DESCENTRALIZACION PARA LA INTEGRACION

SOCIAL:

En Guatemala, los mayas crean y

administran sus propias escuelas

La experiencia del PRONADE

José Pedro Alberti ([1])

(Mayo 1999)

I. Introducción

¿Es posible que los padres de familia puedan administrar y supervisar la educación de sus hijos igual o mejor que el Estado? Esta interrogante ha quedado abierta en innumerables debates sobre ventajas y desventajas de una delegación de la administración de los recursos públicos para educación –mediante sistemas de vouchers, u otros mecanismos de financiamiento por demanda- a los padres de familia.

Un programa de descentralización del Ministerio de Educación de Guatemala ([2]) muestra que, bajo adecuadas condiciones de información y capacitación, los padres de familia de pequeñas comunidades rurales pueden crear, administrar y supervisar escuelas con notorias ventajas relacionadas con el desempeño de los maestros. Asimismo, el fortalecimiento y reconocimiento de las modalidades tradicionales de participación, organización y toma de decisiones de las comunidades, genera impactos positivos para la autogestión de otros servicios públicos, tales como salud, agua potable y energía eléctrica. Los impactos observados indican una creciente integración de estas comunidades a la vida política, social y económica del país.

La clave para el éxito de este tipo de innovaciones institucionales parece residir en la solución de un viejo problema que aqueja la calidad y eficiencia de los sistemas educativos latinoamericanos, a saber, los sistemas de supervisión educativa. El desarrollo de adecuados y modernos sistemas de información y control, basados en una distribución de funciones y responsabilidades acordes con los intereses naturales de los diversos actores participantes, constituye el camino para la consolidación de estas experiencias.

II. La demanda educativa de las comunidades mayas

En el área rural de Guatemala, algo más de 400.000 niños con edades comprendidas entre 7 y 12 años carecen de servicio de educación primaria, por encontrarse en comunidades indígenas, pequeñas y sumamente aisladas de los centros urbanos ([3]). Esta fuerte exclusión social explicaba la baja tasa neta de escolaridad ([4]) observada en el área rural antes de la acción del PRONADE -64% para el año 1995- y constituía el principal obstáculo a la mejora de dicha tasa a nivel nacional.

La diversidad de lenguas y etnias caracteriza a la población de estas comunidades rurales, donde se habla en forma casi exclusiva uno de los 23 idiomas tradicionales ([5]), o bien alguno de sus varios dialectos. Además, su

alta atomización y su dispersión geográfica agudizan las diferencias culturales y linguísticas aún entre las comunidades pertenecientes a una misma etnia ([6]).

No obstante, estas comunidades presentan ciertos rasgos culturales comunes. En la tradición maya, el trabajo es base de la educación de los niños y pieza fundamental de su proceso de socialización. Las niñas son educadas en las labores del hogar, incluyendo el laboreo de huertos y el cuidado de animales, mientras que los varones son preparados a temprana edad para el trabajo en el mundo externo a la familia.

Sin embargo, los altos índices de pobreza de estas comunidades ponen en peligro sus herencias culturales y linguísticas. Un 87% de los hogares son pobres y un 61% está por debajo de la línea de extrema pobreza, y en general carecen de acceso a agua corriente, electricidad y saneamiento. La migración a los centros urbanos es la salida inmediata a esta situación.

Esta extrema pobreza tiene por consecuencia altos índices de desnutrición que limitan el desarrollo físico y la capacidad cognitiva de los niños indígenas. Asimismo, los niños suelen trabajar para ampliar el precario ingreso familiar y en poblaciones migrantes se movilizan varias veces al año con sus familias para conseguir trabajo en actividades agrícolas temporales.

De acuerdo con este diagnóstico, la oferta de servicios educativos a estas comunidades debería superar diversos desafíos de adecuación a las circunstancias locales, si es que se desea alcanzar una efectiva ampliación de la cobertura.

En la inmensa mayoría de los casos, la educación deberá ser bilingue, o al menos tomar en cuenta que el proceso de aprendizaje debe basarse en un método de transición de la lengua materna al castellano, lo que exige una selección cuidadosa del maestro en virtud de la diversidad cultural y linguística de las comunidades. Asimismo, se deberá tomar en cuenta la importancia que el trabajo tiene para la educación de los niños en la tradición maya y como fuente de ingresos para la economía familiar. Estos elementos exigen una administración flexible de recursos, en particular la contratación de maestros, y de calendarios y horarios escolares de acuerdo con las necesidades de cada comunidad, como así también una adecuación curricular para incorporar elementos de educación bilingue y educación para el trabajo.

