Embrujo Autoritario 1

8/9/2019 Embrujo Autoritario 1

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EL EMBRUJO AUTORITARIOPrimer año de gobierno de Álvaro Uribe Vélez



Edición:

Natalia Paredes Hernández

Coordinación Editorial:

Helena Gardeazábal Garzón

Corrección de Estilo:

Fabio Acevedo

Fotografías:

Jesús Abad Colorado

Concepto Gráfico:

Marcela Otero M.

Fotografía de Carátula:

Jesús Abad Colorado

Diagramación:Sandra Patricia Sánchez D.

Impresión:

Ediciones Antropos Ltda

ISBN: 958-644-087-7

Impreso en Colombia

P rinted in C olombia

©Plataforma Colombiana de Derechos Humanos,Democracia y DesarrolloCarrera 5 No. 33A-08, Bogotá, D.C., Colombia

www.plataforma-colombiana.org email: [email protected] de 2003



1 IntroducciónPlataforma Colombiana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo

Riendas firmes, despeñadero social_____________________________7

2 EstadoColectivo de Abogados José Alvear Restrepo

Hacia un Estado autoritario __________________________________15

3 JusticiaComisión Colombiana de Juristas

Retroceso en la protección de los DESC ________________________ 25

4 Política EconómicaLuis Jorge Garay

Políticas públicas y garantía de los DESC _______________________ 33

5 EducaciónCorporación Región. Alberto Yepes P.

El sacrificio de la educación en los altares de laguerra y el ajuste __________________________________________ 45

6 Salud Corporación para la Salud Popular Grupo Guillermo Fergusson

La desprotección social se profundiza __________________________ 59

7TrabajoEscuela Nacional Sindical, ENS - Área de Investigaciones - Área de DDHH y Laborales

Reforma laboral, deslaboralización y despidos ____________________ 71

8 ViviendaCorporación Compromiso • Fedevivienda

El derecho a vivienda adecuada _______________________________81

CONTENIDO



9 AlimentaciónAsociación de Trabajo Interdisciplinario, ATI

Inseguridad alimentaria _____________________________________89

10 Política AgrariaInstituto Latinoamericano de Servicios Legales Alternativos, ILSA

Reforma insustancial _______________________________________99

11 Derechos Civiles y PolíticosBanco de Datos de Derechos Humanos y Violencia Política, Cinep - Justicia y Paz

Derechos humanos en contravía _____________________________ 107

12 DesplazamientoConsultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento, CODHESLa respuesta gubernamental al desplazamiento forzado ____________ 120

13 Luchas SocialesCentro de Investigación y Educación Popular, Cinep

La lucha por los derechos __________________________________133

14 SindicalismoEscuela Nacional Sindical, ENS

Violencia contra los trabajadores _____________________________ 149

15 Libertad de ExpresiónColectivo de Abogados José Alvear Restrepo

Entre la censura y el fuego _________________________________155

16 MujeresCorporación Casa de la Mujer

¿Una política pública para las mujeres?________________________

16117 Madres Comunitarias

Asociaciones de Educadoras Comunitarias

Políticas para la infancia y la mujer ___________________________ 169



Introducción 1



P l a t a f o r m a C o l o m b i a n a

d e D e r e c h o s H u m a n o s

, D e m o c r a c i a y D e s a r r o l l o

9 Introducción

L a Plataforma Colombiana de Dere-chos Humanos, Democracia y De-sarrollo, presenta a la opinión públi-ca nacional e internacional unbalance del primer año de gobiernodel presidente Álvaro Uribe Vélez, en

materia de derechos humanos concebidos inte-gralmente, con el ánimo de expresar una opi-nión crítica y constructiva sobre las políticas

gubernamentales.La Plataforma Colombiana de Derechos

Humanos, Democracia y Desarrollo es una redconformada por 80 organizaciones sociales y nogubernamentales de todo el país, que trabajapor la promoción, defensa y garantía de todoslos derechos humanos para todas y todos, cen-tra su atención particularmente en la lucha porla plena vigencia de los derechos económicos,sociales y culturales - DESC, estableciendo larelación que éstos tienen con la construcción

de la democracia y el desarrollo.La misión de esta asociación plural, conver-

gente y autónoma, es apoyar los procesos deconstrucción de ciudadanía, desarrollando estra-tegias de exigibilidad y vigilancia social, destina-das a lograr que el Estado colombiano cumplasus obligaciones y compromisos en el marco delderecho internacional de los derechos humanos.

