Salas-Zapata W, Ros-Osorio L, Gmez-Arias RB, lvarez-Del Castillo X. Paradigmas en el anlisis de polticas pblicas de salud: limitaciones y desafos. Rev Panam Salud Publica. 2012;32(1):7781.El anlisis de polticas pblicas puede considerarse como una disciplina cientfica y como una ciencia social aplicada. Particularmente, se ha definido como un proceso multidisciplinar y multimetodolgico de gestin del conocimiento dirigido a explicar tanto las interacciones de influencia entre actores, instituciones, intereses e ideas como la naturaleza y el resultado de las decisiones y acciones que emergen de tales interacciones.Los anlisis de polticas pblicas albergan una amplia variedad de enfoques que, desde la perspectiva epistemolgica, podran clasificarse en tres categoras: positivistas, sociohistricos y pospositivistas Los enfoques positivistas consideran a las polticas pblicas como procesos racionales que incorporan datos y evidencia objetiva para predecir cursos de accin y tomar mejores decisiones. Ejemplo de estos son los anlisis de toma de decisiones, de costobeneficio y de costo-efectividad. Los enfoques sociohistricos asumen las polticas pblicas como procesos resultantes de las interacciones entre grupos de inters; analizan los juicios de valor, los grupos de inters y los contextos sociohistricos de las acciones y decisiones polticas para entender cmo y por qu ciertos asuntos pblicos se incluyen en la agenda de gobierno mientras otros se excluyen; y cmo y por qu se eligen unos u otros cursos de accin.Los enfoques pospositivistas critican los enfoques positivistas y sociohistricos porque la distancia que toman los investigadores frente a los objetos de estudio les impide comprender la realidad en su complejidad y comprometerse con la solucin de los problemas que las polticas pblicas pretenden resolver. Entre ellos predomina el enfoque crtico. Este sugiere que tanto las polticas pblicas, como el investigador y el problema que la poltica pretende resolver forman parte del mismo orden social. En consecuencia, para entender una poltica pblica es necesario comprender el orden social que la enmarca.

Diangitukwa, F. La necesidad de definir una referencia aceptada por todos.El concepto de repositorio es fundamental en poltica pblica, ya que est relacionado con la imagen mental que construimos sobre lo que se pretende intervenir. A partir de esta imagen mental, los actores organizan su percepcin del problema, confrontan sus soluciones y definen sus propuestas de accin.El repositorio cuenta con cuatro niveles de percepcin del mundo de los valores, las normas, los algoritmos y de imagen (Pierre Muller, 2009)- Los valores para distinguir lo bueno de lo malo, lo deseable o de lo indeseable.- Las normas apuestan a qu es y qu no es deseable, haciendo hincapi en el deber.- Los algoritmos se expresan en la forma de un condicional. Por ejemplo: "si el gobierno no moderniza el equipamiento del ejrcito y no paga los salarios de los soldados, la nacin nunca ganar la guerra contra el enemigo".- Las imgenes (por ejemplo: "80 goles", "ejrcito fuerte y disciplinado", "soldados ruandeses violan mujeres congoleas.") son atajos que dan significado a la realidad.Existen dos tipos de repositorios: el global y el sectorial. Estos necesitan de coherencia, es decir que una parte del repositorio sectorial se encuentre en el repositorio global. Por ejemplo, si un repositorio particular considera que ese sector est mal. En el repositorio global, este aparecer como un sector prioritario.

Pierre Muller, Espaol.Muller ha introducido un enfoque original para analizar la accin pblica: el anlisis cognitivo de las polticas pblicas. Esto implica que las polticas pblicas deben ser analizadas como procesos mediante los cuales se desarrollarn las representaciones que la sociedad da a entender y actuar sobre la realidad tal como la percibe. Por otra parte, el concepto de referencia propone que para desarrollar polticas pblicas se construye una representacin, una imagen de la realidad sobre la que se interviene. Referencia es la imagen cognitiva mediante la cual los actores organizan su percepcin del problema, confrontan sus soluciones y definen sus propuestas en accin.El enfoque cognitivo desarrollado por Muller es una teora global para analizar las transformaciones de la accin pblica.