III. La respuesta tradicional del sistema educativo

El sistema educativo tradicional no responde en forma adecuada a las necesidades de educación de las comunidades indígenas en el área rural.

Según el diagnóstico realizado por el propio Ministerio de Educación (MINEDUC), el sistema se caracteriza por una concentración no equitativa de servicios y recursos en perjuicio del área rural, por la rigidez del calendario y horario escolar, y por su baja eficiencia interna.

Estos resultados se deben a un marco normativo inadecuado, que debilita la capacidad del MINEDUC para ejercer su función de administración del sistema. La centralización financiera en el Ministerio de Finanzas Públicas impone trámites sumamente lentos para la aprobación de nuevas acciones educativas. Además de esta debilidad administrativa, el marco normativo que regula la contratación de recursos humanos perjudica las políticas de focalización en el área rural. No existen incentivos para la aceptación de plazas en las comunidades rurales, ni para la contratación de maestros bilingues. Asimismo, la remoción de maestros con un incorrecto desempeño –ausencia reiterada, falta de higiene personal, alcoholismo, y acoso sexual a niñas, entre otros frecuentes comportamientos- se enfrenta a fuertes restricciones legales.

A las restricciones que impone el marco normativo para una adecuada política de contratación, remoción y remuneración de maestros por parte del MINEDUC, se agrega un sistema de supervisión en crisis. De acuerdo con la reglamentación vigente, los supervisores deberían cumplir con una alta carga de tareas en un número de escuelas que va desde 50 hasta 75. La capacidad de desplazamiento de los supervisores se encuentra anulada por una reglamentación que fija en US$ 3.3 por día los viáticos para alimentación, hospedaje y transporte, independientemente de la distancia a recorrer. La crisis de los sistemas de administración y supervisión educativa han conducido a un deterioro de la calidad del trabajo de los maestros rurales.

En el sistema tradicional los maestros nunca han tenido que rendir cuentas a los padres de familia, sino más bien a quien paga en forma inmediata su labor y asegura su puesto de trabajo, vale decir, el ministerio, la municipalidad o el sindicato. En el contexto normativo descrito, la rendición de cuentas de los maestros rurales no está sujeta a mecanismos eficaces de información y control, por lo cual tiende a ser inexistente. La autoridad educativa inmediata es algo sumamente lejano y desconocido para estas comunidades. Los padres de familia descontentos con el desempeño de los maestros rurales carecen de mecanismos para imponer controles a favor de la calidad de la educación ofrecida a sus hijos. Su única opción es no enviar los niños a la escuela. El supuesto desinterés de los padres mayas por la educación de sus hijos, esconde en realidad una respuesta a la arbitrariedad de maestros carentes de supervisión y control, a la falta de adecuación de los calendarios y horarios de las escuelas a la vida productiva de la comunidad, y a la escasa pertinencia cultural y lingüística de la educación ofrecida. En estas condiciones, frente a los

altos costos de oportunidad de una oferta educativa inadecuada, los padres prefieren la educación tradicional maya al interior de la familia.

IV. El punto de partida de una nueva institucionalidad educativa

Si bien las pequeñas comunidades mayas del área rural de Guatemala han evolucionado al margen de la institucionalidad y, por ende, de la toma de decisiones del sistema político del país, su participación en funciones públicas locales ha sido intensa. Ante la ausencia de un acceso efectivo a los espacios de poder público al nivel nacional, las comunidades han volcado sus esfuerzos en una compleja red de instituciones sociales locales, en las que con base en la longevidad, los logros personales o familiares y las actitudes reconocidas como honorables se definen los espacios de poder que corresponden a cada uno dentro de la comunidad, una estructura estable de jerarquías, reconocimientos y sanciones poco comprensible para un observador externo.

