del Estado y 10 mismo puede decirse de un conflictode competenclas entre el poder central y los poderes perlterlcos. A ella seafiads que algunos asuntos lIevados ante la jurisdicci6n constitucional como,por ejemplo, el aborto, una ley de educaci6n, etc. afectan a las conviccionesde la sociedad nacional y, por consiguiente, son objeta de enjuiciamlentopolftlco por parte de la opini6n que no juzga, desde luego, can arreglo aparametres jurldicos.

Sin embargo, mas aua de este a de aquel episodio -por 10 dernas cornuna todos los tribunales cuando Juzgan de un caso que apasione a la oplnl6n- laexperlencla de los trlbunales constituclonales europeos muestra que hancontribuldo poderosamente a la integraci6n de la sociedad nacional, es deck,al proceso de conversi6n de la plural1dad en unidad y han contribuido nomenos a pacificar las tensiones y pugnas politlcas,

En todo caso, para que un tribunal constitucional pueda cumptir susfunclones son necesarios varios requisltos entre los que se cuentan: no actuanpar propla Iniciativa, sino solamente a Impulso de las partes legitimadas paraella; la autorrestricci6n en el canoclmiento de asuntos en la medida y s610 en lamedida que 10 permitan sus competencias las que, como se sabe, no sonrenunciables; unos [ueces que cua!esqulera que sean los 6rganos denombramiento y los partidos que estsn tras el1o, mantengan su neutralidad

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fLANUD Ana 9" 10 Nos. 23"24frente a las partes y frente al objeto del IItlglo y que ssten dotados deIndependencia Interna frente a sus proplas convicciones ideol6gicas y deIndependencla externa frente a los partldos, otros 6rganos del Estado y mediasde comunlcacl6n social, para 10 cua! han de estar dotados de las suflclentesgaranUas de Independenclae Inamovllldad, pero, sobre todo de unespfritu sintemor a los parttdos, sin temor a los poderes, sin temor ala impopularidad.

II. EL TRIBUNAL CONSTITUCIONALESPANOL1. Composlcl6n y otganlzacl6nEI Tribunal Constltuclonal ha sidoestablecldo por el TftulolX da ta

Constltucl6n espanola de 27 de dlclembre de 1978 y regulado por la LeyOrqanlca de 3 de octubre de 1979. contando por tanto sels anos de existencla.Leyes organlcas, dentro de! sistema lurfdlco espariol. son aquellas que laConstituci6n reserva para determlnadas matertas enumeradas par la proplaConstituci6n y que necesltan para su aprobaclon de [a mayorfa absoluta delCongreso, mientras que las Ieyes ordlnartas s610 preclsan de una mayorfasimple. EI Tribunal comenz6 a elercer sus funclones [urlsdlcclonales el 12 dejul io de 1980, habiendo cum plld 0, por tanto, sels anos de funclonamlento.

EI Tribunal Constltuclonal espafiol pertenece, en sus [(neas generales, altipo de los Tribunates Constltuclonales europeos desarrollados en la Republicaaustrfaca, en la Republica Federal Alemana, en la Republica italiana, enTurqufa, y, .ultlmarnente, en Portugal, puss, sl bien el orden competenclal deestes tribunales dlfiere entre sf, todos ellos responden,en mayor 0 menorgrado, al modelo de jurlsdlccl6n constltuclonal concentrada y especiallzada,frente a la Jurisdicci6n constituclonal dlfusa oeJerclda junto can otrasjurisdlcciones par un rnlsmo tribunal.

Sinentrar en referenctas detalladas a otros parses europeos diremossimplemente queen Austria, los [ueces constitucionales (en numsro de dace)son nombrados per el Presldente Federal: sels de ellos, a propuesta delGoblerno. tres a propuesta de la Camara de Diputados (Nationalrat) y los trssrestantes, a propuesta de la Camara Federal (Bundesrat). En laRepubllcaFederal de Alernanla, la mitad de sus mlembros (dleclsels en total), sonelegldos par la Camara de Dlputados (Bundestag) y la otra mltad, por laCamara Federal (Bundesrat). Par consigulente, tanto en Austria como enAlemania, los 6rganos de propuesta o de nombramiento son exclusivamente6rganos polftlcos, No es este el caso de ltalta, donde una tercera parte asnombrada por el Presidente de la Republica,. otra tercera parte conjuntamente

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ILANUD , Ana 9-10, N os. 23-24porel Parlamento y otro tercio por las supremas magistraturas de lasjurisdicciones ordinaria y administrativa.

