Estado de Los Recursos Naturales y El MedioAmbiente 2009-2010

Estado de los Recursos

Naturales y del Ambiente 2009-2010

La sostenibilidad ambiental urbana: un reto para Colombia Uso sostenible de la biodiversidad e instrumentos para la implementacin de la Poltica Nacional de Biodiversidad

Foto PortadaPrimer PuestoTema: Libre Ttulo: Los ltimos 20 metros a Ritacuba Blanco Autor: Carlos Eduardo Espinosa Velsquez Lugar: Cocuy-Boyac

CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICAJulio Csar Turbay Quintero Contralor General de la Repblica Roberto Pablo Hoyos Botero Vicecontralor General de la Repblica Lina Mara Sinisterra Mazariegos Secretaria Privada Jos Gregorio Manga Certain Contralor Delegado para el Medio Ambiente Julio Csar Crdenas Uribe Contralor Delegado para el sector Agropecuario Octavio Rafael Garca Guerrero Contralor Delegado para el sector de Minas y Energa Jos David Bohrquez Zea Contralor Delegado para Infraestructura Fsica y Telecomunicaciones, Comercio Exterior y Desarrollo Regional Gladys Stella Ceballos Lpez Contralora Delegada para el sector Social Carmen Ins Vsquez Camacho Contralora Delegada para el sector Defensa, Justicia y Seguridad Laura Emilse Marulanda Tobn Contralora Delegada para Gestin Pblica e Instituciones Financieras Carlos Eduardo Acosta Moyano (E) Contralor Delegado para Economa y Finanzas Pblicas Tatiana Gonzlez Torres Contralora Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdiccin Coactiva Hctor Manuel Echeverry Lara Contralor Delegado para Participacin Ciudadana Luis Fernando Ayala Pabn Director Oficina de Planeacin Jaime Prieto Len (E) Director de Oficina de Sistemas e Informtica lvaro Ruiz Castro Director Oficina de Control Interno Luz Stella Higuera Fandio Directora Oficina de Control Disciplinario Luis Guillermo Candela Campo Director Oficina Jurdica Nina Blanco Arias Director Oficina de Capacitacin, Produccin de Tecnologa y Cooperacin Tcnica Internacional Marisol Rojas Izquierdo Directora Oficina de Comunicaciones y Publicaciones Amparo Contreras Triana Gerente del Talento Humano Csar Augusto Torrente Bayona Gerente de Gestin Administrativa y Financiera

REPBLICA DE COLOMBIA Contralora General de la Repblica Contralor General de la Repblica Julio Csar Turbay Quintero Vicecontralor General de la Repblica Roberto Pablo Hoyos Botero Contralor Delegado para el Medio Ambiente Jos Gregorio Manga Certan Director de Estudios Sectoriales Gerardo Ermilson Amrtegui Caldern Director de Vigilancia Fiscal Sandra Cecilia Ramos Campos Asesor Despacho del Contralor Luis B. Carvajal Celemn Participaron en la realizacin de este informe: Olga del Pilar Andrade Medina, Carolina Bermdez Crdenas, Diego Alejandro Chves Martnez, Omar Ariel Guevara Mancera, Blanca Mireya Guevara Samaca, Germn Antonio Lpez Porras, Jess Antonio Mena Rodrguez, Otto Reyes Garca, Blanca Rudy Sotelo Torres, Luis Arenas Vega, David Cruz Aguirre, Henry Duarte Serrano, Norma Victoria Gaitn Martnez, Luz Patricia Gallo Lpez, Cesar Augusto Moreno Snchez, Sandra Milena Nemoga Guerrero,Olga Lucy Snchez Alava, Leandro Silver Rojas, Jairo de Jess Pulido, Fernando Otero Olaya. Apoyaron en la realizacin de este informe: Proyecto Fortalecimiento del Control Fiscal para el Mejoramiento de la Gestin Ambiental en Colombia Embajada Real de los Pases Bajos Conservacin Internacional Colombia Carlos Felipe Abondano Almonacid - Pasante Universidad Distrital Organizacin del Concurso de Fotografa que ilustra este informe: Adriana Janeth Mora Javela Oficina de Comunicaciones y Publicaciones Directora de Oficina Marisol Rojas Izquierdo Edicin y correccin Jaime Viana Saldarriaga Azucena Gmez Portada Nstor Adolfo Patio Forero Diseo y Diagramacin Nstor Adolfo Patio Forero Andrea Artunduaga Acosta Elaboracin de cuadros y grficos Camilo Andrs Clavijo Puerta ISSN 1794-5356 Impresin Imprenta NacionalContralora General de la Repblica Calle 17 No 9-82 Telfono: 3537700 Bogot D.C., Colombia Mayo de 2007 www.contraloriagen.gov.co

ContenidoPresentacin Introduccin CAPTULO I ANLISIS Y EVALUACIN DE LA POLTICA Y EL GASTO NACIONAL AMBIENTAL 2009-2010Introduccin La Poltica Nacional Ambiental 2002-2010 La poltica pblica vigente Evaluacin del diagnstico, objetivos y metas de la poltica Evaluacin de los resultados de la poltica pblica ambiental 2009 La gestin del MAVDT, las CAR-CDS y los temas estructurales del PND a travs de los Indicadores Mnimos de Gestin (IMG) Planificacin ambiental en la gestin territorial Gestin Integrada del recurso hdrico Conocimiento, conservacin y uso sostenible de la biodiversidad Procesos productivos, competitivos y sostenibles Prevencin y control de la degradacin ambiental Fortalecimiento del SINA para la gobernabilidad ambiental La gestin de los Institutos de investigacin ambiental (IIA) en 2009 Evaluacin del gasto ambiental del SINA 2009 Anlisis horizontal Anlisis por fuentes Representatividad de las transferencias de la Nacin Ingresoso de los institutos de investigacin ambiental Gasto Pblico en el componente ambiental Conclusiones

9 13

1919 21 22 26 30 30 35 37 40 41 44 46 51 53 54 54 59 61 69 71

CAPTULO II EVALUACIN DE LA GESTIN AMBIENTAL SECTORIALSector Agropecuario Avances en 2009 del Plan Nacional de Desarrollo(PND) 2006-2010 Gestin ambiental institucional 2009 Fondos parafiscales agropecuarios Gasto Ambiental Conclusiones Reforestacin Comercial: situacin en Colombia

7777 77 80 84 85 86 86

Sector Gestin Pblica e Instituciones Financieras Gestin Ambiental en el marco del Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2006-2010 Evaluacin de la gestin ambiental vigencia 2009 Convenios internacionales ambientales y su desarrollo nacional (2003 2009) Conclusiones Sector Infraestructura Fsica, Telecomunicaciones, Comercio Exterior y Desarrollo Regional El gasto ambiental Disposicin de residuos de aparatos elctricos y electrnicos en Colombia Conclusin Sector Defensa, Justicia y Seguridad Anlisis de la Gestin Ambiental en el marco del Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2006-2010 Evaluacin de la gestin ambiental sectorial 2009 Anlisis por subsectores La Polica Nacional y el rea de proteccin ambiental y ecolgica Conclusiones Sector Social Evaluacin de actividades ambientales sectoriales asignadas en el PND 2006 - 2010 Avances de las acciones ejecutadas para la formulacin de la Poltica Nacional de Salud Ambiental Gasto ambiental del Sector Social vigencia 2009 Conclusiones Sector Minas y Energa Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 Gasto ambiental entidades del sector minas y energa Recursos de regalas indirectas dirigidas a proyectos medioambientales 2004-2009

90 90 91 96 101 101 105 107 109 112 112 113 115 119 121 121 121 129 132 134 135 135 137 139

CAPTULO III CONTROL FISCAL AMBIENTAL TERRITORIALAcciones de control fiscal ambiental territorial en la CGR Control macro y otras actividades misionales Anlisis global del PGA 2008 sector medio ambiente Gestin ambiental territorial Cumplimiento del artculo 111 de la Ley 99 de 1993 Visin general sobre la gestin municipal en residuos, vertimientos y plantas de sacrificio Desarrollo del control fiscal ambiental

147147 147 153 154 161 171 173

CAPTULO IV LA SOSTENIBILIDAD AMBIENTAL URBANA: UN RETO PARA COLOMBIAMarco conceptual La Ciudad Desarrollo Sostenible Determinantes de la situacin ambiental Distribucin espacial y esquemas de organizacin de las ciudades Los procesos de metropolizacin en Amrica Latina Gobernabilidad Desarrollo de la sostenibilidad ambiental urbana en colombia (1995-2007) Evolucin de la dimensin urbana en la normatividad ambiental Distritos y reas Metropolitanas en Colombia Enfoques de la gestin ambiental urbana a nivel nacional Evaluacin de la sostenibilidad ambiental de las reas metropolitanas y distritos La Sostenibilidad Ambiental Urbana (SAU) Gobernabilidad de la Sostenibilidad Ambiental Urbana Conclusiones

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CAPTULO V USO SOSTENIBLE DE LA BIODIVERSIDAD E INSTRUMENTOS PARA LA IMPLEMENTACIN DE LA POLTICA NACIONAL DE BIODIVERSIDAD 259Introduccin Uso sostenible de la biodiversidad Sistemas de manejo sostenible Titulaciones colectivas y de reservas campesinas Acceso a recursos genticos, bancos genticos y programas de biotecnologa Sistemas de valoracin de la biodiversidad Distribucin de los beneficios de la biodiversidad Promocin de la bioprospeccin Identificacin de especies promisorias Promocin comercial y estudios de mercado Ordenacin y manejo forestal Aprovechamiento de los recursos hidrobiolgicos y pesqueros Desarrollo Ecoturstico Sostenible 259 259 259 264 265 270 272 274 274 276 281 282 295

Evaluacin de los instrumentos de la PNB Capacitacin, educacin y divulgacin Participacin ciudadana Desarrollos normativos Fortalecimiento de la capacidad local para proyectos Desarrollo institucional Incentivos Desarrollo y transferencia de tecnologa Sistemas de informacin Sistema de informacin de evaluacin y seguimiento a la gestin fiscal en biodiversidad Conclusiones y recomendaciones