Riendas firmes,despeñadero

socialCoordinación Nacional

Plataforma Colombiana de DerechosHumanos, Democracia y Desarrollo

El balance que se presenta a continuaciónes el resultado de un esfuerzo colectivo y parti-cipativo, por ello, la Plataforma agradece espe-cialmente a las siguientes organizaciones susaportes a esta publicación: Corporación para laSalud Popular Grupo Guillermo Fergusson, Cor-poración Compromiso, Corporación Región,Corporación Casa de la Mujer, Comisión Colom-biana de Juristas, Colectivo de Abogados José

Alvear Restrepo, Escuela Nacional Sindical, Fe-devivienda, Asociación de Trabajo Interdiscipli-nario - ATI, Instituto Latinoamericano de Servi-cios Legales Alternativos - ILSA, Consultoría paralos Derechos Humanos y el Desplazamiento -CODHES, Centro de Investigación y EducaciónPopular - CINEP, todas organizaciones miembrode la Plataforma.

Así mismo, la Plataforma agradece especial-mente los aportes de las Asociaciones de Edu-cadoras Comunitarias, del Banco de Datos de

Derechos Humanos y Violencia Política de Ci-nep y Justicia y Paz, y del economista e investi-gador social Luis Jorge Garay.

A lo largo del presente análisis, el lector en-contrará reflexiones de carácter global y parti-cular referidas a la vigencia del Estado social dederecho, la reforma a la justicia, la política eco-nómica y la garantía de derechos económicos,



E L E M B R U J O A U T O R I T A R I O

10 Introducción

sociales y culturales (en adelante DESC), el de-recho a la educación, a la salud, al trabajo, a lavivienda, a la alimentación, así como balancesde la política agraria, la situación en materia dederechos civiles y políticos, desplazamiento for-zado, luchas sociales, derechos humanos de los

sindicalistas y los periodistas, las mujeres y lasmadres comunitarias.

El informe pretende hacer un balance dela política pública y la realidad nacional en ma-teria de derechos humanos concebidos comolo que son: derechos integrales, interdepen-dientes e indivisibles, porque el ser humano esun todo imposible de fragmentar. También pre-tende ser un documento sencillo, de fácil com-prensión por parte de la opinión pública noespecializada y de las organizaciones sociales y

populares.En el texto se analizan las políticas sociales

propuestas, sus efectos sobre la garantía de losDESC y cómo éstas se encuentran inmersas enuna transformación estructural del régimen po-lítico, el carácter del Estado y los principios fun-damentales consagrados en el pacto constitu-yente de 1991, a través de una contrarreformaconstitucional.

El discurso presidencial promete una seriede mejoras en las condiciones de vida de la po-

blación, sin embargo, el análisis a fondo de laspolíticas públicas propuestas por el presidenteUribe en diferentes proyectos de ley y el PlanNacional de Desarrollo, entre otros instrumen-tos, muestra que por un lado va la retórica ofi-cial y por otro las consecuencias reales de di-chas políticas. Se observa una profundizacióndrástica de las políticas adoptadas por gobier-nos anteriores. Los efectos previsibles no sonnada esperanzadores para los sectores popu-lares tradicionalmente excluidos, ni para las cla-

ses medias en proceso de pauperización.En materia de política social, responsable

principal de proteger, respetar, garantizar y ase-gurar el disfrute de los derechos sociales paralos ciudadanos de un país, el gobierno del pre-sidente Uribe no plantea grandes cambios fren-te a las tendencias de la década de los 90 y desu antecesor Pastrana, por el contrario, las re-

fuerza y aplica de manera aún más drástica,acorde con la profundización del modelo neo-liberal.