En Espafia, el Tribunal Constitucional ssta compuesto de docemagistrados nombrados por el Rey: cuatro de ellos, a propuesta del Congresode los diputados: cuatro a propuesta del Senado; dos a propuesta delGoblerno y dos a propuesta del Consejo General del Poder Judicial. Parconsiguiente, el Tribunal -que es el 6rgano constitucional encargadoespeclficamente de velar par la primacfa de la Constituci6n- ssta integrado pormagistrados nombrados a propuesta de los restantes 6rganosconstltuclonales, s t bien es de advertir (i) que el propio Tribunal Juzga de silaspersonas propuestas reunen las condiciones exigidas por la Constituci6n y porla Ley y (Ii) que sus componentes no son, nl se conslderan representantes delos 6rganos de su nombramiento, sino custodios lnmedtatos de laconstnuclon, Los Magistrados deben ser selecclonados entre jurlstas dereconoclda competencia pertenecientes al profesorado unlversitarlo, a lacarrera Judicial, ala funcl6n publica 0 a la abogada. Su duracl6n 'en el cargoes de nueve anos, siendo renovados por teretes cada tres. EI Presldente esdeslgnado por el Reya propuesta del Pleno del Tribunal, para un perfodo detres anos, renovable por una sola vez. En este punto, el modelo espariol sigueal model a Italiano y S8 separa del austrfaco, donde el Presldente as nombradopar el Gobierno, y del aleman, donde 10 es por el Parlamento.

La ley define al Tribunal como lntsrprete supremo de la Constituci6n. Entanto que tal, es un 6rgano constitucional supremo en su orden eindependiente de cualquier otro. No forma parte del poder judicial y 5610 estasometido a la Constituci6n y a la Ley Organica 'que 10 regula, de la que, sinembargo, podrfa declarar la no aplicabilidad 0 nulidad de algunos de suspreceptos en el caso de que mostrara oposici6n irreductible entre estos y lasnormas consUtucionales, y ha entendido de un recurso de inconstitucionalidadcontra una reforma de su Ley Organica que sustrafa de sus competencias elcontrol previa de la constitucionalidad de las leyes. EI Tribunal sentenci6 quela reforma era constitucional, pues, no se trataba de una competenciaestableclda dlrectamente par la Constitucl6n, sino, en virtud de la autorizaci6nde esta, par Ley Orqanlca, de la que disponfa ellegislador.

No dispone de propia iniciativa, es decir, no actua de oficio, sino que hade ser puesto en acci6n par las partes legitimadas para ella. Suscompetencias estan enumeradas por la Constituci6n y par la Ley Orqanlca,pero, en nlnqun caso, se podra promover su falta de jurisdicci6n 0competencia, la cual 5610 pcdra ser apreciada de oficio a a lnstancla de partepar el propio Tribunal.

Sus sentencias son inapelables, vinculan a todos los poderes publlcos ydsberan ser publicadas en el Boletln Oficial del Estado, con los votos

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/LANUD AnD 9-10, Nos. 23-24partlculares, silos hublere. Las que declaren [a lnconstltucionatldad de una leyo una norma con fuerza de ley, tend ran aficacla erga omnes.

Esta dotado de potsstad reglamentarla para su propla estructura yfuncionamiento, habiendo decretado hasta ahora su propio Reglamento deorganizaci6n personal y algunas normas de procedimiento. Posee autonomfade g8stl6n y presupuestaria, es declr, elabora su propio presupuesto, noobjetable por el Mlnlstro de Hacienda y que ha de ser incluido como secci6naut6noma en los Presupuestos Generales del Estado, presentados para suaprobaci6n ante las Cortes.

EI Tribunal actua en Pleno y en Salas, en nurnsro de dos. EI primero,decide sabre la mayor fa de los asuntos de competencia del Tribunal y lassegundas, sobre los recursos de amparo, que pueden ser, sin embargo,abocados al Pleno par decisl6n del Presidente 0 a petici6n de tresMagistrados.. Para las cuesnones de tramite y de admisi6n 0 inadmisi6n derecursos -incluidos los que son competencla del Pleno- cada una de las Salasse constituye en dos Secclones.

AI igual que sus hom61ogos extranleros, cuenta can un Cuerpo deLetrados cuya funcl6n es proporcionar informaci6n para las decisiones de losMagistrados, realizar estudios sobre determinados temas sin referencia a uncaso concreto, pero de Interes para el TrIbunal, etc.

2. Sistema de competenciasVamos a examinar ahora el haz de competencias de que dispone el

Tribunal Constitucional, pero, antes de entrar en ello y como requlslto previopara su debido entendimiento, es conveniente recordar que la organizaci6nestatal espanola se estructura no s610 en una distrlbuclon horizontal depoderes jurfdicamente configurados en competencias, sino tamblen en unadivisi6n vertical de base territorial de tales poderes y competencias,constitutiva de [0 que se ha dado en lIamar Estado de las Autonomfas. Conarreglo a ello, tenemos los slgulentes nlveles competenciales:(i) E[ nivel de soberanfa, cuyo titular es el Estado 0, si se quiere, los 6rganos

centrales del Estado, ya que [as Comunidades Aut6nomas forman parteintegrante del Estado.