298 298 304 305 307 308 313 318 320 323 326

Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente

PresentacinComo ya es tradicional, el Informe sobre el estado de los recursos naturales y del ambiente, en este caso correspondiente al perodo 2009 - 2010, presenta tres captulos permanentes y dos temticos. El captulo primero, analiza y evala la poltica y el gasto pblico ambiental nacional, a partir de las instituciones que conforman el Sistema Nacional Ambiental (SINA)1. En esta ocasin, se tiene como marco de evaluacin los temas ambientales estructurales planteados en el Plan Nacional de Desarrollo (PND): Estado Comunitario: Desarrollo para todos 2006-2010, con base en los resultados de los Indicadores Mnimos de Gestin (IMG) establecidos por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, los informes de gestin de los sujetos de control y las respuestas a cuestionarios diseados por la Direccin de Estudios Sectoriales de la CGR. Aunque los resultados de la evaluacin realizada en 2008 por la CGR, mostr una serie de debilidades tanto en el poblamiento de los IMG como serias fallas en su reporte, para la presente vigencia han mostrado un mejor desempeo, en los dos casos. En primer lugar, es importante reiterar el problema en torno a la dispersin, debilidad, y en algunos temas, la ausencia de informacin disponible y comparable, que permita realizar una evaluacin del avance en trminos reales, sobre la mejora en cantidad y calidad de los recursos naturales disponibles en el pas. Parte importante de la evaluacin est determinada por la cantidad de recursos presupuestales y financieros y, en consecuencia, humanos y logsticos, que son asignados al sector ambiental. En tal sentido se llega siempre a la conclusin de que estos recursos son menores a los indispensables. Adems, esos limitados resultados para el mejoramiento y el manejo ambiental se obtienen, a pesar de los grandes esfuerzos que realizan las instituciones, en un entorno de escasez de recursos econmicos y financieros. Por ello, en este informe se hace nfasis de nuevo en la responsabilidad del Estado y, ms concretamente de los gobiernos, por la baja voluntad poltica para hacer del sector ambiental un componente importante y determinante, en el marco de un desarrollo con verdaderos rasgos de sostenibilidad. El resultado del anlisis y evaluacin de la poltica nacional ambiental muestra que, dentro de los ms crticos problemas del pas, se encuentran: 1) la eficiencia de la tasa retributiva, instrumento econmico para el control de la contaminacin hdrica, afectada por el constante cambio en las normas, que alcanza apenas el 52%, con un

1 LaCGRhadefinidocomoSINAcentral:MinisteriodeAmbiente,ViviendayDesarrolloTerritorial(MAVDT),junto conelFondoNacionalAmbiental(FONAM)yelFondodeCompensacinAmbiental(FCA);UnidadAdministrativa EspecialdelSistemadeParquesNacionalesNaturales(UAESPNN);33corporacionesautnomasregionalesyde desarrollosostenible(CAR-CDS);cincoinstitutosdeinvestigacincientfica:InstitutodeHidrologa,Meteorologay EstudiosAmbientales(IDEAM),InstitutodeInvestigacionesAmbientalesdelPacfico(IIAP),InstitutodeInvestigacin deRecursosBiolgicosAlexandervonHumboldt(IAvH),InstitutodeInvestigacionesMarinasyCosterasJosBenito VivesdeAndreis(INVEMAR),yelInstitutoAmaznicodeInvestigacionesCientficas(SINCHI).

Contralora General de la Repblica

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cumplimiento promedio de metas de descontaminacin del 29%; el 9% de las cuencas priorizadas se han reglamentado; 2) la ejecucin de planes de ordenacin forestal del pas slo se logr en un 18%; 3) de las ms de 4.000 especies que se reportan con algn grado de amenaza, existen planes para proteger a 118; 4) la cifra oficial de deforestacin est en 90.000 ha/ao y en 2009 se reforestaron un poco menos de 48.000 has; 5) slo el 34% de los planes de saneamiento y manejo de vertimientos son controlados por las CAR-CDS; 6) los compromisos establecidos en los Planes de Gestin Integral de Residuos Slidos (PGIRS) apenas se cumplen en un 39%; y 7) finalmente, no existe certeza sobre el nmero de redes ni estaciones de monitoreo de calidad de aire que existen en el pas. Por otra parte, el anlisis del gasto pblico ambiental muestra que el presupuesto para la vigencia 2009 de $1.548.596 millones asignado al Sistema Nacional Ambiental (SINA), alcanz apenas el 1,18% del Presupuesto General de la Nacin y el 0,3% del PIB. En el campo de la investigacin ambiental, la CGR considera que uno de los principales hechos que afect positivamente a los institutos de investigacin ambiental del pas, fue la formulacin y aprobacin del Plan Estratgico Nacional de Investigacin Ambiental (PENIA) y la obligacin de los institutos de disear el Plan Institucional Cuatrienal de Investigacin Ambiental (PICIA). De los principios sobre los cuales descansa esta nueva propuesta de planeacin para la investigacin ambiental en el pas se destaca el de concordancia y articulacin dentro del sistema nacional de planeacin, y la CGR espera que se avance en ese sentido, en la medida en que uno de los grandes problemas que aquejan al sector es la ausencia de sistematizacin, agregacin y consolidacin de la informacin que producen las entidades ambientales. En el segundo captulo se evala la gestin y el gasto ambiental de los sectores del Estado cuya misin no es directamente la de conservacin y proteccin de los recursos naturales, sino que, ms bien, demandan bienes y servicios ambientales para los procesos productivos. En ese sentido, tales instituciones tienen responsabilidades en los procesos de mitigacin, prevencin, correccin o compensacin de impactos ambientales derivados de sus actividades misionales: en especial, desarrollo de infraestructura, aprovechamiento de recursos mineros y energticos, produccin y comercializacin de bienes e insumos agropecuarios. As mismo, se incluyen aquellas que adelantan actividades derivadas de la atencin de la poblacin, como en el caso de la salud y el sector educativo pblico. No parece correcta la tendencia, ya criticada en estos informes, a la implementacin de mecanismos de autorregulacin tales como las guas, las evaluaciones estratgicas y las autodeclaraciones, en un marco de dbil capacidad institucional de las autoridades ambientales que no realizan un adecuado seguimiento, control y sancin. El tercer captulo permanente est dedicado al Sistema Nacional de Control Fiscal (SINACOF), que involucra adems de la CGR, a las contraloras del orden subnacional (departamentales, municipales y distritales). Con la colaboracin de las contraloras, la CGR consolida informacin sobre la gestin ambiental fiscal de las entidades territoriales del pas. Se busca no slo conocer el esfuerzo realizado en el control y seguimiento de la gestin ambiental de las entidades10Contralora General de la Repblica


del Estado sino los principales problemas ambientales que aquejan a los distritos, municipios y departamentos y el avance en su solucin. Con la elaboracin de estos tres captulos permanentes, la Contralora General de la Repblica (CGR), avanza por el camino de dar una visin mucho ms completa de la gestin ambiental del Estado. No obstante, es importante decir que la insercin de los temas ambientales de los sectores econmicos del pas an es demasiado dbil. Consciente del avance y la dinmica de crecimiento del componente urbano no slo en el pas sino a nivel mundial, la CGR ha dedicado el primero de los captulos temticos de esta vigencia, al anlisis y evaluacin de la poltica y la gestin ambiental urbana. Los datos revelan que los avances en materia de inversin en sostenibilidad ambiental urbana an son muy dbiles y sin precisiones conceptuales adecuadas. Por lo tanto, se requiere atender, de manera prioritaria, un cambio de cultura que permita visualizar que las ciudades y los ciudadanos son grandes generadores de externalidades ambientales y deben asumir las responsabilidades derivadas con cada uno de los elementos de la bisfera y procurar el mejoramiento de los espacios urbanos, de tal forma que sea posible construir ciudadana bajo un concepto claro de calidad de vida para las generaciones presentes y las futuras. En el marco del Proyecto para el fortalecimiento del control fiscal ambiental en Colombia que con recursos de la Embajada Real de los Pases Bajos, viene implementando la CGR, a travs de la Contralora Delegada para el Medio Ambiente, se ha realizado la evaluacin de la Poltica Nacional de Biodiversidad. En el informe 2007 - 2008, el captulo de biodiversidad estuvo dedicado a la revisin de la gestin en el manejo de reas protegidas; en 2008 - 2009 se analizaron las estrategias asociadas a la conservacin y uso de la biodiversidad; y en esta ocasin, 2009 - 2010, se presenta la evaluacin del tercer eje de la poltica, que se refiere al uso de la biodiversidad, y de los instrumentos para su implementacin. Dentro de los ms preocupantes resultados que arroja el anlisis y la evaluacin de este tercer componente de la poltica se encuentra que las instituciones ambientales de Colombia no tienen claridad conceptual sobre lo que es el uso sostenible de la biodiversidad. La estrategia prevaleciente y casi nica en las corporaciones autnomas regionales ha sido la gestin en torno a zoocriaderos. Como consecuencia de ello, no hay en el pas mecanismos e indicadores para evaluar anualmente el seguimiento a la gestin del uso y manejo sostenible de la biodiversidad. Igualmente grave resultan los impactos que se generan a raz de la debilidad institucional en el sector rural. En la medida en que no se han resuelto los problemas en torno a la propiedad, no existen condiciones para ofrecer alternativas reales para los campesinos sin tierras. Entonces, la concentracin de predios ha generado mayores presiones sobre las reservas y parques naturales, causando grandes prdidas de suelos y bosques, as como la reduccin del potencial hdrico del pas. La conjugacin de los resultados de la gestin ambiental del SINA y de los dems sectores del Estado y el nivel de gasto pblico en medio ambiente permite afirmar que Colombia, al dedicar el 0,06% y el 1,2% de su presupuesto pblico a la investigacin ambiental y a la gestin ambiental, respectivamente, no puede garantizar un desarrollo sostenible.Contralora General de la Repblica

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Con estas contribuciones y bajo la expectativa de coadyuvar al mejoramiento de la gestin ambiental pblica y privada, la Contralora General pone a disposicin del Honorable Congreso de la Repblica y de la ciudadana el presente Informe sobre el estado de los recursos naturales y del ambiente 2009-2010.

Julio Csar Turbay Quintero Contralor General de la Repblica

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IntroduccinLa Contralora General de la Repblica (CGR), a travs de la Contralora Delegada para el Medio Ambiente, cumple con la obligacin constitucional de presentar el Informe sobre el estado de los recursos naturales y del ambiente correspondiente al perodo 2009 2010. En esta ocasin el informe est dividido en cinco captulos. En el primero se analiza y evala la implementacin de la poltica ambiental por parte de las entidades del Estado que tienen como principal misin la proteccin y conservacin de los recursos naturales y que la CGR denomina el Sistema Nacional Ambiental Central (SINA). A pesar de los esfuerzos del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT), de las corporaciones autnomas regionales y de desarrollo sostenible (CAR-CDS), y de los institutos de investigacin ambiental (IIA), el deterioro ambiental contina y, en consecuencia, la CGR considera que el crecimiento econmico del pas no es sostenible. El segundo captulo analiza la gestin ambiental sectorial del Estado, en cabeza de los distintos ministerios. Las contraloras delegadas, a travs de funcionarios de enlace con la Delegada para Medio Ambiente, consolidan, analizan y evalan la gestin y el gasto ambiental sectorial. Esto ha permitido, a travs de estos aos, dar una visin ms comprensiva del desempeo ambiental del sector pblico. Gracias a la colaboracin de las contraloras territoriales, que conforman el Sistema Nacional de Control Fiscal (SINACOF), del cual es promotor la Contralora General de la Repblica, se consolida el tercer captulo. Se trata no slo de conocer la gestin fiscal ambiental a nivel territorial, sino de fortalecer los lazos entre la CGR y estas entidades, de tal forma que se mejore el seguimiento y el control de los sujetos del nivel subnacional. En ese sentido, la interaccin Contraloras Territoriales - CGR, durante los ltimos aos, ha permitido mejorar la evaluacin de la gestin ambiental pblica a todos los niveles territoriales, como resultado de ejercicios conjuntos de auditora (recursos hdricos y cambio climtico), el intercambio de informacin y la formacin de capacidad tcnica, lo que ha posicionado de mejor manera el tema ambiental en la agenda de trabajo de los distintos entes de control. El cuarto captulo aborda la problemtica en torno a la Gestin Ambiental Urbana (GAU). La dinmica reciente ha dado como resultado un pas en donde la poblacin est distribuida en un 70% urbana y slo un 30% rural. En Colombia, al igual que en los pases en va de desarrollo, el crecimiento urbano ha sido desordenado e incontrolable, conformndose ciudades fragmentadas, caticas, dispersas, congestionadas, ambientalmente insostenibles, que favorecen la segregacin, el anonimato y el egosmo, fruto de mltiples factores, entre ellos, el predominio de las fuerzas libres del mercado por encima de la planeacin, la fuerte migracin delContralora General de la Repblica