La guerra civil que afectó durante treinta años al país, ha dejado como una de sus principales enseñanzas la necesidad de superar la exclusión política y social de las comunidades mayas mediante la implementación de mecanismos de descentralización del Estado, que permitan integrar sus tradicionales estructuras de participación y toma de decisiones a la vida política y social del país. En el marco de las negociaciones para la Firma de la Paz, el Acuerdo sobre Identidad y Derechos de los Pueblos Indígenas prevé la realización de una reforma educativa para facilitar el acceso de las comunidades indígenas a la educación, especialmente para aquellas con los menores niveles de cobertura, promoviendo modalidades que faciliten el logro de este objetivo ([7]).

Se menciona, entre otros aspectos, la descentralización como medio para alcanzar una adecuación de las políticas educativas a la diversidad linguística y cultural de Guatemala, y la participación de las comunidades y de las familias en la definición del currículo y del calendario escolar, así como en el nombramiento y la remoción de los maestros. Estas condiciones -acordadas para la implementación de la reforma educativa- definen una modalidad de prestación de servicios educativos para las comunidades rurales e indígenas basada en una estricta adecuación a las necesidades y preferencias de las mismas.

V. La doble estrategia de descentralización del PRONADE

En cumplimiento con los Acuerdos de Paz -firmados entre el Gobierno de Guatemala y la guerrilla a fines de 1996-, el Ministerio de Educación (MINEDUC) se fijó como meta dotar de servicios educativos a 250.000 niños del área rural hasta el año 2000.

Para el logro de este objetivo, el MINEDUC optó por una doble estrategia de descentralización -ejecutada por el PRONADE- que buscó delegar, por un lado, a los padres de familia la administración de las escuelas y, por otro, a instituciones privadas especializadas las funciones de información, orientación y capacitación de padres de familia y maestros. El concepto de descentralización aplicado se reflejó en la distribución de funciones entre los tres actores participantes: los Comités Educativos (COEDUCAs), las Instituciones de Servicios Educativos (ISEs) y el MINEDUC.

En un acto democrático y de acuerdo con sus propias tradiciones, la comunidad ([8]) se organiza formalmente -como persona jurídica- en un COEDUCA y elige a siete personas para integrar su Junta Directiva, la que suscribe un convenio de apoyo financiero con el MINEDUC. El financiamiento es enviado en forma trimestral al COEDUCA a una cuenta bancaria abierta bajo su responsabilidad en un banco privado. El COEDUCA contrata y paga al maestro, controla su asistencia y la de los niños, define el calendario (eligiendo entre tres diferentes ciclos) y el horario escolar, compra útiles escolares, organiza y controla la elaboración y distribución de una comida diaria para los niños, lleva registros contables sencillos y rinde cuentas al MINEDUC.

Con esta delegación de la administración de la escuela a los padres de familia, el MINEDUC intenta potenciar al máximo el interés de los mismos en obtener un servicio educativo para sus hijos que alcance niveles aceptables de calidad y eficiencia (impedir comportamientos incorrectos y reducir inasistencias de los maestros, evitar el despilfarro de recursos y garantizar la dotación de materiales didácticos, entre otros aspectos), así como aprovechar sus ventajas de información para configurar una oferta educativa pertinente a las circunstancias locales.

Las principales funciones de enlace técnico con las escuelas -parte de la supervisión educativa en un enfoque tradicional- son encomendadas a instituciones privadas -ISEs- ([9]). Las ISEs son contratadas para (i) identificar comunidades que cumplan con los requisitos para ser apoyadas por el Programa, (ii) organizar y legalizar COEDUCAs en las comunidades identificadas y (iii) dar seguimiento a las mismas durante el ciclo escolar cumpliendo con actividades de información y orientación, así como de capacitación a COEDUCAs y maestros. Cada una de las tres fases de actividades mencionadas da lugar a un convenio específico entre MINEDUC y

la ISE, el cual se paga en forma retroactiva contra resultados. De esta manera, el MINEDUC intenta asegurarse el cumplimiento de las actividades acordadas, tanto en términos de puntualidad como de calidad de las mismas.

El MINEDUC –a través del PRONADE y sus instancias centrales- retiene en este modelo de descentralización las funciones de regulación, financiamiento, desarrollo curricular, supervisión y evaluación.

