Establecimiento de un sistema nacional de cooperación para el desarrollo
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Ministerio de Relaciones Exteriores de El Salvador
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La experiencia de El Salvador
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Ministerio de Relaciones Exterioresde El Salvador
Ministerio de Relaciones ExterioresDe El Salvador
En junio de 2009, cuando iniciamos el trabajo en el Ministerio de Relaciones
Exteriores nos comprometimos con la creación de un marco de cooperación
para el desarrollo ordenado, articulado, eficiente, transparente pero sobre
todo, que respondiera a las metas y prioridades definidas como país.
De esta manera, emprendimos un proceso de transformación de la gestión
de la cooperación para el desarrollo que respondiera a la nueva arquitectura
global, pero que al mismo tiempo estuviese alineada con las prioridades
nacionales. Para ello se impulsó un cambio de paradigma en cuanto a la efi-
cacia de la cooperación a través de un proceso inclusivo en el que participó
el Gobierno, los socios para el desarrollo y la sociedad civil.
A todas luces, El Salvador ha avanzado en esta materia gracias a la gestión
y el enfoque adoptados. Un trabajo que se ha visto fortalecido con el papel
realizado por Cancillería a través del Viceministerio de Cooperación para el
Desarrollo (VMCD), cuya creación sentó un cambio de visión de la coopera-
ción internacional y supuso un precedente político al elevar la importancia
que el Gobierno otorgaba a la cooperación, dando así señales muy positivas
para los socios y países amigos.
Como Gobierno recibimos de administraciones anteriores una cooperación
con una trayectoria a la baja, con una gestión totalmente deficiente en el
plano nacional e inexistente en el marco internacional. Entonces El Salvador
había sido calificado como país de renta media, lo cual había generado una
disminución considerable de los flujos de la cooperación y la salida de varios
donantes del plano nacional. A esto se sumó la crisis financiera internacional
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y las urgentes necesidades de financiamiento del desarrollo nacional, desa-
fíos a los que nos tuvimos que enfrentar.
La puesta en marcha de una política exterior abierta al mundo y de forta-
lecimiento de las relaciones con países amigos ha dado resultados positivos
que se evidencian no solo en el incremento de la cooperación bilateral y
multilateral, sino también en el abordaje de nuevas modalidades de coope-
ración tales como la descentralizada, la Sur-Sur y la Triangular, las cuales
han sido aprovechadas por El Salvador para posicionarse como receptor y
oferente de cooperación técnica.
Asimismo, este cambio de enfoque en la cooperación supuso construir un
modelo que ha permitido hacer frente a las nuevas tendencias y desafíos,
tanto nacionales como internacionales.
En este proceso ha sido clave la adopción de una Agenda Nacional de Efi-
cacia de la Cooperación, que ha guiado con sus principios las relaciones
establecidas con los actores del desarrollo, conduciéndolas a una verdadera
relación de socios.
De esta forma la cooperación pasó a ser un complemento a los esfuerzos na-
cionales en pro del desarrollo de país, aportando importantes recursos y apo-
yo técnico en áreas y sectores prioritarios del Plan Quinquenal de Desarrollo.
El aporte al desarrollo de El Salvador no es la única razón que nos enorgullece
del nuevo enfoque en la cooperación. El haber logrado que la misma tenga
una visión más integral, que sea eficaz en su gestión, que sea transparente y
que esté basada en un dialogo abierto, son realidades que nos llenan de satis-
facción. De igual forma nos complace el haber logrado posicionar a El Salvador
en los espacios globales de diálogo, haciendo que nuestro país sea reconocido
en los debates internacionales sobre el desarrollo y la cooperación.
Cinco años han pasado desde que iniciamos esta tarea de contar con más y
mejores relaciones de cooperación con el mundo a favor del desarrollo. El
hecho que hoy sea una realidad no hubiera sido posible, sin el soporte de
la comunidad de socios de cooperación y de organizaciones de la sociedad
civil que nos han acompañado de manera incansable y han estado com-
prometidos en esta tarea. Nuestro agradecimiento a este acompañamiento
encuentra su mejor recompensa en la mejora de las condiciones de vida de
los salvadoreños y las salvadoreñas.
Consideramos vital el compartir nuestra experiencia y la de los socios que
han estado a nuestro lado en este recorrido cuyo norte ha sido el contribuir
a un mejor El Salvador.
Jaime Alfredo Miranda Flamenco
Ministro de Relaciones Exteriores
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Agradecemos el valioso apoyo brindado por el Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD) - Centro Regional para América Latina y
el Caribe a través del Grupo de Conocimiento, Innovación y Capacidades, el
Programa ART PNUD y Afán Centroamérica por generar el primer documento
base para esta publicación.
Asimismo, agradecemos a los socios para el desarrollo, organizaciones de la
sociedad civil, funcionarios de las distintas carteras de gobierno y todos los
actores, por sus aportes y comentarios aquí expresados.
PAA: Plan de Acción de Accra
AECID: Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo
ANEC: Agenda Nacional de Eficacia de la Cooperación en El Salvador
AOD: Ayuda Oficial para el Desarrollo
ALC: América Latina y el Caribe
BID: Banco Interamericano de Desarrollo
CAD: Comité de Ayuda al Desarrollo
CEPAL: Comisión Económica para América Latina y el Caribe
CID: Cooperación Internacional para el Desarrollo
COAMSS: Consejo de Alcaldes del Área Metropolitana de San Salvador
COMURES: Corporación de Municipalidades de la República de El Salvador
CONADES: Consejo Nacional de Desarrollo Territorial y Descentralización de
El Salvador
CTPD: Cooperación Técnica entre países en Desarrollo
CT: Cooperación Triangular
CSS: Cooperación Sur-Sur
DGCD: Dirección General de Cooperación para el Desarrollo
DGCE: Dirección General de Cooperación Externa
DCNOD: Dirección de Cooperación No Oficial y Descentralizada
DPEA: Declaración de París sobre Eficacia de la Ayuda
FOCAP: Fondo Común de Apoyos Programáticos
FOCIS: Foro de Organizaciones de Cooperación Internacional Solidaria
IDH: Índice de Desarrollo Humano
ISDEM: Instituto Salvadoreño de Desarrollo Municipal
IEESFORD: Instituto Especializado de Educación Superior para la Formación
Diplomática
JICA: Agencia de Cooperación Internacional de Japón
KOICA: Agencia de Cooperación Internacional de Corea
LACAP: Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública
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MARN: Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales
MODES: Movimiento de ONG para el Desarrollo Solidario
OCDE: Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico
ODM: Objetivos de Desarrollo del Milenio
OEA: Organización de Estados Americanos
OFIs: Organismos Financieros Internacionales
OTAF: Oficina Técnica de Administración de Fondos
OMC: Organización Mundial del Comercio
PIB: Producto Interno Bruto
PQD: Plan Quinquenal de Desarrollo
PNEC: Plan Nacional de Eficacia de la Cooperación en El Salvador
PERE: Presupuesto Extraordinario de Reactivación Económica
PNUD: Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo
PRM: País de Renta Media
RECODEL: Red de Cooperantes para el Desarrollo Local
RIOE: Reglamento Interno del Órgano Ejecutivo
SEGIB: Secretaría General Iberoamericana
SELA: Sistema Económico Latinoamericano y del Caribe
SICA: Sistema de Integración Centroamericana
SICDES: Sistema de Información sobre Cooperación para el Desarrollo en El
Salvador
SIECA: Sistema de Integración Económica Centroamericana
SG-SICA: Secretaría General del Sistema de Integración Centroamericana
STP: Secretaría Técnica de la Presidencia
UDE: Unidad de Desarrollo Estratégico del VMCD
UE: Unión Europea
USAID: Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional
USDA: Departamento de Agricultura de los Estados Unidos
VMCD: Viceministerio de Cooperación para el Desarrollo
La integración regional, la cooperación para el desarrollo, y las relaciones
abiertas al mundo configuraron grandes apuestas de la política exterior del
Gobierno de El Salvador al inicio del período 2009-2014. Esta visión dio la
pauta para la creación del Viceministerio de Cooperación para el Desarrollo
(VMCD) como ente rector de la gestión de la cooperación internacional en el
país, elevando, con este hecho, su importancia política.
A cinco años de su creación, el VMCD ha generado un enfoque propio de la
cooperación basada en el desarrollo nacional y una cultura de eficacia en
el uso de los recursos que el país recibe en concepto de cooperación. Asi-
mismo, ha logrado incrementar sustancialmente los flujos de cooperación
técnica y financiera no reembolsable que recibe alineándolos con respecto
a las prioridades nacionales de desarrollo.
En estos cinco años, el país ha logrado, gradualmente ampliar su abanico
de relaciones con diversos socios para el desarrollo y jugar un rol impor-
tante posicionándose en la agenda nacional, regional e internacional. Así
el Gobierno de El Salvador a través del VMCD ha aportado a la actual arqui-
tectura de la cooperación internacional para el desarrollo, a través de una
nueva visión de la cooperación consecuente con el objetivo de lograr una
sociedad más incluyente y con un mayor desarrollo humano, a la vez que
fomenta unas relaciones que promueven un intercambio entre socios y la
integración regional.
Para socializar dichos avances a nivel regional y global, y generar insumos
para la retroalimentación del trabajo en materia de cooperación en El Sal-
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vador, se ha hecho un esfuerzo por recoger los elementos más relevantes
de la gestión llevada a cabo por el presente gobierno y en particular por
el VMCD.
Esta publicación recoge la experiencia de trabajo del VMCD y los esfuerzos
orientados hacia la mejora de la eficacia de la cooperación en el país en
el período 2009-2014. Asimismo se plantean los desafíos futuros para la
agenda de la cooperación en el plano nacional con vistas al nuevo contex-
to internacional.
El documento se estructura en cinco capítulos. El primero de ellos dedicado
a situar el panorama internacional de la cooperación y sus implicaciones
para los países de América Latina en cuanto Países de Renta Media. Un
segundo capítulo que contextualiza el momento del cambio de Gobierno
y la creación del VMCD. Un tercer capítulo recoge la experiencia del VMCD
propiamente dicha, su enfoque de trabajo, el modelo de gestión construido
y su caracterización. Un cuarto capítulo que recoge los logros generados a
partir de dicho enfoque y modelo.
La visión de los actores del desarrollo en El Salvador: gobierno, cooperantes,
sociedad civil, sobre el desempeño del VMCD, se encuentran finalmente
recogidos en el capítulo cinco.
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Desde hace aproximadamente 65 años, la cooperación internacional consti-
tuye para los países un instrumento complementario a los esfuerzos nacio-
nales de desarrollo y una importante herramienta de relacionamiento con
otros países, así como con organismos multilaterales y regionales.
El Salvador acoge en 2009 el concepto de cooperación internacional para
el desarrollo, dentro del cual la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) juega un
papel muy relevante, pero no constituye de forma estricta su única agenda
de trabajo. La visión de cooperación se extiende a las relaciones de inter-
cambio con los países del sur, a la cooperación en los marcos regionales y
otros mecanismos de financiación del desarrollo.
Tanto la cooperación internacional y dentro de ella la AOD, han venido evo-
lucionando con su propia historia, producto también de los profundos cam-
bios acontecidos en el orden internacional que han variado la gobernanza del
sistema de cooperación y que ha supuesto la reconfiguración de prioridades
geográficas y temáticas, a los que los diferentes actores del sistema han teni-
do que reaccionar y adaptarse.
En el 2000, ante un escenario internacional en donde se generó un consenso
ampliamente compartido para reformular la dinámica de la AOD en torno a
unos mínimos se acordaban los “Objetivos de Desarrollo del Milenio” (ODM),
plasmados en la Declaración del Milenio de la Asamblea General de la ONU.
Esta agenda significó una reorientación del enfoque en el sistema de co-
operación, en tanto la comunidad internacional definió objetivos acotados,
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indicadores y mecanismos para alcanzarlos en un espacio temporal definido
hasta el 2015 y que estaban orientados específicamente a la lucha contra
la pobreza.
Luego de la Cumbre del Milenio, se sucedieron una serie de encuentros inter-
nacionales e intergubernamentales que incidieron en la reconfiguración del
régimen. Entre ellos, cabe destacar la Conferencia Internacional sobre la Fi-
nanciación para el Desarrollo (Consenso de Monterrey), realizada en marzo
de 2002. En estrecha relación con los ODM, su objetivo era lograr acuerdos
concretos respecto a la movilización y canalización de los recursos necesarios y
tipos de financiamiento para su cumplimiento.
En línea con el propósito de lograr los ODM, se iniciaron importantes debates
sobre cómo mejorar el desempeño de la cooperación para lograr los resulta-
dos trazados. Así es como se llevó a cabo el Foro de Eficacia de la Ayuda en
París, el cual marcó un punto de inflexión para las reglas, normas y procesos
de toma de decisión sobre el desempeño de la cooperación. Más tarde el
Plan de Acción de Accra (PAA) abonaría en este mismo sentido dándole ma-
yor contundencia a la agenda de Eficacia de la Ayuda acordada en París.
Hay que decir que los ODM son por un lado, valorados como síntesis de los
debates en torno a la complejidad del desarrollo en la agenda internacional
y representaban una guía para las acciones de cooperación internacional.
Por otro lado esta agenda era un paso significativo en cuanto a concretar
cuantitativamente resultados comunes bajo un enfoque de pobreza absolu-
ta. No obstante, este paso justificado desde una perspectiva global, dificul-
taba la adaptación a contextos específicos y limitaba el margen de acción
en la AOD orientada a los Países de Renta Media (PRM) como El Salvador,
los cuales enfrentan necesidades muy particulares en términos no sólo de
pobreza sino también de desigualdad, debilidades estructurales en térmi-
nos económicos e institucionales y en seguridad, entre otros aspectos. Esta
visión se está resolviendo con la agenda Post-2015, pero entonces la sensi-
bilidad ante los problemas de los PRM era limitada.
El poco liderazgo de El Salvador y de otros países de la región para mostrar
avances en cuanto a la agenda de eficacia puso a países como El Salva-
dor en una difícil situación, en la medida que gradualmente pasaron a ser
poco relevantes para la AOD, debido también a su nueva clasificación como
país de renta media. De hecho, la clasificación de la mayoría de países
de América Latina como PRM, en el contexto de una estrategia global de
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focalización de los fondos de AOD en torno a la reducción de la pobreza,
ha significado una disminución sensible de dichos financiamientos y, sobre
todo, en términos simbólicos la perdida de centralidad de América Latina
como participante del grupo de países en vías de desarrollo. Donantes clave
como Suecia, Finlandia, Noruega y Reino Unido, entre otros se retiraron de
la región en este período, lo cual fue una pérdida importante debido a que
se trataba de donantes que precisamente eran conocidos por los esfuerzos
en la eficacia-calidad de la AOD.
Pero la concentración en los ODM, su cumplimiento y sus efectos, no ha sido
el único desafío en la agenda de la última década, la crisis financiera interna-
cional y sus consecuencias, la emergencia de nuevos actores y el desborda-
miento del sistema tradicional liderado por el Comité de Ayuda al Desarrollo
de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (CAD-OCDE),
situaba a la región en los últimos años ante un escenario lleno de incertidum-
bres, como de potencialidades y desafíos que había que atender. Sumado a
esto, El Salvador tuvo que hacer frente a los costes de la total invisibilidad que
había tenido por años en la agenda regional y global de desarrollo.
Los países de América Latina y el Caribe, incluido El Salvador, debían en-
frentarse a estas nuevas realidades como receptores de AOD, al tiempo que
asimilaban los compromisos derivados de la Agenda de eficacia de la ayuda,
y que comenzaban a jugar un papel más dinámico a través de nuevas mo-
dalidades de cooperación.
Estas nuevas modalidades de cooperación iban ganando fuerza y posiciona-
miento en medio de un debate donde se identifican dos cuestiones claves:
por un lado, el reclamo de estos países como destinatarios de AOD. Por otro,
la responsabilidad que se les atribuye como nuevos donantes y, por tanto,
su rol en la cooperación sur-sur y en la cooperación triangular.
Bajo esta perspectiva, la cooperación internacional en la región daba un
giro importante, poniendo el acento en una revalorización de la cooperación
Sur-Sur, donde países como México y Brasil rápidamente pasaron a jugar un
papel relevante, y a los cuales les han seguido el resto de la región dado el
interés los países por aprender y compartir políticas y prácticas exitosas de
sus pares, teniendo en cuenta sus prioridades nacionales.
Este era el complejo panorama internacional y regional en el que al nuevo
Gobierno le tocaba llevar a cabo la gestión de su cooperación para el desarrollo.
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El 2009 marcó un hito en la historia de El Salvador. Por primera vez en nues-
tra democracia se dio una transición política en el Ejecutivo, en la que tras
20 años de gobiernos de derecha, se dio paso a la visión de un nuevo país
bajo una administración de izquierda.
Con la asunción del Presidente Mauricio Funes, se inició así un proceso
de transformación socio-político-económico sin precedentes, que implicó
romper con paradigmas del pasado y reenfocar las estrategias y priorida-
des hacia áreas que tradicionalmente fueron descuidadas por las adminis-
traciones previas.
El Gobierno del cambio definió objetivos claros, realistas, y sobre todo, fac-
tibles, en el arduo camino de la reconstrucción nacional. La prioridades se
reformularon y tuvieron como norte el combate a la pobreza, la lucha contra
la exclusión y la injusticia social; así como la apuesta por la unidad nacional,
el fortalecimiento de los valores democráticos, la promoción y el respeto a
los derechos humanos.
Pero este rompimiento con los paradigmas existentes hasta antes de 2009
no fue fácil. Para forjar el nuevo país que se propuso el Gobierno del cam-
bio fue necesario un temple conciliador que generara desde el un primer
momento un ambiente de estabilidad política, que a su vez diera paso a una
transición ordenada y sin amenazas a la estabilidad del país.
El gobierno recién electo comprendía que sus posibilidades de éxito depen-
derían de su capacidad de asegurar la estabilidad y gobernabilidad demo-
crática. Retos que durante los últimos cinco años han sido conquistados.
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Hoy día, se reconocen las medidas de cambio adoptadas desde el 1 de
junio de 2009 como graduales y respetuosas del orden constitucional vi-
gente, es decir, en apego al Estado social de derecho y al régimen político
democrático.
Las grandes directrices plasmadas en el Plan Quinquenal de desarrollo 2010-
2014, herramienta que condensa la visión del cambio seguro, dan cuenta
de la responsabilidad y compromiso del Ejecutivo con la estabilidad política
y el orden social.
Un cambio fundamental de la alternancia ha sido precisamente la forma de
hacer gobierno, en el sentido que las grandes decisiones de política econó-
mica y social han sido tomadas en función de lo que se consideraba mejor
para los intereses generales del país y con un énfasis en los más pobres y
vulnerables. Esto supuso un cambio con respecto al pasado, en cuanto se
superaron los intereses partidarios y se consolidó la vocación democrática
del gobierno.
Una deuda social por saldar
Con la asunción del Presidente Mauricio Funes, se planteó como parte de
las prioridades para el Quinquenio 2009-2014, el emprender el camino de
la reconstrucción social en El Salvador. Una reconstrucción que implicaba
profundas apuestas por reparar las deudas en materia social heredadas de
administraciones anteriores y que implicaba invertir en salud, educación,
capacitación laboral, seguridad alimentaria, así como en conocimiento e in-
novación y en una reducción sustancial de las desigualdades de género.
En 2008, cuatro de cada 10 hogares vivía en situación de pobreza, el 58%
del total de la población salvadoreña que vivía en situación de pobreza (1.6
millones de personas) se localizaba en las áreas urbanas. En la década del
2000, El Salvador sólo había variado su Índice de Desarrollo Humano (IDH)
en 0.85, muy por debajo de la media de crecimiento que presentaban en su
IDH los países menos desarrollados (1.72).
El área rural presentaba un rezago histórico incluso en aspectos básicos
como una alimentación variada y nutritiva, agua potable y viviendas hi-
giénicas, acceso a la educación y al mundo de los conocimientos, servicio
eléctrico y acceso a redes de protección social.
