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EMPODERAMIENTOY DESARROLLO

INCLUSIVO

Articulaciones internacionales

El contexto de estas notas parte del reconocimiento quelos organismos y bancos multilaterales de desarrollo, co-mo el Banco Mundial, tienden, por la necesidad de contarcon pautas de acción y prioridades para decidir líneas definanciamiento, a plasmar sus recomendaciones bajo laforma de recetas que se presumen universalmente válidaso, al menos, regionalmente pertinentes. La rigidez de es-tas generalizaciones ha variado según el grado de dogma-tismo que ha caracterizado al paradigma o teoría predomi-nante en sus diagnósticos y análisis en distintos periodos.

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Estas formas, más allá de sus diferenciasen cuanto a su direccionalidad lógica -unadeductiva, la otra inductiva- comparten dosimportantes debilidades. Primero, persi-guen la elaboración de recomendacionesuniversalmente válidas más allá del contex-to específico dentro del cual las políticas oprácticas deben ser aplicadas. Segundo, seapoyan en la ilusión de proveer un menúdetallado, similar a la sugerencia de la es-critura de “contratos completos”, algo queha sido hace ya tiempo descartado en la li-teratura económica sobre contratos, inclusopara intercambios mucho más simples queprocesos de reforma socio-económica o po-lítico-institucional.

Los apartados que siguen toman la formade siete consideraciones a tomar en cuen-ta al encarar el empoderamiento de los ex-cluidos y apuntan a argumentar las razonespara desconfiar de la eficiencia y eficaciade recetas universales.

l contexto de estas notas parte delreconocimiento que los organis-mos y bancos multilaterales de de-sarrollo, como el Banco Mundial,

tienden, por la necesidad de contar conpautas de acción y prioridades para decidirlíneas de financiamiento, a plasmar sus re-comendaciones bajo la forma de recetasque se presumen universalmente válidas o,al menos, regionalmente pertinentes. La ri-gidez de estas generalizaciones ha variadosegún el grado de dogmatismo que ha ca-racterizado al paradigma o teoría predomi-nante en sus diagnósticos y análisis en dis-tintos periodos.

Puede decirse que la búsqueda de recetasuniversalmente válidas reconoce dos mo-mentos. La primera etapa, ligada a la “pri-mera generación de reformas”, buscaba lareceta de políticas deducidas a partir demodelos abstractos con fuertes presupues-tos economicistas; en el sentido que lasreformas de los mercados tendrían un efec-to “de arrastre” sobre las dinámicas políti-cas e institucionales. La lógica teórica queanimaba esta etapa no contemplaba unasegunda, por lo que no se asumía comouna primera generación sino como “hijaúnica”.

La segunda etapa, que surge a partir delreconocimiento de las limitaciones y fallasde la primera etapa de reformas, centra laatención en lo institucional y rescata la im-

portancia del reconocimiento y el valorde las “buenas prácticas”. En esta

concepción, el poder de las rece-tas no estaría en su consisten-

cia lógico-deductiva a partirde modelos formales sinoen el aprendizaje y generali-zación de experiencias quese habían mostrado exito-sas. El camino es inverso,de la experiencia exitosase inducen conclusiones yrecomendaciones genera-

les: mejor gobierno, transpa-rencia, legitimidad, eficiencia

y eficacia de las políticas públi-cas. Objetivos que para ser alcan-

zados demandan procesos de forta-lecimiento de la sociedad civil y sus or-

ganizaciones, descentralización de las deci-siones e implementación de políticas públi-cas, distribuir poder de decisión a las co-munidades beneficiarias o empoderamientode los grupos sociales excluidos como pre-condición de un desarrollo socio-económicoinclusivo, sustentable y legítimo.

Por Carlos H. Acuña

E

R Carlos H. Acuña

Lic. en Ciencia Política, Universidaddel Salvador, 1975. Doctor en CienciaPolítica, de la Universidad de Chicago(EEUU). Actualmente es miembro dela Carrera de Investigador Científicocon la categoría de InvestigadorIndependiente y miembro de laComisión Nacional Asesora deCiencias Sociales y Humanas, CON-ICET; fue Investigador Titular delCentro de Estudios de Estado ySociedad (CEDES) y Research Fellow,Kellogg Institute, University of NotreDame. Dirige la Maestría enAdministración y Políticas Públicas enla Universidad de San Andrés. EsProfesor Asociado en la Universidadde Buenos Aires.