(Ii) EI nivel de autonomfa polftlca, cuyos titulares son las ComunidadesAut6nomas, cada una de elias dotada de su propio Estatuto, que cons-tituye su norma institucional basica y en el que se establecen ef sistemade autogoblerno y el orden de competencias exclusivas 0 concurrentes,legislativas 0 ejecutivas, a disposici6n de cada Comunidad Aut6noma.

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ILANUD, Ano 9~10,Nos. 23~24(iii) EI nlvel de autonomfa administrativa, cuyos tltulares son las provinclas y

los municipios.Todos los niveles a cfrculos auton6micos gozan de garantfa institucional

por parte de la Constituci6n, es decir, de una garantfa orientada no tanto a ladefensa de derechos subletlvos, sino establecida en lntsres primordial 0directo de la instituci6n mlsma. Oespues de esta digresi6n, entremos aexamlnar los conjuntos competenclales de la jurisdicci6n ejerclda por elTribunal. Tales conjuntos son el control de normas, los confllctosconstitucionales y los recursos de amparo.

2.1. Control de constituciona 1idad de las normascon rango de ley

Como es sabido, en tsrrnlnos generales, se denomlna control de normasla comprobacl6n de la validez de una norma, contrastandola con otra de rangosuperior. La norma inferior es jurfdicamente vatida sl concuerda con lasuperior; carece de validez si su contenido 0 forma de produccl6n noconcuerda 0 se desvfa de ella. EI control de normas es, por asf decirio, unaactivldad cotldiana de la praxis jurfdica, coherente con la construcci6n[erarqulca del orden [urldlco y con los prlnclplos del Estado legal de Derecho.Dentro del concepto general del control de normas se encuentra el control dela constitucionalidad de las normas, coherentes can la conslderacl6n de laConstltuci6n como verdadera norma jurfdica vinculatoria y con la idea, portanto, del Estado Constitucional de Derecho, fundamentado no s610 en 8 1primado de la ley, es decir, en la preemlnencia de la ley sabre los dernas actosestatales, sino tam bien en el primado de la Constituci6n en virtud del cualnlnqun acto del Estado, incluida la ley, puede entrar en oposlclon con laConstituci6n. En este sentido, la competencfa del Tribunal Constitucional seextiende a establecer la conformidad 0 disconformldad can la Constituc16n (I)de las leyes 0 dlsposlclones normativas can fuerza de ley del Estado y de lasComunidades Aut6nomas, (entre las disposiciones normatlvas con fuerza deley se encuentran los decretos leyes, por los que se entienden lasdisposiciones legislativas provisionales tomadas par el Goblerno en caso denecesldad extraordlnarla y urgente, y los decretos legislativos que son losestablecidos par el Gobierno en virtud de una delegac16n de las Cortes); (ii) losEstatutos de las Comunidades Aut6nomas; (iii) los Tratados Internaclonales y(iv) los Reglamentosde las Carnaras nacionales y los de las ComunidadesAut6nomas. En una palabra, entra dentro del ambito del control constltuclonalde normas todas aquellas disposlciones que slquen inmediatamente en rangoala constituci6n ya los Estatutos auton6micos.

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fLANUD , Ana 9- 1 0 Nos. 23-24EI Control de [a constltuclonalldad puede ssr (I) abstracto 0 concreto y (tI)

a posteriori 0 8 prlorl, tarnblsn Ilamado preventlvo.2.1.1. EI control abstracto

Es el realizado can independencla de [a aplicaci6n de la norma aun casoconcreto, es decir, cuando no surge como un Incidente procesal en el queplantea la excepci6n de constitucionalidad, sino cuando 1 0 cuestlonado es lavalidez de la ley en sf mlsma, 0dicho de otro modo, en su dimensl6n abstracta.Se lnlcla con la presentaci6n ante el Tribunal del lIamado "recursos deinconstituclonalidad", que ha de ser Interpuesto dentro de los treses mesesslguientes a la promulgacl6n de la disposici6n obleto del racurso, estandolegitimados para eHo: (I) el Presidente del Gobierno; (ii) EI Defensor del Pueblo(comisionado de las Cortes Generales para la defensa de los derechosfundamentales); (iii) clncuenta Diputados 0 clncuenta Senador y (Iv) los6rganos legislativos y los 6rganos colegiados ejecutlvos de [as ComunidadesAut6nomas, en el caso de que las normas cuestionadas puedan atectar a supropio ambito de autonomfa. Asf, pues, todos los legitimados son 6rganos aparte de 6rganos del Estado, estando, por tanto, excluidas las personasind ivlduales.

