Economía del Agua 2010

Resumen:

Palabras Claves: Agua, Economía, Precios, concesion

1 Especialidad Economía Ambiental y Economía Ecológica

Economía del Agua 2010

1.INTRODUCCIÓN............................................................................................................................. 4

2.MARCO TEÓRICO (REVISAR LAS CONCESIONES EN OTROS PAÍSES).................................5

EVIDENCIA EMPÍRICA INTERNACIONAL.....................................................................................................................5 Caso Chile..................................................................................................................................................5Caso Australia............................................................................................................................................6Otros casos.................................................................................................................................................6

CONCESIÓN EN MÉXICO.......................................................................................................................................7Aspectos geográficos y demográficos........................................................................................................7Institución encargada de otorgar las concesiones......................................................................................7

3.LA AGRICULTURA Y EL AGUA EN MÉXICO. ............................................................................10

REGIÓN DE ESTUDIO SONORA: ALTAR, PITIQUITO Y CABORCA....................................................................................10

4.ESTIMACIONES, (PROPUESTA PARA UNA MEJOR CONCESIÓN DEL AGUA)......................11

5.CONCLUSIONES.......................................................................................................................... 11

6.BIBLIOGRAFÍA............................................................................................................................. 12

ÍNDICE DE TABLAS

ÍNDICE DE FIGURAS

2 Especialidad Economía Ambiental y Economía Ecológica

1. Introducción

El presente trabajo aborda la problemática que se tiene en la otorgación de concesiones

en el sector agrícola en México, tanto el Plan de Desarrollo del presidente Calderón como

en los resultados de diversos estudios a nivel internacional muestran que la agricultura ha

tenido un uso ineficiente del agua, propiciando que existan mercados secundarios

(mercados informales), fugas en los conductos a las zonas de riego, mala infraestructura

del riego, pozos clandestinos, etc., El trabajo se ha regionalizado a los municipios de Altar,

Pitiquito y Caborca, pertenecientes al estado de Sonara, al considerar este estado un

exportador de productos agrícolas y contar con una infraestructura de riego amplia,

cubriendo un millón de hectáreas dividiéndose en 60 mil cultivables de las cuales 12 mil

utilizan tecnología de goteo con un costo de 1200 dólares por hectárea obteniendo el

liquido de 831 pozos.

El trabajo esta dividido en 4 partes, la primera presenta una visión de la importancia del

recurso en la vida de hombre, presentando evidencia internacional en la otorgación de

concesiones en el sector agrícola, la segunda parte comprende el marco normativo y

formas de otorgar las concesiones en México. En la tercera parte de la investigación

abordamos las propuestas a considerar ante la evidencia económica y normativa, la

cuarta parte se dan las conclusiones de nuestra investigación.

(((((((Falta )))))))))

Pregunta a resolver: ¿Cómo son las concesiones del agua en la agricultura, caso el

Estado de Sonora?, ¿Cómo reasignar el Agua, en el subsector agrícola? ¿Cuanta Agua

debe ser concesionada a este subsector?

2. Marco Teórico (revisar las concesiones en otros países)

El agua es considerada como un elemento estratégico y de seguridad nacional1, de su

adecuado manejo y aprovechamiento depende en buena medida el bienestar social, el

desarrollo económico y la conservación del medio ambiente (CNA, 2009). Sin duda al

hablar del agua a nivel nacional como internacional y hacer política, tenemos que señalar

que existen un conflicto social por el agua y sobre todo en México (Becerra M., Sáinz J., y

Muñoz Carlos 2004), la reasignación del recurso Agua tiene que ver con un problema de

escasez de este, y de una creciente demanda agregada, ocasionada por un incremento

de la población y un crecimiento económico (Thomas M., Tinajero R. y Barraza M., 2005).

