ES POSIBLE FINANCIAR LAS ÁREAS PROTEGIDAS · Tesis de Maestría ... La “tasa de mantenimiento de...

UNIVERSIDAD NACIONAL DE LA MATANZA

ES POSIBLE FINANCIAR LAS ÁREAS

PROTEGIDAS TESIS

MAESTRÍA EN GESTIÓN AMBIENTAL Autor: Guillermo Martín

Director: Dr. Mariano Jager

Buenos Aires, diciembre de 2010.

Universidad Nacional de La Matanza – Maestría en Gestión Ambiental

Tesis de Maestría

Guillermo Martín. Es posible financiar a las Áreas Protegidas

2

Índice

Glosario...................................................................................................................................... 5

Listado de cuadros .................................................................................................................... 8

Listado de gráficos .................................................................................................................. 10

Listado de fotos ....................................................................................................................... 11

Listado de Tablas y Gráficos del Anexo I ............................................................................. 12

CAPÍTULO I: INTRODUCCIÓN, ANTECEDENTES, FUNDAMENTOS Y RECURSOS DEL ESTUDIO . 13

I.1. Introducción ...................................................................................................................... 14

I.2. Antecedentes. .................................................................................................................... 15

I.3. Fundamentos para la selección del estudio elegido. Sus fuentes y sus alcances. ....... 21

I.4. Recursos ............................................................................................................................. 24

CAPÍTULO II: HIPÓTESIS, PROPOSICIONES, OBJETIVOS, ACCIONES, METODOLOGÍA, ESTUDIO

DE CASO. ....................................................................................................................................... 25

II.1. Hipótesis y supuestos: .................................................................................................... 26

II.2. Proposiciones de este estudio ......................................................................................... 26

II.3. Objetivos y acciones ........................................................................................................ 26

II.4 – Metodología y diseño de Investigación ....................................................................... 28

II.4.1. Demostración de la validez del estudio..................................................................... 32

CAPÍTULO III: DESCRIPCIÓN Y ANÁLISIS DE LOS RECURSOS HABITUALMENTE UTILIZADOS Y

POTENCIALES PARA FINANCIAR LAS APS...................................................................................... 33

III.1- Fuentes de recursos reconocidas para los sistemas de áreas protegidas. ................. 34

III.2 - Las fuentes de recursos actuales de la APN. Breve descripción general. ................ 37

III.2.1. Cobro de derechos de acceso ..................................................................................... 39

III.2.2. Cobro de cánones por actividades comerciales licitadas (concesiones) ................. 50

III.2.3. Cobro de derechos comerciales autorizados sin licitación. ..................................... 54

III.2.3.1. Derechos de amarre y fondeo.................................................................................. 64


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3

III.2.3.2. Mástiles y antenas para comunicaciones comerciales. .......................................... 65

III.2.3.3. Habilitación y uso del espacio a sistemas lineales de servicios. ........................... 66

III.2.3.4. La “tasa de mantenimiento de ecosistemas” ......................................................... 68

III.2.3.5. Cobro de derechos por eventos especiales. ............................................................ 74

III.2.3.6. Caza deportiva, venta de cotos, permisos de caza y certificación de trofeos. ..... 75

III.2.3.7. Excursiones tradicionales en vehículos. ................................................................. 78

III.2.3.8. Pesca deportiva. ....................................................................................................... 79

III.2.3.9. Servicios turísticos fijos (alojamiento, gastronomía, alquileres y otros). ............. 81

III.2.3.10. Navegación comercial (excursiones de turismo activo sobre lagos y ríos). ...... 82

III.2.3.11 Trekking, bicicletas, cabalgatas y otras actividades especializadas. .................. 84

III.2.3.12. Rubros con baja perspectiva. ................................................................................. 85

III. 2. 4. Inversiones contractuales y contraprestaciones no dinerarias. ............................. 85

III.2. 5. Otras fuentes de recursos, rubros poco o nada implementados en el sistema. .... 88

III. 3. Situaciones de orden general a considerar, incidentes sobre las recaudaciones. .... 95

III.3.1. La intensificación de las actividades turísticas y sus consecuencias. ..................... 95

III.3.2. El aumento progresivo de los flujos de visitación a las APs. .................................. 97

III.3.3. La depreciación por efectos inflacionarios ................................................................ 98

III.4. Síntesis de las evaluaciones realizadas en este capítulo ............................................. 98

CAPÍTULO IV: MEDIDAS RECAUDATORIAS PARA EFICIENTIZAR EL SISTEMA. ANÁLISIS Y

DISCUSIÓN. ................................................................................................................................. 106

IV.1. Medidas recaudatorias necesarias. La selección de los MFs prioritarios y de un

modelo recaudatorio. Proyecciones optimista y pesimista. Sensibilidad. ....................... 107

IV. 2. El modelo analizado y su incidencia sobre la brecha financiera............................. 110

IV. 3. Discusión sobre los datos y análisis realizados. ....................................................... 111

CAPÍTULO V: CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES .......................................................... 117

V.2. Recomendaciones .......................................................................................................... 121

CAPÍTULO VI: BIBLIOGRAFÍA ................................................................................................ 122


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4

AGRADECIMIENTOS ........................................................................................................... 127

ANEXO I ................................................................................................................................... 128

ANEXO II .................................................................................................................................. 144


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Glosario

El problema en análisis posee una terminología que requiere algunas aclaraciones. El léxico de esta

Tesis incorpora palabras, siglas y acrónimos usados habitualmente en los textos de reconocido uso

internacional, pero como estos podrían no poseer un significado único –lo que se conoce como

polisemia-, para evitar confusiones, se incluye a continuación un listado de aclaraciones y defini-

ciones consideradas oportunas por el autor.

APN: Administración de Parques Nacionales, organismo creado por la ley 12.103 en el año 1934.

Araucaria: refiere al programa Araucaria XXI, que según la Agencia Española de Cooperación Internacional

para el Desarrollo (AECID) recoge la visión compartida entre el Norte y el Sur para generar un nuevo mode-

lo de cooperación en el campo de la sostenibilidad ambiental, concertado con los principales socios de Espa-

ña en América Latina.

AP / APs: área protegida y su plural, define a todo tipo de categorías y refiere a la unidad de manejo territo-

rial específica, destinada a los fines de Conservación de la biodiversidad, lo cual podría a su vez comprender

a distintas zonas con categorías de manejo diferentes, en tanto se hallen adosadas conformando una sola

unidad. Las áreas protegidas son territorios diferenciados legalmente del resto de la jurisdicción de un mu-

nicipio, provincia o nación, con el fin de promover acciones destinadas a la conservación de la biodiversidad

y lograr la persistencia de los recursos y de los ecosistemas.

BID: Banco Interamericano de Desarrollo.

BIRF: Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento. Otorga líneas de crédito en muchos casos vincula-

das a proyectos ambientales, que suelen ser complementarias a las donaciones del GEF.

Brecha financiera: es la diferencia que existe entre las necesidades de financiamiento y la provisión de recur-

sos, que define, habilita o restringe la capacidad de alcanzar los objetivos de un sistema o de un AP. En la

ficha de puntaje de PNUD para la sostenibilidad financiera, su cálculo remite a necesidades financieras me-

nos fondos disponibles, calculada en dos escenarios, básico y óptimo (ver Bovarnick, 2007).

CAT: Cámara Argentina del Turismo, institución de tercer grado que reúne a gran parte de las entidades del

sector.

CBD: Convenio sobre la Diversidad Biológica.

Concesión: refiere estrictamente a aquellas autorizaciones a personas físicas y jurídicas para realizar activi-

dades económicas originadas en licitaciones efectuadas por el Estado.

Esfuerzo recaudatorio: en el presente trabajo esta definición cuantifica la energía necesaria para operativizar-

las mejoras que se proponen y lograr las recaudaciones señaladas para cada rubro.

FAO: Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación

Fuente recaudatoria: es el origen de los fondos que se pueden ejecutar.

GDP: equivale a PBI, expresado en inglés.

GEF: en inglés Global Environmental Facility, traducido como Fondo Mundial para el Medio Ambiente. Es

un fondo creado como fuente de financiamiento a partir de la Cumbre de la Tierra de Río, 1992. Varios Tra-

tados internacionales como p. ej. el CBD lo han designado como mecanismo oficial. Opera con el PNUD, el

PNUMA y el Banco Mundial. También se lo conoce como FMAM, su expresión en castellano de Fondo

Mundial para el Medio Ambiente.

Gobernanza: refiere al concepto de buen gobierno, e incluye a la gestión apropiada de los recursos.

GTZ: Agencia de Cooperación Técnica Alemana.

HD: Honorable Directorio de la Administración de Parques Nacionales, la sigla está incorporada a todas las

resoluciones que aprueba.

INCMbio: Instituto Chico Mendes de Conservación de la Biodiversidad. Es el equivalente a la APN de Ar-

gentina.

INDEC: Instituto Nacional de Estadística y Censos de la Argentina.

Innovación institucional: es el proceso de formación de nuevos arreglos institucionales, creando y difun-

diendo nuevas prácticas, procedimientos o expectativas sobre conductas apropiadas a través de una organi-


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zación dada (DiMaggio, 1988 y Scott 1994).

Institución: además de referirse esta palabra al Organismo gubernamental involucrado en el estudio, se

adopta la definición sociológica de Scott (1994) y otros. Son sistemas establecidos, significados y patrones de

conducta que emergen para cumplir importantes tareas sociales.

Institucionalización: el proceso por el cual los arreglos institucionales son reproducidos hasta que ellos

quedan embebidos en la rutina del proceso social (DiMaggio, 1988 y Scott, 1994).

INTA: Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria

JICA: agencia japonesa de cooperación internacional.

MERCOSUR: Mercado común sudamericano, es el agrupamiento en que se integran Argentina, Brasil, Para-

guay y Uruguay, con el agregado reciente de Venezuela, a los fines comerciales y en menor medida políticos.

MF: mecanismo financiero, su plural es MFs.

NH: Parque Nacional Nahuel Huapi.

NPS: National Parks Service, organismo administrador del sistema de APs federales de los Estados Unidos.

OG: organizaciones gubernamentales, es decir instituciones públicas pertenecientes a los respectivos Esta-

dos. Su plural es OGs.

OMT: Organización Mundial del Turismo

ONG: organizaciones no gubernamentales, es decir del tercer sector ciudadano: fundaciones, asociaciones de

ciudadanos, clubes, etc. Su plural es ONGs.

Parque Nacional: el concepto refiere tanto a las APs en general (parques, reservas, monumentos naturales)

como a la categoría específica de “parque nacional” en sentido estricto. La ley 22.351 establece este doble

significado. Se lo emplea como PN en la nomenclatura individual de las APs, ej.: PN Nahuel Huapi, PN

Lanín, etc.

PNNH: Parque Nacional Nahuel Huapi. Para simplificar, dentro del trabajo se suele mencionar a los parques

nacionales por sus siglas PN y las del nombre del AP correspondiente; es importante aclarar que en la APN

se trata genéricamente a los PN como sinónimo imperfecto de las APs, cualquiera sea su categoría.

PBI: Producto Bruto Interno de un país.

PD: Presidente del Directorio de la Administración de Parques Nacionales, la sigla se encuentra incorporada

a todas las resoluciones que aprueba.

Permiso: refiere a las autorizaciones directas o sea sin mediar licitación, que otorga el Estado. Existen casos

particulares como la concesión de venta de inmuebles, que luego derivan a autorizaciones sin plazo, que se

manejan a la manera de permisos, dentro de un marco licitatorio original, que con el tiempo se vuelve muy

laxo.

Plan de Manejo: según la ley 22.351, art. 18 inciso r), planes maestros (o de manejo) son los que prevén, con

largo alcance, la acción a cumplirse en cuanto a la protección y conservación de los recursos naturales, cali-

dad ambiental y asentamientos humanos, para la mejor aplicación de las competencias otorgadas a la auto-

ridad de aplicación en materia de actividades humanas y el desarrollo de las APs.

Plan de negocios: es un plan que vincula las acciones y objetivos tendientes a la conservación, con la obten-

ción y ejecución de los recursos necesarios para que se hagan realidad. Es un cronograma que pretende vin-

cular al Plan de Manejo –cuando éste existe- o al menos a las acciones de manejo identificadas como priorita-

rias, con las medidas financieras apropiadas para que las acciones se conviertan en realidad, enfocando y

optimizando los esfuerzos.

PN: Parque Nacional, véase su definición y modo de aplicación mas arriba.

POA: Plan Operativo Anual: plan de trabajo anual que incluye un listado de acciones priorizadas y una

asignación de recursos.

PNUMA: Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente.

PSA: pago por servicios ambientales, corresponde a la relación entre los servicios ecosistémicos y los meca-

nismos para obtener un resarcimiento por la prestación de tales servicios.

RENAPRET: Registro Nacional de Prestadores Turísticos de la Administración de Parques Nacionales; es el

registro informático de habilitaciones en el cual figura la inscripción de los prestadores turísticos, sus obliga-

ciones dinerarias y sus pagos, entre otros datos.


Tesis de Maestría


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SECTUR: Secretaría de Turismo de la Nación. En su órbita funciona la Administración de Parques Naciona-

les de Argentina desde el año 2000, como ente autárquico descentralizado.

SIFAP: Sistema Federal de Areas Protegidas, comprende a las 405 unidades reconocidas sumando las juris-

dicciones, nacional, provinciales y municipales.

Sitios RAMSAR: APs reconocidas en el marco de la Convención sobre los Humedales (firmada en Ramsar,

Irán en 1971).

SNUC: es el Sistema de Unidades de Conservación, bajo el gobierno federal de Brasil, creado por la ley 9985.

TME: tasa de mantenimiento de ecosistemas y para la prevención y lucha contra los incendios forestales, se

explica en detalle en el acápite III.3.10.

TNC: The Nature Conservancy. Es una ONG que ha dado gran importancia a la capacitación y a los estudios

económico-financieros.

UICN: Unión Mundial para la Naturaleza. ONG de integración público-privada con sede en Gland, Suiza.

UNESCO: Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura.

UTE: Unión Transitoria de Empresas, se trata de una modalidad asociativa ad hoc, que representa una figura

de persona jurídica para una finalidad comercial especial y en general transitoria.

Viabilidad: en este trabajo refiere a la posibilidad cierta de la aplicación de las medidas recomendadas para

la mejora de las recaudaciones, dentro de una concepción subjetiva de probabilidad.


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Listado de cuadros

Cuadro 1. Visitantes a las APs totales y extranjeros ................................................................ 15

Cuadro 2. Presupuesto de la APN 2007 (ejecutado) ................................................................ 16

Cuadro 3. Algunos mecanismos financieros para las APs. ..................................................... 35

Cuadro 4. Principales fuentes de ingreso del NPS, 2006 ......................................................... 36

Cuadro 5. Recaudaciones de la APN (en U$S) ......................................................................... 38

Cuadro 6. Recaudaciones totales según Intendencias (en pesos) ........................................... 38

Cuadro 7. Índice de concentración de recaudaciones totales ................................................. 39

Cuadro 8. Descripción del sistema de cobro de derechos de acceso a las APs ..................... 40

Cuadro 9. Recaudaciones por derechos de acceso, según Intendencia (en pesos)................ 42

Cuadro 10. Índice de concentración de la recaudación por accesos....................................... 43

Cuadro 11. Comparación entre montos recaudados en por APN y por tercerizadoras (en $)

...................................................................................................................................................... 44

Cuadro 12. Índice de recaudación según visitantes registrados (en U$S) ............................. 46

Cuadro 13. Potencial captación de nuevos segmentos en PN con cobro de acceso (en $) ... 47

Cuadro 14. Eficientización del cobro de acceso ....................................................................... 48

Cuadro 15. Cantidad de concesiones y estado ......................................................................... 50

Cuadro 16. Duración esperada de las concesiones .................................................................. 51

Cuadro 17. Recaudaciones por concesiones según orden de importancia (año 2008, en U$S)

...................................................................................................................................................... 51

Cuadro 18. Relicitaciones y nuevas concesiones programadas (principales)........................ 53

Cuadro 19. Propiedades privadas, prestaciones y prestadores habilitados .......................... 56

Cuadro 20. Proporciones entre visitantes registrados, prestadores y prestaciones (2008) ... 57

Cuadro 21. Relación entre visitantes, prestadores y prestaciones .......................................... 58

Cuadro 22. Rubros recaudatorios según importancia ............................................................. 60

Cuadro 23. Clasificación de los rubros recaudatorios por permisos ...................................... 61

Cuadro 24. Coeficiente de recaudaciones por actividades/visitantes (en U$) ....................... 63

Cuadro 25. Ingresos para la APN por visitante (en U$). Años 2005 a 2008 ........................... 63

Cuadro 26. Superficie jurisdiccional fiscal y privada .............................................................. 69

Cuadro 27. Superficie de Tierras Públicas y Privadas en los PNL y NH ............................... 70

Cuadro 28. Obstáculos y soluciones para la aplicación de la TME ........................................ 73

Cuadro 29. Cotos de caza existentes dentro de la jurisdicción de la APN ............................ 75

Cuadro 30. Descripción del sistema recaudatorio de caza deportiva (2008) ......................... 77

Cuadro 31. Evolución de las recaudaciones por venta de precintos (trofeos) ....................... 77

Cuadro 32. Recaudaciones por venta de permisos de pesca (U$) .......................................... 80

Cuadro 33. Actividades habilitadas al año 2008 ...................................................................... 82

Cuadro 34. Evolución de las actividades sobre lagos .............................................................. 83

Cuadro 35. Prestaciones de excursiones terrestres especializadas ......................................... 84


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Cuadro 36. Represas relacionadas con el sistema nacional APs. ............................................ 90

Cuadro 37. Serie histórica 2002 - 2009. Visitantes y porcentajes de incremento anual ......... 97

Cuadro 38. Síntesis de los análisis realizados y potenciales en fuentes significativas ......... 99

Cuadro 39. Síntesis de acciones para mejorar recaudaciones, según rubro ........................ 100

Cuadro 40. Proyecciones de crecimiento 2010-2020 de recaudaciones por rubro. .............. 103

Cuadro 41. Modelo I y proyecciones ...................................................................................... 108

Cuadro 42. Modelo I, proyecciones y participación relativa por rubro. .............................. 109


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Listado de gráficos

Gráfico 1. Participación de visitantes extranjeros y nacionales a las APs .............................. 16

Gráfico 2. Proporciones de ingresos y gastos ejecutados totales en la APN (año 2007) ....... 17

Gráfico 3. Superficie y ritmo de creación de APs ..................................................................... 19

Gráfico 4. Crecimiento de los arribos turísticos según regiones ............................................. 22

Gráfico 5. Evolución de las recaudaciones según rubros: accesos, derechos y total ............. 38

Gráfico 6. Porcentajes retenidos por portada de cobro y tercerizadora ................................. 41

Gráfico 7. Nº de visitantes totales registrados y recaudaciones por accesos (año 2008, en

U$) ................................................................................................................................................ 43

Gráfico 8. Distribución de ingresos generados por derechos de acceso ($, 2008, sin NH)

....................................................................................................... ¡Error! Marcador no definido.

Gráfico 9. Relación entre recaudaciones totales y porcentajes asignados a tercerizadoras.. 45

Gráfico 10. Evolución de la visitación a las APs donde se cobra acceso ................................ 49

Gráfico 11. Visitantes, prestadores y prestaciones, según APs. .............................................. 58

Gráfico 12. Evolución de visitantes y prestaciones. ................................................................. 59

Gráfico 13. Evolución trienal de los visitantes, los prestadores y las prestaciones ......................... 59

Gráfico 14. Rubros recaudatorios según ................................................................................... 62

Gráfico 15. Rubros recaudatorios según ................................................................................... 62

Gráfico 16. Superficies públicas y privadas sin lagos. (PN Lanín y Nahuel Huapi). ........... 70

Gráfico 17. Nº de propiedades según ha de superficie (PN Nahuel Huapi) ......................... 71

Gráfico 18. Nº de propiedades según ha de superficie (PN Lanín) ........................................ 71

Gráfico 19. Serie histórica 2002 - 2009 de visitantes ingresados a las APs (registrados) ...... 97

Gráfico 20. Mecanismos financieros (MF). Priorización ........................................................ 105


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Listado de fotos1

Foto 1. .......................................................................................................................................... 18

Foto 2.. .......................................................................................................................................... 22

Fotos 3 y 4.. ................................................................................................................................... 35

Foto 5. . ......................................................................................................................................... 52

Foto 6.. .......................................................................................................................................... 64

Foto 7. ........................................................................................................................................... 66

Foto 8. ........................................................................................................................................... 81

Foto 9. ........................................................................................................................................... 83

Foto 10. ......................................................................................................................................... 84

Foto 11. ......................................................................................................................................... 85

Foto 12. ......................................................................................................................................... 86

Foto 13. ......................................................................................................................................... 96

1 Todas las fotografías incluidas en este trabajo fueron tomadas por el autor.


Tesis de Maestría


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Listado de Tablas y Gráficos del Anexo I

Tabla 1. Sistema Nacional de APs de la Administración de Parques Nacionales ............... 130

Tabla 2. Proceso de creación del sistema de APs y N° de unidades del sistema ................ 131

Tabla 3. Concesiones y concesionarios turísticos (registro de septiembre de 2009) ........... 132

Tabla 4. Fondos públicos invertidos por ha de AP ................................................................ 135

Tabla 5. Cálculo de datos bajo la metodología de Mansourian et al. para Argentina ........ 136

Tabla 6. Posición del sistema de APs argentino en el ranking, según % del PBI. ............... 137

Tabla 7. Posición del sistema de APs argentino, según U$ por ha. ...................................... 139

Tabla 8. Antenas reconocidas situadas dentro de la jurisdicción de la APN ...................... 139

Tabla 9. Priorización de mecanismos financieros .................................................................. 140

Tabla 10. Priorización de mecanismos financieros. Variables para modelo gráfico ........... 141

Gráfico I. 1. Superficie acumulada cronológicamente, de APs nacionales .......................... 132

Gráfico I. 2. Curvas de comparación entre superficies creadas de APs y acumuladas ...... 132

Gráfico I. 3. Proyecciones esperadas para las principales recaudaciones ............................ 141


Tesis de Maestría


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CAPÍTULO I INTRODUCCIÓN, ANTECEDENTES,

FUNDAMENTOS Y RECURSOS DEL

ESTUDIO


Tesis de Maestría


14

I.1. Introducción

La presente Tesis de Maestría relacionará la gestión de las Areas Protegidas (APs) con su finan-

ciamiento. La identificación de las prioridades en las acciones a realizar en las APs es un funda-

mento primordial para una buena gestión, pero la recaudación y aplicación adecuada de fondos

suficientes requiere conocimientos y pericias que hasta hace poco aparecían divorciados de la prác-

tica de la Conservación, con excepción de las iniciativas para la asignación de fondos presupuesta-

rios provenientes de los Estados nacionales y para la gestión de créditos y subsidios internaciona-

les.

A largo plazo, pareciera que la sustentabilidad de los sistemas de APs tenderá cada vez mas a

apoyarse en su propia captura de recursos, que pueden ser originados a partir de los múltiples

beneficios que las APs aportan a la sociedad.

Indagar entre las oportunidades de obtener recursos no hace a las APs un objeto cualquiera de

mercado, sino que valoriza lo que siempre se ha afirmado: la importancia del aporte de los territo-

rios bien conservados para la calidad de vida de las poblaciones humanas. Quizá debido al pre-

dominio de miradas provenientes de la Biología y de otras ciencias relacionadas, y por la interven-

ción bienintencionada de naturalistas, se denota en la bibliografía la escasez de iniciativas para

diversificar y profundizar las fuentes de recursos dinerarios, al menos hasta los últimos años

En este aspecto, la Administración de Parques Nacionales (APN) de Argentina, siguiendo el mode-

lo del National Parks Service (NPS) de Estados Unidos, ha sido pionera en la consideración de cri-

terios financieros recaudatorios, tanto desde los fundamentos legales (Ley 12.104) como por la

aplicación de los mismos. Sin embargo, sólo en la última década se vienen realizando esfuerzos

para ampliar las fuentes recaudatorias, concentradas hasta hace poco casi totalmente alrededor del

cobro de derechos de acceso a los visitantes que llegaban a sólo dos APs del sistema2.

La importancia del tema de esta tesis de maestría, parecería cifrarse en la aplicabilidad directa de

los contenidos de sus conclusiones y recomendaciones, basadas en análisis originados en datos

oficiales de la Administración de Parques Nacionales.

Si hay algo que da realismo a la gestión del ambiente natural en forma tangible, es su financia-

miento. Se pueden diseñar los mejores planes y concebir las mejores acciones, pero la Conserva-

ción se demuestra haciendo perdurar a la biodiversidad, o sea haciendo acciones efectivas. De

buenas intenciones está empedrado el camino al deterioro ambiental irreversible. Sucesivas gene-

raciones de actores sociales han lavado sus responsabilidades aludiendo precisamente a la carencia

de recursos para llegar a clarividentes objetivos.

El creciente interés por lograr recursos que se agreguen a los que el Estado tradicionalmente apor-

ta, estos últimos principalmente destinados a salarios y a adquirir parte del equipamiento e infra-

estructura, lleva a pensar que si se pudiera aportar debate académico y crecientes conocimientos

sobre los numerosos mecanismos financieros disponibles, se podría llegar a motivar a muchos de

los gestores administrativos y políticos a introducir cambios. Asimismo, la internalización de los

beneficios ambientales que se propone desde esta mirada, podría extrapolarse por fuera de las

APs, si estas sirven como suele proclamarse, como ámbitos para ejercer la conservación de modo

exitoso y replicable.

2 PN Iguazú y Nahuel Huapi.


Tesis de Maestría


15

Si éste fuera el inicio un camino hacia mas sustentabilidad ambiental que la que conocemos ac-

tualmente, es interesante intentarlo.

I.2. Antecedentes.

La APN gestiona un sistema de 36 áreas

protegidas federales que comprenden

unas 3,971 millones de hectáreas (39.710

km2, o sea el 1,42 % del país) y cuatro

monumentos naturales consistentes en

especies (huemul, taruca, ballena franca

austral y yaguareté). A través de conve-

nios interviene además en la gestión de

doce áreas militares y gestiona nuevas

APs en proceso de creación en diversas

provincias, como es caso de la Reserva

Pizarro en la Provincia de Salta (Ver

Tablas 1 y 2, y Gráficos 1 y 12, en

Anexo I). En suma, la proporción de la

superficie nacional sobre la que ejerce jurisdicción o influencia mas directa no alcanza al 2 % del

territorio4, lo que a primera vista puede parecer poco, pero implica una extensión que en compara-

ción supera a la de las Provincias de Misiones y Tucumán juntas5.

Si bien la población permanente radicada dentro de las APs es en general muy reducida6, las acti-

vidades humanas vinculadas a estos territorios son crecientes, teniendo en cuenta que las APs no

son solamente reservorios de biodiversidad sino de grandes atractivos turísticos naturales y cultu-

rales del país. Las visitas anuales registradas a las APs en el 2008 superaron los tres millones de

personas (3.057.722), con una participación estimada de 61,3 % argentinos y 38,7 % extranjeros (ver

Cuadro I y Gráfico I).

Con el auge del turismo extranjero ocurrido a posteriori de la crisis del año 2002, las APs de Ar-

gentina han sido vistas como una fuente extraordinaria de negocios para el sector turístico, que en

cifras estimativas oficiales según figura en el informe nacional para el Congreso Latinoamericano

de Parques Nacionales, superarían los U$S 640 millones al año7 (APN, 2007).

Para poder cumplir con los objetivos establecidos legalmente (Ley Nacional Nº 22.351) la APN

obtiene financiamiento desde diversas fuentes. Considerando el ejecutado del presupuesto nacio-

nal al año 2007, en el Cuadro 2 se describen las fuentes y los gastos contabilizados, según figura en

el informe final anual oficial de la APN.

3 Incluye únicamente a los visitantes a las APs del sistema federal. No se consideran otras APs (p. ej. provinciales) 4 Existen 405 unidades reconocidas por el Sistema Federal de Areas Protegidas (SIFAP) como subnacionales, es decir provinciales o

municipales, con un total de 17.858.745 ha, un 6,40 por ciento de la superficie del país. 5 Con 29.801 y 22.524 km2 respectivamente, suman 52.325 km2, o sea el 1,87 % del territorio nacional, excluyendo Antártida es Islas

Malvinas. 6 No hay un censo poblacional actualizado y preciso, pero los pobladores radicados no exceden a los 10.000 habitantes, concentrados

principalmente en los PN Lanín, Nahuel Huapi, Los Alerces, Los Cardones, Reserva Pizarro, Los Glaciares, Lago Puelo y Perito Moreno,

probablemente en ese orden. 7 Cálculo realizado en base a cantidad de visitantes y gasto promedio de los mismos, estos últimos de acuerdo a relevamientos de la

SECTUR y de la Cámara Argentina de Turismo (CAT).

Cuadro 1. Visitantes a las APs totales y extranjeros3

Fuente: APN.

AÑO TOTAL Extranjeros (%) Argentinos (%)

2004 2.245.406 33,9 66,1

2005 2.564.035 34,4 65,6

2006 2.729.283 33,6 66,4

2007 2.955.473 32,5 67,5

2008 3.060.906 38,7 61,3

2009 2.638.093 31,9 68,1


Tesis de Maestría


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Gráfico 1. Participación de visitantes extranjeros y nacionales a las APs8

0

500

1000

1500

2000

2500

3000

2004 2005 2006 2007 2008 2009

Mil

es d

e v

isit

ante

s

Argentinos

Extranjeros

Fuente: Elaboración del autor en base a datos de la APN.

Cuadro 2. Presupuesto de la APN 2007 (ejecutado)

Fuente Monto (U$S) Porcentaje

11: Aportes de Gobierno Nacional 16.614.918 53,79 %

12: Recursos propios 9.348.132 30,26 %

13: Recursos de afectación específica 496.953 1,61 %

14: Transferencias internas 27.097 0,09 %

21: Transferencias externas 2.517.986 8,15 %

22: Créditos externos 1.885.486 6,1 %

Total 30.890.572 100 %

Fuente: Dirección de Administración, APN.

Se aclara que en la fuente 14 se incluyen transferencias registradas entre organismos estatales, en la

fuente 21 donaciones desde el Global Environmental Facility (GEF) y en la fuente 22, créditos del

Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento

(BIRF).

Como se observará en el Gráfico 2, la información recogida para la “Ficha de puntaje para la sos-

tenibilidad financiera para sistemas nacionales de APs.” (Bovarnick, 2007 y Galindo et al, 2008)

expone una pequeña diferencia respecto del total presupuestario ejecutado según el Cuadro 2, que

alcanza a U$ 180.988, o sea menos de un 0,6 % del total. Se considera insignificante a los fines me-

todológicos. Aparecen diferencias algo mayores en lo que hace a la participación porcentual de los

préstamos (BIRF) y las donaciones (GEF y Araucaria, entre otras menores), seguramente vincula-

das a que el ejecutado definitivo es el del Cuadro 2, realizado con posterioridad.

8Incluye únicamente a los visitantes a las APs del sistema federal. No se consideran otras APs (p. ej. provinciales)


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Fuera de estos aspectos que hacen a la consistencia de la información disponible, obsérvese que en

el Gráfico 2 se identifican gastos financiados por fuentes presupuestarias asignadas a la APN,9 y

otros gastos ejecutados en beneficio de la APN, pero financiados desde fuentes externas a su pro-

pio presupuesto. La proporción de estos últimos es muy elevada, alcanzando la mitad del total

global estimado. Tal como sucede en todo el mundo, estos rubros no agotan la lista de fondos eje-

cutados dentro de las APs., originados en fuentes dispersas, de muy dificultosa contabilización.

Cabe citar en tal sentido a los fondos que ejecuta Vialidad Nacional, que no son transferidos a la

APN, ni discriminados en tal sentido dentro de su propio presupuesto (suelen figurar como parte

de obras mayores); los fondos de cooperación nacionales e internacionales destinados a la ejecu-

ción de determinados proyectos que se disponen en cuentas especiales, tales como los de la coope-

ración del gobierno de Japón (JICA), su símil español (programa Araucaria), etc.); las donaciones

en especie; las contraprestaciones contractuales también en especie normalmente originadas en los

contratos de concesión para la prestación de servicios turísticos y las contraprestaciones originadas

en los contratos destinados a la percepción del cobro de derechos de acceso.

Los ingresos propios con que se financia la

APN, para poder alcanzar las metas que

establece cada año el presupuesto nacional

(al año 2007, un 15 % del total global y un

30 % del presupuesto oficial), provienen

mayoritariamente del cobro de los derechos

de acceso (un 72 %), mientras que el resto

(28 %) se reparte entre diversos ingresos

obtenidos a partir del cobro de cánones a

concesionarios, derechos comerciales, alqui-

leres por cotos de caza deportiva, permisos

de pesca, derechos de pastaje y tasas, por

citar algunos de los rubros. En algunas oca-

siones se han vendido tierras (p. ej. lotes en

Villas Quila Quina y Villa Mascardi 10 ) e

inmuebles (Hotel Llao Lao11), generándose

circunstanciales ingresos, algunos de ellos

muy significativos.

Muchas veces se ha preguntado si las áreas

protegidas pueden autofinanciarse, o si ello

no fuera posible por completo, en qué proporción podrían o deberían ser autofinanciadas. En el

mismo sentido cabría preguntar cuánto esfuerzo habría que realizar para proveer suficiente finan-

ciamiento no proveniente del Tesoro público, en función de que el potencial recaudatorio depende

de los objetivos que se plantea una sociedad y de que cada uno de los ítems recaudatorios a los que

se podría apelar pueden resultar mas o menos accesibles, requerir inversiones movilizadoras, per-

sonal capacitado, o aportar flujos muy fluctuantes, ya sean estos últimos cíclicos o contra cíclicos.

9 Son fondos recaudados por la APN, transferidos por el Tesoro u obtenidos de fuentes internacionales, todos ellos según la correspon-

diente ley de presupuesto anual, o sus alternativas institucionales. 10 En los Parques Nacionales Lanín y Nahuel Huapi, respectivamente. 11 Este hotel se halla en el paraje de Puerto Pañuelo, dentro del ejido urbano de S. C. de Bariloche, aledaño al PN Nahuel Huapi.

Gráfico 2. Proporciones de ingresos y gastos ejecuta-

dos totales en la APN (año 2007)

Fuente: Elaboración propia, datos de la APN


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18

En los últimos años se ha dado cada vez mas relevancia al proceso de financiamiento de las APs

(en el marco de UICN, BID, FAO, Banco Mundial y otros ámbitos) como consecuencia de haberse

detectado que muchos de los programas de financiamiento de proyectos destinados a la Conserva-

ción de la Biodiversidad en el mundo, promovían vitalidad a determinadas áreas, para luego lan-

guidecer al agotarse la provisión de fondos externos.

Recientemente, los estudios sobre financiamiento de APs han sido cada vez mas frecuentes en todo

el mundo, es notable el avance sucedido en muchos países latinoamericanos, en especial Ecuador,

Costa Rica, Perú y Brasil, según puede comprobarse consultando el listado bibliográfico del Capí-

tulo VI y en las respectivas páginas web de la Unión para la Conservación de la Naturaleza

(UICN), The Nature Conservancy (TNC) y la Organización para la Agricultura y la Alimentación

(FAO), entre otras organizaciones no gubernamentales (ONGs) y gubernamentales (OGs).

Si bien sólo una parte de las APs del mundo poseen planes de manejo, cuando se identifican obje-

tivos a cumplir –en planes de manejo, planes de uso público, planes operativos o cualquier otro

procedimiento que lleve a visualizarlos- se generan necesidades financieras, tanto para pagar suel-

dos, como para adquirir insumos y equipos, establecer infraestructura y abonar estudios para me-

jorar el conocimiento, entre otros aspectos. Entre lo que se necesita y lo que se logra obtener suele

haber una brecha financiera, es decir un faltante significativo. A su vez, entre el financiamiento

que se obtiene y los resultados del gasto, suele haber éxitos sub óptimos, por distintas causas.

En el Gráfico 3 se describe el ritmo de creación de las APs en el mundo12, lo que viene generando

una amplia brecha de financiamiento especialmente en los países en vías de desarrollo.

En el mundo hay creadas alrededor de 102.000,

entre APs terrestres y marinas, según el Centro

para la Vigilancia de la Conservación del Pro-

grama de las Naciones Unidas para el medio

ambiente (PNUMA), cubriendo en el 2007 unos

19 millones de km2, representando el 4 % del

globo y un 12,6 % de la superficie terrestre total.

De esas, unos 149 sitios son considerados con

valor natural excepcional y están protegidos bajo

las previsiones de la Convención del Patrimonio

Mundial de la Organización de las Naciones

Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura

(UNESCO). En Sudamérica, entre los años 1992 y

2007, según Castaño (2007) la cantidad de áreas

protegidas pasó de 869 a 2538 y su superficie

creció de 1,2 millones de km2 a 3 millones.

Según estimaciones de Gutman (2003) citadas en Pachá (2008, pág. 7) los gastos en las APs del todo

el mundo, se mantuvieron desde mediados de los noventa en un promedio mundial de alrededor

de U$S 893 por km2/año, pese al incremento progresivo de las superficies protegidas, pero mas del

80 % del total de los U$S 6,5 billones se aplicaría a las APs de los países desarrollados.

12 José Galindo, presentación en el Seminario sobre “Financiamiento sustentable en Áreas Protegidas”. Programa FAO-OAPN, realizado

en Santiago, Chile, septiembre de 2008

Foto 1. Las APs enmarcan recursos naturales únicos y

extraordinarios, su “marca” suele implicar un llama-

do de atención para los viajeros del mundo y para

múltiples oportunidades de negocios. En el entorno

del Cº Fitz Roy, se creó hace menos de 30 años la

localidad de El Chaltén y visitan la zona ahora unas

200.000 personas al año.


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19

Gráfico 3. Superficie y ritmo de creación de APs

Fuente: UICN.

La relevancia de la inversión en las APs varía considerablemente cuando se consideran ciertos in-

dicadores. Según Pachá (2008) la brecha de financiamiento es principalmente importante en los

países en vías de desarrollo, sugiriéndose que se necesitarían entre U$ 1,1 y 2,5 billones de inver-

siones adicionales anuales para cubrir los costos de las APs existentes en la actualidad (Bruner et

al., 2003; Pachá, 2008 y Galindo, com. pnal., 2008). Otras estimaciones son mucho mas elevadas,

señalándose (Bruner et al, 2003) que se necesitarán otros U$ 4 billones para la creación de nuevas

APs durante la próxima década y que para alcanzar la cobertura de un 15 % de la superficie terres-

tre con APs serían necesarios U$ 23,5 billones por año durante 30 años (Quintela et al, 2004).

Mansourian y Dudley (2008), en un estudio sobre financiamiento de APs como porcentaje del PBI

para 50 países del mundo -desarrollados y en vías de desarrollo- afirma que los fondos públicos

destinados a las APs varían desde 0.00019 % del Producto Bruto Interno (PBI) (es el caso de China)

hasta el 0.39% (Israel). Un 36% de los 50 países estudiados destina más del 0.04% de su PBI en APs,

mientras que el 40% no gastan ni siquiera el 0.01% de su PBI (Ver Tablas 4, 5 y 6 en Anexo I). Se-

gún se calculó para esta tesis con datos del PBI del 2008, Argentina dedicaría para sostener al sis-

tema de APs federales, entre un 0,0166 y un 0,0178 de su PIB13 a las APs del sistema federal, lo que

la situaría en el puesto 28 de esa Tabla (Ver Tablas 4, 5 y 6 en Anexo I). Respecto de los gastos rea-

lizados por ha, estimados en U$ 15,66, situarían al país en el puesto 18 de la citada Tabla (Ver Ta-

bla 7 en Anexo I), apenas por debajo del sistema de los Estados Unidos, que gasta U$ 17,84 por

hectárea. Considerando estrictamente los gastos ejecutados desde el presupuesto, el valor sería la

mitad del anterior, pero no variaría su ranking en la misma Tabla.

13 El PBI de Argentina es motivo de controversia, dadas las objeciones que recaen sobre la información que produce el Instituto Nacio-

nal de Estadística y Censos (INDEC). La primera de las cifras indicadas fue calculada con el dato del Banco Mundial (BM) para el 2008,

la segunda según los datos oficiales del INDEC y la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo. Según el cálculo ajustado por

poder de compra (PPA), elaborado por el BM para la comparación entre países, el PBI de Argentina representaría U$ 621.100 millones.


Tesis de Maestría


20

El Convenio de la Biodiversidad Biológica (CBD) identificó entre sus objetivos estratégicos el desa-

rrollo de un programa de trabajo sobre APs, que incluye lo siguiente: “Establecer sistemas naciona-

les y regionales de áreas protegidas amplios, ecológicamente representativos, manejados efectiva-

mente y financiados”. Dentro de ese Programa, el objetivo 3.4 exige: “Garantizar la sostenibilidad

financiera de las áreas protegidas y de los sistemas nacionales y regionales de {reas protegidas”

En Argentina, quizá por tener uno de los primeros sistemas consolidados del mundo y por haberse

sostenido a partir de fondos presupuestarios desde la fundación de su sistema (1934), se ha venido

dando escasa importancia a los estudios económicos vinculados a la generación de riqueza creada

a partir de las APs. Muy poco se ha publicado respecto a la importancia de lograr el acceso a nue-

vas fuentes o a eficientizar la recaudación de las existentes. Durante el estudio realizado durante el

año 2008 (Galindo y Pach{, 2009) para completar la “Ficha de puntaje para la sostenibilidad finan-

ciera de las APs” (Bovarnick, 2007) de Argentina se afirmó que la brecha financiera del sistema

federal de APs, es decir sin contar al resto de las APs, rondaría un 30 %, entre lo que se reclama

en los planes operativos elaborados en las APs y lo disponible con el financiamiento actual.

Este dato proviene de una estimación consensuada entre múltiples informantes calificados consul-

tados14, dado que no se aplica una metodología que vincule lo siguiente:

PARQUES PLANES DE MANEJO PLANES OPERATIVOS PRESUPUESTO

No todas las APs poseen Planes de Manejo actualizados (por ejemplo, los Parques andino patagó-

nicos e Iguazú tienen planes aprobados hace mas de trece años) y algunas ni siquiera posee planes,

aunque se esté avanzando en su elaboración. Si bien para las APs se confeccionan Planes Operati-

vos Anuales (POAs), estos suelen aprobarse después de haberse asignado los recursos (fuera del

cronograma de elaboración presupuestaria nacional e institucional). No se dispone de una contabi-

lidad que refleje la distribución de los recursos obtenidos y su aplicación a los POAs.

Un plan de manejo financiero no sólo debe procurar ingresos para resolver la brecha existente en-

tre necesidades y financiamiento de las potenciales soluciones, sino que debe ser costo-efectivo, o

sea procurar lograr los mejores resultados en base a un nivel de fondos determinado; la meta debe

ser alcanzar los objetivos de conservación reduciendo la brecha financiera, es decir tratar de apro-

ximarse de un modo sistemático a un manejo ideal de los recursos.

Los sistemas de APs deben ser capaces de atraer y aprovechar todos los mecanismos financieros

presentes y potenciales, dentro del contexto de sus prioridades generales de manejo. La diversifi-

cación de las fuentes de ingreso es una vigorosa estrategia para disminuir la vulnerabilidad a im-

pactos externos y la dependencia al limitado presupuesto gubernamental. Las fuentes de ingreso

para sistemas de APs pueden incluir fuentes tradicionales de financiamiento (p.ej. tarifas de entra-

da de visitantes) y fuentes innovadoras (p.ej. pagos por servicios ambientales) (Bovarnick, 2007).

