EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS - Permisos, servidu mbres y ocupación temporal. Marco legal / ESPACIO PÚBLICO - Prohibición d e utilizarlo. Obtención de licencia o permiso / VÍA FÉRREA - Empresa de servicios públicos domiciliarios: obtención de permiso para ocuparla temporalmente / FERROVÍAS - Permisos para ocup ación temporal de redes ferroviarias. Competencia. Finalidad Encuentra la Sala que, si bien es cierto, los artículos 26, 28 y 57 de la ley 142 de 1994 establecen el derecho de las empresas de servicios públicos domiciliarios a construir, operar o modificar sus redes e instalaciones, también lo es que ella, en desarrollo del postulado previsto en el artículo 63 de la Carta, prevé la necesidad de la obtención del permiso previo otorgado por autoridad competente, para el caso en estudio Ferrovías, regulación que corrobora la regla general prevista en el artículo 679 del Código Civil que consagra la prohibición de utilizar el espacio público sin licencia o permiso de la autoridad competente. Igualmente, es dable señalar que las disposiciones que facultan a Ferrovías a expedir los permisos o licencias y a exigir que las obras se ejecuten en las condiciones y bajo las especificaciones técnicas de ese sistema de transporte, en tanto se derivan de las facultades de administración y mantenimiento de la red férrea que está a su cargo, se encuentran plenamente vigentes y en concordancia con lo dispuesto en la ley 142 de 1994. Por consiguiente, no resulta jurídicamente aceptable que las empresas de servicios públicos argumenten que con base en el artículo 186 de la ley 142 de 1994, los permisos consagrados en el decreto ley 1075 de 1954, en las disposiciones generales como la prevista en el artículo 679 del Código Civil, y en las demás normas de carácter reglamentario que en esta materia ha expedido la empresa, se encuentran derogadas, so pretexto de exonerase del cumplimiento de la obligación legal que les corresponde. Como ya se señaló, es la misma ley 142, en su artículo 57, la que reitera la norma general del código civil y de las leyes especiales sobre transporte ferroviario, relativa a la exigencia previa del permiso para poder intervenir la vía férrea. Por ello, es claro que no existe contradicción u oposición entre una y otra normatividad y, en consecuencia, no pueden entenderse derogadas por la ley 142. NOTA DE RELATORÍA: Sentencias C-475 de 1997 Corte Constitucional y 16943 de 30 de marzo de 2000. Sección Tercera del Consejo de Estado. EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICO DOMICILIARIOS - Incompetencia de Ferrovías para cobrar derechos por ocupación de espacio público / FERROVÍAS - Incompetencia para cobrar a ESP tarifas por ocupación o utilización del espacio púb lico / ESPACIO PÚBLICO - Cobro de tarifas generadas por su uso. Competencia para fijarlas. Marco legal / SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE FERROVIARIO - Empresa de servicios públicos: obtención de licencia para ocupar vía férrea El cobro de derechos por ocupación y utilización del espacio público a las empresas de servicios públicos domiciliarios, solamente podría operar por ministerio de la ley, es decir, que sólo el legislador, ordinario o extraordinario, puede autorizar el cobro de este tipo de tarifas y, por consiguiente, no es posible hacerlo de manera directa a través de actos reglamentarios del Gobierno o de una autoridad administrativa. En efecto: Jurisprudencial y doctrinariamente se ha determinado que toda tarifa que se cobre a un contribuyente debe corresponder a un gravamen o tributo, entendido en su sentido general (impuesto, contribución y tasa), el cual, a su vez, deberá estar constituido en los términos previstos en el artículo 338 de la Constitución Política. La ley de servicios públicos domiciliarios en sus artículos 26, 28, 33 y 57 respectivamente, si bien es cierto regula los permisos para instalación de redes destinadas a la prestación de servicios públicos domiciliarios en bienes de uso público, también lo es que esta ley no consagra la posibilidad de gravar el uso del espacio público, como tampoco establece el derecho al cobro de una tasa que compense los costos por los servicios administrativos que se deriven para la entidad pública respectiva en la expedición de la licencia o el permiso de que se trate. Los requisitos para el uso del subsuelo y del espacio público por parte de las empresas de servicios públicos domiciliarios son los previstos en la ley 142 de 1994, que regula íntegramente las actividades relacionadas con este tipo de servicio. Por lo tanto, bastará con obtener la licencia o permiso el cual debe comprender las normas técnicas para acometer los trabajos, para realizar la intervención, sin que ello implique que las autoridades públicas puedan exigir cobros como, tasas o derechos de uso, por ausencia de autorización legal para imponerlas. Con lo dicho no quiere significar la Sala que en ningún caso se puedan cobrar derechos por el uso del espacio público, o que éstos estén en contravía de lo dispuesto en el artículo 82 de la Constitución Política; tales cobros, se repite, pueden señalarse o autorizarse por la ley. Pero mientras la ley no los establezca no se pueden cobrar. La razón por la cual debe obtenerse la licencia o

permiso de Ferrovías por las empresas de servicios públicos domiciliarios para poder realizar cruces sobre o a través de la línea férrea cuando se propongan ampliar la cobertura de sus redes, es garantizar, de una parte, la seguridad del servicio público de transporte ferroviario y, de otra, la integridad de la vía férrea nacional, esto es, de los bienes de dominio público de carácter nacional. NOTA DE RELATORÍA: Sentencia 5504 de 23 de marzo de 2000. Sección Primera del Consejo de Estado. CORREDOR FÉRREO - Naturaleza jurídica. Destinación. In embargabilidad / SISTEMA FERROVIARIO NACIONAL - Naturaleza jurídica. Conformac ión. Destinación / BIEN DE USO PÚBLICO - Corredor férreo y zonas aledañas / FERROCAR RIL - Naturaleza jurídica del corredor férreo y zonas aledañas ¿Los corredores ferroviarios y las zonas anexas a ellos, deben catalogarse como bienes de uso o dominio público?. La infraestructura ferroviaria o el sistema ferroviario nacional, en palabras del legislador de 1988, está conformado tanto por bienes de uso público como por bienes fiscales, representados en instalaciones, edificaciones, lotes de terreno, corredores férreos, cuya clasificación en uno u otro grupo, dependerá de la afectación al uso común de los bienes que forman parte del sistema. En particular, sobre la naturaleza del corredor férreo, la Sala observa que las leyes y demás normas que en materia ferroviaria se han expedido hasta la fecha, sistemáticamente, al regular la materia, involucran las zonas contiguas, aledañas o anexas como parte del mismo, en tanto su existencia obedece a estándares técnicos de diseño de la vía, con miras, siempre, a garantizar la seguridad de este medio de transporte. Nótese como, en virtud del decreto por el cual se creó la Empresa Colombiana de Vías Férreas –Ferrovías- se le asignaron como parte de su patrimonio, los bienes inmuebles que hacen parte del corredor férreo incluyendo sus anexidades. De esta manera y siguiendo el principio general según el cual, lo accesorio sigue la suerte de lo principal, las denominadas zonas anexas, contiguas o aledañas, en tanto sean necesarias para garantizar la seguridad, la estabilidad y por ende la correcta operación del corredor férreo, ostentan la misma naturaleza jurídica de éste. Del análisis de las características del corredor férreo, la Sala concluye que éste junto con sus anexidades, son bienes de uso público por las razones que a continuación se exponen: El corredor férreo forma parte de la infraestructura vial y de transporte de propiedad de la Nación, por lo tanto, es un bien que se encuentra afecto al uso público o colectivo, independientemente del sistema de operación o explotación que se establezca. Su destinación al uso común está directamente relacionada con el ejercicio de la actividad de transporte que por su naturaleza es un servicio público. El corredor férreo y sus anexidades están fuera de la actividad mercantil y por lo tanto, son inembargables, inalienables e imprescriptibles. En este orden de ideas, los bienes inmuebles que conforman el corredor férreo, sus zonas anexas, contiguas o de seguridad, se clasifican como bienes de uso público mientras se hallen vinculados al servicio público del transporte ferroviario y, por ende, gozan de una especial protección frente a cualquier tipo de intervención que afecte su integridad, consagrada de manera reiterada en las normas especiales expedidas para este tipo de transporte. EMPRESA COLOMBIANA DE VIAS FÉRREAS - Competencia para exigir permiso por ocupación transitoria de corredor férreo. Marco legal / CORRED OR FÉRREO - Competencia de Ferrovías para otorgar permiso para ocupación transitoria / EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS - Obtención de licencia para ocupar transitoriament e corredor férreo y zonas aledañas / FERROCARRIL - Trámite de permiso para ocupar tempora lmente corredor férreo. Marco legal Sobre la competencia de Ferrovías para exigir el permiso que le permita a las empresas prestadoras de servicios públicos y, en general, a cualquier persona natural o jurídica intervenir el corredor férreo o la zona de aislamiento o seguridad anexa al mismo, no le cabe duda a la Sala, que dicha competencia le fue asignada por su especialidad y relación directa cuando se le atribuyó, como una de sus obligaciones, la de mantener y administrar la red férrea de propiedad de la Nación en condiciones de seguridad para el usuario, la cual incluye no solamente la línea férrea en sí misma, sino también sus zonas aledañas o anexas y la requerida para la señalización e infraestructura para el control del tránsito férreo; ofrecer la vía en el mejor estado posible se constituye, entonces, en la misión que dentro del esquema adoptado desde la ley 21 de 1988 y el Decreto 1588 de 1.989 le corresponde a esta empresa para el cumplimiento de su objeto industrial y comercial. Dado que el estado óptimo de la vía férrea es responsabilidad de Ferrovías y debe obedecer a estándares técnicos propios de la especialidad de este tipo de transporte, se reitera, que es esta empresa la autoridad llamada a regular el uso que sobre este tipo de bienes públicos pretendan hacer terceros, bien para la instalación de redes de servicios públicos domiciliarios o

para otro tipo de redes o tuberías que deban instalarse en la trocha férrea o en sus anexidades. Permitir que cualquier empresa o persona intervenga el corredor férreo y sus anexidades sin obedecer parámetros técnicos haría nugatoria la responsabilidad de la empresa en este aspecto, máxime si se tienen en cuenta los niveles de riesgo que puede representar una excavación o una obra para la estabilidad del corredor. En concordancia con lo expuesto, las exigencias que debe contener el permiso deben ser técnicas, objetivas y proporcionales, para asegurar, de una parte, que la ampliación de la cobertura de los servicios públicos domiciliarios no se vea obstaculizada y, de otra, que la operación del servicio del modo de transporte ferroviario se preste bajo las condiciones de seguridad debida. Lo anterior, no es óbice para que Ferrovías exija a las personas naturales y jurídicas, incluyendo, obviamente, las empresas de servicios públicos domiciliarios, actuar dentro del esquema de responsabilidad que les corresponda y, por ende, cubra los riesgos que se deriven para el sistema ferroviario con garantías que lejos de corresponder al concepto de tributo, son la expresión de la obligación de reparar el daño causado en la vía intervenida. NOTA DE RELATORÍA: Autorizada la publicación con oficio 10226 de 10 de marzo de 2004.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejera ponente: SUSANA MONTES DE ECHEVERRI Bogotá D. C., veinte (20) de marzo de dos mil tre s( 2003) Radicación número: 1484 Actor: MINISTRO DE TRANSPORTE Referencia: VÍAS FÉRREAS: Ocupación temporal. Permiso y cobro de de rechos. EMPRESAS DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS: Servidumbres y ocu pación temporal de áreas que forman parte de la infraestructura férrea . SERVIDUMBRE DE PASO: en vías férreas.

El Doctor Andrés Uriel Gallego Henao, Ministro de Transporte, formuló consulta a fin de conocer la opinión de la Sala respecto de la facultad de Ferrovías para establecer y cobrar una tarifa a las empresas de servicios públicos domiciliarios por el uso temporal de los predios que forman parte de la infraestructura férrea y sobre el alcance de la facultad de estas empresas para imponer servidumbres y ocupar temporalmente el corredor férreo y sus anexidades, prevista en la ley 142 de 1994. Al efecto, formuló las siguientes preguntas:

“a. Ferrovías, ¿está facultada para fijar una tarifa por el uso temporal de los predios aledaños a las vías férrea a su cargo a todas las personas, naturales o jurídicas de derecho público o privado?.

b. EEPP de Medellín o, en general, cualquier Empresa Prestadora de Servicios Públicos

Domiciliarios, ¿tiene la potestad de efectuar toda clase de obras orientadas a instalar, ampliar, mantener, etc, servicios públicos tales como acueducto, alcantarillado, energía eléctrica, gas, etc, sin restricción técnica alguna e igualmente sin que se le pueda obligar a la cancelación de una tarifa por el uso de la infraestructura a cargo de un organismo del Estado del orden nacional?