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campo, la concentracin de la actividad econmica, primero industrial y, despus, de servicios. Para cambiar esta tendencia de insostenibilidad es necesario que la ciudad evolucione hacia una mejor adaptacin con el entorno, que se traduzca en la restauracin, mantenimiento, estimulacin y cierre de los flujos o cadenas existentes entre el sistema urbano, su entorno inmediato y el ecosistema global, a partir del mantenimiento de un metabolismo circular, la racionalizacin del consumo, el aprovechamiento de residuos reutilizables, y el consecuente mejoramiento de la calidad de vida y de las condiciones de habitabilidad de la poblacin urbana. La poltica de gestin ambiental urbana formulada por el MAVDT, deber evaluarse y ajustarse teniendo en cuenta que deben adelantarse acciones en torno a la determinacin clara de los lmites de la extensin urbana y de las reas periurbanas, el establecimiento de densidades mnimas de ocupacin que deben alcanzar las reas urbanas antes de ampliar su permetro, favorecer los usos agrcolas y ganaderos, mejorar la calidad de vida para los habitantes de las reas rurales1, propiciar la continuidad de las reas de importancia ecolgica y la adopcin de tecnologas limpias. La CGR ha contado con la valiossima colaboracin de la Embajada Real de los Pases Bajos, para la ejecucin del Proyecto para el fortalecimiento del control fiscal ambiental en Colombia, en cuyo marco se ha adelantado una evaluacin integral a la Poltica Nacional de Biodiversidad que constituye el quinto captulo del presente informe. Uno de los principales objetivos del proyecto, que contribuye al fortalecimiento del control fiscal a la gestin de la biodiversidad, se logr a travs de un convenio con Conservacin Internacional Colombia (CI). Se trata de Otus Colombia2, un sistema de informacin geogrfica dirigido a la CGR, a las instituciones del SINA y, en general al Estado colombiano, que proporciona un conocimiento actualizado sobre la biodiversidad, los ecosistemas y las reas protegidas en la jurisdiccin y rea de accin de las instituciones, sirviendo como base para planear y hacer seguimiento a su gestin. La CGR pone a disposicin del Honorable Congreso de la Repblica y de la ciudadana en general la herramienta Otus Colombia y este informe, con los que espera contribuir al mejoramiento del desempeo de las instituciones del Estado en el manejo y control del medio ambiente de la Nacin.

Jos Gregorio Manga Certan Contralor Delegado para el Medio Ambiente

1 Mejorarelaccesoaeducacindecalidad,aserviciosdesalud,ainfraestructuraqueincrementelaproduccinrural, amejoramientodelavivienda,etc. 2 Hacereferenciaalosbhos,ysimbolizalaagudezadeestaherramientaparalaobservacindelagestinenbiodiversidadenelpas.

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Tema: Gestin de uso sostenible de la biodiversidad Ttulo: Seguridad alimentaria y biodiversidad Tema: Libre Autor: Alejandra Meja Jaramillo Ttulo: Ambiente para todos! Lugar: Isla de los Micos-Amazonas Autor: Sara Alejandra Vargas NuezLugar: Parque Simn Bolivar-Bogot, Cundinamarca

Captulo I Anlisis y evaluacin de la poltica y el gasto nacional ambiental 2009-2010


Captulo I Anlisis y evaluacin de la poltica y el gasto nacional ambiental 2009-2010IntroduccinEl anlisis y evaluacin de la poltica ambiental se har con base en dos metodologas complementarias. De una parte, se utilizarn los criterios de evaluacin propuestos por Mance, H (2008): agenda, capacidad y posicionamiento1. La agenda2, producto de dinmicas nacionales e internacionales, contiene la serie de temas sobre los cuales el gobierno decide actuar para mejorar una situacin no deseada. La capacidad3 se refiere a la serie de recursos (humanos, econmicos, financieros, fsicos) con los que cuentan las instituciones del sector y que determinan el nivel de eficacia y eficiencia o, en otras palabras, el impacto de la accin gubernamental sobre la solucin de los problemas definidos en la agenda. El posicionamiento4 tiene que ver con la ubicacin del sector y las relaciones e interacciones con el resto de sectores y agentes que componen la sociedad. Hace referencia, entre otros aspectos, a la importancia del medio ambiente en los procesos de toma de decisiones y al grado de dificultad que se presenta al momento de adelantar procesos de reformas sectoriales o institucionales. De otra parte, se acudir a la propuesta metodolgica planteada por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), en la que se utilizan seis criterios para evaluar las polticas: la estabilidad en el tiempo; el nivel de coordinacin y coherencia, es decir, la medida en que las polticas ambientales dentro del sector se articulan y potencian, pero adems, la compatibilidad con los dems sectores; la adaptabilidad o la capacidad de ajuste que tienen las polticas cuando fallan o cambian las circunstancias; la evaluacin de la eficiencia, entendida como la evaluacin de los retornos que genera la poltica luego de una asignacin de recursos escasos. Relacionado con la eficiencia se analizar la calidad de la implementacin y su efectiva aplicacin. As mismo, aunque pudiera resultar obvio, se debe evaluar la medida en que la poltica tiene orientacin hacia el inters pblico5.1 MANCE,Henry(2008):Lapolticadelasostenibilidad:ascensoydeclivedelMinisteriodeMedioAmbienteColombiano.En:Gobernabilidad,institucionesymedioambienteenColombia.ForoNacionalAmbiental.BogotDC., junio.Pg.114252. 2 Ibdem.Pg.114. 3 Ibdem.Pg.115. 4 Op.Cit.Pg.116. 5 BancoInteramericanodeDesarrollo(2006):Lapolticadelaspolticaspblicas.Progresoeconmicoysocialen AmricaLatina.Informe2006.BIDDavidRockefellerCenterforLatinAmericanStudies.HarvardUniversity. Cambridge,MA.Pg.314.


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Se tendr como marco general de la evaluacin el concepto del ciclo de la poltica, es decir, formacin y formulacin, implementacin y evaluacin6. Sin embargo, en la medida en que el presente anlisis involucra el cierre del perodo de gobierno 2006 2010, y que, adems, no registra cambio de gobierno desde 2002, la evaluacin en ocasiones no se har estrictamente en el orden lgico-cronolgico del ciclo, sino con base en la dinmica, relaciones y resultados de las polticas que en varios casos tienen que ver con lo sucedido en los distintos momentos del periodo 2002 - 2009. En la evaluacin de resultados de la vigencia 2009 se tendrn como elementos principales tanto la informacin remitida por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT), como los reportes enviados por las corporaciones autnomas regionales y de desarrollo sostenible (CAR-CDS)7 y los datos sobre las matrices de Indicadores Mnimos de Gestin (IMG), establecidos en la Resolucin 964 de 2007, del MAVDT. Se advierte que, a pesar de las dificultades que se presentan en los reportes de los IMG, la Contralora General de la Repblica (CGR) considera la matriz como un instrumento en camino de estandarizar y sistematizar alguna de la informacin generada por las instituciones del sector y que, en ese sentido, responde a las observaciones que se han hecho en el pasado. En relacin con los principales inconvenientes que presentan los reportes, la CGR ha afirmado que La evaluacin realizada refleja que las entidades del SINA se encuentran en un proceso de adaptacin al poblamiento y reporte de los indicadores Prueba de ello son las distorsiones generadas por las diversas interpretaciones, la utilizacin de diferentes unidades de mediday en consecuencia, resultados que no pueden agregarse8. Por su parte, en la evaluacin realizada por el propio MAVDT se encuentra que: En algunos casos el valor numrico del comportamiento de cada indicador, es difcil concretar la validez de los datos reportados, principalmente como se expres anteriormente porque las hojas metodolgicas de esos indicadores permiten su reporte en ms de una unidad o tiene dentro de los mismos ms de una variable. De esta manera las inconsistencias que se pueden presentar en los reportes de indicadores se sintetizan en: En algunos casos no es clara la unidad presentada por la Corporacin en los datos reportados, dado que el indicador da ms de una posibilidad de reporte, pero la Corporacin solo registra un dato sin indicar la respectiva unidad de medida. En los reportes acumulados, no es claro para algunos indicadores si se est reportando la sumatoria de los periodos anteriores o el promedio de comportamiento de dichos periodos.6 VARGAS,Alejo(2001):NotassobreelEstadoylaspolticaspblicas.Ed.Almudena.BogotDC.,Pg.73-76. 7 CuestionariosdiseadosporlaDireccindeEstudiosSectorialesparaelMedioAmbientedelaContraloraGeneral. 8 CGR(2009):EvaluacindelaPolticayelGastoPblicoNacionalAmbientalEn:InformesobreelEstadodelos RecursosNaturalesydelAmbiente20082009.BogotDC.,octubre.Pg.91.

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Los indicadores reportados con cero 0, no es claro si estn siendo registrados por la Corporacin pero en ese periodo no ha tenido ninguna variacin, o por lo contrario son indicadores excluidos de reporte por la CAR. Para los supuestos indicadores excluidos de reporte, no se presenta en todos los casos el nmero o referencia del acuerdo del Consejo Directivo en el que se plasma esta decisin9. En la primera parte de este captulo se har el anlisis y la evaluacin de la poltica pblica ambiental en Colombia, teniendo como marco general dos periodos de un mismo gobierno que se inici en 2002 y finalizar en 2010 adems, de los criterios mencionados anteriormente. As mismo, en esta primera parte se har nfasis en los resultados de la poltica ambiental para la vigencia 2009. Se utilizarn los reportes de informacin realizados por las entidades del Sistema Nacional Ambiental (SINA) central, en respuesta a cuestionarios diseados y enviados por la CGR. La segunda parte, como es tradicional, aborda la evaluacin del presupuesto pblico ambiental tanto en sus componentes de ingresos (fuentes) como de los gastos (usos); y, finalmente se hace el anlisis del rezago presupuestal. La siguiente es la hiptesis desde la cual parte la evaluacin, producto de las evaluaciones anteriores: el sector ambiental contina siendo marginal dentro de las prioridades del gobierno central, lo que se refleja no slo en la asignacin de recursos del presupuesto nacional, sino en la capacidad y posicionamiento del MAVDT dentro del aparato estatal. El captulo termina con las principales conclusiones.