El desafío central en el diseño del PRONADE consistió, en primer lugar, en la implementación de adecuados sistemas de gestión a los tres niveles horizontales del mismo –COEDUCAs, ISEs y PRONADE- que pudieran adecuarse en su complejidad a las muy diversas capacidades de estos tres actores y, a la vez, mantener su integración y consistencia vertical en un único sistema.

En segundo lugar, la configuración de los sistemas de información y control han resultado críticos para la consolidación y ampliación de la experiencia:

1. Los COEDUCAs, como se ha mencionado, se responsabilizan por la supervisión y control de la labor de los maestros, incluyendo el control de su asistencia al aula. Pero los COEDUCAs también cumplen funciones en el control de ejecución de las actividades encomendadas a las ISEs. El Presidente del COEDUCA es responsable en forma trimestral de entregar, con su firma y bajo declaración jurada, formatos de control sobre el cumplimiento de las actividades de las ISEs en las fechas y condiciones acordadas con el MINEDUC. La ISE obtiene su liquidación en el PRONADE contra la presentación de los formatos trimestrales correspondientes a todos los COEDUCAs que atiende.

2. Además, el PRONADE recibe información trimestral sobre la actividad de COEDUCAs y maestros a través de las ISEs, y ejerce controles sobre las liquidaciones trimestrales presentadas por los COEDUCAs.

3. Por último, mediante un moderno sistema de indicadores de resultados aplicados a una muestra de escuelas –representativa al nivel de cada ISE-, PRONADE controla directamente en el campo la calidad del trabajo de las ISEs en su relación con el desempeño de COEDUCAs y maestros.

VI. Los primeros resultados

Si bien el PRONADE inició su primera experiencia piloto en el año 1994, las bases de su diseño actual se establecen en 1996 con la adopción de su doble estrategia de descentralización. En relación con el desarrollo y consolidación de

su diseño como modelo de descentralización, el PRONADE atravesó, hasta el momento, tres fases claramente diferenciadas: (i) fase piloto (1994-1995), (ii) fase de diseño de los sistemas de gestión al nivel de los tres actores participantes (1996-1997), y (iii) fase de consolidación de sus sistemas de información y control (1998-1999), en particular la adecuada configuración de incentivos y controles en los convenios a firmar por el MINEDUC con las Instituciones de Servicios Educativos (ISEs). A partir del año 2000, debería iniciarse –en nuestra opinión- una última fase consistente en un proceso simultáneo de descentralización de funciones de financiamiento a COEDUCAs y supervisión de ISEs hacia las Direcciones Departamentales del Ministerio, y de creciente transferencia de funciones de información, contratación de ISEs y evaluación del PRONADE hacia las instancias centrales del Ministerio.

Alcance

Al mes de abril de 1999, el PRONADE ha incorporado a su sistema a 2.043 COEDUCAS, los cuales contratan a un total de 5.256 maestros para atender a un total de 173.222 niños. Cada escuela tiene un promedio de 85 niños, por lo cual el sistema prevaleciente es el de escuela unidocente y multigrado.

En el cuatrienio 1996-1999, la tasa neta de cobertura de educación primaria en el área rural se ha incrementado en 15 puntos por la acción del PRONADE, pasando de un 64% a un 79%. En el trienio anterior (1993-1995), la cobertura se había incrementado en sólo 2 puntos. Cabe destacar, que en la fase 1996-1997 la tasa anual de ampliación se ubicó en 3 puntos anuales, mientras que en la fase 1998-1999 se ubica en 4,5 puntos anuales. Al ritmo actual, PRONADE puede lograr la cobertura universal en el área rural en cuatro años, y si luego se ampliara a áreas marginales urbanas podría incorporar a otros 100.000 niños en dos años, alcanzando la cobertura universal al nivel nacional.

Los problemas típicos observados en otros países de la región para el logro de la cobertura universal residen precisamente en los obstáculos que ha logrado superar PRONADE, a saber, la inaccesibilidad de las comunidades rurales carentes de servicio educativo y la falta de adecuación de la oferta educativa tradicional.

Calidad

En materia de eficiencia interna ([10]), cabe señalar que en PRONADE la tasa de deserción se ubicaba en 1996 en un nivel superior al 13% de los alumnos inscriptos. Este resultado es habitual en el área rural y lógico en el caso de PRONADE por su focalización en comunidades aisladas que nunca habían contado con servicio educativo, con altos porcentajes de analfabetismo y con

presencia significativa de escuelas unidocentes y aulas multigrado. Esta cifra constituía el punto de partida del Programa en áreas con los mayores grados de ruralidad, pobreza y analfabetismo.