La restructuración económica y la organización productiva a nivel mundial han impactado

en el incremento de la precariedad económica y de la exclusión de regiones enteras, y de

nutridos grupos sociales de los beneficios del crecimiento económico a tres factores se

debe esto; incremento de la desigualdad y desempleo, debilitamiento de la democracia y

la identidad cultural a costa de un consumo excesivo de los recursos naturales en

detrimento de las actuales y las siguientes generaciones (Lara B., et al ). Sin embargo es

necesario tener en cuenta tres condiciones que conllevan las concesiones del Agua, el

valor económico, el valor social y el valor ambiental. Estas tres cosas son sustancialmente

unidas en una identidad en este México de ahora y que no permite por ello llevar o

emprender una política de reasignación eficiente para garantizar su disponibilidad,

conservación, cantidad y su calidad, siendo así (CNA, 2009), optimizado su uso y evitar

su sobre explotación en los diferentes ecosistemas asociados a ello.

La importancia de Agua, es revelada por los beneficios en la modificación de cada uno de

sus atributos. La oferta de Agua, requiere no solo de una cantidad sino de una calidad

aceptable en el lugar y tiempo correcto (Brauman et al, 2007). De ahí que los beneficios

en la agricultura, industria se caracterizan por estar regulados por los mercados, donde el

precio del agua solo reporta los costos de la energía requerida para su extracción, la

amortización de la infraestructura hídrica, los costos de operación y distribución (Avilés P.,

et al 2009).

1

? En el artículo 27 de la Constitución Mexicana: la propiedad de las tierras y agua comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, corresponde originalmente a la nación […]

Evidencia empírica internacional

Hadjigeorgalis (2004) argumenta que el valor del producto marginal del agua no es una

medida adecuada de su valor en la agricultura ya que éste ignora la incertidumbre

asociada con su provisión, los riesgos que esta incertidumbre impone a los agricultores y

las preferencias al riesgo de éstos últimos. En consecuencia, los agricultores más

adversos al riesgo tenderán a mantener derechos de aprovechamiento de agua como

seguro; esto, el autor argumenta, no implica una asignación ineficiente del recurso.

Salim Al-Marshudi (2009) señala que en la literatura pueden identificarse varios sistemas

de asignación de derechos de agua a nivel mundial. El primero, conocido como sistema

ripario (ribereño) asigna derechos a los poseedores de tierra que se encuentren en las

riberas de cuerpos de agua. El segundo, sistema de permisos, considera el agua como un

bien público que sólo puede ser usado mediante permiso gubernamental. El tercero,

sistema de apropiación anterior (prior appropriation) otorga derechos bajo el principio de

“primero en tiempo, primero en derecho”.

La asignación del agua presenta varios problemas, que pueden ser o no independientes

del esquema utilizado. Lewin (2003) identifica los siguientes, independientes del sistema

de asignación:

Problemas derivados de la inadecuada definición de derechos de

aprovechamiento.

o Externalidades negativas por disminución de flujos de retorno

o Externalidades negativas por degradación de la calidad del agua

Problemas por costos de transacción inevitables derivados de cambios en la

infraestructura existente.

o Costos de estudios

o Costos de modificación de infraestructura física

o Compensaciones pagadas a terceros afectados

En cuanto a la asignación de agua con el objetivo de conservar el recurso, (Garrick et al.

2009) argumentan que además de establecer derechos para y límites a la extracción del

líquido es necesario incluir al medio ambiente como un usuario legítimo del mismo y

establecer mecanismos de transferencia de agua de usos actuales a usos ambientales.

A nivel internacional conviene analizar experiencias de países que han intentado nuevas

formas de asignar el recurso entre diversos usos. Por ejemplo, países como Chile y

Australia han introducido mercados (Muchnik et al., 1997; Bauer, 1997; Bjornlund, 2003;

Lewin, 2003; Hadjigeorgalis, 2004; Brooks y Harris, 2008; Zaman et al., 2009) mientras

que Omán tiene un sistema parecido a los anteriores, pero desde hace 2,000 años (Al-

Marshudi, 2007).