La Poltica Nacional Ambiental 2002-2009En su etapa ms reciente la poltica pblica ambiental tuvo un salto cualitativo importante en 2003 cuando el gobierno nacional (2002 -2006), decidi adelantar una reforma institucional que, en el caso del sector ambiental, produjo la fusin Ministerio de Ambiente, con algunos temas de la agenda de la cartera de Desarrollo. As, se dise el MAVDT. En la medida en que la importancia relativa del tema ambiental en el nivel nacional e internacional era mucho ms baja que a principios de la dcada de los noventa y, de otra parte, por la gran presin que ejerca el dficit fiscal interno facilit la reestructuracin del aparato estatal propuesta por el gobierno. La estructura del nuevo Ministerio comprende tres Viceministerios10: Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, y Agua potable y saneamiento bsico. El nuevo diseo se complementa con la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales (UAESPNN).

9 MAVDT (2009): Evaluacin integral informes de gestin de las corporaciones autnomas regionales. Segundo semestre2008.BogotDC.junio.Pg.39-40. 10 Ambiente:direccionesdeLicencias,DesarrolloSectorialSostenibleyEcosistemas;Vivienda:direccionesdeDesarrolloTerritorialySistemaHabitacional;AguaPotableySaneamiento:direccionesdeInversionesEstratgicasyGestin Empresarial.


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El segundo periodo de gobierno (2006 2010) se inici con un plan nacional de desarrollo ajustado que se denomin Estado Comunitario: desarrollo para todos. En l apareci el componente ambiental ciertamente mejorado con respecto al anterior plan y se adicion explcitamente la gestin del riesgo asociado a la eventual ocurrencia de desastres naturales. Lo ambiental en el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2006 2010 se plantea a travs de Una Gestin Ambiental y del Riesgo que Promueva el Desarrollo Sostenible que incluye seis temas estructurales, a saber: Planificacin ambiental en la gestin territorial. Gestin integrada del recurso hdrico. Conocimiento, conservacin y uso sostenible de la biodiversidad. Promocin de procesos productivos competitivos y sostenibles. Prevencin y control de la degradacin ambiental. Fortalecimiento del SINA para la gobernabilidad ambiental.

La poltica pblica vigenteLa Ley 99 de 1993 organiz el sector ambiental del pas al crear el SINA. Antes de este quiebre institucional la estructura institucional y la regulacin de las actividades ambientales dependan del Decreto-Ley 2478 de 1974 o Cdigo Nacional de Recursos Naturales. Actualmente el sector ambiental cuenta aproximadamente con 35 polticas (cuadro 1.1) que se ejecutan teniendo como marco de referencia una serie de instrumentos de planeacin y con base en un marco legal amplio, disperso y en ocasiones, incoherente11. En primer lugar, el sistema nacional de planeacin que tiene como principal instrumento el PND, mientras que en el nivel regional, se encuentran los planes de desarrollo territoriales (departamentos, municipios y distritos). En el marco de las instituciones del sector ambiental se encuentran para las CARCDS, los Planes de Gestin Ambiental Regional (PGAR) y los Planes de Accin Trienal (PAT)12; y, en el caso de los institutos los Planes Estratgicos de Investigacin Ambiental (PENIA) instrumentos a travs de los cuales se priorizan y programan las actividades a desarrollar en cada jurisdiccin.

11 DentrodelosmsdestacadosseencuentranlosconflictosdecompetenciasentreCAR,autoridadesambientales urbanas,autoridadesmunicipalesyresguardosindgenas,ascomolaindefinicinsobreelusoderecursoscomo lasregalasylastransferenciasdelsectorelctrico. 12 Losperiodosdelosdirectoresdelascorporacionesseampliaronacuatroaos(Ley1263de2008),ascomoelde losPAT,atravsdelDecreto2350de2009.ComomecanismodetransicinlosPATdebernserajustadosporlas CAR-CDS,detalformaquesucoberturaalcancehastael31dediciembrede2011.

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Cuadro 1.1

Polticas ambientales en ColombiaPolticas AmbientalesLineamientos de poltica de manejo del recurso suelo Poltica nacional de cambio climtico Poltica nacional de humedales interiores. Poltica nacional para el sistema nacional de reas protegidas (SINAP) Lineamientos de poltica para acceso y aprovechamiento de recursos genticos Documento CONPES para el sector minero Poltica ambiental urbana Poltica nacional de salud ambiental Poltica nacional de calidad del aire Lineamientos de politica para promover la produccion sostenible de biocombustibles en colombia. Poltica ambiental para la gestin integral de residuos o desechos peligrosos Poltica nacional de sanidad agropecuaria e Inocuidad de alimentos para el sistema de medidas sanitarias y fitosanitarias (MSF) (Conpes 3375/2005) Plan de accin nacional de lucha contra la desertificacin y la sequa (PAN) Poltica nacional ambiental para el desarrollo sostenible de los espacios ocenicos y las zonas costeras e insulares de Colombia (PNAOCI) - CONPES 3164 Poltica nacional del ocano y los espacios costeros (PNOEC) Poltica nacional forestal Plan nacional de desarrollo forestal Plan nacional de prevencin, control de incendios forestales y restauracin de reas afectadas Plan estratgico nacional de mercados verdes (PENMV) Protocolo de Montreal (Ozono) Licenciamiento ambiental Instrumentos econmicos Sistema de informacin ambiental para Colombia Poltica hdrica nacional Lineamientos de poltica para recuperacin, proteccin y fomento del conocimiento tradicional para el manejo de la biodiversidad. Consolidacin de las polticas para las regiones Amaznica y del Pacfico. Polticas de Vivienda y Desarrollo Territorial Ordenamiento territorial Lineamientos de poltica fortalecimiento de los instrumentos de control urbano Poltica nacional para el espacio pblico Lineamientos de poltica nacional para el manejo de los asentamientos precarios Macroproyectos Polticas de Agua Potable y Saneamiento Bsico Poltica hdrica nacional Planes departamentales de agua Plan de gestin integral de residuos slidos (PGIRS) Plan de saneamiento y manejo de vertimientos (PSMV)Fuente: MAVDT, DNP CAR-CDS. ,

Dependencia CompetenteViceministerio de Ambiente

Viceministerio de Ambiente Oficina de Educacin y Participacin Viceministerio de Ambiente Direccin de Planeacin Dependencia Competente Viceministerio de Vivienda_DT

Dependencia Competente Viceministerio de APSB


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Dentro del marco de la planeacin ambiental, pero en el nivel ms tcnico, se encuentran instrumentos importantes como los Planes de Ordenacin Forestal (POF), los Planes de Ordenacin y Manejo de Cuencas (POMCA) y los Planes de Saneamiento y Manejo de Vertimientos (PSMV). En cuanto a la normatividad, de acuerdo con el nivel de jerarqua, cada una de las polticas y el conjunto de instrumentos de planeacin cuenta con una amplia gama de leyes, decretos, resoluciones y acuerdos. Sobresalen las normas relacionadas con los procesos de licenciamiento ambiental, permisos y concesiones; las normas que determinan los recursos de las corporaciones como es el caso de la sobretasa al impuesto predial y, recientemente, la ley sobre procedimiento sancionatorio por delitos ambientales13. El marco institucional bsico se encuentra determinado por la Ley 99 de 1993 en la que se establece que: El Sistema Nacional Ambiental, SINA, es el conjunto de orientaciones, normas, actividades, recursos, programas e instituciones que permiten la puesta en marcha de los principios generales ambientales contenidos en esta Ley. Estar integrado por los siguientes componentes: 1. Los principios y orientaciones generales contenidos en la Constitucin Nacional, en esta Ley y en la normatividad ambiental que la desarrolle. 2. La normatividad especfica actual que no se derogue por esta Ley y la que se desarrolle en virtud de la ley. 3. Las entidades del Estado responsables de la poltica y de la accin ambiental, sealadas en la ley. 4. Las organizaciones comunitarias y no gubernamentales relacionadas con la problemtica ambiental. 5. Las fuentes y recursos econmicos para el manejo y la recuperacin del medio ambiente. 6. Las entidades pblicas, privadas o mixtas que realizan actividades de produccin de informacin, investigacin cientfica y desarrollo tecnolgico en el campo ambiental.14 Aunque la ley en forma adecuada busca a travs de esta definicin integrar todas las dimensiones y elementos del desarrollo sostenible, resulta demasiada compleja desde un punto de vista pragmtico y operativo. Por ello la CGR ha definido como SINA central el siguiente marco institucional: MAVDT 0junto con el Fondo Nacional Am13 Ley1333dejulio21de2009.Adems,Deconformidadconlodispuestoenartculo59delaLey1333,del21de juliode2009,elMinisteriodeAmbiente,ViviendayDesarrolloTerritorial,debereglamentartodoloconcernienteal funcionamientoymanejodelRegistronicodeInfractoresAmbientales-RUIA-,elcualdebercontener,almenos,el tipodefaltaporlaquesesancion,ellugardeocurrenciadeloshechos,lasancinaplicada,elactoadministrativo atravsdelacualseimpone,laautoridadambiental,laidentificacindelapersona,entreotrascosas,informacin queasmismodeberserpblicaydefcilaccesoparalasautoridadesambientalesylacomunidadengeneral. RespuestaalcuestionarioelaboradoporlaDireccindeEstudiosSectorialesparamedioambientedelaContralora GeneraldelaRepblica(CGR).Pg.143. 14 Ley99de22dediciembrede1993.Artculo4.

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biental (FONAM) y el Fondo de Compensacin Ambiental (FCA); UAESPNN; 33 CARCDS; cinco institutos de investigacin cientfica: Instituto de Hidrologa, Meteorologa y Estudios Ambientales (IDEAM), Instituto de Investigaciones Ambientales del Pacfico (IIAP), Instituto de Investigacin de Recursos Biolgicos Alexander von Humboldt (IAvH), Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras Jos Benito Vives de Andreis (INVEMAR), y el Instituto Amaznico de Investigaciones Cientficas (SINCHI). Como puede verse no estn all las instituciones que tienen a su cargo las polticas de vivienda y agua potable. La CGR ha considerado que el mandato constitucional est relacionado principalmente con el seguimiento y control del Estado en cuanto a las actividades de conservacin y proteccin del patrimonio natural, es decir, lo que desde la jerga econmica constituye el lado de la oferta de bienes y servicios ambientales. No obstante, en los diferentes informes al Congreso de la Repblica se han utilizado los captulos especiales para dar cuenta de la agenda gris, en los que temas asociados a la contaminacin del aire, del agua y el manejo de los residuos slidos producto de las polticas de gestin urbana y de vivienda han sido analizados15. Desde el punto de vista poltico el sector ambiental sigue ocupando un lugar marginal dentro de las agendas de los partidos, del gobierno y, en gran medida, de la poblacin en general. Salvo problemticas particulares como el cambio climtico y los desastres peridicos asociados a fenmenos ambientales los temas de seguridad nacional y urbana, crecimiento econmico, lucha contra las drogas ilcitas y la produccin y comercializacin de cultivos de uso ilcito, son los que copan la atencin del conjunto de la sociedad. Esta situacin como se mencion ha configurado un bajo posicionamiento del sector ambiental dentro de la estructura del gobierno; ha facilitado la modificacin constante de la agenda del tema ambiental; y ha debilitado la capacidad institucional a travs de la disminucin de recursos del presupuesto nacional que, entre otros, ha generado la disminucin de personal de gran capacidad tcnica (sobre todo en el MAVDT), y debilitado una de las principales funciones de las CAR-CDS como es la de autoridades ambientales. El bajo perfil del MAVDT y su prdida de posicionamiento no slo dentro del aparato estatal, sino en el contexto internacional, en el que a base de capacidad tcnica se haba logrado obtener un nivel bastante alto de credibilidad. En cuanto a la agenda es necesario recordar que aunque la Honorable Corte Constitucional declar inexequibles por vicios de trmite la Ley Forestal16 y la Ley de Desarrollo