2.1.2. EI control concreto.Tlene lugar can ocasl6n de un caso especfflco sometido a procedlmlento

Judicial y cuya solucl6n depende de la valldez constltuclonal de una norma conrango de Jey. Se Inlcia can el planteamiento de la lIamada "cuesti6n deinconstituclonalldad" por un [uez 0 tribunal cuando, sea de oficio, sea ainstancia de parte, tenga dudas sobre la constituclonalidad de la norma encuesti6n. EI planteamiento ha de hacerse una vez coneluso et procedimiento ydentro del plaza para dictar sentencia, pudiendo personarse como partes lasCarnaras, el Gobiemo, el Fiscal General del Estado y los 6rganos legislativos yejecutivos de las Comunidades Aut6nomas, en el casode que se Irate dedisposiciones legislativas dictadas por estas.

2.1.3. EI control previaActualmente el control previa de constltuclonalldad 5610 puede ejercerse

sobre los tratados internacionales. EI requerimiento, para el que sstanlegitimados el Gobierno y cad a una de las Carnaras, ha de plantearse en elmomenta en que su texto este definitivamente fijado y s610 falte la ratificaci6npor el Estado para su incorporaci6n al orden jurfdico nacional.

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ILANUD, Aila 9-10, Nos. 23-24Antes de la reforma de la Ley Orqanlca, acaeclda en Junlo de 1985, el

Tribunal era competente para entender tarnblen el recurso previo de lac'onstitucionalidad de las leyes orqanlcas y de los Estatutos de Autonomfa,competencia que Ie fue sustrafda par la mencionada reforma. A fin de ilustrareste punto, parece pertinente aludir ados cuestiones (i) la presencia delcontrol previo de la constitucionalidad de las reyes en los sistemas europeosde jurisdicci6n constitucional y (ii) la posicl6n que ocupa dicho control en lajerarqufa del orden jurfdico constitucional espariol.

Respecto al primer punto, tal control previo no existe mas que en trespalses: En Francia donde as ejercido por el Consejo Constitucionalpreceptivamente para las leyes orqanlcas y los reglamentos de las Camaras , ya lnlelatlva del Presidente de la Republica 0 el del Gobierno para ias leyesordinarlas; en Irlanda donde el Presidente de la Republica puede requerir alTribunal Supremo para que se pronuncle sobre un proyecto de ley, y enPortugal, donde puede soticitarlo at Jefe del Estado 0, en clertos casos, losMinlstros.

Respecto at segundo punto, hay que hacer notar que sl bien lascompetencias capitales del Tribunal Constitucional Ie han side atribuidasdlrectamente por la constituci6n, esta ariade una clausula abierta en virtud dela cual 9 1 Tribunal sera tarnblen competente "para conocer de las dernasmaterlas que Ie atrlbuyan ... las leyes". En uso de esta clausula, la Ley Orqantcadel Tribunal de octubre de 1979 Ie atribuy6 el recurso previo sobre las leyesorqanlcas y que Ie ha sido sustrafdo por la reforma de dlcha Ley en junio de1985. La raz6n polftica de esta modificacl6n de atribuciones parece habersldo, seaun sus adversarios, el excesivo uso del recurso previo por parte de laoposici6n que de proseguir podrfa bloquear la polftlca Jegislativa y, con ello, laprogramaci6n gubernamental. Ante tal posici6n poco podia decir la ratio lurisya que taJ recorte de atribuciones del Tribunal no violaba el ordenconstltucional, puesto que 10 ariadldo por ley orqanlca puede se r sustrafdo porley orqanlca,Antes de pasar a la exposici6n de otras competencias, merece la penaanadlr un par de conslderaclones sobre la signiflcacJ6n del control deconstitucionalldad dentro del sistema jurfdico politico espariol:(I) SI bien el recurso de inconstitucionalidad, es declr, el control abstracto de

normas, s610 puede plantearse -como hemos dicho- dentro de los tresmeses que slguen a la entrada en vigor de los preceptos controvertidos,ello no quiere deck que la no presentaci6n de este recurso suponga que9 1 orden [urfdlco quede definitivamente invadido por disposiciones legalescontrarias a la Constituci6n, ya que -corno tamblsn hemos dicho- siemprequeda abierta la cuesti6n de inconstltucionalidad, es decir, la promovida

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ILANUD Ano 9-10 Nos. 23-24con .ocaslon de un Iltlglo concreto por el Juez 0 Tribunal a quo, a 10 quese aflade que el proplo Tribunal Constitucional puede plantearse laInconstitucionalidad de un precepto con ocasi6n de resolver un recursode amparo 0 un conflicto de competencla, sequn se vera mas adelante.

(Ii) Finalmente, la legltimaci6n de clncuenta Diputados 0 de clncuentaSenadores para la Interposlcl6n del recurso de lnconstituclonalldad,establece una garantfa no solamente para la validez de la constituci6n,sino tarnblen para las minorlas parlamentarias frente a los posiblesexcesos de las mayorlas; por eso, deda Kelsen, que el recurso deinconstitucionalidad estaba Instltuido en lnteres eminente de las minorlas.