Aunque se continúa con el mismo tipo depolítica,el Gobierno actual viene impulsando unasegunda ola de ajustes para profundizarla; las

reformas laboral, pensional, tributaria y social,entre otras, constituyen un conjunto dirigido adesmontar el Estado social de derecho consa-grado en la Constitución del 91, solo doce añosdespués de su promulgación.

Es claro que el planteamiento global del “uri-bismo” no hace referencia a la seguridad socialsino a la protección social, y no es solamenteun problema de nombre del nuevo Ministerio.Si se analiza detenidamente el contenido de laspolíticas de vivienda, agraria, educación, salud,

laboral, entre otras, de fondo se observa un re-troceso trascendental en la evolución de lateoría y práctica económicosocial de finales delmilenio, en la medida en que se regresa a la con-cepción del siglo XIX de asistencia social, funda-mentada en la caridad hacia los más débiles parasu sobrevivencia, bajo la idea liberal clásica deprotección a los desvalidos.

Contrario a la concepción de seguridad so-cial como mecanismo obligatorio, de inclusióny redistribución de ingresos y riqueza. Esque-

ma propio de sociedades organizadas, con de-sarrollos institucionales modernos, garantes dederechos sociales, promotoras de ciudadaníaslibres, autónomas, productivas y creativas, ca-paces de generar su propio desarrollo, sin de-pendencia de la caridad pública, sino como par-te de un engranaje social que posibilita una seriede condiciones económicas, sociales y políti-cas, acorde con la libertad material e igualdadsustancial que les otorga autonomía y, por lotanto, autoderminación para decidir sobre un

proyecto compartido de nación.Se está dando una profundización de la ló-

gica del mercado, reduciendo la garantía de de-rechos sociales a las responsabilidades contrac-tuales para aquellos que, por su condiciónsocioeconómica, logren adquirir dichos dere-chos; el resto no logra su protección, en la me-dida en que carecen de los medios de pago para



P l a t a f o r m a C o l o m b i a n a d e D e

r e c h o s H u m a n o s


11 Introducción

adquirir el bien y/o servicio; ello conlleva el tras-lado de la responsabilidad del Estado a los mis-mos individuos y comunidades.

O se cuenta con ingresos suficientes paracubrir los gastos que demanda cierto nivel deseguridad social, o si se es demasiado pobre, se

vive en tugurio y/o se accede a una red cliente-lista; en últimas, si se cuenta con mucha suerte,se puede acceder a un subsidio mínimo e insufi-ciente, pero compensatorio transitoriamenteque, como se ha comprobado, tiene una cober-tura muy reducida para la magnitud y necesida-des de la población pobre e indigente. Mencio-nar las cifras resulta indignante, pues en muypocos años se pasa de 50 a 60% de poblaciónen situación de pobreza.

Los acuerdos firmados con el Fondo Mone-

tario Internacional – FMI, implican el recorte depersonal en las entidades estatales, su fusión y/ o liquidación definitiva, con el consecuente tras-lado de responsabilidades esenciales a entes pri-vados; funciones éstas que en algunos casos,por su carácter de control y vigilancia, son pro-pias de la esfera estatal, encargada por excelen-cia de velar por los intereses colectivos y por lotanto con responsabilidades indelegables en en-tidades que pueden priorizar intereses privadosen contravía de los públicos, es el caso del Insti-

tuto de Vigilancia de Medicamentos – Invima. Además, en los procesos de fusión de entidadespúblicas, éstas se recargan de responsabilida-des sin garantizar que efectivamente van a po-der cumplir con las nuevas tareas asignadas; porejemplo, la fusión de la Superintendencia deSalud con la de Subsidio Familiar, cuando la pri-mera no daba abasto con la cantidad de quejasy denuncias recibidas a raíz del círculo perversode la privatización de la salud.

Hay una clara tendencia al debilitamiento

de las instituciones estatales de prestación deservicios sociales, contraria al objetivo éticode fortalecerlas como patrimonio social, comobien colectivo de la sociedad. Se toma unaserie de medidas conducentes a su liquidacióntotal, muestra de ello es el caso del ISS, que araíz de su reciente reestructuración, se en-cuentra en un total desorden institucional que

no le permitirá superar su crisis; todo lo con-trario, ha dejado de percibir los recursos quele corresponden por compensación de afilia-dos al régimen contributivo, no cuenta con elpersonal suficiente para una atención opor-tuna, ni con nuevos programas de afiliación.

