Entre la propiedad agraria y la ambiental

Entre la propiedad agrariay la ambiental: El debate respecto

a los derechos de propiedadde la tierra

DIONISIO ORTIZ-MIRANDA (*)

IAN HODGE (**)

1. INTRODUCCIN (1)

La historia de la agricultura y, de manera ms reciente, la de las polticasagrarias son en gran medida la historia la de la evolucin de los derechosde propiedad sobre la tierra. Estos derechos han estructurado no slo lasrelaciones econmicas en torno a la actividad agraria, sino que tambinhan constituido una fuente de poder y legitimidad en la configuracin delas relaciones sociales en las reas rurales. Es ms, los derechos de pro-piedad se convierten tambin en un instrumento sobre el que el Estadointerviene para orientar la actividad agraria hacia unos objetivos polticoscambiantes, lo que hace de ellos un mbito donde se enfrentan los dis-tintos intereses en conflicto.

Este artculo aborda precisamente estas mltiples dimensiones de los de-rechos de propiedad sobre la tierra. En concreto, nuestro objetivo es dis-cutir como la gradual ambientalizacin de las polticas agrarias ha dado

(*) Departamento de Economa y Ciencias Sociales. Universitat Politcnica de Valncia.(**) Department of Land Economy. University of Cambridge (R.U.).(1) Los autores agradecen los comentarios realizados por los dos evaluadores annimos, as como por los edi-

tores de este monogrfico. En todo caso, las opiniones y lecturas aqu recogidas son responsabilidad nica de losautores.

- Revista Espaola de Estudios Agrosociales y Pesqueros, n. 231, 2012 (31-62).Recibido diciembre 2011. Revisin final aceptada marzo 2012

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lugar a un nuevo escenario para la definicin de los derechos de propie-dad, donde se interrelacionan los instrumentos de intervencin pblica,los intereses de los diferentes actores (especialmente los de los propieta-rios de la tierra) y las preocupaciones sociales. As pues, se trata de discutirsobre el desarrollo potencial de las instituciones para la gestin de la tierrabajo una creciente demanda de servicios ambientales, pero tambin, deforma ms reciente, en un contexto internacional que muestra un reno-vado nfasis en la capacidad productiva de la agricultura.

En este punto, es necesario clarificar dos aspectos. En primer lugar, nues-tro enfoque se centrar en los pases desarrollados, movilizando para elloejemplos de distintos orgenes aunque con una atencin especial al mbitode la Unin Europea. Es cierto que la forma en la que los derechos depropiedad sobre la tierra son explotados por sus titulares est fuertementecondicionada por los marcos legales nacionales que regulan las formasde tenencia o introducen polticas ambientales diferentes-, as como porlos antecedentes histricos y culturales (instituciones informales). Esta es-pecificidad nacional o regional limita el alcance del anlisis comparativoy la extrapolabilidad de los ejemplos de un pas a otro, pero ello no alterala capacidad ilustrativa de los mismos. Adems, en el mbito de la UE, laPoltica Agrcola Comn constituye un marco de referencia para los Es-tados Miembros en relacin a la implementacin de las polticas agrariasy agro-ambientales.

El segundo aspecto tiene que ver con la identidad del principal sujeto deanlisis de este artculo: el titular de derechos sobre la tierra, o propietariode la tierra como utilizaremos en este trabajo. Nos referimos con esta de-nominacin a los actores econmicos privados que ostentan los derechosde propiedad sobre la tierra agraria y/o forestal, lo que incluye a los titu-lares de las explotaciones (propietarios o no de la tierra), propietarios au-sentes, as como otros gestores (p.e. cazadores o propietarios forestales)u Organizaciones No Gubernamentales que, de manera creciente, ad-quieren derechos sobre la tierra para garantizar la produccin de serviciosambientales. Es cierto que esta definicin constituye una pequea licenciapor nuestra parte. No es lo mismo ser titular de una explotacin agrariaque ser propietario de la tierra, de la misma forma que no todos los titu-lares de derechos sobre la tierra han de tener objetivos econmicos coin-

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cidentes. Sin embargo, en este trabajo utilizamos estos trminos de formaindiferenciada, por simplicidad y por entender que esto no desvirta losargumentos empleados.

Con estos puntos de partida, el siguiente epgrafe introduce el conceptode gobernanza de la tierra agraria como un proceso multinivel en el quese construye socialmente una determinada estructura de derechos de pro-piedad. A partir de l, los siguientes epgrafes abordan el posicionamientode los propietarios de la tierra frente a la ambientalizacin de las polticas(epgrafe 3) y cmo ese posicionamiento deriva en una serie de nuevas es-trategias y modalidades de explotacin de esos derechos de propiedad am-biental (2) tanto en el caso de algunas polticas comunitarias concretas(programas agroambientales, el esquema de pago nico de la PAC o eldesarrollo de la Red Natura 2000) (epgrafe 4), como en algunas de las ex-periencias que existen sobre un tratamiento ms territorializado y partici-pativo de esa provisin de servicios ambientales por parte de la agricultura(epgrafe 5). El epgrafe 6 introduce los retos que se plantean para el trata-miento institucional de la relacin entre agricultura y medio ambiente enla nueva situacin alimentaria mundial. Para concluir, planteamos dos re-flexiones finales sobre la necesidad de no simplificar un debate que debeincorporar elementos de justicia y valores sociales.

2. LA GOBERNANZA DE LA TIERRA AGRARIA

La gobernanza del recurso tierra puede ser definido como las normas,procesos y estructuras a travs de las cuales se toman las decisiones res-pecto al uso y al control sobre la tierra, la forma en la que estas decisionesson implementadas y se hacen cumplir, y las formas en las que se gestio-nan los intereses contrapuestos (Behnassi y Yaya, 2011: 6). Este ltimoaspecto es precisamente el que enfatiza Paavola (2007) en su definicin(ms amplia) de gobernanza ambiental como el establecimiento, la rea-firmacin o el cambio de instituciones para resolver los conflictos [de in-tereses] respecto a los recursos ambientales (p. 94).

(2) Entendidos como los derechos sobre los servicios (contribuciones al bienestar social) y dis-servicios (pr-didas de bienestar) ambientales derivados de la gestin de la tierra agraria (Power, 2010).


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Por lo tanto, hablar de gobernanza sobre la tierra equivale a hablar dederechos de propiedad, es decir, de quin puede hacer qu con un te-rreno, y de cmo y cundo puede hacerlo (Wiebe y Meinzen-Dick,1998: 203). Adems, los derechos de propiedad tienen, como cualquierotra institucin, un carcter dual, ya que el derecho de unos est siempreligado al deber que los otros tienen de respetarlo (Bromley, 1989). Esprecisamente en esta dualidad donde toman cuerpo los intereses con-trapuestos.

La tierra, como cualquier otro activo, puede ser concebida como un pa-quete de derechos. Esto es, es posible identificar y explotar numerososderechos sobre un mismo terreno (el derecho a cultivarlo, a transitar porl, a disfrutar de sus atributos visuales), y todos ellos pueden ser poten-cialmente objeto de intereses en conflicto y sujetos a diferentes estructurasde gobernanza. Adems, los distintos derechos de ese paquete puedenadquirir (o perder) significacin relativa, en la medida en que cambienlos valores asociados a distintos aspectos de los usos del suelo, ya sea paralos titulares o los no titulares de esos derechos.