15 Enotrocaptulodeesteinformeseevalalacalidaddelagestinambientaldelasciudades.Elaoanteriorseevaluaronlasestrategiasdemacroproyectos,mejoramientointegraldebarriosyrenovacinyredensificacinurbana. 16 Sinembargo,laleypresentabaimportantesvacios(lasdisposicionessobrepagoporserviciosambientalescontenidasenalgunasversionesdelProyectodeLey,fueronsbitamentesuprimidas,traspoderosainfluenciadelMinisteriodeMinas),tenalimitaciones(v.gr.Elconceptodebosquenaturalnosecorrespondaconunaverdaderavisin ecosistmica)yalgunasinconsistencias(enbuenaparteresultantesdeloscuroprocesoquesiguialasobjeciones presidencialesyquebuscaba,sinlograrloplenamente,eliminardondequieraqueapareciera,laexpresinmanejo sostenibledebosquesnaturales).Nopuededesconocersetampocoquedurantelaprecariaaplicacindelanorma, se observ la inconveniencia de eliminar la exigencia de salvoconductos para movilizar madera de plantaciones forestales,pueselloseprestparaeltrficoilegaldemaderasdebosquesnaturales.Lasmedidasparacontrarrestar este riesgo, contempladas en la Ley, nunca se implementaron. OROZCO, Jos (2008): Consideraciones sobre gobernabilidadygobernanzaforestalparaelcontextocolombiano.En:MemoriasdelSimposioInternacionalsobre GobernanzaForestalenColombia.Pereira,Octubre.Pg.18.


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Rural, stas buscaban transformar en forma importante la situacin actual de dichos sectores. En ese mismo sentido se ha utilizado la estrategia de modificar importantes temas sectoriales a travs de decretos o resoluciones (e.g. licenciamiento ambiental, tasas retributivas y planes departamentales de agua). El bajo posicionamiento y los cambios en la agenda, se relacionan con los problemas de coordinacin en el proceso de implementacin de las polticas. Algunas de las CAR han vuelto a realizar labores de construccin de infraestructura asociada a acueductos y alcantarillados17 en las que no queda clara su posicin como autoridades ambientales. Igualmente, se presentan vacios o incoherencias normativas y de poltica pblica que generan, por ejemplo, que las CAR enfrenten problemas en torno a territorios sobre los cuales se superponen diferentes figuras legales como resguardos, parques nacionales y reservas forestales. De otra parte, en trminos de estabilidad podra calificarse como positivo el hecho de haber tenido un solo gobierno durante los ltimos ocho aos. Sin embargo, a diferencia de otros sectores como el social, justicia, educacin o transporte, que mantuvieron durante todo el periodo un solo ministro, la cartera ambiental estuvo a cargo de dos ministras y dos ministros, una de ellas apenas durante un ao. Las distintas formas y estilos de gerencia, el poco peso poltico, y en ocasiones tcnico de los encargados del Ministerio generaron problemas de carcter intra e inter sectorial (en ese sentido, el caso de la minera es un buen paradigma). En general, puede afirmarse que la poltica nacional ambiental ha estado orientada hacia el inters pblico. Las instituciones del sector ambiental con muy escasos recursos realizan actividades de educacin, sensibilizacin y en ltima instancia de control para impedir la sobreexplotacin de los recursos. No obstante, la orientacin hacia el inters pblico ha sido motivo de debate alrededor de algunas decisiones. Ejemplos fueron la autorizacin que se dio en su momento para la importacin de residuos peligrosos y la licencia para la construccin del puerto multipropsito en Dibulla (Guajira)18. Sin embargo, el esfuerzo institucional del SINA central es insuficiente ante la magnitud y poder de algunos sectores de la sociedad, legales e ilegales. La problemtica de los cultivos de uso ilcito; las mafias asociadas a la explotacin de madera, caza ilegal de especies de fauna; la sobrexplotacin de recursos hidrobiolgicos; los procesos de ampliacin de la frontera agrcola y el avance de la urbanizacin; y la implementacin de sistemas de monocultivos o ganadera extensiva, son motores de degradacin que no permiten hablar an de sostenibilidad del desarrollo en el pas.

Evaluacin del diagnstico, objetivos y metas de la polticaLa situacin ambiental del pas sobre la que se despliegan estas problemticas sociales, econmicas, institucionales y polticas es preocupante y fue reconocida en el diagnstico hecho por el propio gobierno en su PND, del que se extraen los siguientes apartes:17 CGR(2007):AnlisisdelaPolticaNacionalyelGastoAmbientalEn:InformesobreelEstadodelosRecursos NaturalesydelAmbiente20062007.BogotDC.,mayo.Pg.51. 18Op.Cit.MANCE(2008).Pg.199-200.

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Sin embargo, el crecimiento de la economa en los ltimos 50 aos, y el consecuente aumento del bienestar social, ha estado acompaado de un deterioro ambiental, que afecta la base natural necesaria para el desarrollo de los sectores productivos, y que genera la prdida del potencial econmico de la biodiversidad del pas. As, por ejemplo, si bien cerca de 55 millones de hectreas del territorio de Colombia (48,71% del territorio nacional) estn cubiertas por bosques naturales, esta cobertura se ha reducido en los ltimos aos (1994-2001) a una tasa anual del 0,18% (promedio nacional) 165, correspondiente a unas 101.303 hectreas, por causas asociadas a los procesos de ocupacin del territorio, la expansin de la frontera agrcola, el uso de lea, explotacin maderera y la ocurrencia de incendios forestales. En materia de recursos hdricos, Colombia cuenta an con una rica oferta, estimada en 2,1 billones de m3 anuales. De acuerdo con el Ideam, el 40% de las grandes cuencas del pas presenta una vulnerabilidad entre moderada y media, por lo cual una proporcin importante de municipios, enfrentan serios problemas de escasez de agua, los cuales tienden a agravarse. Otros ecosistemas muy importantes para Colombia son los pramos y los humedales. Los primeros cubren 1.902.783 hectreas y representan el 1,7% de la extensin continental del pas, y los segundos, excluyendo los sistemas marino-costeros, abarcan un rea de 20.252.500 hectreas. Sin embargo, estos ecosistemas estn fuertemente degradados, por diferentes causas asociadas a los cultivos de papa, a la actividad minera, a la ocupacin del espacio fsico, a la introduccin y transplante de especies invasoras, as como la construccin de obras civiles para la contencin, conduccin o evacuacin de aguas, la contaminacin, la remocin de sedimentos y la expansin de la frontera agrcola y ganadera. Los procesos de degradacin ambiental del pas, no slo comprometen su desarrollo sostenible sino que lo enfrentan al pago de importantes costos sociales, estimados en cerca de 5,3 billones de pesos anuales (alrededor de 2,8% del PIB), asociados principalmente con la contaminacin del agua y del aire, las inadecuadas prcticas de saneamiento e higiene y la degradacin del suelo. Los problemas de sobreutilizacin o uso inadecuado del suelo se expresan generalmente en procesos de degradacin como la erosin, los fenmenos de remocin en masa, la desertificacin, la salinizacin, la compactacin y la contaminacin con agroqumicos19. A pesar de las mejoras, el PND del periodo 2002 2006, aprobado mediante la Ley 812 de 2003, no alcanz a dar cuenta en forma adecuada del tema ambiental. En este plan se plasm una lista cualitativa y extensa de temas con muy pocas metas cuantificables, que obedeca a la intencin del gobierno de recoger las nuevas tendencias internacionales, que buscaban relacionar problemticas sociales con las19Departamento Nacional de Planeacin (2007): Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010. Estado Comunitario: desarrolloparatodos.DeacuerdoconloestablecidoenlaLey1151de2007.


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ambientales, luego de la Cumbre sobre medio ambiente llevada a cabo en Johannesburgo en 2002. De all, entonces, que se buscara la articulacin de las dos agendas para que se viera reflejado en la nueva estructura institucional. Tal como se mencion en su momento: Desde el punto de vista de la planificacin como proceso, ms que la determinacin clara de las prioridades y los objetivos ambientales que el Gobierno pretende alcanzar, este plan de desarrollo constituye un amplio listado de actividades que en su mayora han estado presentes en los distintos documentos desde la promulgacin de la Constitucin Poltica de 1991. Aunque se reconoce que frente al plan de desarrollo presentado en la primera administracin del gobierno, el nuevo documento denominado Estado Comunitario: desarrollo para todos, involucra en forma ms extensa el tema, es importante resaltar que no escap a las caractersticas que se mencionaron en el aparte anterior, en tanto que privilegia la esfera econmica e incluye en forma desarticulada y secundaria el componente ambiental. Los recursos para la gestin ambiental en este nuevo plan de desarrollo mantienen la tendencia de los ltimos 10 aos asignando alrededor del 0,27% del presupuesto total anual, lo que corresponde al 0,042% del PIB proyectado para los cuatro aos20. A pesar de las intenciones no se disearon mecanismos claros de coordinacin necesarios para que al interior del MAVDT, es decir, entre los tres viceministerios creados y la UAESPNN se trabajaran articuladamente los temas de agua potable y saneamiento bsico junto con vivienda, desarrollo territorial y ambiente. En tal sentido: Se han hecho pocos esfuerzos para integrar la vivienda a la agenda ambiental. No se menciona ningn mecanismo para lograr esa integracin en el plan nacional de desarrollo del gobierno, o en el plan sectorial del MAVDT. Los planes son mudos acerca de las implicaciones ambientales de la meta del gobierno de construir 100.000 nuevas viviendas de inters social por ao. Adems, la estructura del MAVDT confina vivienda y ambiente a viceministerios separados brindando pocas bases estructurales para explotar posibles sinergias21. Con base en los criterios de evaluacin planteados es claro ver como la baja importancia relativa del sector ambiental o su dbil posicionamiento dentro del aparato estatal permiti la modificacin no solo de nivel, al pasar de Ministerio a viceministerio, sino tambin de su agenda al incluir, desarticuladamente, los temas de vivienda y agua potable. Esta desarticulacin interna afecta tambin las relaciones entre el MAVDT, las CAR y CDS, los institutos de investigacin ambiental (IIA) y, en general SINA. En la medida en que desde el nivel nacional no se han establecido prioridades ambientales las CARCDS y dems instituciones del sector ejecutan la poltica de acuerdo con sus propias consideraciones.20 CGR(2007):LaplanificacinyelordenamientoambientaldelterritorioenColombiaEn:InformesobreelEstado delosRecursosNaturalesydelAmbiente20062007.BogotDC.,mayo.Pg.262. 21Op.Cit.MANCE(2008).Pg.181