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Este débil avance en desarrollo humano ubicaba al país entre los peor situa-
dos de América Latina en relación a indicadores relacionados con la espe-
ranza de vida al nacer, la desnutrición, el acceso a agua potable y servicios
de saneamiento, escolaridad promedio, tasa de alfabetismo adulto y cali-
dad de la educación, entre otros.
Estos hechos eran reflejo de la política social subsidiaria, la cual había sido
dependiente de los resultados de las políticas económicas, y que en ningún
momento colocaron a la persona como centro primordial del desarrollo. En
la medida que las tasas de crecimiento económico y de creación de trabajo
decente habían sido bajas, también fueron bajas tanto las contribuciones
del gobierno central a la política social como las derivadas de las cotizacio-
nes obligatorias.
A esta coyuntura debía dar respuesta el nuevo Gobierno y para hacerlo tenía
que echar mano de una estructura estatal debilitada y poco cualificada. En
esa misma época, El Salvador había sido colocado en la penúltima posición
entre 18 países de América Latina evaluados según el grado de meritocracia
en la administración pública, y en la posición 108 de 139 países en la clasi-
ficación del Foro Económico Mundial que mide la percepción de favoritismo
en las decisiones de los funcionarios de gobierno.
Así pues, la deuda social a ser atendida por el nuevo gobierno del cambio
era todo un desafío. Con plena consciencia que no era posible avanzar en
todos los frentes se tenían que priorizar las apuestas y generar consciencia
que los verdaderos cambios solo podían ser producto de medidas de me-
diano plazo.
Junto con las expectativas de transformaciones, también llegaron las ex-
pectativas de una mayor participación en la toma de decisiones públicas,
sobre todo de parte de los sectores sociales organizados que clamaban por
gobiernos que dieran espacios reales para la participación ciudadana. Este
era por tanto, otro desafío a atender.
Los desafíos nacionales e internacionales en el nuevo gobierno
El nuevo gobierno encabezado por el presidente Mauricio Funes, inició su
gestión en medio de una coyuntura nacional e internacional marcada por
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la crisis económica más grave desde la época de la guerra civil, y en el
momento en que Estados Unidos se encontraba en la crisis financiera más
profunda desde la vivida en los años treinta del siglo pasado, que ocasionó
una reducción drástica de la producción, el empleo y los ingresos.1
En el campo de la economía, el modelo de desarrollo económico y social que
heredaba la nueva administración estaba totalmente agotado. La economía
se encontraba sumida en un ciclo largo de bajo crecimiento, caracterizada
por la precariedad del empleo, el estancamiento de los ingresos de amplios
sectores de la población, el efecto acumulado de la inflación y el desfase en
el ajuste de los salarios nominales.
Lo anterior significaba un deterioro del poder adquisitivo de amplios seg-
mentos poblacionales, lo que de no ser por las remesas familiares prove-
nientes de salvadoreños en el exterior, hubiera llevado al país a una situa-
ción económica y social más apremiante.
Es importante señalar aquí que el binomio migración-remesas familiares se
había constituido en el principal soporte no institucional de protección social
de importantes segmentos de la población.
Por otro lado, el déficit fiscal heredado y la existencia de una crisis de liqui-
dez, ponía al gobierno en incapacidad de cumplir sus compromisos.
En ese marco, el entorno para la inversión privada era potencialmente ad-
verso, ya que a la nueva crisis económica internacional, regional y nacio-
nal se sumaban las reservas y temores de algunos sectores empresariales
sobre el futuro manejo económico del país por parte de la administración,
aunque, al mismo tiempo, también existían grupos empresariales com-
prometidos con los cambios, con los cuales el gobierno podía establecer
acuerdos y alianzas.
Producto de lo anterior, se registraba un aumento de la pobreza y margina-
lidad provocada por la disminución de remesas familiares a causa de la crisis
en Estados Unidos; por el aumento del desempleo y el subempleo, derivado
de la caída de la producción nacional; por la existencia de un deficiente
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sistema de servicios sociales básicos, y por la ausencia de una política social
efectiva que protegiera a la población más vulnerable del impacto de la
crisis económica.2
Asimismo, al haber avanzado poco hasta 2009 en el despliegue de las ca-
pacidades de las personas, el país había retrocedido en los campos del em-
pleo, la productividad relativa y los salarios, que son justamente los que
permiten el círculo virtuoso entre la política social y económica.
Aunado a lo anterior, durante la primera semana de noviembre de 2009, El
Salvador —que es uno de los países con mayor vulnerabilidad ambiental y
climática en América Latina— sufrió los efectos de la Tormenta Tropical Ida,
que causó daños y pérdidas estimadas en 314.8 millones de dólares (1.44%
del PIB).3
En suma, la herencia de una pobre política económica y social, los choques
internos y externos de naturaleza económica y extra económica que afecta-
ron negativamente al país, así como las condiciones de vida de la población
en este primer momento, reducían los márgenes de maniobra de la presen-
te administración para la definición e implementación de políticas estatales,
poniendo presiones adicionales a las finanzas públicas.
Todo este panorama hacia mucho más relevante la búsqueda de financia-
miento externo, complementario a los esfuerzos nacionales, para financiar
los planes de desarrollo que el gobierno se había trazado para el periodo
y también para contribuir a la compleja coyuntura en la que le tocaba
gobernar.
Para hacer frente a los desafíos que la situación del país presentaba, el nuevo
Gobierno a través de la Secretaría Técnica de la Presidencia (STP), diseñó el
“Plan Quinquenal de Desarrollo (PQD) para el período 2010-2014”, resultado
de un amplio proceso de consulta con diferentes actores nacionales. Cabe
destacar, por ejemplo, “las apuestas estratégicas y las prioridades del país,
que fueron sometidas a consideración del Consejo Económico y Social y que
todos sus sectores integrantes aprobaron”, así como “propuestas y acciones
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recomendadas en los últimos tiempos por diferentes segmentos de la vida
nacional” y la incorporación de “políticas sectoriales que fueron diseñadas en
consulta con los sectores empresariales y con los sectores sociales.4
Sobre la base de la apuesta estratégica del PQD que plantea “situar a El
Salvador como un actor político relevante en el ámbito internacional capaz
de influir de manera decidida en los destinos de Centroamérica y con la su-
ficiente credibilidad para que sus posiciones sean escuchadas, atendidas y
respetadas en los foros regionales e internacionales”, se redefinió la visión
de política exterior.
De esta forma, el Gobierno considera la política exterior como un pilar fun-
damental que parte de la premisa de que El Salvador sea “reconocido inter-
nacionalmente como un país promotor del respeto a los derechos humanos,
la paz, la democracia, el desarrollo económico, la integración regional, la
cooperación para el desarrollo, el diálogo y las relaciones con todos los paí-
ses del mundo”.5 Para ello, se definieron tres objetivos:
a) Promover las relaciones exteriores, la integración económica, social y
cultural y la soberanía e integridad territoriales.
b) Coordinar, integrar e incrementar la cooperación para el desarrollo y las
relaciones económicas.
c) Promover la protección de los derechos de los salvadoreños en el ex-
terior y el acceso a oportunidades para su inclusión en el desarrollo
nacional.
El PQD ha sido la hoja de ruta en la gestión de la cooperación internacional
y la base para establecer una nueva agenda de la cooperación al desarrollo,
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con una visión de mediano y largo plazo, articulada a las grandes priorida-
des y estrategias nacionales y sectoriales de desarrollo, orientada al fortale-
cimiento de las relaciones con otros pueblos y países y enfocada a un mejor
aprovechamiento mutuo de los recursos que se comparten con ellos.
Hacer del PQD la guía para el diálogo con la comunidad internacional no
resultaba muy difícil, puesto que el Plan establecía no sólo las áreas estraté-
gicas de actuación, lo que permitía un ejercicio fácil de alineamiento de los
cooperantes, sino también señalaba las brechas de financiación existente
en cada área lo que idealmente también promovía lógicas de división del
trabajo entre cooperantes y una priorización más acertada para los encarga-
dos de la cooperación internacional en el gobierno.
Dos antecedentes inmediatos para la cooperación en El Salvador
Dos hechos importantes marcaron, en lo que va del presente siglo, la ruta
de El Salvador en el ámbito de la cooperación internacional: su inclusión en
la lista de países de renta media (PRM)6 y su posterior adhesión a la Decla-
ración de París sobre Eficacia de la Ayuda (DPEA).
La clasificación por niveles de renta propuesta por el Banco Mundial, im-
plicaba equiparar el concepto de desarrollo de los países con su PBI per
cápita, se dio así la conformación de tres grupos diferentes de países: renta
baja, renta media y renta alta. Así, dicha categorización comenzó a utilizar-
se como criterio de selección para la Ayuda Oficial al Desarrollo, destinada
prioritariamente a los países de renta baja. A partir de ello se generó un
importante debate internacional acerca de la identidad y del lugar de los
países de renta media en la cooperación.
El Salvador al ser considerado País de Renta Media según esta clasificación
del Banco Mundial, provocó desde el último quinquenio de la década pasa-
da una reducción considerable de los recursos provenientes de la coopera-
ción internacional. Esta situación, que no es exclusiva de El Salvador sino
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de buena parte de los países de América Latina, vino aparejada de la salida
creciente de donantes de la región, de la reformulación de estrategias e ins-
trumentos y de una tendencia creciente de reorientación de la cooperación
del plano bilateral al plano subregional, al menos en el caso de los países
centroamericanos.
A pesar de los múltiples debates sobre los criterios de asignación de la AOD
y los argumentos planteados en torno a ellos por los PRM sobre la necesidad
de buscar criterios alternativos para orientar la cooperación internacional
y la importancia en la continuidad del apoyo para consolidar los logros al-
canzados, El Salvador era consciente que se enfrentaba a una realidad de
reducción de recursos de donantes tradicionales y la entrada de nuevos
actores que planteaban además nuevas modalidades de cooperación.
Para el nuevo gobierno esto suponía un reto en cuanto a intentar mantener
los niveles de cooperación presentes hasta 2008, que ya marcaban una ten-
dencia considerable a la baja, en ese entorno de salida de donantes hacia
el plano subregional. Reto que se hacía más imperioso por las necesidades
de recursos frescos que suponía atender las necesidades estratégicas plas-
madas en el PQD.
Por otro lado, y previo a la entrada del nuevo gobierno, en mayo de 2009, El
Salvador se adhiere a la DPEA, asumiendo todos los compromisos estableci-
dos en ella (apropiación, alineación, armonización, gestión orientada a resul-
tados y responsabilidad mutua). Dicha agenda, planteaba la necesaria reade-
cuación de la institucionalidad y de las prácticas de cooperación del país, que
durante años habían estado marcadas por una relación donante-receptor de
total sumisión y poco tendiente a la transparencia y los resultados.
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El nuevo gobierno, consciente que la AOD representaba aproximadamente
el 25% del gasto social realizado por el Gobierno de El Salvador (GOES), vio
en esta agenda la oportunidad para replantear el quehacer de cooperación
en el país, promoviendo no sólo la mejora en la eficacia del uso de estos
recursos sino también la posibilidad de tomar medidas que garantizaran
que los mismos estén orientados eficientemente a apoyar los procesos
nacionales de desarrollo.
El Gobierno se convirtió en poco tiempo en un participante activo del diá-
logo de la eficacia de la ayuda a nivel internacional, realizando notorios
avances gracias al hecho de que existió una coincidencia básica entre los
principios de la Declaración y la orientación del GOES en temas estratégicos
como la apropiación democrática, la transparencia y rendición de cuentas, la
mejora de los sistemas de planificación y finanzas públicas, la gestión orien-
tada a conseguir resultados y el énfasis de los esfuerzos en la reducción de
la pobreza y el impulso del desarrollo.
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Creación del Viceministerio de Cooperación para el Desarrollo
El 25 de junio de 2009, fue creado por decreto ejecutivo el Viceministerio
de Cooperación para el Desarrollo (VMCD), con el fin de mejorar la gestión
de los recursos provenientes de la cooperación internacional, alinearla con
las prioridades de desarrollo nacional y contribuir a la transparencia en el
manejo de la misma.
La creación del VMCD materializa un cambio en la visión de la coopera-
ción internacional. Fue el reflejo del reconocimiento e importancia que
El Salvador y el nuevo gobierno le daba a las relaciones con sus socios
y a lo estratégico que resultaba hacer eficaz los recursos que aún per-
cibía el país en concepto de AOD. Recursos que venían a complementar
los esfuerzos nacionales de desarrollo, especialmente en áreas sociales
estratégicas.
La decisión se veía también influenciada por la adhesión del país a la De-
claración de París sobre Eficacia de la Ayuda (DPEA) en mayo de 2009. Ello
exigía readecuar la institucionalidad del Estado para dar respuesta a los
compromisos asumidos ante la comunidad internacional, pero también
implicaba alinear la cooperación en función de los procesos nacionales de
desarrollo. Esto demandaba al Gobierno asumir un rol de liderazgo en la
orientación y garantía de la eficacia de la misma.
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Con la creación del VMCD, se pretendía fortalecer la gestión de la coopera-
ción internacional mediante los siguientes aspectos:
Disminuir la dispersión de la cooperación.
Mejorar el monitoreo y focalización de los esfuerzos realizados con base
en las prioridades establecidas en el Plan Quinquenal de Desarrollo.
Alinear y armonizar los recursos de la cooperación con las priorida-
des nacionales establecidas por la Secretaría Técnica de la Presidencia
(STP).
Optimizar la gestión de los recursos provenientes de la cooperación y
mejorar la capacidad de seguimiento y rendición de cuentas.
Lograr la responsabilidad mutua entre todos los actores de la coopera-
ción.
Velar por el cumplimiento de los compromisos adquiridos internacional-
mente en materia de cooperación y desarrollo.
La creación oficial del VMCD quedó establecida en el Art. 33 del Reglamento
Interno del Órgano Ejecutivo, en el cual, se le asignan las siguientes atribu-
ciones:
Fortalecer las capacidades institucionales de gestión, ejecución y segui-
miento de la cooperación internacional, siendo enlace, coordinador y
articulador de la gestión y ejecución de los programas de cooperación,
en coordinación con la STP.
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Juramentación Jaime Miranda Flamenco, Agosto 2013
Incrementar sustancialmente los flujos de cooperación técnica y finan-
ciera no reembolsable que recibe el país.
Establecer mecanismos de coordinación a nivel nacional que faciliten
los procesos de gestión, ejecución y seguimiento de la cooperación in-
ternacional.
Construir de forma incluyente la estrategia nacional de cooperación in-
ternacional para el desarrollo, en concordancia con los principales com-
promisos acordados con la comunidad internacional.
El VMCD quedó dispuesto como la instancia rectora de la cooperación en el
país y adscrito al Ministerio de Relaciones Exteriores. Esta decisión de país
daba cuenta que desde entonces se tenía una visión de futuro sobre el posible
rol dual que el país podía cumplir en el mediano plazo y que requería, desde
luego, de un planteamiento que combinara el desarrollo y la política exterior.
Primeros pasos del Sistema de Cooperación en El Salvador
Más allá de la creación del VMCD, el gobierno era consciente que un enfo-
que de la cooperación orientado a las necesidades de desarrollo del país y a
los desafíos internacionales requería una visión sistémica y por tanto de una
arquitectura institucional capaz de coordinar y alinear las prioridades.
Estas características se reflejaban en los propios mandatos que el Art. 33 del
Reglamento Interno del Órgano Ejecutivo, le instruye al VMCD a:
Gestionar recursos ante las entidades de la cooperación internacional,
de acuerdo con las orientaciones y prioridades definidas por la STP en
materia de cooperación financiera no reembolsable, asistencia técnica
y donaciones en especie.
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Trabajar en coordinación con las diferentes Secretarías de Estado, con el
objeto de crear sinergias en la gestión y mejorar el aprovechamiento de
los recursos provenientes de la cooperación internacional.
Monitorear la ejecución de los proyectos de cooperación y evaluar el
estado de su cumplimiento en coordinación con la STP.
Propiciar la participación activa y coordinada de todos los sectores y
actores involucrados con la cooperación internacional: cooperantes,
instituciones nacionales, gobiernos locales, universidades, institutos de
desarrollo tecnológico, empresa privada, organizaciones no guberna-
mentales y otras organizaciones de la sociedad civil.
Ser el enlace, coordinador y articulador en coordinación con la STP, de la
gestión y ejecución de los programas de cooperación en cumplimiento
de la DPEA, el PAA y otros compromisos y acuerdos con la comunidad
internacional.
Coordinar con el Viceministerio para Salvadoreños en el Exterior, con el
propósito de aprovechar la red de representaciones consulares y diplo-
máticas, con el objeto de diversificar e identificar potenciales fuentes
de cooperación.
Analizar e identificar mecanismos alternos, especiales e instrumentos
innovadores de financiamiento externo, con el fin de modernizar el
sector productivo, el comercio y la inversión, mediante la concertación
y el diálogo permanente con los actores de la cooperación internacional
para el desarrollo.
El VMCD consciente de este desafío impulsó los primeros pasos en la construc-
ción de un Sistema de Cooperación, que articulara las instancias globales de
planificación (STP y Ministerio de Hacienda) con su propio papel de rectoría,
así como con las instituciones sectoriales, responsables de ejecutar la coope-
ración. En este sentido, el Viceministerio llevó a cabo las siguientes medidas:
Generó un mecanismo de coordinación con la STP y el Ministerio de
Hacienda (MH) para temas estratégicos.
Fortaleció la relación con los responsables de cooperación de los minis-
terios sectoriales a través de espacios de coordinación, de una oferta
formativa para los mismos y de medidas de participación en la negocia-
ción con los socios, entre otros.
Generó los mecanismos para la participación de los socios y de otros
actores nacionales en los debates del desarrollo nacional.
Encargó estudios que analizaran la posibilidad de institucionalización del
Sistema y que reflexionaran sobre la arquitectura institucional necesaria
para el futuro de la cooperación del país, basándose en las experiencias
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de otros países de la región, pero también en los propios roles jurídico
institucional que se le asignan a las instituciones, haciendo énfasis en
las funciones más recientes que cobran mayor vigencia política de cara
a los avances que la actual administración de Gobierno había venido
haciendo sobre la planificación y la coordinación interinstitucional.
En algunos países el Sistema de Cooperación ha encontrado su base en
Leyes de Cooperación (México, Uruguay) y en otros, en la conformación
directa de Agencias de Cooperación (Chile, Perú, Ecuador, Colombia) que se
encargan de hacer más operativo todo lo relativo al tema. Otras incluso, en
la conformación de fondos específicos de cooperación (Argentina). Todas
estas experiencias fueron estudiadas a detalle por el VMCD.
En relación a las necesidades específicas de El Salvador, los estudios reali-
zados apuntaban, como primer paso, la institucionalización de un Sistema
de Cooperación que en su estructuración permitiese contar con espacios y
mecanismos de coordinación interinstitucional y multi-actores, en donde
quedara de manifiesto el claro rol del liderazgo del país en cuanto a sus
procesos de desarrollo y la necesidad de que la cooperación sea un meca-
nismo complementario de los esfuerzos nacionales para alcanzar la mayor
eficacia del mismo.
Lo importante, señalaban los estudios, es contar con un sistema y una orga-
nización que claramente retome los roles y competencias de sus integrantes
y actores, y establezca las debidas sinergias y coordinaciones para ajustar
las estructuras con las que cuenta el país a las nuevas necesidades en cuan-
to asus propios procesos de desarrollo y cómo la Cooperación se armoniza y
alinea a esta coordinación. Para ello, se proponían medidas de fácil aplica-
ción por el ejecutivo. En este sentido, el VMCD dejó planteada una propuesta
de modificación del Reglamento Interno del Órgano Ejecutivo (RIOE).
En cuanto a las medidas para fortalecer la oferta de cooperación internacio-
nal que el país brinda, en la forma de Cooperación Técnica Sur-Sur o de una
posible ayuda solidaria de emergencia, los estudios apuntaban a medidas
de más largo calado como la necesidad en el mediano plazo de una Ley de
Cooperación y posiblemente de la Creación de una Agencia de Cooperación.