Al quedar la prestación de servicios en manosdel Ministerio de Protección Social, sobresa-turado de funciones, las clínicas y hospitalesse encuentran en deterioro progresivo. Por unlado existe una retórica de salvamento, peropor el otro, la práctica gubernamental ahon-da su crisis y es indiferente ante su entierrodefinitivo.

El derecho a la alimentación, íntimamenteligado a la política agraria, no escapa a la lógicade preeminencia del mercado sobre los intere-

ses y necesidades de los grupos sociales másvulnerables. El gobierno de Uribe agudiza laapertura comercial y de capitales en el sectoragropecuario, desconoce la necesidad de la re-forma agraria y por el contrario propone un es-quema de trabajadores rurales jornaleros, quese emplearían en cultivos permanentes de tar-dío rendimiento, como la palma africana, soya,cacao, entre otros, lo que en el corto plazo setraduce en el debilitamiento y aniquilación, aúnmayor de la economía y cultura campesinas.

Todo esto se articula a la concreción del trata-do de libre comercio con Estados Unidos, su-jeto a que Colombia cumpla la tarea de pro-mover la adopción en América Latina delTratado de Libre Comercio de las Américas –

ALCA, con claras desventajas comerciales parael país. Como está demostrado, aumentará ladependencia alimentaria de la sociedad a tra-vés de la importación masiva de alimentos,entre otras muchas dependencias, simultáneacon la entrada de multinacionales como la

Monsanto en la producción del algodón BT,producto con el que se inicia la novedad de losorganismos genéticamente modificados.

Preocupa la propuesta gubernamental deaplicar el IVA a productos básicos de la canastafamiliar, hoy exentos, como sal, pan, carne, fru-tas y verduras. Esta medida es totalmente re-gresiva porque, con el objetivo de superar el






13 Introducción

las que han acudido los sectores populares paraacceder a vivienda de interés social en condi-ciones menos onerosas.

Lo que se viene observando desde finalesde los años 90, cuando se produjo un estanca-miento en los indicadores sociales, que no se ha

logrado revertir, es que mientras persista la con-centración de la riqueza y del ingreso en pocasmanos, el mejoramiento de la calidad de vida desectores populares y medios no es sostenibleen el tiempo, pues frente a crisis económicas ypérdida del empleo, la familia debe recurrir a re-nunciar a los pocos logros obtenidos en añosanteriores en, vivienda, asistencia escolar o sa-lud. Las políticas sociales no producen transfor-maciones estructurales, mientras no estén com-plementadas con políticas macroeconómicas

orientadas a mantener la demanda interna y ladinámica económica, lo que requiere igualmen-te mejorar la distribución del ingreso.

El problema central, entonces, no es una re-ceta o programa social mejor diseñados, es uncambio de concepción que tiene que partir depolíticas redistributivas, especialmente vía tribu-tación, pero no únicamente, por ejemplo, no sepueden olvidar las reformas agraria y urbana.

Cada vez es más evidente que el crecimien-to desbordado de la deuda interna y externa es

el principal obstáculo para frenar el hueco fis-cal, incrementado exponencialmente en los úl-timos años. La destinación de recursos escasosal pago de la deuda afecta la inversión en pro-gramas sociales y por ende la posibilidad deldesarrollo nacional equitativo. La opción paraempezar a salir del círculo vicioso del endeuda-miento es la redefinición de las condiciones fi-nancieras de la deuda, pero ello implica un en-frentamiento con el capital financiero nacionale internacional, decisión que el Gobierno actual

no está dispuesto a tomar, a pesar de su apa-rente voluntad de atacar los problemas estruc-turales, lo que pasaría por reconocer y afectarlos intereses de los grupos dominantes a nivelnacional e internacional.