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Por ejemplo, los resultados del informe de la CGR de la vigencia 2008 mostraron como las corporaciones dejaron de invertir recursos en actividades relacionadas con mercados verdes y procesos productivos competitivos y sostenibles, programas bandera del gobierno en lo ambiental22. Lo anterior, que ha sido reiterativo en las evaluaciones realizadas por la CGR, se debe fundamentalmente a la dispersin y, en algunos temas particulares, a la ausencia de informacin comparable, que permita no slo definir el diagnstico, sino evaluar los avances y el impacto de la gestin institucional sobre los recursos naturales y el ambiente23. De otra parte, son importantes los problemas asociados al diseo institucional en trminos de debilidades en la direccin, control y seguimiento de las instituciones por parte del MAVDT como cabeza visible del SINA, debido entre otros factores a asimetras de informacin, capacidad institucional diferenciada (presupuesto y personal), amplia normatividad (dispersa y, a veces, incoherente), y factores de economa poltica regional y local24. Frente a este diagnstico y, en general, a la formulacin de la poltica la CGR manifest no solo lo limitado del alcance de sus objetivos, sino la vaguedad y la ausencia de cuantificacin de muchas de sus metas. As mismo, la ausencia de una estrategia clara de financiacin general del SINA y, en particular, de las corporaciones de desarrollo sostenible y los programas asociados a la conservacin y explotacin sostenible de la biodiversidad: Sin embargo, persisten una serie de temas incluidos en el presente Plan 2006-2010 y en el PND 2002 - 2006 que no reportaron resultados medibles ni mecanismos de seguimiento durante el cuatrienio pasado, por lo que no representan continuidad de las metas y la gestin ambiental, sino que evidencian un estancamiento en su implementacin, como se observa en los siguientes casos: Redelimitacin y ordenacin de las reservas forestales de la Ley 2 de 1959; Implementacin de la Poltica Nacional de Investigacin Ambiental; Formulacin, validacin y adopcin del Plan de Accin del Inventario Nacional de la Biodiversidad; Formulacin de una poltica de Estado para la ecorregin estratgica del Pacfico colombiano, basados en el Plan Pacfico y la Agenda Pacfico XXI; Definicin y reglamentacin del Sistema Nacional de reas protegidas (SINAP)

22 VerCGR(2009):EvaluacindelapolticayelgastopbliconacionalambientalCGR.BogotDC.octubrePg. 94-96. 23 Estoesproductodelaausenciaodebilidaddeinformacinbsica.Desafortunadamente,eldiagnsticoylasituacin delainformacinambiental,nohancambiadomucho.VerCGR(2003):LaInformacinAmbientalenColombia. CaptuloIII.Pg.111291. 24 MENA,Jess(1998):Anlisisdelapolticadebosques:laimposibilidaddeunapolticaracionalCIDER-UNIANDES.Tesisdegrado.BogotDC.,,noviembre.Pg.36-53.


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Formulacin y ejecucin de lineamientos de Poltica de Informacin Ambiental en el marco del Sistema de Informacin Ambiental para Colombia (SIAC)25.

Evaluacin de los resultados de la poltica pblica ambiental 2009La gestin del MAVDT, las CAR-CDS y los temas estructurales del PND a travs de los Indicadores Mnimos de Gestin (IMG)Para iniciar es importante mencionar que ha sido reiterativo, en los anlisis realizados por la CGR en estos informes al Congreso de la Repblica, la dispersin, debilidad, y en algunos temas, la ausencia de informacin disponible y comparable, que permita realizar una evaluacin del avance en trminos reales sobre la mejora en cantidad y calidad de los recursos naturales disponibles en el pas. Se ha sostenido entonces que, debido a esta debilidad estructural en la informacin bsica, una parte importante de la evaluacin est determinada por la cantidad de recursos presupuestales y financieros y, en consecuencia, humanos y logsticos que son asignados al sector ambiental. En ese sentido, es importante decir que los limitados resultados en trminos de la gestin para el mejoramiento y el manejo ambiental se obtienen a pesar de los grandes esfuerzos que realizan las instituciones en ese entorno de escasez de recursos. Es por ello que desde este informe se ha hecho nfasis en la responsabilidad del Estado y, ms concretamente de los gobiernos, en trminos de la baja voluntad poltica para hacer del sector ambiental un componente importante y determinante en el marco de un desarrollo con verdaderos rasgos de sostenibilidad. Como se ver con ms detalle en la segunda parte de este captulo los recursos asignados al sector ambiental en la vigencia corresponden al 0,3% del PIB; participacin que en el promedio de los ltimos ocho aos se ha mantenido alrededor del 0,28%. Es claro, entonces, que lo dicho hasta el momento, por ser de carcter estructural, afecta necesariamente el desempeo institucional del SINA durante 2009. En general, el diagnstico muestra que los problemas de degradacin ambiental en el pas siguen avanzando; sin embargo, los problemas alrededor de la generacin, mantenimiento y disponibilidad de sistemas de informacin robustos y confiables no han permitido el establecimiento de una lnea base nacional que sirva como punto de referencia para la determinacin del avance o retroceso de la calidad ambiental. La situacin de la informacin ambiental bsica sigue siendo preocupante. En la mayora de los casos las CAR-CDS reportan el diseo de bateras de indicadores en el nivel regional que, sin embargo, por sus caractersticas tcnicas dispares en trminos de escala y metodologas de recoleccin, no es posible agregar para consolidar informacin del mbito nacional o ecosistmico.25 CGR(2007):EvaluacindelaPolticaNacionalyelGastoAmbientalEn:InformesobreelEstadodelosRecursos NaturalesydelAmbiente20062007.BogotDC.,mayo.Pg.26.

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Corporaciones como Corantioquia, Carder, CVC, CAR y CRQ han desarrollado bateras de indicadores robustas y con un nivel de poblamiento superior al promedio, pero que no logran un adecuado nivel de articulacin con el IDEAM o en el caso particular de la biodiversidad, con el IAvH. En ese sentido, se resalta la iniciativa que recientemente han tenido la CDA, Corpoamazonia, Cormacarena, el MAVDT, en conjunto con algunas instituciones invitadas como el IAvH, el Instituto Geogrfico Agustn Codazzi (IGAC), el IDEAM, la UAESPNN y la academia, en el mantenimiento y fortalecimiento del Sistema de Informacin para la Amazonia Colombiana SIAT-AC, que requiere especial atencin y apoyo26. En respuesta a la problemtica en torno a la informacin, el MAVDT formul el Decreto 1200 de 2004 y las resoluciones 643 de 2004 y 964 de 2007, a travs de las cuales estableci una batera de IMG, asociados a las estrategias y componentes ambientales del PND, y cuya implementacin es competencia de las CAR-CDS27. Producto de la escasez de datos y de las dificultades institucionales para su poblamiento de los 55 indicadores que se presentaron inicialmente en el Decreto 1200/04 fue necesario suprimir 30 y, de comn acuerdo entre el MAVDT y las CAR-CDS, llegar a una batera de 25 IMG. Sin embargo, el principal inconveniente con los resultados de los indicadores estuvo en que no se cont en su momento con una lnea base. Los avances son relativos en tanto que se miden frente a lo sucedido en los ltimos tres o cuatro aos, pero no frente a las metas reales:, ninguno de los indicadores que contempla el Decreto 1200 [2004] contaba previamente con una frmula matemtica y un proceso metodolgico validado al interior de las instituciones pblicas ambientales y sectoriales competentes, y por consiguiente la informacin disponible sobre temas como la deforestacin, la poblacin en riesgo por desabastecimiento de agua, el consumo de agua en sectores productivos, la intensidad energtica departamental, es muy limitada o inexistente y en el mejor de los casos no obedece a criterios metodolgicos unificados por lo que no era posible contar con series histricas confiables28.

Los resultados de la evaluacin realizada en 2008 por la CGR mostr una serie de debilidades tanto en el poblamiento de los IMG como serias fallas en su reporte. Para la presente vigencia estos indicadores han mostrado un mejor desempeo, en los dos casos. (cuadro 1.2)

26 SehadefinidoqueelSIAT-ACesunproceso,enelqueunconjuntodeactores(instituciones)establecenacuerdos,con objetivoscomunesalrededordelagestindeinformacinambientaldelaAmazoniacolombiana(acuerdos:conceptuales,organizacionales,tcnicos(infraestructuradedatos,metodologas,protocolos),ytecnolgicos(redesdeinformacin, telecomunicaciones,accesos),organizadoscomounareddepersonasyentidades,paraapoyarconlosdatosyproductos deinformacinalostomadoresdedecisionesenlosprocesosregionalesparaalcanzareldesarrollosostenible.Igualmente validoesdefinirelSIAT-ACcomoelSistemadeInformacinAmbientaldeColombiaSIAC,desarrolladoenelmbitoregionaldelaAmazoniacolombiana.http://siatac.siac.net.co/web/guest/Inicio/SIATACPginaconsultadael09/06/10. 27 AdemsdelSIAT-AC,elSistemadeInformacinAmbientalparaColombia(SIAC),cuentaconelSistemaNacional deInformacinForestal-SNIF,elSistemadeInformacindeCalidaddeAire-SISAIRE,elSistemadeInformacindel RecursoHdrico-SIRH,SistemadeInformacindeLicenciasAmbientalesSILAelSistemadeinformacinenBiodiversidad-SIByelSistemadeinformacinMarino-SIAM. 28 MAVDT(2006):Establecimientodeunalneabaseparaelseguimientodelosindicadoresdedesarrollosostenibledel Decreto1200de2004.Programadereformasdepolticaparaeldesarrollosostenible.SusDevDPL.(SegundaFase). BogotDC.,abril.Pg.4


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Cuadro 1.2

Indicadores mnimos de gestin 2009Cuadro Resolucin 964 de 2007 (IMG) Plan General de Or de nacin Forestal de la Jurisdiccin de la Corporacin, formulado. Unidad de medida Resultados 2007 MAVDT 10% Resultados 2008 CGR Resultados 2009 CGR

Planificacin 3 ambiental en la gestin territorial (01)

%

16%

17%

24 Nmero de municipios con inclusin del riesgo en sus POT a partir de los determi nantes ambientales generados por la Corporacin. 25 Nmero de municipios asesorados por la Corporacin en formula cin de planes de prevencin y mitigacin de desastres naturales. Gestin integral del recurso hdrico (02) 6 Cuencas con planes de ordenacin y manejo POMCA- formulados. Cuencas con planes de ordenacin y manejo POMCA- en ejecucin. reas reforestadas y/o revegetalizadas natural mente para la proteccin de cuencas abaste cedoras. reas reforestadas y/o revegetalizadas para la proteccin de cuencas abastecedoras, en mantenimiento.

#

454

473

429

#

421

256

285

#

70

128

73

7

#

69

112

94

8

ha

26.954

16.434

14.143

9

ha

20.979

21.188

24.593

10 Corrientes hdricas reglamentadas por la Corporacin con relacin a las cuencas priorizadas. 11 Total de recursos recau dados con referencia al total de recursos factu rado por concepto de Tasa Retributiva. 12 Total de recursos recau dado con referencia al total de recursos factu rado por concepto de Tasa de Uso del Agua.