Según FAO (2010), en su Manual de Capacitación sobre Sostenibilidad Financiera para Áreas Pro-

tegidas en Latinoamérica, “la sostenibilidad financiera < es una condición deseada y esencial para

14 Se consultó a informantes clave y se consensuó con los participantes en el estudio, estimándose subjetivamente un prome dio no pon-

derado para la brecha entre las demandas realizadas a través de los planes operativos anuales (POAS) y la asignación real pre supuesta-

ria. El cálculo de la brecha financiera merecería un estudio cuantitativo específico.


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21

poder cumplir con el manejo efectivo de las APs” Y continúa señalando que Emerton et al (2006) la

definen como “la capacidad de asegurar recursos financieros estables y suficientes a largo plazo y

distribuirlos en tiempo y forma apropiada, para cubrir los costos totales de las AP (tantos directos

como indirectos) y asegurar que las APs sean manejadas efectivamente y eficientemente según sus

objetivos de conservación y otros pertinentes”.

La sostenibilidad financiera es el producto de un arreglo entre el suficiente suministro de recursos

y el buen empleo de los mismos, en orden a la provisión de la mejor gobernanza. Es una condición

cuali-cuantitativa que se puede expresar del modo siguiente:

Donde: Y = ingresos; G = gastos

Finalmente cabe preguntar si deben obtenerse fuentes de financiamiento para todo el sistema de

APs o intentarlo para cada una de las APs, ya que muchos análisis realizados en Latinoamérica por

ONGs internacionales enfatizan los casos de APs en donde ejecutan sus proyectos.

I.3. Fundamentos para la selección del estudio elegido. Sus fuentes y sus alcances.

La aseveración que señala el título de la presente Tesis ha sido y es motivo de debate creciente en

muy diferentes ámbitos, con rara intervención académica hasta la última década.

¿Cuánto es posible recaudar para contribuir a sostener a las APs actuales y a las que se incorporen

en el futuro al sistema? ¿Cuántos fondos deberían transferirse desde la Sociedad al sistema de

APs? ¿Cuánto se necesita para cumplir los objetivos del sistema? ¿Quiénes deberían pagar por las

APs? Se podrían hacer muchas preguntas de este tipo. Pero lo que este trabajo pretende es demos-

trar que es posible hacer que las APs se autofinancien, procurando detectar los mecanismos idó-

neos que permitirían lograr ese objetivo y los obstáculos que podrían limitar sus aportes.

Hay muchos criterios y miradas incidentes que deben ser considerados cuando se plantea: ¿Es po-

sible autofinanciar las APs?. Surgen conceptos éticos y sus muy emparentados criterios político-

decisionales. Para la consecución de modelos destinados a la sostenibilidad financiera que propone

la ecuación cuali-cuantitativa que figura mas arriba, no es igual obtener cualquier recurso finan-

ciero ni es lo mismo cualquier modo de ejecución del gasto. La elegibilidad entre las alternativas

que se presentan para poder lograr los objetivos de las APs, está cruzada por concepciones y para-

digmas que van desde las utopías ultraconservacionistas, pasan por las idealizaciones y demoniza-

ciones sobre la componente humana incidente sobre las APs., están cruzadas por la pretensión de

la ultraeficiencia del Estado, o en oposición a esto, la negación de toda posibilidad de que el Estado

resulte un apropiado administrador, etc., todo dentro de una temporalidad histórica que aporta

preconceptos y preconsensos. Procurando no caer en ninguno de tales excesos, cada vez que den-


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22

tro de este estudio se optó por alguna alternativa entre opciones, se buscó un enfoque equilibrado

y pragmático, para limitar tal riesgo.

Entonces, enfocando ahora al presente estudio, éste se concentró en analizar las variables económi-

co-financieras incidentes sobre el financiamiento para intentar descubrir características cuali –

cuantitativas que faciliten responder la inquietud planteada y afirmen, si cabe, a la aseveración del

título. Otros enfoques complementarios no contemplados aquí podrán ser abordados en investiga-

ciones posteriores.

APs y Turismo se relacionan íntimamente. El turismo

internacional creció durante décadas a gran ritmo. Según

la Organización Mundial del Turismo (OMT), en el

mundo, en 2007, los arribos turísticos internacionales –

unidad de medición reconocida como patrón indicador-

crecieron aproximadamente un 6 % hasta alcanzar un

record de casi 900 millones de personas. En 2005 y 2006

sorprendentemente, el Turismo creció mas del 5,5 %

cuando las proyecciones anteriores habían estimado ta-

sas del 4,1 %. Si bien los años 2009 y 2010 muestran tur-

bulencias y bajas, la participación del Turismo en las

economías nacionales siguiendo esta dinámica, aumenta

significativamente. Por ende es un sector económico con

grandes perspectivas para el futuro (ver Gráfico 4).

Gráfico 4. Crecimiento de los arribos turísticos según regiones

Fuente: Organización Mundial de Turismo.

Según la Cámara Argentina del Turismo (CAT), el Turismo en Argentina explicaría ahora alrede-

dor de un 7,7 % del PBI nacional de los años 2008 y 2009, elevada y creciente participación relativa,

aunque aún por debajo del promedio mundial que según la OMT superaría al 10 %. Por lo menos

debe esperarse que este segmento nacional tienda a igualar rápidamente el promedio mundial.

En la primera década de este siglo el Turismo en nuestro país creció a ritmos elevados, por encima

Foto 2. Los grandes atractivos naturales

como las Cataratas del Iguazú crean flujos

turísticos que permiten crear y capturar

recursos económicos; como fuente financie-

ra pueden facilitar el desarrollo del sistema

de APs,.


Tesis de Maestría


23

del ritmo de la mayoría de los sectores económicos, generalmente asociado al uso de los recursos

naturales. Por ende sería de esperar que si se intensifican las demandas de uso sobre las APs, se

necesitarán mas recursos financieros para estas, creándose a su vez nuevas oportunidades para

captar fondos y a su vez mas economía: un verdadero círculo virtuoso.

Cada vez mas, las APs son las últimas zonas en donde se presenta la biodiversidad con cierto pa-

recido a lo que fueron los ambientes originales, lo que aporta además del atractivo de lo diferente –

dentro del proceso de demolición civilizadora sobre el mundo natural- un conjunto de servicios

irremplazables y por escasos, tasables económicamente.

Sería deseable que el mayor conocimiento tuviera impacto sobre la buena gestión de los recursos,

lo que a su vez debería multiplicarse en beneficios económicos. Según Mathew Gorman (1996)15

investigaciones de Andy Drumm hechas en 1990 muestran que ese año visitaron el Oriente de

Ecuador, 23.562 turistas, quedándose un promedio de 5 días, gastando en total $ 5.317.450, una

cifra que implica U$ 42 por persona y por día. Su cálculo del "Multiplicador de Ingresos Turísticos"

dio una cifra de 117 para toda la región e indica que, por cada dólar gastado por el turista, se gene-

ra U$ 1.17 para el país. El impacto de la inversión adecuada en las APs provoca incrementos eco-

nómicos inmediatos en el entorno social en proporciones que según se viene analizando, tendrían

una escala de entre 1:10 a 1:30 (Drumm, com. pnal, 2008). Actualmente se encuentran en curso al-

gunos estudios en ese sentido.

Con las metas para la Conservación determinadas en diversos documentos, la restricción al finan-

ciamiento de las acciones específicas necesarias para el sostenimiento de las porciones de los eco-

sistemas resguardados en las APs es actualmente la mayor limitante a tener en cuenta. El desarro-

llo reciente de este campo de aplicación de la Economía, contrapuesto a la resistencia a su conside-

ración dentro de los organismos públicos de aplicación16, constituye un acicate mas para el interés

del autor de este estudio.

Afortunadamente, las principales fuentes de información sobre el tema son relevables y cuantifi-

cables. Y los resultados de esta investigación podrían ser fácilmente aplicados. Su aporte –

mediante su divulgación a la comunidad en general-, no sólo fortalecería el debate, sino que podría

dar lugar a acciones inmediatas.

La reciente producción en el ámbito internacional de trabajos en este campo viene operando sobre

los mismos “vacíos” que aquí se detectan, promoviendo la buena gobernanza (GTZ, 2007). Obvia-

mente, la elección concreta sobre cómo debe y cuánto puede ser recaudado depende de decisiones

políticas; pero el conocimiento es el insumo básico de los debates racionales y de cualquier toma de

decisiones económicas y sociales.

Para el propio investigador, estos conocimientos son de aplicación directa dentro de su campo la-

boral y de gran interés personal para profundizar sus estudios anteriores, comunicados en infor-

mes técnicos, conferencias y congresos (ver acápite de bibliografía).

Por último, cabe señalar que la habitual disputa presupuestaria anual por el acceso a los fondos del

Tesoro Nacional habrá de crecer, si nos atenemos a la progresiva complejidad e incremento de las

15 ¿El ecoturismo - una alternativa para el desarrollo sustentable del oriente ecuatoriano? En

http://www.planeta.com/ecotravel/south/ecuador/gorman/gorman.html 16 Es habitual que el financiamiento sea considerado un aspecto ajeno a la Conservación por los actores que intervienen, sugiriéndose

que siempre debería provenir de las arcas del Tesoro. Por otra parte se suele considerar que la APN no debería dedicarse a recaudar

fondos, sino sólo a conservar a las APs y a los grupos sociales vinculados a estas.


Tesis de Maestría


24

demandas sociales. En tal contexto, es preciso construir argumentos válidos para justificar la ob-

tención y aplicación de fondos del Tesoro, ante la competencia de otras finalidades inmediatas,

tales como el hambre y la salud de la población. Y asimismo para diseñar fórmulas creativas para

la captación directa de recursos. No cabe duda que puede hacerse.

La afirmación que titula la tesis aparece primariamente como un problema técnico que hace a la

buena gestión de alrededor de un 2 % de la superficie del país. Su respuesta podría proyectar luz

sobre las mejores oportunidades y modelos recaudatorios dentro de un campo en el que debe ejer-

cerse gobernanza. Adicionalmente, su aporte podría por analogía ser de utilidad para el resto de

las APs del país17, en cuyo caso la proporción sobre la superficie total del país alcanzaría a un 6%

adicional. Cabe recordar que la superficie recomendada por la UICN como apropiada para la pro-

tección de los recursos en cada país debería superar al 10 % de su espacio nacional.

En Latinoamérica existe una gran necesidad de ampliar estos conocimientos, ante el aún hoy

enorme Patrimonio Natural de cada país y el ritmo al que avanza su destrucción. Las conclusiones

de esta tesis tal vez podrían extenderse mas allá de las restricciones que implica el método – que es

un estudio de caso local-, al menos como material de consulta o quizá como guía para estudios

similares aplicados a otros casos.

I.4. Recursos

La elección del tema surgió a partir de la experiencia del propio tesista y de su campo de actividad

profesional habitual. La preparación de la tesis se realizó a partir de los recursos habituales del

profesional, propios e institucionales (Administración de Parques Nacionales), estos últimos como

parte de las tareas laborales habituales del investigador en consulta con otros profesionales cole-

gas. Los costos de comunicación, traslados, impresión y demás exigencias fueron absorbidos por

las dos fuentes enunciadas: las propias y las institucionales. Por la metodología del estudio no fue

necesario disponer de equipamiento especial ni ninguna contratación profesional de apoyo.

17 Sistemas de reservas provinciales, reservas de la Biosfera, sitios RAMSAR, reservas universitarias, municipales y privadas, bosques

“modelo”, etc. La superficie total nominalmente “protegida” del país alcanza a un 7,8 % de su territorio terrestre.


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25

CAPÍTULO II HIPÓTESIS, PROPOSICIONES, OBJETIVOS,

ACCIONES, METODOLOGÍA, ESTUDIO DE

CASO.


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26

II.1. Hipótesis y supuestos:

Con los instrumentos legales actuales, la hipótesis del trabajo está representada por la siguiente

afirmación:

Es posible alcanzar el financiamiento del sistema federal de áreas protegidas, autofinanciar su

uso sustentable y sus gastos operativos.

Los supuestos para la demostración de esta hipótesis fueron los siguientes:

→ Que los recursos para financiar la nómina salarial (identificados como inciso 1 del presu-

puesto nacional) sigan siendo suministrados por el Tesoro Nacional.

→ Que los fondos que se recauden por el cobro de diversas tasas, cánones y derechos sean

asignados como recursos para la Administración de Parques Nacionales.

→ Que los fondos provenientes del Tesoro (recaudados por impuestos generales) o que pro-

vengan desde otras fuentes gubernamentales como por ejemplo desde Vialidad Nacional,

provean flujos de financiamiento mas o menos constantes para cubrir los gastos e inversio-

nes (identificados como incisos 3 y 4 del presupuesto nacional) de la APN.

→ Que el incremento de los ingresos no dispare la apetencia por su apropiación por parte de

intereses internos y externos al sistema de APs., aumentando los costos.

II.2. Proposiciones de este estudio

→ Las alternativas de financiamiento para las APs son múltiples.

→ Es posible mejorar la captura de recursos provenientes de mecanismos financieros preexis-

tentes.

→ Es posible seleccionar varios mecanismos nuevos y viables de financiamiento.

→ Algunos mecanismos financieros requieren introducir cambios significativos a los criterios

para la administración de los recursos actuales predominantes, algunos subjetivos y otros

legales.

→ Se puede cubrir la brecha financiera actualmente identificada.

→ Se puede proveer de un marco de suficiente y eficacia a la gestión de los MFs y de los re-

cursos que estos provean.

II.3. Objetivos y acciones

El objetivo principal del presente trabajo es el siguiente:

Reconocer el grado de financiamiento potencial que podría proveerse al sistema de APs federales teniendo en

cuenta las opciones ya asumidas para la captación de recursos gubernamentales y no gubernamentales, con-

siderando la viabilidad de su aplicación y su incidencia económica y social.

Los objetivos específicos del presente trabajo fueron los siguientes:


Tesis de Maestría


27

1. Identificar el grado de potencialidad recaudatoria para el financiamiento del sistema de APs. que podría

aportar cada una de las diversas fuentes recaudatorias significativas, para la captura de recursos guberna-

mentales y no gubernamentales.

2. Analizar las acciones recaudatorias necesarias para desarrollar eficientemente las fuentes recomendables y

evaluar el esfuerzo y la viabilidad de su aplicación.

3. Proponer y evaluar al menos un modelo recaudatorio alternativo consistente en la aplicación de nuevas

medidas tendientes a la mejora del financiamiento, verificando su perinencia.

4. Recomendar las medidas recaudatorias que provean mejores perspectivas dentro de los criterios, dimensio-

nes y escenarios analizados.

Las acciones para el cumplimiento de los objetivos fueron las siguientes:

OBJETIVO

ESPECIFICO ACTIVIDADES

1

Identificar fuentes recaudatorias actuales y potenciales.

Graduar diferencialmente y clasificar la potencialidad recaudatoria

de cada fuente.

Seleccionar las fuentes de mayor interés.

2

Analizar las acciones recaudatorias necesarias para la implementa-

ción eficiente de cada fuente.

Evaluar el esfuerzo de implementación real de las medidas que den

acceso a las fuentes significativas.

Determinar la viabilidad de las medidas necesarias para la potencial

aplicación de las medidas.

3

Crear modelos recaudatorios potenciales.

Valorizar los modelos elaborados aplicados a varios escenarios de

simulación.

Analizar la incidencia de los cambios sobre el sistema nacional de

APs.

Evaluar la pertinencia económica y social de la aplicación de nuevas

medidas recaudatorias.

4

Recomendar las medidas que ofrezcan mejores perspectivas dentro

de los varios escenarios y dimensiones necesarias para el análisis.

Señalar y evaluar los impactos que podrían producirse en función de

la aplicación de las recomendaciones.


Tesis de Maestría


28

II.4 – Metodología y diseño de Investigación

Según el constructivista18 francés Edgar Morin (1997) hay dos grandes paradigmas científicos, el de

la "simplicidad" y el de la "complejidad". El primero es el positivismo, obsesionado por la simplifi-

cación y racionalización de la realidad. El segundo se funda en los siguientes principios: (a) Dialó-

gico: que asocia orden y desorden como antagónicos y complementarios generando un nuevo

equilibrio, dentro del todo de la realidad, (b) Autopoiesis o autoorganización: efectos y causas

cambian sus roles entre si a través de ciclos autoconstitutivos y autoorganizativos. Un buen ejem-

plo es ¿quién gobierna a quién?, (c) Holograma: Una parte representa al conjunto y el conjunto a la

parte19, se necesita considerar parte y conjunto por igual. Según Morin, se puede incurrir en dos

tipos de delirios: la coherencia absoluta o la incoherencia absoluta.

El presente estudio pretende interpretar una realidad compleja, con alcances restringidos, con

múltiples actores internos y externos a la institución pública. Para el análisis de este tipo de or-

ganización, sus conductas y sus decisiones, cabría considerar criterios y teorías dentro de las co-

rrientes de pensamiento que se ocupan de explorar este tipo de casos. Así, la teoría de la “comple-

jidad” es una de ellas.

Para George et al. (citado en Yacuzi, 2005), economista clásico considerado precursor del Public

Choice, en la vida de las empresas y de las sociedades hay causalidades complejas, pero aún estas

pueden modelizarse realizando generalizaciones contingentes o teorías tipológicas, dado que en

muchos fenómenos sociales existen patrones y secuencias causales identificables. Este autor llevó

la economía a la política, identificando el interés que mueve a ésta.

En la búsqueda de elementos de juicio se ha examinado además, entre otras, a las siguientes teo-

rías: la escuela de la racionalidad limitada de Charles Lindblom (citado en Estévez, 2002), la teoría

de los grupos en la línea del modelo pluralista de David Truman y Robert Dahl (citados en Este-

vez, 2002), el modelo secuencial de Charles Jones (1970) y James Anderson (1975), la teoría de los

enfoques cognitivos de las políticas públicas o Advocacy Coalition Framework (ACF) de Paul Sa-

vatier (1993) y Hank Jenkins Smith, la teoría del Public Choice (Buchanan, 1980), y la corriente de la

moral imagination de Johnson (Vidaver-Cohen, 1997).

En escueta síntesis podría decirse que la “racionalidad limitada” alude a la restricción que encuen-

tra el proceso de toma decisiones en políticas públicas, en atender a todas las variables, por su ne-

cesidad de priorizar, economizar atención y energía, y a unir objetivos y medios, desde una pers-

pectiva cruelmente real y en oposición al modelo racional ideal de toma de decisiones que no es

mas que un arquetipo inalcanzable.

La teoría de los grupos enunciada en los años 50` y 60`, desde su concepción pluralista sostiene

que el sistema político decisional no está compuesto sólo por individuos sino por grupos organi-

zados, lo que genera una descentralización, una poliarquía, o sea una multiplicidad de oligarquías

compitiendo entre si por ejercer influencia sobre la decisión pública. El resto, los intereses no orga-

nizados representan el “molde democr{tico” que limita al accionar anterior (Estévez, 2002).

El modelo secuencial sugiere la existencia de un sistema en acción, en donde las etapas consisten

en la determinación de la agenda pública, la discusión de la misma, la decisión, la implementación

y la evaluación. En definitiva las políticas se crean y luego funcionan o no. Las etapas tienen una

18 Corriente de pensamiento subjetivo-constructivista superadora del positivismo y del post positivismo. 19 El reduccionismo reconoce sólo la parte y el holismo sólo el conjunto.


Tesis de Maestría


29

finalidad de estudio, pero si bien el proceso puede ser caótico, cada etapa es un sistema en si mis-

mo, que avanza hacia el siguiente.

La ACF o “Marco de las Coaliciones Promotoras” sugiere que los actores trasladan sus ideas a las

políticas públicas e indaga sobre ellas, siendo ese marco una referencia al cambio o estabilidad de

las políticas públicas. El argumento esencial del ACF es que el cambio no es el fruto de la puja de

intereses –ya que en ese caso el financiamiento y las normas serían lo esencial- sino resultado de

aprendizaje político orientado, un proceso adaptativo por el que las coaliciones logran realizar sus

creencias en políticas públicas.

El Public Choice o "elección pública" en la teoría de James Buchanan (1980) es una "perspectiva

acerca de la política que surge de una extensión y aplicación de las herramientas y métodos de los

economistas a la toma de decisiones públicas o colectivas". En su visión quien hace políticas públi-

cas actúa guiado por su propio interés. Por eso la delegación representativa hace que las funciones

estatales como la educación, la salud y el medio ambiente queden en poder de decisiones burocrá-

ticas que no necesariamente se guían por el "bien común". Buchanan planteó la Economía Consti-

tucional: será más probable alcanzar un acuerdo decisional por la sencilla razón de que las perso-

nas no conocen el impacto que una regla particular tendrá sobre su interés personal identificable.

Cuanto mas alto es el nivel jerárquico, mas fácil será obtener un consenso. El Public Choice, aban-

dona la presunción de benevolencia reemplazándola con la indiferencia o incluso con la malevo-

lencia. Siguiendo con la aplicación de las herramientas del análisis económico a la política, Bucha-

nan y otros, también asimiló el consumidor al votante quien, de la misma forma en que elige en el

mercado el que considera mejor bien o servicio según sus necesidades, elige la comunidad "que

mejor satisface sus preferencias por bienes públicos". Es una concepción utilitarista e hiperrealista

de las conductas humanas y sociales.

Es interesante considerar aquí las concepciones de la “moral imagination”, definida como superado-

ra de la falta de conciencia y de la mera creatividad en la formulación y selección de alternativas.

Esto en previsión de sus impactos y de la afectación de actores y medio20. Resulta sugestivo para

esta teoría verificar cómo el contexto institucional depende de la selección cognitiva de valores y

reglas, en tanto -pese a encontrarse condiciones favorables para introducir cambios sobre tales va-

lores-, los procesos quedan condicionados por los actores de las organizaciones y pueden ser obs-

táculos, por la “falta de habilidad para imaginar el rango de alternativas, consecuencias y soluciones”.

El encuadre que dan estas corrientes arriba descriptas, permitió situar a las decisiones públicas

vinculadas el financiamiento dentro de un marco teórico general, analizarlo, compararlo con

conductas y criterios comunes al contexto político – decisional.

En síntesis, para una realidad compleja y cambiante, con una fuerte y variable influencia social

y de grupos de interés que operan sobre la adopción y calificación de las medidas de gobierno,

el enfoque de este trabajo es pragmático y heterodoxo, ofreciendo mas bien modelos útiles que

teorías de alcance mayor. Para esta finalidad se ha adoptado el método de estudio de caso.

La pretensión de desarrollar aquí una teoría de mayor poder explicativo sería una aspiración irreal,

pero tampoco puede descartarse que a través del estudio se esboce un modelo, que aporte una

buena capacidad de predicción para el ámbito estudiado y tal vez cierta capacidad de predicción

20 Elaborada para empresas y Estado, de su revisión surge una analogía casi perfecta sobre la responsabilidad de los decisores sobre los

territorios, la sustentabilidad y la pobreza, tres temas cruciales para el buen financiamiento de las APs., que no implica la mera obten-

ción de mas recursos, sino el cómo, el por qué y el para qué.

http://www.materiabiz.com/mbz/empresaysociedad/nota.vsp?nid=32103


Tesis de Maestría


30

mas general, si sus conclusiones se replicán en otros casos similares (generalización analítica).

Según Yin (1994, p{g. 13), el estudio de caso es “una investigación empírica que estudia un fenómeno

contemporáneo dentro de su contexto de la vida real, especialmente cuando los límites entre el fenómeno y su

contexto no son claramente evidentes. (...) Una investigación de estudio de caso trata exitosamente con una

situación técnicamente distintiva en la cual hay muchas más variables de interés que datos observacionales;

y, como resultado, se basa en múltiples fuentes de evidencia, <y, también como resultado, se beneficia del

desarrollo previo de proposiciones teóricas que guían la recolección y el an{lisis de datos.”

Según Yacuzi (2005), en el estudio de caso el investigador supone que “existe una realidad externa,

compleja, que puede ser conocida por la observación y la triangulación (ya la que la observación es falible)”, y

agrega: “<con métodos objetivos de búsqueda y análisis de la evidencia es posible llegar a teorías confiables.

El caso de investigación, en esta concepción, intenta realizar inferencias válidas a partir del estudio detallado

de acontecimientos que no se desarrollan en un laboratorio sino en el contexto de la vida social e institucio-

nal.”

El estudio de caso es sumamente apropiado para analizar el comportamiento institucional con-

temporáneo, que es en definitiva donde se produce el fenómeno del financiamiento y ejecución de

los fondos. En este caso en particular, el investigador actúa dentro de la institución que analiza,

pero no tiene el poder de controlar sus variables –ningún individuo lo tiene por completo- y debió

analizar preguntas del tipo “qué?” (descriptivas), “cómo?” y por qué? (explicativas). Si bien se ape-

ló a datos históricos, estas series no identifican claramente el estado de las variables que aún no se

han enfriado y que son las mas actuales disponibles.

El método de caso propone la generalización a través de la inferencia hacia la teoría. Para Yacuzi,

“en la inferencia lógica (que algunos llaman científica o causal), el investigador postula o descubre relaciones

entre características, en el marco de un esquema conceptual explicativo. La relevancia del caso y su generali-

zabilidad no provienen, entonces, del lado estadístico, sino del lado lógico: las características del estudio de

caso se extienden a otros casos por la fortaleza del razonamiento explicativo”.

El recurso de aplicar la metodología del estudio de caso y recurrir a inferencias lógicas, no impide

emplear metodologías cuali-cuantitativas, pero excluye la consideración de muestras, se trabaja

sobre el universo del caso, en el contexto de todas sus variables incidentes, muchas de ellas ines-

cindibles del funcionamiento y de las decisiones financieras. Aislar al fenómeno de sus múltiples

variables resulta inalcanzable.

Para Yin (1994), “<un diseño de investigación de caso se compone de cinco componentes: 1) las preguntas

del estudio, 2) sus proposiciones, si existieran, 3) su unidad de análisis (pueden ser varias), 4) la lógica que

vincula los datos con las proposiciones y 5) los criterios para interpretar los hallazgos. Las proposiciones

orientan sobre los objetos que deben ser examinados en el estudio; desmenuzan las preguntas de tipo “cómo”

y “por qué” para determinar qué debemos estudiar. A partir de las preguntas de investigación se buscan

datos sistemáticamente para extraer conclusiones. Las preguntas, los datos, y las conclusiones están vincula-

dos lógicamente entre sí por el diseño del caso. Los diseños pueden ser de un caso simple o de múltiples casos

y, por otra parte, holísticos o encapsulados, según se utilice una o varias unidades de an{lisis.”

La metodología de esta tesis corresponde a un estudio de caso simple descriptivo- explicativo

holístico sobre el actual esquema de financiamiento de la Administración de Parques Naciona-

les, para el que se analizarán las fuentes tradicionales de financiamiento y se identificarán y

analizarán algunos criterios innovadores (análisis de las fuentes de financiamiento actuales y

potenciales) para poder proyectar nuevos modelos y escenarios de financiamiento, valorando


Tesis de Maestría


31

los factores incidentes potenciadores o limitantes.

Es importante señalar que en este tipo de estudios de caso no es necesario disponer de una hipóte-

sis, como sería necesario en un estudio experimental. En el estudio de caso basta lograr la vincula-

ción entre las proposiciones, los datos y las conclusiones y su alcance se limita al mismo caso. A los

efectos de la elaboración de esta tesis se adoptó un criterio ecléctico al adoptar una hipótesis, con-

siderando que la misma clarifica el desarrollo conceptual.

La metodología contempló en los aspectos prácticos, fundamentalmente criterios que figuran

enunciados en Galarreta Encinas (2007) y Flores (2008), pero también sigue las recomendaciones

que figuran en la bibliografía pertinente, con agregados y elaboraciones que son producto de la

experiencia del autor de esta tesis y también en algunos casos fruto de las restricciones para poder

operar con información que no siempre aparece completa y accesible.

Para poder investigar a cada una de las fuentes se apeló a diferentes metodologías cuali-

cuantitativas, desde la valoración meramente subjetiva hasta la selección de variables que per-

mitan reconocer si son o no cuantitativamente representativas. En los casos en que se encontra-

ron factores vinculables entre si, se aplicaron regresiones para probar la validez de tales víncu-

los (p. ej. relaciones cantidad de visitantes/cantidad de prestaciones).

No se tomaron muestras estadísticas, sino que se recolectaron datos primarios y secundarios pro-

venientes directamente de los sistemas informáticos de la Administración de Parques Nacionales,

de su Dirección de Administración y también de organizaciones gubernamentales y no guberna-

mentales tales como el INDEC, la Secretaría de Turismo de la Nación, ahora Ministerio (antes

SECTUR, ahora MINTUR), la Cámara Argentina del Turismo, TNC, UICN y otras. También se

realizaron reiteradas consultas a actores clave antes de la elaboración y se procedió a la revisión de

resultados también en consulta con algunos de ellos.

Para el autor, la aseveración que titula la tesis, puede interpretarse como una pregunta que se debe

responder: ¿cómo hacer para financiar al sistema de áreas protegidas? La hipótesis del trabajo y

las proposiciones del caso son sus respuestas tentativas. Se entiende que es posible obtener sufi-

ciente financiamiento para borrar la brecha que separa a los recursos disponibles de los necesarios

para eficientizar al sistema actual21. De lo anterior se desprenden otras preguntas: ¿por qué sería

posible financiarlas? Y junto con ésta la siguiente: ¿cómo sería posible alcanzar un óptimo finan-

ciamiento? Con ese proceso analítico se fueron estableciendo las proposiciones teóricas iniciales y

con ellas las relaciones causales, para su validación dentro del presente estudio.

Se realizó una cuidadosa revisión bibliográfica, enfocada principalmente sobre el material escrito

para la región, precisamente porque en Latinoamérica ha habido un proceso intenso tendiente al

financiamiento para promover la conservación de la biodiversidad de las APs. La bibliografía ilus-

tra sobre dos etapas sucesivas: durante la década de los 90´ hubo una lluvia de aportes externos

(cooperación bilateral, multilateral y privados a través de ONGs), actualmente se tiende hacia la

captación de recursos mediante la formulación de planes de negocios para el autofinanciamiento.

Conocidas las fuentes actuales de financiamiento y graduada debidamente su relevancia relativa

21 Mas difícil es preverlo para un sistema dinámico sujeto a expansión territorial y a la intensificación de las amenazas, por lo que podría

agregarse el supuesto de mantener constante el número de APs, para evitar alterar a las demandas mínimas y óptimas. Dada la incerti-

dumbre sería imposible establecer la meta de financiar la brecha considerando un número incierto de APs., o de desconocidas amena-

zas.


Tesis de Maestría


32

durante los recientes ejercicios, se procedió a verificar qué potencial podrían llegar a alcanzar en el

futuro, en virtud de la manipulación de ciertos factores incidentes, o sea creando nuevos escena-

rios posibles. Desde allí se seleccionaron las fuentes mas promisorias. Algo parecido se realizó con

las fuentes no aplicadas actualmente, hasta detectar también a las fuentes mas promisorias.

Con todas ellas se construyeron modelos, escenarios y proyecciones económicas elaborando varias

alternativas y se trabajó con estos para tratar de conocer cuáles serían sus restricciones y oportuni-

dades. Para la evaluación de todas ellas se elaboraron plantillas similares para permitir la compa-

ración y estandarización.

Luego, a partir de las necesidades actuales y de las “brechas” de financiamiento, se reconoció

cuánto –qué porción- podría ser financiable y con qué tipo de esfuerzo, dentro de un criterio re-

caudatorio compatible con la realidad. Finalmente se discutió la vinculación entre las proposicio-

nes y las fuentes de financiamiento, observando las características de cada una de ellas. Los aspec-

tos condicionantes son analizados en el Capítulo IV.

Los resultados y conclusiones del estudio de caso están expuestos en el Capítulo V.

Como anexos se agregaron numerosas planillas ilustrativas y otros datos bajo diversos formatos de

presentación, que al estar citados en el texto principal, dan un amplio detalle complementario que

facilita la interpretación y la demostración de la hipótesis y de las proposiciones.

II.4.1. Demostración de la validez del estudio

De acuerdo a Yin (1994) se consideraron cuatro criterios para la validez, que son los aplicados en

los estudios empíricos de las ciencias sociales: validez de la construcción conceptual, validez inter-

na, validez externa y fiabilidad.

La validez de las construcciones conceptuales surge aplicando tácticas para incrementar la vali-

dez de las construcciones conceptuales. Por ejemplo durante la recolección de datos se sugiere

utilizar múltiples fuentes de evidencia y establecer cadenas con tales evidencias. Y mas tarde so-

meter los borradores del caso a rigurosas revisiones externas por parte de informantes clave.

La validez interna es la lógica de la causalidad de un estudio explicativo. La herramienta más

usada para asegurar la validez interna de un caso es el “patternmatching”, o sea elaborar explica-

ciones y analizar series cronológicas de datos. En un caso empírico, derivado del examen de datos

confrontados a aserciones previas, se examina una red amplia de relacionamientos que permiten

enfocar científicamente los problemas, con las debidas restricciones.

La validez externa señala el campo sobre el que podrían generalizarse los hallazgos del estudio. En

el estudio de caso, al no trabajarse con muestras representativas, se pretende validar la generaliza-

ción analítica, que lleva a que los resultados se generalicen hacia una teoría amplia, que pueda

aplicarse sobre otros casos en donde sea válida.

La fiabilidad demuestra que los procedimientos del estudio podrían repetirse y obtenerse simila-

res resultados. Alude a la calidad y consistencia del proceso. En el presente caso el protocolo de

recolección de datos está explicado y la información recopilada se incluye en el escrito, o se señalan

las fuentes. Los supuestos y las teorías también son parte del relato explícito.

La metodología y resultados del estudio fueron sometidos a la verificación estricta de su validez,

aplicando los cuatro criterios anteriormente enunciados.


Tesis de Maestría


33

CAPÍTULO III DESCRIPCIÓN Y ANÁLISIS DE LOS

RECURSOS HABITUALMENTE

UTILIZADOS Y POTENCIALES PARA

FINANCIAR LAS APS


Tesis de Maestría


34

III.1- Fuentes de recursos reconocidas para los sistemas de áreas protegidas.

Se seleccionaron cuatro fuentes bibliográficas que identifican claramente a las posibles fuentes fi-

nancieras a las que se puede apelar para obtener recursos. Estas se contrastan mas adelante con las

que se aplican actualmente en la APN y se tomaron en cuenta para reconocer otras fuentes más

innovadoras que las actualmente aplicadas.

La ley 22.351 promulgada en el año 1980, previó la creación de un Fondo de Fomento, el cual fue

luego derogado por la Ley Administrativo-Financiera del Estado Nº 24.156 (1994). En el texto del

artículo 25 de la primera de las leyes citadas, se cita una interesante lista de rubros:

ARTICULO 25. — El Fondo de Fomento de Parques Nacionales se integrará:

a) Con el producido de la venta, arrendamiento o concesión de inmuebles, instalaciones y bienes muebles.

b) Con el producido de aforos y venta de madera fiscal y otros frutos y productos.

c) Con los derechos de caza y pesca.

d) Con los derechos de entrada y patentes.

e) Con los derechos de edificación, construcciones en general, contribuciones de mejoras, como así con las tasas

que se establezcan por retribuciones de servicios públicos.

f) Con el producido de las concesiones para prestación de servicios.

g) con el precio que perciba el organismo por los servicios que preste directamente.

h) Con el importe de las multas que se apliquen de acuerdo a la presente ley.

i) Con las subvenciones, donaciones, legados, aportes y transferencias de otras reparticiones o de personas físicas

o jurídicas.

j) Con los intereses y rentas de los bienes que posea.

k) Con los recursos de leyes especiales.

l) Con las sumas que anualmente le asigne el presupuesto general de la Nación y con todo otro ingreso que deri-

ve la gestión de la Administración de Parques Nacionales.

m) Con los recursos no utilizados del fondo, provenientes de ejercicios anteriores.

Más recientemente, para identificar los mecanismos financieros (MFs) Lucy Emerton et al (2006)

sugirió tres categorías de acuerdo a cómo se obtienen los fondos y emplean:

→ Mecanismos que se concentran en atraer y administrar fondos externos incluyendo presupuestos guberna-

mentales y de donantes incluyendo ONGs y agencias de cooperación nacionales e internacionales.

→ Mecanismos para generar fondos que promuevan actividades de conservación, incluyendo instrumentos fisca-

les, inversiones, crédito, fondos empresariales, etc.

→ Mecanismos que son basados en mercados y la provisión de productos y servicios, incluyendo tasas por los

usos de los recursos, cargos por turismo y pagos por servicios ambientales.

Según Gutman y Davidson (2008) hay más de sesenta fuentes desde las cuales pueden obtenerse

recursos con destino a las APs (ver Cuadro 3).


Tesis de Maestría


35

Cuadro 3. Algunos mecanismos financieros para las APs.

Mecanismos

financieros Mas tradicionales Más innovadores

Locales

Tarifas y cobro de entradas

Ingresos relacionados con el turismo.

Mercados locales para productos rurales

sustentables

ONGs locales y organizaciones de caridad.

Inversiones de negocios

Fondos públicos marcados

Mercados locales verdes

Mercados locales para todo tipo de ser-

vicios ecosistémicos (PSA)22

Nacionales

Presupuestos gubernamentales

Turismo nacional

ONGs nacionales


Fondos públicos preasignados23

Reformas fiscales ambientales

Reformas de subsidios de producción

rurales

PSA a nivel nacional

Loterías verdes

Instrumentos de búsqueda de fondos

innovadores (internet, etc.)

Asociaciones privadas-publicas y ONGs

Estándares voluntarios de negocios

Mercados nacionales verdes

Internacionales

Asistencia bilateral y multilateral

Canje de deuda por naturaleza

Agencias y bancos de desarrollo

FMAM o GEF

ONGs internacionales Reforma del sistema

monetario internacional

Fundaciones internacionales


Estándares voluntarios de negocios

Acuerdos a largo plazo de asistencia

internacional

Subasta o venta de permisos de emisio-

nes de carbono

Impuestos ambientales

Otros impuestos internacionales

Loterías Verdes

Instrumentos de búsqueda de fondos

innovadores (internet, etc.)

Asociaciones privadas-publicas y

ONGs

Mercados internacionales verdes

PSA a nivel internacional

Fuente: Gutman y Davidson (2008).

22 PSA refiere a pago por servicios ambientales. 23 Refiere a los fondos con asignación específica

Fotos 3 y 4. El cobro de acceso es la principal fuente de recursos del NPS. A la

izquierda se puede ver el acceso a Olimpia Park, del NPS, en el estado de

Seattle, EEUU. La imagen de la derecha muestra las tarifas vigentes en el año

2008.


Tesis de Maestría


36

En el NPS de EEUU, el financiamiento proviene de los siguientes fondos, descriptos en el Cuadro

4.

Cuadro 4. Principales fuentes de ingreso del NPS, 2006

NOMBRE DEL FONDO DESCRIPCIÓN

Operaciones del sistema nacional de Par-

ques24

Fondo gubernamental. Financia los costes de funcionamiento, manteni-

miento y administrativos diarios de los parques, oficinas regionales y de

la oficina central en Washington.

Policía de Parques de los Estados Unidos25

A partir de 2002 responsable de financiar un amplio conjunto de labores

de policía y vigilancia en unidades del SPN en Washington DC;

Gateway National Recreation Area en Nueva York y New Jersey; y

Golden Gate National Recreation Area en California.

Construcción y mantenimiento significa-

tivo26

Financia proyectos puntuales de construcción y planificación, supervi-

sión de programas y proyectos especiales.

Recreación y preservación nacional27

Financia una amplia gama de acciones relacionadas con planificación de

actividades recreativas y la asistencia técnica a los gobiernos estatales y

locales para estos proyectos.

Fondo para la preservación histórica28

Subvenciona proyectos relacionados con la identificación, evaluación,

registro y conservación del patrimonio histórico, arqueológico y cultural.

Adquisición federal de tierras y asistencia

a otros estados29

Financia la nueva adquisición federal de tierras. Así mismo subvenciona

la adquisición por parte de los estados y gobiernos locales de parques y

zonas abiertas.

Otros fondos federales

Fondos con diferentes orígenes autorizados por el Congreso. Entre ellos

se encuentran las donaciones de individuos, grupos, organizaciones o

asociaciones (consistentes con los objetivos del NPS).

Recaudaciones por tasas a la recreación

Tarifas que se cobran en más de 190 unidades del sistema. Se trata tanto

de tarifas de entrada como recreativas (rutas guiadas, aparcamiento,

áreas de acampada).

Fondos privados varios 30

Donaciones diversas.

Otros

Beneficios derivados de bioprospección

Fuente: Extraído de www.nps.gov

Se recaudan anualmente por 589 contratos de concesión unos U$ 30 millones (2005), por el ingreso

de 300 millones de visitantes unos 803 millones mediante tarifas de entrada y por tarifas por usos

(unas 6000 autorizaciones) otros 32 millones. La suma total resulta de alrededor de 865 millones de

dólares. Los cálculos del NPS atribuyen a todas estas actividades un importantísimo ingreso adi-

cional originado en costos evitados.

Sólo los concesionarios declaran U$ 885 millones de dólares de ingresos brutos (23% en merchan-

dising y venta minorista, 21 % en alojamiento y 19 % en gastronomía), funcionando sobre 125 par-

ques. Entre sus obligaciones figuran aportes de un 3,4 % de la facturación y de un 5 % a diversos

24 En ingles: Operation of the National Park System 25 En ingles: United States Park Police (USPP)

26 En inglés: Construction and major maintenance

27 En inglés: National recreation and preservation

28 En inglés: Historic Preservation Fund

29 En ingles: Land acquisition and state assistance

30 En inglés: Miscellaneous Trust Funds


Tesis de Maestría


37

fondos especiales de mantenimiento. El sistema de concesiones contrata unos 23.000 empleados, en

tanto que todo el NPS dispone de alrededor de 14.000 para atender a sus 388 unidades que ocupan

aproximadamente 34 millones de ha. Como el sistema comprende varias figuras de conservación

(entre ellas monumentos históricos y áreas afiliadas), los parques propiamente dichos ocupan el 61

% de la superficie antes indicada, o sea 20,74 millones de hectáreas.

III.2 - Las fuentes de recursos actuales de la APN. Breve descripción general.

La distribución general de los recursos con los que se financia la APN, según su origen, se muestra

en el Gráfico 2. Según se observa, en el presupuesto 2007 aproximadamente un 50 % de los recur-

sos financieros suministrados en moneda provienen directamente del presupuesto propio de la

APN. Este 50 % se constituye sumando un aporte del Tesoro del 70 % y una recaudación propia

que aporta el 30 % restante, meta presupuestaria recaudatoria que debe ser cumplida.

De este último 30 %, la mayor parte de las recaudaciones se originan en la venta de derechos de

acceso a los visitantes, una porción menor proviene de los ingresos por cánones y el resto se recau-

da por otros derechos. Se aplican a financiar gastos (incisos 2 y 3 del presupuesto nacional). La

participación de los ingresos –accesos, cánones y derechos- en el financiamiento es la siguiente:

(21,6 % + 6,3 % + 2,1 % = 30 %)

El aporte del Tesoro Nacional proviene de los impuestos y de otros recursos del Estado Nacional.

Se aplican al pago de sueldos y a inversiones (incisos 1 y 4 del presupuesto). Tales ingresos no se-

rán aquí analizados porque dependen de la puja presupuestaria estatal anual31 y son resultado de

diversas negociaciones. La designación de personal como ampliación de planta permanente o tran-

sitoria resulta ser una modalidad directa de obtención de mayor presupuesto, ya que una vez que

es aprobada por la Secretaría de la Función Pública y el Poder Ejecutivo realiza las designaciones,

la nómina de personal se amplía y el presupuesto (en su inciso 1) luego refleja automáticamente

ese hecho en los sucesivos presupuestos, variando en adelante según los convenios colectivos sala-

riales.