Roth, Andr-Nol. (2008, julio-diciembre). Perspectivas tericas para el anlisis de las polticas pblicas: de la razn cientfica al arte retrico? Estudios Polticos, 33, Instituto de Estudios Polticos, Universidad de Antioquia, 67-91Las polticas pblicas, como cualquier otro objeto de conocimiento, han estado sometidas a mltiples intentos tericos de explicacin. Por lo tanto, existen diversas teoras que se proponen explicar el surgimiento, el cambio o el desarrollo de las polticas pblicas, similar a como ocurre para las ciencias sociales en las ltimas dcadas el post empirismo, como una corriente crtica del empiricismo tradicional, ha emergido tambin en el campo del anlisis de las polticas pblicas. Esta nueva perspectiva refuta la utilidad de pruebas empricas para las polticas pblicas, as mismo, propone teoras y metodologas que las consideran, principalmente, como construcciones discursivas hechas de argumentos y de elementos retricos que se constituyen en narraciones o en relatos; para ello, usan teoras y metodologas de investigacin desarrolladas en el campo literarioSegn Guba (1990), la investigacin en ciencias sociales se apoya en cuatro paradigmas que se diferencian por su ontologa, su epistemologa y su metodologa: el positivismo (y neopositivismo), el post positivismo, la teora crtica y el constructivismoEl positivismo propone que los hechos percibidos y medidos son reales y objetivos, y que pueden ser entendidos mediante la investigacin emprica experimental. Para el positivista, la realidad es directamente asequible y est determinada por leyes de causalidad que pueden ser descubiertasEl neopositivismo (en particular con la teora del Public Choice) insiste en la importancia de la medicin de los hechos mediante la construccin de indicadores y hace uso de una mayor formalizacin matemtica, la cual tuvo un importante desarrollo durante estos ltimos tiempos, debido a las posibilidades ofrecidas por la herramienta informticaEn el rea de las polticas pblicas, estas perspectivas se denominan tambin como incrementalistas o utilitaristas. Por un lado, la postura incrementalista centra su anlisis de la formulacin e implementacin de las polticas publicasen los procesos de negociacin entre los varios grupos organizados que defienden sus intereses particulares tanto durante el proceso legislativo como durante el proceso de implementacin. Por otro lado, la postura utilitarista se expresa ampliamente a travs de los anlisis costobeneficio como mtodo de valoracin de las alternativas de polticasEl post positivismo tambin propone que la realidad existe y los hechos que ocurren pueden ser explicados, sin embargo para este paradigma existe una multiplicidad de causas y efectos, lo que dificulta seriamente la tarea explicativa. Para el post positivista resulta imposible separar los hechos de los valores.Para Hall (1993) las polticas pblicas se desarrollan bajo la misma lgica que los paradigmas cientficos. Cuando logra imponerse en el campo poltico, una poltica tiene un proceso de desarrollo y de expansin, mediante la multiplicacin de normas, reglas e instituciones que corresponden a la concepcin bsica de la poltica, es decir, a su ncleo duro [] Llega un momento en que la poltica tiene dificultades para encarar y resolver los problemas que la justifican. Los cambios habituales y perifricos no logran resolver las dificultades. Se empieza a dudar de la validez y pertinencia de la poltica [] este es el momento en donde surgen propuestas explicativas diferentes o mejores a la original: se cuestiona primero la poltica como tal (cambio de segundo orden), y eventualmente, incluso, se cuestiona la lgica fundamental de la poltica, esto es, su ncleo duro. Hay una disputa para saber cul es el paradigma ms certero [] El conflicto o la crisis se resuelve por la adopcin de una nueva poltica (cambio en los medios y/o en los objetivos de la poltica) o por el reafianzamiento de la anterior. Con las polticas no se cambia la totalidad del ncleo duro, sino que se trata ms de una recomposicin de diferentes elementos y valores La teora crtica considera que la realidad existe, pero es de imposible acceso, por lo tanto la actividad investigativa est siempre orientada por valores y, en consecuencia, la objetividad y la bsqueda de sta son ilusorias la teora crtica desarrolla una explicacin de las polticas pblicas en tres etapas. Primero, considera la construccin histrica de los problemas de polticas pblicas como una seleccin condicionada de las demandas sociales. Segundo, el desarrollo e implementacin de las polticas se pueden entender como procesos que modifican la infraestructura comunicativa de la sociedad. Con eso, se condicionan los fundamentos normativos y las expectativas de la ciudadana, lo que permite, tercera etapa, mantener y reproducir la dominacinEl paradigma constructivista considera que la realidad es una construccin social y que, por lo tanto, la realidad objetiva no es asequible a los investigadores, incluso que no existe, ya que cada individuo puede ver la realidad de forma diferente. La metodologa constructivista privilegia los procesos de identificacin, comparacin y descripcin de las distintas construcciones de la realidad existentes (narraciones, historias de vida, relatos, retrica, hermenutica). Desde esta postura es imposible elaborar teoras o modelos de explicacin, y, an menos, modelos predictivos o normativos de la realidad poltica, econmica o social, pues sta es inasequible a la objetividad y su interpretacin no es ms que una construccin entre otras igualmente vlidas, que buscan credibilidad social ms que certeza cientfica para imponerse en la actividad polticaAl entender las polticas pblicas como configuraciones de actores, el francs Pierre Muller (2006) hace nfasis en tres puntos (pp. 67 y ss.): 1) el problema de la racionalidad de los actores, 2) el papel de la administracin pblica y 3) las redes de actores. Muller busca integrar el carcter irreducible de la dimensin global que obra en la formacin de las polticas pblicas. Para lo cual es necesario integrar el papel de las ideas. Segn Muller, las polticas pblicas no son solamente un proceso de decisin, sino el lugar donde una sociedad dada construye su relacin al mundo (Muller, 2006, p.95). Un referencial articula cuatro niveles de percepcin del mundo valores, normas, algoritmos e imgenes que se descompone en tres elementos: el referencial global, el referencial sectorial y operadores de transaccin llamados la relacin global-sectorial (RGS) (Muller, 2006, p. 100).