Como se ha señalado, la lógica subyacentea la política social inequitativa, regresiva y quebajo el esquema de focalización e intermedia-

ción de subsidios a la demanda, más que privi-legiar a los sectores pobres beneficia a los acto-res privados intermediarios, debe ser transfor-mada totalmente, bajo las características yprincipios del derecho internacional de los de-rechos humanos. Esto implica un nuevo acuer-

do de economía política, en el cual el Estadoasuma su responsabilidad directa en la garantíade los DESC, busque una transformación insti-tucional que efectivamente permita aumentarcobertura y calidad, y desarrolle programas so-ciales masivos. Pretender focalizar en un país conel 60% de población en condiciones de pobrezaes en sí mismo contradictorio, y sugiere obvia-mente el desarrollo de programas de alcanceuniversal que no solo aportan al mejoramientode la calidad de vida, sino al crecimiento econó-

mico que los haga sostenibles. A pesar de los altos niveles de popularidad y

unanimismo alrededor del presidente Uribe Vé-lez, existen sectores sociales inconformes frentea las políticas gubernamentales, ello se puedeobservar en lasluchassociales registradas duran-te el primer año de gobierno, que tienen comoprincipal motivación la exigencia de protección yrespeto a los derechos humanos, en segundo lu-gar las demandas en torno a servicios públicos yen tercer lugar las protestas contra políticas gu-

bernamentales. Pobladoresurbanos, asalariados,estudiantes y trabajadores independientes pro-tagonizaron el 79% de las mismas.

La mayoría de éstas no obtuvieron res-puesta gubernamental a sus peticiones, a pe-sar de contar con propuestas estructuradascomo la de los campesinos, afrocolombianose indígenas, expresadas en el Mandato Na-cional Agrario presentado al país y al Gobier-no nacional en el mes de abril de 2003, don-de se señalan 14 puntos que conforman una

propuesta de política pública agraria. El des-conocimiento de estas expresiones por par-te del Gobierno da cuenta de la arrogancia eindiferencia con la que se continúa tratandoa los sectores subalternos del país y expresaigualmente el aplazamiento de la resoluciónde los múltiples y profundos conflictos his-tóricos.




14 Introducción

A nivel del régimen político, lo que se puedeobservar, desde la posesión del Presidente, es laconcentración del poder en el Ejecutivo; tantoque dentro de su estrategia mediática “regaña” atodos susfuncionarios, incluyendo losaltos man-dos militares, como una muestra de que las fallas

están en la ejecución de las políticas y no en susplanteamientos centrales. El Presidente aparececlaro y cierto sobre lo que está proponiendo, li-berándose así de toda responsabilidad; simultá-neamente se presenta una fuerte tendencia asubvalorar y descalificar las otras ramas del po-der público: la Legislativa y la Judicial.

A una mayoría parlamentaria dispuesta aaprobar laspropuestasgubernamentales parapro-tegerse de los señalamientos de corrupción ypolitiquería, y a una Rama Judicial expuesta a la

reforma planteada por el Gobierno, que afectasu independencia, (reduce sus instancias, limitalos alcances de las altas Cortes y cercena o con-diciona el acceso a la justicia para la protecciónde derechos como salud y educación, restringelosalcancesde losmecanismos establecidoscons-titucionalmente y utilizados masivamente por laciudadanía como la tutela, y convierte la justiciaen una mercancía más), se suma que el aparatojudicial debe ser autosostenible financieramente,situación sui generis en los países democráticos,

uno de cuyos elementos fundantes es la regula-ción de la convivencia por la vía del respeto delos derechos y deberes o en su defecto la garan-tía del acceso a la justicia para todos los ciudada-nos y ciudadanas.

La afirmación de que “El fortalecimiento delEstadode derecho es la condiciónnecesariaparacumplir con el propósito de la Seguridad Demo-crática: la protección de todos y cada uno delos habitantes de Colombia, como dispone laConstitución Política”, resulta contradictoria con

otros aspectos y medidas tomadas en el marcode la política de Defensa y Seguridad Democrá-tica, que debilitan el acceso a la justicia y la pre-valencia de derechos fundamentales, bases delEstado de derecho.