El VMCD dejó sentado un pequeño avance en este sentido con la constitu-
ción de un Fondo de Cooperación Sur-Sur, que mediante recursos de trian-
gulación le está permitiendo al país ofrecer cooperación técnica a países
con un mismo nivel de desarrollo, concentrándose en este primer momento
sobre todo en los países centroamericanos.
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Adecuación institucional y organizacional del Viceministerio
La primer tarea del recién creado VMCD fue iniciar y facilitar el tránsito hacia
un nuevo modelo de gestión de la cooperación que, por primera vez, estu-
viera orientado a las prioridades nacionales de desarrollo, a la eficacia, y a la
transparencia. Lograrlo significaba no solo transformar la institucionalidad en-
cargada de dar seguimiento a la Cooperación Internacional para el Desarrollo
(CID), sino también, transformar la forma de trabajar y de concebir la coope-
ración internacional. En ese sentido, se llevaron a cabo una serie de acciones
básicas para el despegue, como figuran en los apartados a continuación.
Todo lo anterior supuso un proceso de análisis, discusión y generación de
pensamiento, en el que se involucróa diferentes actores relacionados con
la CID en el país: instituciones del gobierno central, representantes de la
sociedad civil, academia, socios para el desarrollo y actores locales.
De una estricta visión de política exterior a una visión de desarrollo
Hasta junio de 2009, el trabajo relativo a la cooperación internacional esta-
ba bajo la responsabilidad de la Dirección General de Cooperación Externa
(DGCE), cuyo funcionamiento respondía a una estructura organizacional ba-
sada en regiones geográficas: América, Europa, Asia, África y Oceanía, tal y
como se observa en la figura 1.
La DGCE respondía a una lógica de gestión de la cooperación por áreas geo-
gráficas de influencia, es decir, unidades divididas de acuerdo al país de pro-
cedencia de los fondos, lo que se correspondía con una visión más orientada
a las demandas de los cooperantes que a las necesidades de desarrollo del
país. Como resultado de esta lógica, los técnicos de cada unidad se espe-
cializaban en los procedimientos y formas que establecía cada uno de los
donantes, existiendo una desvinculación entre el trabajo de la DGCE y los
objetivos de desarrollo del gobierno.
A nivel de funcionamiento interno, esta visión por áreas geográficas había
generado:
Falta de alineación de los cooperantes a los objetivos de desarrollo y
prioridades del país.
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Fragmentación de la cooperación, solapamiento y duplicidades en las
intervenciones.
Falta de procedimientos nacionales para la gestión de la cooperación y
asunción de los donantes con todos los costes de transacción que ello
suponía.
Imposibilidad para trazar estrategias puesto se respondía a la oferta
existente.
organigrama vigente en junio 2009 figura 1
Dirección General de Cooperación Externa y Dirección ejecutiva de SETEFE (1)
Subirección general de Cooperación Externa y Sub-dirección Ejecutiva de SETEFE
Asistente administrativo
Encargado contrato Unión Europea-PMA
y contrato APSO
Encargado soporte técnico informático
Programa de electrificación
rural
Asesora legal
Asistente administrativo
Subdirección General de Cooperación Externa
Asesora de Cooperación
Asesora de Cooperación
Dirección de Cooperación de América
Dirección de Cooperación de Europa
Dirección de Cooperación
de Asia, África y Oceanía
Dirección de Administración de Fondos de Cooperación
Dirección de Importaciones y Comerciali-
zación
Dirección de Becas
fuente: informe de rendición de cuentas 2009 -2010 del viceministerio de cooperación para el desarrollo
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A lo anterior se sumaban otras falencias relevantes como:
Ausencia de espacios institucionalizados de diálogo con actores de la
cooperación y de la sociedad civil.
Falta de sistematización en el manejo de la información, especialmente
la referida al seguimiento de proyectos, resultando sumamente compli-
cada la generación de estadísticas e informes a partir de la misma.
Falta de formalización en la contabilización de las donaciones de algu-
nas fuentes.
Gestión administrativa y financiera ineficiente con procesos administra-
tivos largos y engorrosos.
Estas carencias constituyeron los principales aspectos a mejorar, por lo que
se tomaron dos medidas trascendentales: supeditar la DGCE al nuevo Vi-
ceministerio generando una nueva visión de la cooperación apegada a la
idea del desarrollo, y el inicio de un proceso de reingeniería al interior de la
dirección para acuñar un nuevo modelo de gestión.
En este escenario, el plan de transición contempló acciones estratégicas en
el sentido de socializar la nueva visión de trabajo del Viceministerio y gene-
rar las capacidades para la nueva institucionalidad recién creada.
El primer paso fue diseñar una propuesta de modelo de gestión y de orga-
nigrama que generara una dinámica organizacional acorde a los retos que
marcaba el cambio de visión en la cooperación y que, además, tomara en
cuenta las apuestas del Gobierno en materia de desarrollo, transparencia,
y eficacia; es decir, una forma de gestión y una organizaciónque respon-
diera a la gestión de recursos desde una óptica de desarrollo integral del
país.
Es así como la Dirección General de Cooperación Externa se transforma en la
Dirección General de Cooperación para el Desarrollo (DGCD), la cual queda-
ría organizada por modalidades de cooperación en la forma en que aparece
en el organigrama de la figura 2 y que corresponde con los modelos más
modernos de las instancias de cooperación de la región.
Con esta organización no se pierde la perspectiva de los países y/o zonas
geográficas sino que se mantiene, pero hay un enfoque distinto que res-
ponderá más al tratamiento diferenciado que requiere cada modalidad de
cooperación.
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Adicional a esta forma de organización, y para asegurar las prioridades na-
cionales, se adoptaron enfoques sectoriales que permitían tener una visión
del conjunto de la cooperación por las áreas estratégicas de intervención.
Los enfoques sectoriales que dieron mejores resultados fueron los relativos
a la estrategia de lucha contra la pobreza (apoyos relacionados al Sistema
de Protección Social Universal y temas vinculados), cambio climático, refor-
ma fiscal y, en menor medida, educación y seguridad.
Definición de las nuevas funciones y reestructuración interna
Con el cambio de visión fue necesario el establecimiento de una nueva cul-
tura organizacional y también la redefinición de funciones y competencias
al interior de la Dirección General de Cooperación para el Desarrollo.
organigrama dirección general de cooperación para el desarrollo 2010 figura 2
Ministerio de Relaciones Exteriores (1)
Viceministerio de Cooperación para el Desarrollo
Encargado contrato Unión Europea-PMA
y contrato APSO
Encargado contrato Unión Europea-PMA
y contrato APSO
Encargado contrato Unión Europea-PMA
y contrato APSO
Dirección General de Relaciones Económicas
Cooperación no Oficial y Des-centralizada
Cooperación multilateral, re-gional y Organis-mos Financieros Internacionales
Cooperación Bilateral
Estudios, formación y
becas
Promoción Económica
Relaciones Económicas
Dirección General de Coope-ración para el Desarrollo
fuente: informe de rendición de cuentas 2009 -2010 del viceministerio de cooperación para el desarrollo
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Así la DGCD, asume la misión de coordinar, integrar e incrementar la coope-
ración para el desarrollo y se le establecen los siguientes objetivos:
Avanzar en la alineación de la cooperación internacional con las priori-
dades de desarrollo y planes del gobierno, especialmente los dirigidos
a la población más pobre y excluida.
Incrementar los flujos de cooperación técnica y no reembolsable que
recibe y que brinda el país.
Fortalecer las capacidades institucionales para la gestión del ciclo de la
cooperación internacional al desarrollo, con un enfoque de transparen-
cia, rendición de cuentas y uso eficaz y eficiente de los recursos.
Establecer mecanismos nacionales de coordinación que faciliten el ciclo
de gestión, ejecución y seguimiento de la CID.
Sistematizar y actualizar la información sobre la CID en el país (inclu-
yendo la ayuda no oficial), facilitando el acceso público a la misma.
Estas funciones, le otorgaban competencias sobre la Ayuda Oficial al Desa-
rrollo y sobre la cooperación sur-sur. Asimismo, quedaría bajo su responsa-
bilidad participar en la coordinación interinstitucional en la recepción de los
recursos de ayuda humanitaria internacional que recibe El Salvador en casos
de desastres, los cuales son gestionados por el Ministerio de Relaciones
Exteriores bajo Decreto de Emergencia Nacional.
Para el cumplimiento de las funciones marcadas, la DGCD diseñó las siguien-
tes líneas de acción:
Socializar de manera continua con la comunidad internacional, los de-
safíos en materia económica, política y social del país y los avances de
los mismos a lo largo del quinquenio.
Construir una estrategia de cooperación, en coordinación con los coope-
rantes, municipalidades, sociedad civil, y gobierno central.
Abrir nuevas relaciones de cooperación en el mundo.
Coordinar y alinear a los donantes con las necesidades priorizadas por
el gobierno, articulando mesas permanentes como las de Educación,
Sistema de Protección Social Universal y Seguridad.
Establecer foros continuos de donantes para las estrategias de coopera-
ción con los diferentes sectores.
Adaptar la institucionalidad de la cooperación que responda a los retos
de desarrollo del país: una nueva estructura, nuevo modelo de gestión
y personal debidamente formado.
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Velar para que los fondos de cooperación respondan a la transparen-
cia y rendición de cuentas del gobierno. Esto implica: sistematizar la
información de la cooperación que se recibe, difundir las acciones y la
información sobre los fondos que se están ejecutando.
En consecuencia, la DGCD definió funciones para sus 6 áreas de trabajo plan-
teadas bajo la nueva estructura y readecuó perfiles técnicos y administrati-
vos (ver tabla 1). El proceso de reestructuración institucional incluyó dinámi-
cas de reubicación del personal de acuerdo a los perfiles requeridos por las
funciones creadas, acompañadas de procesos de formación y capacitación
de acuerdo a las prioridades y objetivos establecidos.
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objetivos de la dgcd por área de trabajo tabla 1
Combinando las capacidades técnicas y financieras
Además de la reestructuración interna, se identificó la necesidad de con-
tratar nuevos recursos humanos con la formación profesional idónea para
impulsar la nueva visión de la cooperación para el desarrollo en la gestión
pública. Por ello, el VMCD llevó a cabo el 23 de Diciembre de 2009 lo que
denominó la “Primera convocatoria pública y competitiva de empleos”.
Se sometieron las plazas a concurso a partir de un proceso que garantizó
transparencia, participación e igualdad de oportunidades, con base a crite-
rios de méritos individuales.
La convocatoria obtuvo una respuesta masiva: para las 12 plazas ofertadas,
se recibieron 290 aplicaciones, las cuales fueron sometidas a un proceso de
evaluación de acuerdo a los requisitos exigidos en la convocatoria. Sobre
ese total de aplicaciones, se invitó a 146 postulantes a participar en la pri-
mera fase del proceso que consistía en la realización de pruebas técnicas
sobre conocimientos generales de la realidad nacional del país y sobre co-
nocimiento en temas vinculados al desarrollo y cooperación.
El proceso permitió la incorporación de 12 nuevas contrataciones (8 mujeres
y 4 hombres), quienes respondían, en general, a un perfil de jóvenes profe-
sionales, con la formación adecuada y vocación de servicio. Posteriormente,
se inició un proceso de capacitación de personal para equiparar capacidades
(entre el personal nuevo y el que tenía experiencia acumulada) y ponerlos
en sintonía con los desafíos de la agenda nacional.
Con este proceso de selección y los procesos de formación al personal existen-
te se daba el primer paso para profesionalizar al personal técnico de la DGCD.
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objetivos de la dgcd por área de trabajo (continuación) tabla 1
Por otro lado, igual de importante era el fortalecimiento de las capacidades
financieras del Viceministerio, que contaba con una herramienta de gestión
financiera denominada Secretaría Técnica de Administración de Fondos (SE-
TEFE), la cual tiene su Dirección Ejecutiva de forma Ad honorem en la DGCD.
Dicha instancia representa una enorme ventaja en el sentido que puede
recibir recursos de los socios de cooperación y canalizarlos posteriormente a
proyectos prioritarios en función de las necesidades del país. La misma fue
creada por Decreto Legislativo para el manejo de los recursos de reconstruc-
ción post guerra. Administra los recursos dentro de los marcos nacionales a
través de un Presupuesto Extraordinario de Reactivación Económica (PERE),
y es registrado dentro de la contabilidad gubernamental.
Para mejorar su efectividad durante este período, se llevaron a cabo una se-
rie de medidas que permitieron su modernización, entre las que destacan:
la actualización del Manual para el manejo de recursos del PERE, el proceso
de fortalecimiento de la Oficina Técnica de Administración de Fondos PERE
(OTAF) y su alineamiento a los procedimientos nacionales; así como la coor-
dinación con las instancias de contabilidad gubernamental y crédito público
en el MH, la revisión de la política de colocación en bancos y la incorpora-
ción de procesos permanentes de auditoría y de rendición de cuentas.
A través de la SETEFE el VMCD gestionó durante estos años importantes
montos de cooperación de diversos donantes tales como Japón, España, el
Departamento Agrícola de los Estados Unidos (USDA, por sus siglas en in-
glés), el Gran Ducado de Luxemburgo y de la República de China (Taiwán).
La SETEFE aseguró la administración transparente de los recursos de dichas
fuentes, al tiempo que promovía una ejecución eficaz en función de las
prioridades gubernamentales. Asimismo, fue un mecanismo efectivo de
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transferencia de recursos en el marco de las declaratorias nacionales de
emergencia, en donde sirvió de canalizador de recursos de ayuda huma-
nitaria de diversos países amigos y la comunidad de salvadoreños en el
exterior que se solidarizaron con los desastres ocurridos en el país en 2009
y 2011.
Fortalecimiento de los Recursos Humanos
Como parte de la creación del VMCD y como resultado de la reestructura-
ción institucional, fue necesario fortalecer las capacidades de las distintas
Direcciones de área al interior de la Dirección General de Cooperación
para el Desarrollo. En ese contexto, el VMCD vio la necesidad de crear
en el 2010 un Departamento de Formación y Estudios en cooperación y
Desarrollo, en concordancia con el Plan Estratégico Institucional,7 el cual
tuviera como objetivo desarrollar acciones destinadas a potenciar las ca-
pacidades del recurso humano de la DGCD y del sector público en general
en temas vinculados con cooperación internacional y desarrollo, con el fin
de desarrollar acciones permanentes de formación a las cuales se convo-
caría a instituciones públicas, autónomas, así como a organizaciones de
la sociedad civil.
Como parte del trabajo del Departamento de Formación y Estudios se han
llevado a cabo una serie de jornadas y talleres de formación que han estado
destinadas a fortalecer las capacidades de distintos actores de desarrollo a ni-
vel nacional y de funcionarios de la DGCD. Entre estas formaciones destacan:
El 1er. Diplomado en Desarrollo y Cooperación Internacional, con una
duración de 6 meses, contó con la representación de 30 participantes
de 23 unidades de cooperación de diferentes instituciones guberna-
mentales que se formaron con expertos en cooperación de renombre
internacional. Dicho diplomado estuvo avalado por la Universidad de la
Plata y el Instituto Especializado de Educación Superior para la Forma-
ción Diplomática (IEESFORD).
Curso semipresencial sobre “Gestión de proyectos de cooperación inter-
nacional”, el cual permitió fortalecer el conocimiento en formulación de
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proyectos por parte del equipo técnico de 12 instituciones de Gobierno.
Dicho curso se realizó en coordinación con la Dirección General de Co-
operación Internacional (DGCIN) del Ministerio de Relaciones Exteriores,
Comercio Internacional y Culto de Argentina, en el marco de uno de los
compromisos adquiridos en la Primera Comisión Mixta de Cooperación
Técnica Argentino-Salvadoreña.
Programa Nacional de Construcción de Capacidades en materia de finan-
ciamiento climático que ha permitido fortalecer las capacidades de las
instituciones del GOES que forman parte del Comité Interinstitucional de
Financiamiento para el Cambio Climático, generando una red de recurso
humano capacitado para la gestión de recursos internacionales para
acciones de adaptación/mitigación del cambio climático en el país.
Curso de Formación en Gestión de Proyectos de Cooperación Triangu-
lar, el cual contó con la representación de 25 funcionarios técnicos de
las 15 instituciones de Gobierno y entidades autónomas oferentes de
asistencia técnica publicadas en el Catálogo de Cooperación Sur-Sur en
El Salvador.
Más de 200 capacitaciones a diversas instituciones públicas, organiza-
ciones de la sociedad civil, Asociaciones de Desarrollo Comunal (ADES-
COS) y alcaldías municipales en más de 20 temáticas relacionadas a la
cooperación y el desarrollo en las cuales han participado un total de 3
mil 563 personas.
Más de 20 cursos dirigidos al personal de la DGCD en temáticas como
eficacia de la ayuda, nuevos instrumentos, gestión por resultados, Co-
operación Sur-Sur, actualidad del sistema de cooperación internacional,
clima organizacional, políticas públicas, etc.
Asimismo, se han apoyado a otras instituciones nacionales en la realiza-
ción de jornadas de formación vinculada a la gestión de la cooperación,
entre ellos el primer diplomado en la temática impulsado por el Movimien-
to de ONG para el Desarrollo Solidario (MODES), “Diplomado de Políticas de
desarrollo y cooperación, negociación, incidencia y cabildeo”; así como el
Diplomado en Formulación, Gestión y Monitoreo de Proyectos de Inversión
Social al Desarrollo, iniciativa de la Universidad Nacional de El Salvador y
el “Diplomado en Gestión Cultural”, impulsado por la Secretaría de Cultura
de la Presidencia.
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Acercando la gestión de la cooperación a los donantes y a los ciudadanos
El tema de la cooperación había sido visto desde siempre como un tema de
“expertos” y como una gestión alejada o incomprensible para el ciudada-
no común. La creación del VMCD quería cambiar esta percepción y hacerla
amigable y cercana para todos. Por ello, a través de la DGCD se dedicaron
esfuerzos para difundir el trabajo y democratizar los servicios que se presta-
ban, acercándolos al mayor número de ciudadanos posibles.
La DGCD presta al ciudadano los servicios de canalización de la oferta de becas
para estudios en el exterior, el registro de las ONG para la canalización de re-
cursos del PERE e información sobre la cooperación oficial que el país recibe.
Una de las medidas para dar a conocer el tema de la cooperación fue que
la Dirección de Becas, pasara a conformar una Dirección más integral que
tuviera como objetivo el fortalecimiento del recurso humano salvadoreño
en distintos ámbitos, tanto en aquellas áreas prioritarias para el desarrollo
nacional, a través del ofrecimiento de programas de becas para estudios en
el exterior, como a través de formación y estudios en áreas vinculadas a la
gestión de la cooperación.
En ese contexto, se establecieron nuevos mecanismos de difusión de los
programas de becas, a través de la generación de espacios informativos
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difusión de becas por parte del ministerio de relaciones exteriores en el marco de la cuarta feria de oportunidades “juventour 2013”.
liderados por el VMCD y los propios Socios para el Desarrollo; que permitie-
ron a los ciudadanos acceder a la información de primera mano sobre las
diferentes oportunidades que existen de estudios en el exterior.
La generación de estos nuevos mecanismos de difusión, han tenido como
resultado un mayor conocimiento de las oportunidades por parte de la ciu-
dadanía en general, un mayor acercamiento con los distintos países socios,
organismos internacionales y agencias de cooperación que brindan coope-
ración al país, así como un mayor aprovechamiento de los programas. Estos
nuevos mecanismos se han centrado en la promoción de espacios en ferias
de universidades, ferias de conocimiento, Feria Nacional de la Juventud – JU-
VENTOUR, donde la apuesta principal ha sido el de acercar la información de
las oportunidades de becas en el exterior a la población a nivel nacional.
Durante el período (Del 2009 al 30 de abril de 2014) se publicaron y
divulgaron un total de 2,052 oportunidades de becas de estudios en el
exterior, obteniendo una aprobación de 1,543 becarios que se han ca-
pacitado en diferentes niveles; gracias al apoyo de diversos donantes
como: AECID, Estados Unidos de América, OEA, Panamá, India, Tailandia,
República de China (Taiwán), Israel, Chile, Egipto, Colombia, Italia, Japón
y Corea, entre otros.