2.2. Conflict es constitucionales de competenciasEI Tribunal entiende tamblen de los confJictos constitucionales decompetencias. Como es sabldo, e1conflicto de competencias tiene lugar (i)cuando dos 6rganos se declaran Ig.ualmentecompetentes (conflicto posltlvo) 0Igualmente Incompetentes (conflicto negatlvo) para proveer en un determlnadoasunto 0 en el eJerciclo de una atrlbucl6n, y (il) cuando tal conflicto puedeformularse y resolversa en termlnos jurfdicos. Se diferencia del control de

normas en que, en este ultimo caso, no se trata de [a pugna par el ejerciclo 0no ejercicio de una competencla, sino por el recto usa constitucional de lacompetenc!a leglslatlva, sl bien an la praxis ambos tamas pueden hallarseimplicados en un mlsmo proceso. EI Tribunal entiende de los slgulentesconflictos de competenc!as:

2.2.1. Entre e1Estado central y una 0 masComunidades Aut6nomas y de estas entre 51.

EIsistema competencial de cada Comunidad Aut6noma ssta configuradopor su Estatuto de acuerdo con las dlstintas poslbilidades que la Constituci6npone a d!sposicl6n de las Comunidades Aut6nomas. Por conslqulsnte, no hayun tipo 0 unos tJposgenericos de Estatuto, sino que cada uno puede albergarun sistema competencial distlnto ofrectendose asl Una "pluralidad en lapluralidad". Ahora bien, tanto la Constituci6n como cada uno de los Estatutospueden remitlr a ciertas leyes que condicionan el ejercicio de determinadascompetencias, de donde se desprende que para resoluci6n de los conflictoscompetenciales el Tribunal Constituclonal no s610 ha de' tener en cuenta laConstituci6n y los Estatutos, sino tamblen otras leyes que sean relevantes para

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ILANUD Ana 9-10; Nos. 23-24resolver el caso planteado, conjunto al que se denomina "bloque de laconstitucionalidad" y que, en virtud de la singularidad de cada Estatuto, puedetener contenidos distintos sequn la Comunidad de la que se trate, Todo ellohace que el Tribunal Constitucional tenga un papel de primer range en laconstrucci6n del Estado Aut6nomlco ya que se ve obllgado a articular en unatotalidad la pluralidad de situaciones estatutarlas,Estan legitimados para plantear el contricto positlvo el Gobierno Nacionaly los 6rganos ejecutivos superiores de las Comunidades Aut6nomas, siempreque el caso disputado atecte a su propio ambito autonomlco.Como hemos dicho, los confUctos posltlvos puede suscitarse entre elGobierno Nacional y las Comunidades Aut6nomas 0 deestas entre sf. Amboscasas han de ser precedldos de requerimientos previos para la anulaci6n de laresoluci6n 0 actos cuestionados, quedando abierta la vfa ante el TribunalConstitucional en el caso de no ser atendidos. Planteado el conflicto por elGobierno, este padrfa solicitar del Tribunal la suspensi6n del ejerclcio de lacompetencia recurrida, solicltud que ha de ser atendlda necesariamente y quesera levantada 0 ratificada al cumplirse el plazo de cinco rneses. En el caso deque el contllcto sea planteado por una Comunidad, trente al Gobierno a frentea otra Comunidad, sera el Tribunal quien decida sobre la procedencla 0Improcedencia de la petici6n de suspensi6n. EI conflicto negativo podra serplanteado por el Gobierno 0 por las personas ffsicas y jurfdicas y , en el caso delos particulares, debe agotar las instanciasadministrativas previas.

2.3. Conflictos entre los 6rganos constitucionales.La doctrina considera como 6rganos constitucionales los caracterizadospor las siguientes notas: (i) por recibir directamente de la Constituci6n suconfiguraci6n, su status institucional y su sistema nuclear de competenclas, es

decir, todos los atrlbutos constitutivos de su cualidad de 6rganos; (ii) por sercamponentes fundamentales, necesarlos e indefectibles de la estructuraconstitucional, de tal modo que su desaparici6n 0 modificacl6n substancialafectarfa ala modalidad de ser de la globalidad del sistema constitucional; (iii)por su participaci6n 0 Intervencl6n en la direcci6n polftica del Estado y (iv) porno reconocer superior In suo ordine y vlncularse con los dernas 6rganosconstitucionales por relacionesde coordinaci6n. Tales 6rganos son en elDerecho positivo espariol, edemas del Tribunal Constitucional, el Gobierno,cada una de [as Camaras y el Conseja General del Poder Judicial. Antes deacudir al Tribunal, el recurrente debsra sollcltar en el plaza de un mes laanulacl6n de ta medida. De no ser atendido lnlctara ef proceso, en el quepueden personarse los dsrnas 6rganos constituciona!es.