La literatura sobre la gobernanza de las instituciones econmicas distinguetres niveles de anlisis. Segn Paavola (2007), hay (1) un nivel constitu-cional o lo que Schmid (2004: 14) denomina normas para hacer nor-mas; (2) un nivel de eleccin colectiva a travs del cual se definen lasinstituciones que determinan el dominio de eleccin de los actores eco-nmicos (Bromley, 1989), es decir, el marco que estructura las oportuni-dades, y (3) finalmente un nivel operacional, en el que los actores realizansus elecciones y establecen acuerdos dentro de dicho marco institucional.En este trabajo nos centraremos en los dos ltimos niveles: el proceso decambio institucional que establece la estructura de los derechos de pro-piedad sobre la tierra, y el modo en que los titulares de dichos derechoslos ejercen.

En relacin al nivel de eleccin colectiva, podemos decir que, en especialen los pases desarrollados donde prevalecen las instituciones formales,los derechos de propiedad son definidos por el Estado a travs de los ins-trumentos legales y de la interpretacin que de ellos hacen los tribunalesde justicia. Esto significa que una configuracin determinada de derechosde propiedad requiere un cierto grado de legitimidad social para garanti-




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zar su pervivencia en el tiempo, y una parte importante de esa legitimidadderiva del carcter instrumental de esos derechos. Es decir, emana de sucapacidad para lograr unos objetivos determinados; en el caso que aqunos trata, de su capacidad para responder a las demandas que la sociedadestablece hacia la agricultura y la gestin de la tierra. Pero esta definicinde derechos tambin est influida por el poder relativo de los grupos deinters que tratan de defender sus posiciones a lo largo del proceso decambio institucional. Este bucle (demandas sociales, accin colectiva, de-rechos de propiedad) ha sido, especialmente en el caso de la agricultura,objeto de un intenso debate acadmico.

En efecto, como argumentan Bromley y Hodge (1990), histricamentelos derechos de propiedad sobre la tierra se han puesto al servicio de laproduccin agraria, con la finalidad de hacer frente a las presiones eco-nmicas para obtener mayores cantidades de alimentos y fibras (p. 198),en lo que ha sido denominado como rgimen productivista de la agri-cultura (Lowe et al., 1993: 221). Sin embargo, el aumento de las preocu-paciones ambientales modific las demandas de la sociedad hacia elsector, lo que se reflej en las polticas agrarias. En este sentido, Matheret al. (2006) esgrimen que la caracterstica central de la transicin haciaun rgimen post-productivista era un cambio en las polticas que trasla-daban el nfasis desde los productos de mercado (commodity) hacia losproductos y servicios sin mercado (non-commodity). Es decir, de maxi-mizar la produccin, a unos objetivos ms amplios sealando funda-mentalmente la provisin de servicios ambientales (p. 443), lo que estararelacionado segn Wilson (2001) con una prdida de seguridad de losderechos de propiedad privados sobre la tierra.

Independientemente del debate sobre la magnitud de esos cambios y dela utilidad de estas etiquetas tericas (ver por ejemplo Evans et al., 2002,o Walford, 2003 para una lectura crtica), lo que estas cuestiones eviden-cian es la relevancia de cmo las polticas alteran la gobernanza de los de-rechos de propiedad sobre la tierra en respuesta a las demandas socialesexistentes.

De forma ms reciente, Marsden (2010) utiliza el trmino neo producti-vismo para referirse a la revitalizacin de los discursos que enfatizan ladimensin productiva de la agricultura, en el contexto de los elevados


precios de los productos agrarios y las preocupaciones sobre su impactoen la seguridad alimentaria. Este nuevo escenario conduce a posicionesque reclaman un refuerzo de la seguridad de los derechos de propiedadsobre la tierra para los productores de alimentos, con el fin de promoveruna intensificacin sostenible (Pretty, 2008). Sin embargo, este giro, queha significado una renovada auto-confianza del lobby agrario en su ad-hesin a la agenda de la seguridad [alimentaria] y sus nuevas alianzas conlos intereses energticos (Winter y Lobley, 2010: 323), no ha supuestouna vuelta a los discursos tradicionalmente defensivos de los agricultoresfrente a la ambientalizacin de las polticas. Como discutiremos ms ade-lante, esta vuelta a la vocacin productiva de la agricultura incorpora nue-vos elementos relacionados con los efectos ambientales de la actividad y,de ese modo, respecto a la legitimidad de las polticas.

El cambio institucional que persigue integrar la regulacin ambiental enla actividad agraria y la gestin de la tierra tiene dos implicaciones princi-pales en trminos de derechos de propiedad. La primera tiene lugar enel nivel de la accin colectiva, ya que define el denominado nivel de re-ferencia (NR), es decir, el umbral mnimo de proteccin ambiental quedebe ser observado por los gestores de la tierra. Este NR constituye unafrontera entre los derechos cuyo titular es el propietario de la tierra y losderechos del conjunto de la sociedad protegidos por el Estado. Es el es-tablecimiento de un NR el que ha significado que la regulacin ambientalhaya sido tradicionalmente percibida como una atenuacin de los dere-chos de propiedad privada, es decir, la introduccin de restricciones adi-cionales a los usos de los recursos, nuevos condicionantes a cmo el titularde los derechos puede obtener una renta de dichos usos o limitaciones ala libertad para transferir esos derechos a otros (Eggertson, 1990).

Pero, este cambio institucional tiene una segunda implicacin a nivel ope-racional. Por una parte, es precisamente ese NR el que clarifica el marcoque hace posible el establecimiento de contratos privados, dado que aque-llos actores interesados en la proteccin del medio ambiente conocen elpunto de partida de la negociacin con los titulares de la tierra. Por otraparte, las polticas pueden introducir por s mismas nuevas modalidadespara la valorizacin o explotacin del paquete de derechos que ostentanlos titulares de la tierra. Es decir, especifican qu tipos de gestin o prc-



ticas agrarias por encima del NR son elegibles para su remuneracin confondos pblicos.

As, el proceso poltico supone en ocasiones la definicin de un nuevocomponente del paquete de derechos, que adquiere una naturaleza in-dependiente (p.e. el derecho a decidir sobre los atributos visuales de laexplotacin agraria es separado del derecho a cultivar) (Hodge y Ortiz-Miranda, 2007). La asignacin de ese componente, bien al conjunto dela sociedad, bien al titular de la tierra dicho de otro modo, a un lado oa otro del NR- se convierte as en un punto de confrontacin entre los di-ferentes grupos de inters. En consecuencia, este proceso no tiene quellevar necesariamente a una atenuacin de los derechos de propiedad deltitular. Por el contrario, si ese componente se termina situando ms alldel NR, se puede convertir para el propietario en una nueva fuente deoportunidades de negocio.

Por lo tanto, cuando nos referimos a la explotacin de los derechos depropiedad ambiental, estamos hablando de aquellos derechos que sondefinidos y separados como un nuevo componente de ese paquete. Eneste sentido, los propietarios de la tierra tratarn, por una parte, de influiren el proceso de cambio institucional (el nivel de accin colectiva) parainducir una nueva estructura de derechos favorable para ellos (con unNR lo menos exigente posible); y por otra parte incorporarn esos dere-chos a sus procesos de toma de decisiones (nivel operativo) sobre cmomaximizar la renta de su tierra. Las siguientes dos secciones abordanprecisamente estos dos aspectos.

3. LOS PROPIETARIOS DE LA TIERRA FRENTE A LA REGULACINAMBIENTAL: DE LA RESISTENCIA AL COLABORACIONISMO?

Tal como se indicaba con anterioridad, la integracin de la normativa am-biental en las diversas polticas agrarias y territoriales fue percibida porlos titulares de la tierra, en un primer momento, como una atenuacinde sus derechos de propiedad. Es decir, fue interpretada nicamentecomo una interferencia (incluso una violacin) del statu quo histrico,dicho de otro modo, una modificacin unilateral de denominado con-


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trato social entre el Estado y el sector agrario. Fue sta la percepcin antelas polticas de designacin y conservacin de espacios naturales, tal comola creacin y desarrollo de la Red Natura 2000 mediante la seleccin deLugares de Inters Comunitario (Paavola, 2004, Henle et al., 2008), ascomo otras polticas de planificacin del territorio (Munton, 2009). Peroincluso otras polticas dirigidas a remunerar la provisin de servicios am-bientales (p.e. programas agro-ambientales) encontraron en ocasiones elescepticismo y las reticencias de la comunidad de agricultores (Paniagua,2001). Es lo que podemos denominar una posicin de resistencia a laambientalizacin de las polticas agrarias y territoriales.