Un aspecto central de dicha política es lavinculación de la ciudadanía a las diferentes es-trategias que la componen, involucrar de ma-

nera directa a los civiles en la guerra va en con-tra de los principios esenciales de los derechoshumanos y del Derecho Internacional Humani-tario. ¿Cómo pedirle a un campesino joven, in-defenso e inexperto que preste el servicio mili-tar como soldado regular en su lugar de

residencia, sin dimensionar los riesgos que tan-to él como su familia están corriendo?

Si después de las atrocidades de la Segun-da Guerra Mundial, se ha reconocido que porencima de cualquier consideración debe preva-lecer la distinción entre combatientes y no com-batientes, ¿por qué se pretende archivar estosprincipios éticos y poner a la población comoblanco de los actores armados?

Las propuestas de reemplazar el ConsejoSuperior de la Judicatura por un Consejo Supe-

rior de la Administración de Justicia -con pre-sencia del Ministerio del Interior y de Justicia- ycrear una Corte Disciplinaria que evaluará el tra-bajo de magistrados de las altas Cortes y jueces,son contrarias al fortalecimiento del Estado deDerecho, afectan la autonomía del poder judi-cial e introducen influencias políticas que limi-tan su independencia. El otorgar al Fiscal Gene-ral de la Nación poder discrecional para asumirdirectamente investigaciones y procesos coartala autonomía de los fiscales que llevan diferen-

tes casos y resulta en una vulneración del debi-do proceso y el derecho a la defensa.

La pretensión de incidir en la administraciónde justicia por parte del Ejecutivo es inocultable,se refuerza la tesis de que las diferentes instan-cias de la Rama Judicial limitan el alcance de laspolíticas económica y de seguridad, y que por lotanto hay que restringir su “poder”. Sin embar-go, esta apuesta erosiona un principio esencialde los derechos humanos, cuales el de servir parafijar límites al ejercicio abusivo del poder, princi-

pioque se posibilita gracias al funcionamientodelos diferentes órganos y mecanismos de accesoala justicia, orientados a la protección integral delos derechos humanos, y que necesariamentepasa por preservar los logros alcanzados en laConstitución de 1991.

Al introducir una propuesta para limitar losrecursos de inconstitucionalidad, se abre la puer-






15 Introducción

ta para aceptar leyes sin que pasen por el con-trol constitucional, -por ejemplo, los estados deexcepción-, y que podrían ir en contravía denuestra “carta de navegación”, no la del Presi-dente, sino la que decidió adoptar la nación ensu conjunto a principios de la década pasada.

En su política de Defensa y Seguridad De-mocrática, el Gobierno insiste en la necesidad dela plena vigencia de los derechos humanos civilesy políticos, y simultáneamente insiste por dife-rentes vías en el recorte de libertades fundamen-tales, como la de movilización, privacidad, pre-sunción de inocencia, debido proceso, mediantelas zonas de rehabilitación, el proyecto de ley es-tatutaria para la adopción del Estatuto Nacionalpara enfrentar el terrorismo, las facultades depolicía judicial para las Fuerzas Armadas y la cri-

minalización de la protesta social con sus conse-cuencias en términos de violaciones de derechoshumanos a líderes sociales, como detencionesarbitrarias, atropellos, persecución, judicialización,entre otras, donde inclusive miembros de la Igle-sia católica han sido acusados.

Es preocupante la propuesta de reforma ala tutela, pues este mecanismo ha sido utilizadomasivamente por el ciudadano “de a pie” parareclamar sus derechos a la salud, la educación,el libre desarrollo de la personalidad, entre otros

muchos. Su uso ha permitido en múltiples oca-siones salvaguardar libertades fundamentales einclusive salvar vidas, y en la práctica se ha cons-tituido en el mecanismo más expedito y rápidopara actuar frente a vulneraciones de derechoscausadas por agentes públicos y privados.

