Empresas estatales. comentario Juan Antonio Morales

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  • 1. 1Empresas estatales: Visiones para la mejora de su gestin.Comentario de Juan Antonio MoralesEl documento est bien argumentado, muy bien escrito y se ha de valorar sus slidas races en lateora econmica, pero es apasionado. Veo el documento como consistente de dos partes. En unaprimera, hay un alegato a favor de las empresas estatales (de aqu en adelante EE). En la segundaparte, el autor del documento reconoce los problemas de las empresas estatales y propone comosolucin la creacin de empresas mixtas.Yo tengo una posicin mucho ms escptica con relacin a las EE. Por supuesto mi visin espersonal, por ende subjetiva y no tiene por qu ser compartida. No creo que las EE per se seanineficientes ni que el estado no deba intervenir en la economa, pero tiene que hacerlo selectiva einteligentemente. Est bien documentado que el desarrollo de los ferrocarriles y del telgrafo enlos Estados Unidos en el siglo XIX y principios del siglo XX, as como el del Internet en la segundamitad del siglo XX, fue posible gracias a masivas intervenciones estatales, aunque no a travs deempresas pblicas sino ms bien de subsidios.Mis objeciones son a las aplicaciones bolivianas, las de antes de 1985, y a las de ahora. Veo lossiguientes problemas:a) La multiplicidad de objetivos que se fijan para las EE (reflejada por ejemplo en el Cuadro 1del autor del documento). Algunos de esos objetivos son econmicos y otros son ms biendistributivos. Obviamente no estoy contra el objetivo de una mejor distribucin delingreso, pero esa redistribucin tiene tambin exigencias de eficiencia. No creo que las EEsean los canales ms eficientes de redistribucin del ingreso.b) Capacidad administrativa es uno de los recursos ms escasos de la economa y sociedadboliviana. Lo es todava ms escasa en el sector pblico. Por qu sobreextender laadministracin estatal y por qu desviar el escaso talento administrativo desde lasactividades que debe cumplir cualquier gobierno a empresas y actividades donde le sectorprivado tiene ventajas comparativas? El estado debe concentrar su atencin en laprovisin de bienes pblicos y tal vez en algunas empresas estratgicas y no diluirla, comolo est haciendo ahora, en una infinidad de empresas.c) La expansin de las EE debe respetar el principio de subsidiariedad, adoptado por todaslas economas modernas (siendo el mejor ejemplo el de Alemania). Segn este principio elsector pblico no interviene en campos donde le sector privado lo puede hacer mejor,menos an desplaza a las empresas privadas de su radio natural de accin. Este principoes vlido an admitiendo que los bienes producidos por las EE y los bienes producidos porel sector privado no son siempre sustitutos perfectos.d) Idealmente las EE deberan ser sociedades annimas, que se diferencian de las empresasprivadas solamente por la propiedad de las acciones. Obviamente esta diferencia es muysignificativa. La propiedad estatal de una empresa se justifica plenamente cuando laparticipacin estatal en las rentas que genera, en el horizonte de vida de la empresa, esmayor que la que se tendra solamente con gravmenes a las empresas privadas. Son

2. deficiencias de la tributacin o la percepcin de que ella es deficiente las que motivan lasnacionalizaciones. No est claro empero que la participacin estatal en valor presente seamayor con la nacionalizacin de los hidrocarburos que antes de la nacionalizacin, con lalegislacin de 1996.2e) La evaluacin que hace el autor del documentos de las EE bolivianas es demasiadobenvola. Para comenzar ninguna de esas EE es sujeto de crdito en mercados privados definanciamiento y han tenido que recurrir al BC, que les ha otorgado crditosconcesionales.No conozco por otra parte informes de auditora externa de sus estados financieros nievaluaciones independientes de sus proyectos de inversin. Tampoco tienen calificacinde riesgo.f) Un criterio bsico de eficiencia en la asignacin de recursos es que cada EE tiene que serrentable, o por lo menos no incurrir en prdidas y no basta con que el conjunto searentable, con las prdidas de algunas EE compensadas por las ganancias de otras.g) Que las EE de recursos naturales no sean rentables sera el colmo en las condicionesactuales. Las rentas de los hidrocarburos y, en menor medida, de los metales soninmensas, tanto ms que las EE estn cosechando lo que se haba invertido en la pocaneoliberal. Si el barril de petrleo se vende en USD 100 y que producirlo cuesta USD 10, larenta es muy grande an despus de hacer provisiones para tomar en cuenta elagotamiento del recurso. El precio del gas natural, nuestra principal exportacin, estindexado al precio del petrleo.Hugo