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tLANUD Ana 9-10 Nos. 23-242.4. Los recursos de amparo

La Constituci6n espanola otorga alta relevancia a los derechosfundamentales en cuanto que los considera como valores superlores delordenamiento jurfdico y de la paz social; encomienda a los poderes publleos lapromoci6n de las condiciones para que la Igualdad y libertad de los individuosy de los grupos en que se Integran sean reales y efectivas, asf como laremoci6n de obstaculos para su plenitud; establece, adernas, que vinculandlrectamente a todos los' poderes publlcos y ' que s610podran ser reguladospor la Ley, respetando, en todo caso, su contenido esencial. Instituye unamaglstratura especial para su defensa - el Defensor del Pueblo-, asf como unprocedimiento ante los tribunales ordinarlos basado en los prlncipios depreferencia y sumariedad, establece que seran interpretados de conformldadcon la Declaraci6n Universal de Derechos Humanos y otros acuerdosinternacionales suscritos por Espana. Y, en fin, coronando esta tutela general,establece el recurso de amparo ante elTribunal Constitucionai ignorado por losTrlbunales Constitucionales europeos con excepci6n del aleman. Dado quelos derechos fundamentales tlenen la doble funci6n, de un lado, de establecery garantizar el status constituclonal de las personas (es declr, el nuolsoesencial del status general de cludadanla) y , de otro, la de ser los valores, eltronco y supussto fundamental del orden jurfdico obJetivo. Dada esta dobledlmensi6n subjetiva y objetiva de los derechos fundamentales, el recurso deamparo as tanto una protecci6n de los derechos subjetlvos de ciudadanfacomo del orden obJetlvo establecldo por la Constltuci6n. Y de aqur, que laspartes legitimadas para lnterponerlo no sean s610 las personas ffsicas 0jurfdicas, sino tarnblsn el Defensor del Pueblo y el Ministerio Fiscal. EI recursopuede interponerse:

a) Frente a actos firmes sin valor de ley de los 6rganos legislativos delEstado 0 de las Comunidades Autonornas. EI recurso en ests casopuede plantearse dlrectamente ante el Tribunal sin previa intervenci6n deninguna instancia intermedla, dentro de un plazo de 30 dfas.

b) Frente a disposiciones, actos jurfdicos 0 simple vfa de hecho elGobierno Naclonal 0 de las Comunidades Aut6nomas 0 de susautoridades, funcionarios a agentes, una vez que se haya agotado la vfajudicial precedente que, por ahora, es la contencioso- adrnlnlstratlva,pudlendose Interponer dentro de un plazo de 20 dfas, a partir de la ultimaresoluci6n recaida.

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ILANUD , Ana 9-10, Nos. 23-24c) Frente 8 aetas u amisiones de eualquler jurisdicel6n (civil, penal,

contencioso-administrativa, laboral, social 0 militar) una vez que (I ) sehayan agotado todos los recursos utllizables dentro de la vIa judicial, (ii)que la vlolaci6n del derecho sea Imputable a los 6rganos judiciales, y (iii)slempre que se haya invocado ante ellos el derecho vlolado. EI TribunalConstitucional no opera aquf como instancia de revisi6n, no entra en laapreciacl6n y calificaci6n de los hechos que han dado lugar a[ proceso, nltampoco en los problemas de seguridad ordinaria sino unlcamente en si,en el curso del proceso, se ha violado un derecho fundamental. EI plazaes de 20 dfas,EI otorgamiento del amparo liene como efeetos la nul1dad de la decisl6n

que ha leslonado el dereeho a libertad y con eno el restablecimJento delrecurrente en la integridad de tal derecho. SI se estlma que la lesi6n al derechose ha debldo a la apl1caci6n de una ley atentatoria al mismo, el Tribunal podraproeeder a declarar la inconstitucionalidad de la ley.

3. Desde la iniciaci6n de sus actividades han ingresado en el Tribunalalrededor de 4.000 asuntos. De esta citra total aproxlmadamente el 89% hansldo recursos de amparo, y el 11%, asuntos de otra naturaleza. Dentro deellos, el 50% se ha referido a control de normas en sus distlntas modalidades yel 45% a conflictos posttlvos de competencias entre el Estado y lasComunIdades Aut6nomas.

Como concluslon, vamos a decir unas palabras sobre la slgnlficaci6n delTribunal dentro del conjunto del sistema jurfdico-polftico espariol:

3.1. EI Tribunal es la plaza maestra del Estado constltuclonal deDerecho, caracterizado no s610 por la prlrnaofa de [a ley respecto a los actosde los poderes publlcos regulados par ella, 10que as caracterlstlca del Estadolegal de Derecho, sino tamblan par la primacfa de la Constituci6n respecto alaleglslacl6n misma ya otras decisiones de los poderes publlcos, Tal primacfaserta imperfecta si careciera de garantfa jurlsdiccional y, concretamente, sl laconstituclona!ldad de las decisiones y en general de los actos de los poderespuoltcos no fuera enjuiciable par 6rganos distintos de aquellos que son susproplos actares. Y par eso se ha dido can raz6n que sl la [ustlclaadmlnlstrativa es la pl1astra angular del Estado de Derecho, la justiclaconstitucional es su piedra fundamental. EI Tribunal Constitucional es, pues, elfundamento jurlsdiccional del Estado constltucional de Derecho establecldopar la Constltuclon espanola.