Sin embargo, en los siguientes dos años (1997-1998) la tasa de deserción ha bajado un punto por año en las escuelas de autogestión del PRONADE, mientras que el resto de las escuelas rurales pertenecientes al sistema tradicional se encuentran estancadas en el mismo nivel. Asimismo, es de destacar que la aprobación en el primer grado de las escuelas de autogestión se ha incrementado en 8 puntos en el mismo período, pasando de 53,5% a 61,5%, lo que genera impactos significativos en la pirámide de distribución de niños por grado. En los próximos años, PRONADE apuesta a mantener la tendencia de mejora de sus indicadores de eficiencia interna.

Estos resultados se deben, en buena medida, a una adecuada selección de los maestros por parte de los padres de familia. A diferencia de la situación observada en las escuelas rurales del sistema tradicional, los maestros de las escuelas de autogestión dominan la lengua y cultura de las comunidades. Un 80% de las comunidades atendidas por PRONADE tienen un alto grado de predominancia de una lengua maya, y en esas mismas comunidades los maestros tienen un alto dominio de la lengua respectiva. ([11]) Esta adecuación lingüística y cultural del maestro en relación con sus alumnos, permite mejorar el rendimiento de los mismos desde el primer día de clase.

Sostenibilidad

Los costos unitarios por niño atendido en aula ([12]) se ubicaron, en el año 1998, en US$ 131 para PRONADE y en US$ 96 para los niños atendidos en el sistema tradicional. Si se eliminan, en el caso de PRONADE, los costos de ayuda alimentaria –no disponible en el sistema tradicional- y los costos adicionales de supervisión originados por el alto grado de inaccesibilidad de las comunidades atendidas, el costo resultante se ubica en un nivel similar al del sistema tradicional. La diferencia se explica, en definitiva, por dos rubros de costo adicionales, pero necesarios para la ampliación de la cobertura en el área rural. En los próximos dos años, PRONADE ingresa en una etapa de expansión donde podrá beneficiarse de economías de escala en sus costos operativos.

VII. Lecciones aprendidas

La concepción del PRONADE como política educativa escapa al dilema de establecer si es el padre de familia o el Estado quien “sabe mejor” cómo administrar la educación de los niños. Por cierto, la estrategia del PRONADE se orienta fundamentalmente a aprovechar las ventajas de información local y los

incentivos naturales de los padres de familia para administrar la educación de sus hijos con sanos critrerios de calidad y eficiencia, pero complementa estas ventajas con información normativa, administrativa y técnica transferida por el Ministerio a través de las ISEs. La doble estrategia de descentralización del PRONADE se resume en un doble mecanismo de información y financiamiento a los padres de familia. En otras palabras, el PRONADE intenta establecer un mecanismo de subsidio a la demanda bajo condiciones óptimas de información.

En segundo lugar, la práctica de establecer contratos privados de servicios a término, renovables cada año, entre los maestros y los padres de familia no ha conducido a comportamientos egoístas, que imposibiliten la cooperación entre ambas partes. Por el contrario, si bien el horizonte inmediato del contrato es breve, ambas partes saben que cada año deben “ganarse” a su contraparte si aspiran a la renovación del mismo. Si los padres de familia se encuentran satisfechos con la labor del maestro, además de ejercer controles, deberán motivarlo para que permanezca trabajando con la comunidad. Por su parte, el maestro deberá integrar a los padres de familia a las actividades escolares para que conozcan su desempeño y estén en condiciones de decidir la renovación de su contrato. La libertad de opción otorgadas a ambas partes para la celebración del contrato, ha conducido, en realidad, a legitimar la presencia del maestro en la comunidad. A diferencia de los maestros presupuestados, designados por una autoridad educativa lejana y desconocida, los maestros de las escuelas de autogestión suelen ser designados en una asamblea con participación de toda la comunidad. ([13])