del Granado sola decir que el mejor negocio del mundo es una empresa petrolerabien administrada; el segundo mejor negocio es una compaa petrolera maladministrada. El problema no es que YPFB no est ganando dinero sino que no estganando ms.h) La provisin de bienes pblicos, en sentido estricto, no est en manos de las EE en lamayor parte de los pases sino en manos del gobierno general. Bienes pblicos comoseguridad ciudadana, justicia, defensa y bienes semi-pblicos como educacin, salud einfraestructura fsica no son provistos por EE. An en estos campos hay una ampliaparticipacin privada en su provisin con servicios privados de seguridad, de defensa(lamentablemente con mercenarios) y por asociaciones pblico-privadas (que no sonempresas mixtas) para la construccin de carreteras (como en Chile y en Colombia) .i) Un problema muy estudiado en la literatura es el de la restriccin presupuestaria blanda[en ingls, soft budget constraint]. Por razones polticas, porque sera admitir un fracaso yuna decisin errada al crearlas, no spuede dejar quebrar a una EE haga lo que haga. Esteproblema se lo tiene tambin el sector privado, especialmente en el sector bancario, porlas externalidades negativas que tendra la quiebra de un banco grande. Muchas veces seha empleado recursos pblicos para salvar a bancos. Sin embargo, gran parte de ladiscusin moderna de la reglamentacin prudencial del sistema financiero est dedicada acmo atenuar esta falla. A nadie se le ha ocurrido que la solucin est en reemplazar a losbancos privados por bancos estatales. 3. 3j) En lo que la Unin Sovitica, un problema muy importante que opacaba el panoramafinanciero, era el de los prstamos y negocios inter EE. Pude ocurrirnos lo mismo cuandose constata que la Agencia Boliviana Espacial le vende servicios casi exclusivamente aENTEL. Si el precio de esos servicios no es de mercado, puede ocurrir que ENTEL estsubsidiando a la ABE o que la ABE est subsidiando a ENTEL:k) Las EE tiene tambin el problema de su vulnerabilidad a la politizacin, sobre todo enpases de dbil institucionalidad como el nuestro. En las empresas privadas hay tambinproblemas de networking, anlogos a los de la politizacin. Sin embargo, las empresasque quieren crecer invertirn en capital humano, venga de donde venga, y an si no seemplea a parientes y amigos.. Las EE no tienen ese incentivo porque sus ejecutivos lo quetratan de hacer es ms bien salvar su responsabilidad haciendo el mnimo esfuerzo y node optimizar el empleo de recursos. Son cumplidores (de las regulaciones) ms bien queoptimizadores.l) Los problemas de agencia y de gobernanza en las EE son ciertamente muy importantes.Justamente porque hay problemas de agente-principal se tiende a tratar a las EE comodependencias de los ministerios, dejndolas con muy pocos grados de libertad. La ley deempresas pblicas (ley No 466 de diciembre de 2013) remedia parcialmente estasituacin al sacarlas del mbito de la ley SAFCO, ponindolas bajo el Cdigo de Comercio.Falta empero un mecanismo claro de rendicin de cuentas.m) Muchos de los problemas que se generan en las empresas privadas son atribuibles alcontexto econmico y poltico general. No es reemplazando a las empresas privadas porEE que se solucionan esos problemas. Por ejemplo, errores de poltica macroeconmica einseguridad jurdica, ms que reducir las inversiones, dan lugar a comportamientosoportunistas de los inversionistas porque aumentan su tasa de descuento. La principalvctima de un contexto inadecuado es la calidad de las inversiones y de los inversionistas.n) Por ltimo, el historial de las empresas mixtas es tambin mixto. Durante mucho tiempose pens que PETROBRAS era el ejemplo ms exitoso de empresa mixta. En efecto, fuecapaz de levantar ms de 50 billones de USD colocando acciones en los mercadosinternacionales de capital hace un par de aos, especialmente para financiar susinversiones en el presal. PETROBRAS se haba convertido en una empresa transnacionaldegran dimensin. En los ltimos meses hay muchas crticas a esa empresa, aunque muchasde ellas son ms bien a las relaciones que mantiene el gobierno con ella. Por ejemplo nose le deja ajustar el precio interno de los combustibles que produce, imposicin que esms fcil cuando un gobierno tiene una fuerte representacin en el directorio. Por otraparte, la produccin de petrleo y gas natural en mar adentro (el presal) est muydemorada.o) La recomendacin de que las EE y mixtas acudan al mercado de valores no slo parafinanciarse sino para mejorar su gestin me parece acertada. En realidad el mayor controlsocial lo pueden proporcionar los eventuales inversores en ttulos-valor de esasempresas.A los comentarios generales anteriores he aadido algunos comentarios puntuales en el texto.