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Atender a la diversidadLa región de América Latina, e inclu-so cada país, muestra muy diversas

situaciones socio-nacionales así como muydiversos tipos de pobreza y exclusión. Laforma de pensar y encarar el desafío de laorganización y empoderamiento de los po-bres y excluidos, debe partir del reconoci-miento de las diferencias que caracterizana nuestras sociedades. Estas diferenciasmuestran, al menos, un carácter nacional opor región, por un lado, y por tipo de pobre-za o exclusión, por el otro. Son las diferen-cias políticas, sociales y económicas quesientan distintas condiciones “iniciales”sobre las que operarán las estrategias in-clusivas y las que determinan las distintascaracterísticas, obstáculos y potencialida-des propias de cada situación. Cada parti-cular articulación entre características deorganización socio-política y económica, asícomo de pobreza (y sus mixes), demandarádistintas estrategias de inclusión/empode-ramiento que, a su vez, enfrentarán distin-tos tipo de “oposiciones” (algunas vecesincluyendo entre los opositores a algunasde las estrategias de inclusión a subgru-pos dentro de los propios pobres): porejemplo, es claro que la distribución debienes económicos dentro de un mismogrupo étnico, racial o religioso resulta me-nos dificultosa y negociable que la redistri-bución de bienes culturales o aquella queincorpora, además, una tensión por cortesétnicos, raciales o religiosos. Es en funciónde esta identificación y caracterización dela diversidad y la especificidad de la situa-ción de pobres y excluidos, que un cursode acción responderá a necesidades rea-les e incrementará probabilidades de éxito,evitando la imposición de modelos que,por su generalidad, oscurecen las diferen-cias al punto de resultar superficiales y po-co eficaces al momento de mostrar resul-tados significativos.

1Entender que no toda lasociedad civil son ONGs,

ni hay sociedad civil fuerte sin un estado fuerteNo toda la sociedad civil es bella, ni su ámbi-to está restringido a las organizaciones no gu-bernamentales. El papel de las ONGs debeestablecer mayor claridad con respecto a surelación con los sindicatos y con los partidospolíticos, tendiendo a una complementaciónclave para el funcionamiento democrático yque, de mantenerse ambigua, su ausenciapuede resultar en el debilitamiento del régi-men democrático. Finalmente, esta comple-mentación también debe clarificarse en su re-lación con el Estado: no hay experiencia his-tórica que muestre una sociedad civil fuerte ydemocrática sin que articule esta fortalezacon la de un Estado también fuerte. La duali-dad del poder público (estatal y no estatal)muestra un círculo virtuoso dentro del juegodemocrático y se presenta como precondiciónde desarrollos inclusivos. Cuando el Estadose debilita, no se fortalece la sociedad civilsino que resultan con más poder los ya pode-rosos. Comprender estos polos de poder pú-blico (el estatal y el no estatal) como alterna-tivos, es minar las bases institucionales desociedades justas y democráticas.

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Reconocer que no hayestado o institucionespúblicas de lujo en so-ciedades pobres

Hoy América Latina no cuenta con el margencomo para construir instituciones público-es-tatales o público-no estatales de calidad,manteniendo los niveles de marginalidad, dis-tribución y exclusión que la caracterizan. Nohay Estado o instituciones públicas de lujo ensociedades pobres. Y tampoco se resuelvenen el largo plazo los problemas de pobreza yexclusión sin contar con instituciones demo-cráticas de mayor calidad. Por ello, es nece-sario reconocer que los procesos de empode-ramiento y desarrollo inclusivo deben tambiénalejarse de las viejas tentaciones desarrollis-tas -en su versión socio-económica o institu-

cional- y reconocer que las estrategiasde mayor equidad y participación de-

mandan la simultánea construc-ción de mejores reglas e institu-ciones así como la construcciónde condiciones socio-económi-cas más inclusivas y justas.

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Estas notas sintetizan argumentos desarrolla-dos en el trabajo “Notas sobre los Riesgos

Socio-Políticos que enfrentan Procesos deEmpoderamiento y Desarrollo Inclusivo (con algu-nas recomendaciones)”, Buenos Aires, Octubre de2001. Una primera versión de este trabajo fue pre-sentada en el Taller Internacional sobreParticipación y Empoderamiento para un DesarrolloInclusivo (Lima, Perú, 9 a 11 de Julio de 2001),Organizado por el Banco Mundial.

1 Acuña, C. H. y F. Repetto, “Un marco de análisis para las políticassociales en América Latina”, Proyecto BID “Una metodología para el

diseño e implementación de políticas sociales”, Centro de Estudios para elDesarrollo Institucional, mimeo, Diciembre 2000, Buenos Aires, pp. 3 y 4.Para un análisis y crítica de las reformas de primera y segunda generaciónver Acuña, C. H. y M. Tommasi, “Some Reflections on the InstitutionalReforms Required in Latin America” en Institutional Reforms, Growth andHuman Development in Latin America, The Yale Center for International andArea Studies, Working Papers Series, New Haven, 2000, pp. 357-400.