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canciller jaime miranda flamenco participa de la iii semana de la cooperación realizada en noviembre de 2012
Más allá de los servicios, otra de las apuestas para acercar la gestión a la
ciudadanía fue hacer accesible la información sobre el trabajo de la coope-
ración. Para ello, se llevaron a cabo diversas actividades de difusión y sen-
sibilización como la Semana de la Cooperación, concepto instaurado desde
el primer año de gestión donde se daba a conocer al público el trabajo del
VMCD y la importancia de la cooperación en el país. En total se celebraron
cuatro ediciones, cada una con un motivo temático que permitió una amplia
participación de distintos sectores.
Adicionalmente, se promovió el acceso a la información sobre la coopera-
ción y se generó conocimiento especializado en la materia, con el que se
pudiesen dar las condiciones para generar opinión en temas relacionados
con la cooperación para el desarrollo tanto a escala nacional como interna-
cional. Para ello se creó la Unidad de Atención al Ciudadano y al Cooperan-
te. Se dispuso un mecanismo de consultas on-line y se creó el Sistema de
Información de la Cooperación para el Desarrollo de El Salvador (SICDES).
Un enfoque de eficacia para un mejor desarrollo
La Eficacia de la Cooperación no fue para el gobierno de El Salvador sólo
un listado más de compromisos internacionales que cumplir, sino más bien
constituyó el enfoque central para mejorar su cooperación y hacerla más
relevante en términos de desarrollo. Ese enfoque permeó la totalidad de sus
estrategias y prácticas y se convirtió en la columna vertebral para avanzar
hacia los resultados marcados para el período.
El VMCD planificó y desarrolló una serie de acciones para acompañar el avan-
ce y cumplimiento de los compromisos adquiridos en materia de eficacia:
Adaptación de la estructura institucional para responder a las priorida-
des del país y cumplir con los compromisos que conlleva la aplicación
de la DPEA y el PAA.
Coordinación interinstitucional, conjuntamente con la STP y el MH, para de-
finir las necesidades de país y coordinar la cooperación en torno a ellas.
Facilitación de espacios de coordinación de instancias de gobierno con
los organismos de cooperación, con la sociedad civil y los territorios.
Fortalecimiento de las capacidades institucionales mediante talleres de
formación y difusión de la Agenda de la Eficacia de la Ayuda entre fun-
cionarios públicos, organismos cooperantes, y representantes de orga-
nizaciones de la sociedad civil.
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El desarrollo de más y mejores instrumentos y modalidades de coope-
ración basados en los principios de eficacia.
Estas acciones llevaron, después de cuatro años, a la concreción de una
Agenda Nacional para la Eficacia de la Cooperación, que han logrado refle-
jarse en planes y estrategias que permitirán a los actores realizar un uso
más efectivo y eficiente de los recursos de la cooperación.
Un proceso nacional en concordancia con los compromisos y desafíos internacionales
La Agenda Nacional de Eficacia de la Cooperación con la que cuenta hoy
El Salvador se construyó sobre la base de un consenso entre diferentes
actores que intervienen en los procesos de desarrollo del país y constituye
un ejercicio de apropiación incluyente por medio del cual los actores de la
cooperación en el país reconocen los nuevos compromisos de la eficacia,
proponiendo conjuntamente un marco de desempeño para la cooperación
en el país.
La agenda construida es coherente con los compromisos adquiridos por El
Salvador en la DPEA, en el PAA y los consensos surgidos de la Alianza Global
para la Eficacia de la Cooperación acordada en Busan.
A. Compromisos para una Agenda Nacional de Eficacia de la Ayuda
El VMCD incluyó la Agenda de la Eficacia de la Ayuda en el debate nacional,
iniciando, con este hecho, un proceso participativo para generar la apropia-
ción del concepto y contenido de la misma entre los actores del desarrollo,
en el entendido que más allá del hecho formal de la adhesión a la DPEA,
al país le favorecería basar la gestión de su cooperación en los principios
contenidos en esa agenda.
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El proceso iniciado en marzo del 2010 con motivo de la realización de la jor-
nada “Los países de renta media y la Agenda de Eficacia de la Ayuda: el caso
de El Salvador”, dio paso a una serie de talleres de trabajo con instituciones
de Gobierno, cooperantes, las plataformas de la sociedad civil nacional e
internacional que actúan en El Salvador, el Movimiento de ONGD para el
Desarrollo Solidario de El Salvador (MODES),8 el Foro de Organizaciones de
Cooperación Internacional Solidaria (FOCIS),9 así como gobiernos locales y
entidades del Gobierno relacionadas con el desarrollo local.
Los talleres de trabajo buscaron generar un espacio de diálogo entre los
actores más importantes del desarrollo para establecer compromisos na-
cionales en el marco de los principios de la DPEA, promover la apropiación
de sus conceptos centrales, y proponer la adaptación de cada uno de los
principios a la realidad del país.
Los compromisos asumidos durante este proceso de diálogo, dieron como
resultado un documento denominado “Compromisos para una Agenda Na-
cional de Eficacia de la Ayuda”, cuyo objetivo era definir de, manera consen-
suada, acciones de corto y mediano plazo (2010-2014), coherentes con los
compromisos adquiridos en la DPEA y en el PAA. El documento fue ratificado
por 83 entidades nacionales, incluyendo organismos gubernamentales, co-
operantes y organismos no gubernamentales nacionales e internacionales.1
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n E
l Sa
lvadorA partir de estos compromisos se iniciaron una serie de cambios al interior
del Ejecutivo tendientes al cumplimiento de los compromisos asumidos por
el Gobierno.
B. La encuesta de seguimiento a la aplicación de los Principios de París
En el 2010, se realizó por primera vez la Encuesta de Seguimiento a la DPEA
del CAD/OCDE, cuyos resultados permitieron contar con la línea de base
sobre el estado de la eficacia de la cooperación en El Salvador.
La participación en la encuesta sirvió para reforzar el liderazgo nacional en
el diálogo con los donantes, para actualizar la base de datos en materia de
cooperación y para generar una mayor conciencia entre todos los actores
sobre los temas y las habilidades que se requería para mejorar en cuanto a
la eficacia de la cooperación. El proceso también involucró la participación
de la sociedad civil, academia, fundaciones y sector sindical en los procesos
de planificación nacional y, en general, en torno a los temas de eficacia de
la cooperación y desarrollo del país.
La fotografía que resultó de la encuesta no fue muy buena, en general
el país se ubicaba por debajo de la media global en prácticamente todos
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los indicadores desarrollados para medir el cumplimiento de la DPEA. En
particular resultaban llamativos los indicadores de alineamiento, de uso de
procedimientos nacionales y de mutua rendición de cuentas. Cabe señalar
que la encuesta tomaba datos de 2009, momento en el que se había dado
el cambio de Gobierno y sobretodo medíauna coyuntura anterior. Sin em-
bargo, fueron muy útiles en cuanto a orientar a dónde debían ponerse los
mayores esfuerzos en cuanto a eficacia y así se hizo.11
C. El camino hacia Busan
Desde el levantamiento de la encuesta, el VMCD tomó una serie de medidas
a nivel nacional para avanzar en la mejora de los indicadores, que rápida-
mente redundaron en mejores prácticas y mejores relaciones con los socios.
En el plano internacional, el país a través del VMCD fue sumamente activo
en las discusiones preparatorias hacia Busan, trazó una estrategia de po-
sicionamiento y buscó el apoyo de diversos países y organismos interna-
cionales para consolidar una posición en la que los PRM, como El Salvador,
siguiesen siendo actores relevantes para la AOD. Así, en este marco logró
concretar una posición común con la mayor parte de los países centroame-
ricanos, más Bolivia, que fue apoyada en el marco Iberoamericano y que se
llevó a Busan, aunque con poco éxito puesto que la agenda de la AOD para
entonces se había trasladado ya a otras lógicas.
Sin embargo, la activa participación de El Salvador en el IV Foro de Alto Nivel
sobre la Eficacia de la Ayuda (Busan, 2012), permitió que el país consolidarasu
propia visión y adoptara nuevos compromisos que le significaron el paso para
la creación de un marco nacional para el desempeño de su cooperación.
D. Plan Nacional de Eficacia de la Cooperación en El Salvador
El VMCD consideró fundamental avanzar en la definición de su propio marco
de desempeño para la cooperación, que reconociendo los compromisos glo-
bales, hicieran énfasis en los procesos locales que desarrolla la cooperación,
generando de forma participativa acuerdos contextualizados que permitie-
sen a todos los actores del desarrollo hacer sinergia en torno a los principa-
les desafíos de la gestión de la cooperación en el país.
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oll
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n E
l Sa
lvadorEn ese espíritu, y con la finalidad de mejorar la eficacia de la cooperación,
el VMCD junto con la STP y el MH, lideraron la elaboración del Plan Nacional
para la Eficacia de la Cooperación en El Salvador (PNEC), cuyo contenido
recogiera y articulara aquellos compromisos y estrategias que permitiesen
a los actores del desarrollo hacer un uso más efectivo y eficiente de los
recursos de la cooperación.
El PNEC, el primero de toda América Latina, se construyó a través de un
proceso en el cual participaron organizaciones de la sociedad civil nacional e
internacional representadas por el MODES y el FOCIS, representantes de los
socios de cooperación y representantes de instituciones de Gobierno.
Así, el PNEC, cuyo diseño constituyó un ejercicio de elaboración y apro-
piación incluyente, es un instrumento por medio del cual los actores de la
cooperación en el país reconocen como línea base los resultados que se
obtuvieron en la Encuesta de Seguimiento de la Declaración de París sobre
Eficacia de la Ayuda del CAD/OCDE, y establecen de común acuerdo —inte-
grando a esos resultados los nuevos compromisos surgidos de Busan— un
marco nacional para la AOD en el país, que junto a los indicadores globales,
plantea nueve principios especialmente diseñados para el seguimiento de
los procesos nacionales identificados como estratégicos para el logro de una
mayor eficacia de la cooperación en El Salvador.
A estos nueve principios se les dará seguimiento a través de 25 indicadores
para determinar los avances y mejoras en la eficacia de la cooperación. Se
previó realizar dos mediciones del PNEC previstas para 2014 y 2016.
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E. La agenda de eficacia de la cooperación en El Salvador
La agenda de trabajo del VMCD no se agota en el manejo de la AOD, por lo
que la institución consideró que era necesario avanzar con el enfoque de
eficacia en los otros frentes (la Cooperación Sur-Sur, la Cooperación Regional
y la Cooperación Descentralizada).
Creación del VMCD
el proceso de construcción de la agenda nacional de eficacia/ figura 3
agenda nacional de
eficacia
Nueva arquitectura de la cooperación
Cambio de paradigma en la cooperación nacional
Compromisos para una Agenda Nacional de Eficacia
Adhesión a la Declaración de París
Firma del CdC y FOCAP
Encuesta de Sguimiento
a la Declaración
de París
Participación en el IV FAN en Busan, Corea
Plan Nacional para la Eficacia de la Cooperación
Plan Nacional para la Eficacia de la Cooperación
Reforma “Delivering as One”
Estrategia Nacional de Cooperación Descentralizada
Marco de Desempeño de la Cooperación Sur-Sur y Triangular
Impulso a la Agenda Regional de Eficacia de la Cooperación
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Para ello, se desarrolló la Agenda Nacional de Eficacia de la Cooperación en
El Salvador (ANEC), que recoge medidas para cada una de estas modalida-
des de cooperación, además de las contenidas en el PNEC.
La ANEC implica también una gestión capaz de posicionar al país en los es-
pacios internacionales de diálogo.
Esta agenda da seguimiento y actualiza los compromisos adquiridos por
los actores del desarrollo al inicio de este Gobierno y que están recogidos
en el documento nacional construido conjuntamente por el Gobierno de El
Salvador, cooperantes y sociedad civil nacional e internacional en mayo de
2010.
La misma aún está en pleno desarrollo y su plena implementación será, sin
duda, un desafío para la próxima administración.
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El proceso de cambio en la relación donante-receptor a una de socios para el desarrollo
El VMCD concibe la cooperación como un complemento de los esfuerzos
nacionales en pro del desarrollo, entendiendo a su vez que el desarrollo no
proviene de decisiones unilaterales, sino que requiere de diálogo, participa-
ción y articulación entre los diferentes actores: gobierno central, gobiernos
locales, sociedad civil, sector empresarial y cooperantes.
Requiere además de procesos que alineen la cooperación con el desarrollo
nacional, que promuevan la eficacia en sus resultados y que aporten a la
construcción y aplicación de políticas públicas tendientes a mejorar la cali-
dad de vida de los salvadoreños.
Pasar de un modelo de cooperación donde prevalecela relación “donante-
receptor”, a uno donde esa relación se transformara en un “asocio para el
desarrollo”, requería de un esfuerzo centrado en cuatro líneas de acción:
Una visión clara de las necesidades de desarrollo nacional.
Replantear la relación con los cooperantes.
Diseñar nuevos y mejores instrumentos.
Definir nuevas instancias de coordinación interinstitucional y promover
espacios de coordinación.
Un abordaje de este tipo implicaba orientar la política de cooperación de
manera tal que pudiera atender y entender las prioridades nacionales,
53
comunicarlas oportuna y claramente a la comunidad de cooperantes, y
promover la apropiación y alineación por parte de éstos con las políticas y
planes nacionales.
Basada en el enfoque de eficacia, la cooperación para el desarrollo se en-
focó a las prioridades nacionales contempladas en el Plan Quinquenal de
Desarrollo 2010-2014, e inició con sus socios procesos de diálogo y alinea-
miento, algunos con mayor éxito que otros. El éxito de estos procesos con
los socios dependía en gran medida del grado de apertura de cada uno de
los cooperantes a las necesidades nacionales y de su propio compromiso
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reresentantes del focap presiden entrega oficial del primer desembolso para comunidades solidarias
con la agenda de eficacia. Ejemplar resultó en este sentido el Marco de
Asociación firmado con la cooperación española, el Programa Indicativo de
Cooperación firmado con el Gran Ducado de Luxemburgo y la concreción de
los apoyos presupuestarios con la Unión Europea, entre otros.
La expresión de esta nueva relación de socios, no sólo tenía que ver con
alinear intervenciones, sino de establecer mecanismos conjuntos para un
mejor diálogo y mutua rendición de cuentas, así como la disposición a utili-
zar mecanismos nacionales e innovar con nuevos y mejores instrumentos.
Además del compromiso en términos amplios contemplados en la ANEC,
la Agencia Española de Cooperación Internacional jugó un papel clave al
punto de convertirse en punto focal de la comunidad de donantes para
este tema.
Una mejor cooperación bilateral y multilateral
El hecho de concebir la cooperación como un complemento para los pro-
cesos nacionales de desarrollo tiene como prerrequisito reconocer como
interlocutores a una multiplicidad de actores, con los cuales se hace impres-
cindible promover espacios de diálogo que generen sinergias para potenciar
el desarrollo. En ese sentido se idearon reformas estructurales a nivel insti-
tucional que fueron la base para instaurar nuevos y mejores instrumentos
de cooperación.
En el plano bilateral y multilateral, se impulsó una nueva visión de coope-
ración internacional basada en la percepción de ser verdaderos “Socios para
el desarrollo”, lo que permitió el establecimiento de un diálogo privilegiado
entre las Instituciones nacionales, como entre el Gobierno y los Socios para
el Desarrollo, a fin de garantizar que la gestión de recursos de cooperación
se realizara a través de canales más efectivos, lo que contribuyó y dio paso
a una nueva arquitectura de la cooperación en el país.
Se dio prioridad a la alineación de las agendas del Gobierno y de los coope-
rantes, con el propósito de atender de forma más eficiente las necesidades
de la población salvadoreña, especialmente de la más vulnerable y aquella
que tradicionalmente había sido excluida.
Uno de los primeros pasos bajo el liderazgo del VMCD, se dio en la realiza-
ción de diversos encuentros entre instituciones nacionales y cooperantes,
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los cuales tenían como objetivo presentar las líneas estratégicas y progra-
mas que se impulsaban desde cada una de las instituciones, a fin de buscar
sinergias y apoyos con la comunidad de cooperantes para orientar los re-
cursos de la cooperación en función de las necesidades y prioridades esta-
blecidas en el PQD.
Bajo ese contexto, la dinámica con los países del norte (contribuyentes tra-
dicionales de AOD) se enmarcó en la revisión y mejoramiento de los meca-
nismos e instrumentos de cooperación que en su momento existían, con el
objeto de implementar acciones concretas que se enfocaran en el desarrollo
a nivel nacional.
En ese sentido, se suscribió en el 2010 el Marco de Asociación para el De-
sarrollo España-El Salvador, estableciéndose las áreas prioritarias en las que
se concentraría la ayuda oficial española durante los 4 años siguientes, com-
prometiendo un monto de cooperación de 205 millones de dólares, enfo-
cándose en tres de las diez áreas prioritarias del PQD:
1. La reducción significativa y verificable de la pobreza, la desigualdad
social y de género y la exclusión social.
2. La reforma estructural y funcional de la administración pública, la des-
concentración y la descentralización de la misma y la implementación
de un pacto fiscal que garantice finanzas públicas sostenibles y favorez-
ca el crecimiento económico, el desarrollo social y el fortalecimiento de
la institucionalidad democrática.
3. La construcción de políticas de Estado y la promoción de la participa-
ción social organizada en el proceso de formulación de las políticas
públicas.
Además, se logró una extensión de cuatro años más del Programa de Coope-
ración Bilateral de Luxemburgo con El Salvador, para el período 2012-2015,
el cual se centra a nivel bilateral en el apoyo a Comunidades Solidarias, con
un monto de 12 millones de euros (aproximadamente 16 millones 401 mil
358 dólares de Estados Unidos de América), a través del FOCAP.
Por otra parte, se realizaron gestiones para reactivar la Cooperación Bilateral
con algunos países europeos, asiáticos y nórdicos, mediante espacios de
diálogo que permitieran a El Salvador dar a conocer a éstos la necesidad de
acceder a recursos de cooperación, a fin de complementar los esfuerzos
que el gobierno realiza a favor del desarrollo.
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Es así como el constante interés del GOES por fortalecer sus relaciones de
cooperación con los Socios para el Desarrollo, permitió obtener durante el
quinquenio 2009 – 2014, un monto de AOD Bilateral de 718, 914,188.65
millones de dólares y una cifra total de 1,308.87 millones de dólares para
ese mismo período.
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Bajo ese contexto, el VMCD ha logrado que la cooperación que se ha recibi-
do se oriente en las prioridades establecidas en el PQD, alcanzando la cifra
récord de cooperación de 1,308.87 millones de dólares, resultado de los
convenios y acuerdos con países amigos, firmados a través de sus agencias
de cooperación y organismos multilaterales; a partir del cambio de paradig-
ma de la ayuda, que ha direccionado el GOES, tornando la cooperación hacia
un enfoque inclusivo, donde ésta se alinea con las prioridades nacionales.
Se han logrado en promedio 206.51 millones de dólares anuales, cifra re-
portada entre junio 2009 y mayo 2014, la cual es superior a la reportada por
las dos administraciones gubernamentalesanteriores.
La orientación de los fondos de cooperación comprometida se ha focalizado
durante la presente gestión en las cinco áreas prioritarias del PQD del GOES,
principalmente en el área de “Equidad, inclusión social y reducción de po-
breza”, que ha captado el 44%.
A nivel sectorial se señala, que el “sector” de Protección Social ha recibido
el 16.2% del total de estos fondos, equivalente a 210.78 millones de dó-
lares, donde se incluyen los siguientes compromisos: Apoyo al Programa
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de Comunidades Solidarias (Unión Europea), Marco de Asociación (España),
Programa Indicativo de Cooperación (Gran Ducado de Luxemburgo); y Asis-
tencia humanitaria y respuesta a crisis financiera global (Agencia de los
Estados Unidos para el Desarrollo Internacional).