Como fundamento de su consulta, el señor Ministro presentó una relación de las normas legales que, a su juicio, resultan pertinentes en el análisis del tema planteado a consideración de la Sala, así:

- El Decreto 1588 de 1989, por el cual se creó la Empresa Colombiana de Vías Férreas, Ferrovías, y se dictaron normas para su organización y funcionamiento.

- Los Decretos 353 de 1990 y 614 de 1991 mediante los cuales adoptaron los estatutos internos de la Empresa Colombiana de Vías Férreas –Ferrovías-.

- El Código de Civil, título III, en materia de bienes de uso público.

- La ley 76 de 1920 sobre policía de ferrocarriles. - El Decreto 1075 de 1954, cuyo artículo 1º señala: “Decláranse vías arterias principales con todos

los derechos y preferencias que corresponden a estas vías, las líneas de los ferrocarriles de servicio público”.

El artículo 2º del mismo decreto establece: “En consecuencia, los vehículos férreos tendrán prelación sobre los que transiten por vías distintas, tales como carreteras, calles, caminos públicos y privados, etc.”. Y el artículo 6º ibídem dispone: “Siempre que se pretenda establecer un cruce de una vía o calle pública con las líneas férreas de servicio público, la entidad que la constituya debe obtener el correspondiente permiso de la empresa férrea y el cruce se establecerá de acuerdo con las exigencias que fijen los ferrocarriles.”. Indicó, igualmente, que mediante ley 141 de 1961 el decreto citado fue adoptado como legislación permanente.

- La Resolución No. 693 de 1998, por la cual se expidió la reglamentación relativa al otorgamiento

de autorizaciones de cruce de la red férrea nacional y sus anexidades y se adoptó la norma NT-001, orientada a determinar las especificaciones relacionadas con los riesgos de estabilidad y de operación de la vía, de las limitaciones para otorgar un permiso, del carácter del permiso, etc.

- La Ley 142 de 1994, en su capítulo III, artículos 56 y 57, de las expropiaciones y servidumbres.

Para resolver la Sala CONSIDERA :

1. MARCO CONSTITUCIONAL El artículo 82 de la Carta Fundamental señala el deber del Estado de velar por la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular. El inciso 2º de la norma prescribe que “compete a las entidades públicas la regulación de la utilización del suelo en defensa del interés común.”

El artículo 365 de la Constitución Política consagra que los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado, por lo cual le corresponde a éste asegurar su prestación eficiente y eficaz a todos los habitantes del territorio nacional.

El artículo 84 de la Constitución Política dispone que cuando un derecho o una actividad hayan sido reglamentados de manera general, las autoridades públicas no podrán establecer ni exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para su ejercicio. 2. MARCO LEGAL. COMPETENCIA DE LA EMPRESA COLOMBIANA DE VÍAS F ÉRREAS –

FERROVÍAS EN MATERIA DE PERMISOS DE USO DEL CORREDOR FÉRREO-.

En primer término es importante señalar que la Ley 21 de 1988 por la cual se adoptó el programa de recuperación del transporte ferroviario nacional, definió esta modalidad de transporte como un servicio público, cuando señaló en su artículo 1º:

“Artículo 1º. Con fundamento en su importancia por los beneficios económicos y sociales para el país, en las ventajas que ofrece para el transporte, en la utilidad pública de su adecuado funcionamiento y como mecanismo de desarrollo regional e integración territorial, adóptase el programa de recuperación del servicio público de tr ansporte ferroviario nacional, cuyos lineamientos generales se establecen en esta ley. (...) (Negrillas no son del texto).

La naturaleza de servicio público otorgada a esta actividad desde la ley 21/88, la cual fue ratificada posteriormente en el artículo 3º en concordancia con el artículo 12, numeral 41, de la ley 105 de 1993 y en el artículo 80 de la ley 336 de 1996, genera en cabeza de la entidad encargada de la administración, operación y mantenimiento del sistema ferroviario nacional , una serie de obligaciones en orden a garantizar la prestación segura, eficiente y eficaz de este tipo de transporte.

Ley 105 de 1993. Artículo 3º. (...) 2) Del carácter de servicio público del transporte .“La operación del transporte público en Colombia es un servicio público bajo la regulación del Estado, quien ejercerá el control y la vigilancia necesarios para su adecuada prestación, en condiciones de calidad, oportunidad y seguridad.”

Ley 336 de 1996.- artículo 80.- “El Modo de Transporte Ferroviario, además de ser un servicio público esencial , se regula por las normas estipuladas en esta Ley y las normas especiales sobre la materia”. (Negrillas no son del texto)

Pero, además, es un servicio público a cargo de la Nación pues, tal como lo dispone la ley 105 de 1.993, artículos 12, 19 y 20, los bienes destinados a su prestación hacen parte de la infraestructura del transporte a cargo de la Nación, por lo mismo le corresponde al Ministerio de Transporte y a las entidades del orden nacional con responsabilidad en la infraestructura de transporte, su construcción y mantenimiento con los recursos propios y con los que determine la ley. Disponen las normas citadas:

“Artículo 12 .- Se entiende por infraestructura de transporte a cargo de la Nación, aquella de su propiedad que cumple la función básica de integración de las principales zonas de producción y de consumo del País, y de éste con los demás Países. Esta infraestructura está constituida por: 1) La red nacional de carreteras, con sus zonas, facilidades y su señalización (...) 2) (...) 3) (...) 4) Las líneas férreas de propiedad de la Nación, que i ncluye su zona, señalización e infraestructura para el control del tránsito . 5) (...)”. “Artículo 19 .- Corresponde a la Nación y a las entidades territoriales la construcción y la conservación de todos y cada uno de los componentes de su propiedad , en los términos establecidos en la presente ley”

1 “Artículo 12.DEFINICIÓN E INTEGRACIÓN DE LA INFRAESTRUCTURA DEL TRANSPORTE A CARGO DE LA NACIÓN: Se entiende por infraestructura del transporte a cargo de la Nación, aquella de su propiedad que cumple la función básica de integración de las principales zonas de producción y de consumo del país, y de éste con los demás países. Esta infraestructura está constituída por: 1) La red nacional de carreteras, con sus zonas, facilidades, y su señalización, que se define de acuerdo con los siguientes criterios: (...) 2)(...) 3) (...) 4)Las líneas férreas de propiedad de la Nación, que incluye su zona, señalización e infraestructura para el control del tránsito (...)”

“Artículo 20.- Planeación e identificación de prioridades de la infraestructura de transporte.- Corresponde al Ministerio de Transporte, a las enti dades del orden Nacional con responsabilidad en la infraestructura de transporte y a las Entidades Territoriales, la planeación de su respectiva infraestructura de transporte, determinando las prioridades para su conservación y construcción. “Para estos efectos, la Nación y las Entidades Territoriales harán las apropiaciones presupuestales con recursos propios y con aquellos que determine la ley”. (Negrillas no son del texto)

Tales bienes integrantes de la infraestructura del transporte férreo fueron entregados a Ferrovías por el acto de su creación a fin de que cumpliera las funciones esenciales de construcción y mantenimiento, en condiciones de eficiencia y seguridad. La seguridad del transporte se constituye en uno de los pilares o principios fundamentales del transporte en general y, por ende del transporte ferroviario, en particular, tal como lo señala la ley 105/93:

“Capítulo II PRINCIPIOS RECTORES DEL TRANSPORTE. “Artículo 2º PRINCIPIOS FUNDAMENTALES: “a) (...) b) (...) c) (...) d) (...) e) La seguridad: la seguridad de las personas const ituye una prioridad del sistema y del Sector Transporte.”

Pero, en particular respecto del transporte ferroviario, desde 1.920 existen disposiciones legales que se refieren al aspecto de la seguridad en la operación de este modo de transporte, todas ellas tendientes a garantizar la estabilidad del corredor férreo y sus anexidades con miras a la protección del usuario y del sistema mismo.

La ley 76 de 1920 sobre policía de ferrocarriles, en su artículo 2º dispone:

“Es prohibido a los particulares introducirse o estacionarse en la vía de los ferrocarriles, situarse en las estaciones o a una distancia de los rieles menor de dos metros, ocupar la zona con animales, depósitos de carga o cualesquiera otros objetos, embarazar de otra manera el libre tránsito de trenes, transitar por los puentes destinados exclusivamente a los servicios de las empresas férreas y tocar las agujas de las palancas de los apartaderos y los demás elementos que sirvan para comunicar señales...”..

Más adelante en los artículos 3º y 4º señala algunos parámetros para la construcción de obras en zonas contiguas al eje de la vía férrea:

“Artículo 3º. En los terrenos contiguos a la zona de un ferrocarril no podrán efectuarse, a una distancia de menos de veinte (20) metros a partir d el eje de la vía, obras que perjudiquen la solidez de ésta, tales como excavaciones, repres as, estanques, explotación de canteras y otras semejantes . Tampoco podrán construirse a esta distancia edificios de paja u otro material combustible ni hacer depósitos de sustancias combustibles.”. (Negrilla fuera de texto).

Artículo 4º, “No podrán hacerse plantaciones de árboles a una distancia menor de doce (12) metros del eje de la vía sin el consentimiento de la respectiva empresa. Respecto de las obras o construcciones ya ejecutadas, podrá hacerse la expropiación de ellas a solicitud de la empresa respectiva.” .

En concordancia con lo anterior, el Decreto 1075 de 1954, elevado a la categoría de ley por la ley 141 de 1961 estableció, claramente, como requisito previo a la construcción de vías que interfieran con el corredor férreo, la existencia de un permiso otorgado por la empresa férrea, en el cual se señalaran las condiciones técnicas para la ejecución de los trabajos respectivos.

Artículo 6º. : “Siempre que se pretenda establecer un cruce de una vía o calles pública , con las líneas férreas de servicio público , la entidad que la construya debe obtener el correspondiente permiso de la empresa férrea, y el cruce se establecerá de acuerdo con las exigencias que fijen los Ferrocarriles”. (Negrilla fuera de texto).

Resulta claro, entonces, que de tiempo atrás el legislador se ha ocupado de establecer controles y restricciones para el uso de bienes que forman parte de la infraestructura ferroviaria, en aras a garantizar la seguridad de este medio de transporte; controles que, naturalmente, han estado y tienen que estar en cabeza de los entes responsables de la construcción y mantenimiento de las vías férreas, esto es, de administrar los bienes bajo su tutela (Empresa Ferrocarriles Nacionales de Colombia y hoy Ferrovías). En efecto, el decreto 3129 de 1954 por el cual se ordenó la creación de la Empresa Ferrocarriles Nacionales de Colombia y se adoptaron los estatutos de la misma, señalaba como objeto de la empresa:

Artículo 4º.La empresa tendrá todas las atribuciones necesarias para cumplir sus objetivos, a saber : a) Operar, mantener , manejar, desarrollar y mejorar los servicios ferroviarios en Colombia. (...).”

De otra parte, el decreto 1588 de 1989, por el cual se creó la Empresa Colombiana de Vías Férreas -Ferrovías-2, le otorgó funciones de diversa índole en aras de administrar la red ferroviaria que forma parte de su patrimonio3 y, regular la operación de este modo de transporte, en los siguientes términos:

“ Artículo 3° La Empresa Colombiana de Vías Férreas, Fer rovías, tendrá por objeto principal mantener, mejorar, rehabilitar, extender, modernizar, explotar, dirigir y administrar la red férrea nacional con las anexidades y equipos que la constituyen, así como regular y controlar, en general, la operación del sistema fer roviario nacional .”. (Negrilla fuera de texto).

(...)