Sin embargo, este escenario de partida ha ido cambiando gradualmentedebido a una conjuncin de diversos factores: la necesidad de apuntalarla legitimidad de la proteccin de las polticas agrarias, la disminucin dela rentabilidad de las funciones productivas de la agricultura y la bsquedade nuevas fuentes de ingresos, as como la aparicin de nuevas oportuni-dades de negocio en la valorizacin de servicios ambientales. Adems,dos aspectos interrelacionados han contribuido a este cambio: la crecientedisponibilidad de los actores privados a remunerar de forma directa a losproveedores de servicios ambientales refuerza esas nuevas oportunidadesy, ligado a ello, el nfasis que los responsables polticos vienen dando ala utilizacin de instrumentos de mercado en las polticas pblicas. Estaltima cuestin est en la lnea de una nueva corriente dominante de go-bernanza que refleja la adopcin generalizada de los enfoques neolibera-les (Harvey, 2005), donde este tipo de instrumentos se adaptan a laperfeccin a esa concepcin de los lmites difusos entre el Estado y lasfuerzas del mercado.

El discurso de la Organizacin Europea de Propietarios de la Tierra (Eu-ropean Landowners Organisation, en adelante ELO) ilustra con nitidezesta posicin. ELO es una organizacin formada fundamentalmente porasociaciones de agricultores y empresas agrarias, propietarios forestales yorganizaciones de cazadores y pesca continental. Aunque su creacin datade 1972, esta organizacin ha cobrado una fuerte visibilidad a partir definales de los aos 90. Su principal objetivo es fomentar el desarrollo yla gestin sostenibles, a la vez que promover la biodiversidad, la bioener-ga sostenible, la salubridad alimentaria, el envasado responsable y la lucha



contra el cambio climtico. ELO tambin se esfuerza para mantener losderechos de propiedad sobre la tierra, fincas, edificios y jardines histri-cos (3).

En lugar de mostrar un rechazo frontal al desarrollo de la Red Natura2000, ELO ha defendido la necesidad de la conservacin de la biodiver-sidad, as como la obligacin de los responsables polticos de compensarcualquier restriccin que la designacin de zonas pueda suponen para lospropietarios privados (ELO, 1999). Asimismo, insiste en que la conser-vacin de reas de alto valor natural debe abordarse partiendo de un en-foque voluntario para dichos propietarios (ELO, 1997). Esta posturarefleja el deseo de ser percibidos socialmente como actores de la conser-vacin, y no como defensores del derecho a perjudicar el medio am-biente.

Es significativo en este sentido el lanzamiento en 1999 del Foro Natura2000, en conjuncin con otras organizaciones de propietarios forestales ycazadores (4), y en estrecha colaboracin con las autoridades comunitariasy nacionales. Es ms, ELO ha desarrollado una intensa poltica de alianzascon la finalidad de reforzar este posicionamiento, y no slo con otras or-ganizaciones rurales, como la recientemente creada Rural Coalition (5)que persigue promover cualquier accin dirigida a mejorar las condicio-nes de aquellos que poseen la tierra y trabajan en estas reas [rurales] (6).En efecto, ELO ha establecido tambin lazos con organizaciones ecolo-gistas, tal como pone de manifiesto el documento conjunto elaborado conBirdLife International sobre el futuro de la Poltica Agrcola Comn (7).

Las organizaciones de propietarios y agricultores han adaptado tambinrpidamente su discurso a la nueva situacin alimentaria mundial. Sinembargo, ello no ha significado abandonar los argumentos relativos a la

(3) Extrado de http://www.europeanlandowners.org/about/history. Acceso de Septiembre 2011.(4) Weber y Christophersen (2002) explican la creacin de este Foro como un intento de hacer contrapeso al

Foro Europeo Hbitat creado en 1993 por organizaciones ecologistas y de su capacidad para participar en elComit de Hbitats de la DG de Medio Ambiente de la UE.

(5) Lanzado en 2011 e integrado por ELO, COPA-COGECA, CEJA, FACE (Federation of Associations forHunting and Conservation of the EU) y UECBV (European Livestock and Meat Trading Union).

(6) Extrado del comunicado de prensa con la declaracin del director de la Rural Coalition y Secretario Generalde ELO.

(7) http://www.birdlife.org/eu/EU_policy/Agriculture/eu_agriculture_ELO_joint_proposal.html. Acceso de Sep-tiembre 2011.


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provisin de bienes pblicos ambientales. De hecho, en su lnea argu-mental se vislumbra una suerte de dualizacin de los sistemas agrarios.Aquellos sistemas donde la intensificacin y la introduccin de tecnologapueden suponer un aumento de productividad deben responder a lasnuevas demandas globales (no europeas) de seguridad alimentaria (Buck-well, 2008). Para ello, prosigue el argumento, debe prestarse especial aten-cin a la conservacin de aquellos recursos de los que depende enprimera instancia la produccin agraria (tierra y agua). En representacinde ELO, Buckwell (2011: 67) defiende que mientras mayor sea la inten-sidad con la que podamos cultivar la tierra para responder a la, an cre-ciente, demanda de alimentos, menor ser la cantidad de tierra ocupaday mayor la cantidad para una gestin para la naturaleza. Esta idea enlazacon el amplio debate entre la produccin por separado (land sparing) ola produccin conjunta (land sharing) de alimentos y materias primas, poruna parte, y de servicios ambientales, por otra, como la mejor forma deafrontar estas demandas (Phalan, et al., 2011).

Adems, el respaldo social a la necesidad de remunerar los bienes pbli-cos ambientales justificara el mantenimiento de las ayudas pblicas a lossistemas agrarios marginales, situados con mucha frecuencia en las reasde Alto Valor Natural. En el documento de respuesta a las propuestas dela Comisin Europea sobre la PAC post-2013, ELO (2010) esgrime queen lugar de centrarse en la falta de competitividad de las actividades agra-rias de la mano de los conceptos de Zonas Desfavorecidas o con limita-ciones naturales-, estas reas deberan ser descritas y denominadasatendiendo a lo que para en realidad son buenas: sus paisajes culturalesy los hbitats nicos que albergan.

La introduccin reciente en Inglaterra de un programa especfico paratierras altas (Upland Entry Level Stewardship, con un funcionamiento si-milar al Entry Level Stewardship que se explica ms adelante) que tieneunos objetivos explcitamente ambientales y que est reemplazando laproteccin ms generalizada que se conceda a travs de la figura de ZonasDesfavorecidas, parece ir en lnea con esta idea. De este modo, este cam-bio provee de argumentos defensivos ante las crticas sobre la lgica deayudar a algunos negocios (slo los agrarios) por el mero hecho de estarsituados en un rea que tiene limitaciones naturales. La creciente impor-



tancia que la UE est concediendo (al menos en los discursos oficiales) alos sistemas agrarios ligados a las zonas de Alto Valor Natural, muchasde ellas situadas precisamente en este tipo de reas (European Environ-mental Agency, 2010), apunta en esta misma direccin.