%

13

35

9

%

58

53

52

%

49

57

67

contina en la pgina siguiente...

32



...viene de la pgina anterior

22 Planes de Saneamiento y Manejo de Vertimien tos PSMV- en se guimiento por parte de la Corporacin con referencia al nmero de cabeceras municipales de su jurisdiccin. 23 Cumplimiento promedio de metas de reduccin de carga contaminante, en aplicacin de la Tasa Retributiva, en las cuencas o tramos de cuencas de la jurisdiccin de la Corporacin (SST, y DBO). Conocimiento, conservacin y uso sostenible de la biodiversidad (03) 1 reas protegidas decla radas en la jurisdiccin de la Corporacin Autnoma Regional.

%

20

46

34

% DBO

7

8

29

%SST

14

27

ha

554.851

357.319

445.822

2

reas protegidas decla radas en la jurisdiccin de la Corporacin Autnoma Regional, con Planes de manejo en ejecucin. Ecosistemas Estratgicos (pramos, humedales, manglares, zonas secas, etc), con planes de manejo u ordenacin en ejecucin. Especies de fauna y flora amenazadas, con planes de conservacin en ejecucin.

ha

448.893

1.101.750

738.768

4

%

33

53

87841

5

# %

88 67

205 22

136

Promocin de procesos productivos competitivos y sostenibles (04)

13 Proyectos piloto de produccin ms limpia de sectores productivos, acompaados por la corporacin. 14 Cumplimiento promedio de los compromisos definidos en los convenios de Produccin ms limpia y/o agendas ambientales suscritos por la corporacin con sectores productivos.

#

82

141

162

%

58

63,13

63,68

contina en la pgina siguiente...


33


...viene de la pgina anterior

17 Mipymes y empresas vinculadas a mercados verdes (uso y aprove chamiento sostenible de la biodiversidad, ecopro ductos industriales, eco turismo) acompaadas por la corporacin. Prevencin y control de la degradacin ambiental (05) 18 Registro de la calidad del aire en centro poblados mayores de 100.000 habitantes y corredores industriales, determinado en redes de monitoreo acompaadas por la Corporacin. 19 Municipios con acceso a sitios de disposicin final de residuos slidos tcnicamente adecuados y autorizados por la CAR (rellenos sanitarios, celdas transitorias) con refe rencia al total de municipios de la jurisdiccin. 20 Cumplimiento promedio de los compromisos establecidos en los PGIRS de la jurisdicin. 21 Nmero de registros de generadores de residuos o desechos peligrosos en la jurisdiccin. Fortalecimiento del SINA para la gobernabilidad ambiental (06) 15 Cantidad de proyectos con seguimiento (licencias ambientales, concesiones de agua, apro vechamiento forestal, emisiones atmosfricas, permisos de vertimiento) con referencia a la totalidad de proyectos activos con licencias, permisos y/o autorizaciones otorgados por la CAR. 16 Tiempo promedio de trmite para la evaluacin de las licencias ambientales, permisos y autorizaciones otorgadas por la corporacin.

#

237

360

503

#

12

-

94

%

49

61

61

%

24

32

39

#

3320

3800

2158

%

53

67

52

dias

90

94

100

Fuente: CAR CDS. Elabor DES-Medio Ambiente.

34



Con las salvedades hechas, pero con el objetivo de que los IMG se constituyan en una herramienta vlida y sistemtica de seguimiento y evaluacin del SINA, a continuacin se presentan los principales resultados de la gestin ambiental en 2009, de acuerdo con los 6 temas ambientales estructurales del PND29.

Planificacin ambiental en la gestin territorialSe siguen manifestando seras debilidades e inconsistencias en los planes de ordenamiento territorial (POT) adoptados. Las principales debilidades se presentan en aspectos como el bajo nivel de detalle en la identificacin y delimitacin de reas con amenaza y riesgo de desastre, no se cuenta con inventarios de las viviendas ubicadas en estas reas, persisten conflictos en el uso del suelo y reas para la conservacin de bienes y servicios ambientales30. Segn la informacin reportada en relacin con los indicadores Nmero de municipios con inclusin del riesgo en sus POT a partir de los determinantes ambientales generados por la Corporacin y Nmero de municipios asesorados por la Corporacin en formulacin de planes de prevencin y mitigacin de desastres naturales, el nmero de municipios con inclusin del riesgo en sus POT es de 374 (33,42% del total de municipios)31; entre tanto, el nmero de municipios asesorados por las corporaciones es de 265 (23,68%)32. En ese sentido, la tarea se estara cumpliendo: segn el avance que report el MAVDT hasta 2008 y su comparacin con 2009, hacen falta 117 (10,45%) y 261 (23,32%) municipios del pas que no han abordado con suficiencia el tema de la gestin del riesgo33. La situacin es contraria en cuanto al resultado de la gestin en torno a los planes de ordenamiento forestal en el que su ejecucin apenas alcanza un promedio de 17,42%, en las CAR-CDS. Esto es sumamente grave en la medida en que como ya

29 Unodelasprincipalesfallasquepresentalainformacindelpasessuretrasoenlaespacializacin.Entornoaese objetivoseformuleldocumentoConpes3585demayo2009denominadoConsolidacindelaPolticaNacional deInformacinGeogrficaylaInfraestructuraColombianadeDatosEspaciales-ICDE,quebuscafortalecerlaproduccin,intercambio,accesoyusodeinformacingeogrficaenlasdiferentesentidadesdelEstado,yasmismo, impulsareldesarrollodelaICDEcomomecanismoparalaarmonizacinyestandarizacindelainformacingeogrfica 30 VerCGR(2007):LaplanificacinyelordenamientoambientaldelterritorioenColombia.En:Informesobreel estadodelosrecursosnaturalesydelambiente2006-2007.CaptuloV.BogotDC.,mayo.Pg.255-288. 31 DeacuerdoconlainformacindelDANEsobreelcensode2005,elnmerodemunicipiosocorregimientosdepartamentalesenColombiaesde1.119.SistemadeConsultainformacinCensal.Censo2005.Consultadoenwww. dane.gov.coen12/06/10. 32 SegnelMAVDT,hastadiciembrede2008lasCARhabanasesorado628municipiosyparaelsegundoindicador 593.MAVDT(2009):Evaluacinintegralinformesdegestindelascorporacionesautnomasregionales.Segundo semestre2008.BogotDC.junio.Pg.23. 33 SegnelMAVDT:Enlaactualidad,sehavenidotrabajandodemaneraparalelaycomplementariaenlacualificacin delosPOT,mediantelaasistenciatcnicaalosmunicipiosenlaevaluacin,seguimiento,revisinyajustedelos mismos.Loanteriorsehadadoenelmarcodeunenfoqueregional,buscandoqueenlosprocesosderevisindelos POTloscontenidossearticulenyseavanceeneldesarrollodeproblemasquerequierenunanlisisregional.Enesa lneasehanadelantadoprocesosenlassiguientesregionesestratgicasnacionales:MacizoColombiano,Nevado Huila,VolcnGaleras,LaMojana,SierraNevadadeSantaMartaySubregindelosYarigues.Adicionalmenteseha prestadoasistenciaenotrasregionesdelpasya2009elprocesohallegadoamsde400municipios.Respuesta alcuestionariodiseadoyenviadoporlaDireccindeEstudiosSectorialesparaelMedioAmbientedelaContralora GeneraldelaRepblica.Pg.168.


35


se ha mencionado el avance de la deforestacin, segn cifras del IDEAM se encuentra alrededor de 90.000 ha/ao, mientras que segn los datos del indicador reas reforestadas y/o revegetalizadas naturalmente slo se ha logrado recuperar 16.000 ha/ao, en promedio, en los dos ltimos aos. Dentro del mismo tema, una de las acciones importantes que recae directamente sobre el MAVDT tiene que ver con el ordenamiento de las reservas forestales nacionales, establecidas en la Ley 2 de 1959 y sobre las cuales aun falta bastante trabajo por realizar. En este aspecto el MAVDT informa que Una vez aprobada la zonificacin y ordenamiento ambiental de las reservas forestales de la Ley 2 de 1959, las reas que se conserven bajo la figura de Reserva Forestal Nacional, se delimitarn, declararn y se adelantar el registro del rea, estableciendo la afectacin ambiental a los predios que queden ubicados dentro de la misma34. Sin embargo, el MAVDT: desde el ao 2008 viene adelantando el ajuste de la Gua Metodolgica para la elaboracin de Planes de Manejo para las Reservas Forestales Protectoras, documento que en este momento se encuentra en discusin final y se espera publicar durante el ao 2010 Con el fin de conocer el estado actual de las reservas forestales protectoras nacionales, mediante un trabajo realizado por este ministerio, la embajada de Holanda, conservacin internacional el IGAC se recopil la informacin correspondiente a dichas reservas, pudindose mediante la obtencin del acto administrativo de declaratoria conocer los lmites de las mismas y espacializar los mismos en la cartografa nacional. Como resultado de dicho estudio se determinaron para el pas 60 reservas que incluyen dentro de la figura de proteccin, alrededor de 500.000 hectreas35. Existe una gran preocupacin sobre los efectos que el cambio climtico ha generado en el pas, reflejado en los recurrentes desastres naturales que en la ltima dcada han afectado gran parte del territorio nacional y han dejado millones de colombianos damnificados, lo cual ha contribuido a agudizar los niveles de pobreza, situacin que hace a Colombia aun ms vulnerable a los efectos del cambio climtico. Uno de los elementos que present un alto ndice de incidencia en 2009, fue el de los incendios forestales, tema trabajado bastante en el SINA, ya que se gener el Plan Nacional de Prevencin y Control de incendios Forestales y Restauracin de reas Afectadas, que incluye los planes de contingencia y mapas de vulnerabilidad, as como actividades educativas, pero que an no logra un adecuado desempeo institucional en trminos de prevencin de eventos y restauracin de reas afectadas. Es preciso advertir sobre el estado de los ecosistemas estratgicos del pas que de acuerdo con los estudios ms recientes, de continuarse con la sistemtica afectacin y deterioro de los pramos, se perder entre el 75 y el 90% de su cobertura36.

34 Ibdem.Pg.18. 35 Ibdem.Pg.19. 36 Ortega-P.,S.C.,A.Garca-Guerrero,C-A.Ruz,J.Sabogal.&J.D.Vargas(eds.)(2010):Deforestacinevitada.Una guaREED+Colombia.MAVDT.BogotDC.Pg.72.