“Articulo 4° Para el cumplimiento de su objeto, Ferro vías podrá desarrollar las siguientes funciones y actividades:

“a) Cumplir y hacer cumplir las políticas generales que fije el Gobierno sobre la utilización de la red férrea nacional, control y regulación del tráfico ferroviario y explotación del sistema ferroviario nacional;

“b) Efectuar mejoras en las líneas férreas existentes y construir talleres, muelles, puentes, estaciones y demás instalaciones útiles a sus fines;

2 Revista. Debates de Coyuntura Económica No. 45. Fedesarrollo.1998. “Evolución de las vías Férreas en Colombia”. “Con la ley 21 de 1988 se plantea una nueva estructura institucional para el modo férreo, que comienza en 1989 con la liquidación de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia y la separación de funciones que se adelantaba con la creación de tres empresas : Ferrovías, empresa estatal vinculada al Ministerio de Transporte con la función de rehabilitar, mantener, conservar y controlar la operación férrea que comenzó su funcionamiento a finales de 1990; la Sociedad Colombiana de Transporte Férreo, de economía mixta, para que prestara el servicio de movilización de carga la cual inició sus operaciones a medidos de 1992; y, por último, el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales, estatal, encargado de las obligaciones prestacionales de los antiguos Ferrocarriles Nacionales”. 3 Decreto 1588 de 1989. Artículo 10.-El patrimonio de la Empresa Colombiana de Vías Férreas –Ferrovías. Está constituido por: “la zona o corredor férreo con sus anexidades y los demás bienes muebles e inmuebles que le transfiera la empresa Ferrocarriles Nacionales de Colombia, en liquidación, la Nación o cualquiera entidad oficial.”

“c) Construir nuevas líneas férreas, rehabilitar las existentes suspendidas y suspender parte de las mismas;

“d) Expedir los actos y celebrar los contratos indispensables para el cumplimiento de su objeto;

“e) Propender al desarrollo de empresas y microempresas que puedan proporcionarle materiales y servicios necesarios para el logro de sus objetivos;

“f) Conceder las rutas para la prestación de servicio de transporte ferroviario y establecer las condiciones para su otorgamiento;

“g) Las demás que, correspondiendo a su objeto, sea n necesarias para el cumplimiento del mismo .”. (Negrilla fuera de texto).

En consecuencia, Ferrovías en su calidad de administrador de los bienes que forman parte de la infraestructura ferroviaria tiene plena competencia para establecer las condiciones de uso y mantenimiento del corredor férreo, así como para expedir los actos administrativos contentivos de los permisos o licencias que se requieran para su excavación o intervención. En efecto, de conformidad con el artículo 12 de la ley 105 de 1.993 atrás trascrito, es claro que las líneas férreas de propiedad de la Nación, incluyendo la zona aledaña o de vía, la señalización y la infraestructura para el control del tránsito férreo, hacen parte de la infraestructura del transporte a cargo de la Nación; igualmente es claro, al tenor de los artículos 19 y 20, en concordancia con los artículos 2 y 3 de la misma ley y las normas de la ley 336 de 1.996 (arts. 2º, 3º, 5º, 31 y sgts), que la construcción y conservación de todos y cada uno de los componentes de su propiedad, así como vigilar la seguridad de los mismos, es de su competencia y que, de otra parte, es su obligación realizar la planeación e identificación de prioridades en la materia, contando a tal fin con los recursos propios o que la ley determine para ello. Del mismo modo, aparece con claridad que el legislador de 1.988 facultó al Gobierno para reorganizar el sistema ferroviario nacional y, muy especialmente, para crear una o varias empresas encargadas de las funciones inherentes al servicio público ferroviario, en cuyo ejercicio se creó la Empresa Colombiana de Vías Férreas por medio del Decreto 1588 de 1.989 y que a ella fueron entregados todos los bienes que conforman la infraestructura nacional de transporte ferroviario junto con la responsabilidad de su construcción y conservación. Por supuesto es inherente a estas funciones la responsabilidad sobre la estabilidad de la vía férrea y la prestación del servicio en condiciones de seguridad para el usuario. En este punto, vale la pena mencionar que el Código Civil en el artículo 679 establece una regla general respecto a la construcción de obras en bienes denominados de la Unión, la cual es aplicable plenamente al caso que nos ocupa:

“Nadie podrá construir , sino por permiso especial de autoridad competente , obra alguna sobre las calles, plazas, puentes, playas, terrenos fiscales, y demás lugares de propiedad de la Unión”. (Negrilla fuera de texto).

Debe entenderse por autoridad competente para los efectos de este artículo, aquélla a la cual le ha sido atribuída por ley la responsabilidad de su construcción y mantenimiento, así como el deber de vigilar la operación de tales bienes en condiciones de seguridad. Por lo tanto, en concepto de la Sala, Ferrovías es la autoridad competente, habilitada expresamente por la ley, para expedir los permisos de uso o servidumbres sobre los bienes que forman parte de la infraestructura ferroviaria y para establecer las condiciones técnicas que se requieran para garantizar la seguridad de este sistema de transporte, en tanto estos bienes se encuentran dentro de su patrimonio y es responsable de regular la operación de este sistema de transporte y de velar por la seguridad del mismo. También es claro para la Sala, que existe un deber correlativo radicado en cabeza de todo tercero de solicitar el permiso o la licencia que se requiera para ejecutar cualquier tipo de obras que comprometan los bienes del corredor férreo y sus anexidades.

3. MARCO LEGAL: PERMISOS, SERVIDUMBRES Y OCUPACIÓN TEMPORAL POR EMPRESAS DE

SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS. Como quiera que dentro del análisis jurídico de la consulta es importante revisar si se presenta o no conflicto entre las normas que regulan el transporte ferroviario en particular y las que le confieren a las empresas de servicios públicos el derecho a intervenir bienes que forman parte de la infraestructura ferroviaria nacional, la Sala considera procedente analizar el alcance de la facultad que tienen las empresas de servicios públicos para imponer servidumbres y ocupar temporalmente bienes tanto de propiedad privada, como de la Unión o públicos. El artículo 57 de la ley 142 de 1994, al respecto prevé:

“Facultad de imponer servidumbres, hacer ocupaciones temporales y remover obstáculos . Cuando sea necesario para prestar los servicios públicos, las empresas podrán pasar por predios ajenos , por una vía aérea, subterránea o superficial, las líneas, cables o tuberías necesarias; ocupar temporalmente las zonas que requieran en esos predios; remover los cultivos y los obstáculos de toda clase que se encuentren en ellos; transitar, adelantar las obras y ejercer vigilancia en ellos; y, en general, realizar en ellos todas las actividades necesarias para prestar el servicio. El propietario del predio afectado tendrá derecho a indemnización de acuerdo con los términos establecidos en la Ley 56 de 1981, de las incomodidades y perjuicios que ello le ocasione . Las líneas de transmisión y distribución de energía eléctrica y gas combustible, conducciones de acueducto, alcantarillado y redes t elefónicas, podrán atravesar los ríos, caudales, líneas férreas , puentes, calles, caminos y cruzar acueductos, oleoductos, y otras líneas o conducciones. La empresa interesada, solicitará el permiso a la entidad pública correspondiente; si no hubiere ley expresa que indique quien debe otorgarlo, lo hará el municipio en el que se encuentra el obstáculo que se pretende atravesar.” (Negrilla fuera de texto).

La disposición trascrita tiende a garantizar que no se obstaculice la ampliación de la cobertura y la universalidad de los servicios públicos domiciliarios y, en ese sentido, desarrolla el postulado Constitucional, según el cual, le corresponde al Estado asegurar la prestación eficiente y eficaz de estos servicios en favor de todos los habitantes del territorio nacional. Sin embargo, reitera la norma del código civil antes indicada según la cual no se pueden realizar intervenciones en los bienes de la Unión sin la licencia previa otorgada por autoridad competente Recuérdese que la cobertura es uno de los factores para medir la eficacia en la prestación de los servicios públicos. En los antecedentes de la ley 142 de 1994, se revela la relación entre eficacia y cobertura, en los siguientes términos:

“tratándose de los servicios públicos domiciliarios, la eficacia dice relación con el cumplimiento de las metas trazadas en materia de cobertura y calidad. La eficiencia toca con la relación de los costos sociales y los beneficios alcanzados”.4

Sin embargo, el ejercicio de los derechos de ocupación temporal de inmuebles y de imposición de servidumbres por parte de las empresas de servicios públicos domiciliarios para la ampliación de la cobertura de los mismos, no puede considerarse como de carácter absoluto, máxime cuando el legislador se encargó de regularlo y restringirlo en nombre de otros derechos y bienes constitucionalmente protegidos, tales como el derecho a la propiedad y los bienes de uso público y es por ello que el artículo 57 antes transcrito expresamente prevé la necesidad de obtener un permiso previo para acometer los trabajos respectivos.

4 Gaceta del Congreso No. 220 . Junio 19 de 1993. Ponencia para Segundo Debate. Proyecto 197 de 1992. Página 3.

Respecto a la concepción absolutista de los derechos, la Corte Constitucional en Sentencia C-475/97, señaló:

“Como la concepción “absolutista” de los derechos en conflicto puede conducir a resultados lógica y conceptualmente inaceptables, la Carta opta por preferir que los derechos sean garantizados en la mayor medida posible , para lo cual deben sujetarse a restricciones adecuadas, necesarias y proporcionales que aseguren su coexistencia armónica”.

Partiendo del presupuesto anterior, estima la Sala que el alcance de la facultad prevista en el artículo 57 de la ley 142 de 1994 otorgada a las empresas de servicios públicos domiciliarios, debe interpretarse en armonía con los derechos y bienes que se pretenden proteger, vale decir, en armonía con el derecho de propiedad, la protección de los bienes de uso público, y la prestación eficiente, eficaz y segura de otros servicios públicos que puedan verse comprometidos con ocasión de una intervención u obra, tal es el caso, del servicio público de transporte ferroviario y los cruces con la vía férrea. Prueba de lo anterior, es el hecho de que la misma ley de servicios públicos, cuya aplicación es de carácter prevalente, consagra de manera expresa, a cargo de las empresas de servicios públicos domiciliarios, la obligación de solicitar, ante la autoridad competente, el permiso que se requiera para atravesar la línea férrea con zangas, cables tendidos, conducción de acueducto, redes, excavaciones, líneas de trasmisión y distribución de energía y en general para realizar trabajos y estructuras sobre vías. Cabe señalar que esta norma debe concordarse con el artículo 26 de la ley 142 de 1994, que en relación con los permisos para intervención del espacio público, prevé:

“ART. 26.—Permisos municipales . En cada municipio, quienes prestan servicios públicos estarán sujetos a las normas generales sobre la planeación urbana, la circulación y el tránsito, el uso del espacio público y la seguridad y tranquilidad ciudadanas; y las autoridades pueden exigirles garantías adecuadas a los riesgos que creen . Los municipios deben permitir la instalación permanente de redes destinadas a las actividades de empresas de servicios públicos, o a la provisión de los mismos bienes y servicios que estas proporcionan, en la parte subterránea de las vías, puentes, ejidos, andenes y otros bienes de uso público. Las empresas serán, en todo caso, responsables por todos los daños y perjuicios que causen por la deficiente construcción u operación de sus redes . Las autoridades municipales en ningún caso podrán negar o condicionar a las empresas de servicios públicos las licencias o permisos para cuya expedición fueren competentes conforme a la ley, por razones que hayan debido ser consideradas por otras autoridades competentes para el otorgamiento de permisos, licencias o concesiones, ni para favorecer monopolios o limitar la competencia.”. (Negrilla fuera de texto).

Del análisis de la disposición anterior merecen destacarse los siguientes aspectos, a saber:

• Se refiere a la obligación de la autoridad competente municipal de permitir la instalación de redes necesarias para el desarrollo de los servicios públicos en la municipalidad, en los bienes de uso público de carácter municipal.

• De acuerdo con los antecedentes legislativos el fin de la norma transcrita fue “Garantizar que las

autoridades municipales no obstaculicen la prestación de los servicios”.5

• Esta garantía no es absoluta, pues quienes presten servicios públicos domiciliarios respecto de la ocupación de bienes de uso público deben no sólo solicitar el permiso respectivo, sino también cumplir con las normas generales sobre planeación urbana, circulación, tránsito y obviamente, las de seguridad y tranquilidad ciudadana.

5 Gaceta del Congreso No.57 23 de mayo de 1994- página 11.

• Al igual que el artículo 57 (norma aplicable a cualquier autoridad competente), el artículo 26 consagra el principio general en materia de responsabilidad, según el cual, el que cause un daño es responsable de indemnizar plenamente los perjuicios que del mismo se deriven.

• En aplicación al principio de responsabilidad según el cual, “el resarcimiento del perjuicio, debe

guardar correspondencia directa con la magnitud del daño causado, más no puede superar ese límite”6, la norma en comento, señala que se pueden exigir las garantías adecuadas a los riesgos que se creen.