La acción de tutela y la jurisprudencia de laCorte Constitucional han sido reconocidas na-cional e internacionalmentecomo de lasmás pro-gresistas a nivel mundial. El Pacto Internacionalde Derechos Económicos, Sociales y Culturales

– PIDESC, expresa con claridad la obligación quetienen los Estados, no sólo de materializar pro-gresivamente estos derechos, sino de garantizarlos mecanismos adecuados para su reclamaciónpor la vía judicial, en este sentido, causa alarmala restricción del alcance de la tutela para exigirDESC, lo que en la práctica se constituye en eldesmantelamiento del Estado social de derecho.

Son varias las restricciones propuestas, en-tre otras, se restringe la posibilidad de interpo-ner la acción de tutela en todo lugar, pues laspersonas tendrán que estudiar quién es y dón-de está el juez competente para conocer del casoparticular, según la reglamentación de compe-

tencias temáticas y territoriales que se propo-ne; se condiciona el fallo del juez a la posibilidadjurídica y económica de cumplir las sentenciasde tutela, es decir, el juez deberá verificar pre-viamente la disponibilidad presupuestal para elcumplimiento de su fallo.

La garantía de los DESC implica, en su esen-cia, una acción e inversión por parte del Estado,al señalar que no podrán dictarse órdenes detutela que alteren leyes, ordenanzas, acuerdosdel plan de desarrollo o de los presupuestos na-

cional, departamental o municipal, se le quita almecanismo una de sus herramientas esencialespara lograr la concreción del Estado social dederecho, afectandogravementela legitimidad delmismo, que descansa no solamente en la legali-dad abstracta que lo proclama, sino fundamen-talmente en su realización material y sustantiva.

Se introduce además una figura orientadaa prohibir a los jueces de tutela imponer obliga-ciones “de imposible cumplimiento”, es decir,se abre la posibilidad de argumentar por parte

de los responsables de violaciones que se en-cuentran en imposibilidad material o jurídica deasumir sus responsabilidades.

En materia de derechos civiles y políticos,se destaca que al amparo de las normas de con-moción interior y durante su vigencia, se regis-tró un promedio diario de 3,5 detenciones arbi-trarias, que afectaron fundamentalmente a:campesinos, líderes sociales y políticos de opo-sición, desplazados, sindicalistas, estudiantes, ydefensores de derechos humanos.

La Procuraduría General de la Nación hapuesto en evidencia la persecución y estigmati-zación de diversos sectores sociales y organiza-ciones legales. En un informe especial sobre lazona de rehabilitación de Arauca de junio de2003, señaló que “en las detenciones produci-das con la Operación “Heroica” en Saravena, el12 de noviembre de 2002, aparecen detenidos



muchos líderes comunales y sindicales. Del mis-mo modo, se produjeron allanamientos sin re-sultados positivos, a las oficinas de sindicatos yde ONG regionales”.

Entre julio 1 de 2002 a junio 30 de 2003,aumentó el número de víctimas de violaciones

a los derechos humanos (1.101 más que en elmismo periodo del año anterior), lo que indicala mayor afectación de la población civil que noparticipa en las hostilidades. Aunque disminu-yeron las ejecuciones extrajudiciales, aumenta-ronlasmodalidades de desaparición forzada, tor-turas y detenciones arbitrarias.

Se destacan casos como el de Quipile, Cun-dinamarca, donde fueron detenidos arbitraria-mente 60 pobladores, entre ellos, el electricistadel pueblo, el conductor de la Alcaldía, un car-

nicero, el propietario de una estación de gasoli-na, entre otros. Estas personas fueron presen-tadas ante los medios de comunicación comoguerrilleros.

Y el de la comuna 13 de Medellín, dondefueron detenidas ilegalmente tres líderes socia-les de la Asociación de Mujeres de las Indepen-dencias, sobre la base de declaraciones de in-formantes; después fueron dejadas en libertad,no solo porque no se pudieron comprobar car-gos en su contra, sino porque las mujeres de

todo el país se movilizaron y las rodearon soli-dariamente.

La lógica que prima en el marco de la políti-ca de Defensa y Seguridad Democrática es la deestigmatización y criminalización de líderes so-ciales, comunidades populares, sociedad civilorganizada, opositores políticos, entre otros,evidenciada en que estos sectores sociales hansido los más vulnerados en sus libertades fun-damentales.