En resumen, el discurso de los propietarios de la tierra est configurn-dose a partir de varios elementos: asumen un papel primordial en laprovisin de servicios ambientales (en especial conservacin de hbitatsy biodiversidad), muchos de los cuales no podran ser ofrecidos sin lagestin que ellos realizan de la tierra; adems, hay una aparente prefe-rencia por la utilizacin de la terminologa de bienes pblicos, en lugarde la de externalidades (y obviamente la de males pblicos); y de ellose deriva tambin una preferencia hacia el uso de instrumentos de mer-cado (frente a las regulaciones directas). Volveremos sobre estos ele-mentos en la seccin final de este artculo, en la medida en que estasideas presuponen una estructura dada de los derechos de propiedadsobre la tierra.

4. LOS DERECHOS DE PROPIEDAD AMBIENTAL COMO ACTIVOECONMICO. ALGUNAS EVIDENCIAS DEL PAPEL DE LAS POLTICAS

Las polticas agrarias (entre ellas las de la UE) constituyen el marco insti-tucional ms claro donde est teniendo lugar este proceso de ambienta-lizacin de los derechos de propiedad sobre la tierra. Tres ejemplos,interrelacionados entre ellos, merecen especial atencin: los programasagro-ambientales, el binomio condicionalidad/pagos directos de la PACy el desarrollo de la Red Natura 2000. Todos ellos configuran un com-plejo escenario en el que los agricultores y propietarios luchan por de-fender y aprovechar al mximo una estructura de derechos de propiedadsobre la tierra que las polticas modifican continuamente. Es cierto queexisten otras modalidades de valorizacin de los derechos de propiedadambiental (acuerdos privados de custodia, mercados de compensacin)que implican un mayor protagonismo privado. Sin embargo, aqu noscentramos en estas polticas comunitarias por la magnitud y el alcance delos cambios que inducen en la gestin de la tierra.


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4.1. Programas agro-ambientales (PAA)

Los PAA son, cronolgicamente, los primeros en esta secuencia. Estosprogramas son, sin lugar a dudas, el principal mecanismo de pagos porservicios ambientales producidos por la agricultura en la UE (8, 9).Como es bien conocido, los PAA se materializan en contratos pluria-nuales voluntarios entre un agricultor y la Administracin, de maneraque esta ltima concede un pago anual que persigue compensar el lucrocesante que para el primero tiene respetar una serie de compromisosambientales que van ms all del nivel de referencia obligatorio. Lospagos agro-ambientales constituan inicialmente un reconocimiento im-plcito de una determinada estructura y asignacin de derechos de pro-piedad, en la medida en que el Estado estaba definiendo un nuevocomponente del paquete de derechos (el derecho a no realizar ciertasprcticas de gestin), para su posterior cesin al Estado (el compromisoa s realizarlas) a cambio de una remuneracin. Ms tarde, las BuenasCondiciones Agrarias y Medioambientales (BCAM), definidas como losrequisitos de la condicionalidad, se convirtieron en el nivel de referenciapara la concesin de estas ayudas. Con todo, los PAA se convirtierondesde sus inicios en una innegable forma de explotacin de los derechosde propiedad sobre la tierra.

Sin embargo, los argumentos sobre los que se sustentan estos programashan ido cambiando a lo largo del tiempo. Los PAA fueron introducidosen un momento de excedentes agrarios resultado de los elevados preciosinstitucionales, en parte para tratar de reducir o evitar la intensificacinen el uso de la tierra, disminuyendo los niveles de produccin y de pasoel gasto agrcola. De ah que el coste presupuestario neto fuese menorque el volumen de pagos a los agricultores (Willis, et al., 1988). Al mismotiempo, desde la perspectiva de algunos agricultores, los PAA constituye-ron una compensacin por la reduccin de la proteccin de los mercados(especialmente bajo la reforma MacSharry). Pero ms importante an,

(8) Los PAA son la medida que ms financiacin reciben en la UE-27 dentro de los Programas de DesarrolloRural, con cerca de un 23% del gasto pblico total para el periodo 2007-2013 (DG Agriculture and Rural Deve-lopment, 2010).

(9) Hay, sin embargo, un cierto debate sobre si los pagos pblicos deben o no ser considerados en sentido es-tricto un pago por servicios ambientales (Pascual y Corbera, 2011).



esta poltica fue acogida por los agricultores como un nuevo argumentoen un momento en que era difcil defender ante la opinin pblica unaproteccin de la produccin en un contexto de excedentes y cuando laspolticas estaban introduciendo instrumentos de control de la oferta. Elposterior refuerzo de la orientacin verdaderamente ambiental de losPAA, en parte tras el desacoplamiento de las ayudas y la sustancial elimi-nacin de los excedentes, reforz la preocupacin por parte de los agri-cultores de poder mostrar que efectivamente proporcionan esos bienespblicos.

En relacin al aprovechamiento de los PAA por parte de los agricultores,es relevante conocer el perfil de los beneficiarios y qu tipo de cambiosde gestin son los que estn teniendo lugar realmente. El Censo Agrariode 2009 pona de manifiesto que slo el 2,4% de las explotaciones espa-olas de menos de 10 hectreas haban participado en algn PAA (dife-rentes del de produccin ecolgica) en los tres aos anteriores. Eseporcentaje creca al 12,1% para explotaciones de ms de 100 hectreas.Esta correlacin positiva entre tamao de las explotaciones y participacinen PAA es un panorama comn en la mayora de pases comunitarios,aunque bien es cierto que hay una considerable variacin en el grado dedifusin alcanzado por estos programas (10): cubren un 16,4% de la SAUen Espaa, cerca del 70% en Inglaterra (11) y en Austria, 81% en Sueciao ms del 91% en Finlandia.

La otra cuestin es qu tipo de cambios estn induciendo los PAA. Aqupodemos distinguir conceptualmente entre tres tipos de programas: aque-llos dirigidos a reducir la intensificacin de algunos sistemas ms produc-tivos (lo que Schrijver et al., 2009 denominan pagos de compensacin);aquellos que persiguen mantener (incluso intensificando) los sistemas msextensivos para evitar la prdida de los servicios ambientales que estnproduciendo (pagos de conservacin en la terminologa de Schrijver etal., 2009); y aquellos que buscan la retirada de tierras para la conservacinambiental. Hodge (2007) propone una tipologa similar cuando compara

(10) Datos de 2009. Red Europea de Desarrollo Rural. Indicadores de Resultados. http://enrd.ec.europa.eu/rural-development-policy/programme-implementation/monitoring/en/monitoring_home.cfm. Acceso de Septiembre 2011.

(11) Natural England. Datos de Mayo 2011.


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el grado de intensidad en que se explota la tierra desde el punto de vistadel ptimo del titular frente al nivel adecuado segn las preferencias so-ciales (intensidad privada vs. social).

Aunque hay diversas modalidades de PAA en la UE, muchos de ellos en especial en los pases mediterrneos- han ido dirigidos a los sistemasextensivos como una va de evitar el abandono por falta de rentabilidad(pagos de conservacin). En otros pases, los programas han buscado msuna cierta extensificacin (pagos de compensacin), como es el caso dela gestin de pastos en Reino Unido. En cualquier caso, lo que diversosestudios ponen de relieve (ver por ejemplo Lobley y Potter, 2004 paraInglaterra, o Garrido-Fernndez, 2006 para Espaa) es que para las ex-plotaciones de mayor dimensin, que adems son como veamos mayo-ritarias en estos esquemas, la participacin en los mismos se integra en lalgica del negocio sin alterar la estrategia productiva dominante.