Es importante mencionar que tanto en la cooperación bilateral como multi-
lateral se buscó construir un marco de cooperación para el desarrollo orde-
nado, articulado, eficiente, transparente y que respondiera a las necesida-
des del país, mediante un rol más propositivo y participativo, permitiendo
que el país concretara cada vez más cooperación técnica y financiera para el
desarrollo de proyectos dirigidos a los sectores más necesitados.
Para definir las apuestas en el ámbito multilateral de cooperación, el VMCD
hizo un análisis de los puntos de agenda internacional y de las posibilidades
de adecuarlos a la realidad salvadoreña. Además se partió de la histórica
desatención y falta de liderazgo que se tuvo por parte de El Salvador en
muchos de los espacios multilaterales, así como su pasividad en la relación
con el Sistema de Naciones Unidas en el país. Este análisis les permitió to-
mar decisiones que se convirtieron en sus apuestas estratégicas:
A partir de la necesidad de contar con una estrategia de posicionamiento
en cuanto a la cooperacióna nivel internacional se han realizado diversas
acciones importantes para posicionar al país en determinados espacios de
cooperación, para lo cual, ha sido relevante la participación activa en di-
versos espacios multilaterales y regionales, así como el fortalecimiento y
relanzamiento de relaciones bilaterales de cooperación con países de Amé-
rica Latina y el Caribe, África y Asia. Ha sido relevante además la apertura y
fortalecimiento de las relaciones con los Socios para el Desarrollo.
Lo anterior, ha permitido que se reconozca al país dentro de la comunidad in-
ternacional como un actor importante en la nueva arquitectura de la coope-
ración, donde el reconocimiento de las acciones en temas de cooperación
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implementadas en el país y el apoyo de los socios para el desarrollo (Norte-
Sur y Sur-Sur) ha potenciado este posicionamiento, en instancias regionales
y multilaterales de abordaje político y técnico.
Este posicionamiento le ha merecido al país la participación activa en espa-
cios como la Secretaría General Iberoamericana (SEGIB), Sistema Económico
Latinoamericano y del Caribe (SELA), Sistema Económico Latinoamericano
y del Caribe (CELAC), Comisión Económica para América Latina y el Cari-
be (CEPAL), Foros de Alto Nivel sobre Eficacia de la Ayuda (Declaración de
París), Alianza Global para la Eficacia de la Cooperación al Desarrollo, Con-
vención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC)
y Secretaría del Comité Regional del Proceso de Diálogo Latinoamericano
sobre Financiamiento Climático, entre otros.
Una mejor coordinación con el Sistema de Naciones Unidas (SNU) también
fue uno de los objetivos del trabajo en el ámbito multilateral. Para esto, se
necesitó reforzar y capacitar al equipo técnico a cargo de esta tarea y se
inició el fortalecimiento de la relación entre el Gobierno y el Sistema de las
Naciones Unidas, por medio del trabajo activo en la formulación y definición
del Marco de Asistencia de las Naciones Unidas para el Desarrollo, conocido
como UNDAF (por sus siglas en inglés).
El fortalecimiento del trabajo conjunto y coordinación entre el Gobierno y
el SNU, también se logró sobre la experiencia obtenida en los espacios de
coordinación que se crearon, tales como los Comités Directivos Nacionales
de los tres Programas Conjuntos que fueron ejecutados en el país, misma
que dio paso a la creación del Comité Directivo GOES-United Nations Country
Team (UNCT). Este último, se reviste de importancia, dado que es el espa-
cio de dialogo al más alto nivel político, donde participan los titulares tanto
de las Agencias, Fondos y Programas del Sistema de las Naciones Unidas
presentes en el país, como del Ministerio de Relaciones Exteriores y de la
Secretaría Técnica de la Presidencia. Aunado a lo anterior, se cuenta con un
Comité Técnico GOES-Proyect Management Team que operativiza el trabajo
mandatado por el Comité Directivo GOES-UNCT.
En el marco del trabajo conjunto, también se trabajan informes nacionales
de relevancia internacional. En este sentido, se trabajó conjuntamente en
el seguimiento al cumplimiento de los ODM en el país, como muestra de
ellos fue la presentación conjunta del 3° Informe de Avance de los ODM
en El Salvador. También, se trabajó conjuntamente en la consulta sobre la
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Agenda de Desarrollo Post-2015, la cual tuvo como resultado la construcción
de un informe nacional que recoge, tanto las aspiraciones y prioridades de
la población salvadoreña en una agenda Post-2015.
La mayor apuesta de la coordinación con el SNU fue la aplicación de la re-
forma Unidos en la Acción (Delivering As One, DaO, por sus siglas en inglés).
Esto implicó una decisión política del GOES de reafirmar su compromiso por
impulsar la Agenda de la Eficacia a través del acompañamiento e imple-
mentación de la reforma “Unidos en la Acción”, que consiste en mejorar la
dinámica de trabajo de todas las agencias, programas y fondos del SNU bajo
cuatro pilares: Un Programa, Un líder/Un Equipo, Un Marco Presupuestario
y Una Oficina; pero, para el caso de El Salvador, se tendrá el pilar adicional
de “Un Gobierno”.
La decisión por esta reforma, fue parte de un análisis realizado por el VMCD,
en cuanto a la manera en que el SNU planifica y ejecuta sus distintos pro-
gramas de cooperación a través de sus distintas oficinas y programas. En tal
sentido se observó la necesidad de mejorar los esquemas de coordinación
interna entre dichas oficinas y programas, disminuir dispersión y duplicidad
en algunas de las iniciativas y reducir los altos costos de transacción. De lo
anterior, surgió por parte del VMCD, la necesidad de implementar el DaO
con el objetivo de fortalecer además la apropiación y el liderazgo del Go-
bierno, en las acciones y proyectos que el SNU ejecuta.
Para garantizar la aplicación de la reforma, se constituyó el Comité Directivo
GOES/SNU compuesto por el Equipo País (SNU), STP y VMCD como espacio
de seguimiento al proceso de reforma. Al mismo tiempo, el VMCD firmó un
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canciller jaime miranda flamenco realizó presentación del programa unidos en acción (dao por sus siglas en inglés)
Memorándum de Entendimiento con la Agencia Uruguaya de Cooperación
Internacional, para recibir asistencia por parte de ésta, en cuanto a la expe-
riencia uruguaya en la implementación del DaO.
Bajo ese contexto, El Salvador ha dado grandes pasos dentro de la gestión
de la propia Cooperación Internacional para el Desarrollo, y en particular
ha logrado posicionar su agenda y visión en nuevas modalidades como la
Cooperación Sur-Sur y Triangular tanto a nivel nacional, como regional e
internacional.
El despegue de la Cooperación Sur-Sur y Triangular: el paso de un país receptor a un país dual
En cuanto a la Cooperación Sur-Sur, es importante mencionar que la mis-
ma adquirió una importancia clara y estratégica, principalmente dentro
de la renovada visión de la política exterior y las perspectivas del país de
instaurar una nueva dinámica dentro de los procesos políticos, los cuales
buscaban generar cambios estructurales vinculados al progreso económi-
co y social a nivel nacional y regional. En ese sentido, El Salvador ha sido
un claro ejemplo del recorrido que ha implicado el salto cualitativo de la
llamada Cooperación Técnica entre Países en Desarrollo, a la actual Coope-
ración Sur-Sur, incluyendo un enfoque más integral de la misma.
Es así, como esta modalidad estableció un nuevo paradigma no solo en su
gestión, sino en su entendimiento a nivel institucional, su relevancia y apor-
te a los procesos de desarrollo nacional y regional, sumando y aportando en
definitiva, a la dinámica de creación de metodologías y espacios de diálogo
político y técnico claros, que permitieran un mejor aprovechamiento de la
Cooperación Sur-Sur que el país buscaba concretar durante el quinquenio,
tanto como receptor así como actor en transición gradual a ser oferente
hacia otros Socios para el Desarrollo de América Latina y el Caribe princi-
palmente.
Bajo el anterior escenario y con el objetivo de implementar ese nuevo para-
digma dentro de la gestión de la Cooperación para el Desarrollo, El Salvador
hizo una apuesta significativa por cambiar la visión que el país tenía en
relación a la Cooperación Sur-Sur, considerando que la misma es una fuente
de cooperación técnica y política de importante valor agregado debido a los
siguientes parámetros:
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Permite a los países del Sur, –desde un ámbito local, nacional y regio-
nal- compartir sus mejores experiencias de gestión, formación e imple-
mentación de políticas públicas para el desarrollo desde una relación
horizontal y con una diversidad de principios como la reciprocidad, so-
lidaridad y hermandad.
Propicia esquemas de integración política y técnica para que los países
del Sur se posicionen con más fuerza en el escenario internacional e
incidan en el debate sobre la construcción de una nueva arquitectura
de la cooperación para el desarrollo que fomente relaciones más justas,
horizontales y simétricas; que ponga en valor los avances de las políti-
cas públicas de los países en desarrollo y que realice aportes estructu-
rales al proceso de fortalecimiento de las capacidades institucionales y
locales de los Estados.
Promueve la generación de acuerdos parciales en torno a agendas te-
máticas y flexibles, considerando que dicha modalidad se integra en un
mundo multipolar con diversidad de visiones políticas del desarrollo.
Con la Cooperación Sur-Sur se trata de afianzar la construcción de una go-
bernanza global más participativa e inclusiva mediante el fortalecimiento
de los vínculos de cooperación y mediante la oferta de experiencias exitosas
que podrían replicarse en otras sociedades, adaptándolos a sus contextos y
realidades.
Desde la propia visión del país se proyecta a la Cooperación Sur-Sur como
un instrumento que promueve la integración y que, de cierta forma, puede
ser catalizadora de un marco institucional que se desenvuelva desde los
ámbitos nacionales y regionales, así como que permita estrechar los lazos
de amistad y definir socios a partir de intereses comunes en materia de
desarrollo.
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Por todo lo anterior, la Cooperación Sur-Sur es una importante herramienta
para países como El Salvador. Durante el quinquenio 2009-2014, El Salvador
a través del VMCD, reporta un acumulado de 328 iniciativas de Cooperación
Sur-Sur, entre las cuales destacan proyectos de naturaleza integral, así como
iniciativas puntuales conducentes a objetivos específicos de desarrollo.
De manera gráfica se podría presentar un balance de lo acumulado en el pe-
riodo 2009-2014, correspondiente a proyectos de Cooperación Sur-Sur como
receptor (ver gráfico 4).
Por otro lado, en el mismo periodo correspondiente a 2009-2014, el acumu-
lado de proyectos de Cooperación Sur-Sur como oferentes puede observarse
en el gráfico 5.
Algunos ejemplos de políticas públicas nacionales fortalecidas mediante esta
dinámica son: la política fiscal, - reforma al sistema nacional de salud, - po-
líticas de prevención y gestión de riesgos, políticas de niñez y adolescencia,
políticas de igualdad y empoderamiento de la mujer, - Plan de Agricultura
Familiar, - política de seguridad a través de mecanismos de prevención de
la violencia juvenil y fomento de policía comunitaria y la política de admi-
nistración pública a través del apoyo al Sistema de Formación en Gestión
Pública Salvadoreña, entre otros.
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cooperación sur - sur, enero 2009 - mayo 2014(número de proyectos como receptor)
Por tal razón, el éxito de la Cooperación Sur-Sur se debe, en parte, a que El
Salvador tuvo la capacidad de dialogar políticamente con sus Socios para el
Desarrollo y sobre esa base invitarlos a alinear sus aportes a lo establecido
por el PQD, así como a la Agenda de Eficacia de la Cooperación al Desarrollo
y a los procesos de integración y cooperación intrarregional, en los que El
Salvador participa y busca posicionarse de forma positiva.
Por otra parte, se encuentra la Cooperación Triangular modalidad relevante
para impulsar proyectos de Cooperación Sur-Sur y que ha cobrado un gran
auge en los últimos años gracias al aporte y acompañamiento por parte
de países desarrollados, ya sea a través de financiamiento o de asistencia
técnica conjunta proporcionada por ambos países.
En ese sentido, el enfoque fundamental de la Cooperación Triangular vie-
ne definido por la actuación conjunta de dos actores a favor de un tercero,
generando una asociación igualitaria en pro de un objetivo común de
desarrollo.
En el quinquenio 2009-2014, el país presentó un singular desempeño den-
tro de iniciativas bajo el esquema de la Cooperación Triangular, mayorita-
riamente bajo el rol de Socio para el Desarrollo receptor de proyectos de
cooperación técnica. A continuación se presenta de manera gráfica:
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cooperación sur - sur, enero 2009 - mayo 2014(número de proyectos como oferente)
Además, el país se ha posicionado a nivel iberoamericano y ha aportado al
debate estratégico sobre esta modalidad de cooperación. Así en 2012 fue
sede del taller “Avances y retos para la gestión de la Cooperación Triangular
en Iberoamérica”, el cual tuvo lugar en El Salvador en el marco del Progra-
ma Iberoamericano para el Fortalecimiento de la Cooperación Sur-Sur.12
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Por otro lado, la Cooperación Triangular ha motivado no solo a la construc-
ción e institucionalización de herramientas que facilitan la incorporación de
nuestro país como actor oferente de asistencia técnica a nivel regional e
internacional, sino que además la remarcada voluntad política y técnica de
la red de instituciones nacionales oferentes y su reconocimiento a través del
desempeño de sus políticas públicas de éxito.
En cinco años de trabajo a través de esta modalidad, El Salvador ha logrado:
Fortalecimiento y relanzamiento de relaciones de Cooperación Sur-Sur paí-
ses de América Latina y el Caribe, así como de Asia, África y Medio Oriente,
en concordancia con la nueva visión de política exterior nacional.
EI incremento cualitativo y cuantitativo de iniciativas de Cooperación
Sur-Sur y Triangular, figurando El Salvador como el principal país recep-
tor de este tipo de iniciativas, de acuerdo a ejercicios regionales como
el Programa Iberoamericano para el Fortalecimiento de la Cooperación
Sur-Sur de la Secretaría General Iberoamericana (SEGIB) de2011, hecho
que se ha sostenido en los últimos ejercicios correspondiente a 2012
y 2013-2014, en los que el país se posiciona en tercer lugar, luego de
otros Socios para el Desarrollo de la región como Paraguay y Bolivia, y
figurando destacadamente entre los principales 5 países de la región
que más proyectos de Cooperación Triangular ha logrado concretar.
Lanzamiento del primer Informe nacional de Cooperación Sur-Sur, el
cual recoge las actuaciones del período 2009-2012.13
Sistematización de la oferta oficial de experiencias técnicas y políti-
cas públicas de desarrollo en el Catálogo de Cooperación Sur-Sur de El
Salvador,14 que muestra lo que el país puede ofrecer a los socios de la
región y fuera de ella.
Sentar las bases para la implementación del Marco de Desempeño de
la Cooperación Sur-Sur y Triangular, con el fin de contar con un espacio
institucionalizado de diálogo permanente a nivel político y técnico con
los socios del sur.
El tránsito gradual de un país netamente receptor a uno oferente de
asistencia técnica.
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Introducción de nuevas modalidades: la Cooperación No Oficial y Descentralizada y la Cooperación Regional
La Cooperación No Oficial y Descentralizada en El Salvador no es un fenóme-
no reciente, sin embargo se reconoce su impacto y aporte al desarrollo en
El Salvador a partir de la llegada del VMCD y la instalación de una Dirección
específica orientada a trabajar con esta modalidad de cooperación.
La instalación de la Dirección de Cooperación No Oficial y Descentralizada
(DCNOD) reflejó un cambio de paradigma, visible a partir de la relevancia
que se atribuyó a todas aquellas iniciativas solidarias que desde hace varios
años habían sido impulsadas y concretadas en nuestro país por diferentes
actores, tales como organizaciones de la sociedad civil y gobiernos locales,
quienes tradicionalmente habían sido excluidos del diálogo oficial de la co-
operación.
Desde una nueva visión, el VMCD a través de la DCNOD, destaca la impor-
tancia de establecer acciones de articulación entre estos diferentes actores
que participan de la dinámica de país, con los cuales se hace imprescindible
promover espacios de diálogo que generen sinergias para el trabajo conjun-
to y en consecuencia un mejor impacto en el desarrollo nacional.
Así la DCNOD se perfila como una entidad que asesora, recomienda, acom-
paña, facilita procesos, enlaces e intercambio de información en dicha ma-
teria. También reconoce que existe un buen número de iniciativas territo-
riales dispersas a lo largo del país que es necesario involucrar de manera
coordinada al proceso de desarrollo nacional.
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firma de acuerdos de cooperación con el departamento de morazán y la asociación de municipios los nonualcos, en el marco del primer encuentro de cooperación descentralizada en el salvador, noviembre de 2012.
Por lo anterior, la DCNOD inició un proceso de acercamiento con los go-
biernos locales y organizaciones de la sociedad civil con el fin de impulsar
una serie de iniciativas encaminadas a fortalecer la cooperación no oficial y
descentralizada en los territorios, entre las que se encuentran:
Conformación de la “Red de Información de Alcaldes y Alcaldesas”, que
surge como un espacio de resolución de consultas de los gobiernos loca-
les respecto a la cooperación descentralizada y como un mecanismo de
comunicación e intercambio de información entre el VMCD y las alcaldías.
La organización del “Primer Encuentro de Cooperación Descentraliza-
da”, celebrado en noviembre de 2012. Este espacio permitió establecer
un primer contacto con actores nacionales e internacionales de la co-
operación descentralizada con sede en el país y sentar las bases para
elaborar la Estrategia Nacional de Cooperación Descentralizada.
La elaboración de manera participativa de la “Estrategia Nacional de
Cooperación Descentralizada” que define, por primera vez, la ruta de
trabajo desde el Ministerio de Relaciones Exteriores con los municipios
en materia de cooperación descentralizada, obteniendo un apoyo signi-
ficativo por parte de los actores para su apropiación e impulso.
Promoción y acompañamiento de nexos entre municipios, en función
de fortalecer sus capacidades y su relación con el exterior.15 Estas re-
laciones han permitido a los gobiernos locales contar con un espacio
para intercambiar experiencias así como generar desarrollo cultural y
económico en sus territorios.
La elaboración de una comisión de diálogo permanente (Comisión Tri-
partita) y una agenda de trabajo con las organizaciones de la sociedad
civil, en áreas como la transparencia, el intercambio de información,
la articulación de las acciones de cooperación que se realizan a nivel
sectorial y territorial y el fortalecimiento de capacidades institucionales
de cada una de las partes.
Desarrollo del primer Fondo Concursable para Organizaciones de la So-
ciedad Civil Salvadoreña, como una iniciativa inédita, de carácter abier-
to, transparente y participativo, donde esta Cartera de Estado realizó un
concurso público para que ONG salvadoreñas legalmente constituidas
pudieran participar de una convocatoria de proyectos que fueran com-
plementarios a acciones estratégicas del Gobierno.
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Por otra parte, El VMCD decidió desarrollar un liderazgo y participación ac-
tiva en los espacios regionales de discusión sobre cooperación y desarrollo.
Para esto la DGCD tuvo que distribuir las tareas de seguimiento a los distin-
tos foros regionales, y desarrollar las capacidades respectivas para generar
análisis y propuestas al desarrollo de los mismos y en particular para el
tratamiento de la Cooperación Regional.
Con este objetivo, se trabajó activamente en el espacio de Responsables
Nacionales de Cooperación de la Secretaria Iberoamericana (SEGIB), así
como en el espacio de Responsables de Cooperación del Programa Ibero-
americano para el Fortalecimiento de la Cooperación Sur-Sur (PIFCSS) de esa
misma secretaria. En este último, El Salvador pasó a formar parte del Comité
Ejecutivo del mismo, marcando un liderazgo en la discusión relacionada a la
Cooperación Sur-Sur en la región.
En el marco de la CEPAL, El Salvador también marcó su liderazgo, tomando
en 2013 la presidencia pro-témpore de la Mesa Directiva del Comité de Co-
operación Sur-Sur de dicho organismo. De igual forma, acompañó el inicio
de actividades del Grupo de Trabajo de la CELAC y fue de los principales pro-
motores de la búsqueda de sinergias entre los distintos espacios regionales,
surgido en torno a los temas de cooperación y desarrollo.