Caso Chile

Chile promulgó su actual código de aguas en 1981 que diferencia entre usos (consuntivo

y no consuntivo) y derechos (permanentes y contingentes) así como entre la propiedad de

la tierra y el agua: ambas son independientes entre sí. El código contempla el

otorgamiento gratuito de concesiones, salvo la existencia de múltiples solicitantes en cuyo

caso se subastan; la no exigencia del uso del recurso y la inexistencia de un orden de

prioridades de uso. El Estado tiene pocas facultades para la solución de controversias en

la materia, las cuales se tramitan por la vía judicial (Muchnik et al., 1997). Para la

asignación de derechos de aprovechamiento la legislación exenta a los usuarios de

especificar y justificar el uso que le darán (Bauer, 1997). Los usuarios, a través de sus

organizaciones, administran el uso y distribución del agua dentro de su circunscripción.

Los títulos de agua permiten la transferencia de agua sin mediar la venta de la tierra,

otorgan entera libertad en su uso de manera permanente y son divisibles en partes del

caudal asignado (Lewin, 2003). Además de su gratuidad en la adquisición, la

conservación de los derechos de agua también es gratuita (Vergara, 1998; citado por

Lewin, 2003).

La experiencia chilena muestra resultados favorables y otros discutibles. Se estiman

beneficios netos por transacciones de derechos de agua por 1.75 millones de dólares y

por 14.9 millones de dólares en las cuencas de los ríos Elqui y Limarí, respectivamente.

Los beneficiarios de dichas transacciones fueron los grandes productores vitivinícolas del

Limarí y los usuarios urbanos del Elqui (Hearn, 1995; Ríos y Quiroz, 1995; citados por

Muchnik et al. 1997). En las transacciones del Limarí los agricultores para los que el

déficit de agua es más riesgoso para la producción participan más como compradores en

el mercado de derechos aprovechamiento del agua donde los vendedores son

agricultores de ingresos bajos y aquellos que enfrentan problemas de liquidez. A su vez,

los productores de cultivos anuales participan más en el mercado spot mientras que los

de cultivos perennes dominan los mercados de derechos de aprovechamiento del agua

(Hadjigeorgalis, 2004). Bauer (1997) señala que pese a haber sido uno de los objetivos

originales del código de 1981, la actividad en los mercados de agua en Chile ha sido más

bien limitada, a excepción de la cuenca del río Limarí que se ve favorecida por la

existencia de tres grandes presas y asociaciones de usuarios bien organizadas. Además

de transacciones de mercado, los derechos de agua se han usado como garantías en

créditos.

Sin embargo, existen diversas controversias sobre el código chileno como la desigualdad

entre pequeños y grandes usuarios en cuanto al acceso a la información y la posibilidad

de que se puedan adquirir derechos de agua para especular dada la no exigencia de su

uso efectivo (Lewin, 2003).

Caso Australia

Australia también considera el uso de mercados de agua, como los de agua temporal que

permiten a los agricultores adaptarse a las condiciones de la temporada agrícola (Zaman

et al., 2009). La reforma australiana comenzó en la década de 1980 en las provincias de

Australia Meridional, Nueva Gales del Sur y Victoria separando la propiedad del agua

de la de la tierra para permitir su enajenación de manera independiente. A partir de

2002 inició operaciones Watermove con transacciones permanentes y temporales de

agua restringidas a zonas específicas y donde sólo pueden participar agricultores.

Usualmente los compradores suelen ser granjas grandes mientras que los compradores

son productores de cultivos anuales (Brooks y Harris, 2008). En Watermove las

transacciones más importantes se dan en los mercados temporales de agua debido, entre

otras cosas, a su facilidad de uso y bajo costo (Bjornlund, 2003).

Otros casos

Otros países que también han introducido mercados de agua son Nueva Zelanda desde

1991 y Sudáfrica desde 1994. Aunque existe el mercado de agua en Nueva Zelanda las

transacciones son pocas. En Sudáfrica, el desarrollo es desigual pues los mercados son

activos en regiones con escasez de agua o con producción de alto valor comercial

mientras otras presentan bajos niveles de actividad (Bjornlund, 2003).