Por ltimo, es interesante prestar atencin a los cambios recientes intro-ducidos en los PAA britnicos, y no slo porque Reino Unido ha sidopionero en estos programas, sino en particular porque pueden arrojarluz en el futuro de las polticas comunitarias. Como plantean Hodge yReader (2010), los PAA en este pas entraron en una nueva fase a partirde 2005, con la creacin del Entry Level Stewardship (ELS). Este sistemafunciona a partir de la asignacin de una puntuacin que las explotacionesobtienen por adoptar una serie de prcticas de gestin a partir de una listaque contempla un amplio abanico de posibilidades (p.e. permetros deproteccin, mantenimiento de setos, etc.) (12). Esta modalidad amplia ymenos exigente persigue extender los pagos a un mayor nmero de agri-cultores y una mayor diversidad de sistemas agrarios. La cuestin aqu,como argumentan estos autores, es que al permitir a todos los agricultoresparticipar por realizar esas prcticas o mantener esos elementos, se ha es-tablecido un derecho de percepcin de un pago por la provisin de bienespblicos, sin considerar qu habra pasado (si lo habran hecho o no) deno haber existido estos pagos. Hodge y Rearder (2010) recogen la ampliadifusin del ELS desde su entrada en vigor en Inglaterra, cubriendo ac-

(12) Existen en otros pases PAA que han funcionado con anterioridad con sistemas de puntuacin similares aste (ver por ejemplo Wilson (1995) para el caso alemn).



tualmente el 56% de la SAU. Es interesante indicar en este punto queeste enfoque de los PAA se asemeja bastante a lo que ELO demanda res-pecto a la necesidad de unos PAA ms escalonados (ELO, 2010).

4.2. El Pago nico y la provisin de servicios ambientales

La implementacin del rgimen de Pago nico (PU) sujeto a las normas dela condicionalidad recogidas en las BCAM y los Requisitos Legales de Ges-tin llev tambin a un debate sobre sus implicaciones para los derechos depropiedad sobre la tierra. En efecto, en un primer momento se poda argu-mentar que el nuevo rgimen que emanaba de la Reforma Intermedia de laPAC de 2003 significaba una atenuacin de facto sobre estos derechos.Por un parte, porque las BCAM estaran por encima (ms exigentes) delnivel de referencia, dado que sera legal no cumplirlas, aunque eso supusieseno percibir el PU. Por otra parte, se podra argumentar que ese pago se daprecisamente a cambio de observar las BCAM, lo que constituira una ate-nuacin de los derechos en la medida en que antes de su entrada en vigor,los pagos no estaban sujetos a ninguna condicin adicional.

Sin embargo, estas ideas iniciales requieren algunas matizaciones. En pri-mer lugar, la diferencia entre las BCAM y el nivel de referencia es muypequea. Una mayora de los requisitos incluidos en las BCAM recogenlo que son prcticas habituales de gestin para los agricultores, y no esdescabellado pensar que estas prcticas habituales estaran ya bastantecercanas al nivel mnimo obligatorio de respeto ambiental (el nivel de re-ferencia). En segundo lugar, no hemos de olvidar que el PU ampli elmargen de eleccin de los agricultores, que es precisamente lo contrariode la atenuacin. En efecto, el desacoplamiento de los pagos signific quelos productores eran muchos ms libres para decidir qu producir, o in-cluso para no producir, algo que no era posible cuando esos pagos semantenan acoplados. En tercer lugar, incluso si el PU es concebido comouna remuneracin por respetar las BCAM, el hecho de que stas se en-cuentren cercanas al NR hace pensar que su cuanta supera el coste dealcanzar esas condiciones.

En resumen, podra interpretarse que la condicionalidad no slo no de-bilita los derechos de propiedad sobre la tierra, sino que en la prctica


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los refuerza. Y ello porque contribuye a apuntalar la legitimidad social dela PAC. Porque los defensores de que la PAC mantenga los niveles deayuda a los agricultores pueden recurrir con ms facilidad a los argumen-tos ambientales para esgrimir la necesidad de esa proteccin.

El debate sobre la Reforma de la PAC para el periodo 2014-2020 ha re-activado la discusin respecto a cmo integrar las consideraciones am-bientales en la poltica agrcola, en particular con la propuesta de uncomponente ecolgico en el rgimen de pago nico. Este componenteremunerara prcticas agrarias que deben adoptar la forma de actuacio-nes simples, generalizadas, no contractuales y anuales (Comisin Euro-pea, 2011a: 18). Segn la propuesta de la Comisin, este componenteque supondra un 30% de las asignaciones nacionales anuales- estaracondicionado a la realizacin de prcticas de diversificacin de cultivos,mantenimiento de pastos permanentes y superficies de inters ecolgico.Es decir, son requerimientos que van, tal como explcitamente recogeeste documento, ms all de la condicionalidad, lo que parece en ciertomodo en lnea con la declaracin pblica realizada por un grupo de eco-nomistas agrarios que defendan que unos pagos ms orientados a losagricultores que provean bienes pblicos especficos, cuando stos sonnecesarios, constituyen una poltica mucho ms convincente que unospagos generalizados justificados supuestamente por la condicionalidad(13). Queda, sin embargo, por conocer la eficacia en la prctica de esospagos ms orientados. Adems, la decisin de incluir este tipo de pagopor servicios ambientales en el Primer Pilar de la PAC y no en el Segundolo que ha sido objeto de ciertas crticas (Tangermann, 2011)- ha sido de-fendida por responder a la necesidad de reforzar la aceptacin social delos pagos directos (14), tratando de justificarlos como remuneracin poresfuerzos ambientales ms all del nivel de referencia. En todo caso, lapropia lgica de los pagos directos parece haber sido cuestionada en Eu-ropa con menos intensidad de lo que cabra haber esperado (15).

(13) http://www.reformthecap.eu/declaration-2009. Acceso Septiembre 2011.(14) Recogido en la intervencin de Jos Manuel Silva (Director General de Agricultura, Comisin Europea)

en el Congreso de la Asociacin Espaola de Economa Agraria, Septiembre 2011. (15) Lo que bien podra cambiar ante la presin de los dficits pblicos. Ver por ejemplo el artculo de George

Monbiot en The Guardian Were all paying for Europes gift to our aristocrats and utility companies Jueves 29de Noviembre, 2011, pgina 29.



En su reaccin a las propuestas legales de la Comisin (ver Buckwell,2012), ELO ha mostrado su total respaldo a la inclusin de ese compo-nente ecolgico en el primer pilar de la PAC, defendiendo incluso elhecho de que la definicin de actividad agraria que incluye la propuestade Reglamento (Comisin Europea, 2011a) debera incluir los trminosgestin ambiental de la tierra, enfatizando as ese intento de convertiral agricultor y gestor de la tierra en una figura imprescindible para la pro-visin de servicios ambientales.

4.3. Natura 2000 y el debate sobre los derechos de propiedad

No cabe duda de que uno de los principales conflictos entre los propie-tarios de la tierra y los decisores pblicos ha girado en torno a la conser-vacin de reas de alto valor natural y la declaracin de diversos tipos dezonas protegidas. Esto se debe, como es bien conocido, al hecho de quela declaracin como zona protegida implica con frecuencia el estableci-miento de un nuevo y ms exigente NR dentro del permetro de protec-cin. De esta manera, la regulacin no slo altera la forma en la que lostitulares de la tierra pueden explotar los derechos de propiedad, sino queconlleva un lucro cesante no compensado aunque en este punto se po-dra argumentar tambin la aparicin de nuevas oportunidades de negocio(turismo, diferenciacin de productos)-. En cualquier caso, el debate seestablece sobre la naturaleza potencialmente expropiatoria de la declara-cin de proteccin y el supuesto derecho de los afectados a ser indemni-zados. A esto se une con frecuencia una percepcin por parte de lostitulares de prdida de autonoma respecto al aprovechamiento de sus su-puestos derechos de propiedad, prdida en ocasiones ms valorada porlos propietarios que el propio lucro cesante (Sauer, 2006).