Los presupuestos anteriores, aunados al pronunciamiento que en el mismo sentido efectuó la Sección Tercera de esta Corporación, en Sentencia del 30 de marzo de 2000, expediente No. 16943, oportunidad en la cual expresó que:

“Esto significa que en la medida en que las empresas de servicios públicos domiciliarios pretendan efectuar un uso especial o privativo del espacio público, están obligadas a obtener la respectiva autorización de l a autoridad municipal y en desarrollo de su actividad serán responsables por todos los daños y perjuicios que se causen por la deficiente construcción u operación de sus redes”,

permiten concluir que las empresas de servicio público domiciliarios cuentan con una facultad reglada para ocupar temporalmente o constituir servidumbres sobre bienes de uso público en general y, entre ellos, sobre las vías férreas, pero en la ejecución de los trabajos respectivos, deben sujetarse a los condicionamientos técnicos que para el efecto le imponga la autoridad competente –Ferrovías-, así como deben ofrecer las garantías que esta entidad requiera para asegurar el cumplimiento de las obligaciones que contraiga con el permiso o licencia respectivos. Y no podría ser de otro modo, pues la inflexibilidad de la vía férrea dada la velocidad de operación, la longitud de los trenes, la potencia de las máquinas que se utilizan, justifica plenamente:

a) La prelación de este tipo de transporte frente a otros sistemas como el vial. El Decreto-ley 1075 de 1974, al respecto previó:

“los vehículos férreos tendrán prelación sobre los que transiten por vías distintas, tales como carreteras, calles, caminos públicos y privados etc.” .

Por su parte, el Código Nacional de Tránsito Terrestre adoptado mediante la ley 769 de 2002, sobre este aspecto señala: “Vía férrea: diseñada para el tránsito de vehículos sobre rieles con prelación sobre las demás vías , excepto para las ciudades donde existe metro, en cuyos casos será este el que tenga la prelación.”

b) La necesidad de adecuar sistemas de señalización, control y comunicación que permitan con la

“debida anticipación”7 la interrupción de la operación o la toma de medidas de seguridad, según el tipo de intervención u obra a ejecutar. Y,

c) La necesidad de establecer condiciones técnicas que permitan mantener la red en condiciones

óptimas de operación.

“la capacidad de una red férrea como un todo depende de varios factores, algunos inherentes a su construcción, otros a su preparación y otros a los vehículos utilizados; el diseño geométrico que impone restricciones de velocidad de operación, la densidad de colocación de las traviesas, el peso de los rieles y el grado de las pendientes”.8

6 Corte Constitucional Sentencia C-197/93 7 Decreto 1075 de 1954.Artículo 4º. 8 El nuevo esquema ferroviario. La solución adecuada. Ferrovías. 1992.

Mientras en el sistema de carreteras es viable desviar el tráfico por otro tipo de vías y tener una mayor capacidad de reacción frente a imprevistos tales como derrumbes, hundimientos de la banca u obras de reparación del sistema vial, la velocidad de la operación de un tren y las condiciones técnicas que debe tener la vía férrea durante su operación, imponen que el respectivo permiso señale las especificaciones técnicas y de seguridad para realizar cualquier tipo de intervención, las cuales se debe incluir en el permiso respectivo, cuya pretermisión puede ser sinónimo de riesgos de grandes dimensiones, tales como el de descarrilamiento, hundimientos de la trocha, daños en la banca, etc. Como corolario de lo anterior, encuentra la Sala que, si bien es cierto, los artículos 26, 28 y 57 de la ley 142 de 1994 establecen el derecho de las empresas de servicios públicos domiciliarios a construir, operar o modificar sus redes e instalaciones, también lo es que ella, en desarrollo del postulado previsto en el artículo 63 de la Carta, prevé la necesidad de la obtención del permiso previo otorgado por autoridad competente (Nacional, Departamental o municipal, según el caso), para el caso en estudio Ferrovías, regulación que corrobora la regla general prevista en el artículo 679 del Código Civil que consagra la prohibición de utilizar el espacio público sin licencia o permiso de la autoridad competente. Igualmente, es dable señalar que las disposiciones que facultan a la Empresa Colombiana de Vías Férreas -Ferrovías- a expedir los permisos o licencias y a exigir que las obras se ejecuten en las condiciones y bajo las especificaciones técnicas de ese sistema de transporte, en tanto se derivan de las facultades de administración y mantenimiento de la red férrea que está a su cargo, se encuentran plenamente vigentes y en concordancia con lo dispuesto en la ley 142 de 1994. Por consiguiente, no resulta jurídicamente aceptable que las empresas de servicios públicos argumenten que con base en el artículo 186 de la ley 142 de 1994, los permisos consagrados en el decreto ley 1075 de 1954, en las disposiciones generales como la prevista en el artículo 679 del Código Civil, y en las demás normas de carácter reglamentario que en esta materia ha expedido la empresa, se encuentran derogadas, so pretexto de exonerase del cumplimiento de la obligación legal que les corresponde. Dispone el artículo 186 de la ley 142 de 1994:

“ART. 186.—Concordancias y derogaciones. Para efectos del artículo 84 de la Constitución Política, esta ley reglamenta de manera general las actividades relacionadas con los servicios públicos definidos e n esta ley; deroga todas las leyes que le sean contrarias; y prevalecerá y servirá para complementar e interpretar las leyes especiales que se dicten para algunos de los servicios públicos a los que ella se refiere. En caso de conflicto con otras leyes sobre tales servicios, se preferirá ésta, y para efectos de excepciones o derogaciones, no se entenderá que ella resulta contrariada por normas posteriores sobre la materia, sino cuando éstas identifiquen de modo preciso la norma de esta ley objeto de excepción, modificación o derogatoria. Deróganse, en particular, el artículo 61, literal f), de la Ley 81 de 1988; el artículo 157 y el literal c) del artículo 233 del Decreto 1333 de 1986; el inciso segundo del artículo 14; y los artículos 58 y 59 del Decreto 2152 de 1992; el artículo 11 del Decreto 2119 de 1992; y el artículo 1º en los numerales 17, 18, 19, 20 y 21, y los artículos 2º, 3º y 4º del Decreto 2122 de 1992.”.9

Como ya se señaló, es la misma ley 142, en su artículo 57, la que reitera la norma general del código civil y de las leyes especiales sobre transporte ferroviario, relativa a la exigencia previa del permiso para poder intervenir la vía férrea. Por ello, es claro que no existe contradicción u oposición entre una y otra normatividad y, en consecuencia, no pueden entenderse derogadas por la ley 142. 4. COBRO DE DERECHOS POR OCUPACIÓN TEMPORAL DE VÍAS FÉRREAS

9 Decreto 1333 de 1986. Artículo 233.- Los concejos municipales y el Distrito Especial de Bogotá pueden crear los siguientes impuestos, organizar su cobro y darles el destino que juzguen más conveniente para atender a los servicios municipales: (...) c) impuesto por el uso del subsuelo en las vías públicas y por excavacione s en las mismas”.

Teniendo en cuenta que uno de los problemas jurídicos centrales de la consulta consiste en determinar si la Empresa Colombiana de Vías Férreas –Ferrovías- está facultada para cobrar una tarifa por los derechos por ocupación de las vías férreas, la Sala considera importante hacer una breve reseña de algunos pronunciamientos de esta Corporación, sobre el cobro de derechos por ocupación y utilización del espacio público, a fin de establecer su procedencia.

• Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia 28 de enero de 2000. Expediente No. 9679. En esta oportunidad, los actos acusados fueron el artículo 8º del Acuerdo Distrital No. 21 de diciembre de1997, por el cual se estableció una contribución por el uso del espacio público para la instalación de redes telefónicas y el artículo 14 del Decreto 1192 de 1997. Las normas acusadas disponían: “Artículo octavo.-Espacio Público.- La empresa de Telecomunicaciones de Santa Fe de Bogotá D.C., E.S.P. S.A., ETB, y los demás operadores de telefonía local que presten sus servicios en el Distrito Capital, deberán pagar a éste por concepto del espacio públi co, por instalación de redes telefónicas , la suma anual equivalente al 5% de sus ingresos brutos, descontados los cargos de acceso pagados a las otras redes locales establecidas en Santa Fe de Bogotá D.C.. Para la ETB esta obligación modifica lo establecido en el artículo 67 del Acuerdo 40 de 1992.” (Negrilla fuera de texto). “Artículo 14- La licencia dará lugar al pago de un canon al Distr ito, por la utilización del espacio público, según el servicio de que se trate, por los siguientes valores: 1) Para servicios de telefonía pública conmutada local y demás servicios de telecomunicaciones que se presten en Santa Fe de Bogotá, la suma de que trata el Acuerdo 21 de 1997. (...) PARÁGRAFO.- El canon previsto por este artículo se causará a partir del 1º de enero de 1998 y se cancelará en la forma y oportunidades señaladas por el Instituto de Desarrollo Urbano, IDU, en el respectivo reglamento que éste expida “.. (Negrilla fuera de texto). El aspecto central del debate en el caso, giró en torno a determinar si la obligación de pagar el porcentaje indicado en la norma era jurídicamente un impuesto o un canon por concepto de “renta de dominio público”, tal y como se alegó por parte del Distrito. Al respecto, la Sección Cuarta de esta Corporación en la providencia citada, señaló que el cobro previsto en la norma acusada era una especie de impuesto, en tanto se origina en un Acuerdo del Distrito de carácter obligatorio, sin intervención de la voluntad de los operadores de telefonía local y sin contraprestación directa alguna, en los siguientes términos:

“Dado que, en el caso en examen, el tributo que se pretende recaudar por aplicación de la norma acusada, no tiene previstas ventajas o beneficios individuales, de parcial o total equivalencia, para determinadas personas o grupos de éstas, susceptibles dichas ventajas o beneficios de precisa medición monetaria, resulta evidente que el gravamen en cuestión no es una tasa , contribución especial o precio (o cánon), sino que el mismo corresponde a los denotados carac teres del impuesto , como oportunamente lo advirtió el a quo. Por lo demás, tampoco obra prueba alguna en el proceso de haberse celebrado contrato de arrendamiento o de cualquier otra especie, susceptible de generar “cánones” periódicos como los que se pretende recaudar por aplicación de la norma impugnada.” (Negrilla fuera de texto).

Más adelante, sobre el ejercicio de la facultad impositiva de los entes territoriales para gravar o cobrar tarifas por la ocupación y utilización del espacio público, señaló la misma sentencia:

“(...) Por lo que hace al ejercicio de la facultad impositiva de los entes territoriales, la Sala ha dicho asimismo, en numerosas providencias sobre el mismo tema, que tal

facultad no es originaria como la del Congreso Nacional, sino derivada o residual e informada, de suyo, en el principio de legalidad, según lo observado por el Ministerio Público, en punto que las asambleas y concejos carecen de facultad para administrar tributos no previstos o creados previamente por la ley. “De ahí que la interpretación del artículo 338 de la Carta deba estar en absoluta armonía con los artículos 300-4 y 313-4 ib., pues si el primero dice que las asambleas y concejos pueden decretar contribuciones fiscales y parafiscales y dispone por ley, ordenanza o acuerdo se fijen los sujetos, las bases gravables y las tarifas e incluso que estas últimas se señalen por las autoridades, los dos artículos restantes prevén que la facultad para votar, por ordenanza o acuerdo, las aludidas contribuciones, se debe ejercer “de conformidad con la Constitución y la ley”, limitación igualmente establecida en el artículo 287 ib., relativo al régimen de las entidades territoriales. “En el caso, como lo advierten los actores, si bien el artículo 1, lit. j) de la ley 97 de 1913, reproducido por el artículo 233, lit. c) del Decreto 1333 de 1986, autorizó a los concejos municipales y del Distrito Especial de Bogotá a crear y administrar un impuesto, “por el uso del subsuelo en las vías públicas y por excavaciones en las mismas”, no es menos cierto que tal norma fue derogada expre samente por el artículo 186 de la Ley 142 de 1994 y que ningún pre cepto legal posterior la revivió (artículo 14, ley 153/887).” “Del mismo modo, los artículos 20 y 23 del Decreto 1504 de 1998 (Por el cual se reglamenta el manejo del espacio público en los planes de ordenamiento territorial), que permitían a los municipios y distritos el cobro de tarifas a las empresas de servicios públicos domiciliarios (ESP) por la ocupació n y utilización del espacio público, fueron también expresamente derogados por el Decreto 796 de 1999 .”. (Negrilla fuera de texto).