Por último, el modelo de descentralización del PRONADE no sólo ha permitido a las comunidades reducir los altos costos de oportunidad de la oferta educativa tradicional –mediante la selección de maestros, horarios y calendarios adecuados a sus necesidades-, sino que también ha reducido notablemente los costos de transacción para obtenerla. ([14]) PRONADE ha eliminado una larga marcha de las comunidades rurales a través de las instituciones públicas, plagada por el cobro de “comisiones” para la creación y adjudicación de plazas de maestros por parte de funcionarios públicos, políticos locales y hasta dirigentes sindicales corruptos. La reducida dimensión y la homogeneidad cultural de cada una estas comunidades –en la diversidad étnica y lingüística de Guatemala- permiten que, en su interior, las decisiones referidas al perfil del maestro, el horario de la escuela o el calendario escolar anual se tomen con mayor rapidez y consenso.

Pero esta favorable evolución hacia la autogestión no hubiera sido posible sin los Acuerdos de Paz de 1996, que han posibilitado al Estado volverse permeable a las tradicionales formas de organización y participación civil de los mayas, reduciendo los altos costos externos (corporativismo sindical, discriminación racial, prácticas centralistas) que imposibilitaban este tipo de políticas en el

pasado. Los mayas han sabido aprovechar esta oportunidad histórica con increíble rapidez.

([1]) El autor es consultor de Grupo de Asesoría Multidisciplinaria (GAMA) de Uruguay y de Internationale Projekt Consult (IPC) de Alemania, las que brindaron asistencia técnica –por encargo del KfW y de la GTZ de Alemania- en el diseño e implementación del PRONADE, y actualmente siguen asesorando a la Dirección Ejecutiva del Programa –por encargo del KfW- en la consolidación institucional del mismo.

([2]) Programa Nacional de Autogestión para el Desarrollo Educativo (PRONADE).

([3]) Las regiones del país con mayor déficit de cobertura escolar son, precisamente, los departamentos con predominio de población indígena y con mayor atomización de la población. En Alta Verapaz y en el Quiché, donde en el año 1995 se observaban tasas netas de escolaridad de sólo 39% y 42% respectivamente, 8 de cada 10 personas son indígenas. Dentro de estos departamentos, las vías de acceso a las comunidades rurales son escasas y se encuentran en mal estado. En general, la forma de acceder es a pie y por caminos con todo tipo de obstáculos (ríos, precipicios e incluso campos minados durante la guerra), lo que insume en promedio tiempos entre 6 y 10 horas desde la cabecera municipal más cercana.

([4]) Inscripción inicial de niños con edades de 7 a 12 años, sobre población en el mismo rango de edad. La tasa bruta de escolaridad incluye la inscripción de niños con edades menores y mayores al rango definido.

([5]) 21 idiomas mayas, el xinca y el garífuna.

([6]) Algunas de estas etnias, como por ejemplo los Q’eqchi’s constituyen una población superior al millón de personas.

([7]) Acuerdo sobre Identidad y Derechos de los Pueblos Indígenas del 31 de marzo de 1995, capítulo III, literal G, así como Acuerdo Sobre Aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria del 6 de mayo de 1996, Capítulo II, literal A.

([8]) Para acceder al apoyo de MINEDUC/PRONADE las comunidades deben carecer de servicio escolar -la escuela más cercana debe encontrarse a más de 3 kilómetros de distancia-, y contar con un mínimo de 25 niños en edad escolar.

([9]) Instituciones de Servicios Educativos.

([10]) Desempeño de los niños según indicadores de aprobación, no aprobación y deserción.

([11]) Asturias de Barrios, Linda, y Sergio Romero. (1997). Estudio Aproximativo de la Situación Sociolinguística de las Comunidades y Escuelas del PRONADE. (mimeo). PRONADE. Guatemala.

([12]) Para los efectos de un análisis comparativo, en el caso del PRONADE se tomaron solamente los costos generados por la atención de niños en aula, es decir, netos de los costos de ampliación de la cobertura (identificación de comunidades, organización, legalización y capacitación de COEDUCAs).

([13]) Centro de Investigaciones Económicas Nacionales (CIEN). (1998). Análisis del Impacto de la Autogestión: La Experiencia del PRONADE. CIEN. Guatemala.

([14]) En promedio, desde la identificación de una comunidad sin servicio educativo y la apertura del mismo transcurren 5 meses, en los cuales se organiza, legaliza y capacita a los COEDUCAs para asumir la administración de la escuela.