Este debate se ha europeizado debido al desarrollo de las Directivas deHbitats y la creacin de la Red Natura 2000. El cambio en el nivel de laregulacin no es meramente una cuestin de donde situar el foco del an-lisis, sino que ha contribuido a articular el debate en torno a los gruposde presin europeos a la vez que ha introducido nuevos elementos pol-ticos. Un ejemplo es la introduccin de una medida, dentro del Regla-mento de Desarrollo Rural para el perodo 2007-2013 (1698/2005), de


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Pagos Natura 2000 tanto para tierras agrcolas (Art. 38) como forestales(Art. 46), medidas que se mantienen en la propuesta realizada para el pe-rodo 2014-2020 (Comisin Europea, 2011b). En ambos casos, estas me-didas permiten pagos anuales a agricultores y silvicultores a fin deindemnizarles por los costes adicionales y las prdidas de ingresos deri-vados de las dificultades que supone en la zona en cuestin la aplicacinde las Directivas. Se abre as por primera vez, la posibilidad de compen-sar unas limitaciones ambientales obligatorias.

Se trata, sin embargo, de una posibilidad muy poco explotada por los Es-tados Miembros en sus Programas de Desarrollo Rural. De hecho, elgasto pblico asignado a estas medidas asciende a slo un 0,6% del total.En el caso de Espaa, slo 3 de la 17 Comunidades Autnomas recogenesta medida y con niveles muy bajos de financiacin. Este bajsimo gradode utilizacin de estas medidas contrasta con los numerosos programasagro-ambientales que han sido diseados precisamente para explotacionessituadas dentro de reas protegidas (la mayora en Natura 2000). Pode-mos plantear aqu una hiptesis explicativa, en trminos de derechos depropiedad, de ese comportamiento de la Administracin. El uso de lospagos Natura 2000 puede enviar un mensaje colateral a los titulares de latierra: esa compensacin debera de ser mantenida en tanto en cuanto semantenga ese nivel de referencia ms exigente. Es decir, constituira loque Bromley (1989) denomina una norma de responsabilidad: el dere-cho de propiedad del titular puede ser atenuado por el Estado, pero stetiene la obligacin de compensar al primero. Por el contrario, los PAEdefinen un nuevo NR (ms exigente que el propio de Natura 2000), porlo que crea una situacin reversible, si desaparecen los pagos, los titularestienen el derecho a volver al NR de Natura 2000.

5. HACIA ENFOQUES MS TERRITORIALES Y COMUNITARIOS? EL PAPELDE LOS EQUILIBRIOS LOCALES DE PODER

La literatura especializada ha reconocido ampliamente los beneficios deuna provisin de bienes pblicos ambientales ms territorializada y conuna mayor implicacin de la comunidad, frente a enfoque ms sectoriales(OECD, 1999). Por una parte, la dimensin territorial facilita la adapta-



cin a las necesidades y caractersticas de cada zona. Las dificultades paramedir y valorar estos bienes pblicos, as como la variabilidad y diversidadde su demanda limitan la capacidad de las autoridades centrales de de-terminar los objetivos ambientales para lugares concretos, aunque otrosargumentos defienden que la conservacin necesita ser coordinada a es-calas suficientemente amplias (Sanderson, et al., 2002). Por otra parte, laimplicacin de la comunidad en la identificacin de los objetivos ambien-tales y el diseo de los instrumentos de intervencin permite la conside-racin de las preferencias locales. Conjuntamente (territorial ycolectivamente), estos enfoques reducen el efecto fragmentacin que li-mita la provisin potencial de numerosos servicios ambientales (Hanleyet al., 1999).

Ms all de las ventajas tericas de este tipo de gestin, numerosos ejem-plos ilustran cmo han tenido lugar iniciativas de este tipo. Uno de lasexperiencias pioneras la encontramos en el movimiento Landcare en Aus-tralia. Establecido en 1986, supuso la implicacin de comunidades deagricultores en un programa gubernamental dirigido a los problemas dedegradacin de suelos (Praeger y Vanclay, 2010). Los agricultores se com-prometen a adoptar prcticas de conservacin de suelos y a compartir in-formacin sobre cmo reducir los problemas de gestin del recurso. Esteprograma no reembolsa el lucro cesante para unos agricultores que par-ticipan de forma voluntaria. A este respecto, cabe subrayar dos cuestiones.La primera es que el enfoque centrado en la degradacin del suelo in-centiva la participacin, dado que en ltima instancia se trata de protegerel recurso del que depende la produccin agraria a largo plazo, aunqueobviamente otros bienes pblicos (control de la erosin o mantenimientode cuencas) son producidos de forma conjunta con esa proteccin delsuelo privado. La elevada participacin en este programa contrasta conla mucho ms reducida en otros programas en el pas que, dirigidos a laconservacin de la biodiversidad, han encontrado menor predisposicinpor parte de los agricultores (Elder, 2006). El segundo aspecto es que lasformas de cooperacin aparentemente ms exitosas parecen coincidircon aquellas que han dejado tranquilo al durmiente dragn de los dere-chos de propiedad, lo que coincide con una asuncin generalizada porparte de los agricultores de que deberan ser compensados por acciones


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de conservacin que no contribuyan directamente a la rentabilidad de susnegocios (Elder, 2006: 42-43).

Con un enfoque diferente, las cooperativas agroambientales holandesasse han convertido en un referente de cmo actores agrarios y no agrarios(grupos conservacionistas, empresarios de turismo rural) pueden cooperarbajo una estructura de gobernanza comn con potencial para hacer frentea las incertidumbres e inestabilidades que surgen en la gestin de los eco-sistemas (Franks, 2010). Resulta interesante en este sentido el hecho deque el origen de estas organizaciones se encuentre en la reaccin por partede los agricultores ante lo que percibieron en su momento como unosprogramas ambientales nacionales demasiado restrictivos e insuficiente-mente informados (Franks y McGloin, 2007). Son en cierto modo el re-sultado de una estrategia defensiva por parte de los agricultores en labsqueda de alianzas locales para lograr un papel ms activo en la nego-ciacin, el diseo de instrumentos y la gestin de la financiacin prove-niente de las agencias pblicas (incluida la UE). Persiguen, asimismo,orientar y apoyar a los individuos en sus solicitudes a los programas am-bientales pblicos, lo que les dota de mayor control sobre el proceso.

En este mismo trabajo, Franks y McGloin tambin proponen utilizar elenfoque LEADER y los Grupos de Accin Local (GAL) como va parapromover la cooperacin agroambiental. Precisamente, el Reglamentode Desarrollo Rural (1698/2005) ampli el mbito de actuacin de LE-ADER, incluyendo potencialmente las acciones relacionadas con la ges-tin ambiental de las tierras agrarias (incluidas en el Eje 2). Sin embargo,pocos pases y regiones de la UE han optado por incluir este tipo de me-didas en el mbito de actuacin de los GAL. A modo de ejemplo, entre2007 y 2009, slo el 2,5% de los proyectos cofinanciados por los GALen la UE estaban relacionados con el Eje 2, lo que supona tan slo un1,2% del gasto pblico en los programas de desarrollo rural (2% y 0,2%respectivamente en Espaa, ver pie de pgina 10). Son diversos los facto-res que pueden explicar esta pobre aplicacin del enfoque territorial apesar de sus supuestas ventajas- a las medidas de gestin ambiental de latierra, entre ellas la falta de capacidad de los GAL o las reticencias de lasagencias pblicas (nacionales o regionales) de transferir estas medidas ysu financiacin a estos grupos.