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ILANUD, Ana 9-10 Nos. 23-243.2. Juzgando slempre de actos los 6rganos del Estado en su sentldo

global (que comprende tam bien a las Comunidades Aut6nomas), trata de queel ejerclclo de oada funci6nestatal sea slmutanearnente el ejerclcio de unafunc16n jurfdicamente conflgurada, de que el dinamlsma y la concurrencia deintereses y de valores inherentes a la vida polftica se mantenga dentro de-losparametres constitucionales, y de que las tensiones y puqnas polfticas puedanser reductibles a tarmlnos y soluciones jurfdicas. En una palabra, tiene (afunci6n de disciplinar y pacificar por vfas jurfdicas las pugnas poifticas.

3.3. No determina clertamente e! contenido de la ley a de las normascon rango de ley, sino que ha de respetar las distintas opciones polltlcascompatibles con la Constituci6n y cuya selecci6n pertenece a las Camaras:pero sf determina cuales deben ser los Ifmites constitucionales de sucontenida. En este punto y para evitar la inseguridad jurldica y no bloquearlnnacesariamentela acci6n de las Camaras, aetna de acuerdo con el principiade la lIamada "interpretaci6n conforme a la Constituci6n", 10 que quiere decirque sl, entre todas las posibles interpretaciones razonables que cabe hacer deuna norma, hay una de elias por la que dicha norma es conforme a laConstituci6n, la ley debe ser considerada como constltucional, siempre que seinterprete del modo admitido 0 estabJecido par el Tribunal. Ella ha canducidoa las lIamadas sentencias interpretatlvas en (as que la constitucionalidad de laley queda vlnculada a la Interpretaci6n lIevada a cabo por el Tribunal en sucalidad de "interprets supremo de la Constituci6n". Y ha canducido tarnblen,en alqun caso, a la sentencla Ind Icativa, en las que, declarando laincanstltucionalidad de la (ey, S9 senalan ciertas condiciones bajo (as cualesserfa constitueional. Tales indicaciones no obligan al Jegislador, pero sf Ieorientan sobre las modifieaciones que de ser introducidas en la nueva versi6ndela ley, la convertirfan en conforme a la Canstituci6n.

3.4. Tampoeo determina el contenido de los aetas del Ejscutlvo, pero sfdecide sobre sus Ifmites constitucianales. A . , dicho de atro modo, determinasobre el recto uso canstitucional de las competencias de los dernas poderes.Y dado que, como sabemos, s610 e l tiene facultad para decidir sobre su faltade jurisdicci6n 0 campetencia, puede eoncluirse que el Tribunal posee, dentrode los Ifmites que Ie seflalan la Constituci6n y la Ley Orqanlca, la paramountcompetence para decidir sobre ellegftimo uso de la competencia par parte delos orqanos constitucfonales.

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ILANUD Alia 9-10, Nos. 23-243.5. Un tema que parece obligado plantear esel de las relaclones entre

la actlvidad del Tribunal y la actividad polftica. En este sentido, si bien elTribunal no juzga con criterios polfticos, sino jurfdicos, no es menos clerto quesus decisiones tienenen muchos casos, efectos polfticos. Si el Tribunal en unrecurso de lnconstituclonalldad planteado por las minorfas de las Carnarasdecide que una ley es conforme a la Constituci6n, la rnayorfa encuentraratitlcada la victoria obtenida en fa Camara, pero sl decide en sentldo contrariotal victoria se encuentra rectificada a favor de la minorfa.