Surel, Y. Las polticas pblicas como paradigmas.Prximos ateoras del conocimiento surgidas tanto de la sociologa como de la psicologa, tales anlisis reposan sobre el postulado segn el cual toda relacin social es tambin un factor de conocimiento y de comprensin de la realidad. Hay luchas y apuestas simblicas en el seno mismo de los intercambios polticos que no se reducen a una asignacin de recursos o a la imposicin de una coercin.Los aportes de Jobert y Muller, descansan sobre dos conceptos ntimamente ligados. La nocin de referencial constituye ante todo una tentativa por operacionalizar los fenmenos de conocimiento y de sentido al nivel del espacio pblico. Por consiguiente, el referencial se define como una imagen de la realidad social construida a travs del prisma de relaciones de hegemona sectoriales y globales. Es una imagen codificada de la realidad [...] No obstante, esta imagen produce unos efectos tangibles: sin volver la realidad completamente transparente, puesto que ella oculta en general las relaciones de hegemona, la vuelve un poco menos opaca porque permite, a travs de las normas que ella produce, actuar sobre la realidad (Jobert y Muller, 1987, p. 70). El referencial rene los procesos de categorizacin y de definicin que permiten a un sector dado situarse en una sociedad global y verse como depositario de funciones sociales precisas; as como tambin una vez asegurado este conocimiento, el referencial supone igualmente la actualizacin de normas de accin que van a determinar y a encuadrar las polticas pblicasEl segundo concepto es el de mediador, que designa los agentes que elaboran el referencial de las polticas pblicas [] los mediadores estn entonces en el origen de las imgenes cognitivas que determinan la percepcin del problema por los grupos presentes y la definicin de las soluciones apropiadas. Alrededor de una poltica pblica existe la constitucin de un sistema de actores jerarquizado, donde los mediadores tienen la parte ms influyente en razn de su apego comn al referencialEl inters principal de esta aproximacin reside entonces en este arreglo entre la dimensin simblica y los procesos concretos que definen la naturaleza dual de las polticas pblicas. De una cierta manera, en este esquema conceptual, la emergencia de mediadores corresponde a la cristalizacin ms o menos efmera del sistema de actores alrededor de imgenes y de normas compartidas, que legitiman la toma de decisin y la implementacin de las polticas pblicas.Se puede entender a las polticas pblicas a la manera de los paradigmas cientficos de Kuhn, a fin de intentar una explicacin del papel de las polticas pblicas en el proceso de categorizacin cognitiva y de construccin social de la realidad4 en el seno de un espacio marcado por una asignacin de recursos y/o el ejercicio de la coercin legtima.Un paradigma comprende cuatro elementos: principios metafsicos generales, hiptesis, metodologas e instrumentos especficos [] de la misma forma que para Kuhn slo hay una verdadera ciencia normal en presencia de un paradigma, slo hay una poltica pblica normal cuando estos cuatro elementos conforman un sistema. un paradigma no es solamente una imagen social, sino un conglomerado de elementos cognitivos y prcticos que estructuran la actividad de un sistema de actores, que lo hacen coherente y durable