36



Los bosques en el pas han venido sufriendo un preocupante proceso de degradacin y prdida; las estimaciones de la deforestacin varan, las ms conservadoras mencionan 90 mil hectreas por ao y las ms preocupantes dan cuenta de 600.000 hectreas por ao, con el agravante que en el perodo 1998-2007 slo se reforestaron alrededor de 213.000 hectreas y solamente el 2,2% de las reservas forestales creadas por la Ley 2 de 1959 se han zonificado y ordenado, sumado a la desertificacin que presenta el 25% del pas, situacin que se agudizar con el cambio climtico37. Para acceder a los recursos, que seguramente se destinarn despus de Copenhague para atacar esta problemtica, el pas debe superar la limitante de la falta de claridad sobre las tasas de deforestacin y garantizar un monitoreo efectivo que d cuenta de la realidad y dimensin del problema en Colombia. Si bien se han tenido avances en los instrumentos de seguimiento y monitoreo, las autoridades ambientales competentes no han logrado generar una lnea base fiable con escalas adecuadas que permita un eficaz seguimiento. Como un avance interesante en el tema del cambio climtico el MAVDT informa que se han apoyado iniciativas que permitieron el ingreso de 56 millones de dlares al pas originados por la venta de Certificados de Emisiones Reducidas (CER) en Colombia, superando la meta inicial del cuatrienio establecida en 40 millones de dlares38.

Gestin integrada del recurso hdrico39Uno de los principales instrumentos con los que cuenta la poltica pblica en torno al agua, principal prioridad del gobierno que se inici en 2002 y recurso que constituye el eje articulador de la poltica ambiental del pas, son los planes de ordenacin y manejo de cuencas (POMCA). Estos instrumentos de planeacin fueron establecidos a travs del Decreto 1729 de 200240, con un nivel de prioridad que, incluso, ha generado ciertas discusiones en torno a la superioridad normativa que tendran sobre los POT, ya que en el Artculo 17 del decreto se dice que: Las normas sobre manejo y aprovechamiento de los recursos naturales renovables previstos en un plan de ordenacin de una cuenca, priman sobre las disposiciones generales dispuestas en otro ordenamiento administrativo, en las reglamentaciones de corrientes, o establecidas en los permisos, concesiones, licencias y dems autorizaciones ambientales otorgadas antes de entrar en vigencia el respectivo plan de ordenacin y manejo.37 RespuestasdelasCAR-CDSalcuestionarioelaboradopor2008-2009. 38 RespuestaalcuestionarioelaboradoporlaDireccindeEstudiosSectorialesparamedioambientedelaCGR.Pg.27. 39 El19demarzode2010,elMAVDTpresentlanuevaPolticaNacionalparalaGestinIntegraldelRecursoHdrico.Nodejadellamarlaatencinquesiendostalaprimeraprioridaddelgobiernoseformuleenlosltimosmeses desugestin. 40 Decreto1729de2002.Artculo4:Laordenacindeunacuencatieneporobjetoprincipalelplaneamientodel usoymanejosostenibledesusrecursosnaturalesrenovables,demaneraqueseconsigamantenerorestablecer unadecuadoequilibrioentreelaprovechamientoeconmicodetalesrecursosylaconservacindelaestructura fsico-biticadelacuencayparticularmentedesusrecursoshdricos.Laordenacinasconcebidaconstituyeel marcoparaplanificarelusosostenibledelacuencaylaejecucindeprogramasyproyectosespecficosdirigidosa conservar,preservar,protegeroprevenireldeterioroy/orestaurarlacuencahidrogrfica.


37


De acuerdo con lo previsto en el artculo 10 de la Ley 388 de 1997, el plan de ordenacin y manejo de una cuenca hidrogrfica constituye norma de superior jerarqua y determinante de los planes de ordenamiento territorial41. (Resaltado fuera de texto). En cuanto a la gestin integrada del recurso hdrico, el principal tema del PND, aunque se avanz en programas importantes como la elaboracin y adopcin de los POMCA, se le ha dado excesivo nfasis al desarrollo de este proceso en reas urbanas con poblacin mayor a 50.000 habitantes e ndices de escasez entre media y alta, y no se ha expedido la reglamentacin para la conformacin de los consejos de cuenca. Con base en el reporte de informacin de las CAR-CDS se formularon 74 planes en 2009. Hasta 2008, segn el MAVDT42, se haban formulado 156 POMCA, lo que significa que en total habra 230 planes formulados. En cuanto a los POMCA en ejecucin, segn las cifras reportadas por el MAVDT, el nmero de planes a 2008 alcanzaba los 123, mientras que las CAR-CDS reportan 94 a 2009. A pesar que algunas corporaciones no reportaron a la Contralora la matriz de IMG43, esta inconsistencia en la informacin proveniente de las diferentes fuentes es significativa y muestra, como se ha insistido, las fallas que an persisten en el sistema de informacin ambiental para Colombia (SIAC). Relacionado directamente con la formulacin e implementacin de los POMCA se encuentra el proceso de priorizacin y posterior reglamentacin de las corrientes hdricas de la jurisdiccin de las CAR-CDS. El indicador se calcula como el porcentaje que resulta de comparar las cuencas reglamentadas con las priorizadas. El resultado hasta 2008 alcanzaba un 16%, mientras que para 2009 las CAR-CDS reportan, en promedio, un 9,26%. Otra de las estrategias importantes en el manejo y proteccin del recursos hdrico, est relacionada con los instrumentos econmicos, en particular, la tasa retributiva y la tasa por uso. En el primer caso, a pesar de los esfuerzos de las CAR-CDS y del MAVDT, el promedio de recaudo frente a la facturacin, apenas alcanza el 52,05% en 2009. El reporte del MAVDT para 2008 daba como resultado un promedio para las corporaciones de 56%, lo que significa que ha bajado el desempeo en este campo. El problema grave en torno a este instrumento ha sido la frecuente modificacin de la normatividad44, lo cual ha llevado a que en varias de las corporaciones apenas se est reiniciando el proceso de implementacin de este programa, teniendo como resultado que en promedio apenas se alcance en 2009, un 35% en la reduccin de cargas contaminantes y que las mediciones y el establecimiento de nuevas metas de descontaminacin empiecen a ser efectivas a partir de 2010.

41 Decreto1729de2002.Artculo17. 42 Op.Cit.MAVDT(2009).Pg.22. 43 Cardique,Carsucre,CodechocoyCorpocesar. 44 Decreto3100de2003y3440de2004quederogaronelDecreto901de1997;Resolucin1433de2004,modificadaporlaResolucin2145de2005;Ley1151de2007,artculo107.

38



Es evidente que el tema de la reduccin de la carga contaminante es uno de los ms afectados por la entrada en vigencia del Decreto 3100 de 2003, ya que inicialmente se haba fijado una meta para el primer quinquenio y con la nueva reglamentacin la autoridad ambiental debe volver a establecer las metas de reduccin y por ende las cargas contaminantes a reducir por sector y por usuario, partiendo de valores muy bajos y del cobro de tan solo la tarifa mnima de la tasa retributiva. No obstante, dicho valor se evala a partir del segundo ao, al igual que el cumplimiento de la meta global de reduccinEn octubre de 2004 se expidi el Decreto 3440, que modifica casi todos los aspectos del Decreto 3100, especialmente los relativos al cobro de la tasa, a los proyectos de inversin en descontaminacin hdrica, a la informacin previa al establecimiento de las metas de reduccin, al sujeto pasivo de la tasa, a la forma de cobro45. De otra parte, las tasas por uso presentaron una eficiencia en el recaudo del 44% en 2008 y el indicador mejor significativamente en 2009, segn la informacin de las CAR-CDS, al pasar a 67,17%. Sin embargo, algunas corporaciones corroboran lo afirmado por parte de la Contralora en sus informes, que el diseo del instrumento genera una tasa tan baja que el costo administrativo por cobrar los recursos es mayor. Los PSMV, complementan tanto los POMCA, como los instrumentos econmicos para la gestin del recurso hdrico. Fueron establecidos mediante el Artculo 12 del Decreto 3100 de 2004 y reglamentados por la Resolucin 1433 del mismo ao, como el conjunto de programas, proyectos y actividades, con sus respectivos cronogramas e inversiones necesarias para avanzar en el saneamiento y tratamiento de los vertimientos, incluyendo la recoleccin, transporte, tratamiento y disposicin final de las aguas residuales descargadas al sistema pblico de alcantarillado, tanto sanitario como pluvial, los cuales debern estar articulados con los objetivos y las metas de calidad y uso que defina la autoridad ambiental competente para la corriente, tramo o cuerpo de agua. El PSMV ser aprobado por la autoridad ambiental competente46. El IMG que da cuenta de este proceso es el de Planes de Saneamiento y Manejo de Vertimientos PSMV- en seguimiento por parte de la Corporacin con referencia al nmero de cabeceras municipales de su jurisdiccin, que tuvo un resultado de 32% en 2008, frente al 33,8% de 2009. Desafortunadamente, los resultados en torno a las tasas retributivas, por uso, los POMCA y los PSMV, an dejan mucho que desear. Los resultados en trminos de descontaminacin de aguas y los de calidad del agua potable as lo demuestran47. El MAVDT en torno a las cuencas abastecedoras de acueductos, report para 2008 un avance acumulado de 41.111 ha. reforestadas o revegetalizadas naturalmente, mientras que para 2009 las CAR-CDS alcanzaron una cifra de 14.143 ha. Una vez ms se afirma que el total de 55.254 ha. para un poco ms de tres aos de gestin es insuficiente. Esta grave situacin la corrobora cuando en su reporte afirma que:45 CGR(2008):LacalidaddelaguaparaconsumohumanoenColombia.En:Informesobreelestadodelosrecursos naturalesydelambiente2006-2007.CaptuloV.BogotDC.mayo.Pg.226. 46 Artculo1delaResolucin1433de2004. 47 CGR(2008):LacalidaddelaguaparaconsumohumanoenColombia.En:Informesobreelestadodelosrecursos naturalesydelambiente2006-2007.CaptuloV.BogotDC.mayo.Pg.218-231.


39


De acuerdo con la informacin reportada al Sistema nico de Informacin del sector de agua y saneamiento bsico (SUI), en la cual se cuenta con datos para 1.089 municipios sobre el tipo de disposicin final, se establece lo siguiente: 1) 758 municipios se encuentran disponiendo sus residuos en 255 rellenos sanitarios y 34 plantas integrales de residuos slidos. 2) 331 municipios continan haciendo uso de 246 botaderos, 48 enterramientos, 7 quemas y 11 cuerpos de agua. 3) Es decir, que el 30,39% de total de los municipios con informacin continan disponiendo en forma inadecuada sus residuos48. Finalmente, en cuanto al recurso hdrico marino y costero, en la prctica, aun no se pasa de la fase diagnstica, en la que el INVEMAR ha realizado grandes y casi solitarios esfuerzos por levantar informacin y realizar investigaciones bsicas que sirvan de base para el manejo sostenible de este recurso natural, al que el pas le sigue dando la espalda49.

Conocimiento, conservacin y uso sostenible de la biodiversidadDentro del tercer tema estructural, denominado Conocimiento, conservacin y uso sostenible de la biodiversidad, aparecen tres IMG, que presentaron los siguientes resultados en la vigencia 2009: reas protegidas declaradas en la jurisdiccin de la Corporacin Autnoma Regional, 445.822 ha.; reas protegidas declaradas en la jurisdiccin de la Corporacin Autnoma Regional, con planes de manejo en ejecucin, 738.768 ha.; y, finalmente, Especies de fauna y flora amenaza

Estado de Los Recursos Naturales y El MedioAmbiente 2009-2010

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