Un ejemplo de asignación de uso de agua en zonas áridas es Omán. De acuerdo a Salim

Al-Marshudi (2007) la explotación en Omán se hace mediante pozos individuales, cuya

regulación la realiza directamente el Sultán, y el sistema conocido como falaj, que se

regula mediante la ley islámica y las costumbres locales. En el sistema falaj los derechos

de agua pueden ser privados, comunales y quasi-públicos. Los derechos privados dan a

su titular control absoluto en el uso del recurso y son independientes de los derechos de

propiedad sobre la tierra. Los derechos comunales son propiedad de la comunidad local y

se usan para generar ingresos para el mantenimiento de la infraestructura mediante su

arrendamiento temporal, por medio de subasta. Los derechos cuasi-públicos son

propiedad de instituciones de caridad para el financiamiento de escuelas y mezquitas y

asistencia a los pobres. Los derechos de agua son perpetuos, transmisibles de

generación en generación, lo cual no obsta que puedan ser objeto de transacciones

temporales en mercados de agua locales. Otra característica es el uso de unidades de

tiempo como medida de asignación de agua lo cual permite ajustar el tiempo de uso de

cada agricultor en función de la disponibilidad de agua, alargándolo o acortándolo. El

poder de regulación y vigilancia del sistema falaj reside en las autoridades locales,

normalmente de naturaleza tribal.

El sector agrícola es la actividad con más consumo de agua, sin embargo, los países que

son considerados en vías de desarrollo son los que consumen aun más agua en su

actividad primaria, Somalia ocupa el primer lugar, seguido de Myanmar, México ocupa el

sesenteavo lugar y por arriba se encuentra Brasil. Mientras que los países en

desarrollados destinan menor cantidad de agua al sector agrícola y enviándolo el

consumo al sector industrial por ser el que mayores ingresos y rentabilidad tienen, como

podemos observan en la siguiente tabla 1 que nos muestra la clasificación con datos de la

FAO.

Tabla 1. Países ordenados por porcentaje de uso Agrícola

Número de ubicación

PaísExtracción

total de Agua (hm3)

Uso Agrícola

(hm3)%

1 Somalia 3300 3280 992 Myanmar 33220 32640 983 Afganistán 23260 22840 9811 Uruguay 3150 3030 9613 Pakistán 169380 162650 9614 Madagascar 14970 14310 9660 México 77300 59400 7777 España 35630 24240 6896 Brasil 59300 36630 62118 Estados Unidos 479290 197750 41139 Francia 39960 3920 10

Fuente: Programa Nacional Hídrico, con datos de la FAO, (un total de 155 países)

Concesión en México

Aspectos geográficos y demográficos

La superficie de México comprende una extensión territorial de 1964375 km2, de los

cuales 1959248 km2 son superficie continental, y 5127 km2 son superficie insular, la zona

del mar es de 3149920 km2. Las características del relieve de México son muy diversas

por ello que existe variedad de sus climas, siendo así, dos terceras partes del territorio

nacional áridas o semiáridas, mientras que el sureste es húmedo, con una precipitación

promedio que rebasan los 2000 mm por año (CNA, 2008; Wikipedia, 2010)

Institución encargada de otorgar las concesiones2.

2

? En la Ley de Aguas Nacionales, en el articulo 9, menciona que las concesiones en el carácter técnico, normativo y consultivo de la federación. Y en el titulo cuarto, capitulo V, regula el derecho a transmitir los títulos de concesión de Agua nacionales. “Art. 33. Los Títulos de Concesión para la explotación, uso o aprovechamiento del agua nacional, legalmente vigentes y asentados por el Registro Público de Derechos de Agua, así como los Permisos de Descargas, podrán transmitirse en forma definitiva total o parcial, con base en las disposiciones del presente Capitulo y aquellas adicionales que prevea la ley y sus reglamentos […]