Para el caso de las polticas pblicas, la nocin de principios metafsicos generales corresponde bastante bien a lo que Jobert y Muller llaman referencial, o lo que Merrien designa como paradigma societal. Los principios generales integran, en efecto, algunas indicaciones abstractas relativamente simples sobre los modos de funcionamiento de la sociedad y, ms especficamente, del campo poltico. Ellos constituyen, de cierta manera, una (o un conjunto de) meta-imagen(es) social(es) colectivamente legtima(s). En vez de atribuirse la divisin global/ sectorial, definida por Jobert y Muller, se considerar una distincin fundada sobre el grado de abstraccin de las imgenes y normas consideradas. Los principios metafsicos generales designan as esta parte del referencial que abarca las operaciones ms generales de categorizacin y de definicin de la realidad, y, en consecuencia, son distintas de las normas de accin apropiadasEl conjunto de estas representaciones forman constructos sociales, que se deducen y se comprenden por una doble referencia a las imgenes anteriormente legtimas y al estado de las relaciones de fuerza en el sistema de actores dadoEl conjuntos de axiomas, hiptesis o razonamientos que establecen un vnculo entre el sistema simblico y el universo concreto, corresponde (en las polticas pblicas) a una fraccin del referencial, gracias a la cual los actores aclaran sus marcos generales de comprensin del mundo en sus comportamientos al definir qu tipos de operaciones o de acciones les parecen satisfactorias y/o legtimas. Aplicar el nivel de la metodologa a las polticas pblicas implica definir los tipos de relacin que se consideran los ms apropiados en un caso especfico, entre el Estado y el sector concernido. Esta nocin parece abarcar entonces posturas tales como la coercin, la mediacin o la concertacin. Si se consideran legtimas las autoridades pblicas, la actualizacin de tales metodologas supone entonces analizar las elecciones hechas entre consulta de los actores sociales, la investigacin explcita de un compromiso o bien la preferencia por una relacin de fuerza entre Estado y sociedad civil. Algunos indicadores pueden a este respecto facilitar la identificacin de los mtodos adoptados, como el grado de institucionalizacin de los ciudadanos concernidos en el aparato poltico-administrativo, las movilizaciones adoptadas por los actores, as como los tipos de medidas tomadas por el Estado.En la accin pblica, los dispositivos instrumentales son numerosos: el discurso, el voto de una ley y/o la creacin de una institucin especfica. la relacin entre este ltimo nivel instrumental y los otros elementos constitutivos de una poltica pblica no es unvoca. El conjunto de la matriz disciplinaria no est jerarquizado de manera necesaria en provecho de normas globales que enmarcaran juicios restringidos, determinando ellos mismos los mtodos y los instrumentos apropiados. De hecho, los cambios rutinarios o los efectos perversos de medidas a priori benignas pueden entraar rupturas a otros niveles, conmocionando las representaciones dominantes y/o necesitando la adopcin de nuevas estrategias Ejemplos concretos: Jobert (1994) asla las imgenes o normas globales dominantes hoy: la lgica de mercado. Urfalino (1993) estudia la reconciliacin de la economa con la cultura, en las polticas culturales. Setbon (1993) investiga las polticas pblicas adoptadas alrededor del sida, y muestra que la definicin misma de la enfermedad no es unvoca, depende de la estructuracin del sistema de actores. Peter Hall (1984) estudia el surgimiento del paradigma neoliberal. Paul Sabatier (1999) centra su anlisis en el sistema de creencias en torno a una causa (advocacy coalitions).

Muller, P. ESQUISSE DUNE THORIE DU CHANGEMENT DANS LACTION PUBLIQUE Structures, acteurs et cadres cognitifsEl anlisis cognitivo de las polticas pblicas es un conjunto de trabajos que destacan la investigacin explicando la acusacin exclusivamente en trminos de confrontacin de intereses []para entender cmo los diferentes actores involucrados en la formulacin e implementacin de polticas se enfrentan a sus intereses especficos , debe colocar estos conjuntos de actores en un proceso ms amplio (y ms complejo) en el que van a participar en la construccin de los marcos cognitivos y normativos que constituyen un nivel relevante para entender la accin pblica

El proceso de produccin de referentes es una tentativa, constantemente renovada, de produccin de alteridad de la sociedad referente a s misma. Esto es por definicin, imposible. Esto explica la construccin necesariamente circular del referente. A la vez que es producida por los actores y es vinculante para ellos como marco interpretativo del mundo exterior, sino a la sociedad, al menos ms all de las estrategias locales o los actores individuales o colectivos sectoriales.