• En el mismo sentido la Sección Cuarta profirió la sentencia del 28 de enero de 2000, expediente

No. 9723, en la cual, al examinar la legalidad del artículo 8 del Acuerdo 21 de diciembre 6 de 1997 del Distrito Capital, ratificó lo expuesto en el anterior fallo y, en particular, sobre el cobro de tarifas por el uso del espacio público frente a la ley de servicios públicos domiciliarios, señaló:

“Dado que la ley 142 de 1994 que, como también lo dice la actora, reguló íntegramente la materia de servicios públicos domiciliarios, ni ninguna otra norma contiene disposiciones relativas a imposiciones o cánones po r el uso del espacio público , debe concluirse que el canon o tarifa que se pretende cobrar por la aplicación de los actos demandados, carece de fundamento”. (Negrilla fuera de texto).

• La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en

sentencia del 7 de octubre de 1999, expediente No.5487, cuando analizó la legalidad de los artículos 20 y 23 del Decreto 1504 de 1998 expedidos por el Gobierno Nacional (decreto por el cual se reglamentó el manejo del espacio público en los planes de ordenamiento territorial) y en particular, respecto de las expresiones relativas al cobro de tarifas por el uso o intervención del espacio público, expresó:

“ART. 20. Cuando para la provisión de servicios públicos se utilice el espacio aéreo o el subsuelo de inmuebles o áreas pertenecientes al espacio público, el municipio o distrito titular de los mismos podrá establecer mecanismos para la expedición del permiso o licencia de ocupación y utilización del e spacio público y para el cobro de tarifas . Dichos permisos o licencias serán expedidos por la oficina de planeación municipal o distrital o la autoridad municipal o distrital que cumpla sus funciones. “Las autorizaciones deben obedecer a un estudio de la factibilidad técnica y ambiental y del impacto urbano de la construcción propuesta, así como de la coherencia de las obras con los planes de ordenamiento territorial y los instrumentos que lo desarrollen.

“ART. 23.- La utilización por los particulares del espacio aéreo o del subsuelo de inmuebles públicos, pertenecientes al espacio público, para efectos de enlace entre bienes privados o entre bienes privados y elementos del espacio público, tales como puentes peatonales o pasos subterráneos, podrá realizarse previo estudio, aprobación y cobro de tarifas por parte de la oficina de planeación municipal o distrital o la autoridad municipal o distrital que cumpla sus funciones. “El estudio conllevará un análisis de factibilidad técnica y del impacto urbano de la construcción propuesta, así como de la coherencia de las obras con los planes de ordenamiento territorial y los instrumentos que lo desarrollen. “Este tipo de autorización no generará derechos reales para los particulares y deberán dar estricto cumplimiento a la prevalencia del interés general sobre el particular”.

:

“Las Tarifas, expresión de tributo.- Toda tarifa que se cobre a un contribuyente corresponde a un gravamen o tributo . El artículo 338 de la Constitución establece que la ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen. “Esta misma Sala, en sentencia anterior10, expresó que el vocablo tarifa, contenido en el artículo 338 de la Carta Política, está usado por el constituyente en su sentido natural, según las acepciones que de él recoge el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, esto es, “f. Tabla de precios, derechos o impuestos. 2. Precio Unitario fijado por las autoridades para los servic ios públicos realizados a su cargo. 3. Montante (cuantía) que se paga por este mismo servicio”. 11, por lo tanto, se encuentra referido a todas las formas de tributo previstas en dicho artículo: impuestos, contribuciones y tasas. “En estas circunstancias, es claro que las tarifas cuyo cobro prevén los artículos acusados se encuentran sujetas a las disposiciones del artículo 338 de la Constitución, en tanto constituyen un tributo , pues, conforme a la concepción general, los tributos se clasifican en impuestos, tasas y contribuciones. “De lo expuesto se infiere que el cobro de una tarifa supone, necesariamente, la existencia de un tributo, puesto que sin éste carecería de razón de ser el establecimiento de la misma. Si no existe un tributo qué puede, entonces, ser materia de cobro? “Al respecto, la Sala observa que, en principio, le asistiría razón a la accionante, por cuanto en realidad, los apartes acusados de los artículos 20 y 23 del decreto 1504 de 1.998, no estarían haciendo otra cosa que creando implícitamente un tributo, en tanto autorizan a los municipios para establecer mecanismos para el cobro de tarifas, por los conceptos de que se habla en tales artículos, y ya se indicó cómo el cobro de una tarifa supone necesariamente la existencia de u n tributo . “El numeral 4 del artículo 313 de la Constitución, en consonancia con el numeral 3 del artículo 287 ibídem, faculta a los Concejos para votar “tributos”, pero sujeta tal atribución a su conformidad con la Constitución y la ley, lo cual entraña que los concejos municipales no pueden crear tributos y fijar tarifas en razón de los mismos, sino en los casos en que taxativamente se lo permita la ley.

10 Sentencia de 10 de junio de 1.999, expediente núm. 5029, Consejero Ponente Dr. JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA, actor :Asociación de Transportadores Aéreos Colombianos -ATAC. 11 Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, pág. 1379.

“Así las cosas, el establecimiento de todo tributo en el nivel territorial (departamental, distrital y municipal) pasa por la voluntad del legislador, expresada en la ley, que usualmente autoriza a las autoridades territoriales para cobrar tributos, o sea, que quien los crea genéricamente es el legislador. De allí que la soberanía fiscal que se atribuye a los entes territoriales no es absoluta sino relativa en cuanto a creación de tributos se refiere, lo que implica que tal autonomía está condicionada de conformidad con la ley que los creó o autorizó. “De lo anterior se deduce que sólo el legislador, ordinario o extraordinario, pue de autorizar a los municipios, como entidad territoria l, para cobrar tarifas como la contemplada en los apartes enjuiciados, es decir, p ara cobrar tributos , lo cual implica que ello no es posible hacerlo de manera directa a trav és de actos reglamentarios del Gobierno , salvo que las normas legales que son materia de reglamentación , u otras, contengan tal autorización. “4.2.- En el caso bajo examen, el decreto 1504 de 1.998 fue expedido por el Presidente de la República “...en ejercicio de sus facultades constitucionales, en especial las que le confieren el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política y los artículos 5°, 6° y 7° de la ley 9a. de 1.989 y los artículos 11, 12 y 13 de la ley 388 de 1.997.” “Ciertamente la aludida autorización para cobrar por la utilización del espacio aéreo o del subsuelo para la provisión de servicios públi cos no aparece consignada expresamente en los enunciados de las normas que son objeto de reglamentación, esto es, los artículos 5º, 6º y 7º de la ley 9ª de 1989 y 11, 12 y 13 de la ley 388 de 1997. “Es así como los artículos de la ley 9ª de 1989 que dice se reglamentan por el decreto en mención se refieren, en su orden, a la definición del espacio público, que comprende, entre otros conceptos, las zonas “necesarias para la instalación y el mantenimiento de los servicios públicos básicos” (art. 5°); a que el destino de los bienes de uso público incluidos el espacio público de las áreas urbanas y suburbanas, sólo podrá ser variado por los concejos o las juntas metropolitanas, siempre y cuando sean canjeados por otros de características equivalentes (art. 6°); y a que los municipios podrán crear “entidades responsables de administrar, desarrollar, mantener y apoyar financieramente el espacio público”, o “...contratar con entidades privadas la administración, mantenimiento y aprovechamiento económico” de dicho espacio (art. 7°). “En cuanto a los artículos de la ley 388 de 1997,que modifica el régimen de reforma urbana, ellos señalan cuáles son los componentes que deben contener los planes de ordenamiento territorial (componente general, componente urbano y componente rural), con indicación de sus respectivos objetivos, estrategias, políticas, acciones, programas, etc. (art. 11) ; cuál es el contenido del componente general del plan de ordenamiento, con objetivos y estrategias, contenido estructural (art. 12) ; y cuál es “Componente urbano del plan de ordenamiento”, que incluye políticas de mediano y corto plazo sobre el uso, ocupación, aprovechamiento y manejo del sue lo , localización y dimensiones de la infraestructura vial, delimitación de áreas de conservación y protección de los recursos naturales, la adopción de instrumentos para financiar el desarrollo urbano, etc. (artículo 13) “Del contenido de las precitadas normas no se desprende que crear entidades que apoyen financieramente el espacio público, o contra tar con entidades privadas la administración, el mantenimiento y el aprovechamien to económico del espacio público, o la adopción de instrumentos para financi ar el desarrollo urbano pueda concebirse como una autorización para establecer el cobro de tarifas por la utilización del espacio aéreo o del subsuelo, para la provisión de servicios públicos, o que ellas sean por sí mismas suficientes para establecer dicho sistema.

4.2. Por lo demás, la Sala ha examinado con detenimiento no sólo los artículos de las leyes 9ª de 1.989 y 388 que, según se indica, se reglamentan por el decreto 1504 de 1.998, y sólo encuentra en ellas las siguientes autorizaciones para crear tributos o fijar tarifas en relación con el espacio público: - la facultad de graduar tarifas del impuesto de registro y anotación para favorecer la vivienda de interés social, por las asambleas y el Consejo del Distrito de Bogotá (art. 49, ley 89 de 1.989): - la Contribución de Desarrollo Municipal (arts. 106, 107, 108, 109, 110 y 11 ley 9a de 1.989). - el impuesto de Estratificación Socio Económica, incluida la facultad de reglamentar forma de recaudo y exenciones por los municipios (art. 112 a 116). -la participación en la plusvalía (art. 73 a 87 ley 388 de 1.997). “Lo anterior, constituiría suficiente motivo para acceder a las pretensiones de la demanda, en tanto el decreto 1504 de 1.998 establece una autorización para establecer el cobro de tarifas por la utilización del espacio aéreo o del subsuelo para la provisión de servicios públicos que expresamente no contiene en las disposiciones reglamentadas”. (Negrilla fuera de texto).

• Consejo de Estado. Sección Cuarta, sentencia 25 de julio de 1997, expediente No. 8323.

En esta ocasión el acto acusado fue un acuerdo del Municipio de Piedecuesta Santander por el cual se creó un impuesto por el uso del subsuelo mediante excavaciones, canalizaciones, tendido de redes para la prestación de servicios públicos que se realicen en las vías públicas de la jurisdicción municipal. En particular sobre la facultad impositiva municipal para el cobro de derechos por el uso del subsuelo en las vías públicas y, la compatibilidad de éstos con lo preceptuado en la ley 142 de 1994, señaló esta Corporación:

“(...) si bien es cierto que la Ley 142 de 1994 en su artículo 186 derogó expresamente el literal c) del artículo 233 del Decreto 1333 de 1986, tal derogatoria ocurrió con posterioridad a la expedición del acto demandado, lo cual indica que cuando el Concejo Municipal de Piedecuesta lo expidió sí tenía competencia para hacerlo. Ahora bien, derogada expresamente por la ley la facultad de los municipios para crear el impuesto en cuestión, a partir de dicha derogatoria, es decir del 11 de julio de 1994, fecha de publicación de la ley 142 de 1994, éstos n o pueden establecer el tributo por ausencia de autorización legal, y respecto de l os ya creados su permanencia en el tiempo solo será posible en la medida que la materia sobre la cual recaen no sea incompatible con la nueva ley que regula el uso del subsuelo para un determinado efecto, como es el de los servicios púb licos . (Negrilla fuera de texto).

Lo expuesto en este capítulo, permite concluir que el cobro de derechos por ocupación y utilización del espacio público a las empresas de servicios públicos domiciliarios, solamente podría operar por ministerio de la ley, es decir, que sólo el legislador, ordinario o extraordinario, puede autorizar el cobro de este tipo de tarifas y, por consiguiente, no es posible hacerlo de manera directa a través de actos reglamentarios del Gobierno o de una autoridad administrativa. En efecto:

1. Jurisprudencial y doctrinariamente se ha determinado que toda tarifa que se cobre a un contribuyente debe corresponder a un gravamen o tributo, entendido en su sentido general (impuesto, contribución y tasa), el cual, a su vez, deberá estar constituido en los términos previstos en el artículo 338 de la Constitución Política.