En el Cuadro 5 se pueden ver las recaudaciones anuales de la APN del período 2005/2008. Los de-

rechos de acceso también se han ido actualizando y en algunos segmentos los incrementos son

considerables. Los cánones por concesión están formulados en su mayoría como porcentajes de la

facturación de los concesionarios, o sea que acompañan a la tarifa aplicada al público y a los mon-

tos brutos facturados. Las tarifas generales por derechos, tasas y aforos se modificaron sucesiva-

mente a fines del 2007 (Res. H.D. Nº 266/2007) y fines de 2009 (Res. PD Nª 205/2009). Con esto se

espera al menos ir sosteniendo las recaudaciones en moneda constante, aplicándose incrementos

sobre las categorías con mayor capacidad contributiva.

31 Todos los años, los Organismos del Estado y los alcanzados por las partidas presupuestarias (subsidios a sectores de energía, trans-

porte, sociales, pugnan por obtener una mayor porción presupuestaria, en un proceso que culmina en la aprobación de la ley del Con-

greso.


Tesis de Maestría


38

Cuadro 5. Recaudaciones de la APN (en U$S)

Concepto 2005 2006 2007 2008

Derechos de acceso 5.340.895 5.661.212 5.631.689 7.606.299

Otros32 2.775.888 2.788.780 2.370.487 3.142.247

Total: 8.116.783,26 8.449.992 8.002.176 10.748.546

Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Dirección de Administración, APN.

En el Gráfico 5 se puede observar cómo evolucionaron en los últimos años las recaudaciones con-

vertidas a dólares al 31/12 de cada año, según accesos, derechos (que incluye cánones, derechos y

tasas), y total. Estas líneas muestran un comportamiento histórico mas o menos similar.

Gráfico 5. Evolución de las recaudaciones según rubros: accesos, derechos y total

Fuente: Elaboración propia.

Las recaudaciones generales según origen se describen en el siguiente Cuadro 6 siguiente.

Cuadro 6. Recaudaciones totales según Intendencias (en pesos33)

AÑO 2007 AÑO 2008

Casa Central

(no asignados) 202.965,51 608.011,69

Glaciares 10.364.298,2 15.352.799,1

Iguazú 6.929.374,7 9.802.412,1

T. del Fuego 2.448.859,5 4.268.842,5

NH 3.247.735,2 4.142.512,0

Lanín 835.712,6 897.604,9

Alerces 627.029,3 698.719,7

32 Incluye ingresos por intereses, reintegros y recaudaciones varias, venta de rezagos, libros, impresos, arrendamiento de tierras, dere-

chos, cánones, etc. 33 Cotización al 31/12/2007: 1 U$ = 3,13 $ ; ídem al 31/12/2008: 1 U$ = 3,45 $


Tesis de Maestría


39

AÑO 2007 AÑO 2008

El Palmar 352.930,2 442.000,1

Talampaya 223.645,5 317.303,6

Puelo 203.377,4 239.923,2

Quijadas 139.112,3 152.217,6

Otros 31.924,8 52.727,4

Total Recaudado $ 25.606.965,2 36.975.073,8

Total Recaudado U$ 8.002.176 10.748.546

Fuente: Elaboración propia en base a datos de la APN.

Según se ve, las recaudaciones se hallan muy concentradas en cuatro APs. Para poder distinguirlo

y analizarlo mejor, se elaboró el Cuadro 7 siguiente:

Cuadro 7. Índice de concentración de recaudaciones totales

APs

Recaudación

(2008) Ranking % s/ total

Índice de

concentración

Los Glaciares 15.352.799,1 1 41,52 I1 = 41,52

Iguazú 9.802.412,1 2 26,51 I2 = 68,03

T. del Fuego 4.268.842,5 3 11,55 I3 = 79,58

NH 4.142.512,0 4 11,20 I4 = 90,78

Lanín 897.604,9 5 2,43 I5 = 93,21

Total mayores 5 APs 34.464.170,6 93,21

Total APs 36.975.073,8 100


Mas del 90 % de lo recaudado se origina en sólo cuatro APs. Los mecanismos de recaudación pro-

pia de la APN se describen en los acápites siguientes.

III.2.1. Cobro de derechos de acceso

El sistema de venta de derechos de acceso en las APs. surge de la previsión de los artículos 18 inc.

l) y 24 inc. o) de la Ley 22.351 y se aplica sobre las áreas mas visitadas. Actualmente hay doce APs

en las que se perciben derechos de acceso a través de diecisiete portadas de acceso y catorce enti-

dades tercerizadoras que actúan como agentes de percepción por cuenta del Estado. Hay además

dos importantes entradas a dos APs (PN34 Predelta y Seccional Viedma del PN Los Glaciares) que

34 Parque Nacional


Tesis de Maestría


40

se hallan en etapa de gestión organizativa del cobro de acceso.

Las tarifas de los derechos de ingreso se encuentran definidas en la Resolución PD Nº 11/2009

(Glaciares e Iguazú) y en la HD Nº 133/2008. De su aplicación resultan importantes recaudaciones

que se distribuyen entre las catorce entidades recaudadoras –tercerizadoras- y el Estado, asignán-

dose para las primeras el porcentaje previsto en los respectivos contratos y para el Estado la recau-

dación remanente resultante del descuento señalado.

En el siguiente Cuadro 8 se describe el sistema actual:

Cuadro 8. Descripción del sistema de cobro de derechos de acceso a las APs

APS

VISITANTES

REGISTRADOS

(2008)

SE COBRA ENTRADA

TERCERI-

ZADORA

%

CONTRATO

CONTRAPRES-

TACIONES

Portadas

cobro

Todo

el año

Tempo-

rada

1 Iguazú 1.079.946 1 SI -- UTE C. Enrí-

quez y otros 54,1435

Obras y ser-

vicios

2

Los

Glaciares

529.681 2

SI (Ban-

dera)

SI36

(Río

Mitre)

Asociación

lucha contra

incendios

20

Obras, servi-

cios y equi-

pamiento

Si Proyecto Chal-

tén -- --

3

y

4

Nahuel

Huapi /

Arrayanes

400.237 1

Si London Su-

ply37 10 Obras

Si Mun. V. An-

gostura 50

Obras y aten-

ción

Si Coop. Hospi-

tal 50 Atención

5 T. del

Fuego 277.420 2 Si --

Universidad

Patagonia 25

Obras y

estudios

6

Lanín 251.209 2

Si38

Confederación

Mapuche

Neuquina

50 Atención

Si39 Por adminis-

tración

7 Lago Puelo 113.100 1 -- Si Club Deporti-

vo Frontera 30 Atención

8 Los Alerces 76.263 2 --

Si

(las

dos)

Coop. Escuela

25 20 Atención

Asoc. Guías 20 Atención

9 62.500 2 Si -- Concesionario Variable40 Obras y

35 Los ingresos recaudados se distribuyen así: 54,14 % para la Concesionaria, 30,71 % a la APN, 11,37 % a la AFIP y 3,79 % a la Provincia

de Misiones. El porcentaje para la APN se distribuye así: 27,5 % canon, 0,5 % para insumos en la Intendencia, 1,08 % de canon redistri-

buido, 1,62 % para el Comité de Control de la Concesión.

36 Entrada a Glaciar Moreno

37 Concesionaria del Puerto Pañuelo, salida de las principales excursiones lacustres del lago Nahuel Huapi.

38 Huechulafquen

39 En Puerto de San Martín de los Andes 40 Según el año progresivo de concesión va disminuyendo. Actualmente consiste en 40 % de los primeros 30.000 visitantes y 20 % de los

siguientes.


Tesis de Maestría


41

APS

VISITANTES

REGISTRADOS

(2008)

SE COBRA ENTRADA

TERCERI-

ZADORA

%

CONTRATO

CONTRAPRES-

TACIONES

Portadas

cobro

Todo

el año

Tempo-

rada

Talampaya Rolling Travel servicios

Si Cooperativa Atención

10 El Palmar 132.888 1 Si -- Club Dep.

Ubajay 22 Atención

11 Sa. Quija-

das 33.100 1 Si --

C. Fomento S.

Antonio 20 Atención

12 Río Pilco-

mayo41 8.290 1 Si --

ONG Mujeres

formoseñas 50

Atención y

servicios

13 Predelta

(proyecto)

67.00042

(Año 2009) No -- En proyecto -- --

TOTAL: 2.964.634

(s/predelta) 17 15 + APN


En el Gráfico 6 siguiente figuran los porcentajes retenidos por las tercerizadoras (según figura en

el Cuadro 9 anterior), en este caso identificadas por AP y entrada a la misma:

Gráfico 6. Porcentajes retenidos por portada de cobro y tercerizadora


La tercerizadora que percibe el beneficio mas elevado es la de Iguazú, con un 54,14 %. Parece un

porcentaje elevado, pero la retención permite el repago de las inversiones realizadas por la conce-

sionaria en el área Cataratas, como parte de un contrato de concesión. Este caso es uno de los tres

en que el cobro de acceso es parte de concesiones, los otros son los de Puerto Pañuelo (PN Nahuel

Huapi) y el Cañón de Talampaya (PN Talampaya). En el resto se trata de entidades sin fines de

lucro ya sean estatales (una universidad, un municipio y una comisión de fomento) o entidades del

tercer sector (ONGs) como clubes, cooperadoras escolares y otras.

41 Reciente implementación durante los fines de semana 42 Se trata de una estimación. Se está produciendo un cambio muy relevante en la demanda de uso.


Tesis de Maestría


42

Las tercerizadoras recaudan montos de dinero y en muchos casos facilitan contraprestaciones. Es-

tas pueden consistir en tareas tales como proveer información a los visitantes, limpiar sanitarios,

proveer equipamientos previstos contractualmente o construir obras necesarias. Las contrapresta-

ciones serán analizadas por separado en el acápite III.2.4.

Como resultado del sistema recaudatorio de derechos de acceso, ingresaron a la APN $

26.169.111,443 (durante el año 2008). El total por Intendencia, junto con los datos de los visitantes

ingresados, se halla resumido a continuación en el Cuadro 9, exponiéndose para mejor ilustración

lo sucedido en los años 2007 y 2008.

Cuadro 9. Recaudaciones por derechos de acceso, según Intendencia (en pesos44)45

APs AÑO 2007 AÑO 2008

Glaciares visitantes 292.017 529.681

accesos 7.968.700,8 11.829.942,5

Iguazú visitantes 1.018.402 1.079.946

accesos 4.690.708,1 6.622.600,8

T. del Fue-

go

visitantes 252.712 277.420

accesos 2.245.304,5 3.862.697,8

NH

visitantes 326.800 400.237

accesos 1.807.606,9 2.244.504,0

Lanín visitantes 292.017 251.209

accesos 235.246,9 297.073,3

Alerces visitantes 161.817 76.263

accesos 305.067,2 364.697,5

El Palmar visitantes 122.677 132.888

accesos 332.468,8 397.485,8

Talampaya visitantes 59.304 62.500

accesos 137.975,0 201.324,5

Puelo visitantes 99.854 113.100

accesos 168.002,4 214.305,0

Quijadas visitantes 35.590 33.100

accesos 130.324,0 134.480,4

TOTAL 11 visitantes 2.661.190 2.956.344

TOTAL $ accesos 18.021.404,6 26.169.111,4

TOTAL U$ accesos U$ 5.757.637 U$ 7.545.249

Fuente: Elaboración propia en base a datos de APN.

43 Equivale a U$ 7.606.299 a cotización del 30/12/2008. 44 Cotización al 31/12/2007: 1 U$ = 3,13 $ ; ídem al 31/12/2008: 1 U$ = 3,45 $ 45 Total de visitantes registrados para 36 APs: 2.955.473 (2007) y 3.060.906 (2008).


Tesis de Maestría


43

Para identificar la concentración de las recaudaciones por accesos, se elaboró el Cuadro 10 siguien-

te, de acuerdo al origen de las mismas.

Cuadro 10. Índice de concentración de la recaudación por accesos

APs Recaudación

(2008) Ranking % s/ total

Índice de

concentración

Los Glaciares 11.829.942,5 1 45,2 45,2

Iguazú 6.622.600,8 2 25,3 70,5

T. del Fuego 3.862.697,8 3 14,8 85,3

NH 2.244.504,0 4 8,6 93,9

El Palmar 397.485,8 5 1,5 95,4

Total mayores 5 24.957.230,90 95,4 95,4

Total APs 26.169.111,4

Fuente: Elaboración propia

El Gráfico 7 ilustra la relación entre la cantidad de visitantes y las recaudaciones por derechos de

acceso, en los distintos parques, que muestra una ajustada correlación, aunque con anomalías.

Gráfico 7. Nº de visitantes totales registrados y recaudaciones por accesos (año 2008, en U$)


La distribución total final de las recaudaciones que se perciben, entre tercerizadoras y el Estado a

través de la APN, puede observarse en el Gráfico 8.

El detalle de las recaudaciones por accesos según APs, para Tercerizadoras, APN y total puede

observarse en el Cuadro 11 (no se dispone de una discriminación adecuada de las recaudaciones

por portada de cobro del PN Nahuel Huapi).


Tesis de Maestría


44

Gráfico 8. Distribución de ingresos generados por derechos de acceso ($, 200846, sin NH)


Cuadro 11. Comparación entre montos recaudados por APN y por tercerizadoras (en $)

APs

Recaudación

Total

%

Tercerizadoras

Recaudación

Tercerizadoras

Recaudación

APN

(2008)

Los Glaciares 14.787.428 20 2.957.485 11.829.943

Iguazú 14.396.958 54 7774357 6.622.601

T. del Fuego 5150264 25 1287566 3.862.698

NH 1047, 50 y 50 2.244.504

El Palmar 509.597 22 112111 397.486

Lanín 594.147 50 297073 297.073

Los Alerces 520.997 20 156299 364.698

Puelo 306.150 30 91845 214.305

Talampaya 287.606 30 86282 201.325

Sa. de las Quijadas 168.101 20 33620 134.480

Total APs sin NH 36.721.247 12.796.638 23.924.607

Total AP con NH 26.169.113


Por otra parte, sería esperable encontrar una correlación inversa entre cantidad total recaudada y

porcentaje asignado a tercerizadoras, o sea a mayor recaudación total menor porcentaje asignado

a las tercerizadoras. Este razonamiento parte del criterio de que los costos de administración del

cobro de acceso no deberían incrementarse en la misma medida que las recaudaciones. Sin em-

bargo, se observa que esta característica no se cumple cabalmente. Los pares de datos para el año

46 Por la falta de discriminación de datos de origen, se excluyó a Nahuel Huapi del conjunto considerado. 47 El menor porcentaje corresponde a la Portada que registra la mayor proporción de los ingresos (Puerto Pañuelo)


Tesis de Maestría


45

2008 se observan en el Gráfico 9. No hay correlación significativa alguna, lo que se explica primor-

dialmente porque las asignaciones porcentuales son producto de negociaciones entre partes sin

una estricta revisión de costos y también porque las obligaciones de las tercerizadoras incluyen

desde grandes inversiones (Iguazú, Pto. Pañuelo en el PNNH y Talampaya) hasta satisfacer com-

promisos sociales como el que aparece en el PN Lanín, resultado de políticas de comanejo.

Gráfico 9. Relación entre recaudaciones totales48 y porcentajes asignados a tercerizadoras


Como se mencionó mas arriba, de los contratos con entidades tercerizadoras surgen recaudaciones

relevantes para las mismas, las que pueden a la vez ser compensadas con la exigencia de contra-

prestaciones consistentes en obras y otras mejoras, mantenimientos y suministros varios en benefi-

cio de la APN. En el NPS a estos mecanismos se los denomina “costos evitados”. Para ejercer los

cobros de acceso había al año 2008 diez contratos con entidades tercerizadoras sin fines de lucro y

dos contratos comerciales previamente licitados, con fuertes contraprestaciones: Iguazú y Talam-

paya. Durante el año 2009 se sumó Puerto Pañuelo en el PN Nahuel Huapi49 (ver Cuadro 8). En el

acápite III.2.4 se analizan las contraprestaciones como fuente de ingreso no dineraria.

Resulta ilustrativo generar un coeficiente que relacione recaudaciones obtenidas y cantidad de

visitantes declarada para los parques que proveen tales recaudaciones, a lo largo del tiempo. Pue-

de observarse en el Cuadro 12.

48 Corresponde a las recaudaciones totales brutas, sin ejercer las deducciones para los prestadores que las cobran. 49 Las empresas son respectivamente: Carlos Enríquez y otros, UTE, Rolling Travel SRL y London Supply SA.


Tesis de Maestría


46

Cuadro 12. Índice de recaudación según visitantes registrados (en U$S)

200550 200651 2007 2008

Visitantes 11 APs 2370106 2502657 2.661.190 2.956.344

Recaudaciones

por accesos a 11 APs 5.340.895 5.661.212 5.631.689 7.606.299

Coeficiente 2,25 2,26 2,12 2,57


Aquí es importante señalar que salvo Iguazú, Sierra de las Quijadas, Talampaya y Nahuel Huapi

(en sus entradas de Puerto Pañuelo y Mascardi) durante todo el año, y en Tierra del Fuego y Los

Glaciares durante la temporada, no se dispone de un sistema de control y conteo preciso de ingre-

santes que no pagan, por lo que los datos no son confiables estrictamente. De cualquier modo, la

incidencia de la cantidad de visitantes a los parques con control mas restrictivo le da mayor vali-

dez al análisis. Existe una tendencia a incrementar controles y a extender comprobantes de eximi-

ción de pago, numerados, lo que permitiría tener en el futuro datos mas precisos. Muchos Parques

-como Lanín-, presentan series de datos sobre visitantes que no están vinculadas a boletos vendi-

dos, sino a otro tipo de cálculos estimativos no censales, de modo que en la serie el número total de

visitantes a ese Parque oscila de acuerdo a criterios subjetivos no parametrizados y difícilmente

comparables con el resto de los datos recibidos.

No se conoce la relación exacta entre visitantes pagos y eximidos en el PN Iguazú. La categoría

eximidos incluye oficialmente menores de 16 años, jubilados, visitantes de localidades vecinas a las

APs (excluyendo Ushuaia) y discapacitados. A estos hay que agregar “fan tours” o visitas de pro-

moción turística, escolares y protocolares. Los eximidos no son muy numerosos52, estimándose que

deberían mantenerse a lo largo del tiempo siguiendo una proporción constante como parte de una

política expresa. No existe evasión propiamente dicha en las APs y sus portadas de cobro actual-

mente controladas, pero en la mayoría de las APs el control de acceso es permeable53, por una serie

de causas, sobre todo por la estacionalidad del cobro y el control incompleto de los accesos.

En Los Glaciares, Tierra del Fuego, Iguazú, Quijadas, Talampaya y Puerto Pañuelo (PNNH) no se

puede ingresar sin abonar el acceso y las portadas se cierran fuera del horario autorizado. Pero en

las entradas de Mascardi y Va. La Angostura (PNNH), Lanín, Lago Puelo, Los Alerces, El Palmar y

Río Pilcomayo, existen días y horarios en que el ingreso es libre y gratuito. En la mayor parte de

todos ellos inclusive el control de acceso funciona exclusivamente durante la temporada alta de

turismo –con excepción de Talampaya, El Palmar, Iguazú y Puerto Pañuelo (PNNH)-, es decir que

un segmento nada desdeñable accede a las APs con control de acceso sin abonar derechos, a causa

de la ausencia de mecanismos adecuados para capturar las recaudaciones.

Para que la perspectiva recaudatoria mejore, se requeriría aplicar un conjunto de medidas, a saber:

a) el incremento en la cantidad de portadas de ingreso, venta y control, b) el aumento de los hora-

rios dedicados a los controles, c) la creación de mecanismos de control que no sólo refieran a por-

tadas de acceso (ej. en los refugios de montaña), d) el mantenimiento del valor constante de las

50 Cotización dólar/peso= 3,015 51 Cotización dólar/peso= 3,07 52 Podrían estimarse en no mas del 2 % del total. 53 No implica elusión, sino falta de mecanismos de captación adecuada.


Tesis de Maestría


47

entradas a lo largo del tiempo, y e) la baja de los porcentajes para las tercerizadoras, a medida que

se incrementa el flujo recaudatorio y se cubren los costos, f) el mayor flujo de visitantes.

En el Cuadro 13 se identifican seis proyectos de incorporación de nuevas portadas de cobro54. Estas

poseen perspectivas ciertas de agregarse a las dieciocho portadas de cobro actuales, dentro de los

próximos cinco años.

Cuadro 13. Potencial captación de nuevos segmentos en PN con cobro de acceso (en $)

Parque Portada

Estimación

visitantes

Estimado anual

Ingresos (millones)

Los Glaciares El Chaltén (nueva) 200.000 2,2

Lago Roca 30.000 0.3

Predelta Predelta (nueva) 60.000 1,1

Quebrada Condorito Principal 50.000 0,9

Nahuel Huapi Pañuelo – Internacionales 30.000 0,7

Senderos Tronador y refugios 2500055 0,4

Total: 6 controles adicionales 395.000 5,6


La columna derecha del Cuadro 13 parte de un escenario prudente, al que habría que agregar

proyecciones de crecimiento de la visitación en el tiempo. No se prevén nuevas incorporaciones de

portadas durante el quinquenio futuro, aunque tampoco deberían descartarse, agregando nuevos

ingresos hoy todavía imprevisibles. Por citar a algunas de los mas probables, cabría mencionar a El

Leoncito, Monte León y El Rey, si fueran removidos algunos impedimentos y se desarrollara ma-

yor infraestructura.

El esfuerzo de cobro adicional para estas seis nuevas portadas no parece relevante, porque el

cambio está maduro, permitiendo capturar ingresos para la reducción de la brecha financiera.

La perspectiva de recaudar mas de 5 millones de pesos adicionales por año (U$ 1,47 millones) 56

parece muy relevante porque representaría casi un 20 % agregado por encima de las actuales re-

caudaciones por derechos de acceso. Asimismo a partir de ciertas dimensiones, los controles de

acceso tienden a ser mas eficientes y a efectuarse durante todo el año, como sucede ya con Iguazú,

Puerto Pañuelo y Mascardi, estos dos últimos en el Parque Nacional Nahuel Huapi (PNNH).

Una síntesis de las mejoras que podrían introducirse y de la propia mejora del sistema al alcanzar

progresivamente mayores dimensiones es la que figura en el Cuadro 14. De ahí se desprende que

combinando la creación de nuevas portadas y la eficientización se podría alcanzar a capturar un

50,1 % de recaudación adicional, por sobre la actual del Cuadro 8.

54 El término “portada” refiere en la jerga interna de la APN a los sitios de recepción turística situados sobre los accesos a la jurisdicción,

generalmente señalizados con un arco de troncos de madera. El cobro de acceso suele crearse sobre estas portadas tradicionale s, de allí

la frase “portadas de cobro”. 55 Sólo los no capturados actualmente por las portadas controladas existentes.

56 Todos los cálculos están basados en el supuesto de cierta estabilidad macroeconómica.


Tesis de Maestría


48

Cuadro 14. Eficientización del cobro de acceso

APs

PORTADAS

COBRO

MODALIDAD

ACTUAL

Evasión/

elusión MEJORA

Estimado

+ $57

Iguazú Area Cataratas Anual

Horario completo58 No hay

Boleto electrónico 0

Los Glaciares

Bandera Temporada

Horario completo No hay

Instalaciones de cobranza en

puerto

1

Río Mitre Temporada

Diurno No hay

Boleto electrónico

Anualización

0

Chaltén (proyecto) Temporada

Diurno Total

Nuevo cobro 2,2

Lo. Roca (proyec-

to)

Temporada

Diurno Total

Nuevo cobro 0,3

Nahuel Huapi

Arrayanes Temporada

Cobro diurno

Parcial

Escasa

Ampliación horarios y efecti-

vidad

0

Pto. Pañuelo Anual

Horario completo

No hay

Boleto electrónico

Nuevas instalaciones

0

Pto. Pañuelo in-

ternacionales

(proy)

Anual

Horario completo Total

Nuevo cobro 0,7

Mascardi Anual

Cobro diurno

Parcial

Escasa

--- 0

Proy. refugios

(proyecto)

Temporada

Cobro en montaña59

Parcial

Significativa

Nuevo cobro 0,4

T. del Fuego Entrada principal Temporada

Cobro diurno

No hay

Anualización 0

Lanín

Huechulafquen Temporada

Cobro diurno

Parcial

Significativa


vidad. Anualización

0,5

Pto. Lácar Anual

Cobro diurno

Parcial

Significativa


vidad

0,3

Lago Puelo Entrada principal Temporada

Cobro diurno

Parcial

Escasa

--- 0

Los Alerces

Portada Norte Temporada

Cobro diurno

Parcial

Escasa

--- 0

Portada centro Temporada

Cobro diurno

Parcial

Escasa

--- 0,5

Portada sur Temporada

Cobro diurno

Parcial

Escasa

--- 0

Talampaya

Entrada cañón Anual

Cobro diurno

No hay

Boleto electrónico 0

Ciudad Perdida Anual

Cobro diurno No hay --- 0

El Palmar Entrada principal Anual

Cobro diurno

Parcial

Escasa


vidad

0

Sa. Quijadas Entrada principal Anual

Cobro diurno

No hay

--- 0

Río Pilcomayo Entrada principal Fines de semana

Cobro diurno

Parcial

Escasa

--- 0

57 En millones de pesos 58 El acceso se cierra fuera del horario de cobro 59 Cobros previstos en los refugios y por fuera de portadas de acceso específicas


Tesis de Maestría


49

APs

PORTADAS

COBRO

MODALIDAD

ACTUAL

Evasión/

elusión MEJORA

Estimado

+ $57

Predelta

(proyecto)

Entrada principal Anual

Cobro diurno Total

Significativa

Nuevo cobro 1.1

Condorito

(proyecto)

Entrada principal Anual

Cobro diurno Total

Significativa

Nuevo cobro 0.9

TOTAL: 24 (6 nuevas) 7,7


En síntesis, no existe una evasión de pago propiamente dicha sino una falta de efectividad en la

ejecución de la tarea de percepción de los recursos. La mejora de efectividad en el cobro aportaría

unos 7,7 millones de pesos (U$ 1,92 millones de 2010), si se hiciera inmediatamente. Pero si a esto

se proyectara con la tasa de incremento anual de la visitación de los últimos años, la perspectiva

aumentaría al ritmo del 6,16 % anual (promedio de los últimos cuatro años). La reciente evolución

de la visitación en el cuatrienio puede observarse en el siguiente Gráfico 10 (en base a los datos del

Cuadro 12).

Gráfico 10. Evolución de la visitación a las APs donde se cobra acceso


De aquí se desprende que combinando la creación de nuevas portadas, la eficientización del cobro

en algunas de las existentes y proyectando a la tasa de incremento de la visitación, se podría alcan-

zar en cinco años a capturar U$ 2,58 millones, o sea un 34 % de recaudación adicional, por sobre

la actual del Cuadro 8.

La viabilidad de desarrollar las mejoras enunciadas es muy alta y el esfuerzo recaudatorio poste-

rior también, dada la experiencia y el grado de internalización del modelo del cobro de acceso en

la APN por sobre otros mecanismos mas novedosos.

Merece comentario la incidencia organizativa general que acompaña al cobro de derechos de acce-

so. El cobro aludido implica en casi todas las Portadas el asesoramiento a los visitantes, la entrega

de comunicaciones escritas y un condicionamiento a las conductas de las personas, que pueden así

reconocer su ingreso a un territorio sujeto a un manejo diferenciado. En un modelo ideal, todas las

APs con visitación significativa deberían tener organizado el control de los ingresantes sobre todos


Tesis de Maestría


50

los sitios de acceso relevantes.

III.2.2. Cobro de cánones por actividades comerciales licitadas (concesiones)

La APN posee competencias para la concesión de las actividades comerciales a través del art. 18,

inciso i) de la Ley 22.351. Actualmente el sistema de concesiones turísticas comprende a cuarenta y

siete (47) casos, excluyendo entre estos a los de terrenos vendidos en el pasado con obligación de

crear infraestructura y dar servicios, de los que hay un sinnúmero de casos históricos60. Esta prácti-

ca actualmente no resulta habitual.

La cantidad de concesiones va variando en el tiempo. En el Cuadro 15 figura la cantidad y distri-

bución actual de concesiones según AP. En el Anexo I, Tabla 3 se describe a cada una de las conce-

siones activas en el año 2009.

Cuadro 15. Cantidad de concesiones y estado

Intendencia

Concesiones

vigentes

Con licitación

aprobada

A analizar

futuro

Nahuel Huapi 13 - 5

Los Alerces 10 1 1

Lanín 7 - 3

Los Glaciares 6 - 2

Tierra del Fuego 3 - -

Iguazú 2 1 -

El Palmar 2 1 -

Lago Puelo 2 - 1

Talampaya 1 - -

Monte León 1 - -

Sa. Quijadas - - 1

Q. Condorito - - 1

Total: 12 APs 47 3 14

Fuente: Elaboración propia en base a datos de la APN

Las concesiones consisten en autorizaciones otorgadas mediante procesos licitatorios (concursos de

ofertas) para el ejercicio de ciertos derechos comerciales enumerados en un contrato, válidos por

un lapso de tiempo, que a su finalización expiran. Por lo tanto la vigencia de las autorizaciones y la

prestación de los servicios deben ser revalidadas a través de sucesivas licitaciones.

La vigencia futura de los actuales contratos de concesión, permite evaluar la proyección de sus

condiciones. En el Cuadro 16 figuran las duraciones promedio esperables de las concesiones exis-

tentes en las Intendencias que poseen mas de una concesión vigente.

60 Hostería Nacional en Isla Victoria y Hotel Ruca Malén, en el PN NH, Sheraton hotel y restaurant El Fortín en el PN Iguazú, Ho stería

Cº Bandurria, Hostería Hua Hum y complejo de cabañas Paihuén en el PN Lanín, entre otros.


Tesis de Maestría


51

Cuadro 16. Duración esperada de las concesiones

Parque Nacional

Duración Promedio

Esperable

Cantidad de

concesiones

Nahuel Huapi 6,9 12

Lanín 9,6 7

Alerces 5,9 10

Los Glaciares 4,2 6

Tierra del Fuego 6,67 3

Total 6,69 38

Fuente: Dirección de Aprovechamiento de Recursos, APN.

Las recaudaciones originadas en cánones de concesión para el año 2008, para las cinco concesiones

mas relevantes en este aspecto, son las que figuran en el Cuadro 18 siguiente:

Cuadro 17. Recaudaciones por concesiones según orden de importancia (año 2008, en U$S)

Concesionario

Canon

2008

1 Eduardo Arrabal (Iguazú) 618056

2 Hielo y Aventura (L. Glaciares) 240861

3 UTE Enríquez (Iguazú) 413752

4 Fernández Campbel (Los Glaciares) 462539

5 Espacio SA (Nahuel Huapi) 194637

Total primeras 5 1929846 Fuente: Elaboración propia en base a datos de la APN

Es muy importante señalar que en este rubro también se exigen obligaciones no dinerarias, en ge-

neral consistentes en inversiones en infraestructura y también contraprestaciones tales como la

entrega de equipos y la materialización de actividades e infraestructura que faciliten la actividad

del concedente. Las inversiones exigidas –en particular las que quedan en beneficio permanente

del concedente- suman montos muy importantes, que normalmente no se tasan61. Las contrapres-

taciones son analizadas en un acápite especial (Capítulo III.2.4).

La mayoría de las concesiones disponen de un canon base y uno variable. Algunas antiguas conce-

siones poseen cánones fijos – y la legislación prohíbe las actualizaciones- que quedan totalmente

desactualizalizados en pocos años y luego dependen de acuerdos posteriores entre las partes. En

algunas ocasiones simplemente el avance del período de concesión provoca una maduración del

negocio comercial, sin la contrapartida suficiente en canon para el Estado, por eso se ha venido

reemplazando ese criterio, requiriéndose como alternativa cánones expresados en porcentajes de

61 Sólo la concesión de Puerto Pañuelo, tiene previsiones de inversión de entre U$ 3 y U$ 4 millones. La concesión del área Cataratas de

Iguazú mas de U$ 12 millones (gran parte realizadas), la de Talampaya alrededor de U$ 1 millón, la de Termas de Lahuen Co mas de U$

1,5 millones, todos valores estimativos.


Tesis de Maestría


52

la facturación bruta, reduciendo los plazos de duración

de los contratos.

Asimismo se observa que existen nuevos proyectos a

licitar, los que podrían agregar actualizaciones de canon,

nuevas unidades de negocios dentro de las APs. y por

ende cánones adicionales y/o nuevas inversiones (ver

Cuadro 17).

Para que la perspectiva recaudatoria mejore se requeriría

una batería de acciones: a) la eliminación progresiva de

las concesiones no aportantes, en los casos rentables, b) la

minimización de la evasión en DDJJs, c) el incremento de

las unidades de “negocios” concesionables, d) la optimi-

zación de la obtención de recursos desde unidades pre-

existentes en licitaciones sucesivas, e) la minimización de

los plazos contractuales en nuevas concesiones (para

evitar los desfasajes progresivos), y f) la optimización de

las exigencias de inversión y contraprestaciones en nuevas concesiones.

La eliminación de concesiones no aportantes sucede por el mero transcurso del tiempo. Algunas de

ellas comenzaron en condiciones de fomento y pueden llegar a ser explotaciones de altísimo desa-

rrollo a lo largo de períodos que a veces llegan a veinte y hasta treinta años. Ninguna planificación

original puede ser totalmente efectiva en períodos excesivamente largos.

La evasión en las DDJJs aparece ante la debilidad de los controles, lo que puede ser reversible con

suficiente interés institucional. Es mas simple en concesiones relevantes y mas complejo en peque-

ñas concesiones (campamentos) en donde la facturación puede eludirse. La estimación de la eva-

sión sólo puede hacerse subjetivamente, entendiéndose que no podría superar un 10 %, de acuerdo

a la experiencia del autor y el tipo de controles que se aplican sobre los principales concesionarios.

Sobre la creación de nuevas unidades a concesionar y preexistentes a relicitar, en un reciente in-

forme interno (Martín, 2009) se identificaron 14 potenciales nuevas concesiones, ya sea por venci-

miento de anteriores o por detectarse nuevas oportunidades, algunas de ellas muy promisorias

tanto en lo que hace a las recaudaciones por cánones, como respecto a inversiones en obras nece-

sarias y contraprestaciones. En el siguiente Cuadro 18 se identificaron 22 oportunidades en las APs

del sistema (11 nuevas, 11 a relicitar), teniendo en cuenta que las mismas van apareciendo y/o di-

luyéndose según la creatividad y tenacidad de los emprendedores y la admisibilidad técnica, eco-

nómica y social imperantes en el sistema social involucrado.

A los efectos de cálculos posteriores, se estima una perspectiva de desarrollo de concesiones, que

sin aumentar en demasía la cantidad de emprendimientos, aporte un crecimiento progresivo de

cánones y de obligaciones no dinerarias, impactando hasta alcanzar a mas de un 100 % sobre el

total actual recaudado (2008) por año, durante los próximos cinco años62, para luego sostenerse a

un ritmo de crecimiento vegetativo de alrededor del 3 % hasta los 10 años.

62 Determinación subjetiva a partir de consultas con informantes calificados del sistema y de las expectativas por las nuevas licitaciones

ya en marcha.

Foto 5. Las nuevas concesiones suelen

generar muchas expectativas sociales, por

situarse alrededor de atractivos que se

vuelven accesibles y se valorizan. En la foto

la inauguración del servicio de excursiones

entre Bahía La Brava y Pto. Quetrihué, en el

PN Los Arrayanes, en el año 2003.


Tesis de Maestría


53

Cuadro 18. Relicitaciones y nuevas concesiones programadas (principales)63

Intendencia Relicitación de servicios Nuevos servicios

Potencial

Recaudatorio

(millones de $)

Nahuel Huapi

Pto. Pañuelo – Blest

Navegación Mascardi

Navegación I. Huemul

Confitería Belvedere64

Comedor Huayquil

Navegación Manzano – Isla

Victoria.

Campamento Pichi Traful

1,5

0,3

0,3

0,5

0,1

Lanín Hostería Huaca Mamuil 0,3

Los Glaciares

Navegación L. Argentino

Navegación Brazo Sur y

Lago Rico.

Navegación Lo Argentino

Trekking Glaciar Frías

Trekking Glaciar Torre

5

2,5

0,5

0,5

0,1

Iguazú Navegación fluvial

Tirolesa (Canopy)

2

0,5

El Palmar Comedor 0,05

Lago Puelo Campamento Río Azul 0,03

Sa. Quijadas Comedor 0,03

Q. Condorito Gastronomía y refugios

Servicio de cabalgata y refugio

0,2

0,1

Predelta Servicios de navegación 0,03

El Rey Hostería y excursiones 0,05

Total: 10 APs 11 11 14,59 (U$ 4,22)

Fuente: Elaboración propia en base a consultas y estimaciones.

Si se tiene en cuenta que algunas concesiones preexistentes con plazos a punto de vencer abonan

cánones históricos (Blest, Fernández Campbel), su relicitación en condiciones de competencia lici-

tatoria normal, debería al menos duplicar los ingresos actuales por canon. Por otro lado, de los

once casos de nuevos servicios incluidos, algunos de ellos deberían incluir importantes inversiones

destinadas al uso público (ej. Hostería El Rey en el parque homónimo y los dos servicios previstos

para Quebrada del Condorito).

Un proceso conservador de relicitaciones y licitaciones, dentro del marco del actual crecimiento del

turismo –superada la crisis económica del 2008 y 2009, dengue y gripe porcina H1N1- podría apor-

tar inmediatamente nuevos ingresos anuales en concepto de cánones por no menos de U$ 600.000

adicionales a lo que actualmente se recauda (sumando las perspectivas mas seguras), la mayor

parte proveniente de la actividad de navegación.

Las contraprestaciones serán analizadas específicamente en el acápite III.2.4.

63 Las concesiones preexistentes aportaron como recaudación total en el 2008 poco mas de 2 millones de dólares. La estimación del

cuadro agregaría alrededor de un 100 % adicional al obtenido desde los contratos hoy vigentes, mas fuertes contraprestaciones. 64 En Isla Victoria


Tesis de Maestría


54

La viabilidad de obtener las mejoras enunciadas en este rubro es muy alta y el esfuerzo de licitar y

posteriormente recaudar es razonablemente alcanzable y relativamente bajo, en la medida en que

haya voluntad política y recursos suficientes para poder afrontar los procesos administrativos y los

intereses en juego.

III.2.3. Cobro de derechos comerciales autorizados sin licitación.

Para autorizar diversas actividades comerciales la APN efectúa el cobro de derechos, por ejemplo a

las actividades turísticas, al amarre a puertos, a la realización de construcciones y obras, al tendido

de sistemas lineales, a la extracción de áridos, leña y madera, etc. A continuación se ilustran los

principales ítems del tarifario de derechos, que rige en la jurisdicción a través de lo determinado

hoy en la Resolución HD Nº 205/2009 (ver Anexo III) y otros actos administrativos. Al año 2007

regía la Res. HD Nº 266/2007. Los ingresos por autorizaciones no licitadas alcanzaron a un 7 % del

total recaudado, algo mas de U$ 650.000.

→ Derechos de navegación: aplica para las embarcaciones que realizan actividades comerciales y co-

rresponde a imposiciones sobre embarcaciones menores que realizan actividades comerciales, por

estas y no por las excursiones a las que se destinan.

→ Derechos de amarre y fondeo: son derechos por el uso de instalaciones portuarias (muelles) bajo ges-

tión pública o privada y por la ocupación del espacio público, para embarcaciones particulares o

comerciales.

→ Derechos de uso de predio fiscal: por la ocupación de espacios de propiedad estatal en beneficio de

usuarios privados.

→ Derechos de habilitación y uso del espacio para prestadores de servicios públicos en sistemas linea-

les: aplica a empresas que establecen cableados, gasoductos y ductos de todo tipo dentro de la juris-

dicción.

→ Derechos de habilitación para permisos de servicios turísticos: es el derecho por la habilitación y ex-

plotación anual que deben abonar Hoteles, complejos mixtos de estos con cabañas y bungalows, mo-

teles, casas de alquiler temporario y todo otro establecimiento o local que brinde alojamiento; come-

dores, restaurantes, servicios de gastronomía en general, comercios varios, almacenes, kioscos, pro-

veedurías (excluidas proveedurías en campamentos agrestes), alquiler y venta de artículos deporti-

vos y regionales; campamentos (de instituciones civiles, comerciales, religiosas, clubes, colegios, con

o sin fines de lucro; albergues, dormis, refugios de montaña y otros locales de clubes; boleterías y

depósitos que forman parte de una explotación mayor; venta ambulante; alquiler de caballos, bicicle-

tas, botes a remo, kayak, tablas de surf, wind-surf, equipos subacuáticos, canoas, duckies, pedaleros;

playas de estacionamiento con fines comerciales y estaciones de servicio65.

→ Derechos y tasas de habilitación de fotógrafos, de operadores de video y de guías.

→ Derechos por la prestación de servicios turísticos de excursiones terrestres tradicionales y/o trans-

porte no regular de pasajeros: este rubro resulta cada vez mas relevante, en la media en que repre-

senta al grueso de las actividades tradicionales de turismo.

→ Derechos por la inscripción de vehículos en el Registro de Transportistas. Es una mera tasa adminis-

trativa a valor muy bajo, que no aporta recaudaciones relevantes.

→ Derechos por la prestación de servicios de cacería, excursiones con bicicletas, trekking, caballos, go-

mones, excursiones destinadas a la pesca deportiva y/o lacustres.

→ Tasa de mantenimiento de los ecosistemas y del sistema de prevención y lucha contra incendios: se

65 Existen dos dentro de la jurisdicción: en Villa Mascardi y en Confluencia Traful, ambas en el PN NH.


Tesis de Maestría


55

aplica sobre las propiedades privadas existentes en la jurisdicción. Se desarrollará este rubro en un

ítem separado, ya que se trata de un desarrollo interno de la APN, en base a la competencia prevista

en el artículo 23 inciso o) de la ley 22.351, que permite la creación de tasas específicas.

→ Derechos anuales a abonar por Instalaciones Deportivas, ó de propósito múltiple.

→ Derechos por la instalación y presencia de antenas y estructuras metálicas para antenas (torres ó

mástiles), con fines comerciales. Este rubro prevé el cobro por la instalación de este tipo de servicios,

existiendo una cantidad significativa de antenas dentro de las APs.

→ Alojamiento de investigadores nacionales y extranjeros en el Centro de Investigaciones Ecológicas

Subtropicales ( C.I.E.S.) y del uso del Salón Auditorio ubicado en el centro de visitantes, ambas de-

pendencias ubicadas en el Parque Nacional Iguazú.

→ Derecho de Edificación: El CINCO POR MIL (5/1000) del valor total de la construcción a ejecutar,

calculado a partir de valores de referencia. Los ingresos dependen de la cantidad de obras privadas

que se van autorizando. No permite prever recaudaciones.

→ Aforos y Aranceles para productos y servicios forestales en tierras fiscales y privadas (para especies

exóticas y autóctonas). Este rubro fue muy importante en el pasado, pero has quedado restringido

casi por completo a unas pocas actividades dentro de los Parques Nacionales Lanín y Nahuel Huapi.

→ Régimen de Aforos por extracción de áridos: es un rubro ocasional vinculado a algunas obras.

→ Derechos por la realización de eventos especiales en propiedad fiscal: a pagar con motivo de la or-

ganización de prácticas deportivas, cursos de aprendizaje, actividades culturales, sociales, publicita-

rias, propagandísticas o de promoción, competitivas o no competitivas.