La Subdirección General de Administración del Agua, es la que lleva a cabo la

administración de las aguas nacionales y sus bienes públicos inherentes, mediante

instrumentos regulatorios que el marco normativo establece (CNA, 2009). A través de la

gerencia de Servicios a Usuarios, los títulos de concesión, asignación y los permisos son

otorgados por el Ejecutivo Federal, por CONAGUA3 (CNA) o del organismo de cuenca que

corresponda para la explotación, uso o aprovechamiento de agua nacional y en su caso

sus bienes públicos inherentes. El titulo de concesión4 se otorga a personas físicas y

personas morales con carácter público y privado. En donde deben señalar el uso y su

aprovechamiento o en determinado caso el cese de la concesión (Art.28, del Reglamento

interior de CNA)

Las concesiones son en tres gerencias otorgadas, aguas superficiales, aguas

subterráneas y calidad de agua, y la encargada de otorgar estas es la gerencia de

servicios a usuarios. Podemos observar por los reportes de CNA que hay mas gente

interesada en obtener concesiones por el aprovechamiento de aguas subterráneas

(11084) y gente por cambiar el uso o titulo de propietario de las aguas subterráneas

(5480), que por el aprovechamiento de aguas superficiales (2216), el tramite que

actualmente mas se esta generando es la de prorroga de títulos de concesión y /o

permisos de descargas con un total de 22135. Las cuotas del tramite por concesión de

agua superficial o subterránea tienen el mismo costo de 2745 pesos moneda nacional y el

plazo en que se le da respuesta a la solicitud son 60 días como lo muestra el tabla 2,

donde se pone la clave del tramite correspondiente, algo que cabe señalar es que las

modificaciones por concesión de aprovechamiento es de 1404 pesos. En el programa

Nacional Hídrico (PNH) 2007 2012 se menciona que el volumen que se tenia referente al

uso del agua concesionado en el 2006 sin incluir la generación de energía hidroeléctricas,

era de 77321 millones de metro cúbicos, el 77 porciento en Agricultura, 14 porciento

publico, y el 9 porciento a industrias.

3

? Artículo 3, sección XII, Ley de Aguas Nacionales dice que CNA es, el Órgano administrativo desconcentrado de la Secretaria de Medio Ambiente y Recursos Naturales, con funciones de Derecho Público en materia de gestión de las aguas nacionales y sus bienes públicos inherentes, con autonomía técnica, ejecutiva, administrativa, presupuestal, y de gestión […]

4

? La regulación masiva de aprovechamiento se realizo a través del Decreto Presidencial en 1995, 1996, y 2002, se busca terminar con usuarios clandestinos (CNA, 2009)

Tabla 2. Plazo de repuesta y cuotas por derecho de expedición y registro para los tramites

Clave TrámitePlazo (días

hábiles)Cuotas

Artículo LFD

CNA-01-003

Concesión de aprovechamiento del agua Superficiales

a. General 60 2745192 fracc.

Ib. Con requerimiento de manifestación de impacto ambiental 60 2745

192 fracc. I

CNA-01-004

Concesión de aprovechamiento del agua Subterráneas

a. General 60 2745192 fracc.

Ib. Con requerimiento de manifestación de impacto ambiental 60 2745

192 fracc. I

CNA-01-009Modificación concesión de aprovechamiento del agua Subterráneas 21 1404

192 fracc. IV

CNA-01-010Modificación concesión de aprovechamiento del agua Superficiales 21 1404

192 fracc. IV

Fuente: Elaboración propia con datos de CNA 2009

Se estima que del 97 porciento del volumen del agua existente en el planeta es salada y

el 3 porciento es dulce o de baja salinidad (CNA, 2010)La situación por la escasez y

calidad del agua tanto a nivel internacional como nacional para la sobrevivencia del

hombre ha llevado a que se comience existir especulación por el precio del agua, su uso y

sobre todo los derechos de propiedad, llevando a la existencia de un mercado formal el

cual esta regulado por CNA (en México) y un mercado informal faltando de esta manera a

lo señalado por la normatividad vigente en el país en materia de concesiones y recursos

naturales en México. El país se encuentra regionalizado en 13 zonas administrativas; la I,

penisla de Baja California, la II, Noroeste, III Pacifico Norte, IV Balsas, V Pacifico Sur, VI