ART. 338.—En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar , directamente, los

sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos . La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permit ir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen ; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos. Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo.”.12

Igualmente, y como quiera que el problema jurídico en torno a la viabilidad de establecer una tarifa por la expedición del permiso para el uso del corredor férreo y sus anexidades por parte de Ferrovías, se podría eventualmente enmarcar dentro del concepto de tasa, es relevante citar un pronunciamiento de la Corte Constitucional, en el cual se señalan los elementos que este tipo de gravamen debe contener y, en particular, las características que debe definir la ley cuando autoriza a la autoridad administrativa para fijarla. Dijo la Corte Constitucional en Sentencia C-992 de 2001,

“Entiende la Corte que, ciertamente, la creación de una tasa debe venir acompañada por la identificación, en la propia ley, del servicio a la que la misma corresponde y por cuya utilización serán gravados l os contribuyentes . Cumplido ese requisito consustancial al concepto mismo de tasa, la Constitución no exige que para la fijación de la tarifa por el legislador se hagan explícitos, en la propia ley, los criterios que se tuvieron en cuenta para el efecto. Tal exigencia sólo resulta aplicable cuando se permita que la tarifa sea fijad a por las autoridades administrativas, caso en el cual la ley deberá esta blecer el método y el sistema para definir los costos y la forma de hacer su repa rto . Se trata de una garantía del principio de legalidad del tributo, conforme a la cual si bien, de manera excepcional y en atención a la complejidad que en ocasiones reviste el establecimiento de las tarifas para tasas o contribuciones, se permite que dichas tarifas sean fijadas por las autoridades administrativas, se exige, en todo caso, que el sistema y el método para definir los costos o los beneficios, así como la forma de hacer su reparto se fijen por la ley, o las ordenanzas o los acuerdos.”. (Negrilla fuera de texto).

2. La ley de servicios públicos domiciliarios en sus artículos 26, 28, 33 y 57 respectivamente, si

bien es cierto regula los permisos para instalación de redes destinadas a la prestación de servicios públicos domiciliarios en bienes de uso público, también lo es que esta ley no consagra la posibilidad de gravar el uso del espacio público, como tampoco establece el derecho al cobro de una tasa que compense los costos por los servicios administrativos que se deriven para la entidad pública respectiva en la expedición de la licencia o el permiso de que se trate.

12 Instituto Colombiano de Derecho Tributario. 1991. Derecho Tributario. Elementos de la Obligación Tributaria. Alvaro Leyva Zambrano. Alberto Múnera Cabas y Alfonso Angel de la Torre. “Para la mayoría de los tratadistas (Sainz de Bujanda, M. Cortés, Pérez Ayala, Rosembuj), la tarifa en sentido estricto comprende los tipos de gravamen, mediante los cuales se expresa el mecanismo de cuantificación de la deuda tributaria. Tanto tarifa o tipo de gravamen como base imponible son conceptos íntimame nte relacionados , sin que el uno pueda tener sentido independiente del otro , lo cual hace, por lo tanto, que la naturaleza del tipo de gravamen o tarifa, dependa de la naturaleza de la base imponible. Es como lo precisa Sierra Mejía “la unidad de medida que según la ley debe aplicarse a la base gravable para determinar la cuantía del impuesto.”

3. Los requisitos para el uso del subsuelo y del espacio público por parte de las empresas de servicios públicos domiciliarios son los previstos en la ley 142 de 1994, que regula íntegramente las actividades relacionadas con este tipo de servicio. Por lo tanto, bastará con obtener la licencia o permiso el cual debe comprender las normas técnicas para acometer los trabajos, para realizar la intervención, sin que ello implique que las autoridades públicas puedan exigir cobros como, tasas o derechos de uso, por ausencia de autorización legal para imponerlas.

4. Con lo dicho no quiere significar la Sala que en ningún caso se puedan cobrar derechos por el

uso del espacio público, o que éstos estén en contravía de lo dispuesto en el artículo 82 de la Constitución Política; tales cobros, se repite, pueden señalarse o autorizarse por la ley. Pero mientras la ley no los establezca no se pueden cobrar.

Tal es el caso al cual se refiere la Sentencia proferida por la Sección Primera, expediente No. 5504, el 23 de marzo de 2000. En esta oportunidad las normas cuestionadas fueron el Decreto-ley 1421 de 1993, y el Acuerdo Distrital No. 9 de 1997, que permite a las Juntas Administradoras Locales expedir acuerdos locales para el uso del espacio público, previo concepto del Departamento de Planeación Distrital “Taller profesional del espacio público.”. Dijo entonces el Consejo de Estado: “(...) el deber de velar por la destinación al uso común de los bienes integrantes del espacio público no impone, de una parte, que dicho uso sea necesariamente gratuito en todas las circunstancias y, de otra parte, que no pueda la autoridad competente reglamentar dicho uso, en cuanto se refiere al acceso de las personas, tal como sucede con el parqueo de automóviles en áreas de espacio público, conocido en la capital de la República como zonas azules, o la utilización de la playa en concesión de parques como El Salitre de Santafé de Bogotá, o con el cobro de peajes por la utilización de vías públicas. (...) De otra parte, la idea de la no gratuidad no es extraña a las regulaciones sobre utilización del suelo.

En concordancia con esas previsiones constitucionales , los artículos 12 y 69, numerales 6, del Decreto Ley 1421 de 1993 le otorgaron al Concejo la facultad de “determinar los sistemas y métodos con base en los cuales las Juntas Administradoras Locales podrán establecer el cobro de derechos por concepto de uso del espacio público para la realización de actos culturales, deportivos recreacionales o de mercados temporales”, que fue lo que hizo a través del Acuerdo acusado, y a las JAL, la facultad de preservar y hacer respetar el espacio público, mediante la reglamentación de su uso para fines culturales, recreacionales, deportivos o de mercados temporales, con el cobro de derechos por tal concepto. De manera que es la propia ley la que estructura el uso de las competencias que se cuestionan, otorgándoles al Concejo Distrital y a las JAL facultades en materia de cobro de derechos por el uso del espacio público. No se observa, entonces, cómo se puedan violar las normas sobre delegación de funciones en el asunto que se analiza.”

Igualmente y referido expresamente al caso de los bienes de uso público de carácter municipal (pues es apenas obvio que no tiene competencia el municipio sobre bienes de uso público de carácter nacional como las carreteras y la vía férrea nacional), con base en la ley 388 de 1989, el Decreto 619 de 2000, por el cual se adoptó el Plan de Ordenamiento Territorial para el Distrito Capital, en materia de licencias de excavación, dispuso:

“Decreto 610 de 2000.- Artículo 171.- Licencias de Excavación.- Corresponde al Instituto de Desarrollo Urbano (IDU), radicar, estudiar, expedir, otorgar o negar, establecer especificaciones técnicas, controlar y sancionar, todo lo relacionado con las licencias de excavación que impliquen intervención del espacio público. El permiso de licencia de excavación se otorgará por medio de un acto administrativo denominado licencia de excavación en el espacio público, en el cual se establecerán las

condiciones técnicas, obligaciones y responsabilidades que deben cumplir las empresas de servicios públicos, los particulares y las entidades públicas que intervengan en el espacio público con el fin de garantizar su idoneidad y recuperación.

Parágrafo.- La Alcaldía Mayor de la Ciudad con el apoyo del Instituto de Desarrollo Urbano (IDU), las empresas de servicios públicos, y las entidades distritales afines, dispondrán de 6 meses, a partir de la entrada en vigencia del presente plan, para reglamentar las condiciones técnicas, obligaciones y responsabilidades que deban cumplir las empresas de servicios, los particulares y las entidades distritales que intervengan el espacio público en relación con la excavación que implique intervención del espacio público”.

El IDU expidió la resolución No. 591 de 2002, en la cual se establecieron los tipos de licencias de excavación para intervenir el espacio público con obras que impliquen excavaciones para la construcción, ampliación, reconstrucción y mantenimiento de acometidas domiciliarias o redes subterráneas de infraestructura de servicios públicos, se señalan los requisitos y contenido de las solicitudes, los términos para la expedición, y régimen sancionatorio; actos administrativos en los cuales no se señala derechos de cobro por tal actuación administrativa o por el uso del espacio público.13 5. NATURALEZA JURÍDICA DEL CORREDOR FERREO. De lo expuesto por la Sala en los capítulos anteriores se evidencia que la razón por la cual debe obtenerse la licencia o permiso de Ferrovías por las empresas de servicios públicos domiciliarios para poder realizar cruces sobre o a través de la línea férrea cuando se propongan ampliar la cobertura de sus redes, es garantizar, de una parte, la seguridad del servicio público de transporte ferroviario y, de otra, la integridad de la vía férrea nacional, esto es, de los bienes de dominio público de carácter nacional. Pero, entonces, surge la pregunta: ¿los corredores ferroviarios y las zonas anexas a ellos, deben catalogarse como bienes de uso o dominio público? Las normas constitucionales y legales que permiten realizar el análisis correspondiente son las siguientes :

• El artículo 63 de la Carta Fundamental , señala que los bienes de uso público son inalienables, imprescriptibles e inembargables.

• El artículo 674 del Código Civil , establece que son bienes de uso público aquellos cuyo “uso ”

pertenece a todos los habitantes de un territorio, como el de calles, plazas, puentes y caminos ; se llaman bienes de la unión de uso público o bienes públicos del territorio. Lo anterior, en contraposición con los denominados bienes fiscales cuyo uso no pertenece generalmente a los habitantes.

• La ley 76 de 1920, establece claramente, la existencia de zonas contiguas al eje de la vía férrea que

por las condiciones técnicas del sistema deben gozar de una especial protección del Estado, sobre las cuales no es dable ejecutar obras sin el permiso de la autoridad férrea respectiva. En otros términos, la ley prohíbe, de manera general, la excavación o construcción de obras que al decir de la norma “perjudiquen la solidez” del corredor férreo a una distancia de menos de (20) veinte metros.

• El Decreto 1075 de 1954 , clasificó la vía férrea como vía arteria principal y señaló el derecho de vía

que tiene el sistema ferroviario sobre el sistema carretero y vial.

13 Artículo 104 de la ley 388 de 1997.- Sanciones urbanísticas. (...) Multa (...) En la misma sanción incurrirán quienes realicen intervenciones en áreas que formen parte del espacio público sin la debida licencia o contraviniéndola, sin perjuicio de la obligación de restitución de los elementos que más adelante se señala.

“Artículo primero.- Declárense vías arterias principales con todos los derechos y preferencias que corresponden a estas vías, las líneas de los ferrocarriles de servicio público Artículo segundo.- En consecuencia, los vehículos férreos tendrán prelación sobre los que transiten por vías distintas, tales como carreteras, calles, caminos (...)”.

• La ley 21 de 1988, por la cual se adoptó el programa de recuperación del servicio público de

transporte ferroviario nacional, señala en materia de bienes que pertenecen a la infraestructura ferroviaria:

“Artículo 3º. Se sujetarán a las normas prescritas por el programa de recuperación, las líneas físicas que actualmente conforman el sistema de transporte ferroviario nacional, las instalaciones, edificaciones, lotes de terreno, corredores férreos y demás bienes de uso público y fiscales de propiedad de los ferrocarriles nacionales de Colombia y los demás complementarios que se destinen a la prestación del mencionado servicio público de transporte (...).”.(Negrilla fuera de texto).

• La ley 105 de 1993, por la cual se dictaron normas en materia de transporte, considera el corredor

férreo como uno de los bienes que conforman la infraestructura de transporte a cargo de la Nación y crea la obligación de su construcción y mantenimiento a cargo de la Nación (arts. 12, 19 y 20 antes transcritos).

• El decreto 1588 de 1989 , por el cual se creó la Empresa Colombiana de Vías Férreas –Ferrovías-, señala que el fin de la empresa es “administrar la red férrea con sus anexidades y equipos que la constituyen”; bienes que se encuentran dentro de su patrimonio.