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Más allá de estas especificidades, locentral es reconocer que todo proce-so de empoderamiento e inclusiónconlleva un desafío a un orden

establecido y excluyente (más o menosdemocrático). En la historia, la inclusión

de los excluidos siempre implicó un procesotraumático, que muchas veces resultó en ten-

siones, guerras y, me atrevo a decir sin exagerar, genocidios. Porello, de lo que se habla no es de nuevas técnicas de gerenci-amiento de servicios públicos, sino de procesos mucho más com-plejos y riesgosos. El tema remite a la construcción de regímenesdemocráticos no solo más eficientes sino también más justos ylegítimos, lo que implica mejor manejo de recursos (efectivamente,mayores capacidades de gestión) así como profundización y efecti-vo respeto de derechos, lo que corre a estas estrategias del ter-reno estrictamente técnico al ético-normativo. La dirección deempoderamiento y desarrollo inclusivo es en la actualidad lati-noamericana, sin duda, la correcta. Pero si se la percibe mera-mente como una mejor forma de gerenciamiento de recursos públi-cos y no se comprenden las complejidades, riesgos y compro-misos que acarrea, no sólo se reproduce la superficialidad eco-nomicista frustrada en los años ochenta, sino que se corre el ries-go de “eficientizar” la exclusión.

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Aceptar que nohay descentra-

lización -política yde servicios- funcionalal empoderamiento y lainclusión; a) que sea válida entodo momento y lugar, y b) sinla simultánea centralización deciertas funciones y responsabi-lidades públicasComo la sociedad civil, tampoco todo lo local esbello. En un contexto en el que la descentraliza-ción se promueve como un eficiente y eficaz me-canismo universal de empoderamiento e inclu-sión de excluidos a nivel local o regional, los de-safíos previos a la implementación de estrate-gias de descentralización son identificar: a) paraqué conviene y para qué no; b) las precondicio-nes de su éxito/fracaso; y c) qué se debe man-tener centralizado para que la descentralizaciónno resulte en meras desarticulaciones de siste-mas nacionales. Tan importante como identificary comprender la dinámica de casos de descen-tralización exitosos es, 1) reconocer qué aspec-tos de la experiencia son generalizables a otrasrealidades y cuáles no; y 2) identificar, compren-der y aprender de la dinámica de casos de des-centralización fallidos.

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Aclarar que no hay empo-deramiento e inclusión sin

un “para qué” o ámbito en elque se despliega esta capacidadLa evaluación y diseño de cursos de acciónque persiguen empoderamiento y desarrolloinclusivo, deben a) abandonar la ilusión quelos actores “suman” poder como en un proce-so de crecimiento que va de lo micro a lo ma-cro, pues la forma del proceso de empodera-miento puede constituir a los actores paraparticipar en ciertos juegos o ámbitos y no enotros; y b) dar cuenta de qué aspectos rela-cionados a los intereses de los excluidos semantendrán excluidos de la mano de su inclu-sión en otros aspectos de la política. No eslo mismo el empoderamiento para proteger elmedio ambiente, para mejorar la atenciónde/en los hospitales públicos, para lograr ac-ceso igualitario a la justicia, para participaren las decisiones sobre integración regional-internacional o sobre la distribución de la ri-queza. Una estrategia que no reconozca estadiversidad y sus especificidades corre el ries-go de incluir/empoderar en un ámbito o temá-tica, mientras excluye/reproduce la debilidaden otra...

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Comprender que no hayempoderamiento e inclu-

sión integral de los excluidos,sin conflictos y participaciónde no excluidosLos procesos de empoderamiento y desarrolloinclusivo desestabilizan el previo equilibrio exclu-yente y redefinen la capacidad de influencia so-cial no sólo de los excluidos sino también delos incluidos, por lo que son procesos que nece-sariamente generan oposición y conllevan ame-nazas, riesgos y conflictos. Para que resultenexitosamente en la construcción de un nuevoequilibrio, ahora inclusivo, las estrategias quelos guían deben reconocer la complejidad y con-flictividad que los caracteriza, así como que exis-ten tres elementos centrales para el tipo dealianzas capaces de sostener estos procesosen el largo plazo: a) la relación entre los benefi-ciarios del empoderamiento y las clases me-dias; b) el papel de los medios de comunicación(creando “ambientes” ideológico/culturales máso menos propicios a la integración socio-políti-ca); y c) el papel de los actores internacionalescomo los Organismos Multilaterales de Desarro-llo, por su capacidad de actuar no sólo aportan-do recursos para alivianar el costo domésticode estos procesos, sino también legitimando co-mo necesarios/inevitables estos procesos fren-te a los opositores –particularmente frente a losactores socio-económico dominantes-.

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Asumir que no hay em-poderamiento sustentablede los excluidos sin

aceptación de consecuenciasriesgosas (incertidumbre sobrelos resultados)Si el empoderamiento y la inclusión no van aser recortados/clientelistas, se debe aceptarque la inclusión de los excluidos como actoresde su destino (lo que implica autonomía y liber-tad), conlleva necesariamente la incertidumbrecon respecto a los contenidos de política por losque optarán. Y esta opción constituye, necesa-riamente, un riesgo no sólo para las elites lati-noamericanas, sino también para los organis-mos multilaterales de desarrollo.

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o.s.