→ Derechos de pesca: por la venta de los respectivos permisos.

→ Derechos de caza y otros rubros vinculados: incluyendo las autorizaciones que se otorgan a través

de subastas públicas anuales.

→ Derechos por actividades fílmicas: filmación de cortos publicitarios comerciales y largometrajes.

→ Derechos de pastaje: cobro por el uso del recurso vegetal a pastajeros.

Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Resolución HD Nº 205/2009.

El listado que figura mas arriba comprende a los rubros tarifados, excluyendo la venta ocasional

de lotes que ha habido ocasionalmente. De todos estos rubros es imposible obtener una contabili-

zación segregada de ingresos, ya que si bien se producen las liquidaciones por separado, el pro-

grama informático incorporado a la APN hace poco tiempo atrás, carece aún de las funciones para

discriminar datos y por la cantidad de información no puede realizarse manualmente.

La fijación de estas tarifas es competencia del Directorio de la APN, fijada por el artículo 23 de la

ley 22.351, o sea una herramienta que puede aplicar con relativa discrecionalidad. El criterio para

fijar tarifas surge de: a) la actualización sobre el valor de la moneda, b) la rentabilidad que se ob-

serva en el sector, como capacidad contributiva, c) la relevancia recaudatoria para la APN, d) equi-

valencias con otras tarifas fuera de la jurisdicción, y e) oportunidad, mérito y conveniencia propios

de la discrecionalidad política. Las tarifas son propuestas y justificadas por las diferentes Direc-

ciones de la APN y puestas a consideración de la autoridad citada.

A continuación, en el Cuadro 19 se especifica la cantidad de prestadores habilitados y de activida-

des registradas, incluyendo conjuntamente concesiones y permisos66, por AP. Asimismo se informa

sobre la existencia de propiedades privadas sujetas al cobro de la tasa de mantenimiento de ecosis-

temas por AP. A diferencia de la actividad turística y de la existencia de propiedades privadas, el

66 Para este análisis es posible discriminar manualmente concesionarios y permisionarios, pero sería mucho mas complejo desagregar

sus respectivas “prestaciones” por ser mucho mas numerosas.


Tesis de Maestría


56

número de obras en propiedades privadas y las extracciones de madera y áridos resultan fuentes

recaudatorias ocasionales y restringidas.

Cuadro 19. Propiedades privadas, prestaciones y prestadores habilitados

APs

Visitantes

registrados

(2008)

Existen

propiedades

privadas

Cantidad de

prestaciones

habilitadas

Cantidad de

prestadores

habilitados

Iguazú 1.079.946 No 26 26

Los Glaciares 529.681 SI 144 114

Nahuel Huapi 400.237 SI 319 240

T. del Fuego 277.420 SI 65 59

Lanín 251.209 SI 64 53

El Palmar 132.888 No 17 17

Lago Puelo 113.100 No 20 15

Los Alerces 76.263 SI 63 56

Talampaya 57.552 No 11 8

Sa. Quijadas 33.100 No 4 4

Río Pilcomayo 8.290 No

Predelta67 5.151 No 1 1

Condorito 9.282 SI 5 2

Los Cardones 25.504 No 5 5

Monte León 518 SI 9 7

P. Moreno 844 No 4 4

El Leoncito 9.010 No 1 1

El Rey 584 No 4 4

Calilegua 12.495 No

TOTAL 3.023.074 762 616

Fuente: Elaboración propia en base a datos del RENAPRET, APN.

Resulta interesante analizar la vinculación entre cantidad de visitantes, cantidad de prestadores y

de prestaciones. Si se descarta a Iguazú, cuya organización muestra algunas particularidades res-

pecto del resto de las APs (modelo con un gran prestador de servicios integrados y muchas empre-

sas prestadoras ingresantes, la mayoría no registradas), en el resto de las APs se observa una rela-

ción directa entre la cantidad de visitantes y la cantidad de prestadores de servicios, o bien la can-

tidad de actividades/prestaciones autorizadas, que es un poco mayor que la anterior, porque suele

haber prestadores autorizados para realizar mas de una actividad.

En el Cuadro 20 siguiente, a la información del Cuadro 19 anterior, se le agregan las proporciones

sobre cada total, para ilustrar lo dicho en el párrafo anterior.

67 Con proyecto de inicio de cobro de acceso en Portada. Se cobra acceso en las primeras once APs de la lista, mas Arrayanes, integrado

al PN Nahuel Huapi.


Tesis de Maestría


57

Cuadro 20- Proporciones entre visitantes registrados, prestadores y prestaciones (2008)

APs

Visitantes

registrados

(2008)

%

total

Nº de

prestaciones

habilitadas % total

Nº de

prestadores

habilitados % total

Iguazú 1.079.946 35,7 26 3,4 26 4,2

Los Glaciares 529.681 17,5 144 18,9 114 18,5

Nahuel Huapi 400.237 13,2 319 41,9 240 39,0

T. del Fuego 277.420 9,2 65 8,5 59 9,6

Lanín 251.209 8,3 64 8,4 53 8,6

El Palmar 132.888 4,4 17 2,2 17 2,8

Lago Puelo 113.100 3,7 20 2,6 15 2,4

Los Alerces 76.263 2,5 63 8,3 56 9,1

Talampaya 57.552 1,9 11 1,4 8 1,3

Sa. Quijadas 33.100 1,1 4 0,5 4 0,6

Río Pilcomayo 8.290 0,3 0 0,0 0 0,0

Predelta 5.151 0,2 1 0,1 1 0,2

Condorito 9.282 0,3 5 0,7 2 0,3

Los Cardones 25.504 0,8 5 0,7 5 0,8

Monte León 518 0,0 9 1,2 7 1,1

El Leoncito 9.010 0,3 1 0,1 1 0,2

P. Moreno 844 0,0 4 0,5 4 0,6

Calilegua 12.495 0,4 0 0,0 0 0,0

El Rey 584 0,0 4 0,5 4 0,6

3.023.07468 100,0 762 100,00 616 100,0


La distribución de visitantes, prestadores y prestaciones, según APs, se describe en el Cuadro 21 y

se puede visualizar en el Gráfico 11.

68 El total de visitantes corresponde a las APs consideradas y no es el total del sistema, que resulta algo mayor.


Tesis de Maestría


58

Cuadro 21. Relación entre visitantes, prestadores y prestaciones

2007 2008 2009

Tasa anual

promedio

Visitantes 2.955.473 3.060.906 2.638.093

Prestadores 502 616 663 + 16

Coeficiente

V / prestadores 5887 4969 3979

Prestaciones 616 762 832 + 17,5

Coeficiente

V/prestaciones 4798 4017 3171

Coeficiente

prestaciones

/prestadores

1,23 1,24 1,25 0,34


Gráfico 11. Visitantes, prestadores y prestaciones, según APs.


La tasa de crecimiento anual promedio de las prestaciones del último trienio es de 17,5 %. La tasa

de crecimiento de prestadores es del 16 % anual. La relación entre cantidad de prestaciones (acti-

vidades) y prestadores se mantiene estable. La disminución de los coeficientes visitan-

tes/prestaciones y visitantes/prestadores hace pensar en un incremento de la oferta de servicios

acompañando a la demanda. La disminución relativa de visitantes tendrá que frenarse en algún

punto del proceso porque no haría viable tanta cantidad de servicios.

La evolución de la relación entre visitantes y prestaciones se puede observar en el siguiente Gráfi-


Tesis de Maestría


59

co 12. La calidad de la información baja al extenderse hacia atrás mas atrás del trienio 2007/2009

porque recién en el 2007 se diseñó e inició el registro informatizado que hace confiables a los datos.

En ese sentido el registro de prestaciones del período anterior a 2007 es mejor que el de prestado-

res.

Gráfico 12. Evolución de visitantes y prestaciones.

Fuente: Extraído del informe semestral del Registro Nacional de Prestadores Turísticos, abril de 2010, APN. Datos del

registro histórico para la serie 2003 – 2006 y del registro informático para la serie 2007 – 2009. Dirección de Aprovecha-

miento de Recursos. Elaborado por Lic. Mariano Altamira, APN.

La evolución de las tres variables en el trienio en que existe registro informatizado se presenta en

el Gráfico 13.

Gráfico 13. Evolución trienal de los visitantes, los prestadores y las prestaciones


Lo ideal sería disponer de un listado de todos los obligados, las tarifas a aplicar y el total recauda-


Tesis de Maestría


60

ble y efectivamente pagado dentro de un ejercicio, pero este proceso de identificación es aún par-

cial e incipiente dentro de la APN.

Si bien es imposible segregar los datos de las recaudaciones69por rubros específicos de actividad, ya

que el actual sistema informático no posee esa función, se lo puede hacer en algunos de ellos, y se

pueden consultar informes de cierre de temporada (ej. pesca y caza deportiva).

La información disponible permite identificar algunos rubros mas promisorios y descartar los in-

significantes, a partir de: a) montos informados o desagregados, b) la consulta obtenida de infor-

mantes clave o de los informes disponibles, c) nº de obligados y tarifa, independientemente de la

recaudación actual. Este método puede ser subjetivo, pero es el único método viable, que resulta

confiable para la caracterización y la selección de los rubros recaudatorios mas relevantes prove-

nientes de permisos (o sea excluyendo concesionarios). Para elaborar un ranking de los rubros re-

caudatorios actuales y potenciales según su orden de importancia, teniendo en cuenta los movi-

mientos económicos e ingresos estimados para los últimos años, se elaboró el Cuadro 22.

Cuadro 22. Rubros recaudatorios según importancia

DERECHOS

/

TASAS RUBRO

ACTIVIDADES70

REGISTRADAS EVASION71

IMPORTANCIA

RECAUDATORIA72

Actual/potencial

Dchos Navegación (embarcaciones

comerciales)

60 75

Escaso/Medio

Dchos Amarre y fondeo (puertos) 99 Nulo/alto

Dchos Uso de predio fiscal 75 Escaso/Escaso

Dchos Habilitación servicios en

sistemas lineales (cableados,

gasoductos y ductos de todo

tipo)

0 100

Nulo/Alto

Dchos Habilitación de servicios

turísticos fijos

137 20

Alto/muy Alto

Dchos/Tasa

s

Fotógrafos, operadores de

video y guías.

0

Escaso/Escaso

Dchos Prestadores de servicios tu-

rísticos tradicionales (excur-

siones en vehículos)

261 10

Alto/Alto

Dchos Inscripción de vehículos en el

Registro de Transportistas

20

Escaso/Escaso

Dchos Prestadores especializados

(cacería, excursiones con

bicicletas, trekking, caballos,

gomones, excursiones desti-

nadas a la pesca deportiva

335

(En agua 207)

(En tierra 128)

20 Lacustres/fluviales:

Escaso/Alto

Terrestres:

Muy alto/Muy alto

69 El avance informático no lo permite, si bien las bases de datos existen la segregación requiere programas específicos. 70 Actividades registradas para el año 2008, algunos prestadores realizan mas de una actividad 71 Dato estimativo basado en el nº de gestiones de reempadronamiento y regularización e información de las Intendencias. La constitu-

ción de un sistema de otorgamiento de derechos en el Estado comprende a múltiples actores que no siempre actúan según la norma. 72 La estimación privilegia a los datos conocidos y adicionalmente se pueden inferir resultados desde: a) nº de servicios registrados, b) nº

de servicios presumidos no registrados y c) tarifas actuales y potenciales. Esto da una idea de la incidencia de lo recaudado y recaudable

(actual y potencial respectivamente) para cada rubro de permisos.


Tesis de Maestría


61

DERECHOS

/

TASAS RUBRO

ACTIVIDADES70

REGISTRADAS EVASION71

IMPORTANCIA

RECAUDATORIA72

Actual/potencial

y/o lacustres)

Tasas Mantenimiento de ecosiste-

mas y del sistema contra

incendios (sobre propiedades

privadas). TME.

95

Nulo/Muy alto

Dchos Instalaciones deportivas, ó

de propósito comercial múl-

tiple.

20

Escaso/Escaso

Dchos

Instalación, presencia de

antenas, y estructuras metáli-

cas comerciales

75

Nulo/Alto

Dchos Alojamiento de investigado-

res en el C.I.E.S. y por Audi-

torio (Iguazú).

s/datos 0

Nulo/Nulo

Dchos Edificación (5/1000 del valor

de la obra, a valores de refe-

rencia)

10

Nulo/Escaso

Aforos Aforos y Aranceles foresta-

les

10

Escaso/Escaso

Aforos Aforos por áridos 20 Escaso/Escaso

Dchos Derechos por eventos espe-

ciales

s/datos 50

Escaso/Alto

Dchos Pesca (por venta de permisos

de pesca)

20

Alto/Alto

Dchos Caza (subasta de cotos, certi-

ficaciones y otros).

10

Alto/Alto

Dchos Actividades fílmicas (cortos

y largometrajes comerciales)

50

Escaso/Escaso

Dchos Pastaje 80 Escaso/Escaso Fuente: Elaboración propia.

De acuerdo a los datos del Cuadro 22, de los veintidós rubros en que se clasificaron las recauda-

ciones obtenidas mediante autorizaciones73 directas, se pueden discriminar veintidós rubros, los

que entonces aparecen reordenados en el Cuadro 23, en orden a su importancia actual y futura:

Cuadro 23. Clasificación de los rubros recaudatorios por permisos

RUBRO ACTUAL POTENCIAL

Alojamiento investigadores Nulo Nulo

Edificación Nulo Escaso

Amarre y fondeo Nulo Alto

Antenas Nulo Alto

Sistemas lineales Nulo Alto

TME Nulo Muy alto

73 Ocasionalmente pueden aparecer otros rubros por fuera del tarifario, dentro de las atribuciones de la APN (ley 22.351).


Tesis de Maestría


62

RUBRO ACTUAL POTENCIAL

Áridos Escaso Escaso

Filmaciones Escaso Escaso

Forestales Escaso Escaso

Fotógrafos y guías Escaso Escaso

Inscripción transportistas Escaso Escaso

Instalaciones deportivas Escaso Escaso

Pastaje Escaso Escaso

Uso de predio fiscal (alquiler) Escaso Escaso

Derechos por eventos especiales Escaso Alto

Caza (cotos y trofeos) Alto Alto

Navegación Escaso Alto

Excursiones vehículos Alto Alto

Pesca (por venta de permisos) Alto Alto

Servicios turísticos fijos Alto Muy alto

Prestadores especializados lacustres/fluviales Muy alto Muy alto

Prestadores especializados en tierra Muy alto Muy alto

Nota: En negrita las fuentes de mayor importancia. El rubro “prestadores especializados” se desdobló

en dos, separando actividades lacustres/fluviales, de actividades en tierra. Fuente: Elaboración propia.

En los Gráficos 14 y 15 se puede observar la proporción de los rubros importantes –actuales y po-

tenciales- surgidos de los anteriores Cuadros 22 y 23.

Gráfico 14. Rubros recaudatorios según

importancia actual

Gráfico 15. Rubros recaudatorios según

importancia potencial


De estos dos cuadros surge con claridad que el potencial de recaudación es promisorio. Si bien de

acuerdo al Gráfico 13, de casi la mitad de los rubros74 se esperaría un aporte de recaudaciones po-

co relevantes, del restante 54,5 % se podría obtener una recaudación igual o mucho mayor que la

actual. En cantidades representaría pasar de seis a doce rubros con aporte significativo.

No es posible obtener el detalle discriminado para cada una de las recaudaciones obtenidas a tra-

vés de los permisos75 (el estudio citado en la Introducción para el año 2007 es un caso especial rea-

74 Los rubros caracterizados como potencialmente escasos y nulos son diez, o sea el 45,5 % de los veintidós considerados. Los rubros

caracterizados como potencialmente altos y muy altos, son doce, o sea el 54,5 % del total. 75 Como ya se expresó anteriormente, por el momento no hay un modo de separar dentro de la registración informatizada de la APN, lo


Tesis de Maestría


63

lizado a instancias del PNUD. Pero puede ser útil analizar la cantidad de dinero ingresado prove-

niente de concesiones y permisos sumados, en función de la cantidad de visitantes registrados a

los Parques que tienen prestadores (concesionarios y permisionarios) comerciales registrados (se-

gún Cuadro 20).

El coeficiente obtenido podría ser un buen indicador de la capacidad de captación de recursos del

sistema, por fuera del cobro de los derechos de acceso. A la vez podría ser un indicador de cuál es

la fortaleza de la actividad privada que se desarrolla, al menos si las tarifas guardaran relación con

la capacidad contributiva. Véase el Cuadro 24.

Cuadro 24. Coeficiente de recaudaciones por actividades/visitantes (en U$)

2005 2006 2007 2008

Visitantes 2370106 2502657 2.915.706 3.023.074

Recaudaciones

(excluido accesos) 2.775.888 2.788.780 2370487 3142247

Coeficiente 1,171 1,114 0,813 1,036


Observando la evolución durante el período 2005-2008, aparece una baja relativa que luego tiende

a recuperarse respecto del año inicial de la serie. Influyen en esto la inflación, el tipo de cambio y

sobre todo las variaciones casi espasmódicas –sin fechas predecibles- de las tarifas, que inciden

mucho sobre los totales anuales registrados. Si se compara esta información con lo que se observa

en el Gráfico 4, se puede reconocer al año 2008 como el mejor año turístico, que cerró un ciclo ex-

traordinario.

Por otra parte, calculando un coeficiente entre las recaudaciones totales por accesos, concesiones y

permisos, y la cantidad de visitantes a las APs con prestadores registrados, se obtiene un monto

que ilustra sobre la cantidad promedio de dólares aportados por cada visitante. El siguiente Cua-

dro 25 resume los datos del período 2005-2008.

Cuadro 25. Ingresos para la APN por visitante (en U$). Años 2005 a 2008

2005 2006 2007 2008

Ingresos por accesos 2,253 2,262 2,051 2,574

Otros ingresos APN 1,171 1,114 0,813 1,036

Ingresos totales por visitante 3,424 3,376 2,864 3,610


Tras esta descripción y análisis de los prestadores y de las prestaciones existentes en las APs, a

continuación se analizarán las fuentes de mayor interés en materia de rubros de autorizaciones

directas, tasas y derechos de todo tipo, teniendo en cuenta la condición únicamente de los ítems

que figuran en el Cuadro 23, columna derecha (potencial alto y muy alto), descartándose el análisis

recaudado por cada uno de los rubros, salvo manualmente.


Tesis de Maestría


64

del resto a los efectos de esta metodología.

La evaluación de cada ítem comprenderá al menos lo siguiente: a) una descripción, b) la recauda-

ción actual y potencial, c) el nivel de evasión y/o elusión, d) los supuestos del escenario futuro, e)

las condiciones para la mejora de la recaudación, y f) la viabilidad del esfuerzo recaudatorio.

III.2.3.1. Derechos de amarre y fondeo.

Este aspecto ha sido históricamente muy descuidado, pese a la competencia de la APN, reconocida

a través de la ley 22.351, art. 18, inciso k). Tradicionalmente los pequeños puertos existentes en las

APs fueron aprovechados de acuerdo al interés privado, tratando al recurso (lagos, costas, bahías,

etc.) como si fuera inagotable en proporción a la demanda. Sin embargo, el uso de estos espacios

comienza a alcanzar sus límites y la cantidad de embarcaciones en los grandes lagos Nahuel Hua-

pi, Traful, Puelo, Mascardi, Gutiérrez, Huechulafquen, Lácar, Meliquina, Lolog, Quillén, Argen-

tino, Viedma y otros, llega a veces a saturar a los principales énclaves disponibles. Especialmente

sobre el lago Nahuel Huapi, con dos ejidos municipales costeros76, hay todo tipo de embarcaderos,

marinas, boyados, etc. en jurisdicción de la APN, de los que se recibe una insignificante recauda-

ción, pese al privilegio de situarse sobre espacios costeros y lacustres para usos privados muy res-

tringidos.

Los rubros gravados son dos: a) las embarcaciones fondeadas, y b) las instalaciones creadas. La

recaudación obtenida actualmente muestra que la acti-

vidad ha surgido espontáneamente y como producto de

una apropiación mas o menos pasivamente aceptada

por el Estado, que no asume el control de algo tan evi-

dente como un puerto situado sobre una costa accesible

y registrable, ni reconoce a barcos que ocupan perma-

nentemente espacios públicos con patente a la vista.

Para modificar el enfoque bastaría sólo un cambio de

postura.

Es evidente que estos pequeños puertos y amarraderos

suelen pertenecer a propietarios de inmuebles costeros

de altísimo valor, cuya influencia social no es desdeña-

ble. Los clubes náuticos presentes ejercen un mismo tipo

de representación social.

De todas las actividades portuarias en la jurisdicción,

hasta ahora los casos regularizados son muy pocos (la

evasión es casi total), o sea que el uso privado de espa-

cios dentro de los lagos por ahora nada aporta al financiamiento institucional.

A los efectos del cálculo, se podría estimar groseramente que existen en la actualidad unos 30 pe-

queños puertos comerciales con servicio de amarras a terceros, o que son destinados para amarres

múltiples para uso privado77. Esto podría sumar alrededor de entre 500 y 1000 amarras, a unos

76 Va. La Angostura y S. C. de Bariloche. 77 Un solo servicio comercial, se encuentra regularizado de los treinta estimados, pero además existen numerosos muelles y amarraderos

individuales y de clubes sin fines de lucro, pero que ocupan gratuitamente espacios, beneficiando a algún sector social, por lo general

Foto 6. Los puertos naturales del lago

Nahuel Huapi van siendo progresivamente

ocupados con embarcaciones e instalaciones

bajo tenencia privada (muelles, marinas y

boyas para el amarre). Esta foto fue tomada

desde el muelle público “Modesta Victoria”,

en Bahía La Mansa, con vista hacia el Este.


Tesis de Maestría


65

escasos U$ 60 anuales por amarre a muelle o puerto, por año (a tarifas de la Res. HD Nº 205/2009),

implicaría entre U$ 30.000 y U$ 60.000, sin contar otros rubros relacionados como la autorización

de los muelles y marinas privados, que podría aportar otra suma igual.

Existe un incremento de las actividades lacustres, pero no se dispone de datos para proyectar una

tasa ajustada para aplicarla a un horizonte de 5 a 10 años. Se ha empezado a establecer un catastro

de obligados al pago e iniciado un progresivo proceso de regularización sobre el lago Nahuel

Huapi, donde la situación es muy notoria. Prudentemente podría estimarse una posible regulari-

zación de los ingresos señalados mas arriba durante los próximos 5 años, y su duplicación en 10

años.

Para que la perspectiva recaudatoria mejore se requiere: a) completar el relevamiento costero y

lacustre, b) la regularización de cada uno de los servicios comerciales o usos privados, en algunos

casos mediante el establecimiento de contratos apropiados para cada emplazamiento comercial, c)

la revisión de las tarifas y criterios que hoy se aplican para facilitar el proceso, d) impedir la apro-

piación de los recursos, mediante el establecimiento de controles efectivos.

Cabe señalar que la anomia en los controles y cobros opera como un incentivo económico perver-

so, se fomenta así la captura de los recursos por actores sociales oportunistas.

La viabilidad para lograr las mejoras es alta, y el esfuerzo de cobro posterior parece bajo, una vez

obtenido un catastro específico, concentrado en el Parque Nacional Nahuel Huapi, con menos ca-

sos en los PN Lanín, Lago Puelo y Los Alerces.

III.2.3.2. Mástiles y antenas para comunicaciones comerciales.

Empleando a las APs como piso para las instalaciones destinadas a la comunicación comercial de

voz, imagen o datos, existen diecisiete antenas detectadas. Una obsoleta concepción vincula este

tipo de actividades comerciales a los servicios públicos del Estado y a las empresas públicas que

hasta hace casi dos décadas los proveían y no estaban obligadas a compensar o pagar al mismo

Estado.

Por los motivos que sean, los funcionarios aún son renuentes a enfrentar a los intereses de las ac-

tuales empresas con el énfasis que correspondería, pese a tener estas –de acuerdo a la rentabilidad

de sus balances- gran capacidad contributiva.

La legislación actual (ley 19.798) impide todo cobro desde el Estado a las antenas de telefonía fija.

Esta norma fue aprobada a los fines de la entonces Empresa nacional de Telecomunicaciones

(ENTEL) pero permanece vigente luego de las privatizaciones. En consecuencia las instalaciones

fijas destinadas a telefonía fija no pueden ser gravadas de acuerdo a su actividad, pero ante la soli-

citud de nuevas antenas la APN podría considerar su impacto y exigir montos compensatorios

respecto de los impactos que se podrían producir –nada obliga a admitir impacto en la jurisdic-

ción-, por lo que se plantea un espacio para la negociación futura. Sólo una antena de telefonía fija

(El Palmar) abona derechos actualmente (una suma nominal anual de U$ 100), sin que su presta-

ción sea estrictamente comercial, considerando los treinta teléfonos a los que sirve, la mayoría ofi-

ciales.

Con las restricciones a la recaudación basada en la telefonía fija, quedaría por ser gravado todo el

privilegiado.


Tesis de Maestría


66

resto de las instalaciones generadas en transmisiones de voz y datos, en particular internet y tele-

fonía celular.

Existe un proyecto reglamentario en curso en la APN (Expediente Nº 553/2007), que establece crite-

rios reglamentarios sobre la actual situación, en orden a:

a) priorizar la instalación de antenas fuera de la jurisdicción (cuando es posible)

b) cuando no es válida la alternativa a), sólo instalarlas luego de los debidos estudios ambien-

tales y de radiación,

c) aplicar nuevos derechos, basados en el concepto de “interferencia” sobre el espacio natural

de las APs.

De las antenas reconocidas en la jurisdicción, son unas

diecisiete las que están detectadas como instalaciones de

telefonía celular y datos, situadas en diferentes APs, (ver

Anexo I tabla 8). Periódicamente se solicitan nuevas au-

torizaciones para ampliar la cobertura telefónica a medi-

da que aumenta la visitación. Si tan solo cada una de

estas instalaciones abonara una porción de lo que se

abona a los propietarios de predios privados por la loca-

ción de sus espacios fuera de las APs, implicaría recau-

dar no menos de U$ 15.000 por antena/año, unos U$

250.000 de ingresos adicionales por año.

Para la construcción de un escenario, esta meta podría

alcanzarse en 5 años, para luego ir al incorporándose

nuevas antenas seguir una tasa de incremento de una

antena por año promedio, o sea a una tasa del 6 % anual.

Para que la perspectiva recaudatoria mejore se requiere:

a) la aprobación de la norma general proyectada, b) la regularización de cada uno de estas instala-

ciones al menos las de telefonía no fija, y c) el establecimiento de contratos apropiados para cada

emplazamiento y empresa responsable.

En síntesis, casi un 100 % de los casos están eludiendo el pago. Pero la creación y aplicación de

regímenes legales apropiados, puede permitir revertir la elusión y/o evasión del pago mínimamen-

te lógico por las locaciones, y generar importantes ingresos a partir de los mástiles y antenas exis-

tentes, del mismo modo que sucede en las propiedades privadas.

La viabilidad es media porque requiere especialización y consistencia en la demanda ante actores

económicos significativos, aunque la APN dispone de toda la anuencia legal para avanzar sobre

estos intereses, si así lo quisiera. El esfuerzo recaudatorio posterior, necesario para acceder a esa

fuente de financiamiento, es relativamente alto.

III.2.3.3. Habilitación y uso del espacio a sistemas lineales de servicios.

Este rubro posee una potencialidad interesante porque el desarrollo de sistemas lineales se ha ido

incrementando dentro de la jurisdicción. Tratándose inicialmente de instalaciones del Estado crea-

Foto 7. Diversas instalaciones de telefonía

fija y móvil se sitúan dentro de las APs, sin

aportar recursos. Si estuvieran en terrenos

privados aportarían no menos de U$ 15.000

por cada una de ellas. En la foto la antena

de Telefónica de Villa Mascardi, en el

PNNH.


Tesis de Maestría


67

das para brindar servicios públicos, hoy a muchos de ellos se los considera servicios comerciales.

La legislación varía y es compleja (según se trate de telefonía, transporte de energía eléctrica o gas)

y requiere análisis detallados de los rubros y casos.

La telefonía fija mantiene su car{cter de “servicio público” y la gratuidad de las actividades que

requiere está amparada en la Ley 19.552. La transmisión de datos es encuadrada como servicio

comercial. La telefonía celular no requiere sistemas lineales.

En función de lo dispuesto por el artículo 22 de la ley 24.076 los transportistas y distribuidores de

gas gozan de los derechos de servidumbre previstos por los artículos 66 y 67 de la ley 17.319. El

régimen que afecta a los gasoductos exige el pago de las servidumbres de paso como una compen-

sación a los superficiarios, en forma anual y permanente (Art. 2970 Cód. Civil, Decreto 2255/92

“Modelo de Licencia para el Transporte del gas”, Cap. VII “Servidumbres y restricciones al domi-

nio”). Existe un Fondo de contribución al que deben aportar los transportistas desde su tarifa, para

que el ENARGAS pueda atender al pago de las respectivas servidumbres.

Los Decretos N° 860/96 y 861/96 regulan el modo de cálculo de las servidumbres a abonar a los

superficiarios, por parte de quien se dedique al transporte de hidrocarburos. La normativa fue ac-

tualizada por las Resoluciones Conjuntas de las Secretarías de Energía y de Agricultura, Ganade-

ría, Pesca y Alimentos N° 147/2002 -197/2002 y, N°195/2003 - 409/2003.

No obstante, sólo se exige ese pago cuando se trata de propiedades privadas y no cuando resulta

propiedad del Estado. Como resultado, la empresa concesionaria o propietaria de la instalación

incrementa sus beneficios, porque las tarifas del servicio se fijan independientemente de estos cos-

tos menores, que en los proyectos se calculan sin discriminaciones precisas.

En el caso de los electroductos que integran el sistema interconectado, estos deben abonar servi-

dumbres de paso por única vez a los superficiarios privados, antes de su inscripción en el Registro

de la propiedad inmueble correspondiente (Ley 19552, art. 3º, 4º, 6º, 16 y 19). Este criterio se aplica

si existe una propiedad privada particular, pero nunca se hace ante una propiedad (pública o pri-

vada del Estado). No es la finalidad de esta tesis, pero no se ha detectado fundamento legal alguno

que lo impida, sólo surge desde lo consuetudinario78. En este caso, habiendo consultado al ENRE,

no hay tarifas prefijadas y cada servidumbre es producto de una negociación privada específica.

En la transmisión de datos, la situación debería ser similar a la de los gasoductos ya que estos ten-

didos de cables de fibra óptica utilizados se realizan por lo general a lo largo de las rutas preexis-

tentes, dentro o fuera de las zonas de ruta, normalmente enterrados. En esta materia no debería

caber duda alguna de que se trata de servicios comerciales, no alcanzados por las exenciones que

establece la Ley 19.552, art. 40º. No obstante hay interpretaciones en contrario y es materia contro-

versial. En el Parque Nacional Nahuel Huapi (a lo largo de la actual ruta Nº 40) el tendido tiene

varios años, mientras que en el Parque Nacional Iguazú se instaló una línea nueva sobre la ruta Nº

101 durante el 2009 (suman alrededor de 150 km).

Cableados telefónicos y destinados a datos, electroductos y gasoductos generan impacto ambiental

permanente y producen pasivos ambientales significativos. Además se ocupan espacios y se abren

calles de gran longitud sobre los ambientes naturales, que introducen cambios locales en la biodi-

versidad e inclusive en la circulación de las personas. Sendos casos ilustran inmejorablemente a un

Estado “bobo”.

78 O que la generosidad y gratuidad de las cesiones parten de las costumbres, de los hábitos y del imaginario social.


Tesis de Maestría


68

En algunos casos la determinación de la propiedad en los sistemas lineales es por lo menos confu-

sa, una instalación de este tipo puede atravesar fundos privados y propiedades estatales. Pero en

estas suele acompañar habitualmente a las “zonas de ruta” o corredores viales, ingresando o sa-

liendo de ellas según el relieve lo requiera, con un deslinde confuso. Y las zonas de ruta pueden

pertenecer a la vialidad nacional, o a las provinciales. En estas últimas la tenencia suele ampararse

mediante documentos de cesión de propiedad que cuando se los encuentra, suelen ser muy defec-

tuosos.

La potestad para la percepción de ingresos a partir de estos rubros, proviene de las previsiones

establecidas en la Res. PD Nº 205/2009, artículo 18, incisos j) y k), y en el artículo 23 incisos o) y p).

Pero sobre todo debe partir de un cambio en la percepción de los funcionarios, que continúan te-

ñidos de un criterio sesentista, considerando a toda gran obra como un beneficio para el desarrollo,

sin considerar sus externalidades, ni su impacto, ni las compensaciones económicas necesarias pa-

ra resarcir los cambios introducidos.

Toda la aplicación del rubro merece un análisis cuidadoso, ya que hoy la elusión y/o evasión es

completa. No se generan ingresos por esta fuente, que debería aportar recursos nada despreciables.

No hay un catastro actualizado de estas instalaciones y la demanda de obras nuevas es reiterada,

especialmente a lo largo de rutas y caminos que atraviesan la jurisdicción.

La tarifa establecida en la Res. HD Nº 205/209, en su Art. 10º, para sistemas lineales en general es

de $ 6 por metro lineal de instalación, por año. Realizando un cálculo prudente a partir de 150 km

(150.000 m) el valor en dólares alcanzaría a unos 230.000. La evasión/elusión es total.

Un escenario conservador respecto del acceso a esta fuente de financiamiento, permitiría pensar

que podría capturarse el monto estimado en el párrafo anterior dentro de un plazo de 5 años y

duplicarlo en un plazo de 10 años.

Para que la perspectiva recaudatoria mejore, debería: a) aplicarse recursos a la clarificación legal,

b) establecerse normas internas específicas que prevean un régimen al que las empresas deban

sumarse, c) demandar el resarcimiento cada vez que corresponda, antes de aprobar las obras, d) en

los casos preexistentes debería obtenerse información apropiada sobre las instalaciones preexisten-

tes, persiguiendo la normalización de caso por caso, y f) propender al cambio de la legislación na-

cional en la materia.

El esfuerzo recaudatorio debería aplicarse a la ímproba tarea de remontar los actuales criterios

dominantes, por ello es difícil prever ingresos desde sistemas lineales. A partir de un esfuerzo alto,

se puede estimar un escenario razonable que permita alcanzar en 10 años pagos compensatorios

por este rubro de no menos de U$ 250.000 anuales.

La viabilidad para establecer estos criterios es alta y el esfuerzo recaudatorio posterior medio a

alto.

III.2.3.4. La “tasa de mantenimiento de ecosistemas”

La “Tasa de Mantenimiento de Ecosistemas y para el sistema de prevención y lucha contra incen-

dios” (en adelante TME) fue creada en el año 2002 para gravar a las casi 150.000 ha de propiedad

privada existentes en cuatro de las 36 áreas protegidas (APs) de Argentina, durante un período

crítico de financiamiento institucional. Fue aprobada originalmente en el año 2002 (Resolución Nº


Tesis de Maestría


69

83/2002), pero encontró obstáculos en los funcionarios que deberían aplicarla79. La perspectiva re-

caudatoria potencial de esta tasa es muy relevante.

Casi toda la superficie de las propiedades privadas se halla dentro de sólo cuatro APs: P.N. Nahuel

Huapi, P.N. Lanín, P.N. Tierra del Fuego y P.N. Quebrada del Condorito (ver Cuadro 26).

Cuadro 26. Superficie jurisdiccional fiscal y privada

La TME es una contraparti-

da por la prestación de un

servicio, no es un impuesto

a la posesión de tierras, ni

asegura la supresión de los

fuegos. Por tratarse de una

“tasa”, el monto a recaudar -

la meta recaudatoria- debe-

ría ser una contrapartida

equivalente a lo que estric-

tamente se gasta en los fines específicamente declarados. El mantenimiento de los ecosistemas y la

lucha contra incendios son servicios que la APN viene facilitando gratuitamente a los propietarios

privados, dentro de las APs.

La actual tasa sigue el diseño determinado en la Resolución HD Nº 266/2007, con tarifa actualizada

a través de la Resolución PD Nª 205/2009. Se basa en cuatro factores: a) meta recaudatoria, b) com-

bustibilidad, c) ocurrencia de fuegos, y d) gastos por conservación de ambientes. Este diseño se

describirá sintéticamente a continuación82.

La aplicación de la TME ha sido muy limitada, faltando convicción administrativa y política para

ejercer la medida adoptada, probablemente para eludir conflictos locales con grupos de interés -

pudientes- y porque el mayor esfuerzo no garantiza que los Parques obtengan recursos adicionales

específicos. Faltan incentivos y cultura para este tipo de financiamiento, en momentos en que los

aportes del Tesoro Nacional no escasean.

La TME contempla importantes rebajas a su tarifa, en beneficio de los propietarios asociados en

consorcios dedicados a la lucha contra incendios, lo que podría permitir nuevas alianzas sociales y

mas Conservación.

En la categoría de “propiedad privada” propiamente dicha, no se ha incluido aquí a las propieda-

des comunitarias de pueblos originarios (co-manejadas entre la comunidad mapuche y la APN)83.

A los efectos de la TME las comunidades se hallan eximidas de pago.

Meta recaudatoria: se tomaron en cuenta dos factores, los gastos efectivamente realizados en ejer-

cicios anteriores en el control de incendios forestales, a los que se agregó una estimación de otros

79 Sólo en el P.N. Tierra del Fuego se procedió a su cobro sistemático sobre las dos propiedades existentes. 80 Las comunidades originarias están exentas de pago. Dentro del P.N. Lanín se reconoce a 100 familias pertenecientes a pueblos origi-

narios, todas de bajos recursos, que se agrupan de Norte a Sur en las siguientes comunidades: Ñorkinco, Jegeywal, Aygo, Lefim an,

Linares, Rakituwe, Bafkence, Kayun, y Kurvwigka (Curruhuinca). En el Parque Nacional Nahuel Huapi se reconoce a tres comunida-

des. 81 Hay dos propiedades denunciadas por nulidad en el otorgamiento de sus títulos. 82 El análisis SE restringe a los PNNH y Lanín, por disponer de la mayoría de las propiedades privadas y de un sistema contra incendios

avanzado. 56 Los gastos sobre incendios no se pueden destinar a áreas incombustibles, por eso se eliminan del cálculo.

Área Protegida Superficie %

del total Jurisdiccional total Privada

Nahuel Huapi 705.000 74.651 10,59

Lanín80 412.000 61.025 14,81

Quebrada del Condorito 39.000 13.000 33,33

Tierra del Fuego 81 63.000 324 0,005

Total: 1.219.000 149.000 12,22



Tesis de Maestría


70

gastos para la conservación de los ambientes en general, o sea para el mantenimiento de los ecosis-

temas propiamente dicho (actividades de Conservación y actividades de control de conductas no

deseadas). Como este segundo factor es de difícil tasación, la meta se calculó a través de: a) gasto

presupuestado para la prevención de incendios, b) gastos extraordinarios realizados en extinción,

y c) una alícuota adicional de un 30%, bajo un supuesto conservador considerado la actividad esta-

tal de protección que se ejerce sobre las propiedades privadas y su entorno.

Relación entre superficies públicas y privadas: se deslindaron las superficies privadas y públicas,

pero excluyendo a los lagos, porque allí no hay riesgos ni acciones contra incendios84 . En el Cua-

dro 27 figuran las proporciones entre tierras y lagos, superficies privadas y públicas.

Cuadro 27. Superficie de Tierras Públicas y Privadas en los PNL y NH

PNNH PNLN

% de Sup.

(PNNH)

% de Sup.

(PNLN)

Promedio

% Sup. **

Sup. Total (con lagos) 711.730 412.000 - - -

Sup. Lagos 94.689 40.550 - - -

Sup. Terrestre (sin lagos) 617.041 371.450 100 100 100

Sup. Privadas * 74.649 61.025 12 16 14

Tierras Fiscales * 542.392 310.425 88 84 86

Notas: * Porcentaje de superficie sobre total de superficies sin lagos; ** Porcentaje promedio de

tierras privadas y públicas. Fuente: Elaboración propia en base a datos de la APN

El Gráfico 16 ilustra sobre la proporción de

tierras fiscales y privadas, dentro de las dos

áreas protegidas con mayor cantidad de pro-

piedades privadas, excluyendo la superficie de

los lagos.

Combustibilidad: para evaluar su incidencia se

estimó que casi todas las propiedades privadas

(85% de los predios) se hallan en las zonas mas

secas y con vegetación mas combustible. De

acuerdo a eso se aplicó un coeficiente de dis-

criminación, atendiendo a la vegetación pre-

dominante en las distintas zonas y a su combus-

tibilidad.

Ocurrencia: para determinarla, se evaluó que en

las tierras privadas hay mayor riesgo de inicio

84 Es importante reconocer dos criterios: a) que la superficie total privada es catastralmente confiable, no así las subdivisiones posterio-

res surgidas por fraccionamiento de estas propiedades, y b) que no hay propiedad privada sobre lagos.

Gráfico 16. Superficies públicas y privadas sin

lagos. (PN Lanín y Nahuel Huapi).



Tesis de Maestría


71

de incendios por la mayor actividad humana dentro de ellas. No existiendo un mapa histórico-

predictivo de los incendios, se estimó arbitrariamente que las propiedades privadas tendrían un

riesgo de incendio casi dos veces superior al de las tierras fiscales (probablemente sea mayor).

El Gráfico 17 ilustra sobre la distribución en rangos de las superficies de las propiedades privadas

en el PN Nahuel Huapi, según información suministrada oficialmente por la Intendencia.

Gráfico 17. Nº de propiedades según ha de superficie (PN Nahuel Huapi)

Fuente: Elaboración propia en base a registro catastral del PN Nahuel Huapi.

La mayor parte de las unidades posee menos de una hectárea y un 65% menos que diez hectáreas.

Entre 50 y 250 hectáreas hay un 14,2 % de unidades privadas y el 5,4 % posee mas de 2.000 hectá-

reas.

El uso de las unidades de grandes extensiones habitualmente es recreativo suntuario con escasa

densidad de ocupación humana, las unidades menores se destinan para uso residencial permanen-

te o vacacional. El Gráfico 18 ilustra sobre la distribución en el P. N. Lanín.

Gráfico 18. Nº de propiedades según ha de superficie (PN Lanín)

Fuente: Registro catastral PNLN y Gallego y Otero (2006)85.

85 Extraído de Gallego y Otero (2006) que identifica 1975 lotes. En otros antecedentes (“Diagnóstico<” (2005)) se menciona la existencia

1917

146


Tesis de Maestría


72

La principal característica de esta distribución es la enorme proporción de propiedades privadas

en el rango menor (1975 lotes en Lanín y 143 en el PNNH). Como la superficie privada total no

puede aumentar (no hay venta de predios estatales, salvo alguna excepción extraordinaria y de

cuantía insignificante) lo que se observa es la progresiva subdivisión de muchas de las propieda-

des privadas preexistentes86. Es un proceso que ha avanzado mucho en Lanín y menos en Nahuel

Huapi. Cabe mencionar que la cantidad de propiedades actuales podría ser aún mayor que la re-

gistrada, porque el proceso está muy lejos de tener control oficial.

La TME es un instrumento recaudatorio útil que vincula los principales costos de conservación

directa de los ambientes con el tipo de tenencia predial, en lugar del enfoque tradicional juris-

diccional. Las decisiones tarifarias asumidas, se basaron en lo siguiente: a) alcanzar la meta re-

caudatoria, y b) influir sobre la subdivisión de los predios. La transcripción de las Resoluciones

tarifarias vigentes figura en el Anexo III.