Eggers et al. (2007) analizaron en un conjunto de pases la opinin de di-versos actores sobre los beneficios de aplicar los PAA a travs de losGAL. En su trabajo, encontraron que los actores agrarios tcnicos tantode organizaciones como de la Administracin agraria- se mostrabanmenos optimistas respecto a la eficiencia econmica, la eficacia ambientaly la aceptacin de unos PAA gestionados a travs del enfoque LEADER.Por el contrario, las administraciones y organizaciones de medio am-biente, investigadores y otros actores (organizaciones de consumidores,asociaciones de cazadores y de turismo rural y los propios GAL) tendana ver de forma ms positiva el potencial de ese enfoque para los PAA.Este contraste puede estar reflejando la preocupacin por parte de losagricultores y propietarios de la tierra ante la posible prdida del controlsobre las condiciones de los PAA si stas son determinadas por otros ac-tores locales, que en algunos casos pueden ser menos sensibles ante lascondiciones de la produccin agraria o tener menos experiencia sobrelas mismas. Esto adems se acentuara en regiones ms urbanizadas.

La realidad nos muestra que, por ahora, las posiciones ms agraristas pre-valecen, es decir, las polticas que remuneran estos servicios ambientalessiguen gestionadas en su mayora por las administraciones agrarias quemantienen un enfoque pro-sectorial- de una forma centralizada (nacionalo regional, no territorial). Interviene aqu tambin el balance entre losmayores costes de transaccin de una organizacin ms compleja y conms niveles de decisin frente a la, en principio, mayor eficiencia de ladescentralizacin de las decisiones y su coordinacin entre territorios.

La tendencia hacia enfoques ms locales y descentralizados de las polticasde conservacin ha sido tambin una cuestin de debate en el desarrollode la Red Natura 2000, tal como ilustra el caso francs. En este pas, elproceso de designacin de reas para su inclusin en la red se encontrcon una oposicin importante por parte de numerosos grupos de intersrurales (organizaciones agrarias y de propietarios de tierras entre ellos),hasta el punto de que dicho proceso fue suspendido en 1996 para redi-sear el procedimiento de declaracin (Alphandery y Fortier, 2001). Trassu reactivacin, se dio mucho ms nfasis a la consulta y la participacinde los interesados, lo que dio como resultado una lista de reas designadasnotablemente menor (Paalova, 2004). Belt (2008) argumenta que el caso


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francs ha sido ms un proceso de negociacin y regateo que un procesoconsultivo dirigido a una deliberacin colectiva, en la medida en que seha tratado de una lucha de intereses y poder, y no un proceso sustentadosobre la fuerza de los argumentos (lo que requiere predisposicin paraser convencido). En este escenario, los actores movilizan sus recursos ne-gociadores, entre ellos sus asumidos derechos de propiedad.

Muchos de los ejemplos de gestin colectiva y territorializada de los ser-vicios ambientales derivados de la tierra agraria, surgen de la preocupa-cin de sus titulares (con frecuencia agricultores) ante la degradacin deunos recursos que son a su vez factores en el proceso productivo (tierray agua). Por contra, cuando se trata de otros servicios (p.e. hbitat), la di-mensin territorial se convierte en un mbito de negociacin, no de con-senso, de manera que el poder negociador de las partes en liza adquiereespecial relevancia, y este poder emana en gran medida del statu quo delos derechos de propiedad. Como Munton (2009: S55) cita para el casobritnico, aunque puede ser aplicado de forma general, la propiedadcrea poder e influencia y ha constituido la base de la clase rural tradicio-nal. A esto se une el hecho de que esta dimensin local reduce la com-petencia entre potenciales proveedores de los servicios (propietarios dela tierra), lo que incrementa an ms su poder de negociacin (Hodge yOrtiz-Miranda, 2007).

6. LOS DERECHOS DE PROPIEDAD AMBIENTAL EN EL NUEVOESCENARIO ALIMENTARIO

La actual coyuntura alimentaria mundial configura un nuevo escenariopara la relacin entre actividad agraria y medio ambiente y para su regu-lacin pblica o privada. El problema, desde el punto de vista de la re-muneracin de los servicios ambientales sobre la base del lucro cesante,es que unos precios ms altos de los productos agrarios incrementan elcoste de oportunidad de producir esos servicios. Se plantea as un doblereto para las polticas agroambientales. Por un lado, se encarecen para elEstado, dado el aumento de la compensacin econmica necesaria. Y noincrementar los pagos derivara en una disminucin del nmero de par-ticipantes en unos programas, no lo olvidemos, de carcter voluntario.Por otro lado, aumenta el incentivo a una intensificacin agraria en res-



puesta a unos precios ms altos, lo que incrementa a su vez la presinsobre el medio ambiente.

Para afrontar este escenario se puede recurrir a nuevos acuerdos institu-cionales. La adquisicin de tierra por parte de las agencias pblicas, ascomo acuerdos ms seguros (compra de servidumbres y compromisosde gestin) podran constituir mecanismos alternativos para la proteccinde ciertas reas. Al mismo tiempo, una utilizacin ms adecuada de me-canismos de licitaciones y subastas podra atenuar el problema de selec-cin adversa y reducir la sobrecompensacin que reciben los titulares dela tierra en algunos programas, y de paso su coste para el Estado. Estosenfoques, ms territorializados, serviran para reconocer una demandamuy diferenciada geogrficamente de bienes pblicos en las reas rurales,facilitando as la identificacin de los objetivos a travs de una descentra-lizacin de la toma de decisiones. En todo caso, estos acuerdos debenser el resultado de procesos transparentes y que eviten ser controladospor los grupos locales de ms poder (agricultores o no).

Sin embargo, estas alternativas son slo una parte de la posible solucin,quizs para las reas de especial valor natural. El reto se plantea tambinpara amplias zonas agrarias (y forestales) cuya gestin sigue siendo crucialpara la regulacin hidrolgica, la mitigacin del cambio climtico, la con-servacin del suelo o la proteccin de la biodiversidad. Este reto podraabordarse mediante una extensin de los PAA, en la lnea de programaingls ELS cuya eficacia est an por demostrar-, o modificando nueva-mente el nivel de referencia para hacerlo ms exigente. En todo caso, elEstado debe atender no slo a las condiciones del mercado, sino tambina las preocupaciones y valores del conjunto de la sociedad respecto a lasexpectativas de sta para con la propiedad de la tierra.

7. ALGUNAS IDEAS PARA CONCLUIR

Son numerosas las discusiones que pueden abrirse a partir de las cuestionesabordadas en estas pginas. De ellas, abordamos dos en esta seccin final:cmo los enfoques tericos dominantes llevan implcitamente asociado undiscurso muy concreto respecto a los derechos de propiedad sobre la tierray la necesidad de no asumir un perfil indiferenciado de propietarios de la


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tierra cuando se introduce la cuestin de lo que es o no es justo.

La asignacin de los derechos de propiedad y la seleccin de los instru-mentos de intervencin pblica son un tndem indisoluble, a pesar delos esfuerzos de algunos economistas por obviar dicha relacin. En lneacon la tradicin coasiana, Anderson (2004) rechaza la utilizacin del tr-mino externalidad, en la medida en que su uso asume implcitamenteuna determinada asignacin de derechos. As, este autor propone expul-sar este trmino del vocabulario de los economistas, dado que no aadenada al anlisis y puede incluso complicar la solucin potencial al asumirun conjunto de derechos de propiedad que no existe []. En esencia, eluso de la externalidad hace que parezca que los derechos existen peroque no son protegidos o que dichos derechos deben ser redistribuidos(p. 451). De esta forma, prosigue Anderson, el trabajo de los economistasdebe limitarse a la bsqueda de la solucin ms eficiente, es decir, aque-llos instrumentos de intervencin que minimicen los costes de transac-cin. Como es ampliamente conocido, esta bsqueda de la eficiencia llevafinalmente a muchos economistas a la orilla de los instrumentos de mer-cado (Ribaudo et al., 2010). La preferencia de este planteamiento por lassoluciones basadas en la negociacin y la contratacin favorecen inevita-blemente el statu quo, en especial en ausencia de un debate pblico trans-parente respecto a cmo juzgar las diferentes opciones posibles. Losimpactos ambientales de una gestin inadecuada de la tierra tienden aafectar a un gran nmero de personas, lo que dificulta que esos afectadospuedan organizarse para posicionarse frente a los propietarios.