Así las cosas, la infraestructura ferroviaria o el sistema ferroviario nacional, en palabras del legislador de 1988, está conformado tanto por bienes de uso público como por bienes fiscales, representados en instalaciones, edificaciones, lotes de terreno, corredores férreos, cuya clasificación en uno u otro grupo, dependerá de la afectación al uso común de los bienes que forman parte del sistema. En particular, sobre la naturaleza del corredor férreo, la Sala observa que las leyes y demás normas que en materia ferroviaria se han expedido hasta la fecha, sistemáticamente, al regular la materia, involucran las zonas contiguas, aledañas o anexas como parte del mismo, en tanto su existencia obedece a estándares técnicos de diseño de la vía, con miras, siempre, a garantizar la seguridad de este medio de transporte. Nótese como, en virtud del decreto por el cual se creó la Empresa Colombiana de Vías Férreas –Ferrovías- se le asignaron como parte de su patrimonio, los bienes inmuebles que hacen parte del corredor férreo incluyendo sus anexidades, los cuales son indispensables para cumplir con su nueva misión: “ordenar y dirigir las operaciones de tráfico de trenes, además de recuperar, mantener y extender la vía férrea y sus anexidades.”14. En un documento publicado por Ferrovías, contentivo de algunas memorias sobre la implementación del nuevo esquema ferroviario, vemos como ésta entidad tuvo en cuenta al recibir los inmuebles que entraron a conformar su patrimonio, aquellos que forman parte de la zona de seguridad del corredor, las zonas anexas o de seguridad existentes a lo largo de la vía:

“La transferencia de bienes inmuebles de Ferrocarriles Nacionales de Colombia en liquidación a Ferrovías se realizó mediante la elaboración de 51 escrituras públicas (...) cubriendo las distintas regiones del país y utilizando la figura de la cesión de Ferrocarriles Nacionales de Colombia en liquidación a la Nación y a su vez de la Nación a Ferrovías.

14 El Nuevo Esquema Ferroviario. La Solución Adecuada. Ferrovías 1992. Pág.28.

El criterio de selección de inmuebles obedeció a los incluidos en la zona de seguridad, a lo largo de la vía férrea nacional y a todas las anexidades necesarias e indispensables para la operación férrea”.15

A su vez, la norma Técnica NT 001 de Ferrovías, define corredor férreo y zona de seguridad en los siguientes términos:

“Zona de Seguridad Férrea.- “Zona que delimita la franja necesaria para la operación segura y normal del ferrocarril”. “Corredor Férreo.- Zona con la vía férrea y sectores aledaños para operación y manejo, de propiedad de la empresa”.

De esta manera y siguiendo el principio general según el cual, lo accesorio sigue la suerte de lo principal, las denominadas zonas anexas, contiguas o aledañas, en tanto sean necesarias para garantizar la seguridad, la estabilidad y por ende la correcta operación del corredor férreo, ostentan la misma naturaleza jurídica de éste. Adicionalmente, debe señalar la Sala, que algunas disposiciones del actual Código Nacional de Transito Terrestre, ley 769 de 2002, determinan algunas áreas como de seguridad, tanto para peatones, como para vehículos, así:

“Artículo 58.- Prohibiciones a los peatones.- (...) Cruzar por sitios no permitidos o transitar sobre el guardavías del ferrocarril. (...) Ocupar la zona de seguridad y protección de la vía férrea, la cual se establece a una distancia no menor de 12 metros a lado y lado del eje de la vía férrea.”

“Artículo 66º. Giros en cruce de intersección.-(...) Todo conductor deberá permanecer a una distancia mínima de cinco (5) metros de la vía férrea”. Artículo 76.- Lugares prohibidos para estacionar. (....) En zona de seguridad y protección de la vía férrea, en la vía principal, vías secundarias, apartaderos, estaciones y anexidades férreas.”

Del análisis de las características del corredor férreo, la Sala concluye que éste junto con sus anexidades, son bienes de uso público, por las razones que a continuación se exponen:

� El corredor férreo forma parte de la infraestructura vial y de transporte de propiedad de la

Nación, por lo tanto, es un bien que se encuentra afecto al uso público o colectivo, independientemente del sistema de operación o explotación que se establezca. 16

“El ferrocarril posibilita el aprovechamiento de una serie de recursos naturales que de otra manera no podrían explotarse en grandes volúmenes, como es el caso de los grande volúmenes de carbón.” “(...) Los ferrocarriles están llamados a convertirse en un modo de transporte complementario al carretero, de manera que cada modo mueva el tipo de carga en el cual es eficiente. Se busca simplemente que la carga con vocación ferroviaria utilice el ferrocarril. Así se saca mejor partido de las ventajas competitivas de ambos modos y se asegura una correcta asignación de recursos considerando la economía en su conjunto.

15 El Nuevo Esquema Ferroviario. La Solución Adecuada. Ferrovías 1992. Pág.38 16 Ley 336 de 1996.- La infraestructura férrea podrá ser concesionada en los términos de las normas vigentes y el concesionario tendrá bajo su responsabilidad efectuar la rehabilitación, mantenimiento, conservación, control operación de la vía y prestación del servicio de transporte.

De otro lado, bajo el moderno concepto de operador multimodal, los transportadores podrán utilizar indistintamente el río, el ferrocarril o la carretera. Por último, es claro que cualquier transportador podrá tener acceso a la vía férrea , de manera que la presunta rivalidad entre el ferrocarril estatal y la carrera pierde su vigencia”17.

� Su destinación al uso común está directamente relacionada con el ejercicio de la actividad de

transporte que por su naturaleza es un servicio público.

� El corredor férreo y sus anexidades están fuera de la actividad mercantil y por lo tanto, son inembargables, inalienables e imprescriptibles.

En este orden de ideas, los bienes inmuebles que conforman el corredor férreo, sus zonas anexas, contiguas o de seguridad, se clasifican como bienes de uso público mientras se hallen vinculados al servicio público del transporte ferroviario y, por ende, gozan de una especial protección frente a cualquier tipo de intervención que afecte su integridad, consagrada de manera reiterada en las normas especiales expedidas para este tipo de transporte (ley 76 de 1920, Decreto 1075 de 1954, Ley 21 de 1988, Decreto 1588 de 1989, en el Código Civil (artículo 679), y en la propia ley 142 de 1994, que en su artículo 57 establece el requisito del permiso previo para intervenir bienes de uso público, entre los cuales, la norma enuncia “ríos, caudales, líneas férreas, puentes, calles, ca minos (...)”.

6. EMPRESA COLOMBIANA DE VIAS FÉRREAS –FERROVIAS. FACULTAD PAR A EL COBRO DE

DERECHOS. ESTATUTOS DE LA EMPRESA. Habida cuenta que en la consulta formulada a la Sala, se invocan como fuente para la expedición de los permisos y cobro de derechos por el uso del corredor férreo, las normas estatutarias vigentes durante la existencia de la Empresa, es oportuno hacer algunas consideraciones al respecto. Los decretos 353 de 1990, 614 de 1991, 1915 de 1995 aprobatorios de los estatutos internos de la Empresa Colombiana de Vías Férreas - Ferrovías-, han desarrollado lo señalado en la norma de creación, en cuanto al objeto y funciones de la empresa y, en particular, sobre la competencia de la misma para administrar los bienes que forman parte de la infraestructura ferroviaria. En el siguiente cuadro se hace la comparación de las normas estatutarias adoptadas por la entidad hasta hoy:

Decreto 353 /90

Decreto 614/91 Decreto 1915/9 5

“Artículo 4o. La Empresa Colombiana de Vías Férreas, Ferrovías, tendrá por objeto principal mantener, mejorar, rehabilitar, extender, modernizar, explotar, dirigir, administrar , y controlar la red férrea nacional con las anexidades y equipos que la constituyen, así como regular y controlar en general, la operación del sistema ferroviario nacional.”.

“Artículo 4º La Empresa Colombiana de Vías Férreas, Ferrovías, tendrá por objeto principal mantener, mejorar, rehabilitar, extender, modernizar, explotar, dirigir, administrar y controlar la red férrea nacional con las anexidades y equipos que la constituyen, así como regular y controlar en general la operación, funcionamiento y utilización del sistema ferroviario nacional.”

“Artículo 4o. La Empresa Colombiana de Vías Férreas, Ferrovías, tendrá por objeto principal mantener, mejorar, rehabilitar, extender, modernizar, explotar, dirigir, y administrar la red férrea nacional con las anexidades y equipos que la constituyen, así como regular y controlar en general, la operación del sistema ferroviario nacional.”.

17 El nuevo Esquema Ferroviario. La Solución Adecuada. Ferrovías 1992. Pág. 22

“Artículo 5o. Para el cumplimiento de su objeto, Ferrovías, podrá desarrollar las siguientes funciones y actividades:

a) Cumplir y hacer cumplir las políticas generales que fije el Gobierno sobre la utilización de la red férrea nacional, control y regulación del tráfico ferroviario y explotación del sistema ferroviario nacional;

(...)

i) Fijar las condiciones de utilización de la red férrea nacional ;

Artículo 5º Para el cumplimiento de su objeto, Ferrovías podrá desarrollar las siguientes funciones y actividades: a) Cumplir y hacer cumplir las políticas generales que fije el Gobierno sobre la utilización de la red férrea nacional, control y regulación del tráfico ferroviario y explotación del sistema ferroviario nacional;

i) Fijar las condiciones de utilización de la red férrea nacional ;

l

Artículo 5º Para el cumplimiento de su objeto, Ferrovías podrá desarrollar las siguientes funciones y actividades: a) Cumplir y hacer cumplir las políticas generales del Gobierno Nacional sobre la utilización y explotación del sistema ferroviario nacional; b) Planear y supervisar la operación y la seguridad del modo férreo , y fijar las tarifas, los peajes y las tasas correspondientes a la utilización del sistema de conformidad con las políticas generales del Ministerio de Transporte al respecto, y someter éstas a aprobación del Ministerio. (...).

Artículo 10. Son funciones del Consejo Directivo de la empresa las siguientes:

(...)

g) Fijar las tasas, tarifas o peajes que se cobren por el uso de las líneas férreas nacionales”.

Artículo 10. Son funciones del Consejo Directivo de la empresa las siguientes:

(...) g) Expedir los reglamentos a que se refiere el literal g) del artículo quinto de estos estatutos, lo mismo que fijar las condiciones de que trata el literal i) del mismo artículo; h) Fijar las tasas, tarifas o peajes que se cobren por el uso de las líneas férreas nacionales;”.

Artículo 9. Son funciones del Consejo Directivo de la empresa las siguientes: (...) d) Expedir los reglamentos de tránsito ferroviario, segurida d, equipos y vigilancia de acuerdo con las normas generales al respecto. e) Definir los peajes, tasas y tarifas a cobrar por el uso del sistema férreo nacional, de acuerdo con las normas legales vigentes y políticas del Ministerio de Transporte al respecto y someter éstas a la aprobación del Ministro.18

Artículo 37. La empresa se ceñirá en el cumplimiento de su objeto, funciones y actividades a sus estatutos, decretos y leyes y no podrá desarrollar actividades distintas de las allí previstas, ni destinar sus bienes o recursos para fines diferentes.

Artículo 31. La empresa se ceñirá en el cumplimiento de su objeto, funciones y actividades a sus estatutos, decretos y leyes y no podrá desarrollar actividades distintas de las allí previstas, ni destinar sus bienes o recursos para fines diferentes.

Artículo 33. La empresa se ceñirá en el cumplimiento de su objeto, funciones y actividades a sus estatutos, decretos y leyes y no podrá desarrollar actividades distintas de las allí previstas, ni destinar sus bienes o recursos para fines diferentes.

18 Decreto 1588 de 1989.- Por el cual se crea la Empresa Colombiana de Vías Férreas –FERROVIAS-. Artículo 7º. Son funciones del Consejo Directivo de la Empresa. (...) g) Fijar las tasas, tarifas o peajes que se cobren por el uso de las líneas nacionales.”.