Rio Bravo, VII Cuencas Centrales del Norte, VIII Lerma- Santiago-Pacifico, IX Golfo Norte,

X Golfo Centro, XI Frontera Sur, XII Península de Yucatán, y XIII Aguas del Valle de

México, como lo muestra la figura 1. Como podemos observar no corresponde a los

límites de los estados sino que se vinculan dos o más estados y esto es porque existe una

mega biodiversidad también en las cuencas.

Figura 1: Regiones Hidrológico-Administrativas

Fuente: Programa Nacional Hídrico 2007-2012

3. La Agricultura y el Agua en México.

La actividad agrícola es por si sola la que mas agua consume, con 77.8 porciento del

total, 11.5 por ciento el sector publico, 2.2 porciento la industria y el 8.5 el sector pecuario

(CNA, 2003), el uso abarca aproximadamente 20 millones de hectáreas de la cuales 6.3

millones son de riego (maíz, sorgo y soga) de esta superficie el 54 porciento corresponde

a 82 distritos de riego y el 46 porciento a obras de pequeño riego operadoras,

conservadas y mantenidas por los propios productores, a las cuales se les denomina

unidades de riego. La agricultura por irrigación constituye 55 porciento de la producción

nacional y el 70 de la agricultura de exportación (CNA, 2002; CNA, 2008).

Las perdidas en la actividad de riego son muy altas sobre todo en el proceso de

extracción 35 porciento se desperdicia por evaporación o por fallas durante la conducción.

Existe mal aprovechamiento y desperdicio en el riego por inundación sin control y además

ocasiona salinización en los suelos5

Región de estudio Sonora: Altar, Pitiquito y Caborca

El área de estudio es el distrito de irrigación 37, Altar-Pitiquito-Caborca, que cubre una

superficie de poco de más de 1 millón de hectáreas, de las cuales 60,000 son cultivables;

12,000 hectáreas poseen tecnologías de irrigación por goteo a un costo estimado de

1,200 dólares por hectárea. El sistema de irrigación depende de la extracción de agua

subterránea mediante 831 pozos cuya distribución es desigual: en promedio hay un pozo

por cada 27 ejidatarios mientras hay 1.3 pozos para cada productor privado. El distrito

tiene 3,761 usuarios de los cuales 35% son privados y el 65% restante son ejidatarios; la

posesión de la tierra es 76% de carácter privado y 24% ejidal. Es importante señalar que

en el distrito hay una fuerte presencia de transnacionales, ya sea mediante posesión

directa de la tierra o agricultura por contrato (50% de la tierra ejidal en el distrito opera

bajo esta figura), principalmente en el sector del espárrago. Los cultivos principales son

uva de mesa, espárrago, pasas, aceituna, trigo y algodón, los cuales se destinan al

5

? La salinización se da cuando el agua de mar se filtra hacia los acuíferos y aumenta el nivel de sal de los suelos

mercado de exportación. Uno de los principales problemas del distrito es la

sobreexplotación de acuíferos lo cual ha llevado a implementar un plan formal de

reducción de las extracciones, con lo cual también se ha reducido la superficie cultivada.

Esta política tiene por consecuencia que los productores enfrenten mayores costos,

asociados al bombeo de agua desde mayores profundidades, y tengan menores ingresos,

debido a la reducción del área cultivada (Wilder y Romero Lankao, 2006). Por ejemplo,

entre 1994 y 2000 los costos de extracción de agua se incrementaron 87% para la uva

industrial, 89% para el trigo, 118% para la uva de mesa y 186% para el espárrago (Wilder,

2002; citado en Wilder y Romero Lankao, 2006).

4. Estimaciones, (propuesta para una mejor concesión del Agua)

5. Conclusiones

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