La referencia global es la sensacin de espacio que le permitir superar, en cierta medida, la situacin de hiper-opcin (situacin de eleccin entre opciones que no estn dentro del mismo espacio de significado), ya que define los valores, las normas y relaciones causales que estn surgiendo como un marco cognitivo y normativo para los actores involucrados en la confrontacin de intereses

La referencia no es una estructura lquida compuesta de creencias, mitos o formas retricas. Obviamente hay creencias, mitos y retrica, pero el inters del concepto es ir ms all. La referencia es una estructura cognitiva y normativa que integra las creencias de los agentes en un contexto ms amplio sectorial y/o global-.

La referencia es una herramienta de articulacin entre el nivel de las estructuras sociales y el nivel de las estrategias de los actores: relacin sectorial global expresa el peso de este tipo de estructuras que se refleja en un cierto mundo.

La referencia es una forma particular de la ideologa, en la medida en que se refiere no a una visin del mundo en general, sino a una visin de una accin poltica, de la direccin de sociedad.

Muller, 2000.La accin pblica tiene dos dimensiones que estn irreductiblemente ligadas al proceso de implementacin de sentido sobre lo real. Una dimensin cognitiva, en cuanto que sirven para construir interpretaciones de la realidad. Y otra dimension que permite definir modelos normativos.El anlisis cognitivo de las polticas pblicas est ligado a la dimensin del poder. El proceso de formulacin y de imposicin de la interpretacin de la realidad (referenciales) siempre est relacionado con las identidades colectivas.El anlisis cognitivo de las polticas pblicas tiene dos objetivos: integrar la dimensin de lo global destacando el papel de los actores en el proceso de construccin de los marcos de interpretacin; y por otra parte la aplicacin prctica de una dialctica entre lo global y lo sectorial.

Muller y Jobart, LEtat en action.Existen dos tipos de polticas pblicas: sectoriales, que intentan manejar la relacin en un rea particular; y el informe global sectorial (RGS), que intentan manejar la sociedad en su conjunto.El RGS es transformado en intervencin pblica en funcin de la imagen que representa para los actores relevantes. Surge, entonces, la pregunta de cmo se construye esta imagen (referencial), quin es el responsable de la construccin del referencial. Esta ltima interrogante interroga sobre las relaciones de poder al interior de determinado sector.Resume su perspectiva con el siguiente diagrama:

El referencial sectorial es la representacin con la cual un determinado sector representa su lugar y su papel en la sociedad. Es la imagen dominante de un sector, una disciplina o profesin. El primer efecto de esta representacin es marcar los lmites con otros sectores, segn los mecanismos socioeconmicos dominantes. La estructura de la competencia de las distintas lites del sector crean el referencial sectorial.

El referencial general tiene que ver con la imagen social de toda la sociedad, es decir con la representacin global en torno a la cual se ordenan y priorizan las diferentes actuaciones sectoriales. No es una imagen coherente, es ms bien una suma de imgenes construidas desde distintos sectores. Es por lo tanto contradictoria, dado que la reproduccin social es en s un fenmeno contradictorio.

El referencial es una imagen de la realidad social construida a travs del prisma de la hegemona (RGS). Es una imagen codificada de la realidad, que tiene efector tangibles, sin hacerse transparente. Es decir, que oculta la forma de la hegemona. De ah la importancia de identificar cmo se construyen los referenciales, bajo qu cdigo social, a beneficio de quin.

Los mediadores tienen una doble funcin: decodifican los referenciales, hacindola inteligible para los actores involucrados, a travs de una filosofa de la elaboracin de la accin; y recodificar los referenciales, tomando accin sobre lo real, es decir sobre los estndares polticos y los criterios de intervencin. El papel de los mediadores es cambiar y legitimar una nueva jerarqua de normas. Es fundamentalmente una funcin intelectual, en el sentido gramsciano.