Hay que tener en cuenta que la capacidad contributiva de los propietarios parte del perceptible

aporte que promueve el sello “Parque Nacional/Reserva Nacional”. La Conservación y el Mante-

nimiento de los ecosistemas es una herramienta, pero el sello oficia como una certificación de cali-

dad con entidad internacional, que se traduce en el incremento del precio de los lotes y de las acti-

vidades y productos que se desarrollan en los mismos, independientemente de su potencialidad

productiva natural. En la práctica esta tasa tiende a recuperar algo de lo que el Estado invierte en

el enriquecimiento y valorización especial de estas propiedades.

La evasión/elusión de este cobro es casi completa actualmente. El potencial recaudatorio de esta

Tasa sería de aproximadamente U$ 397.000, según recientes cálculos (Lic. Mariano Altamira, com.

pnal). Aquí hay un punto notorio: si bien desde el punto de vista de la Conservación el fracciona-

miento es incompatible con la sustentabilidad y muy negativo, desde el punto de vista de la inci-

dencia recaudatoria, a mayor cantidad de lotes, mas recaudación.

Para que la perspectiva recaudatoria mejore, se requieren muy profundas acciones. Entre ellas: a)

la actualización periódica de la meta recaudatoria sobre la que se determina la alícuota y por ende

las tarifas, b) la base imponible (o sea las personas que quedan obligadas), c) la metodología de

cobro, d) la remoción de los obstáculos y riesgos internos y externos que afectan a la viabilidad del

procedimiento, e) los incentivos para lograr los objetivos (en este caso para ejecutar el cobro y para

evitar la atomización progresiva de las propiedades).

Dada la capacidad innovativa de esta tasa87, se analizó la perspectiva de mejora de las recaudacio-

nes a partir de consultas realizadas a diversas fuentes (Auditor General Interno, Presidente del

Directorio de la APN, intendentes de los PNL, PNNH y Tierra del Fuego, Jefe de Administración

del PNNH, guardaparques y personal de Uso Público del PNL), en base a lo cual se elaboró el

Cuadro 28. En su primera columna se enumeran los obstáculos que identifican los informantes

clave en la aplicación de la TME. Los criterios y propuestas de solución fueron elaborados por el

autor.

de 1718 lotes. 86 Los PNNH y PNL han tenido similar patrón de poblamiento original, por lo que la distribución inicial de los rangos de superficies –

basada en usos ganaderos y forestales- era semejante. 87 Creada a instancias del autor de esta tesis y diseñada junto a sucesivos equipos de trabajo bajo su gestión.


Tesis de Maestría


73

Cuadro 28. Obstáculos y soluciones para la aplicación de la TME

OBSERVACIONES

RECIBIDAS

CRITERIOS

A CONSIDERAR

POSIBLES

SOLUCIONES

No se tienen los domicilios

reales de muchos propietarios.

Es real, se precisa mejor

información.

Compilar datos progresivamente. Comu-

nicar decisiones pública y legalmente.

El catastro de la APN es parcial y

no confiable.

Es real, se precisa mejor

información

Deben realizarse convenios y acciones

conjuntas con los catastros provinciales.

El esfuerzo de cobro es mayor que el

potencial recaudatorio.

Es irreal, parte de un

prejuicio negativo.

Aplicar la tasa y verificar resultados pro-

gresivos. Iniciar esfuerzos sobre grandes

propietarios.

Existe resistencia de parte de los

propietarios.

Efectivamente, toda

nueva imposición puede

traer resistencias.

Mantener alícuota reducida y realizar

actividades de capacitación, demostra-

ciones, etc. Aplicar rebajas Art. 18 y 19.

Existe resistencia de los funciona-

rios. Aumenta las tareas y gastos

locales

Es real, aunque es parte

de la gestión

Facilitar recursos presupuestarios en or-

den a premiar metas cumplidas

Tiene nula incidencia sobre la sub-

división predial.

Es real, pero es uno de

los instrumentos.

Debería tenderse a un mayor castigo eco-

nómico sobre las propiedades de tamaño

menor, que sólo poseen fines suntuarios


El esfuerzo recaudatorio para la aplicación de esta tasa aparece en un nivel medio, dado que la

tarea se centraría en pocas APs. y se podría concentrar inicialmente en las propiedades de mayor

superficie para luego extenderse a los fraccionamientos menores. Sería necesario encontrar incen-

tivos positivos para que los funcionarios apliquen sus iniciativas a esta finalidad, el mas sensible

sería aumentarles el presupuesto en forma proporcional al éxito de su recaudación.

La reticencia de los catastros provinciales en suministrar datos podría compensarse con el esfuerzo

conjunto de regularización, que conviene a todas las partes estatales por igual.

La decisión de creación de esta tasa debió originalmente estar acompañada por una voluntad polí-

tica cierta, acompañada por la exigencia de resultados concretos a los funcionarios responsables de

las dos Intendencias mas afectadas. No hay duda sobre la capacidad contributiva de los obligados

al pago, pero existe incertidumbre ante hipotéticas obstrucciones legales al proceso de cobro (re-

cursos de amparo, denuncias de ilegalidad), campañas públicas contrarias, etc88. El status quo local

no garantiza sustentabilidad ni aporte financiero compensatorio alguno para el Estado, pero opera

suministrando beneficios que contribuyen a enriquecer mas a un adinerado sector social. Para lo-

grar el éxito en la aplicación de una novedosa tasa de este tipo, no sólo deben tratarse los aspectos

88 El peor escenario sería promover la creación de un lobby que enfrente a la APN a partir de los 41 propietarios de estancias con super-

ficies mayores a 1.000 ha.


Tesis de Maestría


74

técnicos impositivos sino la problemática social y política del medio interno y externo a la APN.

Un escenario futuro podría establecerse sobre la base de alcanzar la regularización de la aplicación

de este rubro dentro de un plazo de dos años (meta U$ 400.000), para luego mejorar las tarifas ten-

diendo a trasladar la totalidad de los costos estatales. Con tal perspectiva se podrían alcanzar re-

caudaciones estimadas a 10 años en U$ 1 millón. La viabilidad de lograr las mejoras enunciadas es

media –según se ha expuesto- y el esfuerzo recaudatorio posterior medio.

III.2.3.5. Cobro de derechos por eventos especiales.

La definición de este rubro es relativamente reciente y apareció por primera vez en la Res. HD Nº

266/2007 debido a la demanda creciente de actividades comerciales circunstanciales, para las que

en general no suelen presentarse prestadores permanentes sino ocasionales. La actividad com-

prende a los emprendimientos deportivos (carreras, triatlones, desafíos, etc.) y sociales (reuniones

empresarias, almuerzos en sitios clave, brindis, etc.). Algunas actividades comenzaron como even-

tos y hoy resultan ser servicios periódicamente reiterados como los paseos a la luz de la luna en el

PN Iguazú.

La problemática de estos eventos surge de su inmediatez. Su organización por lo general es peren-

toria y con efectos locales breves pero intensos. Por ese motivo su autorización ha sido descentrali-

zada totalmente y la APN no dispone de registros centralizados que ilustren sobre la cantidad de

casos sucedidos en un año. Tampoco pueden aún discriminarse sus recaudaciones, que son oca-

sionales y muy escasas.

No obstante lo anterior se comprueba a partir de consultas, que la cantidad es creciente. En el PN

Iguazú se ha hecho habitual la contratación de brindis y comidas en los paseos de las Cataratas y

este producto es vendido en las agencias de viajes, facilitándolo por lo general dos empresas pres-

tadoras con servicios dentro del Area Cataratas: Eduardo Arrabal (servicios de navegación fluvial)

y Unión Transitoria de Empresas (UTE) Carlos E. Enríquez (servicios generales del área Cataratas).

En las APs de Patagonia Norte son habituales los emprendimientos deportivos.

Las recaudaciones resultantes –aún sin disponer de un totalizador- no parecen significativas por el

momento, pero crece el atractivo de este tipo de productos turísticos, inclusive a escala internacio-

nal, por ser diferentes, prácticamente únicos. Sería de esperar que cada vez haya flujos mayores de

personas y grupos empresarios de altos ingresos que estén dispuestos a pagar precios diferenciales

por servicios exclusivos y extraordinarios fuera del alcance del común. Esta evolución predecible

podría ser simplemente paralela a la del sector de grandes eventos en el país, que creció enorme-

mente durante los últimos años.

Desde la baja recaudación actual estimada se estima una evasión/elusión que podría llegar al 30 %.

En muchos casos se apela a las influencias de los organizadores haciendo valer la publicidad que

promueve el evento (modelajes, programas de televisión, films, etc.), cuando lo que suele suceder

es lo contrario: el evento se valoriza por el lugar en que se realiza.

La recaudación potencial es elevada si se considera una cantidad razonable de eventos y las tarifas

actuales para los eventos significativos (la tarifa prevista en la Res. HD Nº 205/2009 en su art. 30º es

de $ 2.600 por evento y día). Si se considerara un prudente escenario de 200 eventos día, por cada

año, se podrían recaudar en tales condiciones unos U$ 133.000 por año.


Tesis de Maestría


75

Un escenario razonable permitiría proyectar a dos años la recaudación recién señalada y luego

crecer al 6 % anual hasta los diez años, siguiendo una tasa general esperable para las actividades

del turismo en todo el país.

Para que la perspectiva recaudatoria mejore sería necesario: a) disponer de un control mas ade-

cuado sobre los eventos, b) permitir que este tipo de productos pueda evolucionar dentro del sis-

tema, c) facilitar mecanismos que operen para que se organicen sin ser una interferencia para otras

actividades, y d) capacitar y adaptar a los funcionarios para estas demandas.

Debe tenerse en cuenta que para algunos funcionarios, las empresas prestadoras de servicios no

deberían salirse en absoluto del libreto contractual, que no suele contemplar estas actividades. Sin

embargo, en muchos casos, estas actividades ocasionales pueden resultar una fuente de ingresos

extraordinarios relevante tanto para la firma comercial como para las arcas públicas, en la medida

en que se creen condiciones de suficiente flexibilidad para que puedan emerger.

La viabilidad de establecer las mejoras indicadas para revertir la situación es alta y el esfuerzo re-

caudatorio posterior necesario para obtener las recaudaciones esperadas se estima bajo, a partir de

la adaptación del sistema y de capacitar a los funcionarios en la gestión de los nuevos paradigmas

publicitarios, vinculados a las múltiples acciones efímeras y efectistas.

III.2.3.6. Caza deportiva, venta de cotos, permisos de caza y certificación de trofeos.

La APN posee competencias sobre la caza deportiva de especies exóticas a través del art. 18, inciso

e) de la ley 22.351. Esta actividad comprende a la subasta de cotos (espacios territoriales acotados

por límites físicos y temporales) organizados sobre tierras públicas y a la certificación de los tro-

feos obtenidos en tierras públicas y privadas que efectúa la APN. No comprende al alquiler de

cotos y otras modalidades de caza deportiva organizados sobre tierras de propiedad privada, que

no están gravados.

Para el año 2008, la organización de los cotos y la caza deportiva se gestionó a través del expedien-

te Nº 1001/200789. La especie por la que se organiza la actividad es el ciervo colorado, pero dentro

de los cotos -bajo ciertas condiciones- se permite como un agregado la caza del jabalí. Fuera de las

dos APs citadas se permite sólo en el PN El Palmar la caza sistemática del jabalí como control de la

especie, sin ser una fuente de ingresos, actividad deportiva o turística. El sistema de caza deportiva

se describe en el Cuadro 29.

Cuadro 29. Cotos de caza existentes dentro de la jurisdicción de la APN

AP Nombre del coto Responsables Nº Turnos90

Nahuel Huapi

Quemados Norte Asociación de fomen-

to rural Cuyín Man-

zano

7

Cuyín Manzano 7

La Lagunita 7

Quemados Sur Comunidad

Kinxrikeo

(Quintriqueo)

7

Cº Gaucho 7

Cº Golondrinas APN-NH 7

89 Para esa temporada el Reglamento vigente fue el “Reglamento único de caza del ciervo colorado y del jabalí europeo en los PN Lanín

y NH”, aprobado mediante la Res. HD Nº 204/2006. 90 Períodos de ocho días cada uno en el PNNH y de siete días cada uno en el PN Lanín, asignados a cada cazador.


Tesis de Maestría


76

AP Nombre del coto Responsables Nº Turnos90

Las Mellizas 7

Río Minero 7

Mallín de las Nieblas 7

Arroyo Filcum 7

Lago Nuevo 7

Varios y variables91 Privados Según mo-

dalidad92

Lanín

Tres Lagunas

APN-Lanín

6

Veranadas 6

Aº Aseret 6

Campo Grande 6

Cajón Negro 6

Cañadón Baguales 6

Auquinco 6

Mallín de los Ciervos 6

Cañadón León 6

Cº Colorado 6

Pichi Curruhué 6

Curruhué Grande 4

El Boquete 3

Nalca 3

Varios y variables Privados Según mo-

dalidad

Fuente: Elaboración propia en base a informes de la Mesa de Caza deportiva de la APN.

En tierras del Estado se encuentran tarifados los precios base de los cotos, que son sometidos a

subasta pública anualmente, con valores que van –para el año 2008- desde los $ 350/650 en el PN

NH, a los $ 750/900 en el PN Lanín. Los acompañantes (sin derecho a caza) del cazador titular abo-

nan $ 700 adicionales. En áreas fiscales los trofeos (equivalen al precio del ciervo) tienen un valor

de $ 70/900 dependiendo de la categoría y los precintos. Para jabalí el precio del precinto es de $ 50

y el del trofeo es de $ 100.

En propiedades privadas el permiso de caza que otorga la APN para los cazadores cuesta $ 100/350

según nacionalidad argentina o extranjera (independiente de la tarifa privada) y el precio del pre-

cintado de los trofeos obtenidos (o sea la certificación de los mismos) varía entre $ 300/500. Las

recaudaciones obtenidas por la comercialización de los cotos asignados a comunidades mapuches

son retenidas por las mismas.

Los informes disponibles sobre la actividad son muy detallados (Méndez Guerrero 2005, 2006,

2007, 2008, 2009). Se resumen algunas características en el Cuadro 30, para el año 2008.

91 Corresponden exclusivamente a determinaciones e iniciativas privadas. 92 En propiedades privadas no suelen asignarse plazos fijos como en cotos estatales.


Tesis de Maestría


77

Cuadro 30. Descripción del sistema recaudatorio de caza deportiva (2008)

Nahuel Huapi Lanín Total

Nº precintos93 90 (38) 61 (39) 151 (77)

Nº permisos de caza en PP94 19 18 37

Nº cazadores s/áreas fiscales 67 136 203

% éxito s/áreas fiscales 56 % 27 % 37 %

Recaudación 130.090 218.179 348.269

Fuente: Elaboración propia en base a informes de la Mesa de Caza deportiva de la APN.

Por fuera de las recaudaciones anteriores quedó la transferencia de recursos provenientes de los

tres cotos (35 turnos) cedidos a la Asociación de Fomento Rural Cuyín Manzano, que sólo a los

efectos ilustrativos, representó un ingreso de $ 41.000 sólo por la venta de sus 21 turnos, sin contar

otros ingresos motivados en otros servicios. La Comunidad Quintriqueo no puso a subasta sus

cotos (14 turnos) y no quedaron registrados sus ingresos.

La evolución de las recaudaciones puede observarse en el Cuadro 31.

Cuadro 31. Evolución de las recaudaciones por venta de precintos (trofeos)

2005 2006 2007 2008 2009

Precintos 163 (51) 142 (61) 184 (73) 151 (77)95 151 (98)

PNNH 309165 109415 1764645 130.090 136005

PN Lanín 117.930 160471 161680 218.179 139475

Total $ 427.095 269886 338145 348.269 275480

Total U$ 140492 88778 108034 100948 72304


La disminución de las recaudaciones va de la mano de las transferencias que a partir de este recur-

so se han dado hacia las dos comunidades involucradas señaladas en el párrafo anterior y por con-

venio hacia la Federación Argentina de Caza Mayor (Res. HD Nº 250/2007). Por medio de este con-

venio se aprobó el “Plan de Manejo del Ciervo Colorado en el PN Lanín: Prueba piloto”, con plazo

de vigencia de cinco años, derivándose los fondos obtenidos hacia afuera de la norma presupues-

taria para mejorar el manejo de la población de la especie dentro del conjunto de cotos afectado.

Estas medidas explican la brusca baja del monto recaudado durante el año 2009. Según el convenio

su finalidad es científica y una parte del dinero recaudado se asigna a los gastos de las investiga-

ciones, manejo y control de la especie. También durante el año 2009, en coincidencia con el período

de mayor actividad cinegética se produjo un importante incendio en el PN Lanín, lo que llevó a

anulaciones y canjes de cotos.

93 Equivale a cabezas cobradas, o sea animales cazados sobre áreas fiscales y privadas. Entre paréntesis los obtenidos en áreas fiscales. 94 Propiedades privadas 95 Entre paréntesis los que corresponden a tierras fiscales


Tesis de Maestría


78

La primer mejora de las recaudaciones debería provenir de un sinceramiento de los ingresos, que

han quedado enmascarados al transferírselos a una entidad no estatal, que ahora administra los

ingresos de varios cotos, extrapresupuestariamente, lo que equivale a una especie de concesiona-

miento discrecional, un incremento de las tarifas y un mejoramiento del sistema de venta paraesta-

tal de los cotos. Las cifras de la actividad de la caza deportiva sobre propiedades privadas también

aparecen como escasas, lo que podría traducirse en algún tipo de evasión, hecho difícil de com-

probar.

No cabría esperar muy elevadas recaudaciones a partir de este recurso a menos que: a) se incre-

mente la cantidad de cotos habilitados, b) se aumente el nº de turnos, c) se revalorice el prestigio

de la actividad, trasladando el valor hacia los precios base de los cotos existentes, y d) se blanquee

la totalidad de la actividad que se produce sobre tierras de propiedad privada y la remisión de

fondos no registrados en entidades no estatales.

Es importante señalar que aunque la actividad transfiere importantes ingresos a dos comunidades

mapuche, justamente por eso posee una relevante capacidad de crear un incentivo económico real

hacia la Conservación, si fuera bien empleada.

Las mejoras indicadas poseen una viabilidad media, desde un punto de vista administrativo. El

esfuerzo posterior para obtener las recaudaciones proyectadas sería entre bajo y mediano. No se

detecta una evasión/elusión ya que sería de suponer que todas las actividades del rubro están de-

claradas (los trofeos deben ser precintados y poseer guía de transporte para poder circular)96, aun-

que la transferencia de recursos hacia la Federación Argentina de Caza Mayor y su retorno parcial

en gastos de la Intendencia no aparece en la contabilidad oficial.

El potencial recaudatorio a un horizonte de 5 años podría llevar a duplicar las cifras obtenidas en

el último año de la serie, o sea U$ 70.636 x 2 = U$ 141.272, y a diez años incrementarse a una tasa

del 3 % anual, teniendo en cuenta actividades levemente progresivas en propiedades privadas.

Cabe señalar no obstante que en este rubro existen muchas alternativas para tomar decisión, por lo

que los incrementos tienen alto grado de incertidumbre.

III.2.3.7. Excursiones tradicionales en vehículos.

Las excursiones tradicionales en vehículos son el modo habitual al que acuden los pasajeros están-

dar de la actividad turística. Este tipo de actividad comprendía a fines de 2008 a 261 autorizaciones

y al 31 de diciembre de 2009 a unas 262 autorizaciones.

Los prestadores responsables de estas excursiones deben habilitarse en la APN y abonar un monto

fijo (durante el 2008 era de $ 500 en las principales APs) mas uno variable relacionado con la inten-

sidad de la actividad de las empresas97. Este último lo abonan cada vez que ingresa un vehículo a

la jurisdicción (se recauda sólo en los sitios bajo control estricto). Si bien actualmente no aportan

una gran recaudación por la componente fija del derecho, dado que el monto que se abona como

96 La elusión se presentaría respecto de la realización de otras actividades conexas, como alojamiento, gastronomía, organización de

excursiones, etc. que podrían no estar declaradas como tales y podrían resultar de más dificultosa comprobación en las propiedades

privadas. Pero rubros se analizan por separado. 97 El monto de este derecho variaba en el 2008 entre $ 4 para taxis y remises, $ 7 para vehículos hasta 15 asientos, $ 14 entre 16 y 30 asien-

tos, y $ 30 para vehículos con mas de 31 asientos (Res. HD Nº 266/2007).


Tesis de Maestría


79

derecho es relativamente bajo, los ingresos motivados en el movimiento reiterado de los vehículos

son importantes en los PN Tierra del Fuego, Los Glaciares, Nahuel Huapi (Portada Mascardi) e

Iguazú. Prácticamente no se originan ingresos por la porción variable en otras APs, eximiéndose el

cobro expresamente en las entradas principales de Talampaya y Lago Puelo, debido al escaso reco-

rrido de las excursiones dentro de la jurisdicción propiamente dicha.

La recaudación de ese rubro está íntimamente unida al cobro de acceso, porque el cobro se puede

ejecutar donde hay portadas preparadas para la finalidad recaudatoria. Sería de esperar que el

mismo avance organizativo y administrativo que permita un cobro de acceso estricto en mas APs

que las once actuales (e inclusive incorporando nuevas portadas de cobro en las actuales), impli-

que recaudar en el futuro un mayor monto por excursiones tradicionales.

También debe considerarse que junto a la voluntad para exigir el pago, en oposición a intereses

empresarios que desearían no ser gravados, a veces puede no convenir promover cambios recau-

datorios sobre actividades comerciales privadas, si la economía turística regional es aún incipiente.

Llamativamente, las únicas quejas registradas en la APN al respecto provienen sólo de Iguazú,

donde el sector alcanza uno de los mayores desarrollos en el país.

No se dispone de datos segregados sobre la recaudación actual, si bien se estima por consultas a

las Intendencias, que sumando los cargos fijos y los variables que se hallan establecidos podría

aproximarse a los U$ 200.000 anuales. La elusión/evasión es baja en donde se halla organizado el

cobro, podría estimarse en un 10 %. Las recaudaciones podrían trepar al doble en 5 años y al cuá-

druple en diez años.

La perspectiva de mejora de la recaudación pasa por: a) el incremento del desarrollo del turismo

en APs con escaso desarrollo, b) el alta de los prestadores hoy no se registrados en actividades co-

merciales de turismo tradicional que pudieran estar llegando hasta el momento en forma ocasional

y, c) la implementación de sistemas de control efectivos mas en las actividades intensivas ya exis-

tentes en APs como Los Alerces, Monte León, El Palmar y Lanín, d) la incorporación al cobro a los

prestadores extranjeros provenientes de Brasil, hasta hoy eximidos de pago de hecho ante la au-

sencia de un acuerdo internacional que impida malentendidos y represalias comerciales, y e) que

se incorporen nuevas portadas de control y cobro p. ej. en Condorito y Predelta y en el futuro en

otras APs que vayan incrementando su actividad.

En la mayor parte de los casos, el mero transcurso del tiempo y el avance en el desarrollo del sector

turístico llevan indefectiblemente a la homogeneización del modelo predominante, que implica el

establecimiento del cobro de acceso y de los demás derechos comerciales donde no aún no se lo ha

hecho, acompañando el crecimiento en las demandas de este tipo de turismo. Es precisamente por

eso – o sea por su vinculación con la masividad- que las proyecciones esperables son crecientes

para las recaudaciones originadas en este gravamen.

La viabilidad en la aplicación de mejoras sobre este gravamen es alta y el esfuerzo recaudatorio

posterior es bajo, porque está unido al desarrollo natural de la organización de las APs y a su efi-

cientización, en tanto no se observan impedimentos u obstrucciones motivadas en intereses o en

criterios consuetudinarios.

III.2.3.8. Pesca deportiva.

La APN posee competencias sobre la pesca a través del art. 18, inciso e) de la ley 22.351. La pesca


Tesis de Maestría


80

deportiva se organiza en la APN a través del Reglamento para la Pesca Deportiva Continental Pa-

tagónica, correspondiente a las APs del Sur (Res. HD Nº 206/2008). No se autoriza la pesca en las

APs de otras regiones, con alguna excepción (p. ej.: Predelta). La planificación del sistema proviene

de la Comisión Consultiva y de Coordinación de la Pesca Continental Patagónica, que involucra a

la APN y a los Organismos provinciales pertinentes, a los que se suman asociaciones y clubes con

injerencia en el tema.

En este caso y a diferencia de todos los demás, la venta de los derechos de pesca (estampillas) se

realiza indistintamente a través de la gestión de cada Autoridad de Aplicación (provincias, nación)

y con su obtención los beneficiarios pueden acceder indiscriminadamente a todos los ambientes de

cualquiera de las jurisdicciones relacionadas a través del convenio vigente.

Los precios de las estampillas ordinarias varían entre $ 10 y $ 50 para residentes en el país, ya sea

por día o temporada, y entre $ 75 y $ 350 para no residentes en el país, según día y temporada.

Existen permisos adicionales a los anteriores para algunas actividades específicas (trolling), otros

que son sólo válidos para algunas modalidades propias de cada jurisdicción y para algunos am-

bientes especiales, en los que deben superponerse estampillas. Las recaudaciones de la APN son

crecientes, pero sólo reflejan una parte de lo que se recauda por el uso del recurso, dependiendo

del éxito local de las estrategias de venta adoptadas. En el Cuadro 32 figuran las recaudaciones

totales anuales.

Cuadro 32. Recaudaciones por venta de permisos de pesca (U$)

2007 2008 200998

Recaudaciones 68.597 88.138 91.319

Fuente: Datos de la Dirección de Administración, APN.

Desde hace años se viene planteando que los mejores pesqueros y el control mas efectivo se en-

cuentran dentro de la jurisdicción de la APN, pero la venta mayoritaria de estampillas se realiza

fuera de la misma. En consecuencia se viene solicitando la coparticipación de los ingresos en base a

algún coeficiente a consensuar; tal postura no ha encontrado eco.

No se conoce un porcentual de evasión en concreto, ni tampoco se dispone de las recaudaciones

totales de todas las jurisdicciones incidentes. El control de la pesca no es total ni permanente, pero

posee una importante organización regional.

Las Intendencias que mas recaudan son: a) Lanín con el 41 %, Los Alerces, con el 30 %, y c) Los

Glaciares con el 10 %, que concentran alrededor del 81 % del total de estampillas vendidas. Otros

Parques que registran ventas son Nahuel Huapi, Laguna Blanca, Lago Puelo y Tierra del Fuego, en

ese orden de participación.

La mejora de las recaudaciones debería provenir de lo siguiente: a) la posible coparticipación antes

enunciada, b) la venta de los permisos mediante procedimientos mas accesibles (ej. internet) que

independicen al comprador del punto de venta fijo por lo general situado fuera del parque, c) el

incremento de algunas tarifas, c) el agregado de mas estampillas para ambientes especiales dentro

de los mejores pesqueros, al estar situados muchos de estos en jurisdicción de la APN, d) el incre-

mento del interés en la actividad.

98 Cotización a fines de 2009, Un Dólar = $ 3,81


Tesis de Maestría


81

Estimativamente, la evasión/elusión podría rondar un 20 %. La recaudación potencial podría al-

canzar, prudentemente hablando, un 10 % adicional en dos años, para luego seguir un crecimiento

de un 4 % anual vinculado a ese crecimiento vegetativo poblacional, el incremento del interés y en

especial el desarrollo de puntos de venta virtuales.

La viabilidad para aplicar mejoras sobre este gravamen es alta y el esfuerzo recaudatorio posterior

esperado sería bajo dentro de la APN, por lo que se puede avanzar en el escenario planteado.

III.2.3.9. Servicios turísticos fijos (alojamiento, gastronomía, alquileres y otros).

La APN posee competencias sobre “la autorización y reglamentación de la construcción y funcionamien-

to de hoteles, hosterías, refugios, confiterías, grupos sanitarios, campings, autocampings, estaciones de servi-

cio u otras instalaciones turísticas, así como para [<] la de-

terminación de su ubicación” (Art. 18, inciso n) de la ley

22.351). Estos rubros poseen una gran dinámica por

desarrollarse una parte de ellos en propiedades privadas

y otros en poblaciones tradicionales de las APs a las que

se les ha reconocido el derecho a la realización de activi-

dades comerciales. Algunos de ellos son muy relevantes,

como sucede en el caso del Hotel Sheraton y del comedor

El Fortín, ambos en propiedad privada dentro de la Re-

serva Nacional Iguazú. Hay otros importantes énclaves

de alojamiento tales como el complejo de cabañas Pai-

huén, la Hostería Hua Hum, las tres hosterías que se ha-

llan sobre la margen N del Lº Huechulafquen, la deno-

minada “De las Aventuras” sobre la costa del lago L{car

y “Río Hermoso” sobre el río homónimo (PN Lanín), las

cuatro hosterías situadas en las estancias “La Quinta”,

“Helsinfors”, “Nibepo Aike” y “Cristina” (PN Los Glaciares), el Hotel Ruca Malén (PN Nahuel

Huapi), entre otros muchos99.

La APN no ejerció en el pasado una celosa custodia jurisdiccional sobre estas actividades, de modo

que no todos los establecimientos comerciales poseen aún habilitaciones. Progresivamente se ha

ido regularizando la situación en una gran mayoría de los casos.

Se ha observado en los últimos años la siguiente tendencia:

a) La regularización es un proceso progresivamente incremental que viene incorporando

prestadores preexistentes a los registros.

b) Pobladores no indígenas100 y propietarios están desarrollando nuevos negocios.

c) La actividad turística viene generando mayor facturación, es común el paso de micropy-

mes a PYMES. En consecuencia las unidades de negocios mayores pueden ser pasibles de

mayor gravamen.

99 Hay dos hosterías en el PN Los Alerces, una estancia con alojamiento rural en el PN Perito Moreno y numerosos establecimientos

dentro de propiedades privadas en el PN Nahuel Huapi. 100 Estos no abonan derechos comerciales, por estar eximidos por la Res. PD Nº 649/2004

Foto 8. Hay 88 servicios de alojamiento

registrados en la APN. En la imagen se

observa la hostería y comedor “Pampa

Linda” de la Flia. Vereertbrugghen, anti-

guos pobladores de la zona, en el acceso al

Cº Tronador, PNNH.


Tesis de Maestría


82

Por otra parte, la cultura tarifaria intrainstitucional histórica, considera que la acción de la APN se

debe basar en criterios estrictamente promocionales. Rubros que en otras jurisdicciones estatales

están gravados con tarifas importantes, en la APN apenas tienen obligaciones dinerarias exiguas.

De ahí se desprenden recaudaciones no demasiado relevantes.

En el Cuadro 33 se describe la integración de las actividades habilitadas con instalaciones fijas.

Cuadro 33. Actividades habilitadas al año 2008

Obsérvese que durante el año 2009 la

tasa de crecimiento de habilitaciones fue

de + 21,1 %, pese a tratarse de un año

recesivo para el turismo. Una tercera

parte del crecimiento se explica por alo-

jamientos, y casi la mitad del crecimien-

to proviene del rubro gastronómico.

No se dispone de las recaudaciones desagregadas para este rubro.

La mejora de las recaudaciones debería partir de: a) la incorporación de los servicios aún no regu-

larizados, b) la incorporación de nuevos servicios a crearse en el futuro, c) el aumento de la preci-

sión en los relevamientos (cuantificaciones necesarias para confeccionar los cargos a abonar) de

servicios existentes y d) la aplicación de tarifas mucho mas apropiadas que las actuales.

En este rubro la evasión estimada ronda un veinte por ciento, concentrada en particular en algunas

de las APs en donde no se ha dado suficiente prioridad al problema. Aunque algunos de los servi-

cios no habilitados son llamativamente evidentes, ello no ha obstado para que continúen dando

servicios a terceros, mientras los clientes desconocen la ausencia de las respectivas habilitaciones.

Si no hay habilitaciones, por ende no existen los mínimos controles esperables de parte del Estado.

Asimismo, los intentos de publicar en la web los listados de servicios habilitados, operando sobre

la libre elección de los clientes, no han podido avanzar debidamente, al no aplicarse recursos para

desarrollar esa finalidad en particular.

La recaudación potencial debería subir un 20 % en dos años, como producto de una combinación

de las acciones que figuran propuestas mas arriba. Un escenario para el futuro mas mediato permi-

tiría pensar en agregar recaudación a partir de una tasa equivalente a la del crecimiento esperado

de los visitantes, o sea de alrededor de un 6 % anual hasta los diez años.

La evasión podría estimarse en un 20 %, contando todos los casos detectados y los que registran

algún inicio de regularización. La viabilidad para aplicar mejoras sobre este gravamen es alta (es

habitual en todas las jurisdicciones y nada innovativa) y el esfuerzo recaudatorio posterior que

debería aplicarse de bajo a muy bajo, con excepción en los casos de pobladores y servicios meno-

res, donde en algunos casos existen otros problemas incidentes a resolver.

III.2.3.10. Navegación comercial (excursiones de turismo activo sobre lagos y ríos).

La APN posee competencias expresamente reconocidas sobre el desarrollo de las actividades y

para la percepción de recursos a partir de ellas, a través de la Ley 22.351, art. 23, inciso o). Se in-

cluye en este rubro sólo a la navegación comercial llamada “”diferencial, o sea la autorizada direc-

ACTIVIDAD 2008 2009

Gastronomía 41 57

Servicios deportivos (canchas) 6 6

Alquileres varios 16 15

Alojamiento 74 88

Total: 137 166



Tesis de Maestría


83

tamente –sin mediar licitación- bajo la exigencia de que cada prestador habilitado no supere nunca

mas de 15 asientos sumando una o mas embarcaciones.

En el Registro Nacional de Prestadores Turísticos (RENAPRET), único registro oficial de la APN,

figuran cinco rubros, cuya evolución puede observarse en el Cuadro 34.

Cuadro 34. Evolución de las actividades sobre lagos

La evolución durante el año 2009 dio un

crecimiento de un 6,8 %, explicado casi

en su totalidad por las excursiones de

navegación y pesca.

Existe una demanda creciente de pro-

ductos sofisticados que se ofrecen en

hoteles y en agencias de viajes, tanto

para particulares como para empresas,

de modo que se proponen y crean servi-

cios inusitados, que incluyen el acceso a múltiples sitios poco habituales o no autorizados para las

excursiones tradicionales, ritmos de viaje distintos a ese tipo de turismo, provisión de viandas,

alojamiento en camarotes, etc.

También debe considerarse aquí que en el PN Nahuel Huapi se ha avanzado sobre este segmento

haciendo prácticamente desaparecer la evasión, de modo que todos los servicios lacustres se hallan

regularizados y con un emblema adhesivo visible que lo certifica. También ha sido de gran utili-

dad haber aprobado un nuevo marco normativo que delega la potestad del otorgamiento de este

tipo de permisos a las Intendencias (Res. HD Nº 207/2008). Más del 90 % de la actividad registrada

se concentra por ahora en los lagos Nahuel Huapi, Mascardi, Gutiérrez y Traful, todos del PN

Nahuel Huapi.

No se puede diferenciar la recaudación actual de

este rubro, pero sobre la base del precio, ítem y can-

tidad de permisos, se estima en U$ 30.000. Por los

avances en NH la evasión general tiende a ser redu-

cida (un 10 %). La recaudación potencial, siempre

dentro de un escenario prudente, podría alcanzar a

los U$ 50.000 dentro de un plazo de cinco años, pu-

diendo estimar luego un crecimiento de alrededor

de un 3 % anual hasta los 10 años, siguiendo una

evolución incremental vegetativa.

La mejora de las recaudaciones debería provenir de:

a) la incorporación de nuevas prestaciones, b) la

mejora de las tarifas sobre el segmento comercial, c)

la regularización de actividades en las APs en que

aún no se posee el control suficiente.

La viabilidad de la aplicación de mejoras sobre este gravamen se considera alta y el esfuerzo re-

caudatorio posterior bajo a medio, esto último debido a la escasa convicción con que aún se aplica

en algunas APs, criterios que deberán irse modificando con acciones especiales.

ACTIVIDAD 2008 2009

Kayacs 18 19

Canoas, pedaleros, gomones 8 8

Navegación en lanchas, veleros, etc. 60 67

Rafting 19 15

Pesca 102 112

Total: 207 221


Foto 9. Las actividades lacustres comerciales con

embarcaciones para menos de 15 pasajeros se

autorizan sin licitación. En la foto algunos de los

67 barcos habilitados, amarrados en Bahía Man-

zano, PNNH.


Tesis de Maestría


84

III.2.3.11 Trekking, bicicletas, cabalgatas y otras actividades especializadas.

La APN posee competencias expresamente reconocidas sobre el desarrollo de este tipo de activi-

dades y para la percepción de recursos a partir de ellas, a través de la Ley 22.351, art. 24, inciso o).

Las actividades de turismo activo crecen en su participación dentro del turismo en general. Hasta

ahora las tarifas casi no lo reflejan y por eso las recaudaciones resultantes son exiguas. En el Cua-

dro 35 se discriminan las actividades comprendidas y la cantidad de habilitaciones.

Cuadro 35. Prestaciones de excursiones terrestres especializadas

Obsérvese que en este rubro y durante un solo año se

produjo una variación incremental del 19 % en la can-

tidad de actividades habilitadas, muy importante te-

niendo en cuenta su avance contracíclico, ante un 2009

con baja en el flujo turístico. Más de la mitad del cre-

cimiento se explica por el aumento en las excursiones

de trekking.

La perspectiva de crecimiento es muy amplia, vincu-

lada a actividades sobre lagos y montañas. Muchos

prestadores comenzaron como microempresas indivi-

duales, evolucionando hasta alcanzar en menos de una década vinculación y figuración interna-

cional.

Actualmente se está gestionando una delegación de la potestad que hoy posee la máxima autori-

dad de la APN, para que las Intendencias puedan autorizar las excursiones con caballos, tal como

se realizó exitosamente en el caso de las excursiones la-

custres del rubro descripto arriba, hace un año. Con esto

probablemente se regularice un sinnúmero de situacio-

nes, pero esta medida tendrá efecto sobre todo sobre acti-

vidades de comunidades originarias o de pobladores

criollos, difícilmente aporte incrementos recaudatorios

relevantes.

No se dispone del monto de recaudación discriminado,

pero teniendo en cuenta la tarifa establecida y la cantidad

de actividades habilitadas, estaría en el orden de los U$

20.000 anuales. La evasión estimada es baja/media (un 20

%).

La mejora de las recaudaciones debería provenir de: a) el

aumento en la cantidad reconocida y habilitada de pres-

tadores dentro de las APs tradicionales, b) el agregado de

nuevos prestadores en otras APs con desarrollo y de-

manda incipiente, y c) la mejora significativa de las hoy exiguas tarifas.

101 Andinismo, servicios en vehículos especiales y 4x4, caminatas.

Prestaciones 2007 2008 2009

Hielo y Nieve 19 19

Trekking 61 75

Bicicleta 15 19

Caballo 27 34

Otras excursio-

nes101 6 5

Total 128 152

Fuente: Dirección de Aprovechamiento de Recur-

sos, APN.

Foto 10. Existen 39 servicios de cabalgatas

habilitados en la APN, con un registro cre-

ciente. En la imagen se observa el desarrollo

de una actividad complementaria de la

Estancia “Helsinfors” en el PN Los Glacia-

res, que lleva a la Laguna Azul.


Tesis de Maestría


85

Un escenario previsible puede ser elaborado considerando un crecimiento de un 20 % para el pe-

ríodo de los próximos dos años, siguiendo luego con un aumento del 6 % anual hasta los 10 años,

equivalente al incremento general esperable de las actividades turísticas en el país.

La viabilidad de la aplicación de las nuevas medidas sobre este gravamen se considera alta y el

esfuerzo recaudatorio posterior bajo, con alta predisposición al pago de los nuevos actores de esta

actividad, al menos dentro de tarifas razonables.

III.2.3.12. Rubros con baja perspectiva.

Se estima que los rubros vinculados al pastaje y actividades tradicionales de pobladores en gene-

ral, en razón de su escasa perspectiva comercial y de decisiones de orden político que no se anali-

zarán aquí, no aportarán mayores recaudaciones ni mejorarán su participación.

De entre los rubros comprendidos en el ítem III.2.3 (autorizaciones para actividades turísticas sin

licitación) se observa que los siguientes ofrecen escasas perspectivas: uso del suelo, fotografía,

guías, filmaciones, áridos, forestales y transportistas (expuestos en el Cuadro 21).

A su vez, dentro del mismo ítem y entre las actividades mas dinámicas que se han analizado mas

arriba, algunas previsiblemente tampoco crecerán lo suficiente como para aportar recaudación

significativa, por ejemplo: las prestaciones especializadas de turismo activo (cabalgatas, hielo y

nieve, trekking) en tierra y lo mismo algunas prestaciones sobre agua (canoas, pedaleros, rafting y

bicicletas, etc.).

Los hoteles y alojamientos en propiedad pública no adquirirán mucha mayor relevancia que la

actual, pero por el contrario sería de esperar que en las propiedades privadas se produzca un con-

siderable incremento en cantidad y categoría.

A los efectos de la construcción de un modelo recaudato-

rio sobre el financiamiento de la APN, no se tendrán en

cuenta los rubros con baja incidencia evidente.

III. 2. 4. Inversiones contractuales y contraprestaciones

no dinerarias.

Según se planteó en los acápites III.2.1 y III.2.2, a los

prestadores que realizan el cobro de acceso y a los conce-

sionarios que efectúan actividades turísticas se les exige

contractualmente contraprestaciones no dinerarias por

fuera de lo que son las exigencias estrictamente vincula-

das a la prestación del servicio comercial (inversiones

propiamente dichas). No son parte del objeto principal

del contrato, pero pueden ser esenciales para dar calidad

al producto global planificado. Algunos permisionarios

también aportan contraprestaciones, raramente inversio-

nes, aunque hay casos102

102 Estancia Cristina en el Parque Nacional Los Glaciares y el Club Andino Bariloche son dos ejemplos.

Foto 11. Las inversiones contractuales

pueden tener mucha mayor importancia

económica que los cánones, evitando cuan-

tiosas inversiones públicas. En la imagen la

confitería y el salón de usos múltiples, si-

tuados sobre el acceso al cañón de Talam-

paya, en el PN homónimo, que fue cons-

truida por la firma Rolling Travel SRL,

concesionaria de las excursiones al cañón.


Tesis de Maestría


86

Si fueran tasadas103, las contraprestaciones podrían sumar montos muy relevantes. Su exigencia

puede resolver necesidades que son parte de la brecha financiera. Por esta vía suelen ingresar

vehículos (pick-ups, motos, cuatriciclos, embarcaciones), equipamiento (generalmente informático)

folletos, construcciones, estudios científicos determinados, provisión de personal en temporada

alta, mantenimiento de sanitarios y campamentos, limpieza, reparaciones, servicio médico, etc.

Es norma que las contraprestaciones guarden algún tipo de vinculación con el servicio del presta-

dor ya sea directa o indirectamente. Por ejemplo, a los concesionarios lacustres se les suele incluir

la exigencia de la entrega de lanchas o de motores para poder ejercer el control del sistema, inclu-

yendo a la misma concesión. En los casos de permisos para el cobro de acceso, en ocasiones se ha

requerido la construcción de las oficinas de informes y de las cabinas de cobranza. Las contrapres-

taciones pretenden constituir una relación activa entre la actividad comercial desempeñada por el

co-contratante y la actividad pública, para la mejora general de la prestación de un servicio a los

visitantes.

Existe un interés creciente en desarrollar y financiar medidas de monitoreo y de mitigación de im-

pactos ambientales, a partir del desarrollo de las concesiones, o sea de los servicios comerciales

más importantes sobre tierra pública.