Todo lo anterior sentó una forma de trabajo, caracterizada por el análisis
continuo de la discusión en torno a la cooperación, en el ámbito latinoame-
ricano e iberoamericano, siendo esto ya parte de las funciones específicas
del quehacer de la DGCD y su equipo técnico.
Especial relevancia se le dio a la cooperación en el ámbito centroamerica-
no a partir del 2010, entre otras razones por la creciente tendencia en la
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regionalización de la cooperación. El Salvador obtuvo la Presidencia Pro-
Témpore del SICA, ostentando así la presidencia Pro-Témpore del espacio de
Encargados de Cooperación del SICA. En dicho espacio, y a partir de análisis
previamente realizados, le apostó fuertemente a introducir una Agenda de
Eficacia en el marco de la Cooperación Regional. En ese sentido, se valoró la
posibilidad de ejecutar proyectos regionales y de promover una instancia de
diálogo con los donantes en torno a la integración centroamericana.
Esta línea de trabajo, también se institucionalizó, colocándola como uno de
los ejes de la ANEC, además de formar parte de las competencias formales
de la DGCD y de los manuales de funciones del equipo técnico. Como resul-
tado de este proceso, El Salvador se ha vuelto un referente en materia de
la búsqueda de avances en materia de eficacia de la cooperación regional
que recibe el SICA.
Contar con Instrumentos exitosos de cooperación
El enfoque de eficacia impulsó el establecimiento de mecanismos e instru-
mentos alineados a los procedimientos nacionales que han permitido ges-
tionar y administrar la cooperación de una mejor manera en coordinación
con los diversos actores del desarrollo, entre estos instrumentos se puede
mencionar:
El Fondo Común de Apoyo Programático al Programa Comunidades Solida-
rias, el cual se establece con el objetivo de apoyar la Estrategia Nacional
de lucha contra la pobreza y exclusión social del Gobierno, a través de la
implementación del Programa Comunidades Solidarias, destinado a mejorar
las oportunidades y condiciones de vida de familias y personas en situación
de extrema pobreza, en áreas urbanas y rurales de El Salvador, identificadas
en los mapas nacionales de pobreza.
La importancia del FOCAP radica, en el hecho de ser un instrumento que
permitió poner en práctica lo que implica la Agenda de Eficacia, implemen-
tando una total alineación de los cooperantes a los planes de Gobierno en
materia social y una importante utilización de los sistemas nacionales de
administración financiera; contemplando además esquemas de armoniza-
ción en el cual los cooperantes realizaban misiones y estudios conjuntos,
desarrollando un espacio de revisión y seguimiento unificado, evitando dis-
persión e importantes costos de transacción.
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El FOCAP propuso una nueva forma de Apoyo Programático Sectorial que
se ha desarrollado desde 2011. Los recursos del Programa Comunidades
Solidarias han sido gestionados de acuerdo a la planificación realizada por
la STP e implementados por las instituciones de Gobierno involucradas en
el programa, de acuerdo a las leyes y procedimientos nacionales y lo esta-
blecido en el documento de formulación y en la Resolución de Concesión
de Subvención, con libre disponibilidad de los fondos, siempre que éstos
se empleen en la ejecución de los planes operativos anuales que imple-
menten el PCS.
Este fondo se vincula directamente con la firma de un Código de Conducta
suscrito con los socios para el desarrollo con el propósito de impulsar la
eficacia de la cooperación y la complementariedad de las intervenciones.
Este código, establece las bases, principios y mecanismos que rigen la co-
ordinación entre los cooperantes y entidades nacionales e internacionales,
involucradas en el desarrollo del programa.
La instancia diseñada para hacer operativos los acuerdos ha sido el Grupo de
Trabajo (GdT) conformado por los SPD que apoyan al programa y es liderado
por el Gobierno. Las funciones y atribuciones del GdT y sus mecanismos de
acción se plantearon en función de la existencia de las siguientes instancias:
-Una plenaria del grupo de trabajo, el núcleo de trabajo, -el punto focal de
los SPD, -reuniones internas de los SPD en el marco del GdT.
Además, se han estructurado una serie de mecanismos para facilitar el ple-
no y eficiente funcionamiento de este fondo como: Mecanismos de coor-
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dinación y armonización de los Socios para el Desarrollo, - Mecanismos de
seguimiento y evaluación del programa, -Mecanismos de seguimiento del
avance del diálogo de políticas en relación al avance del programa y al des-
empeño del Gobierno, -Mecanismos para el desembolso de fondos, -Meca-
nismos de información y discusión sobre los indicadores y su verificación.
Por otro lado, se encuentra el Fondo Salvadoreño de Cooperación Sur-Sur
(FSCSS), el cual es el primero de su naturaleza en la región centroamericana.
El Salvador, a través del VMCD, tenía dentro de sus prioridades facilitar todos
aquellos elementos institucionales que permitieran al país dar un salto de
calidad dentro de la Cooperación Sur-Sur y Triangular, al dejar atrás concep-
tos y una visión reduccionista de gestionar la cooperación técnica nada más
como un actor-receptor, promoviendo en esta nueva coyuntura la corres-
ponsabilidad con principios universales como la horizontalidad, solidaridad,
equidad y reciprocidad al proyectar al país como actor “oferente” de asis-
tencia técnica a sus Socios para el Desarrollo.
Para ello, era necesario contar con una oferta identificada de proyectos y/o
políticas públicas exitosas a nivel de los diversos sectores del desarrollo sal-
vadoreño, lo cual se consiguió a través de Catálogo de Experiencias Técnicas
y de Cooperación Sur-Sur de El Salvador presentado en 2013. No obstante,
dicha oferta de cooperación técnica, debía acompañarse de una herramienta
financiera que permitiera concretar de manera realista, programática y en
coherencia con las realidades nacionales, estas iniciativas donde el país figu-
rara como actor con rol dual dentro de la Cooperación para el Desarrollo.
Con esa idea y luego de generar desde el 2011 diversos intercambios es-
tructurados de experiencias con países Socios Cooperantes como México,
Uruguay, Argentina (entre otros), se determinó que El Salvador estaba en
condiciones técnicas, administrativas e institucionales para constituir un
“Fondo Salvadoreño de Cooperación Sur-Sur (FSCSS)”, el cual tendría como
objetivo estratégico el de facilitar la ejecución de proyectos e iniciativas de
Cooperación Sur-Sur y/o Triangular donde el país figurara como oferente de
asistencia técnica.
Es así como se da vida por Acuerdo Ejecutivo N° 527/2013, el Fondo Salva-
doreño de Cooperación Sur-Sur (FSCSS). A partir de ese momento, uno de
los primeros pasos fue la construcción del instructivo de funcionamiento,
donde se establecen los procesos y procedimientos especifícos aplicables a
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la administración técnica y financiera del fondo. Posteriormente, fue nece-
sario la estructuración del procedimiento de gestión para el financiamiento,
así como la identificación, negociación y ejecución, más la evaluación de
proyectos de oferta de Cooperación Sur-Sur a financiar a través del FSCSS.
Además del marco de funcionamiento, el FSCSS cuenta con una base con-
ceptual y legal sustentada en el pensamiento y visión estratégica de la
Cooperación Sur-Sur y Triangular en El Salvador.
Desde su creación se ha llevado a cabo la negociación con Socios para el
Desarrollo que tuvieran el interés de formar parte de este fondo común para
financiar iniciativas, proyectos y acciones de Cooperación Sur-Sur y Triangu-
lar, logrando con ello que países como España y Estados Unidos pudieran
formar parte de los primeros socios que han realizado aportes al Fondo,
estableciendo planes de acción concretos para llevar a cabo acciones espe-
cíficas en el marco de la Cooperación Sur-Sur y Triangular.
Un tercer instrumento digno de reseñar es el Fondo Concursable para Orga-
nizaciones de la Sociedad Civil Salvadoreña. El Fondo fue impulsado por el
VMCD para complementar, fortalecer, proyectar y dar mayor sostenibilidad
a los programas sociales que realiza el GOES en las poblaciones más des-
favorecidas, en una estrecha coordinación, participación y diálogo entre el
Gobierno, la sociedad civil y la cooperación internacional.
El mismo es apoyado financieramente por el Gran Ducado de Luxemburgo
como parte del Programa Indicativo de Cooperación (PIC III) 2012-2015. La
iniciativa, reconoce la importancia de las OSC como socias para el desarrollo,
con capacidad para proporcionar servicios, abogar por la protección de los
derechos humanos, la inclusión social y de género, así como por su inci-
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dencia en las políticas públicas, con las cuales debe potenciarse un trabajo
conjunto que permita generar sinergias con mayores impactos en aquellas
poblaciones con mayor pobreza y vulnerabilidad.
Está alineado al PQD y actúa en el marco de la estrategia de lucha contra la
pobreza. En tal sentido la iniciativa, se constituyó como un trabajo conjunto
con la STP quien tiene bajo su coordinación el Sistema de Protección Social
Universal, definiendo las siguientes áreas de intervención:
Educación y desarrollo integral de la Primera Infancia.
Desarrollo del Tejido Productivo a través de la estrategia “Un Pueblo Un
Producto”.
Salud, nutrición y desarrollo en los primeros mil días de vida.
Mujer, individuo, familia y comunidad (MIFC).
Con el propósito de lograr un mayor impacto, se estableció que los muni-
cipios de intervención tendrían que corresponderse con las 125 municipa-
lidades que fueron seleccionados con la ayuda del Mapa de Pobreza de El
Salvador.
Las ONG fueron convocadas mediante convocatoria nacional de forma abier-
ta y transparente. Así el 22 de Octubre del 2013 se recibieron 25 propues-
tas de proyectos, de los cuáles 15 fueron seleccionados en noviembre del
mismo año, los cuales están siendo ejecutados por las ONG en coordinación
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presentación de las entidades ejecutoras del fondo concursable para organizaciones de la sociedad civil salvadoreña otorgado por el gran ducado de luxemburgo, noviembre de 2013.
con el VMCD, Ministerio de Educación (MINED), Ministerio de Salud (MINSAL)
y la Comisión Nacional de la Micro y Pequeña Empresa (CONAMYPE), con
duración de un año.
Entre otros instrumentos relevantes desarrollados por el VMCD en este pe-
ríodo se tiene una línea de trabajo en apoyo a la STP y al MH para atender
la cooperación reembolsable, entre los que figuran créditos en condiciones
concesionales catalogados como AOD; mecanismos como canjes de deuda
y mecanismos novedosos de carácter mixto (créditos y donaciones), como
la Facilidad de Inversión para América Latina (LAIF por sus siglas en inglés),
de la Unión Europea.
En este sentido, se desarrolló un trabajo conjunto con la STP y MH para anali-
zar también desde una óptica de cooperación, dichos instrumentos, y aplicar
a los mismos elementos de la agenda de eficacia de la ayuda. Se trabajó con
organismos financieros como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el
Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE) y el Banco Mundial
(BM). De igual forma se trabajó en la gestión de esta modalidad de coopera-
ción con socios bilaterales como Japón, España, Alemania e Italia.
Bajo esta línea de trabajo, el VMCD logró gestionar instrumentos de Coope-
ración Financiera Reembolsable como el Canje de Deuda “Deuda por Salud”
con el Gobierno de Alemania; programa “Caminos Rurales” bajo la facilidad
LAIF, uniendo créditos y donaciones de España y BID, entre otros.
Más allá de la AOD: incursionando en el financiamiento para el cambio climático
En los primeros tres años de la actual administración, El Salvador sufrió cinco
fenómenos climáticos de gran magnitud: cuatro tormentas tropicales –Ida,
Agatha, Álex y Mathew- y la Depresión Tropical 12E.
Los daños materiales ocasionados por estos fenómenos fueron de gran en-
vergadura (1,329 millones de dólares, equivalentes al 5.9% del PIB), y pu-
sieron en evidencia que el país es uno de los más vulnerables de la región y
que el Cambio Climático representa un gran desafío para el desarrollo.
Este fenómeno ha impactado de manera importante al país, retrasando los
procesos de desarrollo y afectando a los grupos más vulnerables a nivel na-
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cional, incluyendo a grupos indígenas, mujeres, niños, niñas y ancianos. En
este sentido, el Cambio Climático se ha establecido como una de las prio-
ridades a nivel nacional, de manera tal que el mismo ha sido incorporado
como una de las líneas prioritarias del PQD a partir del cual las instituciones
gubernamentales han venido trabajando estrategias enfocadas a la adapta-
ción a las variaciones climatológicas.
Frente a esta realidad, la labor del VMCD a través de la creación de la Oficina
de Gestión de Financiamiento Climático se orientó al abordaje integral del
mismo, especialmente enfocado en la búsqueda de financiamiento para
apoyar el trabajo de adaptación ante este fenómeno en coherencia con las
prioridades establecidas en el PQD.
Una de las primeras acciones desarrolladas fue la conformación, al interior
de la Dirección General de Cooperación para el Desarrollo, de una Mesa
Intersectorial de “Medio Ambiente y Cambio Climático” en 2011, con el ob-
jetivo de transversalizar el abordaje de la temática de Cambio Climático al
trabajo desarrollado por las diferentes direcciones.
Por otra parte, con el objetivo de ampliar el trabajo técnico en materia
de Cambio Climático y su financiamiento, se conformó el Comité Interins-
titucional de Financiamiento Climático (CIFCC), el cual estaba conformado
inicialmente por trece instituciones, bajo la conducción de un “núcleo coor-
dinador” formado por el VMCD, STP, y el Ministerio de Medio Ambiente y
Recursos Naturales (MARN).
Asimismo, se desarrolló el Estudio de Barreras a las Finanzas del Clima, el
cual fue el primero en la región destacando las principales debilidades que
enfrenta El Salvador para el acceso, manejo y rendición de cuentas a las
finanzas del clima en el país.
Desde el CIFCC, se logró diseñar un Plan de Trabajo en torno al cual se esta-
bleció el desarrollo de un Programa Nacional de Construcción de Capacida-
des que tuvo entre sus primeras acciones la realización de un Diplomado en
Financiamiento Climático, que permitió formar capacidades en los equipos
técnicos de las instituciones sobre esta temática y su financiamiento, lo-
grando incluir además a la sociedad civil y a la academia a una discusión
profunda sobre el tema. A raíz del diplomado, se cuenta con representación
de la sociedad civil y la academia en el Comité Interinstitucional de Financia-
miento para el Cambio Climático, de tal manera que el mismo actualmente
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está constituido por veinte instituciones gubernamentales y es abierto a la
participación de todos los actores del desarrollo.
La Primer Mesa de Diálogo con la Comunidad Internacional sobre Cambio
Climático fue una de las acciones que permitió dar a conocer a los coope-
rantes el trabajo realizado a nivel nacional y las principales necesidades de
financiamiento del país.
Asimismo, como parte de los esfuerzos por posicionar al país en la temática
y aportar al debate sobre el financiamiento climático, El Salvador acogió
el II Diálogo sobre Financiamiento Climático en América Latina y el Caribe.
Con este mismo propósito, a nivel global se ha participado en las diferentes
negociaciones en materia de financiamiento climático en base a los com-
promisos que establece la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el
Cambio Climático.
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clausura del ii diálogo regional sobre las finanzas del clima en américa latina y el caribe, julio de 2013.
Nuevos espacios y mecanismos de participación de los actores del desarrollo
Liderazgo del gobierno salvadoreño para implementar un diálogo más horizontal con los cooperantes.
Como se mencionaba en el apartado anterior, el GOES decidió establecer un
diálogo más horizontal con los Socios para el Desarrollo, con el objetivo de
crear dinámicas de trabajo coordinado que estuvieran alineadas a las priori-
dades de desarrollo nacional.
Bajo esa mirada, el VMCD ha logrado establecer diversos espacios de diá-
logo y mecanismos de participación entre los actores del desarrollo. En ese
sentido, es importante diferenciar que en el accionar del VMCD, en el ámbi-
to de la cooperación a nivel nacional, han prevalecido dos tipos de espacios.
Es decir, se ha instaurado espacios de diálogo a nivel político y otros más
técnicos y operativos.
Los espacios de diálogo político se han visualizado como aquellos que ge-
neran cambios en la dinámica de actuación de los entes involucrados, gene-
rando políticas y mecanismos de funcionamiento específicos para la concre-
ción de verdaderas estrategias en la cooperación a nivel nacional.
La Mesa Global de Diálogo se considera el principal espacio de diálogo polí-
tico, cuyo objetivo es fortalecer la relación de Socios para el Desarrollo entre
el GOES y la comunidad de cooperantes en el país, en el marco del PNEC y
específicamente al principio de responsabilidad mutua.
La responsabilidad mutua es parte de los compromisos adquiridos por los
actores del desarrollo en el marco del PNEC y se considera como una de las
mayores prioridades en términos de eficacia de la cooperación, ya que se
vincula con el fortalecimiento de los mecanismos de transparencia, rendi-
ción de cuentas, eficiencia y eficacia en el uso de los recursos de la coopera-
ción; con lo cual, se evidencia ante la sociedad los resultados obtenidos de
las intervenciones realizadas y los impactos de las mismas en los procesos
de desarrollo nacionales.
El principal objetivo de los mecanismos de funcionamiento que tiene la
Mesa Global de Diálogo es “establecer las bases y mecanismos necesarios
que regirán la participación y coordinación entre los actores del desarrollo
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(nacionales e internacionales) pertenecientes a la Mesa Global de Diálogo, a
fin de contribuir eficazmente a alcanzar el objetivo del Plan Nacional para la
Eficacia de la Cooperación, que es mejorar la eficacia de la cooperación”.
Los objetivos específicos planteados en este marco son:
1. Fortalecer el liderazgo del VMCD y su rol como ente rector y coordinador
de la cooperación en el país; así como su papel de ejecutor y coordina-
dor de las acciones vinculadas al PNEC, que se realizan en conjunto con
STP, MH, Instituto Salvadoreño para el Desarrollo de la Mujer (SDEMU),
Subsecretaría de Transparencia y Anticorrupción, y demás instituciones
gubernamentales ejecutoras de fondos de cooperación.
2. Garantizar que el apoyo técnico y político otorgado por los Socios para
el Desarrollo, en el marco del PNEC, se dirija al cumplimiento más efi-
ciente de los compromisos asumidos del Plan para mejorar la calidad de
la cooperación que recibe el país.
3. Generar las condiciones y fortalecer las capacidades de las organizacio-
nes de la sociedad civil para orientar y fomentar su participación como
agentes contralores de los procesos de implementación del PNEC.
La primera Mesa Global de Diálogo se llevó a cabo el 21 de junio de 2013 y
se constituyó con la instancia para dar seguimiento a los compromisos en
materia de cooperación para el desarrollo, la mutua rendición de cuentas,
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inauguración de la mesa global de diálogo, junio de 2013.
y la previsibilidad de la ayuda, la cual permitió establecer la hoja de ruta
para la implementación del PNEC y los pasos a seguir de cara a la Primera
Medición del Plan y el monitoreo de la Alianza Global Post Busan.
Por otra parte los espacios de diálogo más técnicos y operativos se han
visualizado como aquellos que forman parte de la dinámica propia de la
negociación de la cooperación, donde se da el seguimiento a los programas,
instrumentos, proyectos y acciones específicas que se establecen con los
distintos socios. Es así que con cada socio se han establecido mecanismos
de participación como por ejemplo las comisiones mixtas en el caso de la
Cooperación Sur-Sur, la reunión de países asociados como es el caso de la
cooperación con Luxemburgo, el diálogo político, como es el caso de Japón
y algunos otros según cada modalidad de cooperación.
Sin embargo, en este apartado será importante destacar dos experiencias
específicas de espacios de diálogo que se han podido instaurar con la gestión
del VMCD y para lo cual fue necesario reactivar mecanismos de coordinación
interinstitucional con los distintos actores del desarrollo para el cumplimien-
to de agendas comunes y especificas en materia de cooperación.