Por otra parte, dado que la acci6n polftica de! Estado se expresa en elestab!ecimlenta de normas legislativas y en las declslones polfticas de otros6rganos y dado que el Tribunal puede expulsar 0 admitir las normas legales delorden jurfdico y determinar el legftimo uso de las competenclas, parece claroque, aun sin salirse de la neutralidad que implica el ejercicio de la funci6njurisdicclonaf, et Tribunal partlclpa objetivamente en la orientaci6n polftica delEstado ser'ia!ando no tanto a donde se debe ir 0 por donde se ha de lr, cuantopar donde no sepuede ir. Pera sl esta partlclpacl6n tlene en prlncipio uncaracter negatlvo, puede transformarse en un sentldo positlvo o al menosdirective en cuanto que la jurisprudencla emanada del Tribunal tlens valor parael futuro y plenos etectos frente a todos. Y de heche, hay ya disposicionesnarmativas que justifican su contenido por referencia a sentencias del Tribunal.Todo ello es coherente can la relevancla que en la jurlsprudencla constitucionaltienen las motivaciones, la ratio 0 el dlscurso 16glco de la ssntencla conrespecto al falla, pues, mas alia de [a resolucl6n de los casos concretos,corresponde al Tribunal desarrollar et Derecho constitucional, adaptarlo a lasnuevas coyunturas y esc1arecer y perfeccionar sus preceptos, contribuyendocan todo ella a la constante configuraci6n de la realidad constituclonal. Paraterminar, diremos que el Tribunal no puede, nl quiere ser una tercera 0 primeraCamara, sino que s610 pretende cumplir can la misi6n de ser, en todacoyuntura, el custodio de la Constituci6n can independencia de las partes, canindependencfa de los poderes y con independencia de [a popularidad.

4. En cuantoa los aspectos practlcos podemos anadir que:4.1.. Los recursos de amparo han sldo entabtados frecuentemente con

ignorancia de sus requlsitos formales y materiales yen algunos casas ofrecenla sospecha de haber sido intencionalmente utlllzados como una practlcadilatoria para la ejecuci6n de una sentencia 0 resoluci6n, como, par e/emplo,en casas de desahucio, extradici6n, etc.

Salvo en casos de notoria intenci6n manipuladora el Tribunal ha sldo 10menos formallsta posible en 10 que respecta a la admisi6n de los recursos

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ILANUD Al'io 9~10, Nos. 23-24dando ocasl6n al recurrente para que subsane sus defectos. Pero con todo,s610 el 10% de los recursos presentados ha lIegado a sentencia y de eliasaproxlmadamente el 5% ha reconocido la lesl6n del derecho, siendo tambIende senalar que en algunos, aunque pocos casos, el Tribunal ha crefdooportuno poner multa par temeridad judicial.Dicho 10 anterior es necesario advertir dos casas: que las clfras delTribunal espariol son superiores en casi el doble a sus hom61ogasdel Tribunalaleman, y que las sentenclas del Tribunal han contrlbuido poderosamente aldesarrollo de una doctrlna destinada a la defensa de los ciudadanos y a lasumisi6n de los poderes pOblicos a las normas y valores establecidos por taConstituci6n. No obstante, se ha planteado la necesldad de establecer algunsistema de filtraje que neutralice en la medida de 10posible la sobrecarga detrabajo que sufren los Maglstrados.

4.2. EI recurso abstracto de Inconstituclonalidad ha sido frecuentementeutilizado como fnstrumento polftlco par parte de la oposici6n qulza can laesperanza de retardar la entrada en vigor de una ley, de bloquear el desarrollode una programacl6n pohtlca y de convertlr la derrota sufrida en el Parlamentoen una victoria judicial sabre la mayor/a. Pero esta en la naturaleza de lascasas que los partidos y las fuerzas polfticas continusn sus pugnas por ladistribuci6n del poder en campos ajenos al parlamentario y, acudan al judicialtransformando la litis poiftica en litis jurfdlca.No sstoy formulando un juiclo de Intenclones, y dicho esto, es necesarioafiadlr que en la mayor parte de las veces el recurso de inconstitucionalldad haside establecido en lntsres de la Constitucl6n y que ha permitido al Tribunal eldesarrollo de una rica jurisprudencia que contribuye a recta y profundaafirmaci6n del sistema constitucional.

4.3. Dado que la Constitucl6n es imprecisa en cuanto a la distribuci6nde competencias entre el Estado y las Comunidades Aut6nomas, tema en quelIeg6, mas bien, a compromisos dflatorios y complejos, es 16gleoque ambaspartes encuentren discrepancias en el uso de sus respectivas competencias yque frecuentemente acudan al Tribunal, el cual can ocasi6n de un casoconcreto fija los criterios generales y eontribuye, asl, a la integraci6n de lapluralidad en la unidad del Estado.4.4. No se puede negar la gran acogida que ha tenido el Tribunal entrelos legitimados para acudir ante el. Ella es un dato ciertamente positivo encuanto a fas esperanzas puestas en el Tribunal. Pera tiene el lado negativo de

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fLANUD, A no 9-10, N os. 23-24la sobrecarga de trabaja de sus mlembros, 10 que clertamente no es algo queafecte solamente al Tribunal Constltuclonal espaf'iol sino tarnblen a sushomoloqoseuropeos y, en general, a todos los tribunales. Se trata de unproblema general y de compleja soluci6n que exlglrfa qulza alguna reformalegal, un cambia de la organizaci6n de los rnetodos de trabajo y una mayorapllcacl6n del proceso tscnoloqlco slempre dentro de los Hmitesque permite latarea Judicial.

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Estado Legal y Estado Constitucional de Derecho - MANUEL GARCÍA PELAYO

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