Para APs con elevada recaudación por derechos de acceso, a través de una ONG (ALUCOINFO104

en el PN Los Glaciares) y de una OG (Universidad de la Patagonia en el PN Tierra del Fuego), las

contraprestaciones por el cobro de acceso se han convertido en esenciales para su desenvolvimien-

to habitual.

En el caso del Parque Nacional Iguazú, el contrato de concesión prevé el pago de un 3,79 % de lo

recaudado con destino a la Provincia de Misiones, cuyo objeto es solventar el desarrollo del siste-

ma turístico provincial y la provisión de servicios indirectos al AP (p. ej. el hospital público de Pto.

Iguazú). A su vez, otro pequeño porcentaje permite sol-

ventar gastos de un “Comité de Control”, desde donde se

realiza el seguimiento y monitoreo del servicio, contratan-

do profesionales al efecto.

En los tres casos en que existen concesiones de servicios

comerciales que cobran el acceso105, el aporte de las inver-

siones y contraprestaciones incluye obligaciones para la

mejora de los servicios en beneficio del Estado que suman

mas de U$ 22 millones, a lo largo de sus períodos contrac-

tuales, entre edificios, equipos e infraestructura para el

funcionamiento. Esos mismos tres casos suman mas de

quinientos empleados que proveen atención indispensable

al público. El aporte de tales recursos a la disminución de

la brecha financiera es innegable106.

103 No son tasadas porque son exigidas a través de descripciones de las necesidades, enumeraciones y memorias descriptivas. Si fueran

tasadas obligarían a certificaciones y a actualizaciones contractuales permanentes. Estas exigencias parten de contratos de servicios y no

de contrataciones de obra pública. 104 Asociación de lucha contra incendios forestales. 105 Rolling Travel en el cañón de Talampaya, London Supply en Puerto Pañuelo (PNNH) y UTE Carlos E. Enríquez y otros en el área

cataratas del PN Iguazú. 106 En el Nacional Parks Service se los denomina “costos evitados”.

Foto 12. En el camino a Tronador y Cas-

cada Los Alerces la Cooperadora del Hos-

pital de Bariloche cobra los derechos de

acceso a los visitantes y provee el personal

que atiende todo el año al Centro de In-

formes aledaño.


Tesis de Maestría


87

Las inversiones en obras a través de prestadores con concesiones y permisos, mas las inversiones

en contraprestaciones diversas de los mismos actores podrían estimarse en unos U$ 1,5 anuales

como piso aproximado. Sólo teniendo en cuenta las obras en ejecución mas las que se encuentran

en proceso de licitación107, se esperan inversiones y contraprestaciones (sin contabilizar las embar-

caciones de los propios concesionarios108) anuales por aproximadamente U$ 2 millones durante los

próximos cinco años, entendiéndose que posteriormente crecerán alrededor de un 10 % anual, so-

bre todo a causa de que este mecanismo irá siendo empleado cada vez mas intensamente en las

licitaciones a convocar.

En este caso la evasión es reducida –su falta de cumplimiento puede llevar a la rescisión contrac-

tual-, no mayor al 10 %, la viabilidad de la aplicación de nuevas contraprestaciones es muy alta y el

esfuerzo recaudatorio posterior muy bajo, dada la alta predisposición al pago de los nuevos acto-

res que se van integrando contractualmente, en particular a partir de licitaciones públicas. Para

que la perspectiva recaudatoria (en este caso en especie) mejore sería conveniente exigir contra-

prestaciones que eviten costos a la APN y a través de estas tender a reducir la brecha detectada.

Es muy difícil calcular inversiones y costos para las proyecciones del rubro, pero se estima que

deberían seguir una misma suerte que las concesiones.

107 Hay unos U$ 10 millones estimados ya comprometidos durante los próximos cinco años. 108 Quedan en propiedad de los concesionarios y no pasan al patrimonio público


Tesis de Maestría


88

III.2. 5. Otras fuentes de recursos, rubros poco o nada implementados en el sistema.

Las áreas protegidas ocupan espacios territoriales que en algunos casos poseen gran importancia

estratégica. De la misma se desprenden otras oportunidades para el financiamiento:

III.2.5.1. Fondos surgidos a partir de la nueva ley de bosques:109 La ley de presupuestos mínimos

de protección ambiental de los bosques nativos (Ley Nº 26.331), a través de su artículo 30 crea el

Fondo Nacional para el Enriquecimiento y la Conservación de los Bosques Nativos, “con el objeto

de compensar a las jurisdicciones que conservan los bosques nativos, por los servicios ambientales

que éstos brindan”. Subsiguientemente el artículo 31 establece que “<el fondo estará integrado

por: a) Las partidas presupuestarias que le sean anualmente asignadas a fin de dar cumplimiento a

la presente ley, las que no podrán ser inferiores al 0,3% del presupuesto nacional; b) El dos por

ciento (2%) del total de la retenciones a las exportaciones de productos primarios y secundarios

provenientes de la agricultura, ganadería y sector forestal, correspondientes al año anterior del

ejercicio en consideración; c) Los préstamos y/o subsidios que específicamente sean otorgados por

Organismos Nacionales e Internacionales; d) Donaciones y legados; e) Todo otro aporte destinado

al cumplimiento de programas a cargo del Fondo; f) El producido de la venta de publicaciones o

de otro tipo de servicios relacionados con el sector forestal; g) Los recursos no utilizados prove-

nientes de ejercicios anteriores.”110

Se prevé que el Fondo Nacional mencionado sea distribuido anualmente entre las jurisdicciones

que hayan elaborado y aprobado por ley provincial el ordenamiento de sus bosques nativos. La

aplicación de los fondos compensatorios por los servicios ambientales deberá realizarse entre la

Autoridad Nacional (Secretaría de Ambiente) junto con las autoridades de aplicación provinciales

con bosques nativos en su territorio. Para el pago de los fondos, la ley obliga a considerar los si-

guientes criterios: “a) El porcentaje de superficie de bosques nativos declarado por cada jurisdic-

ción; b) La relación existente en cada territorio provincial entre su superficie total y la de sus bos-

ques nativos; c) Las categorías de conservación declaradas, correspondiendo un mayor monto por

hectárea a la categoría I (bosque permanente de alto valor) que a la categoría II (bosque utilizable

de mediano valor).

El empleo de los fondos a transferir prevé aplicarse del siguiente modo: “a) El 70% para compensar

a los titulares de las tierras en cuya superficie se conservan bosques nativos, sean públicos o priva-

dos, de acuerdo a sus categorías de conservación. El beneficio consistirá en un aporte no reintegra-

ble, a ser abonado por hectárea y por año, de acuerdo a la categorización de bosques nativos, gene-

rando la obligación en los titulares de realizar y mantener actualizado un Plan de Manejo y Con-

servación de los Bosques Nativos que deberá ser aprobado en cada caso por la Autoridad de Apli-

cación de la jurisdicción respectiva. El beneficio será renovable anualmente sin límite de períodos;

b) El 30% a la Autoridad de Aplicación de cada Jurisdicción, que lo destinará a: 1. Desarrollar y

mantener una red de monitoreo y sistemas de información de sus bosques nativos; 2. La imple-

mentación de programas de asistencia técnica y financiera, para propender a la sustentabilidad de

109 Este acápite contiene transcripciones completas de párrafos de la ley nacional Nº 26.331 debido a que se ha considerado que su letra

es mas clara que cualquier resumen del autor. 110 En el presupuesto 2010 el gobierno nacional previó exiguos montos para atender a este fondo, sin tomar en cuenta su implementa-

ción legal firme.


Tesis de Maestría


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actividades no sostenibles desarrolladas por pequeños productores y/o comunidades indígenas y/o

campesinas.”

La APN posee competencias para el manejo de su patrimonio forestal y es la autoridad de aplica-

ción dentro de su jurisdicción, de la ley 13.273 (Ley de Defensa de la Riqueza Forestal), de acuerdo

a la Ley 22.351, art. 18, incisos p) y q).

El Fondo de la ley de Bosques es el fondo ambiental mas desarrollado existente en la legislación

nacional argentina, pero todavía se ha de recorrer mucho camino hasta que se haga efectivo y ope-

re con normalidad. Es un caso especial de pago por servicios ambientales. Una parte de estos fon-

dos deberá compensar a las APs del sistema nacional, aunque debe tenerse en cuenta que la letra

de la ley menciona como actores beneficiarios a los propietarios privados y a la autoridad forestal

de cada provincia, omitiendo a un propietario de tierras públicas o privadas del Estado como lo es

la APN, dentro de cada jurisdicción provincial. Con esta letra de la ley, habrá seguramente discu-

siones agrias en torno al reparto de los fondos. Aunque al menos para los propietarios privados

dentro de las APs habrá beneficios que también pueden ayudar a disminuir la brecha financiera.

Dentro del panorama complejo señalado mas arriba, la fuente financiera ya existe y la viabilidad

de establecer la mejora al acceso a los recursos es media, aunque es imposible cuantificar a estos en

lo que hace a la APN, anticipadamente. El esfuerzo recaudatorio para lograrlo posteriormente

también es medio/alto, teniendo en cuenta los esperables debates anuales resultantes de la omisión

legislativa sobre la APN en la citada ley.

III.2.5.2 Pagos por servicios ambientales, servicios hídricos y otros: tres servicios ambientales han

sido priorizados por diversas agencias, los hídricos, los relacionados con el cambio climático (re-

tención de carbono, emisión de efluentes contaminantes) y los vinculados a la biodiversidad (Cor-

dero et al, 2008).

Los servicios hídricos que proveen las APs son numerosos: a) regulación de flujo estacional y su

régimen de caudales, b) mantenimiento de calidad hídrica, a través del control natural de carga de

sedimentos, nutrientes (por ejemplo fósforo y nitrógeno), sustancias químicas y salinidad, c) con-

trol de erosión y sedimentación, d) reducción de salinidad del suelo, e) mantenimiento de hábitats

acuáticos (p. ej. mantenimiento de la temperatura del agua, áreas de vegetación en las riberas, etc.),

e) provisión de agua potable en general, f) generación de energía.

Dentro del sistema de APs federales existe una represa de gran importancia nacional por su aporte

al sistema eléctrico (Futaleufú en el PN Los Alerces, con unos 500 MW instalados y unos 2.560

GW/h de energía anual producida en promedio) y otra represa menor (Lago Guillelmo en el PN

NH). Asimismo, el caudal del río Limay y sus afluentes, cuyas altas cuencas se encuentran en los

PNNH y Lanín, provee el recurso que abastece al sistema de represas del Comahue (El Chocón,

Arroyito, Alicura, Piedra del Aguila, Pichi Picún Leufú). En conjunto, cerca del 17 % de la potencia

eléctrica instalada en el país y el 16 % de la producida anualmente provienen del uso del recurso

hídrico que protegen los Parques Nacionales (ver Cuadro 36). El PN Los Glaciares es esencial para

el desarrollo de los futuros emprendimientos hidroeléctricos ya licitados sobre el río Santa Cruz111.

Las áreas de regadío del Valle del Río Negro dependen del aporte del río Limay. Y desde el punto

111 Cóndor Clif con 760 MW de instalación y 3800 GW/h de producción anual estimada y La Barrancosa con 680 MW a instalar y 1960

GW/h de producción anual calculada.


Tesis de Maestría


90

de vista regulatorio del régimen de aguas, hay APs que son fundamentales en tal sentido, como el

PN Calilegua respecto de la zona cañera de la Provincia de Salta (fundamentalmente de Ingenio

Ledesma), o como el PN Quebrada del Condorito que protege gran parte de la Pampa de Achala

proveedora del agua potable a Córdoba y a otras ciudades serranas. En ninguno de estos casos se

obtienen recursos dinerarios por cumplir tal función. En síntesis, las APs proveen muchos servicios

ambientales a terceros, sin acceder a ingresos relacionados con ese beneficio, sólo gastos.

Cuadro 36. Represas relacionadas con el sistema nacional APs.

Según Gutman (2001), la

Comisión Mundial de

Represas (WMR) y el In-

forme Tucuruí 114 elabora-

do por este último orga-

nismo creado por la

UICN y el Banco Mundial

en el año 1997, en el mar-

co de una experiencia

brasileña, se demostró

que el potencial compen-

satorio de los mecanismos

de royalties como medio

para compartir beneficios

con las comunidades loca-

les, podría no ser suficien-

te para internalizar los

costos reales y beneficiar a los grupos sociales mas inquietados. En Tucuruí, se aplicó la ley brasi-

leña federal sobre royalties y se transfirió dinero a las autoridades locales pero no logró garantizar

que los actores impactados negativamente, reciban los beneficios a través del posterior gasto pú-

blico.

Para el sistema de APs de Argentina, la situación parece no ser diferente, pero de las lecciones

aprendidas y publicadas, surge que sobre las represas existentes y sobre las que se encuentran

aguas abajo de su jurisdicción, amparadas por el servicio ambiental que ofrecen los territorios pro-

tegidos, debería explorarse la creación de algún gravamen que promueva un flujo de recursos des-

tinado a solventar los costos de quien ejerce la custodia de los recursos (en este caso la APN), in-

cluyendo a muchos de los costos sociales que implica promover la sustentabilidad en tales territo-

rios.

En otros países de la región, se dan mejores ejemplos. Perú ha aprobado recientemente una ley de

promoción y compensación de los servicios ambientales (Ley N° 2386/2007) y se halla gestionando

una nueva ley ampliatoria de la regulación. En Honduras se sostienen experiencias de compensa-

ción en beneficio de pobladores rurales de cuencas altas (p. ej. en la cuenca del Río Cumes a través

112 Esta represa actualmente no está en funcionamiento productivo. 113 Año 2005 114 Es un informe de la Comisión Mundial de Represas para tres grandes ciudades de América del sur. El subcontinente tiene más de

1.000 represas grandes - con más de 15 metros de altura. Según las estadísticas oficiales de los países de la región, Brasil tiene 594 de

esas represas, Argentina, 101, y Chile 88.

Represas

Potencia

Instalada (MW)

Energía anual

(GW/h)

Riego y

agua potable

El Chocón 1200 3350 Si

Arroyito 128 900 Si

Alicura 1000 2150 No

Piedra del Aguila 1400 5800 No

Futaleufú 500 2560 No

Pichi Picún Leufú 249 1061

Cóndor Clif (760) (3800) No

La Barrancosa (680) (1960) No

San Roque 26 Si

Lº Guillelmo112 No No No

Total 8 represas 4503 15821

Ttl energía hidro. 9898 34041

Total energía 25798 101176113

Fuente: Elaboración propia en base a datos extraídos de www.enre.gov.ar


Tesis de Maestría


91

de la Junta Administradora de Agua y Excretas de Jesús de Otoro, JAPOE). En el estado de San

Pablo de Brasil, ya se realizan pagos para que propietarios privados mantengan ambientes intactos

en cabeceras de cuencas. En Ecuador hay varias experiencias como las de los Municipios de Pi-

nampiro, El Chaco y Celica, entre otras (Cordero Camacho, 2008). El Instituto Chico Mendes

(ICMBio) de Brasil prevé lograr pronto acceso a importantes fondos a través de compensaciones

financieras originadas en el uso del los recursos hídricos para fines de generación eléctrica (Muanis

et al, 2009). En la bibliografía consultada se citan ejemplos de Costa Rica, Colombia y México. En

general parecería haber mas desarrollo de estos mecanismos en países con relieve mas abrupto.

En Argentina, para interpretar la dimensión de los recursos, el precio de kw/h oscilaba en mayo de

2010 entre $ 0,031 y $ 0,0574 de modo que si se incrementara sólo un 1 % a la tarifa base del kw/h,

se recaudarían adicionales de entre $ 4.904.510 y 9.017.970 (U$ 1.257.566 y 2.312.300 al cambio del

mayo de 2009) sólo desde la generación de las ocho represas del Cuadro 36. Si se lo hiciera sobre el

total de la generación hidroeléctrica, entonces se recaudarían adicionales de entre $ 10.552.710 y $

19.403.370 (U$ 2.705.823 y 4.975.223 respectivamente). Todo esto sería imperceptible para los usua-

rios, pero cambiaría totalmente la matriz financiera institucional.

En términos mas generales, algunos MFs pueden provenir de la vinculación entre la intensidad de

las actividades económicas con la derivación de una parte preestablecida de los impuestos habitua-

les en todos los países, hacia fondos y gastos ambientales. Estos impuestos son los que hacen a las

ventas o transacciones comerciales –en Argentina el IVA- o a las ganancias, a partir de los cuales se

pueden promover inversiones u obligar a determinadas contribuciones. En Brasil, el “ICMS ecoló-

gico” es un MF basado en el artículo 158, inciso II de la Constitución Federal, que da a los Estados

el poder para legislar hasta un 25 % del porcentual que los municipios reciben del impuesto sobre

la circulación de Mercaderías y servicios (Loureiro, 2008). Algunos Estados como el de Paraná han

reglamentado ocupar una parte de estos fondos de acuerdo a dos criterios: para proyectos para la

conservación de la biodiversidad y para la protección de los recursos hídricos115.

La perspectiva de viabilizar los gravámenes sobre los servicios hídricos es totalmente alcanzable,

toda vez que al tratarse de decisiones legislativas de orden nacional, sobre precios de la energía

que son fijados políticamente, su imposición no podrían ser tan fácilmente obstruida por otros in-

tereses competitivos voraces para apropiarse de este tipo de recursos financieros. En resumen, la

viabilidad es media y el esfuerzo recaudatorio bajo para las importantes recaudaciones que po-

drían esperarse.

III.2.5.3. Creación de nuevas fuentes impositivas vinculadas al criterio de compensación de impac-

tos: en Brasil, la ley 9985 creó el Sistema de Unidades de Conservación (SNUC), previendo la exi-

gencia de un aporte de fondos (artículo 36) en compensación por los impactos inevitables que pro-

ducen las grandes obras, para financiar las APs del mismo bioma. Así se han recaudado grandes

sumas con destino al Instituto Chico Mendes (equivalente a la Administración de Parques Nacio-

nales), a partir de una compensación establecida en un mínimo del 0,5 %116 del costo de las obras

relevantes, públicas o privadas, en cualquier sitio que se encuentren del país y que afecten a todo

115 Notablemente en la bibliografía la suma de recursos que aparece distribuida sobre múltiples municipios es muy elevada, generando

incentivos en beneficio de la conservación. 116 En algunos casos se ha llegado a exigir que se aporte hasta un 2,5 % en compensaciones ambientales, sin contar otras, por ejemplo

sociales. Algunos fallos judiciales señalan la pertinencia de un porcentaje fijo, aunque éste no reflejaría el grado de impacto de cada obra

en particular, es tema de debate.


Tesis de Maestría


92

tipo de APs de cualquier jurisdicción estatal. Estas recaudaciones integran un fondo que se está

desarrollando actualmente. Un 9 % del financiamiento actual del SNUC117 proviene de la ejecución

de estos fondos. Sería lógico suponer que en el futuro debería haber una convergencia legislativa

entre países integrantes del MERCOSUR, lo que permitiría pensar hacer viable a este tipo de gra-

vámenes generales en los cuatro países que son miembros plenos (Argentina, Brasil, Paraguay,

Uruguay), mas el quinto en proceso de integración (Venezuela), todos necesitados de ampliar sus

procesos de conservación de los recursos. Basta sólo con imaginar que las obras de las dos nuevas

represas proyectadas sobre el río Santa Cruz proveyeran un 0,5 % de su costo para el fortaleci-

miento del sistema de APs, lo que significaría un aporte de mas de doce millones de dólares. Aquí

la viabilidad de consecución de una medida de este tipo es media (por los grandes intereses en

juego y el esfuerzo recaudatorio posterior bajo en relación al nivel de recaudaciones que se podrían

esperar.

Un interesante planteo sobre un antecedente fue planteado por Emerson, Bishop et al (2006):

“Missouri Conservation sales tax: desde 1976 Missouri ha impuesto una tasa estatal general de 0,05 % sobre

todas las ventas de propiedades personales tangibles o servicios de venta minorista, cuyos beneficios se apli-

can a la Conservación. Los fondos son administrados por el Dpto. de Conservación para el control, manejo,

restauración, conservación y regulación de las aves, peces, animales, bosques y recursos silvestres del Esta-

do”.

El Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA) ha asegurado sus ingresos a partir de un

porcentual proveniente de la venta de cereales al exterior. La Ley de Turismo Nº 25.997 (Capítulo I,

art. 24 y subsiguientes) estableció una tasa aeroportuaria asociada a la venta de pasajes aéreos, es

decir vinculada al turismo para financiar al Instituto de Promoción del Turismo. Existen muchas

herramientas impositivas de orden general que podrían aplicarse si se procurara facilitar el finan-

ciamiento.

Estas imposiciones tributarias pueden proveer un financiamiento constante, seguro y permanente.

Si la APN accediera a fuentes de este tipo se garantizaría un piso presupuestario. Se puede pensar

en impuestos vinculados por ejemplo a actividades como: a) la producción agropecuaria, b) la

producción minera de actividades a autorizar en el futuro118 , c) la producción petrolera, d) las

grandes obras públicas, y e) otras actividades generadoras de impactos a compensar.

Las potenciales fuentes siempre provienen de imponer contribuciones a los responsables de activi-

dades impactantes sobre la Naturaleza y serían viables en base al criterio de compensación, enten-

diéndose que determinadas actividades generan huellas inevitables que no pueden mitigarse en el

mismo sitio, pero podrían beneficiar al ambiente en otros. Este tipo de imposiciones de cierta mag-

nitud y previsible aporte, podrían dar un peso mayor al segmento institucional dedicado a la Con-

servación de la Biodiversidad.

Es muy difícil predecir el impacto económico de cada una de estas fuentes potenciales, ya que el

potencial financiero podría superar a todas las otras fuentes analizadas, como sucede en Brasil. Por

consiguiente vale la pena intentar seguir los vericuetos necesarios para su diseño y legalización

(requieren una ley del Congreso Nacional).

En estos términos generales la viabilidad es media pero impredecible y no se pueden hacer pro-

117 Representa casi la tercera parte de los fondos recaudados, no aportados por el Tesoro. 118 Las preexistentes se hallan amparadas a largo plazo por una ley específica, que procura dar seguridad jurídica a las empresas.


Tesis de Maestría


93

yecciones sobre una voluntad social y política que no aparece manifestada aún, pero que podría

ser cultivada. El esfuerzo recaudatorio resultante posterior sería bajo.

III.2.5.4. Merchandising, comercialización de marcas y derechos sobre las mismas. La APN carece

de un activo marcario en reserva –salvo unos pocos emblemas- y de una política para constituir su

imagen y marca. Aún así, bajo el peso de su propia historia y del valor transferido desde la marca

“parques nacionales” y “{reas protegidas” en el mundo, su activo es muy reconocido y valorado.

Tan es así que en las zonas de influencia de la APN se comercializan libremente productos con

emblemas, nombres, imágenes y referencias atinentes a los nombres e identificación de los atracti-

vos que se protegen. En el NPS de EEUU los ingresos anuales por venta de merchandising son

elevados, del orden de decenas de millones de dólares. En varios países como Colombia y Méjico,

las respectivas organizaciones que gestionan las APs nacionales han aprobado manuales de ima-

gen y marca, con la clara voluntad de sumar valor a través de su consolidación, iniciando la co-

mercialización de algunos rubros.

La intención de ordenar esta clase de recursos ha estado manifestada repetidamente en la APN

desde hace mas de una década, pero jam{s ha pasado de la etapa de proyecto. Existe una “Funda-

ción Parques Nacionales” con escasa relación institucional con la APN, que dispone de un conve-

nio en vigencia, que le deriva vagamente el uso de marcas, que no ha empleado. Hay también una

mención al tema en el convenio de cobro de acceso del PN Tierra del Fuego, también con escaso a

nulo desarrollo comercial, netamente local. Seguramente revisando otra documentación dispersa

podrían aparecer alusiones y tenues compromisos contractuales, en términos mas bien difusos que

concretos y casi nulos resultados.

Es posible imaginar la creación de una cadena de comercios dedicada a la venta de este tipo de

productos, exclusivos o no, en todas las ciudades cercanas a las APs.

Entre los obstáculos que se han detectado aparecen: a) la tendencia hacia la asistematicidad y ato-

mización con que se desenvuelve la APN internamente, cuando este tema es precisamente unifica-

dor, b) ciertas miradas internas que bajo un enfoque social presumen impactos económicos locales

negativos al supuestamente afectarse los ingresos de pequeños comerciantes que hasta hoy em-

plean las marcas libremente o se apropian de ellas119, c) la aprehensión respecto a que sistematiza-

ción implique centralización y concentración de todos los beneficios obtenidos por el empleo co-

mercial de las marcas, d) la reducida capacidad profesional disponible en la APN sobre el tema,

que impide un seguimiento en el avance en la concreción de este tipo de proyectos interdisciplina-

rios de gran dimensión, iniciándose y abandonándose cíclicamente.

Como resultado de haberse hecho reserva sólo sobre un activo marcario muy incipiente, los nom-

bres/emblemas/marcas que definen a la institución suelen ser registrados por terceros en su propio

beneficio. En este aspecto, si se deseara operar desde un enfoque social mas activo, se debería con-

siderar primero la creación de valor propiamente dicho (configuración de marca, reserva de dere-

chos, etc.) para luego proceder a la distribución de los recursos y recaudaciones que genera este

valor. En definitiva, hasta ahora este recurso permanece en su estado mas disvalioso, siendo apro-

piado por pequeños comerciantes oportunistas, sin mayor desarrollo. Sin valorización general de

la imagen ni garantías de constituir un patrón de calidad, se pierde patrimonio público y se dismi-

119 Hay varios casos de patentamiento de nombres y emblemas por parte de particulares.


Tesis de Maestría


94

nuye la función social que podría darse si se dispusiera de mas recursos para la Conservación.

La recaudación potencial del rubro es –a tenor de lo dificultoso e incipiente del proceso- incierta.

No obstante podría esperarse prudentemente a través de royalties de un 3 % sobre facturación bru-

ta por la concesión de todo tipo de derechos, lo que a un plazo mediato – 5 años- permitiría recau-

daciones por derechos de marca y merchandising que no serían inferiores a los U$ 400.000/

500.000. En un horizonte mas lejano –diez años- el recurso podría seguir creciendo al 6 % anual, en

relación al incremento del segmento turístico. La viabilidad de implementación de la nueva medi-

da es media (por la complejidad técnica del tema y los actores incidentes) y el esfuerzo recaudato-

rio posterior relativamente bajo.

III.2.5.5. Secuestro de carbono: la retención de carbono es una cualidad vinculada principalmente

al mantenimiento de los ecosistemas y al acrecentamiento de los bosques. Ha tenido un importante

desarrollo en Costa Rica y en algunos otros países, en virtud de las previsiones del Protocolo de

Kyoto y de la creación de fondos nacionales que distribuyen los recursos destinados a que las tie-

rras no cambien sus usos. También ha sido una fuente de debate y de discusión, con prácticas cues-

tionables que han sido aceptadas, como por ejemplo el reemplazo de bosques nativos por mono-

cultivos de rápido crecimiento. La certificación y la venta de bonos de carbono ha ido creando un

mercado aún reducido y aún de dudoso futuro a la luz de la experiencia sucedida en la Conferen-

cia de Copenhaghe (2009). A la vez, la crisis económica mundial y la baja del petróleo han desalen-

tado los avances sobre los mercados alternativos de bonos, aunque sería de esperar que pasada la

coyuntura se llegue a un reparto internacional de esta cuasi - licencias para contaminar y descon-

taminar. No hay ni se esperan avances inmediatos sobre este tema en la APN, o sea que la viabili-

dad del desarrollo legislativo y reglamentario es muy baja y el esfuerzo recaudatorio posterior pa-

recería ser muy elevado por el momento, para las recaudaciones esperadas.

III.2.5.6. Conservación y uso de la diversidad biológica (especies y genes): estos recursos pueden

ser muy importantes por disponer de valores de uso y de no uso significativos; pero salvo que se

identifique o disponga de modos de captura de ingresos a partir de los recursos existentes, es muy

difícil lograr tasar este potencial. Tampoco han sido muy relevantes los ingresos provenientes de la

identificación del uso de especies silvestres, a partir de su ADN u otros componentes, en países

como por ejemplo en Costa Rica, pese al entusiasmo inicial; no ha sido importante el contrato que

dispone el INTA a este efecto. No hay estudios ni se esperan avances inmediatos sobre este tema

en la APN. Es decir que la viabilidad del desarrollo es baja y el esfuerzo recaudatorio posterior

elevado para los resultados que se podrían esperar, al menos hasta el momento.

III.2.5.7. Belleza y mantenimiento del paisaje: en algunos países, se reportan casos en los que algu-

nos interesados o el Estado mismo abonan por el mantenimiento de determinadas condiciones de

paisaje (ciertos patrones de paisaje), que hacen al entorno de negocios rentables, como lo puede ser

el Turismo. En tal caso, podría suceder que ciudades o emprendimientos inmersos en un entorno

al que deben su prosperidad, deban contribuir como parte del sector económico beneficiado, trans-

firiendo recursos hacia los actores sociales responsables del sostenimiento de los ecosistemas cir-

cundantes. No hay ejemplos en Argentina, en donde las contribuciones provienen de los impues-

tos generales, quizá podría interpretarse que la Ley de Bosques Nº 26.331 permitiría avanzar en tal


Tesis de Maestría


95

sentido, aunque aún falta un largo recorrido para su implementación efectiva. Fuera de este último

ejemplo, para que la APN se pueda beneficiar con este tipo de aportes, deberían aprobarse leyes

para las que no parece haber consensos cercanos. Sería lógico que ciudades ampliamente benefi-

ciadas como San Carlos de Bariloche, San Martín de los Andes, Va. La Angostura; Puerto Iguazú o

El Calafate, aportaran recursos para el sostenimiento del sistema, pero por el contrario, lo que se

suele comprobar es el reclamo de las autoridades municipales y provinciales para acceder a los

recursos recaudados por la venta de entradas a la APN, demandas que han tenido algún éxito en

los casos de las Provincias de Misiones y Santa Cruz, y de los Municipios de V. La Angostura y San

Antonio120.

No hay recaudación ni expectativa sobre este tema en la APN. En síntesis, la viabilidad de imple-

mentación es baja y el esfuerzo recaudatorio posterior muy elevado para los resultados esperables,

en este momento.

III. 3. Situaciones de orden general a considerar, incidentes sobre las recaudaciones.

III.3.1. La intensificación de las actividades turísticas y sus consecuencias.

A medida que se produzca mayor desarrollo turístico en el país, deberá esperarse una intensifica-

ción de las demandas. En ese aspecto las propiedades privadas y ciertos énclaves ocupados por

pobladores rurales sin título de propiedad tendrán un rol cada vez mas estratégico, por su cercanía

a los atractivos y por su mayor capacidad para crear infraestructuras vinculadas a la demanda. Así

podrá haber cada vez mas desplazamientos desde las actividades tradicionales hacia alojamiento,

gastronomía y prestaciones tales como caza, pesca y cabalgatas sobre sitios únicos.

Los numerosos fraccionamientos producidos especialmente en el PN Lanín, tendrán cada vez mas

importancia y difícilmente pueda evitarse se desarrollen servicios comerciales dentro de ellos, u

organizados a partir de ellos. Gran parte de los lotes fueron vendidos –o la autorización para el

fraccionamiento así lo estipulaba- con inhibición a las actividades comerciales, es decir con finali-

dad exclusivamente residencial. Pero los antecedentes parecerían indicar que la realidad pesará

por sobre la norma y probablemente el Estado mas tarde saldrá a regularizar los comercios.

Con la mejora de las comunicaciones, por ejemplo a lo largo del camino de Siete Lagos, Paso Cór-

doba y alrededor de Villa La Angostura y Villa Traful, es esperable que crezcan los servicios, en

cantidad y dimensión. Las recaudaciones por estos derechos son hoy relativamente reducidas, pe-

ro en el caso que los servicios de menor cuantía -y por ende baja tarifación por sus derechos- suban

de categoría, y aumenten su número, crecerán los ingresos relacionados.

Las tarifas deberían acompañar a la creciente rentabilidad de estos segmentos comerciales. Si las

actuales son en general reducidas, sus aumentos podrían ser perfectamente absorbidos, siempre

que el sector continúe su buen desempeño.

La intensificación es un fenómeno ajeno a la voluntad de mejora de las recaudaciones en las APs.

Pero es un hecho que sucederá inevitablemente en APs como Iguazú, Nahuel Huapi, Lanín, Con-

dorito, El Palmar, Predelta, Otamendi, etc., por lo que es necesario preparar los sistemas para po-

der pasar de la gestión manual y personal a una gestión estandarizada e informatizada.

120 Aledaña al PN Sa. de las Quijadas, en San Luis, se trata de una Comisión de Fomento. Hasta ahora se han reconocido pequeños

porcentajes para atender a los reclamos, o se les ha facilitado el ejercicio del cobro, que reporta beneficios por la tarea, según el caso.


Tesis de Maestría


96

Todo el sistema de prestaciones acompaña al incremento de la visitación, producto de la visita ca-

da vez más masiva a algunos parques emblemáticos. La respuesta a las demandas masivas es la

eficientización de las respuestas, que incluye la creación de estándares y la sistematización en su

aplicación.

Progresivamente se va logrando una mayor profesionalización de las tareas de la APN en estos

temas -mas aptitud para promover, desarrollar, regular e inspeccionar los servicios-, pero esto va-

ría enormemente entre Intendencias.

Varias medidas administrativas podrían permitir asimilar mejor el proceso de intensificación, por

ejemplo: a) la aceleración del proceso de otorgamiento de las autorizaciones, b) la descentraliza-

ción de parte de estos procesos, c) el acceso a facilidades crediticias para determinados emprende-

dores (pobladores en reconversión), d) la capacitación de los actores, e) un mayor control de las

actividades informales, f) un mayor realismo en las tarifas, g) mejores mecanismos de recaudación

incluyendo los bancarizados y por medios web.

Se podría estimar subjetivamente que estas medidas podrían aumentar alrededor de un 10 % el

total de las recaudaciones efectivas, independientemente de lo que podría considerarse en particu-

lar para cada rubro, sobre los horizontes sumados de cada rubro.

La viabilidad de estas medidas es indiscutible, son propias de la autoridad de aplicación que de-

tenta la APN. El esfuerzo recaudatorio resultante sería aún mas bajo para cada rubro, si incorpora-

ra una mayor informatización de los procesos, se adoptara el cobro por las vías normales bancarias

en lugar de los actuales cobros por Tesorería121 y se organice una oficina de seguimiento de las

cuentas, de los pagos y eventualmente de los juicios. También debería capacitarse al personal y

establecerse sistemas de auditoría y de “ambiente de control” a efectos de lograr el compromiso

del personal en las tareas, evitándose la promoción indiscriminada de cesiones gratuitas de pre-

dios y todo tipo de actividades irregulares dentro de la jurisdicción122. Los mecanismos cuasi “fa-

miliares” de contralor que se aplican en la APN ya carecen de razón de ser, son obsoletos y en ge-

neral poco eficientes.

121 Resulta un anacronismo de la APN, que se cobre únicamente en sus oficinas, procedimiento que cualquier Municipio o Club tienen

resuelto mediante “Pagof{cil”, “pagomiscuentas.com” u otros sistemas de pago. 122 Todas estas actividades o la mayoría de ellas poseen mentores internos en la APN por acción u omisión. Por ejemplo la cesión de

predios hacia diversas entidades, reduce los espacios públicos disponibles y genera privilegios asociados a determinados actores exclu-

yendo a otros mayoritarios.

Foto 13. Sólo la cuidada mejora de las instalaciones receptivas en las APs permite ampliar su capacidad receptiva,

reduciendo los impactos. En la panorámica se ve parte de los 4 km de senderos que rodean al Mirador del Glaciar

Perito Moreno, en el PN Los Glaciares, donde se reciben mas de 500.000 visitantes/año.


Tesis de Maestría


97

III.3.2. El aumento progresivo de los flujos de visitación a las APs.

Relacionando el contenido del título anterior, la tasa de incremento de la visitación a las APs sigue

una tendencia creciente, si bien en la serie el aumento se enmascara parcialmente debido al bajo

registro del año 2009 (atribuible a causas totalmente ajenas y generales). Se calcula que la visitación

ha seguido una tasa creciente, que en los tres años precrisis fue del 6,1 %, de acuerdo a lo analiza-

do a continuación (ver Cuadro 37 y Gráfico 19)

Gráfico 19. Serie histórica 2002 - 2009 de visitantes ingresados a las APs (registrados)


Cuadro 37. Serie histórica 2002 - 2009. Visitantes y porcentajes de incremento anual

Año 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Visitantes 1287847 1844384 2245406 2.564.035 2.729.283 2.955.473 3.060.906 2.638.093

Incremento

anual 43,21 21,74 14,19 6,44 8,29 3,57 -13,81

Tasa de incremento de los visitantes en trienio precrisis 2006-2008= 6,1 %


En las APs hay una paulatina concentración de la mayor parte de la oferta natural disponible en el

territorio nacional, fenómeno similar al que ocurre en todo el mundo. Fuera de las mismas la oferta

se va restringiendo o desaparece. A la mayor demanda general que se analizó mas arriba –una

muestra del comportamiento de las modernas sociedades-, se le agrega una demanda especializa-

da que exige prestaciones identificadas con los servicios en la naturaleza y ecoturísticos.

Esto significaría un incremento de los flujos esperables, al potenciarse con la disminución de las

ofertas competitivas para este segmento del Turismo. Sería esperable también el aumento de la


Tesis de Maestría


98

participación porcentual de las actividades comerciales dentro del conjunto de las prestaciones

turísticas (concesiones y permisos) que ofrezcan servicios de ese tipo, respecto de otro tipo de pres-

taciones. La concentración de la demanda sobre las APs, apuntalaría las recaudaciones correspon-

dientes a derechos de acceso, que guardan relación directa, y también el crecimiento de la cantidad

de prestaciones y prestadores especializados.

El aumento de la visitación y su impacto sobre las actividades es parte de lo descripto en cada uno

de los rubros ya analizados, por lo que este acápite es ilustrativo.

III.3.3. La depreciación por efectos inflacionarios

La ley 22351 permite que la APN fije sus propias tarifas, tasas, derechos y cánones (Art. 23. inciso

“o”). Posee también atribuciones para reglamentar los procedimientos y ejecutarlos. Todo esto a

través de resoluciones de su propio Directorio y de la intervención de sus propios agentes. En con-

secuencia las tarifas pueden ser actualizadas periódicamente, o bien ser ajustadas según las varia-

ciones de la capacidad contributiva de cada segmento económico al que se lo obliga a aportar.

Por otra parte, en caso de mora en los pagos, los montos se actualizan automáticamente siguiendo

la tasa activa del Banco de la Nación Argentina (Res. HD Nº 134/2001).

No deberían producirse retrasos significativos en las tarifas y recaudaciones, al menos dentro de

un escenario de razonable gestión. Pero es obvio que en una economía con alta volatilidad, la ca-

pacidad del Estado para reacomodarse y mantener la proporcionalidad recaudatoria tiende a re-

sentirse. De hecho, si se modificara el tarifario mas de una vez en el año, el sistema informático

tendría que irse adaptando y podrían producirse inconvenientes en la gestión, sobre todo en los

cálculos proporcionales a los diferentes períodos, dado que los derechos se calculan anualmente y

las actividades se realizan en las temporadas de turismo.

Los efectos inflacionarios podrían ser devastadores sobre una parte de las recaudaciones y sobre el

debate y la negociación presupuestarios, pero su carácter general hace que no sean considerados

dentro del presente estudio. Aquí se ha partido de un supuesto macroeconómico neutro.

Para calcular con una moneda constante, la actualización de los montos ha sido realizada convir-

tiendo los montos anuales en pesos corrientes a dólares, a la cotización del dólar al cierre de cada

año. Si bien es un procedimiento cuestionable, es difícil encontrar índices válidos para esta finali-

dad y cualquiera de ellos también podría ser objetado.

La actualización de las tarifas dentro de la APN, depende de diferentes iniciativas y sensibilidades.

Ante el fenómeno inflacionario, algunas de ellas son rápidamente actualizadas, mientras otras han

quedado estancadas durante largos años, sin que pareciera haber un interés concreto en su modifi-

cación. Las tarifas de entradas –la mayor y mas inmediata fuente de recursos- reciben una atención

constante, mientras que otras tarifas menores, sobre las que no existe un interés especial, pueden

depreciarse hasta cifras irrisorias respecto del resto de las obligaciones de pago que establece el

tarifario oficial.

III.4. Síntesis de las evaluaciones realizadas en este capítulo

De lo señalado dentro del presente capítulo, se han extraído los criterios y definiciones que servi-

rán para construir el modelo. En el Cuadro 38 se sintetiza el acápite en el que se trata el rubro re-


Tesis de Maestría


99

caudatorio, los rubros que explican su estado actual, el monto de recaudación actual, la estimación

de evasión, la importancia recaudatoria relativa actual y potencial, la viabilidad y el esfuerzo de

cobro que sería necesario aplicar para acercarse a las recaudaciones potenciales.

Cuadro 38. Síntesis de los análisis realizados y potenciales en fuentes significativas

FUENTE FINANCIERA

RUBRO

Nº123

MONTO

EVASI

ON124

IMPORTANCIA125

Actual / Potencial Viabilidad

Esfuerzo de

cobro

2.1 Cobro de acceso 17

7.545.249

0 Muy Alta/

Muy Alta

Alta Bajo

2.2 Concesiones 47

2.028.985

10 Alta/

Alta

Alta Relativam.

bajo

2.3.1 Amarre y fondeo (puertos) 99 Nula/

Alta

Alta Bajo

2.3.3 Sistemas lineales

(ductos de todo tipo)

0

0

100 Nula/

Alta

Media Medio

Alto

2.3.9 Servicios turísticos fijos

(alojamiento, gastronomía, etc.)

137 25 Alta/

Muy Alta

Alta Muy

bajo

2.3.7 Prestadores tradicionales

(excursiones en vehículos)

261

200.000

20 Alta/Alta Alta Muy bajo

2.3.10b Prestadores especializados

(en tierra)

128

20.000

20 Baja/

Alta

Alta Medio

Bajo

2.3.4 Mantenimiento de ecosistemas

(propiedades privadas). TME.

95 Nula/

Muy alt

Media Media

2.3.10a Prestadores especializados

(en agua)

207

30.000

10 Escasa/

Muy alta

Alta Medio

bajo

2.3.2 Antenas para comunicación

comercial

0

0

100 Nula/

Alta

Media Medio

alto

2.3.5 Derechos por eventos especia-

les

s/datos 30 Escasa/

Alta

Alta

Bajo

2.3.8 Pesca

(venta de permisos de pesca)

s/datos 20 Alto/Alta Alta Bajo

2.3.6 Caza (subasta de cotos,

certificaciones y otros).

70.636

0

Alta/

Muy alt

Media Medio

bajo

2.4 Contraprestaciones

s/datos 10 Muy Alta/Muy Alta Alta Muy bajo

2.5.1 Fondo Bosques nativos s/datos

0

100 Nula/Muy Alta Media Medio

alto

2.5.2 Servicios hídricos 0

0

- Nula/Muy alta Media Bajo

2.5.3 Nuevas fuentes impositivas No hay - Nula/Muy alta Media Bajo

2.5.4 Merchandising No hay 100 Nula/alta Media Medio bajo


123 Actividades registradas para el año 2008, algunos prestadores realizan mas de una actividad 124 Dato estimativo. Corresponde a elusión sistemática sobre el potencial recaudatorio prefijado legalmente. 125 No es posible obtener toda la información desagregada en el sistema. La estimación privilegia a los datos conocidos, se pueden inferir

resultados desde: a) cantidad de servicios registrados, b) cantidad de servicios presumidos no registrados y c) tarifas actuales y poten-

ciales. Esto da una idea de la incidencia de lo recaudado y recaudable (actual y potencial respectivamente) de cada rubro de los permi-

sos.