Espacios de diálogo entre actores de desarrollo
La Dirección General de Cooperación para el Desarrollo inició, desde el
primer año de su gestión, procesos de interlocución con la sociedad civil
nacional, principalmente la vinculada al MODES y con la sociedad civil in-
ternacional, específicamente con la vinculada al FOCIS, con quien ha sido
posible avanzar en la construcción de una verdadera relación de socios para
el desarrollo, a través de la conformación de la Comisión Tripartita, entendi-
da como un espacio de diálogo institucionalizado entre representantes del
VMCD, MODES y FOCIS.
En la Comisión Tripartita se recogen los temas de interés común en materia
de cooperación para el desarrollo y se impulsan los compromisos estable-
cidos en el “Acuerdo de Trabajo Conjuntoentre el Ministerio de Relaciones
Exteriores, el MODES y el FOCIS”,16 basado en una serie de puntos mínimos
de consenso que han permitido avanzar en la interlocución y dinámica par-
ticipativa de la cooperación.
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Desde la Comisión Tripartita, diferentes organizaciones de la sociedad civil
han entrado al debate y la generación de propuestas en el marco del PNEC,
permitiendo que pudieran adoptarse compromisos vinculados al monitoreo
y seguimiento de las acciones del Plan. Asimismo, se han llevado a cabo
acciones de intercambio de información para alimentar al SICDES,17 lo cual
facilita el registro y transparencia de las acciones en los territorios que rea-
lizan las diferentes organizaciones de la sociedad civil.
Particularmente relevante resulta la realización anual y consecutiva desde
el 2010 de la “Semana de la Cooperación”, como un espacio que busca visi-
bilizar el trabajo que en materia de cooperación se realiza en El Salvador por
parte del VMCD y las Organizaciones de la sociedad civil, acercándolo a la
ciudadanía. Este evento se desarrolla en consenso y coordinadamente con
MODES y FOCIS seleccionando una temática particular en cada ocasión.
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firma de acuerdo de trabajo conjunto entre el ministerio de relaciones exteriores, el movimiento de ongs para el desarrollo solidario de el salvador (modes) y el foro de organizaciones de cooperación internacional solidaria (focis), mayo de 2012.
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zEl Gobierno también promovió el involucramiento de la sociedad civil en los
debates nacionales sobre la cooperación a través del apoyo otorgado a la
plataforma MODES para su propio fortalecimiento institucional, y fomentó la
participación activa de la sociedad civil en los espacios internacionales sobre
la cooperación. De esta manera se facilitó la participación de representantes
de la sociedad civil salvadoreña en el IV Foro de Alto Nivel de Eficacia de la
Ayuda (Busán, noviembre 2011) y en la Reunión de Alto Nivel de la Alianza
Global para la Eficacia de la Cooperación al Desarrollo (México, abril 2014).
Estos avances han permitido establecer una relación inicial de socios entre
actores de la sociedad civil y el Gobierno en materia de cooperación, la cual
ha sido marcada por el consenso y la búsqueda de acuerdos mínimos, sin
que ésto afecte posiciones y reivindicaciones propias de las organizaciones
de la sociedad civil en torno a la labor gubernamental. Estos espacios de
diálogo buscan actualmente fortalecerse y ampliarse de cara a generar una
mayor institucionalidad y participación, siendo éste uno de los principales
retos de cara al futuro inmediato.
Construcción participativa de la Estrategia Nacional de Cooperación Descentralizada
La participación de los gobiernos locales en el escenario de las relaciones
internacionales y de la cooperación juega un papel relevante, a través de
diferentes espacios y formas, incluyendo el ámbito de la cooperación des-
centralizada, entendida como aquella que tiene su origen y destino en en-
tidades territoriales descentralizadas,18 actuando directa o indirectamente
en el ámbito internacional y haciendo uso de su autonomía administrativa
y financiera.19
En esa perspectiva el VMCD reconoció que la cooperación descentralizada,
por su naturaleza y características, realiza una contribución destacada al
desarrollo de los territorios, por lo cual la formulación de una Estrategia Na-
cional que estimulara y fomentara esta dinámica en El Salvador tendría un
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líneas estratégicas de acción de la encd gráfico 7
aporte valioso al desarrollo local y nacional, permitiendo a los dos ámbitos
articularse con mayor vigor y ampliar los vínculos internacionales del país
en una lógica de impulso a la democracia y de la eficacia de la ayuda para
el desarrollo.
Con ese espíritu, se inició el proceso para elaborar la Estrategia Nacional de
Cooperación Descentralizada (ENCD) a través de una metodología donde
participaron diferentes instancias representativas vinculadas a la gestión
municipal, con el objetivo de poder retomar y combinar los diferentes pun-
tos de vista, aportes en materia y experiencia de los diferentes actores parti-
cipantes: la STP, el Instituto Salvadoreño de Desarrollo Municipal (ISDEM), la
Corporación de Municipalidades de la República de El Salvador (COMURES),
el Ministerio de Gobernación (MIGOB), el Consejo del Área Metropolitana de
San Salvador (COAMSS), la academia, los socios para el desarrollo, la socie-
dad civil y diversas asociaciones de municipios como los Nonualcos, Caya-
guanca, Norte de Morazán, Sur de La Libertad, Trifinio y Golfo de Fonseca.
Los diferentes encuentros y talleres de trabajo, a través del diálogo y la
reflexión, rescataron el rol que desde hace al menos tres décadas vienen
acumulando los gobiernos locales en el marco de la cooperación descen-
tralizada en El Salvador, así como la necesidad de que el Gobierno central
juegue un papel activo y creativo en el estímulo del desarrollo territorial,
la generación de capacidades, asesoría y respaldo político, incluyendo el
nuevo rol por parte de los gobernadores departamentales.
Promover y apoyar iniciativas de cooperación descentralizada en sus diferentes formas y modalidades
Fortalecer el registro, sistematización y el análisis de información sobre los procesos y experiencias de cooperación descentralizada en los que participan territorios salvadoreños
Contribuir al desarrollo de capacidades del gobierno central, gobiernos locales, academias y sociedad civil que participan en los procesos de cooperación descentralizada
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Así, las jornadas de trabajo e intercambio fueron lo suficientemente am-
plias como para permitir el reconocimiento e identificación de las diferentes
iniciativas de cooperación promovidas desde los municipios y los alcances
logrados, además de la importancia de vincular estos esfuerzos a las líneas
estratégicas definidas como país, respetando en todo momento la autono-
mía municipal y señalando necesariamente a la ENCD como un aporte inicial
a un proceso más amplio vinculado al desarrollo local y a la búsqueda de
fortalecimiento municipal.
Los aportes formulados, permitieron marcar un objetivo común para la
ENCD, en tanto que se trata de una herramienta de política pública que
en ningún momento busca sustituir ni reemplazar las iniciativas de co-
operación promovidas desde los municipios, sino que sean ellos mismos
quienes se empoderen en materia y puedan vincular sus esfuerzos de pla-
nificación, gestión y construcción de desarrollo a las líneas estratégicas
definidas como país.
Es así como el lanzamiento público de la ENCD en noviembre de 2013 y su
reciente implementación, busca por una parte contribuir al reconocimiento
del rol importante que los gobiernos locales juegan en la cooperación al
desarrollo, al mismo tiempo que destaca la necesidad de que ellos partici-
pen más activamente en su planificación e implementación, considerando
su papel clave para acercar los ciudadanos a sus gobiernos y asegurar una
apropiación más amplia de las políticas de desarrollo del país.
taller de trabajo para la construcción de la estrategia nacional de cooperación descentralizada.
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La estrategia constituye un esfuerzo sin precedentes a nivel regional ya que
“El Salvador es el primer país a nivel latinoamericano que ha articulado una
Estrategia de Cooperación Descentralizada. Esto es interesante porque es el
reconocimiento de que la cooperación internacional tiene varias dimensio-
nes y se vincula con un esfuerzo que no es mono-lineal, sino multi-lineal.
No se trata simplemente un tema de innovación, es también un tema de
experiencias que son replicables en otros países”.20
La transparencia como un legado en la gestión de la cooperación
Durante la administración del Presidente Mauricio Funes, la transparencia, la
rendición de cuentas y el uso eficaz de los recursos se trazaron como ejes prio-
ritarios para elevar la función de las instituciones gubernamentales que traba-
jan en la lucha contra la pobreza, crecimiento con equidad e inclusión social.
En ese sentido, el VMCD se sumó a esta visión para implementar un sistema
de rendición de cuentas eficiente y eficaz que contaba, precisamente, con
mecanismos claros e innovadores que brindaban la información precisa so-
bre los recursos otorgados por parte de la cooperación internacional.
El Sistema de Información de la Cooperación
Entre los primeros pasos que demarcaron la mística de trabajo del Gobierno
en materia de transparencia fue la entrada en vigencia de la Ley de Acceso
a la Información Pública un instrumento importante “para hacer efectivo su
derecho a obtener en forma clara, suficiente, directa y oportuna una amplia
gama de información sobre el quehacer del Estado”.
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zCon estos avances en el campo del marco legal, el VMCD pretendía conocer
y dar a conocer lo que el país hacía en materia de cooperación. Sin embargo,
la tarea no era tan sencilla debido a que la información existente estaba
dispersa y poco sistematizada, lo cual dificultaba la toma de decisiones y la
transparencia.
Reconstruir con precisión la información hacia atrás era prácticamente impo-
sible. Por tanto se toma la decisión de iniciar un proceso de sistematización
de la información a partir del 2009 y de trabajar en el diseño de una plata-
forma informática que le diera soporte haciéndolo práctico y accesible.
La construcción de la plataforma de información fue un proceso de año y
medio que culminó en septiembre de 2011. Su diseño respondía a tres
grandes objetivos alineados al PQD:
1) Consolidar la información sobre la cooperación que recibe el país y po-
nerla a disposición de la ciudadanía a través del portal de la página web
del Ministerio de Relaciones Exteriores.
2) Utilizar dicha información para la toma de decisiones en materia de
cooperación, evitando la duplicidad y la dispersión de acciones tanto en
los temas como en los territorios.
manual de uso del sistema de información sobre la cooperación para el desarrollo en el salvador (sicdes).
3) Contribuir a la sistematización y actualización oportuna de toda la in-
formación vinculada a las intervenciones de la cooperación en el país,
facilitando los procesos de toma de decisión y seguimiento, así como la
elaboración de evaluaciones.
Finalmente quedó aprobado como Sistema de Información sobre Coope-
ración para el Desarrollo en El Salvador (SICDES), con la misión de “apoyar
la gestión eficiente y con transparencia de la cooperación internacional
que El Salvador recibe”.21 Una vez listo el sistema, éste se socializó entre
técnicos, cooperantes e instituciones de Gobierno con el fin de validarlo y
mejorarlo.
Hoy día, el SICDES es un portal interactivo que registra información detallada
y actualizada sobre los proyectos que se ejecutan con financiamiento inter-
nacional no reembolsable, con el fin de facilitar la toma de decisiones sobre
nuevas áreas de intervención.
Es una herramienta que contribuye al establecimiento de mecanismos de
diálogo, intercambio de información y articulación entre los actores públicos
y privados que participan en la cooperación para el desarrollo.
A través de esta herramienta se puede tener acceso a información sobre:
La cooperación concretada, es decir, de todos los compromisos adqui-
ridos por países y organismos internacionales para apoyar proyectos
futuros de desarrollo.
Los proyectos de Cooperación Oficial al Desarrollo que están ejecutando
las fuentes bilaterales y multilaterales activas en el país, los cuales fue-
ron recopilados mediante un proceso de consulta y validación en el que
los cooperantes participaron. Muestra los datos básicos de los coope-
rantes y las entidades ejecutoras, así como el tipo de ayuda otorgada.
Un primer acercamiento a la cooperación descentralizada y el registro
de la la Cooperación Sur-Sur a través de asistencia técnica, de la cual el
país se ha beneficiado o ha ofrecido a otras naciones, así como de un
número representativo de organizaciones no gubernamentales, tanto
nacionales como internacionales.
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La georeferenciación en cada municipio de los proyectos según una
clasificación establecida que incluye: cooperante, país, sector, áreas del
PQD, departamento beneficiado, nombre del proyecto, ODM y cumpli-
miento de los principios de la Declaración sobre Eficacia de la Ayuda.
Los datos específicos de cada uno de los proyectos incluidos en el siste-
ma, entre éstos: objetivo, descripción, montos, entidad ejecutora, be-
neficiarios, períodos de ejecución y documentos anexos para descarga.
Un perfil detallado de todas las entidades cooperantes y ejecutoras
activas en El Salvador. En la sección de las entidades cooperantes se
anexan los convenios y acuerdos más relevantes que tiene el país con
la fuente citada.
La ayuda recibida en períodos de emergencia a partir del 2009. Esto con
el objetivo de ser una herramienta de transparencia en la recepción de
la asistencia internacional en momentos de emergencia.
La oferta de becas gestionadas por el Ministerio de Relaciones Exterio-
res dirigidas tanto para el sector público como privado.
Otra información importante sobre diferentes tópicos: buenas prácticas,
documentos relevantes en materia de cooperación, anuncios, activida-
des y convocatorias para consulta de distintos públicos.
Para facilitar su utilización, se diseñó un manual de usuarios. A la fecha, la
plataforma tiene un promedio mensual de ocho mil visitas de estudiantes,
periodistas, académicos, instituciones y cooperantes.
A corto plazo, el SICDES puede convertirse en una herramienta útil para la
toma de decisiones sobre el desarrollo del país y para tomarle el pulso a la
eficacia y la transparencia en la cooperación para el desarrollo, por cuatro
razones:
Tiene una utilidad estratégica para los sectores que trabajan en la co-
operación, pues brinda insumos que favorecen la coordinación de sus
iniciativas. Asimismo, reduce la fragmentación y la duplicidad de los es-
fuerzos, contribuye a alinear las intervenciones de los cooperantes con
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las prioridades nacionales, promueve la apropiación de las entidades
nacionales con los procesos de desarrollo, dando cumplimiento a cier-
tos principios estipulados en la DPEA sobre apropiación, alineamiento
y armonización.
Constituye una ventana abierta para que las personas –ciudadanos par-
ticulares, académicos, inversionistas, funcionarios en cualquier parte
del mundo— puedan conocer los flujos de cooperación que recibe y
otorga El Salvador, así como el uso que hace de ellos.
Transparenta la ayuda internacional que el país recibe en momentos de
emergencia, de manera eficaz y oportuna.
Fortalece la planificación al disponer de información actualizada, preci-
sa y oportuna sobre la cooperación.
Actualmente, el SICDES funciona bajo la responsabilidad de un equipo técnico,
encargado de garantizar que las diferentes direcciones del VMCD, alimenten
el sistema con la información de cada proyecto al que dan seguimiento.
El establecimiento de la cultura de transparencia y rendición de cuentas
La transparencia y la rendición de cuentas fueron apuestas claras de este
Gobierno. Desde la propia creación de la Subsecretaria de Transparencia y
Anticorrupción, hasta el desarrollo de un marco legal que entre otros dio
como resultado el contar con una Ley de Acceso a la Información Pública
(LAIP), la promoción de mecanismos de transparencia como la rendición
de cuentas por parte de todas las instituciones que conforman el Órgano
Ejecutivo y las Autónomas, el fomento de la cultura de participación y de
gobierno abierto.
La cooperación no fue la excepción en este sentido. El SICDES facilitó el
contar con información sistematizada y ordenada que permitía llevar a cabo
los ejercicios de rendición de cuentas promovidos por la Subsecretaría de
Transparencia y Anticorrupción. Esta iniciátiva que se realiza cada año desde
2010 evidencia la voluntad política de las instituciones de abrir sus puertas
para que la población en los diversos territorios, a nivel nacional, conozcan
sus logros y dificultades, para que ejerzan de esta forma su ciudadanía y su
rol en el control social de sus gobernantes.
Así el VMCD estuvo dentro de las 37 entidades gubernamentales pioneras
en 2010 en rendir su informe a la población salvadoreña. Por la naturaleza
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de la cooperación además de los salvadoreños estuvieron como invitados
principales los socios de cooperación y países amigos.
A partir de entonces, el VMCD ha realizado anualmente ejercicios de ren-
dición de cuentas. Desde 2011, como parte de la rendición que hace el
Ministerio de Relaciones Exteriores.
Ejercicios excepcionales de rendición de cuentas, también se llevaron a cabo
en el marco de las declaratorias de emergencia realizadas por el país a
causa de los estragos provocados por la Depresión Tropical 12-E, para dar
cuentas de la ayuda humanitaria y de emergencia que el país había recibido
y que había sido canalizada de forma oficial a través del Gobierno y también
con apoyo de los salvadoreños en el exterior.
Por otro lado, y como parte de las medidas para hacer más transparente
la cooperación, se llevaron a cabo esfuerzos adicionales en el sentido de
promover la incorporación de los recursos de la cooperación que reci-
be el Gobierno al presupuesto nacional para evitar la fungibilidad de los
mismos, se promovió el uso de los mecanismos nacionales de compras
y adquisiciones con recursos de cooperación y se impulsó prácticas de
auditoría sobre los recursos más relevantes como por ejemplo los admi-
nistrados por la SETEFE y otros.
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entrega de ayuda humanitaria para personas con discapacidad por parte de la república de ecuador en el marco de la emergencia nacional por la depresión tropical 12 e.
La valoración general del trabajo realizado por el VMCD
Con el objetivo de dejar reflejada la visión sobre el trabajo realizado por
el VMCD, como parte del esfuerzo de sistematización se entrevistó a una
muestra representativa de actores que han aportado su propia experiencia
de trabajo, señalando aciertos y tareas aún pendientes sobre la gestión de
la cooperación en el país.
En este sentido, los actores entrevistados valoran de manera positiva el
trabajo realizado por el VMCD, destacando unánimemente que solo el he-
cho de su creación, es en sí mismo positivo y estratégico, porque con ello
se elevó el nivel de interlocución y se posicionó políticamente el tema de
la cooperación para el desarrollo.
El VMCD ha sabido vincular la cooperación con los procesos de desarrollo
salvadoreños que, aunque se dice fácil, es una tarea muy complicada, mis-
ma que se ha podido llevar a cabo gracias al liderazgo y a la calidad técnica
del equipo responsable de su diseño e implementación.
Lo anterior indica que lograron combinar institucionalidad, interlocución y
calidad técnica, sumados a una visión muy clara de orientar las decisiones
hacia la eficacia de la cooperación. “Ese es el mayor mérito: que hay una
institucionalidad, que hay una visión y que hay una coordinación entre la
parte receptora, que podría ser los ministerios de línea, y la comunidad
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internacional. La comunicación es excelente, los sistemas funcionan bien y
estamos muy satisfechos con la manera en que funcionan”.22
A lo largo del quinquenio, se ha podido constatar un salto cualitativo en
la gestión de la cooperación para el desarrollo, que se ha reflejado en un
fortalecimiento de las capacidades. “Han tenido capacidad para actualizar
sus esquemas de trabajo, generar nuevos productos, nuevas plataformas,
y le han dado un peso específico al componente de la cooperación para el
desarrollo dentro de la estructura del ministerio”. 23
De igual forma, las personas entrevistadas coinciden en que la relación
de trabajo con el VMCD fue muy buena y que a ello contribuyó la calidad
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humana y el conocimiento técnico de las personas que están al frente de la
cooperación. En general, han sido un gran apoyo, proporcionando informa-
ción, asesorando, planificando y convocando, todo eso facilitó el trabajo
de contrapartes y socios.
El VMCD entabló un diálogo sistemático con todas las instituciones de go-
bierno y con todos los socios para el desarrollo. “Para nosotros ha sido
el mejor o uno de los mejores socios, porque para poner en marcha las
políticas sociales incluidas en el PQD, se requería de un montón de plata.
Era necesario entrar en diálogo con los cooperantes y nuestro vínculo fue
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el VMCD. No era un vínculo de yo te paso información, sino que nos sentá-
bamos juntos en la mesa”.28
La expresión del cambio en la mirada de los actores
La creación del VMCD fue una novedad que denotó que el tema de la co-
operación era una prioridad. “En las administraciones anteriores la coope-
ración para el desarrollo estaba bajo la responsabilidad de una dirección,
ahora se ha elevado de dirección a viceministerio, con lo cual, la interlocu-
ción sube de nivel y la cooperación se convierte en política nacional”.