Sobre la competencia de Ferrovías para exigir el permiso que le permita a las empresas prestadoras de servicios públicos y, en general, a cualquier persona natural o jurídica intervenir el corredor férreo o la zona de aislamiento o seguridad anexa al mismo, no le cabe duda a la Sala, como ya se expuso, que dicha competencia le fue asignada por su especialidad y relación directa cuando se le atribuyó, como una de sus obligaciones, la de mantener y administrar la red férrea de propiedad de la Nación en condiciones de seguridad para el usuario, la cual incluye no solamente la línea férrea en sí misma, sino también sus zonas aledañas o anexas y la requerida para la señalización e infraestructura para el control del tránsito férreo. Por ello, los decretos 353/90 y 614/91, respectivamente, consagraban de manera expresa entre las funciones de esta empresa, la de fijar las condiciones para el uso del corredor férreo y el decreto 1915/95, señala como atribución general la de mantener, supervisar y garantizar la seguridad de la operación de las vías férreas a su cargo. Ofrecer la vía en el mejor estado posible se constituye, entonces, en la misión que dentro del esquema adoptado desde la ley 21 de 1988 y el Decreto 1588 de 1.989 le corresponde a esta empresa para el cumplimiento de su objeto industrial y comercial:

“Ferrovías juega un papel central en el nuevo esquema; es asesora del gobierno en materia de política ferroviaria y tiene dos actividades fundamentales. La primera y conceptualmente la más importante, consiste en efectuar la operación de la red férrea, esto es, el despacho de trenes y el manejo del tráfico. La segunda consiste en mantener y expandir la red f érrea nacional actividad presupuestalmente la más signifi cativa. ”

Dado que el estado óptimo de la vía férrea es responsabilidad de Ferrovías y debe obedecer a estándares técnicos propios de la especialidad de este tipo de transporte, se reitera, que es esta empresa la autoridad llamada a regular el uso que sobre este tipo de bienes públicos pretendan hacer terceros, bien para la instalación de redes de servicios públicos domiciliarios o para otro tipo de redes o tuberías que deban instalarse en la trocha férrea o en sus anexidades (tubería de gas, oleoductos, red de fibra óptica, acceso a predios particulares o a poblaciones, etc). Permitir que cualquier empresa o persona intervenga el corredor férreo y sus anexidades sin obedecer parámetros técnicos haría nugatoria la responsabilidad de la empresa en este aspecto, máxime si se tienen en cuenta los niveles de riesgo que puede representar una excavación o una obra para la estabilidad del corredor. Resulta muy ilustrativo sobre la diversidad de riesgos o daños que pueden presentarse en la vía férrea, los siguientes apartes tomados del texto denominado “El nuevo esquema Ferroviario - La solución adecuada 1.992”, publicado por la Empresa:

“El tipo de obras que se llevan a cabo en la vía férrea en desarrollo de la recuperación de la misma se clasifican en cinco grandes categorías: a) Emergencia: consiste en los trabajos necesarios para dar paso en aquellos puntos de la vía en los cuales se corre el alto riesgo de perder la continuidad en la operación. Son características de este tipo de actividad, el arreglo de puentes con problemas, hundimientos, daños graves en la banca , defensas contra ríos y otros más. b) Mantenimiento .- Es el proceso de arreglar los elementos de la vía una vez se ha colocado en estado óptimo, las cuales se van dañando en el día a día del servicio. Es así como se denomina mantenimiento al cambio de las traviesas que se van deteriorando, al refuerzo de la banca mediante el riego de balastro y a la alineación de los rieles que se debe efectuar periódicamente. De igual forma, se realiza el control de las malezas que invaden la línea férrea y otras actividades complementarias. c) Gran reparación: se define como el proceso de cambiar masivamente entre un 30% y un 70% las traviesas en un tramo continuo de red (...) d) Rehabilitación: son las obras necesarias para renovar los elementos de la vía con el fin de dejarla en el estándar en el que originalmente fue construida sin efectuar mejoras fundamentales en su diseño. e) Reconstrucción.- Consiste en la renovación total de los elementos de la vía férrea incluyendo los rieles, pero con especificaciones mejores que los de la línea original (...)”.

Al expedir la norma técnica NT 001, contentiva de las especificaciones y procedimientos para elevar la solicitud, aprobación y ejecución de las obras que crucen el corredor férreo con tubería, se invocaron los siguientes fundamentos:

“Teniendo en cuenta las estrictas condiciones de seguridad que deben primar para garantizar las operaciones del tráfico férreo y con el fin de atender las múltiples necesidades y solicitudes de cruce de tuberías de diferente índole tales como, acueductos, alcantarillados, oleoductos, gasoductos y tuberías industriales, se ha creado la presente norma, Ferrovías NT-001, “NORMAS PARA INSTALACIÓN DE TUBERÍAS QUE CRUCEN EL CORREDOR FERREO”, la cual establece especificaciones técnicas y recomendaciones, basándose en normas internacionales, en especial las normas de la “American Railway Engineering Association” -AREA-, complementadas con experiencias colombianas en la materia.”

En concordancia con lo expuesto, las exigencias que debe contener el permiso deben ser técnicas, objetivas y proporcionales, para asegurar, de una parte, que la ampliación de la cobertura de los servicios públicos domiciliarios no se vea obstaculizada y, de otra, que la operación del servicio del modo de transporte ferroviario se preste bajo las condiciones de seguridad debida. De otra parte, en relación con la competencia de Ferrovías para cobrar una tarifa o derechos por el uso o intervención del corredor férreo, cabe la misma reflexión que se hizo en el capítulo cuarto de este concepto, en el sentido que si no existe ley previa que faculte a la empresa para recuperar el costo de los servicios administrativos en que incurra en la expedición y seguimiento del permiso respectivo o cobrar por el uso del bien público que se encuentra bajo su tutela, no es jurídicamente posible, la fijación de tarifa por parte de la misma. En efecto, ni en la ley que facultó la creación de Ferrovías, ni en el decreto de creación, ni en las leyes especiales sobre el transporte férreo, se faculta a la empresa para realizar este tipo de cobros. A juicio de la Sala, la facultad de fijación de “las tarifas, los peajes y las tasas correspondiente s a la utilización del sistema” , conferida al consejo directivo de la empresa y desarrollada en los estatutos de Ferrovías, hace referencia únicamente al uso de las líneas férreas para el transporte u operación del sistema , y no puede extenderse a la intervención o uso del suelo que forma el corredor férreo y sus anexidades. En concordancia con la interpretación anterior, el capítulo III de la ley 105 de 1993 establece en materia de recursos para la construcción y conservación de la infraestructura de transporte las reglas para la fijación de tarifas, normas que permiten claramente determinar que la utilización del sistema de transporte, cubre el servicio como tal del transporte en tanto el sujeto pasivo de la tarifa es sin lugar a dudas el usuario del sistema.

“ARTICULO 21. TASAS, TARIFAS Y PEAJES EN LA INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE A CARGO DE LA NACION. Para la construcción y conservación de la infraestructura de transporte a cargo de la Nación, ésta contará con los recursos que se apropien en el Presupuesto Nacional y además cobrará el uso de las obras de infraestructura de transporte a los us uarios , buscando garantizar su adecuado mantenimiento, operación y desarrollo.

Para estos efectos, la Nación establecerá peajes, tarifas y tasas sobre el uso de la infraestructura nacional de transporte y los recursos provenientes de su cobro se usarán exclusivamente para ese modo de transporte. Todos los servicios que la Nación o sus Entidades descentralizadas presten a los usuarios accesoriamente a la utilización de la infraestructu ra Nacional de transporte, estarán sujetos al cobro de tasas o tarifas.

Para la fijación y cobro de tasas, tarifas y peajes, se observarán los siguientes principios:

a. Los ingresos provenientes de la utilización de la infraestructura de transporte, deberán garantizar su adecuado mantenimiento, operación y desarrollo.

b. Deberá cobrarse a todos los usuarios , con excepción de las motocicletas y bicicletas.

c.El valor de las tasas o tarifas será determinado por la autoridad competente; su recaudo estará a

cargo de las entidades públicas o privadas, responsables de la prestación del servicio .

d.Las tasas de peajes serán diferenciales, es decir, se fijarán en proporción a las distancias recorridas, las características vehiculares y sus respectivos costos de operación .

e. Para la determinación del valor del peaje y de las tasas de valorización, en las vías

nacionales, se tendrá en cuenta un criterio de equidad fiscal. PARAGRAFO: La Nación podrá en caso de necesidad y previo concepto del Ministerio de

Transporte, apropiar recursos del presupuesto Nacional para el mantenimiento, operación y desarrollo de la infraestructura de transporte.19 (Negrilla fuera de texto).

19 Corte Constitucional. Sentencia C-482/96. “Análisis del artículo 21 de la ley 105 de 1993, demandado. Lo expuesto permite analizar el artículo demandado. Y de su examen, como se verá, se deduce que en nada quebranta el artículo 338 de la Constitución. Para llegar a esta conclusión no es menester dedicarse a complicadas lucubraciones. “En primer lugar, la norma acusada impone, clara e inequívocamente, u n límite a la cuantía de los costos recuperables . Este límite lo establece el literal a), al determinar que “Los ingresos provenientes de la utilización de la infraestructura de transporte, deberán garantizar su adecuado mantenimiento, operación y desarrollo”. Una tarifa exagerada, superior desproporcionadamente a lo necesario para el mantenimiento, la operación y el desarrollo del servicio, implicaría una posible violación de la ley. “La fijación de las tarifas, tasas y peajes, está sujeta a un criterio de igualdad, establecido por el literal b), que ordena cobrarlas a todos los usuarios , y exceptúa solamente a quienes transiten en bicicletas y motocicletas. “El literal c) asigna a “las autoridades competentes” la facultad de determinar las tasas y tarifas. Sería absurdo pretender que la ley enumerara todas las autoridades que pueden ejercer esta atribución. Sin embargo, no hay lugar a ningún equívoco: en la ley o en el reglamento, se asignan las competencias de las autoridades (artículos 121, y 122, inciso primero, de la Constitución). Por eso, en esta materia se sigue la regla general: sólo puede ejercer esta atribución la autoridad competente según la ley. Semejantes consideraciones a las que se acaban de hacer, valen en relación con el recaudo, que corresponde a la autoridad o al particular responsable de la prestación del servicio. Al establecer que las tarifas serán diferenciales, y se fijarán en proporción a las distancias recorridas, las características vehiculares y los costos de operación, la ley traza unas reglas suficientes para la actuación de las autorid ades competentes . La distancia recorrida, sumada a las características del vehículo y a los costos de operación, permite señalar hechos o factores como el deterioro de la vía, causado por su uso, o el beneficio que recibe el usuario. Esta disposición, racionalmente interpretada, no permite la arbitrariedad en la fijación de las tasas o tarifas. Las tarifas diferenciales, además, demuestran que la ley se funda en la aplicación del principio de igualdad, al imponer un trato diferente, según el beneficio o provecho que reciba el usuario.

Lo anterior, no es óbice para que Ferrovías exija a las personas naturales y jurídicas, incluyendo, obviamente, las empresas de servicios públicos domiciliarios, actuar dentro del esquema de responsabilidad que les corresponda y, por ende, cubra los riesgos que se deriven para el sistema ferroviario con garantías que lejos de corresponder al concepto de tributo, son la expresión de la obligación de reparar el daño causado en la vía intervenida. Con base en las consideraciones anteriores, la Sala RESPONDE: a. Ferrovías no está facultada para fijar una tarifa por el uso de los predios que conforman el corredor

férreo a su cargo, en la medida en que este tipo de cobros solo pueden existir cuando la ley expresamente lo ha autorizado.

b. Las Empresas Prestadoras de Servicios Públicos Domiciliarios, de conformidad con lo señalado en la ley 142 de 1994, tienen la obligación de solicitar permiso previo para ejecutar obras orientadas a instalar, ampliar, mantener, etc, servicios públicos tales como acueducto, alcantarillado, energía eléctrica, gas, etc. y, además, deben sujetarse a las exigencias técnicas señaladas por Ferrovías con miras a garantizar la operación segura del sistema ferroviario.

Las empresas de servicios públicos domiciliarios son responsables ante la Empresa de reparar los daños causados en la vía o por los problemas que se causan durante la construcción, ampliación o instalación de tales servicios públicos domiciliarios.

Por la Secretaría transcríbase la Señor Ministro de Transporte y envíese copia a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República.

CESAR HOYOS SALAZAR Presidente de la Sala

SUSANA MONTES DE ECHEVERRI AUGUSTO TREJOS JARAMILLO

FLAVIO A. RODRÍGUEZ ARCE

Finalmente, el literal e) obliga a las autoridades encargadas de la determinación del peaje y de las tasas de valorización, a obrar con sujeción a un criterio de equidad fiscal. Y no se diga que ésta es una expresión ambigua o carente de contenido. Hacerlo, implicaría sostener, erróneamente, que también son ambiguas o carecen de contenido las referencias expresas a la equidad en el sistema tributario, que aparecen en la Constitución (artículos 95, numeral 9, y 363, inciso primero). En conclusión, considera la Corte que en este caso están definidos el sistema y el método, en forma general y abstracta, como deben definirse, sin acudir a fórmulas complicadas y casi ininteligibles. Fórmulas que, cuando se emplean en una ley, permiten en mayor grado el capricho del intérprete. De otra parte, la norma acusada no quebranta precepto alguno de la Constitución, y por ello se declarará su exequibilidad sin reserva ninguna.”

ELIZABETH CASTRO REYES Secretaria de la Sala