Tesis de Maestría


100

En el Cuadro 39 figuran las acciones que sería necesario adoptar, de acuerdo a lo señalado en los

acápites correspondientes a cada rubro.

Cuadro 39. Síntesis de acciones para mejorar recaudaciones, según rubro

FUENTE FINANCIERA

RUBRO

2.1 Cobro de acceso

a) Incremento en la cantidad de portadas de ingreso, venta y control,

b) Aumento de los horarios dedicados a los controles,

c) Creación de mecanismos de control que no sólo refieran a portadas de acceso (ej. en

los refugios de montaña),

d) Mantenimiento del valor constante de las entradas a lo largo del tiempo,

e) Baja de los porcentajes para las tercerizadoras, a medida que se incrementa el flujo

recaudatorio y se cubren los costos,

f) Mayor flujo de visitantes.

2.2 Concesiones

a) Eliminación progresiva de las concesiones no aportantes, en los casos rentables,

b) Minimización de la evasión en DDJJs,

c) Incremento de las unidades de “negocios” concesionables,

d) Optimización de la obtención de recursos desde unidades preexistentes en licita-

ciones sucesivas,

e) Minimización de los plazos contractuales en nuevas concesiones (para evitar los

desfasajes progresivos), y

f) Optimización de las exigencias de inversión y contraprestaciones en nuevas conce-

siones.

2.3.1 Amarre y fondeo

(puertos)

a) Completar el relevamiento costero y lacustre,

b) Regularización de cada uno de los servicios comerciales o usos privados, mediante

el establecimiento de contratos apropiados para cada emplazamiento comercial,

c) Revisión de las tarifas y criterios que hoy se aplican para facilitar el proceso,

d) Impedir la apropiación de los recursos, mediante controles efectivos.

2.3.3

Sistemas lineales

(ductos de todo

tipo)

a) Aplicar recursos a la clarificación legal,

b) Establecer regulaciones internas específicas al que las empresas deban sumarse,

c) Demandar el resarcimiento cada vez que corresponda, antes de aprobar las obras,

d) En los casos preexistentes debería obtenerse información apropiada sobre las insta-

laciones preexistentes, persiguiendo la normalización de caso por caso,

e) Propender al cambio de la legislación nacional en la materia.

2.3.9

Servicios turísticos

fijos

(alojamiento, gas-

tronomía, etc.)

a) Incorporación de los servicios aún no regularizados,

b) Incorporación de nuevos servicios a crearse en el futuro,

c) Precisión en los relevamientos (cuantificaciones necesarias para confeccionar los

cargos a abonar) de servicios existentes,

d) Aplicación de tarifas mas elevadas que las actuales.

2.3.7

Prestadores tradi-

cionales

(excursiones en

vehículos)

a) Incrementar el turismo en APs con escaso desarrollo,

b) Registrar prestadores de turismo tradicional que operan hasta el momento en for-

ma ocasional y no se registran,

c) Implementar sistemas de control de actividades intensivas ya existentes en APs

como en Los Alerces, Monte León, El Palmar y Lanín,

d) Resolver sobre el cobro a los prestadores extranjeros provenientes de Brasil, eximi-

dos de pago126 ante la ausencia de un acuerdo internacional que impida represalias

comerciales, e

e) Incorporar nuevas portadas de control y cobro, p. ej. en Condorito y en otras APs

que incrementen su actividad.

2.3.10b

Prestadores espe-

cializados

(en tierra)

a) Aumentar la cantidad registrada de prestadores dentro de las APs tradicionales,

b) Promover nuevos prestadores en otras APs con desarrollo y demanda incipiente, y

c) Mejorar significativamente las hoy exiguas tarifas.

126 De hecho y sin acto administrativo respaldatorio.


Tesis de Maestría


101

FUENTE FINANCIERA

RUBRO

2.3.4

Mantenimiento de

ecosistemas (pro-

piedades priva-

das). TME.

a) Actualizar periódicamente la meta recaudatoria sobre la que se determina la alícuo-

ta y por ende las tarifas,

b) Crear un padrón de pago (o sea de las personas que quedan obligadas),

c) Mejorar la metodología de cobro,

d) Remover los obstáculos internos y externos que inviabilizan el procedimiento,

e) Incentivar el logro de los objetivos (en este caso para ejecutar el cobro y para evitar

la atomización progresiva de las propiedades).

2.3.10a

Prestadores espe-

cializados

(en agua)

a) Incorporar nuevas prestaciones,

b) Mejorar las tarifas sobre el segmento comercial,

c) Regular las actividades en las APs en donde no se posee el control suficiente.

2.3.2

Antenas para

comunicación

comercial

a) Aprobar la norma general proyectada,

b) Regularizar cada instalación, y

c) Establecer contratos apropiados para cada emplazamiento y empresa.

2.3.5 Eventos especiales

a) Disponer de un control más adecuado sobre los eventos,

b) Permitir que este tipo de productos pueda evolucionar dentro del sistema,

c) Facilitar operaciones evitando interferencias con otras actividades, y

d) Capacitar y adaptar a los funcionarios para estas demandas.

2.3.8

Pesca (venta de

permisos de pes-

ca)

a) Fijar procedimientos para la coparticipación de los ingresos,

b) Mejorar los procedimientos de venta (ej. pagos por internet) para independizar al

comprador del punto de venta fijo, en general situado fuera del parque,

c) Incrementar algunas tarifas,

c) Agregar estampillas para ambientes especiales dentro de los mejores pesqueros,

situados estos en jurisdicción de la APN,

d) Promover el interés en la actividad.

2.3.6

Caza (subasta de

cotos,

certificaciones y

otros).

a) Incrementar la cantidad de cotos habilitados,

b) Aumentar el nº de turnos,

c) Revalorizar el prestigio de la actividad y transferir valor a precio de los cotos exis-

tentes, y

d) Registrar la totalidad de la actividad ejercida sobre propiedades privadas,

e) Eliminar fondos de entidades no estatales, no registrados en presupuesto.

2.4 Contraprestacio-

nes

a) Ajustar mejor las contraprestaciones a acciones que eviten costos.

2.5.1 Fondo Bosques

nativos

a) Lograr reconocimiento de la APN y asignación efectiva de los fondos.

2.5.2 Servicios hídricos

a) Crear instrumentos financieros de pago por servicios ambientales,

b) Fijar un cobro de tasa ambiental por kw producido,

c) Obtener resarcimiento como autoridad ambiental de Futaleufú.

2.5.3 Nuevas fuentes

impositivas

a) Crear instrumentos financieros vinculados a compensaciones ambientales.

2.5.4 Merchandising

a) Crear un archivo marcario amplio (patentes)

b) Crear el manual de imagen institucional y aplicarlo

c) Desarrollar sistemas de venta de merchandising

d) Profesionalizar la actividad en la APN

3.3.1 Intensificación a) Ajustar las acciones a las demandas masivas, mediante la estandarización y siste-

matización.


En el Cuadro 40 se agruparon las proyecciones expuestas en cada uno de los acápites. A este res-

pecto se aclara que en todo el trabajo, cuando no aparecieron evidencias de cambio significativo

por causas inherentes a la propia actividad, se optó entre tres escenarios alternativos:

- estable: se mantiene el mismo nivel recaudatorio durante el período proyectado.


Tesis de Maestría


102

- crecimiento vegetativo: se estimó que el aumento podría seguir al incremento poblacional y/o al

del PBI promedio mínimo esperable, otorgándose un 3 %.

- crecimiento significativo: seguiría aproximadamente las tendencias de la visitación en el trienio

precrisis 2008-2009 (6,1 %), compatibles con las tendencias generales del sector turístico en el país,

estimadas en el orden del 6127 %, para el largo plazo.

127 Es la tasa alcanzada como promedio mundial, para el año 2007 (precrisis), según la OMT.


Tesis de Maestría


103

Cuadro 40. Proyecciones de crecimiento 2010-2020 de recaudaciones por rubro.

FUENTE FINANCIERA

RUBRO

Nº128

Proyecciones (Según años)

2010 2012 2015 2020

2.1 Cobro de acceso 17

7.545.249 9054299 10783815

14431177

2.2 Concesiones 47

2.028.985 4057970 4434253 5140515

2.3.1 Amarre y fondeo (puertos) 0

0 - 60000 120000

2.3.3 Sistemas lineales

(ductos de todo tipo)

0

0 - 230.000 460000

2.3.9 Servicios turísticos fijos


137

80.000 96.000 114.338 153.009

2.3.7 Prestadores tradicionales

(excursiones en vehículos)

261

200.000 - 400.000 800.000

2.3.10b Prestadores especializados

(en tierra)

128

20.000 24.000 28.584 38.252

2.3.4 Mantenimiento de ecosistemas


6

2.000 400.000 625.000 1.000.000

2.3.10a Prestadores especializados

(en agua)

207

30.000 38.000 50.000 57.964

2.3.2 Antenas para comunicación

comercial

17

0 100.000 250.000 334.556

2.3.5 Derechos por eventos especiales s/datos

20.000 133.000 158.405 211.982

2.3.8 Pesca


s/datos

91.319 100.451 112.993 137.474

2.3.6 Caza (subasta de cotos,

certificaciones y otros).

153129

70.636 141.272 154.372 178.959

2.4 Contraprestaciones Múltiples

1.500.000 2.000.000 2.000.000 3.221.020

2.5.1 Fondo Bosques nativos

s/datos

0 150.000 250.000 400.000

2.5.2 Servicios hídricos 0

0 - 1250000 1449093

2.5.3 Nuevas fuentes impositivas No hay

0 - 3.000.000 3.000.000

2.5.4 Merchandising No hay

0 - 400.000 535.290

3.3.1 Intensificación -

- - - -


La graficación de una serie de proyecciones para algunos Mecanismos financieros (MF) pueden

observarse en el Anexo I, Gráfico I.3.

A partir de los análisis anteriores se elaboró el siguiente Gráfico 20, para identificar qué variables

resultan significativas y qué modelos podrían construirse con ellas, seleccionando las que ofrezcan

mejores posibilidades de facilitar recaudación y sean alcanzables. No siendo posible dispersar los

128 Actividades registradas para el año 2008, algunos prestadores realizan mas de una actividad 129 Cantidad de cotos y turnos habitualmente subastados.


Tesis de Maestría


104

esfuerzos entre todas las alternativas, el gráfico ofrece una clarificación sobre cómo construir un

modelo, entre las múltiples alternativas. La eficiencia estará dada por una relación entre esfuerzos

y logros. El modelo aplicado está basado en un trabajo de Nacional Parks Conservation Associa-

tion, según lo publicado por Flores (2008) y readaptado nuevamente para el presente estudio.

Para Flores, la preselección de los Mecanismos Financieros (MF) es el primer nivel de análisis para

la elaboración de un “Plan de Negocios”, o Plan Financiero. Para ello ubica a los MFs en dos ejes: x

corresponderá a la complejidad de implementación, e y corresponderá al impacto relativo de las

posibles recaudaciones. El resultado será una priorización gráfica de los MFs.

Para aplicar tal modelo al presente estudio se adoptaron los siguientes supuestos:

- La variable “Importancia recaudatoria potencial” equivale al “impacto económico relativo” de

Flores. Se le asignaron valores entre 0 y 10.

- Las variables “Viabilidad” y “esfuerzo de cobro” se combinan para determinar la “complejidad

de la implementación” de Flores. Para ello, a los dos criterios se los relacionó promediándolos para

encontrar valores entre 0 y 10, a través de la aplicación de la siguiente fórmula:

Complejidad = [(10-viabilidad)+esfuerzo]/2.

Las Tablas 9 y 10 del Anexo I describen el proceso de cuantificación de las variables. Como resul-

tado se elaboró el Gráfico 20, en el que se sitúa a cada uno de los MF para la priorización de las

acciones tendientes al financiamiento.

El Gráfico 20 define cuatro cuadrantes. El “bajo-bajo” define a los MF que pueden proveer r{pi-

dos resultados. El “alto-alto” a los MF estratégicos, cuya implementación requiere gran esfuerzo y

muchas relaciones intra y extrainstitucionales, son prometedores pero inciertos en cuanto a su re-

sultado. Estos son mecanismos que pueden fallar y el financiamiento no puede estar fundado en su

segura obtención. El gráfico mapea los MF mas promisorios y permite realizar la selección toman-

do en cuenta muchas variables, pero decidiendo en virtud de criterios estratégicos. Obsérvese que

en el gráfico no aparecen MF de bajo impacto porque ya fueron descartados con anterioridad, para

evitar análisis sin sentido.


Tesis de Maestría


105

Gráfico 20. Mecanismos financieros (MF). Priorización


Referencias

1. Cobro de acceso

2. Concesiones

3. Amarre y fondeo (puer-

tos)

4. Sistemas lineales (ductos)

5. Servicios turísticos fijos

6. Tradicionales

7. Especializados (tierra)

8. Tasa de ecosistemas

9. Especializados (agua)

10. Antenas

11. Eventos especiales

12. Pesca

13. Caza (subasta de cotos,

14. Contraprestaciones

15. Fondo Bosques nativos

16. Servicios hídricos

17. Nuevas fuentes imp.

18. Merchandising

Baj

o

A

lto

Bajo Alto

1

12

3, 7, 13, 18

4

15

6

8

16, 17

9

11

10

2 3

5


Tesis de Maestría


106

CAPÍTULO IV MEDIDAS RECAUDATORIAS PARA

EFICIENTIZAR EL SISTEMA. ANÁLISIS Y

DISCUSIÓN.


Tesis de Maestría


107

IV.1. Medidas recaudatorias necesarias. La selección de los MFs prioritarios y de un modelo

recaudatorio. Proyecciones optimista y pesimista. Sensibilidad.

Para lograr una eficientización de las recaudaciones y proveer al financiamiento, en base a la in-

formación y los análisis del Capítulo anterior, es preciso construir un modelo. Seleccionando un

grupo de MFs. a partir de las conclusiones resumidas en el Cuadro 40 y en el Gráfico 20, se puede

identificar un denominado “Modelo I” para efectuar evaluaciones cuantitativas y con ellas estimar

el potencial impacto sobre el financiamiento del sistema de APs,

El Modelo I funciona como una cartera de inversiones que incluye MFs. que ya se encuentran

aportando al financiamiento institucional y otros que resultan promisorios pero cuya implementa-

ción es incipiente o nula, sobre los que habría que centrar esfuerzos. Este Modelo está construido

en base a proyecciones y supuestos sobre el sector contribuyente, considerando un funcionamiento

macroeconómico relativamente estable. Sería imposible predecir y proyectar un modelo incluyen-

do los vaivenes críticos de la economía y de la política nacional, inabordables para este estudio.

Este “Modelo” permite enfocar los esfuerzos y la energía a aplicar para que el paradigma teórico se

convierta en realidad, en este caso para que el financiamiento de las APs sea el esperado.

Es decir que el Modelo I representa:

MFs

PROMISORIOS

UNA PROYECCIÓN

RECAUDATORIA

BASADA EN LAS

PROYECCIONES DE

CADA MF

UN PLAZO DE

INCERTIDUMBRE

(ESCENARIOS

PRUDENCIAL –

OPTIMISTA)

PERIODO

ANALIZADO

El Modelo I (ver Cuadro 41) incluye una selección de MFs que compone un conjunto no homogé-

neo de oportunidades. A su vez, cada MF puede reflejar decisiones que expresan múltiples crite-

rios, algunos cuantitativos (cuánto incidiría la variable respecto de una recaudación potencialmen-

te significativa) y otros mas subjetivos o ideológicos, como por ejemplo los vinculados a la equidad

(si se considera que un segmento social debe pagar, cómo y cuánto). Es muy difícil escindir unos

de otros en los procesos de selección de los MFs.

El Modelo I expone el escenario prudencial. También se analizó un escenario mas optimista, para

estimar el rango de las perspectivas. Se testeó la sensibilidad individual de cada variable respecto

del modelo.

MFs no seleccionados pueden llegar a aportar también recaudaciones valiosas, tanto en términos

de equidad social, como cuantitativamente, según los casos. Las tareas administrativas rutinarias

de una buena administración pueden ocuparse de esos rubros y lograr recursos adicionales dinera-

rios o no dinerarios. Nada impide procurar fondos desde tales fuentes, aunque en el presente no se

vean suficientemente significativas como para aplicar esfuerzos. La realidad suele sorprender y los

escenarios y supuestos variar con gran frecuencia.

Algunos MFs, como sucede con los impositivos, son tan relevantes por si mismos, que sólo ellos

podrían arrastrar al éxito de cualquier modelo. Atendiendo a su inclusión o exclusión podrían

crearse múltiples modelos alternativos. Considerando su elevada incidencia y su imprevisible


Tesis de Maestría


108

aprobación, debería enfocarse hacia ellos una buena parte de los esfuerzos, pero sin descuidar el

resto de los instrumentos recaudatorios, que hacen a un aporte constante y seguro, siendo mas

accesibles. Una combinación de utopía y pragmatismo es la madera de las políticas públicas.

Cuadro 41. Modelo I y proyecciones

FUENTE FINANCIERA

RUBRO

Proyecciones (Según años)

2010 2012 2015 2020

1 Cobro de acceso 7.545.249 9.054.299 10.783.815

14.431.177

2 Concesiones 2.028.985 4.057.970 4.434.253 5.140.515

3 Amarre y fondeo (puertos) 0 60.000 120.000

4 Servicios turísticos fijos


80.000 96.000 114.338 153.009

5 Prestadores especializados

(en tierra)

20.000 24.000 28.584 38.252

6 Mantenimiento de ecosistemas


2.000 400.000 625.000 1.000.000


(en agua)

30.000 38.000 50.000 57.964

8 Derechos por eventos especiales 20.000 133.000 158.405 211.982

9 Pesca


91.319 100.451 112.993 137.474

10 Contraprestaciones 1.500.000 2.000.000 2.000.000 3.221.020

11 Fondo Bosques nativos

0 150.000 25.000 400.000

12 Nuevas fuentes impositivas 0 0 3.000.000 3.000.000

11.317.553 16.053.720 21.392.388 27.911.393


El Modelo I contiene doce MFs, eliminándose seis MFs de los antes seleccionados y evaluados, ya

sea por su aporte relativo de recursos como por el alto grado de incertidumbre que habría para su

concreción. De los MFs con mas alto impacto/alta complejidad, se seleccionó a dos: “Fondo de

Bosques Nativos” y “Nuevas fuentes impositivas”.

El supuesto con el que se valoró el modelo es que se mantendría el aporte del Estado constante,

tanto en presupuesto propio como en el aporte de otros organismos. Otro supuesto es que la bre-

cha financiera se sostendría dentro de lo evaluado para el año 2007 (Galindo, 2009), es decir que si

se mantiene en el 30 % relevado (ver Capítulo I.2 Antecedentes), sería de unos U$ 9.267.171. Un

supuesto adicional para el análisis es que el sistema no crece en superficie130.

En este caso los datos aportados para el 2007 son aplicados sobre el año base 2010 lo que podría ser

objetado. Sin embargo, se ha observado que el presupuesto actual de la APN es similar en propor-

ciones y montos –a moneda constante- a lo largo de los últimos años.

Si se analiza la participación de cada rubro dentro del Modelo, se observa que se producirían al-

gunos cambios significativos durante el decenio proyectado (ver Cuadro 42).

130 A los fines del estudio se toma una superficie constante, pero sería deseable que lo hiciera para cubrir una proporción mayor del

país, por encima del 1,4 % actual.


Tesis de Maestría


109

Cuadro 42. Modelo I, proyecciones y participación relativa por rubro.

RUBRO 2010

Participa-

ción (%) 2020

Participación

(%)

1 Cobro de acceso 7.545.249 0,667 14.431.177 0,517

2 Concesiones 2.028.985 0,179 5.140.515 0,184

3 Amarre y fondeo (puertos) 0 0,000 120.000 0,004

4 Serv. turísticos fijos 80.000 0,007 153.009 0,005

5 Prest. especializados (tierra) 20.000 0,002 38.252 0,001

6 TME 2.000 0,000 1.000.000 0,036

7 Prest. Especializados (agua) 30.000 0,003 57.964 0,002

8 Eventos especiales 20.000 0,002 211.982 0,008

9 Pesca 91.319 0,008 137.474 0,005

10 Contraprestaciones 1.500.000 0,133 3.221.020 0,115

11 Fondo Bosques nativos 0 0,000 400.000 0,014

12 Nuevas fuentes impositivas 0 0,000 3.000.000 0,107

Totales: 11.317.553 1,000 27.911.393 1,000


Así, el cobro de acceso bajaría su proporción relativa, aumentando la proporción de las nuevas

fuentes impositivas, la TME y el Fondo de los Bosques Nativos, en ese orden. Junto con las conce-

siones y contraprestaciones, entre esos seis rubros se concentraría la recaudación del Modelo en un

97,3 %.

Analizando la sensibilidad del modelo, si se estimara un 10 % en mas o en menos a cada uno de

los MFs, no se observan variaciones significativas que varíen el aporte del modelo ni sus propor-

ciones relativas.

Respecto de los escenarios, se considera prudencial el cálculo efectuado anteriormente, por lo que

restaría considerar un escenario optimista. Para ello se podrían establecer los siguientes supuestos

para aplicar a los resultados del año 2020: a) un aumento del 10 % en la venta de derechos de acce-

so, concesiones y contraprestaciones, b) un incremento adicional del 30 % en las recaudaciones por

permisos, c) la TME con 20 % mas, y d) el Fondo de Bosques Nativos aportaría un 10 % mas. Para

no depender de los componentes mas riesgosos, no se consideró incremento en el rubro impositi-

vo.

De los supuestos optimistas expresados, se esperaría lo siguiente (ver Cuadro 43):

Cuadro 43. Modelo I, escenario optimista.

FUENTE / RUBRO

2010 Participación (%) 2020 Optimista

1 Cobro de acceso 7.545.249 0,667 14.431.177 15.874.295

2 Concesiones 2.028.985 0,179 5.140.515 5.654.567

3 Amarre y fondeo (puertos) 0 0,000 120.000 156.000

4 Servicios turísticos fijos

(alojamiento, gastronomía, etc.) 80.000 0,007 153.009 198.912


(en tierra) 20.000 0,002 38.252 49.728


Tesis de Maestría


110

FUENTE / RUBRO

2010 Participación (%) 2020 Optimista

6 Mantenimiento de ecosistemas

(propiedades privadas). TME. 2.000 0,000 1.000.000 1.100.000


(en agua) 30.000 0,003 57964 75.353

8 Derechos por eventos especiales 20.000 0,002 211.982 275.577

9 Pesca

(venta de permisos de pesca) 91.319 0,008 137.474 178.716

10 Contraprestaciones 1.500.000 0,133 3.221.020 3.543.122

11 Fondo Bosques nativos 0 0,000 400.000 440.000

12 Nuevas fuentes impositivas 0 0,000 3.000.000 3.000.000

12.452.215 1,000 27.911.393 30.546.269


La comparación entre el escenario “normal” y el optimista sería tal como figura en el Cuadro 44:

Cuadro 44. Comparación entre escenarios.

Escenarios 2010 2012 2015 2020

Prudencial 11.206.234 16.053.720 21.392.388 27.911.393

Optimista 11.206.234 - - 30.546.269


IV. 2. El modelo analizado y su incidencia sobre la brecha financiera.

El Modelo I es uno de los modelos que es posible construir. En él, la brecha financiera desaparece-

ría en los dos escenarios. Si es necesario recaudar algo mas de U$ 9 millones para cubrir la brecha,

los cálculos indican que aún en el escenario prudencial, la brecha desaparecería dentro de un

quinquenio. Aún mas, podrían lograrse resultados financieros muy promisorios para el año 2020.

También se desprende que la incidencia de la fuente impositiva es muy relevante y pese a que no

se la ha cuantificado expansivamente, guarda un enorme potencial, que permitiría realizar pro-

fundos aportes a las políticas de la Conservación y pensar en poder administrar un patrimonio

natural mayor que el actual.

Cabe recordar que el alcance del trabajo no comprende a la totalidad de los MFs financieros posi-

bles, sino que se centra en algunos de ellos, excluyendo por ejemplo a los aportes de créditos y

subsidios provenientes de organismos financieros de cooperación y ONGs. Las fuentes de recau-

dación analizadas pueden considerarse sustentables, es decir persistentes en el tiempo, en tanto los

aportes de créditos y subsidios, por mas útiles que sean, podrían ser ocasionales.

El Modelo I provee ideas para ajustar los esfuerzos priorizando a las MFs promisorias, descartán-

dose las de menor incidencia o de muy alta incertidumbre –por ejemplo el merchandising-, pero

entre estas podrían surgir alternativas interesantes, a las que hay que seguir alentando y monito-

reando. Individualmente o en conjunto podrían aportar montos nada despreciables.

Se observa que la participación de los MFs aparece centrada en largo plazo, principalmente en el

cobro de derechos de acceso, las concesiones, las contraprestaciones, el Fondo de Bosques Nativos,

los impuestos y la TME. O sea que para intentar disminuir la brecha, sería necesario diversificar,

aunque los derechos de acceso sigan siendo la fuente mayoritaria.


Tesis de Maestría


111

IV. 3. Discusión sobre los datos y análisis realizados.

No obstante la importancia de las fuentes recaudatorias, se observa que se viene produciendo una

repetición de los criterios aplicados históricamente, es decir una altísima concentración de ingresos

originados en un solo MF, como es el cobro de derechos de acceso. Según el Cuadro 7, cuatro APs

concentran el 90,78 % del total de lo recaudado para la APN por ese ítem. Entonces, si los derechos

de acceso reportan el 70 % del total percibido por la APN, luego cuatro APs concentran recauda-

ciones por derechos de acceso que explican el 63,55 % del total ingresado al sistema, no provenien-

te del Tesoro Nacional. Esto representa una enorme fragilidad.

Según se observa en el modelo alternativo propuesto, elaborado bajo distintos supuestos respecto

del tradicional, la cartera de oportunidades se ampliaría, aunque no dejaría de tener importancia el

rubro de derechos de acceso, disminuyendo su participación relativa pese a agregarse nuevas por-

tadas y APs a ese tipo de cobro.

En base a ese nuevo modelo, sería posible obtener ingresos suficientes como para cubrir la brecha

presupuestaria detectada, a partir de recaudaciones.

Pero para lograr la mejora de las recaudaciones, desde el presente contexto social, son necesarios

significativos cambios de concepto. Las modificaciones no sobrevendrán naturalmente por el mero

transcurrir de sucesos “normales” y sucesivos cambios normativos.

Tal como se manifiesta en el Gráfico 13, la demanda de servicios (expresada en cantidad de visi-

tantes a las APs) suele avanzar por delante de la oferta (expresada en la cantidad de prestadores

habilitados). Pero las políticas públicas sobre las APs vienen fomentando las demandas (a partir de

la promoción del aumento de la visitación), orientando determinadas actividades y restringiendo

otras, por lo general en función de su impacto. Si bien de casi todas las actividades comerciales se

procuran recursos para financiar la Conservación o para transferir beneficios a terceros, parecería

que no se ha puesto énfasis en lograr recursos en consonancia con la intensificación de las activi-

dades.

Si se pretende la sustentabilidad, nada de eso debiera ocurrir al azar. La toma de decisiones sobre

tarifas no parece reconocer incentivos y desincentivos económicos, cuando un tarifario es una rele-

vante herramienta de manejo –seguramente no la única ni la mas importante- disponible para

premiar o castigar determinadas conductas131.

Los datos obtenidos para cada tipo de actividad o MF no son todavía completos, aspecto que apa-

rece como reprochable, pero aun con los datos disponibles se pueden extraer conclusiones aproxi-

mativas. En algunos rubros las series son mas detalladas, lo que permite conocer mejor el compor-

tamiento de unos casos que otros. Es posible pensar que una desagregación mejor podría no sólo

dar buena información sino previsionar, considerando que hay rubros o MFs con mayor capacidad

contributiva y que todos deben ser monitoreados con frecuencia, tanto para seguir el comporta-

miento de cada sector, como para exigir conductas en la cadena de intervención estatal, propensa a

perder compromisos, si no hay metas, premios o castigos.

Del análisis de los actuales obstáculos se colige que existiría una falta de enfoque económico realis-

ta y sistémico. El tarifario y el desarrollo actual poseen una sistematicidad incompleta, que deviene

de un desarrollo original espontáneo. Luego, la toma de decisiones parece efectuarse a partir de

131 En síntesis, los cambios normativos deberían responder a criterios de Conservación, lo que da un amplísimo margen para recaudar.


Tesis de Maestría


112

necesidades puntuales y ocasionales –algo que confirmaría la teoría de la racionalidad limitada de

Charles Lindblom (Estévez, 2002)- , o sea que no es producto de un plan sistemático, de la identifi-

cación de metas y de una revisión periódica de las acciones para lograrlas.

Si lo que se intenta es cerrar la brecha financiera, las previsiones sobre tarifas y sobre MFs son cru-

ciales. La selección de un arreglo adecuado de MFs -el Modelo I o cualquier otro alternativo-, po-

dría permitir alcanzar las metas de Conservación. Por el contrario, en una Institución con conducta

reactiva no se suele relacionar esfuerzo recaudatorio con financiamiento futuro y logros para la

Conservación y superar la brecha financiera sería un producto fortuito.

Desde este razonamiento, sólo cuando la brecha aumente podría esperarse como respuesta poste-

rior a la crisis, un esfuerzo de imaginación recaudatoria.

Desde el punto de vista del ACF (Savatier, 1993) debería superarse la etapa de reacción ante la puja

de intereses, para intervenir operando hacia la modificación de los criterios cognitivos y no cogni-

tivos condicionantes, externos e internos, a la vez que para construir los cambios normativos insti-

tucionales, consecuentes de lo anterior y de menor importancia relativa. De allí, introducir cambios

impositivos, internalizar el criterio de pago por servicios ambientales o percibir recursos por la

instalación de ductos o instalaciones para la comunicación, debería aparecer como una consecuen-

cia del cambio y no como un cambio en si mismo, como sucede con las normativas no sustentadas

en consensos o validaciones sociales.

La mirada del Public Choice de Buchanan (1980) referiría claramente a los intereses contrapuestos

que se presentan en las APs, motivados por el propio beneficio de los actores en pugna. En el nivel

en que se determinan las tarifas y los efectos, es muy difícil abstraerse de quienes resulten ganado-

res y perdedores. El interés personal o grupal es identificable, pero eso no significa desestimar la

búsqueda del Bien Común. Lo que se observa en la APN es que prima la puja de intereses por en-

cima de los proyectos de gran valor comunitario, estratégicos, como podría suceder a través de la

puesta en práctica de planes de manejo para las APs, debidamente financiados y logrados132.

Para construir y monitorear la relación entre las políticas públicas y sus resultados haría falta un

firme cambio hacia un enfoque a resultados. No hay que perder de vista que la mejora de las re-

caudaciones es un mero objetivo intermedio, lo valioso sería el logro de las metas propuestas por

la Sociedad.

El análisis de los obstáculos hace pensar que no se trata de óbices extremos, sino de inconvenientes

que podrían irse subsanando, pero que implican cambios conceptuales en algún sector social, in-

terno o externo. Si bien se trata de evaluaciones subjetivas, comprenden un amplio espectro de

criterios recogidos a partir de experiencias en la aplicación práctica de los MFs.

Lo importante del caso es que las proyecciones son prudentes, de modo que superando los impe-

dimentos, cabría esperar rápidos resultados. Los datos demuestran que los rubros mas desarrolla-

dos históricamente, permiten un buen trabajo recaudatorio, el sistema está consolidado sobre ellos

y los flujos se han hecho permanentes.

El modelo nada dice sobre la eficiencia del gasto, considerando que sumas crecientes de dinero

podrían alimentar gastos inadecuados. No es parte del presente trabajo, pero es una componente

crucial de la realidad. La brecha no se reducirá si hay malas decisiones, o un monitoreo de gastos

132 El autor no pretende ser original al decir que en la política nacional suelen predominar las decisiones de coyuntura por sobre las

estratégicas, algo que es aceptado como total consenso entre críticos nacionales e internacionales.


Tesis de Maestría


113

insuficiente. La facilidad en obtener recursos suele apañar comportamientos laxos. Una planifica-

ción por proyectos y un monitoreo periódico de los resultados podría acercar a la APN progresi-

vamente hacia sus metas.

No obstante, si los ingresos –como sucede crecientemente desde hace unos dos años- se distribu-

yen como plus salarial para el personal133, se mejora la situación laboral, pero puede quedar sin

cumplir el mandato legislativo presupuestario y el objeto legal institucional. Saldar con recauda-

ciones una brecha salarial, podría competir contra saldar la brecha de financiamiento destinado a

la conservación.

Suponiendo que la captura corporativa de una alta proporción de los ingresos sea una circunstan-

cia ocasional, que en algún momento sea resuelta en los convenios colectivos, volviéndose a respe-

tar los presupuestos, la brecha de financiamiento tendería a reducirse progresivamente y dentro de

los diez años proyectados quedaría ampliamente resuelta.

Si el sistema creciera en superficie, o aún cuando creciera dentro de rangos y complejidad razona-

bles, podría también aportar nuevas oportunidades de financiamiento. Cabe mencionar que los

gastos originados en las APs no son estrictamente proporcionales a la superficie, sino a otro tipo de

complejidades (número de unidades, infraestructura y personal necesarios, conflictos a resolver,

etc.). Este supuesto no ha sido considerado aquí.

IV.4. Pertinencia económica y social de la aplicación de las medidas recaudatorias. Viabilidad

social del modelo.

El enfoque teórico de la teoría de imaginación moral134 (Vidaver-Cohen, 1997) sobre las perspecti-

vas institucionales plantea interesantes y oportunas definiciones sobre los procesos de innovación

en las instituciones. Vidaver-Cohen propone considerar cuatro fases: introducción, difusión, eva-

luación y adopción, cada una con un contexto y un proceso. El contexto refleja los factores situa-

cionales y el proceso refleja las conductas de los actores involucrados, ambos condicionan la viabi-

lidad de los cambios, aportan puentes o construyen barreras al éxito de cada fase y a través de ellas

de todo el proceso.

También el ACF (Savatier, 1993) define con claridad la prioridad de las ideas por sobre las medidas

en cualquier secuencia decisional, y la prioridad de las influencias de las coaliciones, grupos inci-

dentes y consensos predominantes sobre la generación de políticas públicas.

Un esquema de prioridades diferente al asumido hasta el momento por la APN, proactivo y no

reactivo, enfocado a la reducción y eliminación de la brecha de financiamiento, suponiendo la exis-

tencia de buenas planificaciones para conservación de las APs y logrando su sustentabilidad a lar-

go plazo, podría obtenerse a partir de una modificación sustancial de los hábitos y reconocimien-

tos (cognitivos y no cognitivos) que operan sobre las decisiones mayores y menores, centrales y

locales.

133 En realidad son bonificaciones hacia todo el personal de categorías intermedias y bajas, no remunerativas. Los ingresos están siendo

absorbidos crecientemente como incentivos generales adicionados a los salarios. 134 Teoría que aporta una dimensión adicional por sobre los estadíos ya reconocidos: imaginación reproductiva, productiva y creativa.

Enfoca a la habilidad para imaginar varias posibilidades alternativas para actuar ante una situación dada y prever resultados desde una

acción dada. Introduce una carga ética para poder interpretar los procesos y para evitar errores que son producto normal de e squemas

rígidos de pensamiento.


Tesis de Maestría


114

Para una Institución como la APN, según Martín (2003) estas definiciones podrían resumirse en

una ecuación de este tipo (Ecuación 1):

(EA) = Σn-1 ƒ (CI ; P ; RA)

O sea:

Estado del Ambiente = Σ1-n (Calidad Institucional; Presupuesto; Responsabilidades de la APN)

En donde la Calidad Institucional (CI) se desagregaría en ocho términos (Ecuación 2):

CI= Relación principal/agente + Validación social de las normas + Participación pública + Debido proceso + Instru-

mentos económicos + Estructuras organizativas apropiadas + Transparencia + Planificación

Según puede verse, el presupuesto – para el presente caso los ingresos de todo tipo- es sólo un

elemento entre los muchos necesarios para el éxito de una gestión institucional como la de la APN.

Otro aspecto de gran interés a considerar es la pertinencia social de los incrementos sobre las tari-

fas que se podrían aplicar dentro de la APN. Al menos, desde la teoría de Laffer (1979) se podría

cuestionar la aplicación indefinida de aumentos en base a dos supuestos en oposición: a) la posibi-

lidad de que los impuestos135 funcionen como desestabilizadores automáticos produciendo un

descenso de la renta disponible y por ende de la producción, disminuyendo la base imponible so-

bre la que se aplica el impuesto, y b) contra-

riamente, que una disminución en el tipo

impositivo provoque aumento de las rentas,

del consumo, de la producción y, finalmente,

una mayor recaudación. En este segundo

caso, los impuestos actuarían como estabili-

zadores automáticos. Son dos fuerzas con-

trapuestas que reciben el nombre de efecto

renta y efecto sustitución: la primera mide

las consecuencias derivadas de la disminu-

ción de la capacidad adquisitiva de los con-

tribuyentes, la segunda mide los cambios en

las decisiones que toman productores y consumidores como consecuencia del impuesto. La cono-

cida Curva de Laffer relaciona niveles de recaudación con el aumento de impuestos.

Con el impuesto en t1, la recaudación será una cantidad positiva mayor que cero (Y1). Si t1 pasa a

t2, la recaudación crecerá a menor ritmo hasta alcanzar un máximo en y2. Desde ese punto, cual-

quier suba de T por parte del gobierno, paradójicamente, llevaría a un descenso de la recaudación

(T3 lleva a Y3). Ese comportamiento se debería a que un precio excesivo de T fomenta el fraude

fiscal. También propiciaría que los actores económicos (incluyendo a los trabajadores) sustitu-

yan trabajo por ocio, disminuyendo el bienestar colectivo o social. Por eso, se tributa menos y cre-

ce menos la economía. El efecto renta obligaría a trabajar más para recuperar la renta y el efecto

sustitución lleva a trabajar menos para no tributar tanto. Para un tipo impositivo muy alto, el efec-

to sustitución puede superar al efecto renta. Y los procesos de detección del fraude suelen ser muy

costosos. La curva de Laffer aparece como una bandera para el liberalismo económico que defien-

135 En este caso cánones, tarifas, derechos, tasas e impuestos, que son vistos socialmente como “impuestos” , tomando como definición

vulgar de los mismos a todo pago hacia el Estado.


Tesis de Maestría


115

de la disminución de la presión fiscal.

En este aspecto sólo cabría mencionar que las tarifas deberían ser realistas, que debe monitorearse

la actividad y que es esencial conocer el impacto tarifario sobre las actividades. Sin necesariamente

adscribir a todos los postulados de Laffer, un exceso podría atentar contra la dinámica propia de

las actividades comerciales vinculadas a las APs. O por el contrario, un valor irrisorio licuar el fi-

nanciamiento directo de los beneficiarios de las APs, trasladándolo hacia los contribuyentes gene-

rales en su mayoría no usuarios, de quienes no puede esperarse que les resulte prioritario consen-

suar aportes prioritarios hacia esta finalidad.

Las tarifas deberían precederse por mínimos acuerdos sociales y políticos de gobernabilidad. El

proceso debería reencauzarse repetidamente apelando a los actores involucrados (decisores, apli-

cadores, grupos de interés, funcionarios). Junto a ello deberían desarticularse todos los incentivos

perversos incluyendo a los que vinculan alto impacto ambiental con escaso o nulo costo136

Así como para Misiones se ha estimado que la existencia del PN Iguazú incide creando una eco-

nomía derivada (Altamira et al, 2010), para el país la CAT ha estimado que la porción vinculada al

Turismo superaría al 7% del producto bruto nacional. Hay una gran porción de la economía nacio-

nal –aún no medida con precisión- que depende de los gastos y de las buenas decisiones que se

tomen para las actuales o futuras APs. La influencia económica de la existencia y buen manejo de

los atractivos naturales requiere inversiones y produce renta. Falta muchos estudios para vincular

todos estos factores.

Siguiendo la hipótesis de que el presupuesto gastado en APs genera economías en una proporción

de hasta 1:30 (Drumm, com. pers.), habría que pensar en dos cuestiones. La primera sería si los

alrededor de 60 millones de dólares que el Estado asignó como presupuesto para las APs en el

2007, se estarían transformando en U$ 1800 millones, cifra para nada despreciable en la economía

del país. La segunda cuestión es qué impacto positivo arroja la existencia de las APs, cuando el

aporte centraliza sus efectos sobre pequeñas comunidades y zonas de frontera aledañas a las mis-

mas, diseminando ingresos y dinamismo por fuera del centro urbano-económico de un país. Si

fuera significativo sería un instrumento de equidad nada despreciable.

Y además, si la hipótesis anterior fuera cierta, si no en la proporción 1:30, en alguna favorable, se

podría comprobar que a mayores ingresos, mas recaudación y menor brecha financiera, con mejo-

res resultados para la Conservación y también mayor equidad social. Al menos suena auspicioso.

Como se dijo mas arriba, buena parte de los cambios requiere motivación e incentivos. Por ejem-

plo, en el caso de la TME existe un incentivo económico que no está siendo aprovechado, pese a su

acción sobre los actores externos. La norma prevé el descuento del 50 % en el precio individual de

la TME que le correspondería a varios consorcios contra incendios que hoy agrupan propiedades.

Para Riechmann (1995) “Los impuestos y tasas ecológicas tendrían que ser tributos incitativos o regulado-

res, esto es, su objetivo primordial es encauzar y acelerar la transformación<..hacia una sociedad ecológica-

mente compatible, y con un mínimo coste social”.137

Para Emerson, Bishop et al (2006), “los instrumentos fiscales tienen un enorme potencial para obtener

136 En el caso de cabalgatas en el Chaltén, las tarifas eran exiguas pero el impacto muy elevado. Esto fue luego restringido por diferentes

vías. 137 Y agrega: “Lo ideal es la combinación de los dos efectos: regulación de las conductas, destinando los fondos recaudados por el tributo a la protec-

ción ambiental”.


Tesis de Maestría


116

(mediante tasas) y allegar (mediante subsidios) fondos para la conservación de la biodiversidad. Una gran

fortaleza de los instrumentos fiscales es su capacidad (de direccionarse) hacia grupos o productos específicos.

Tienen la ventaja adicional de, tanto como actúan como mecanismos de financiamiento para gobiernos y para

gerentes de APs, ayudar a cambiar las conductas de la gente<” 138. Entonces, todos los instrumentos

analizados en este trabajo poseen la doble utilidad de proveer aportes financieros y de cambiar

conductas indeseadas, operando desde ambos flancos en la reducción de la brecha financiera.

Inclusive, en el sistema del NPS de EEUU, durante la última década, se ha establecido que el 80 %

del total de las recaudaciones de cada una de las APs de su sistema, quede para empleo en el Par-

que respectivo, nutriendo su presupuesto. Esto llevó a un aumento de recaudaciones muy impor-

tante: los actores locales descubrieron que sus acciones daban resultados y aumentaron el com-

promiso y la creatividad. En la APN la viabilidad para un incremento recaudatorio aumentaría con

mas compromiso local y premios que ayuden a desconcentrar parte de los fondos recaudados.139

Los cambios deberían ser fomentados muy activamente, sobre el medio social incidente, externo e in-

terno. Paralelamente, o mas tarde, las normas se adaptarán a los cambios conceptuales. Los agen-

tes públicos deberían recapacitarse intensamente y debería apelarse a incentivos para ellos y para

los obligados. Deben seleccionarse perfiles idóneos para aplicar las medidas y lograr la estandari-

zación de los procesos de gestión para monitorear los efectos de las medidas.