La creación del VMCD no sólo fue una decisión acertada, sino un hecho
relevante porque ha representado un ordenamiento institucional que per-
mite que se visibilice el tipo de cooperación que recibe el país, su destino,
los beneficiarios y los actores de la cooperación.
Lo anterior requirió de un diseño organizacional que permitiera ordenar la
cooperación por temas y modalidades. En ese sentido, la estructura que se
le dio al VMCD fue acertada porque se esforzaron en que la estructura ad-
ministrativa estuviera acorde y en función de las relaciones internaciona-
les del país, pero también que fuera una estructura capaz de dar respuesta
a las necesidades y a las demandas internas del Gobierno, en cuanto a
temas y tipo de cooperación.
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Por primera vez, la apuesta fue garantizar que los fondos de la coope-
ración contribuyeran a los temas y prioridades del PQD, es decir, que el
cooperante se sumara como socio estratégico del proceso de desarrollo del
país. “Esa ha sido una de las transformaciones más serias y es otra de las
novedades, porque la cooperación se pone de acuerdo en la forma en la
forma que va a apoyar al país sobre la base del plan que el país desarrolla.
Eso ha servido para que se apegue a las necesidades propias que hemos
tenido como país y como instituciones”.29
Lo anterior fue el inicio de otra gran apuesta: la apuesta por la eficacia de
la cooperación, buscando que los cooperantes se sumaran a los plantea-
mientos estratégicos del país, porque anteriormente el cooperante definía
el qué y el dónde, “ahora el planteamiento es: este es nuestro plan estra-
tégico, estos son los programas ¿a cuál se suma? ¿en cuál quiere aportar?.
Eso le da un vuelco a la cooperación”.30
La cooperación con El Salvador empezó a experimentar nuevas formas de
implementación, tratando de dejar atrás los proyectos clásicos en los que
se contrata una asistencia técnica, se hace un cronograma, hay una serie
de actividades y el donante va controlando desde el punto de vista técnico
y financiero la ejecución.
En la presente administración, se le dio un vuelco a esta forma de operar
y se empezó a promover nuevas modalidades de cooperación como la
Cooperación Sur-Sur y Triangular, donde varios países suman sus recur-
sos, talentos, conocimientos y capacidades, para diseñar e implementar
un proyecto conjunto.
29/ Aurora CubÌas, Subsecretaria de Transparencia. Entrevista realizada el 29 de abril
del 2014.
30/ Patricia Alfaro. Entrevista citada
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Principales aportes y avances
Los actores consultados (cooperantes, sociedad civil y ministerios sectoria-
les) han señalado aportes y avances en el manejo de la cooperación rela-
cionados al alineamiento de la cooperación a las prioridades nacionales,
la implementación de una agenda de eficacia, el incremento de la AOD,
la apertura de espacios de diálogo con los cooperantes y otros actores, la
implementación de nuevas modalidades de cooperación, el disponer de
mayor información sobre la cooperación, la proyección como país oferente
de Cooperación Sur-Sur y el haber abordado temas de relevancia como el
cambio climático y la Cooperación Descentralizada.
En primer lugar, el VMCD ha logrado alinear la cooperación en torno al
Plan Estratégico de Desarrollo, con lo cual, los socios pueden ver el mapa
completo y puede decidir conjuntamente con el Gobierno a qué le apuesta,
con más claridad y confianza. “El PQD, e incluso el Plan Global Anticrisis,
que fue el primer instrumento para 18 meses, nos ayuda a decirle a la
cooperación: esto es lo que el país quiere, estas son nuestras prioridades,
estas son nuestras áreas estratégicas. Entonces, las diferentes agencias co-
operantes y los organismos, vienen y lo toman como eje. Era como poner
sobre la mesa qué es lo que este país quería, quién iba a ser el interlo-
cutor con ellos, y las instituciones cooperantes decidían por qué línea se
iban (dependiendo de sus líneas o áreas de trabajo). Por tanto, ese fue un
instrumento fundamental”.31 En ese marco, el VMCD hizo propio el PQD,
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contribuyendo a marcar el rumbo ante los cooperantes y a fortalecer los
programas de los diferentes ministerios.
En segundo lugar, hay que decir los actores destacan la participación diná-
mica en torno a la Agenda para la Eficacia. El Salvador firmó la declaración
de París y ha participado en todos los procesos, incluida la reciente reunión
celebrada en México: Alianza Global para la Eficacia de la Ayuda.
El VMCD diseñó e implementó el Plan Nacional de Eficacia de la Ayuda
(PNE), el cual incorpora compromisos para Gobierno y donantes, así como
parámetros de medición de cumplimiento de compromisos en base a es-
tándares internacionales (Accra, París, Busan).
El PNE es un aporte al país porque ordena, define las prioridades, permite
gestionar cooperación de una forma articulada, ordenada y permite usar
esa cooperación de la manera más eficientemente posible. Actualmente,
como resultado de la primera medición del PNE, se está en proceso de
finalización y validación del documento.
Como punto importante también se destacan los espacios de coordinación
y diálogo, entre los cuales se encuentran: - La Mesa Global de Diálogo, que
permite un encuentro permanente entre Gobierno y donantes que busca
monitorear eficacia, identificar oportunidades de mejora y predictibilidad
de los compromisos. -La Mesa de Cooperantes, convocada en diferentes
momentos para dar a conocer los diferentes planes (Plan Global Anti-crisis,
PQD, Franja Costera Marina), y para analizar temas trascendentales como
la seguridad y prevención de la violencia.
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Se han registrado importantes avances en materia de coordinación con
donantes, especialmente en el sector de erradicación de la pobreza y ex-
clusión social, a través de la implementación del Grupo de Trabajo del Pro-
grama Comunidades Solidarias, espacio de diálogo y coordinación sobre
los avances del programa y las previsiones financieras de los donantes
bilaterales y de los bancos.
Para efectos de funcionamiento de este espacio, se firmó un Código de
Conducta, y se acordó un documento normativo del mismo, que es el Me-
canismo de Funcionamiento del Grupo de Trabajo y otros espacios operati-
vos como el Núcleo de Trabajo, Comisión de Asistencia Técnica, y Comisión
de Seguimiento y Evaluación.
Esta experiencia ha sido muy exitosa, “en el grupo de trabajo de comu-
nidades solidarias participan el Viceministro, el Secretario Técnico, los ti-
tulares de todas las carteras de Estado y los titulares de las instituciones
de gobierno vinculadas al tema de la política social. Es un espacio con un
diálogo abierto y no se si haya otro parecido en el país. Las convocatorias
se hacen en conjunto. Es un trabajo de equipo”.32
Se han hecho esfuerzos similares con el Comité Interinstitucional de Finan-
ciamiento Climático, Grupo Bilateral del Fondo de Agua y Comité Técnico
Gestor del Marco de Asociación Hispano-salvadoreño, entre otros.
El VMCD abrió una puerta a la participación de las organizaciones de la
Sociedad Civil vinculadas con la cooperación para el desarrollo. Anterior-
mente las ONG no tenían acceso a la discusión con el Gobierno sobre la
cooperación en el país, y mucho menos a que las hicieran partícipes de
decidir en qué temas y que orientaciones iba a tener la cooperación.
En este sentido, la conformación del MODES fue un aporte importante de la
presente administración que permitió un acercamiento de las organizacio-
nes de la sociedad civil a la gestión gubernamental “para conocer qué está
pasando con la cooperación en El Salvador. Siempre, a manera de broma
decimos: hemos entrado a cancillería!, porque jamás habíamos entrado, a
pesar de toda la historia de trabajo que tenemos las ONG”.33
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Este acercamiento posibilitó el establecimiento de compromisos de acom-
pañamiento mutuo. En el 2012 se firmó una Carta de Entendimiento Tripar-
tita entre FOCIS, MODES y VMCD, que contempla compromisos relevantes
como: facilitar la participación de las ONG en los procesos de desarrollo, en
las consultas, en la formación, y en la generación de opinión. La Carta de
Entendimiento facilitó la participación del MODES en dos encuentros inter-
nacionales. “Participamos como parte de la delegación oficial en el Cuarto
Foro de Alto Nivel sobre Ayuda al Desarrollo, en Busan, y recientemente
hemos participado en la Primera Reunión de alto Nivel de la Alianza Global
de Cooperación al Desarrollo, que fue resultado del Foro de Busan, y que
se celebró recientemente en México”.34
Como MODES han participado en las consultas convocadas por el VMCD
para elaborar la Estrategia Nacional de Cooperación Descentralizada, la
Estrategia para el Plan de Mejoras de la Cooperación. Han participado asi-
mismo en diferentes jornadas de capacitación impartidas por el VMCD. En
el caso del Foro de Busan, el MODES facilitó varios talleres que dieron como
resultado una plataforma que denominaron “Claves de la región Centro-
americana: hacia el Cuarto Foro de Alto Nivel”. En el caso de México, lo-
graron, como sociedad civil, cuestionar la posición de País de Renta Media,
como el único criterio para definir la cooperación de los países desarrolla-
dos. “Esa participación ha sido importante porque nos ha permitido poder
vincular la plataforma nacional con todo el debate internacional relaciona-
do con la cooperación al desarrollo”.35
Adicionalmente, el VMCD ha propiciado otros espacios de participación,
en uno de ellos participan la Unión Europea (UE), FOCIS, MODES y VMCD;
y en otro espacio participan VMCD-FOCIS-MODES (encargado de dar segui-
miento a la carta de entendimiento se conoce como Tripartita), y la Mesa
Global de Cooperación.
Otro avance importante, señalado por los diferentes actores es el hecho
que el país cuenta hoy con información de lo que se está haciendo en
materia de cooperación. Hay un sitio visible y un equipo de trabajo organi-
zando la información por temas, cooperante y destino.
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La implementación del SICDES es un logro importante en el registro públi-
co de información sobre la cooperación recibida y otorgada por diversos
donantes. Gracias al SICDES, se logró ordenar la información que estaba
dispersa, no solo dentro de Cancillería sino dentro de las instituciones eje-
cutoras. Actualmente, el país cuenta con la información necesaria para
saber quiénes están aportando, dónde se está invirtiendo, en qué áreas,
en qué territorios, cuántos beneficiarios y cuántas personas participan en
los proyectos.
El SICDES es un aporte relevante porque ha permitido transparentar la co-
operación. El hecho de que haya una ventana que publique lo que la co-
operación está apoyando, es un factor que estimula a seguir cooperando.
Por otra parte, los actores saludan el hecho que el VMCD ha realizado im-
portantes esfuerzos por implementar nuevas modalidades de coopera-
ción apegadas a los Principios de París, de armonización y alineamiento.
El más importante ejemplo es el Fondo Común de Apoyo Programático
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(FOCAP), por medio del cual, donantes como la UE, AECID y el Gran Ducado
de Luxemburgo, ejecutan apoyo presupuestario de tipo programático, por
medio del cual los fondos entran al Presupuesto General del Estado y, a
diferencia de la clásica modalidad de programas sectoriales, el Gobierno
tiene más capacidad de disponer de los fondos de acuerdo a sus priorida-
des y no a las prioridades del donante.
El FOCAP es un apoyo al Programa Comunidades Solidarias, donde entran
temas como salud, educación, prevención, género, agricultura; es decir,
toda una gama de componentes, rompiendo con la lógica de que el co-
operante dice al país que tiene cierto monto para cierto tema o rubro
específico. “Como todos éramos nuevos en esta modalidad, fue toda una
escuela. De entrada se hizo una matriz de indicadores, se diseñaron los
instrumentos y la normativa del programa en conjunto con el VMCD. Se
creó un Grupo de Trabajo donde participan las instituciones del gobierno
gestoras, ejecutoras y coordinadoras, así como los cooperantes. Se firmó
un Código de Conducta, que ha sido un instrumento importante porque no
solo se afiliaron los tres cooperantes, sino que la firmó el PNUD y el BID, y
se han comprometido a cumplir con la eficacia de la ayuda”.36
Hay evaluaciones al respecto llevadas a cabo por los tres cooperantes y hay
resultados positivos. Incluso, Luxemburgo ha dicho que continuará apo-
yando este programa. Hay que tomar en cuenta que Luxemburgo es una
cooperación que se rescató porque ya se iban del país, y con esta adminis-
tración decidieron quedarse y firmaron para apoyar un nuevo período.
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Una modalidad distinta, pero que ha sido un aporte importante para las
ONG, ha sido la creación de un fondo que el VMCD negoció con el Gran
Ducado de Luxemburgo. Es un fondo que se sometió a concurso de las ONG
para la ejecución de proyectos en áreas prioritarias establecidas por el Go-
bierno. “Felicitamos que hayan establecido este convenio, esta fue obra
del viceministro, en ese momento, Jaime Miranda, porque la cooperación
del Ducado de Luxemburgo ya se retiraba, y con todas las negociaciones
que hicieron, volvió, y ha vuelto con bastante fuerza, no solo con ese fondo
para ONG, sino que también está apoyando a otras redes con fondos ha-
cia programas gubernamentales, alineados con la política de cooperación
oficial”.37
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El hecho de que el país pase de ser receptor a oferente de cooperación, es
otro salto cualitativo de esta administración. La última evaluación realiza-
da por la SEGIB, ubica a El Salvador como uno de los países que mayores
capacidades ha generado en la región de América Latina en materia de Co-
operación Sur-Sur. El Salvador, en base a ese resultado, ha ido visibilizando
la importancia que tiene este componente para beneficio del país.
A través de la Cooperación Sur-Sur el país ha desarrollado capacidades, y
ha aportado sus saberes a otros países. En ese sentido, Elaboró un catá-
logo que muestra las capacidades que las distintas instancias nacionales
poseen y que pueden ofertar a otros países.
“Se hizo un esfuerzo para sistematizar la información de los diferentes
ministerios e instituciones gubernamentales y se elaboró el Catálogo de
Cooperación Sur-Sur, con la idea de mostrar qué es lo que tenemos para
ofrecer, por ejemplo, nosotros como medio ambiente, en la parte del ob-
servatorio ambiental, tenemos excelentes capacidades que ofrecer a otros
lugares, porque el personal está muy bien capacitado y lo podemos com-
partir y hacer ver que tenemos algo que enseñar a otros”.37
“Hemos estado con ellos en el tema de la Cooperación Sur-Sur y estamos
súper contentos de que en el catálogo de esa cooperación El Salvador ofre-
ce como asistencia técnica la rendición de cuentas, y la encargada de dar
esa asistencia técnica es la Subsecretaría de Transparencia […] A raíz de
eso, nos ha buscado la COMISCA, que es la Comisión de los Ministerios de
Salud de toda la región, y nos ha buscado la Secretaría General (SIECA),
para que les apoyemos en algunas propuestas de elaboración de políticas,
o medidas internas para garantizar transparencia y rendición de cuentas
en su Secretaría y en su Comisión”.39
Finalmente, los actores afirman que se logró visibilizar y poner en la agen-
da nacional temas relevantes como la Cooperación Descentralizada y el
cambio climático.
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Los desafíos para la próxima gestión
1/ El primer gran desafío es fortalecer la institucionalidad de la cooperación para el desarrollo en el país, garantizando la continuidad y el liderazgo del VMCD
Los socios reconocían el aporte que había dado a la cooperación la creación
del VMCD y por ello consideran necesario que el mismo se consolide en
cuanto a sus funciones, se clarifiquen competencias con otras dependen-
cias del ejecutivo y se fortalezca en cuanto a su institucionalidad.
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2/ Apostar a la implementación del Plan Nacional de Eficacia y al Sistema Nacional de Cooperación
En este sentido, se señala la necesidad de conformar la Mesa de Cooperan-
tes de El Salvador y dinamizarla con una agenda concreta que le dé forma,
contenido y resultados. La creación de esta mesa permitiría avanzar en la
armonización, ya que hay avances en el alineamiento, en la apropiación
y en la rendición de cuentas. Se ha realizado un ejercicio interesante de
armonización, pero alrededor de un programa puntual (Comunidades Soli-
darias), y se requiere uno más global, liderado por el VMCD.
En esta misma línea, sistematizar y formalizar el funcionamiento de las
mesas sectoriales y plantearse dentro del VMCD una estructura que tome
en cuenta las dimensiones de desarrollo, que incluya una unidad de coope-
ración para el desarrollo social. “La nueva ley aprobada sobre desarrollo
social, nos dice: gestionar a través del Ministerio de Relaciones Exteriores y
el Ministerio de Hacienda los recursos de la cooperación internacional para
complementar el esfuerzo del Estado en la acción social. Este mandato que
la ley nos da, habla de la importancia que va a tener o a jugar el VMCD
en toda la política social”.40 Asimismo, valorar el replicar la modalidad del
FOCAP en otros sectores estratégicos como Cambio Climático, agua y pre-
vención de la violencia.
Por otro lado, los socios consideran que es necesario delimitar funciones
y competencias con la STP, así como revisar procedimientos en materia de
cooperación, como por ejemplo con los referentes al BID.
Como parte de la agenda de eficacia, que el VMCD lidere un esfuerzo de
coordinación entre donantes con la idea de definir programa y tareas es-
pecíficas, para mejorar la eficacia y evitar el solapamiento.
Siempre en la lógica de coordinación de actores, formar una red con los
equipos u oficinas encargadas de la cooperación de cada ministerio, para
estandarizar el plan, el marco lógico y las herramientas para la coopera-
ción. Además, para discutir las prioridades y dar directrices sobre las exi-
gencias de la cooperación.
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3/ Fortalecer la Cooperación Sur-Sur para que el país siga ejerciendo un liderazgo en la región. Eso significa vincular las intervenciones a un plan global
Los socios de cooperación así como los responsables de cooperación de los mi-
nisterios, miran en la Cooperación Sur-Sur una apuesta de futuro para El Salva-
dor, pero plantean la necesidad de que la misma se haga con una mirada es-
tratégica y que se pongan para ello los mecanismos necesarios para su gestión.
4/ Redefinir una nueva agenda de trabajo con las ONG para el próximo quinquenio
En primer lugar sería importante profundizar los resultados, los compromi-
sos y las apuestas que se tienen de manera conjunta. La conformación del
MODES fue un hecho importante, pero es necesario definir una estrategia
de largo plazo y analizar la importancia de incluir otros actores como las
cooperativas y las asociaciones.
Para dar un paso en este tema, es necesario institucionalizar los meca-
nismos de participación existentes, a través de una Ley de Participación
Ciudadana, donde se establezcan los criterios y mecanismos.
5/ Fortalecer los mecanismos para la transparencia y la rendición de cuentas
En este sentido señalan la necesidad de mejorar y fortalecer el SICDES, “es
necesario hacerlo más amigable y mantenerlo actualizado”. Los socios lo
reconocen como una herramienta útil pero que aún puede mejorarse in-
corporando la información de la cooperación reembolsable y las interven-
ciones a través de ONG. Es necesario además, articular la información que
maneja la STP y el MH (BID, BM, BCIE), ya que sería óptimo poder contar
con un sistema único de información de la cooperación, que incorpore in-
formación de préstamos bilaterales y multilaterales, cooperación financie-
ra no reembolsable y cómo esa se convierte en inversión pública.
6/ Continuar con el fortalecimiento del VMCD y la profesionalización de su personal
Los cooperantes señalan que es necesario continuar con la política de
formación y cualificación del personal y hacerlo extensivo al resto de los
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ministerios. Es importante contar con un VMCD cualificado, informado,
actualizado, pero debe tratar de retroalimentar a los referentes en cada
ministerio. Trasladar o socializar los aprendizajes que dejan los foros y re-
uniones internacionales en materia de cooperación.
Además, es importante reforzar los equipos técnicos del VMCD porque es-
tán muy sobrecargados de trabajo y tratar, en la medida de lo posible,
de evitar la rotación de personal, para contar con referentes técnicos más
estables. Mantener a un técnico permitiría conocer mejor el trabajo, apor-
tar más, sumar experiencia y dar un salto cualitativo en investigación y en
propuestas; es decir, hacer el trabajo menos operativo y más estratégico.
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Ministerio de Relaciones ExterioresDe El Salvador