Dicho de otro modo, nuestro planteamiento aqu es que los instrumentosde mercado (pagos por servicios ambientales, permisos negociables detransformacin de terrenos, mercados de compensacin, etc.) llevan aasignar de partida los derechos de propiedad sobre las implicaciones am-bientales de la gestin de la tierra a los titulares de sta. De ah que argu-mentar la mayor eficiencia de estos instrumentos para las polticas agrariasy ambientales contribuye a apuntalar el statu quo de los derechos de pro-piedad privados sobre el recurso.

Este enfoque terico (sobre el concepto de bienes pblicos ambientales,eficiencia e instrumentos de mercado), que como hemos visto no es neu-tral desde el punto de vista de los derechos de propiedad, se ha conver-



tido adems en una corriente acadmica dominante, que ha sido tambinpromovida por las organizaciones de propietarios, respaldada por los ar-gumentos de prestigiosos think-tanks (16) con los que estas organizacionescooperan y en ocasiones sustentan, y gradualmente adoptada por los res-ponsables polticos. En este sentido, asistimos a una gradual transicindesde las polticas inicialmente ms agresivas con el statu quo de los pro-pietarios de la tierra (el lanzamiento de la Red Natura 2000 o la Directivade Nitratos, ambas de inicios de los noventa), hacia un planteamientoms respetuoso por dicha estructura de derechos. Jacobs (2006) argu-menta que Europa est evolucionando hacia un modelo de propiedadprivada cada vez ms fuerte, en parte como consecuencia de los cambiosen las polticas, especialmente las agrarias, de la UE.

Los derechos de propiedad, como cualquier otra institucin, son unaconstruccin social. Es la sociedad la que crea, reconoce y protege la pro-piedad, en torno a unos criterios sobre cuya base debe ser evaluada la efi-ciencia. Unos criterios que deben sustentarse en lo que la sociedadentiende que es legtimo y justo. Uno puede estar de acuerdo (y esto esnicamente una cuestin de creencias y valores) con los propietarios dela tierra cuando stos esgrimen que no es justo que la provisin de losbienes pblicos ambientales se cargue exclusivamente sobre sus espaldas.Aparece as la cuestin de la justicia distributiva y de procedimiento, dosaspectos ntimamente ligados, dado que la distribucin desigual de la ri-queza se traduce en una desigual capacidad para participar en las deci-siones colectivas (Paavola (2004: 61).

Si tomamos en consideracin la justicia en nuestro enfoque de cmoabordar la provisin de servicios ambientales, el anlisis debe llevarnosms all de una simple dualidad: sociedad frente a propietarios de la tie-rra. En efecto, no podemos asumir un conjunto monoltico internamenteindiferenciado de propietarios produciendo esos servicios. La cuestinde qu tipo de propietarios tenemos no es, en consecuencia, irrelevante.La ambientalizacin de las polticas agrarias y territoriales debe abordarse


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(16) Podemos encontrar tres buenos ejemplos en Cooper et al. (2009) del Institute for European Environ-mental Policy (IEEP), RISE Foundation (2009), y Falque (2001) del International Center for Research on Envi-ronmental Issues (ICREI)-. Los dos ltimos reciben el apoyo de organizaciones europeas de propietarios de latierra.


de una forma integrada junto con otras preocupaciones sobre desarrollorural y planificacin del territorio. La cuestin de la justicia distributivano es nicamente sobre la necesidad o la obligacin de remunerar a lospropietarios de la tierra que producen los servicios ambientales. Se tratatambin de considerar el perfil de esos propietarios (pequeos o grandes,residentes rurales o propietarios ausentes) para plantear esa remunera-cin. Adems debe prestarse especial atencin, como parte de la justiciade procedimiento, a la capacidad de participacin de esos diferentes tiposde propietarios (y sus respectivos grupos de presin) en el proceso detoma de decisiones.

En relacin al pago por servicios ambientales (PSA), Muradian et al.(2010: 1207) argumentan que el enfoque coasiano aboga por estrategiasde PSA que reduzcan el nmero e incrementen el tamao de los oferen-tes, excluyendo de esta forma a los potenciales participantes que afrontenmayores costes de transaccin, a la vez que defienden que hay en cambiouna mayor necesidad de desarrollar marcos institucionales locales y re-gionales que puedan enfrentar la complejidad y la diversidad, y que pue-dan integrar los PSA dentro de los regmenes existentes de desarrollorural y otros instrumentos de la poltica para la proteccin del medio am-biente, porque los PSA pueden ser intervenciones multi-objetivo, enlas cuales las medidas agregadas de eficiencia no son normalmente lanica preocupacin. Cuando consideramos el perfil medio del agricultorque participa en los programas agroambientales, esas otras lecturas de lospagos, y de paso parte de su legitimidad, quedan cuestionadas.

Lo que queda claro de todo este complejo escenario de contextos am-bientales, seales de mercado, alternativas institucionales y expectativasde los actores implicados es que se hace necesaria una investigacin msintegrada (ecolgica, econmica, social) y que esta investigacin ha dedesarrollarse en el marco de un debate pblico abierto e inclusivo. Undebate que huya de planteamientos demasiado simplistas sobre el trata-miento de la propiedad de la tierra, como el que defiende que los bienespblicos ambientales han de ser producidos atendiendo exclusivamentea la eficiencia, por no importa qu tipo de propietarios, para ser remune-rados a travs de instrumentos de mercado.



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RESUMEN

Entre la propiedad agrariay la ambiental: El debate respectoa los derechos de propiedadde la tierra

Este artculo aborda cmo la progresiva integracin de las consideraciones ambientales enlas polticas agrarias conlleva la reconfiguracin de los derechos de propiedad sobre la tierra.En este sentido, el artculo plantea cmo los propietarios de la tierra han encontrado endicho proceso una nueva fuente de legitimidad para la defensa del statu quo de la propiedad.Un recorrido por algunas de las polticas agrarias y ambientales de ms relevancia en laUnin Europea (los programas agroambientales, el pago nico de la PAC, o la evolucinde la Red Natura 2000) nos permite profundizar en los argumentos que apuntan en dichadireccin. De igual manera, algunos casos donde esta creciente integracin ambiental se haproducido de forma ms territorializada y participativa, muestran tambin el peso de losactores agrarios y la propiedad de la tierra en el resultado final. El artculo concluye defen-diendo la necesidad de considerar los aspectos de justicia distributiva y de procedimiento,especialmente en el nuevo contexto agro-alimentario global.

PALABRAS CLAVE: derechos de propiedad, gobernanza, medio ambiente, propietariosde la tierra, polticas agrarias, programas agro-ambientales.

SUMMARY

Between agrarian and environmental property: The debate about land property rights

This article tackles how the gradual integration of environmental concerns into agriculturalpolicies leads to reshape land property rights. In this regard, the paper argues that landhol-ders have found in that process a source legitimacy to defend the status quo of private pro-perty. An overview of relevant EU policies (agri-environmental schemes, Single FarmPayment and Natura 2000 Network) allows to deepen into the arguments pointing out inthat direction. In the same sense, other examples of a more territorial and participatory agri-environmental integration also show the weight of farming community and property holdersinterests in the final outcome. The paper concludes defending the need to integrate distri-butive and procedural justice, particularly in the new global agri-food context.

KEY WORDS: property rights, governance, environment, landholders, agricultural poli-cies, agri-environmental schemes.


Entre la propiedad agraria y la ambiental

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