Para las grandes empresas que realizan obras públicas, o que operan grandes represas y sistemas

de comunicación o transporte de energía, datos, voz, etc. como concesionarias del Estado o propie-

tarias, según los casos, su amigabilidad con el ambiente y su adscripción a la Responsabilidad So-

cial Empresaria (RSE) podría llevarlas a apoyar políticas basadas en el “pago por servicios ambien-

tales”, o en las “compensaciones ambientales”. Muchas de esas mismas empresas ya lo están ha-

ciendo en el país mas grande de Sudamérica y el Caribe y uno de los mas dinámicos entre las eco-

nomías del mundo, que es Brasil (octava economía mundial con un PBI de U$ 1.574.039 en 2008).

Tal vez las leyes puedan venir después.

En lo social hay momentos para realizar reformas impositivas y financieras. El desempeño económico de

Argentina muestra crueles ciclos de altas y bajas. Las necesidades se manifiestan con dureza du-

rante los valles recesivos, justo cuando es mas difícil apelar a nuevos instrumentos recaudatorios.

Durante los períodos de bonanza se asimilan mejor los nuevos instrumentos contracíclicos.

La paradoja de la conducta de la manada es ignorar la sequía mientras haya agua. El “Dios proveer{<”

bíblico puede ser aplicable a otros menesteres pero no al financiamiento. No se trata de ejemplos

científicos, pero ilustran sobre la imprevisibilidad, que alimenta los fracasos.

Introducir un profundo debate sobre tarifas aportaría criterios para una Conservación mas activa, realista y

equitativa socialmente y para establecer nuevas alianzas sociales basadas en la credibilidad de las

políticas activas del Estado.

138 Y agrega oportunamente: “Otra ventaja de los instrumentos fiscales es que mediante tasas relativamente bajas se pueden generar grandes

fondos, debido al tamaño de la base impositiva. Sin embargo, si bien los instrumentos fiscales son uno de los principales mecanismos [<] en otros

sectores de la economía, todavía no están siendo usados para el financiamiento y el manejo ambiental. En particular, hay un gran potencial para

reforzar su empleo en la conservación de las {reas protegidas.” (p{g. 55) 139 No podría aplicarse el modelo del NPS, porque los equilibrios y MFs de su sistema son distintos al de la APN, pero a favor de la

viabilidad social podrían buscarse ecuaciones que reasignen recaudaciones a presupuestos de algunas APs según metas locales recauda-

torias.


Tesis de Maestría


117

CAPÍTULO V CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES


Tesis de Maestría


118

V.1. Conclusiones

La cuantificación que resume lo analizado en capítulos anteriores, teniendo en cuenta en parti-

cular a las proyecciones sobre ingresos estimadas dentro del Capítulo IV.1 y expuestas en el

Cuadro 41, puede sintetizarse en lo siguiente:

Datos financieros Montos Observaciones

Presupuesto 2007140 30.890.572

Necesidades financieras

estimadas141

9.267.171

Presupuesto necesario142 40.157.743 Otros recursos agregados y

cuantificados: 30.600.000

Recaudado 2007143 9.348.132

Recaudación necesaria para

cerrar brecha estimada

9348132 + 9.267.171=

= 18.615.303

Considerando que las asigna-

ciones del Tesoro permanez-

can fijas

Potencial recaudatorio144

al 2012: 16.053.720

De acuerdo a escenario pru-

dencial al 2015: 21.392.388

al 2020: 27.911.393

De lo resumido mas arriba se desprenden las conclusiones que se exponen a continuación :

V.1.1 Sobre los ingresos actuales:

Los ingresos por recaudaciones propias de la APN son actualmente muy importantes en propor-

ción a su presupuesto, garantizando el financiamiento de los gastos operativos e inclusive ciertas

inversiones. Del presupuesto asignado por el Estado a la APN equivalen a una tercera parte.

Los derechos de acceso cubren el 70 % del total ingresado, provenientes en un 90,78 % de sólo cua-

tro APs –Los Glaciares, Iguazú, Tierra del Fuego y Nahuel Huapi-, lo que implica atar el sistema a

unos pocos atractivos naturales y sostenerlo dentro de cierta fragilidad.

Pero tomando en cuenta lo indicado en el Gráfico 8 y en el Cuadro 11, la APN resulta una institu-

ción desprendida que transfiere alrededor del 35 % de lo que se recauda en las Portadas, en benefi-

140 Ver Cuadro 2. 141 Ver puntos I.2. Antecedentes, y IV.1. Medidas recaudatorias necesarias. 142 Suma el monto del presupuesto 2007, mas las necesidades financieras estimadas. 143 Ver Cuadro 2 144 Cifras calculadas y expuestas en las proyecciones que figuran en el Cuadro 41


Tesis de Maestría


119

cio de terceros. En algunos casos como Iguazú y Talampaya en retribución de inversiones, en otros

casos con contraprestaciones, pero los porcentajes retributivos por la gestión de cobranza podrían

ser elevados. Si este criterio no se monitorea cuidadosamente y continuara aún con mas cantidad

de turistas, la relativa ventaja de la masividad en materia recaudatoria, sería absorbida por distin-

tos intereses.

Del los MFs existentes, sólo las concesiones aportan una participación significativa. El resto de los

MFs tarifados vigentes en la APN no genera un aporte relevante respecto del que podría ser su

potencial. Sus aportes son proporcionalmente ínfimos en contraste con el precio de los productos

turísticos y de las propiedades inmuebles y por ende de la capacidad contributiva de los propieta-

rios y emprendedores. Esto sin dejar de reconocer que a veces pueden ser instrumentos para pro-

teger a algunos segmentos sociales menos favorecidos o para fomentar algunas actividades.

Justamente en materia de incentivos y desincentivos, los MFs no han sido una herramienta asimi-

lada por la APN. La tendencia observada es sostener tarifas bajas, lo que parecería excesivamente

ligado a eludir conflictos y a obtener consensos sociales, mas que a intentar financiar la Conserva-

ción de las APs. La fijación de tarifas como herramienta es útil para obtener recursos y ordenar

conductas que debería ser combinada con regulaciones y controles.

La disponibilidad de mejores aportes presupuestarios en los recientes ejercicios, y el predominio

de un enfoque de corto plazo, permite sostener bajas tarifas, como garantía de aval social ante la

pugna de intereses que podrían plantear los actores afectados. Una casi nula orientación hacia re-

sultados permite que se desatienda este tipo de objetivos. Como consecuencia, la carga del finan-

ciamiento se traslada repartiéndola entre dos fuentes: los impuestos generales que recauda el Teso-

ro y los usuarios directos a través de los derechos de acceso.

La APN pareciera venir aplicando criterios que a corto plazo generan consensos hacia el sistema y

las APs que administran. Pero si las partes eluden considerar responsabilidades recaudatorias y

contributivas: ¿de dónde debería salir el financiamiento? Porque si fuera exclusivamente desde las

arcas del Estado, la debilidad institucional y la brecha financiera seguramente crecerán. Es decir,

consensos fáciles a corto plazo puede traer desfinanciamientos y condicionamientos a la contribu-

ción de los beneficiarios directos.

V.1.2 Sobre la brecha financiera y su financiamiento

Entre la brecha financiera planteada para la APN – alrededor de U$ 9 millones- y las oportunida-

des disponibles para cubrirla, aparecen múltiples alternativas de MFs. Si la brecha financiera de-

pendiera únicamente de pugnar por los recursos presupuestarios generales el mayor gasto sucede-

ría mientras duren las vacas gordas.

La selección de un modelo –denominado Modelo I para este trabajo- permitió reconocer su poten-

cial recaudatorio (ver Cuadro 44), sin duda mas que satisfactorio dentro de un escenario pruden-

cial, y mas promisorio aun para un escenario optimista, respecto de la brecha.

El “Modelo I” de MFs evaluado ofrece una de las múltiples alternativas que se podrían adoptar en

el futuro para aumentar las recaudaciones en la APN y cerrar la brecha financiera. Los MFs po-

drían variar, pero la internalización de usos e impactos debería ser compensada económicamente.

La brecha financiera podrá ser saldada sólo bajo una convicción que reúna planes de gestión ade-


Tesis de Maestría


120

cuados con mayores recursos financieros y un eficiente uso de los mismos. En tal sentido, las evi-

dencias expuestas en las Tablas 5, 6 y 7 (en el Anexo I) comparando datos de distintos países, tal

como sucede con otros temas internacionalizados, facilitan la comprensión.

V.1.3. Sobre la información disponible.

La información disponible ofrece muchas restricciones. En este aspecto, si se desea tomar buenas

decisiones, será necesario crear capacidades para poder discriminar adecuadamente los ingresos y

operar con sus datos estadísticamente. Con poca información y la ayuda del olfato, en el siglo XXI

se suelen tomar decisiones inadecuadas.

V.1.4. Sobre el financiamiento de APs individuales o del sistema.

Al final de la Introducción a esta tesis se planteó como pregunta si el financiamiento debería a con-

siderarse para una sistema de APs o para APs individuales. La respuesta que surge para el sistema

de APs de la APN, es que el financiamiento debe considerarse como un todo, porque si bien hay

APs con gran potencial recaudador y éste aún ampliarse –el mejor ejemplo es Los Glaciares-, estas

se contrapesan y equilibran con otras con baja o nula perspectiva. O sea, un sistema de APs ofrece

múltiples alternativas recaudatorias, pero también debe cumplir con objetivos en APs que por el

momento son sumideros de recursos y no por eso menos importantes desde el punto de vista de la

Conservación de la biodiversidad.

V.1.5. Sobre las previsiones y políticas futuras

Una política apropiada debería llevar a internalizar los costos ambientales de las actividades que

se realizan y a obtener de las actividades MFs suficientemente significativos. Una nueva tarifación

en un marco de monitoreo constante, debería atender a los postulados y resguardos de la teoría de

Laffer, dado que un exceso tarifario podría ser negativo, sobre todo para algunas actividades, pero

tarifas exiguas no permitirían conservar en modo alguno. La continuidad de meros criterios histó-

ricos ajustados por inflación no guarda relación con la capacidad contributiva de segmentos espe-

cíficos que se benefician con las APs.

El veloz crecimiento de las actividades dentro de las APs tenderá a demandar cada vez mayores

recursos. La intensificación de las demandas requiere una consolidación institucional, que puede

afirmarse a partir de la generación de políticas recaudatorias propias.

La disponibilidad de fondos debería ser una consecuencia de las acciones tendientes al financia-

miento del plan ambiental de una Sociedad. Si hay metas ambientales –en particular en el sistema

de APs- debería haber un intento de lograrlas. Las perspectivas analizadas, aún en el escenario

prudencial, dan un margen para creer que no sólo es posible llegar a satisfacer la brecha, sino a

posicionar a la APN como un Organismo que podría administrar mucho mas territorio y mejor

que todo lo que el que actualmente gestiona, en tanto no pierda eficiencia en el gasto.

El mayor desafío sería crear nuevas imposiciones, entre ellas impuestos a determinadas activida-

des, orientación en la que avanza el ICMBio de Brasil. Si bien sólo pueden ser aprobadas por ley

nacional –con todas las dificultades que implica su sanción-, su poder financiero es muy elevado,

justificando todo esfuerzo tendiente a su aprobación.


Tesis de Maestría


121

Es destacable el gran aporte a las economías locales y regionales de las APs. Los recursos deberían

agenciarse en función del efecto multiplicador atribuible a la Conservación y no como una carga

inútil y caprichosa.

Finalmente la conclusión es que la APN puede autofinanciar todos sus gastos, porque existen re-

cursos potenciales que pueden ser atraídos y empleados para cerrar la brecha financiera actual-

mente detectada.

V.2. Recomendaciones

A continuación se expone una serie de recomendaciones que provienen de los análisis y debates

anteriores:

- Para involucrar a funcionarios e Intendencias de las APs, deberían ofrecerse incentivos, p. ej.

transferencias equivalentes a sus nuevos resultados recaudatorios. Con esto podría compensarse el

esfuerzo de cambio del sistema y avanzarse hacia una progresiva descentralización de las respon-

sabilidades. En el NPS de EEUU este criterio ha sido muy eficiente.

-Debería aplicarse un esfuerzo prioritario tendiente a disponer de buenos datos financieros y de

estadísticas adecuadas para interpretar la contribución de todas las actividades que se desarrollan

en las APs. Se precisan monitoreos constantes de las variables económicas macro y micro.

- Como muchas de las actividades económicas podrían transformarse en MFs relevantes, deberían

enfocarse como tales y atender a sus limitaciones, impedimentos y restricciones, a los posibles in-

centivos y desincentivos que operan sobre ellas.

- Sería crucial tener una conducta preventiva y planear una diversidad de ingresos, incentivos y

desincentivos económicos, instrumentando las tarifas y otras regulaciones para que operen sobre

las actividades y las recaudaciones resultantes.

- Como las tarifas bajas y el sobreuso pueden ir de la mano, tarifas adecuadas podrían tener un

efecto ambiental restrictivo muy positivo. El sobreuso sacrifica áreas (por ejemplo la subdivisión

predial fragmenta la biodiversidad). La acción preventiva es la mejor condición para el éxito.

- Deberían aplicarse esfuerzos inmediatos hacia el desarrollo adecuado de los MFs mas accesibles y

promisorios, pero también deberían impulsarse los MFs mas estratégicos.

- Lograr acceso a fuentes impositivas especiales, compensaciones ambientales y pago por servicios

ambientales, con gran potencia recaudatoria y racionalidad, permitiría resolver y potenciar las ac-

ciones en Conservación de APs. Cualquiera sea el esfuerzo necesario para conseguirlo, aún a largo

plazo, tendría justificación, máxime en el marco del MERCOSUR y la experiencia de Brasil.

- El cierre de la brecha financiera no sólo permitiría pensar al sistema de APs de la APN de otro

modo, sino que da la oportunidad –que la APN no debería desaprovechar- de asumir nuevos desa-

fíos tales como aumentar la proporción de tierras bajo su gestión directa y financiar acciones en

otros sistemas (provinciales, privados, etc.).

- El cierre de la brecha requiere considerar además de la eficiencia y eficacia en las operaciones de

recaudación, tener en cuenta a las del gasto, ya que sumar presupuesto y disponibilidad de fondos

no garantizan en absoluto lograr las metas del sistema de APs, sino sólo disponer de un medio de

aproximación.


Tesis de Maestría


122

CAPÍTULO VI BIBLIOGRAFÍA


Tesis de Maestría


123

VI.1. Papers y material impreso

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http://www.ecotourism.org/retiesselfr.html

http://www.parquenacionallanin.gov.ar/area/loteo.htm

http://www.nps.gov/


Tesis de Maestría


127

AGRADECIMIENTOS

A mi familia por su admirable paciencia y tesón.

A los muchos colaboradores de Parques Nacionales, que me facilitaron datos y opiniones, en parti-

cular a Mariano Altamira y a Javier Digregorio.

A María José Pachá, por insistir en estos temas con obstinación, en todos los ámbitos de la Conser-

vación, no siempre motivados. Toda buena política debe tener su financiamiento, si no es una

mentira mas.

A todos los que saben equilibrar usos y sustentabilidad ambiental, es decir, a quienes piensan en el

largo plazo desinteresadamente, que seguramente me ayudaron a no abandonar el esfuerzo.


Tesis de Maestría


128

ANEXO I


Tesis de Maestría


129

Mapa 1. APs del sistema nacional de la APN

Fuente: extraído de la guía visual de Parques Nacionales 2009


Tesis de Maestría


130

Tabla 1. Sistema Nacional de APs de la Administración de Parques Nacionales

Parques

Superficie

(ha)

Superficie

acumulada Provincia

Año de

creación Observaciones

Los Arrayanes 47.754 47.754 Neuquén 1934

Nahuel Huapí 705.000 752.754 Neuquén -

Río Negro 1934

Iguazú 67.000 819.754 Misiones 1934

Lanín 412.000 1.231.754 Neuquén 1937

Lago Puelo 27.674 1.259.428 Chubut 1937

Los Alerces 263.000 1.522.428 Chubut 1937

Perito Moreno 115.000 1.637.428 Santa Cruz 1937

Los Glaciares 724.000 2.361.428 Santa Cruz 1937

Laguna Blanca 11.250 2.372.678 Neuquén 1945

El Rey 44.162 2.416.840 Salta 1948

Río Pilcomayo 47.754 2.464.594 Formosa 1951

Chaco 15.000 2.479.594 Chaco 1954

Bosques Petrificados 13.700 2.493.294 Santa Cruz 1954

Tierra del Fuego 63.000 2.556.294 Tierra del

Fuego 1960

El Palmar 8.500 2.564.794 Entre Ríos 1966

Formosa 10.000 2.574.794 Formosa 1968

Baritú 72.000 2.646.794 Salta 1974

Lihue Calel 9.901 2.656.695 La Pampa 1977

Calilegua 76.320 2.733.015 Jujuy 1979

Laguna de los Pozuelos 15.000 2.748.015 Jujuy 1981

San Antonio 600 2.748.615 Misiones 1990

Colonia Benitez 8 2.748.623 Chaco 1990

Otamendi 2.600 2.751.223 Buenos Aires 1990

Sierra de las Quijadas 150.000 2.901.223 San Luis 1991

Pre delta 2.458 2.903.681 Entre Ríos 1992

http://www.argentour.com/es/parque_nacional/los_arrayanes.php

http://www.argentour.com/es/parque_nacional/nahuel_huapi.php

http://www.argentour.com/es/parque_nacional/iguazu.php

http://www.argentour.com/es/parque_nacional/lanin.php

http://www.argentour.com/es/parque_nacional/lago_puelo.php

http://www.argentour.com/es/parque_nacional/los_alerces.php

http://www.argentour.com/es/parque_nacional/perito_moreno.php

http://www.argentour.com/es/parque_nacional/los_glaciares.php

http://www.argentour.com/es/parque_nacional/laguna_blanca.php

http://www.argentour.com/es/parque_nacional/el_rey.php

http://www.argentour.com/es/parque_nacional/rio_pilcomayo.php

http://www.argentour.com/es/parque_nacional/parque_nacional_chaco.php

http://www.argentour.com/es/parque_nacional/monumento_nacional_bosques_petrificados.php

http://www.argentour.com/es/parque_nacional/parque_nacional_tierra_del_fuego.php

http://www.argentour.com/es/parque_nacional/el_palmar.php

http://www.argentour.com/es/parque_nacional/reserva_nacional_formosa.php

http://www.argentour.com/es/parque_nacional/baritu.php

http://www.argentour.com/es/parque_nacional/lihue_calel.php

http://www.argentour.com/es/parque_nacional/calilegua.php

http://www.argentour.com/es/parque_nacional/monumento_natural_laguna_de_los_pozuelos.php

http://www.argentour.com/es/parque_nacional/reserva_natural_educativa_san_antonio.php

http://www.argentour.com/es/parque_nacional/colonia_benitez.php

http://www.argentour.com/es/parque_nacional/reserva_natural_otamendi.php

http://www.argentour.com/es/parque_nacional/sierra_de_las_quijadas.php

http://www.argentour.com/es/parque_nacional/pre_delta.php


Tesis de Maestría


131

Parques

Superficie

(ha)

Superficie

acumulada Provincia

Año de

creación Observaciones

El Leoncito 76.000 2.979.681 San Juan 1994

Campo de los Alisos 10.000 2.989.681 Tucumán 1995

Quebrada del Condorito 37.364 3.027.045 Córdoba 1996

Los Cardones 65.000 3.092.045 Salta 1996

Talampaya 215.000 3.307.045 La Rioja 1997

San Guillermo 150.000 3.457.045 San Juan 1998

Copo 114.250 3.571.295 Stgo. del

Estero 1998

Mburucuyá 17.660 3.588.955 Corrientes 2001 Donado en 1991

Monte León 61.700 3.650.655 Santa Cruz 2004

Reserva Pizarro 21.298 3.671.953 Salta 2005 En formación

Interjurisdiccional Marino Pa-

tagonia Austral (Golfo San

Jorge)

132.124 3.804.077 Chubut 2009 Incluye sup. Coste-

ra y marina

Campos del Tuyú 3.040 3.807.117 Buenos Aires 2009

Bosques Petrificados 47.528 3.854.645

Ampliación. Do-

minio con ley en

trámite

Nogalar de los Toldos 4.000 3.858.645 Salta En formación

3.858.645

Fuente: Extraído de www.parquesnacionales.gov.ar

Tabla 2. Proceso de creación del sistema de APs y N° de unidades del sistema

Década de

creación

Superficie

creada de APs

Superficie

acumulada

Nº

APs145

Nº APs

acumulado

1930/39 2.361.428 2.361.428 8 8

1940/49 55.412 2.416.840 2 10

1950/59 76.454 2.493.294 3 13

1960/69 81.500 2.574.794 3 16

1970/79 158.221 2.733.015 2 18

1980/89 15.000 2.748.015 1 19

1990/99 935.916 3.683.931 12 31

2000/2009 287.350 3.971.281 7 38


145 Debe tenerse en cuenta en la cantidad de unidades final, que la contabilización varía al considerar la existencia de un AP nueva en

Bosques Petrificados, que en realidad rodea a un área preexistente e integra una sola unidad mucho mas extensa. La contabilización de

Reserva Pizarro y Nogalar de los Toldos responde al proceso en que se encuentran, si bien no está completo. En definitiva hay entre 36

y 38 APs nacionales, según el criterio que se considere.

http://www.argentour.com/es/parque_nacional/el_leoncito.php

http://www.argentour.com/es/parque_nacional/campo_de_los_alisos.php

http://www.argentour.com/es/parque_nacional/quebrada_del_condorito.php

http://www.argentour.com/es/parque_nacional/los_cardones.php

http://www.argentour.com/es/parque_nacional/talampaya.php

http://www.argentour.com/es/parque_nacional/san_guillermo.php

http://www.argentour.com/es/parque_nacional/copo.php

http://www.argentour.com/es/parque_nacional/mburucuya.php

http://www.argentour.com/es/parque_nacional/monte_leon.php


Tesis de Maestría


132

Gráfico I. 1. Superficie acumulada cronológicamente, de APs nacionales

0

500.000

1.000.000

1.500.000

2.000.000

2.500.000

3.000.000

3.500.000

4.000.000

4.500.000

1930

1940

1950

1960

1970

1980

1990

2000

Serie1


Gráfico I. 2. Curvas de comparación entre superficies creadas de APs y acumuladas

0

500.000

1.000.000

1.500.000

2.000.000

2.500.000

3.000.000

3.500.000

4.000.000

4.500.000

1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010

HA

Ha creación

Ha acumuladas


Tabla 3. Concesiones y concesionarios turísticos (registro de septiembre de 2009)

AP

SERVICIO

OBJETO TITULAR EXP

AÑO INICIO/

FIN OBSERVACIONES

Lan

ín

Navegación Lg. Lácar y

Nonthué y gastronomía

Plumas Verdes

S.A.

198/1998 1997 - 2017 En actividad

Termas de Lahuen Co.

Alojamiento y gastro-

nomía

Termas de Lahuen

Co

2243/1980 2008 - 2020 Conflictos contractuales

a resolver (Res. 161/05

HD)

Campamento Lolog Alberto Vila 792/2002 2005 - 2013 En actividad

Navegación Huechu-

lafquen y Epulafquen

María Belén Ricoy 170/2004

628/2005

2007 - 2020 En actividad (Res. HD

174/2007)

Campamento Organi-

zado Quila Quina

Carlos Torres 466/06 y

212/05

2008 - 2023 Recién adjudicada

Campamento Nonthué Alfredo Alberto 282/2001

15/2007

(nuevo)

Vencido 30/4/07 Pliego licitación para

aprobación.


Tesis de Maestría


133

AP

SERVICIO

OBJETO TITULAR EXP

AÑO INICIO/

FIN OBSERVACIONES

Campamento Catritre Gisella Javkin 1841/1985 Vencido abril

2009 Intendencia propone

transferir a comunidad

Curruhuinca.

Nah

uel

Hu

api

Llao Llao (cancha de

golf)

Llao Llao Res.

S.A.

794/1991 1992/2016 Vinculada a venta del

hotel Llao Llao.

Campamento Organi-

zado Lago Roca

Rodolfo Pandolfi 531/2004 1/8/2006 al

30/4/2015 Definiéndose la transfe-

rencia a Lago Hess S.A.

Navegación Pañuelo-

Quetrihué

Espacio S.A. 374/2002 11/2/2004 al

10/2/2019 En actividad

“Modesta Victoria” -

Navegación Nahuel

Huapi

Turisur S.R.L. 5928/1968 El contrato no

prevé fecha final En actividad

Navegación Pañuelo-

Blest

Turisur SRL 580/2008 31/8/2010

En actividad

Navegación Quetrihué

con confitería

Greenleaf S.A. 419/2001 10/1/2002 al


Navegación La Mansa-

Quetrihué

Hoy Max 2000 1339/2000 15/5/2004 al


Comedor Huayquil y

Navegación S. Carlos- I.

Victoria

Mares Sur S.A. 45/1995 1/4/2004 al

31/3/2019 En actividad, con in-

cumplimientos en pago

y entrega de embarca-

ción

Servicios portuarios

Pto. Pañuelo con gas-

tronomía

London Supply

S.A.

406/2007 4/9/2007 al

3/9/2027 Falta aprobación de EIA

y avance significativo

de obras

Campamento Lago

Espejo

Maidana, Eduar-

do Jesús

1145/2007 26/01/2009 al

30/04/2016 En gestión cambios

contractuales

Campamento agreste

Pichi Traful

Manuel J. Aberas-

turi

262/1995 23/05/2001 al


Campamento agreste

Falkner

Carlos E. Torres 532/2004 21/10/2006 a


Lo

s A

lerc

es

Campamento org. Los

Maitenes

c/comedor

Rossi -Mandicoa 833/1994 1996 a 2011 En actividad, en análisis

una prórroga.

Campamento org. B.

Rosales


nomía

Roberto I. ITZE 304/2007 30/04/2018

+1 año prórroga Recientemente adjudi-

cado

Campamento agreste B.

Rosales.

María E.

OKSENTIUK

1058/2004 30/04/2016

+1año prórroga Recientemente adjudi-

cado

Campamento org. Lago

Verde


nomía

El Aura S.A. 845/87 Hasta 14/2/2026 En actividad

Camp. Agreste Lago

Verde

El Aura S.A. 409/2003 Hasta 2011 En actividad

Navegación Lg. Futa-

laufquen y Menéndez

Cleona S.A. 990/1992 02/01/2014 En actividad

Hostería Futalaufquen Cleona S.A. 891/1991 01/06/2022 En actividad

Campamento organi-

zado Rivadavia

Daniel López 388/2002 31/03/2011 En actividad

Campamento agreste

Bahía Solís

Daniel López

2010 En actividad, prórroga

en trámite


Tesis de Maestría


134

AP

SERVICIO

OBJETO TITULAR EXP

AÑO INICIO/

FIN OBSERVACIONES

Campamento agreste y

Ref. Krugger.

José Brazzola 360/95 Vence 30/4/2010 Otorgada prórroga por

5 años mas.

Lag

o P

uel

o Campamento organi-

zado y comedor

José Benedetti 1234/2000

19/12/2003 a

30/4/2012 En actividad, con revi-

sión de incumplimien-

tos

Navegación lago Puelo Southern Spirit

SA

824/2008

20/8/2009 a 2026 Inicio actividad.

Lo

s G

laci

ares

Campamento Lago

Roca

Eric Cash 916/1999 Hasta 30/4/2014 En actividad

Navegación Lago Ar-

gentino y Refugio

Bahía Onelli

R. Fernández

Campbell

795/1991 y

otros

Hasta 9/1/2011 Conflictos: obras Onelli,

garantías barcos, segu-

ros, efluentes, etc.

Navegación L. Rico y

trekking sobre hielo

Hielo y Aventura

S.A.

1704/89 Hasta 8/7/2012 En actividad

Navegación Lago

Viedma

Trekking Glaciar

Viedma

Patagonia Aven-

tura S.A.

244/2009 30/4/2015 Con observaciones

respecto del cumpli-

miento de obligaciones.

Navegación diferencia-

da L. Argentino

Marpatag SRL 21/2005 14/7/2014 En actividad

Comedor Mirador

Gastronomía

Sin datos Sin datos Sin datos En actividad e inversio-

nes y ( Pcia. Santa Cruz)

El

Pal

-

mar

Campamento organi-

zado y snack

Treboux José

María

181/2005 28/03/2007 al


Comedor Adriana Biancardi 766/05 21/8/2009 hasta

31/12/2009 Licitada, para adjudica-

ción.

Igu

azú

Servicios varios área

Cataratas

UTE CEESA 306/02 (l.

llena)

13/12/1996 a

13/5/2012

Navegación fluvial Eduardo Arrabal 784/2001 Hasta adjudica-

ción En proceso de nueva

licitación

Tie

rra

del

Fu

ego

Lago Roca

Alojamiento y Gastro-

nomía

Carlos Oliva Gerli 1201/2000 Hasta 22/1/2014 En actividad

Tren turístico

Tranex Tmo SA 545/1993 Hasta 24/02/2010 Concesión por Decreto

sin licitación

Ex hotel Alakush

Gastronomía y varios

UTE 146 157/1999 14/3/2023 En obras para apertura

en breve

Tal

am-

pay

a

Gastronomía y servi-

cios transporte

Rolling Travel 635/1998 104/2019 En actividad, en proce-

so de inversión en

obras.

Mo

nte

Leó

n

Campamento organi-

zado.

Alicia S. Zito 1127/08 2008 a 30/4/2013 Adjudicado reciente-

mente.


146 Asociación Civil Museo Marítimo Fin del Mundo SRL y Lacuma SA, UTE


Tesis de Maestría


135

Tabla 4. Fondos públicos invertidos por ha de AP

Year

Fondos públi-

cos para APs

(U$S)

Superficie

APs (ha)

(2003)

% Superficie

APs

(en 2003)

Fondos públicos

gastados por ha

(U$S/ha.)

Fondos públi-

cos como

% de PBI

Belgium 2003 174.832.000 105.000 3.40% 1.665,07 0,056

Israel 2004 461.094.000 397.000 19.10% 1.161,45 0,394

Netherlands 2005 878.380.000 950.000 26.20% 924,61 0,141

Grenada 2004 603.704 1.000 1.90% 603,70 0,151

Denmark 2004 457.858.508 1.094.000 25.60% 418,52 0,189

Switzerland 2004 314.802.600 1.185.000 28.70% 265,66 0,088

Norway 2004 210.468.300 1.973.000 6.20% 106,67 0,084

France 2004 166.996.177 1.624.000 3% 102,83 0,008

Hungary 2004 47.489.064 830.000 8.90% 57,22 0,047

Iceland 2004 25.265.000 476.000 4.70% 53,08 0,207

Czech 2004 49.771.411 1.254.000 16.00% 39,69 0,046

Sweden 2004 108.461.360 3.189.000 7.20% 34,01 0,031

Finland 2004 91.120.000 2.965.000 8.80% 30,73 0,043

Croatia 2004 9.487.540 361.000 6.90% 26,28 0,028

Cuba 2005 3.371.496 177.000 1.60% 19,05 0,008

USA 2004 2.657.815.000 149.008.600 15.80% 17,84 0,023

Ukraine 2004 33.420.000 1.939.300 3.30% 17,23 0,052

Thailand 2004 60.570.000 8.030.500 15.60% 7,54 0,037

Australia 2006 558.486.550 74.531.200 9.70% 7,49 0,073

Georgia 2002 1.713.800 300.300 4.30% 5,71 0,050

Mexico 2006 50.266.580 9.901.700 5% 5,08 0,006

Slovakia 2004 5.831.345 1.219.283 22.50% 4,78 0,014

Turkey 2004 9.462.036 2.754.000 2.60% 3,44 0,003

Belarus 2004 4.000.000 1.315.300 6.40% 3,04 0,017

S. Africa 2006 19.621.173 7.398.800 6.10% 2,65 0,008

Palau 2004 200.000 76.800 0.4% 2,60 0,150

Vietnam 2004 3.500.000 1.361.000 4.20% 2,57 0,008

Canadá 2004 148.680.000 62.874.800 6.30% 2,36 0,015

Guatemala 2003 4.480.000 2.775.000 29.89% 1,61 0,018

Ghana 2004 4.416.666 3.687.000 15.40% 1,20 0,050

Namibia 2002 5.066.000 4.599.500 5.60% 1,10 0,162

Latvia 2004 767.857 969.700 15.10% 0,79 0,006

Gabón 2005 597.300 882.000 3.40% 0,68 0,006

Ecuador 2004 4.500.000 6.724.300 27% 0,7 0,015


Tesis de Maestría


136

Year

Fondos públi-

cos para APs

(U$S)

Superficie

APs (ha)

(2003)

% Superficie

APs

(en 2003)

Fondos públicos

gastados por ha

(U$S/ha.)

Fondos públi-

cos como

% de PBI

Azerbaiján 2004 294.068 478.000 5.00% 0,62 0,003

Philippines 2004 1.434.538 2.430.400 8.20% 0,59 0,002

Nepal 2004 1.500.035 2.663.300 18.10% 0,56 0,022

Chile 2004 994.782 2.689.400 3.60% 0,37 0,001

Lao PDR 2002 1.284.224 4.345.000 16.20% 0,30 0,071

Botswana 2007 4.779.200 17.491.500 30.20% 0,27 0,046

Russian Federation 2004 28.300.000 128.699.100 7.60% 0,22 0,005

Madagascar 2004 288.000 1.829.000 3.10% 0,16 0,006

Colombia 2004 11.700.000 82.527.800 31.40% 0,14 0,012

Honduras 2004 172.117 2.345.000 20.80% 0,07 0,002

Peru 2004 741.666 21.609.000 16.70% 0,03 0,001

China 2004 3.600.000 110.067.000 11.80% 0,03 0,000

Indonesia 2000 716.790 25.991.600 13.60% 0,03 0,000

Mozambique 2001 82.705 4.530.000 5.70% 0,02 0,002

Mongolia 2004 356.861 21.791.200 14% 0,02 0,022

Bolivia 2004 60.000 21.102.000 19.40% 0,00 0,000 Fuente: Extraído de Mansourian et al., 2008, pág. 21 y subsiguientes. El autor original señala que los datos de la superfi-

cie de los sistemas nacionales y el porcentaje territorial nacional para el año 2003 fueron obtenidos de

www.earthtrends.wri.org, con excepción de los correspondientes a Colombia y Palau los cuales provinieron de la Divi-

sión de estadísticas de la ONU.

Tabla 5. Cálculo de datos bajo la metodología de Mansourian et al. para Argentina

Año

Fondos públi-

cos para APs

Sup. APs

(ha)

% sup. APs.

s/ Sup. país

U$

por ha

Fondos para

APs en % de

PBI

Argentina147

2004 3.763.000 1,35

2008 61.000.000 3.971.000 1,42 15,36 0,0166148

0,0178149

Fuente: Elaboración propia a los efectos de situar a la Argentina en la serie de Mansourian et al.

147 Superficie continental argentina, excluyendo Antártida e islas fuera de su dominio exclusivo: 2.791.810 km2. ; PBI real ajustado a

poder de compra año 2008: U$ 523 miles de millones según Banco Mundial (BIRF); PBI nominal según cotización del dólar: US 33 6,7

miles de millones. PBI real año 2004 según INDEC U$ 166 mil millones. 148 Según PBI 2008, Banco Mundial 149 Según datos oficiales PBI 2008, Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo.

http://www.earthtrends.wri.org/


Tesis de Maestría


137

Tabla 6. Posición del sistema de APs argentino en el ranking, según % del PBI.

Fondos públicos como

% de PBI

1 Israel 0,394

2 Iceland 0,207

3 Denmark 0,189

4 Namibia 0,162

5 Grenada 0,151

6 Palau 0,15

7 Netherlands 0,141

8 Switzerland 0,088

9 Norway 0,084

10 Australia 0,073

11 Lao PDR 0,071

12 Belgium 0,056

13 Ukraine 0,052

14 Georgia 0,05


Tesis de Maestría


138

15 Ghana 0,05

16 Hungary 0,047

17 Botswana 0,046

18 Czech 0,046

19 Finland 0,043

20 Thailand 0,037

Fondos públicos como

% de PBI

21 Sweden 0,031

22 Croatia 0,028

23 USA 0,023

24 Mongolia 0,022

25 Nepal 0,022

26 Guatemala 0,018

27 Belarus 0,017

28 Argentina 0,0166

29 Canada 0,015

30 Ecuador 0,015

31 Slovakia 0,014

32 Colombia 0,012

33 Cuba 0,008

34 France 0,008

35 S. Africa 0,008

36 Vietnam 0,008

37 Gabon 0,006

38 Latvia 0,006

39 Madagascar 0,006

40 Mexico 0,006

Fuente: Elaboración propia en base a la metodología de Mansurian et al, considerando la asignación de fondos al sistema

federal de APs de Argentina como porcentaje de su PBI, aplicando el resultado a la columna de la derecha del listado de

la Tabla 4.


Tesis de Maestría


139

Tabla 7. Posición del sistema de APs argentino, según U$ por ha.

Fondos públicos

gastados por ha

(U$S/ha)

1 Belgium 1.665,07

2 Israel 1.161,45

3 Netherlands 924,61

4 Grenada 603,70

5 Denmark 418,52

6 Switzerland 265,66

7 Norway 106,67

8 France 102,83

9 Hungary 57,22

10 Iceland 53,08

11 Czech 39,69

12 Sweden 34,01

13 Finland 30,73

14 Croatia 26,28

15 Cuba 19,05

16 USA 17,84

17 Ukraine 17,23

18 Argentina 15,66

19 Thailand 7,54

20 Australia 7,49

Fondos públicos

gastados por ha

(U$S/ha)

21 Georgia 5,71

22 Mexico 5,08

23 Slovakia 4,78

24 Turkey 3,44

25 Belarus 3,04

26 S. Africa 2,65

27 Palau 2,60

28 Vietnam 2,57

29 Canada 2,36

30 Guatemala 1,61

31 Ghana 1,20

32 Namibia 1,10

33 Latvia 0,79

34 Gabon 0,68

35 Ecuador 0,7

36 Azerbaiján 0,62

37 Philippines 0,59

38 Nepal 0,56

39 Chile 0,37

40 Lao PDR 0,30

Fuente: Elaboración propia en base a a la metodología de Mansurian et al, considerando la asignación de fondos al sis-

tema federal de APs de Argentina, en U$ por hectárea según la información de la Tabla 4.

Tabla 8. Antenas reconocidas situadas dentro de la jurisdicción de la APN

AP EMPRESA TIPO DE TELEFONÍA OBSERVACIONES

Iguazú

Telecom Básica-fija Zona cercana a Pto. Iguazú. En un úni-

co mástil Movistar Celular

Tres empresas

(sin datos) Techo Sheraton

Nahuel Huapi Movistar Celular Villa Mascardi

Movistar Celular Puerto Moreno150

El Palmar Telecom Básica-fija

Los Alerces Telefónica Básica-fija

En un único mástil Telefónica Celular

Los Glaciares

Cooperativa

telefónica Básica-fija, datos y celular Lago Roca

Movistar Celular Mirador Glaciar

Telefónica Básica-fija Lago Roca

150 Esta instalación se halla fuera de la jurisdicción, dentro del ejido municipal de San Carlos de Bariloche, dentro de un lote de propie-

dad de la APN.


Tesis de Maestría


140

AP EMPRESA TIPO DE TELEFONÍA OBSERVACIONES

Celular Mirador Glaciar

Wi-fi Mirador Glaciar

Q. Condorito Telecom Repetidora-fija El Cóndor

Repetidora-fija La posta

Lihué Calel Telefónica Básica-fija

Monte León Telefónica Repetidora-fija

Lanín

Telefónica Celular

Telecom Celular

Cooperativa

telefónica Básica-fija y celular


Tabla 9. Priorización de mecanismos financieros

MF Impacto

1 a 10

A

Viabi-

lidad

1 a 10

B

Esfuerzo

cobro

1 a 10

C Complejidad

1 a 10

D

Cobro de acceso Muy Alto 10 Alta 10 Bajo 3 Baja 1,5

Concesiones Alto 10 Alta 9 Medio bajo 4 Media Baja 3,0

Amarre y fondeo (puertos) Alto 6 Alta 7 Bajo 4 Baja 5,0

Sistemas lineales (ductos) Alto 7 Media 4 Medio 5 Media + 8,5

Servicios turísticos fijos Muy Alto 8 Alta 8 Muy bajo 2 Muy baja 3,0

Tradicionales Alto 6 Alta 8 Muy Bajo 2 Muy bajo 3,0

Especializados (tierra) Alto 6 Alta 7 Medio bajo 4 Media baja 5,0

Tasa de ecosistemas Muy alto 8 Media 6 Media 7 Media + 7,5

Especializados (agua) Alto 7 Alta 7 Medio bajo 4 Baja 5,0

Antenas Alto 7 Media 6 Medio alto 8 Media 8,0

Eventos especiales Alto 6 Alta 7 Bajo 3 Baja 4,5

Pesca Alto 7 Alta 8 Bajo 3 Baja 3,5

Caza (subasta de cotos, Alto 6 Media 7 Medio bajo 4 Media baja 5,0

Contraprestaciones Muy alta 10 Alta 8 Medio bajo 4 Baja 4,0

Fondo Bosques nativos Muy alta 8 Media 5 Medio bajo 4 Media 7,0

Servicios hídricos Muy alta 9 Media 4 Bajo 3 Media + 7,5

Nuevas fuentes impositivas Muy alta 9 Media 4 Bajo 3 Media + 7,5

Merchandising Alta 6 Media 7 Medio bajo 4 Media + 5,0

Fuente: Elaboración propia. Nota: columna D=[(10-B)+C]/2


Tesis de Maestría


141

Tabla 10. Priorización de mecanismos financieros. Variables para modelo gráfico

MF Referencia

Complejidad

1 a 10

D

Impacto

1 a 10

A

Cobro de acceso 1 1,5 10

Concesiones 2 3,0 10

Amarre y fondeo (puertos) 3 5,0 6

Sistemas lineales (ductos) 4 8,5 7

Servicios turísticos fijos 5 3,0 8

Prestadores tradicionales 6 3,0 6

Especializados (tierra) 7 5,0 6

Tasa de ecosistemas 8 7,5 8

Especializados (agua) 9 5,0 7

Antenas 10 8,0 7

Eventos especiales 11 4,5 6

Pesca 12 3,5 7

Caza (subasta de cotos, 13 5,0 6

Contraprestaciones 14 4,0 10

Fondo Bosques nativos 15 7,0 8

Servicios hídricos 16 7,5 9

Nuevas fuentes imp. 17 7,5 9

Merchandising 18 5,0 6 Fuente: Elaboración propia.

Gráfico I. 3. Proyecciones esperadas para las principales recaudaciones

Los siguientes gr{ficos de proyecciones, corresponden a la cita del Cuadro 40 “Proyeccio-

nes de crecimiento 2010-2020 de las recaudaciones en las APs, según rubro”.

1. Derechos de acceso

2. Concesiones



Tesis de Maestría


142

3. Concesiones

4. Amarre y fondeo

5. Sistemas lineales

6. Servicios fijos

7. Excursiones tradicionales

8. Excursiones tradicionales



Tesis de Maestría


143

9. Prestadores especializados (tierra)

10. TME



Tesis de Maestría


144

ANEXO II

DOCUMENTOS Y ACTOS

ADMINISTRATIVOS PERTINENTES


Tesis de Maestría


145

Fragmento de la Resolución HD Nª 266/2007 de la APN, referido exclusivamente a la Tasa de

Mantenimiento de Ecosistemas.

Nota: valores en pesos, con cambio a U$ 1 = 3,2 $


Tesis de Maestría


146


Tesis de Maestría


147


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150


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171


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172

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