La concepción de la lucha antiterrorista

decretada por el presidente Bush, y asumida porel presidente Uribe, amparada en la lógica delamigo-enemigo, según la cual el que no está dellado de dicha política está contra la institucio-nalidad y a favor del terrorismo, se constituyeen una declaratoria de guerra contra la oposi-ción. Surge entonces la pregunta por las garan-tías constitucionales y democráticas para el li-

bre ejercicio de la crítica y la oposición política,¿dónde queda el espacio público – político, cuá-les son los espacios de construcción de ciuda-danía, de expresión de las diferencias y de lasminorías?

Es importante que el país en su conjunto y

el Gobierno nacional, asuman en serio y de unavez por todas el compromiso adquirido, en ju-lio de 2003 en Londres, de implementar las re-comendaciones internacionales en materia dederechos humanos formuladas por el Alto Co-misionado de la Naciones Unidas para los De-rechos Humanos, tendientes a garantizar laslibertades fundamentales, la plena vigencia delEstado Social de Derecho, la protección de lapoblación civil en medio del conflicto armado,la adecuada atención a la población en situa-

ción de desplazamiento forzado, la superaciónde la impunidad, el establecimiento de la ver-dad y la aplicación de justicia, pues solamentesobre esas bases se podrá reconstruir un pro-yecto de nación incluyente, democrática y conjusticia social.



Estado 2



19 Estado

C o l e c t i v o d e A b o g a d o s J o s é A

l v e a r R e s t r e p o

l Estado colombiano se conformacomo un Estado Social de Derecho apartir de la Constitución Política de1991. Tal denominación implica laresponsabilidad política del Estadode reconocer y garantizar a todos los

ciudadanos los derechos contemplados en lamisma Constitución y en los diferentes instru-mentos internacionales de los cuales forma par-

te. El Pacto Internacional de Derechos Econó-micos Sociales y Culturales encuentra en laConstitución del 91 su principal desarrollo a ni-vel interno, no limitándose ésta a la mera enun-ciación o enumeración de derechos sino esta-bleciendo mecanismos de exigibilidad encami-nados a proporcionar al ciudadano herramientasde defensa frente a la posible vulneración deesos derechos.

Entre éstas encontramos: la creación de ins-tituciones como la Corte Constitucional, princi-

pal garante del respeto y el desarrollo de los pos-tulados constitucionales; el Consejo Superior dela Judicatura, cuyo objetivo principal es garanti-zar la autonomía y el correcto funcionamientode la Rama Judicial frente a las demás ramas delpoder público; la Defensoría del Pueblo, encar-gada de velar por el respeto a los derechos detodos los ciudadanos especialmente de los me-

nosfavorecidos;y la Acción de Tutela, herramientaque acerca a todos y cada uno de los colombia-nos a la administración de justicia y les permiteparticipar activamente en la defensa de sus dere-chos, recobrando parte de la confianza del pue-blo en las instituciones y oponiendo el respetode los derechos y de la dignidad humana a la cul-tura del abusoen los diferentes niveles del poder.

El gobierno de Álvaro Uribe Vélez, a partir

de las reformas constitucionales, efectuadas oprevistas, se propone modificar la estructuramisma del Estado, incluida la administración dejusticia, afectando los avances constitucionalesde la Carta del 91, recortando elementos delEstado Social de Derecho, y buscando colocartodas las instituciones, incluso la Rama Judicial,bajo la dirección del Ejecutivo (reforma política,reducción del Congreso, supresión de organis-mos de control como las personerías y las con-tralorías y reforma a la administración de justi-

cia) en función de profundizar el conflicto, deinvolucrar a la población y a todas las institucio-nes en la llamada guerra contra el terrorismo yguerra contra las drogas. Sin duda, para el ac-tual Gobierno la Constitución resulta ser un obs-táculo en sus propósitos de formar un EstadoComunitario, especialmente en la forma que éllo entiende, es decir, como un poder nacional

E

Hacia un Estadoautoritario




20 Estado

excluyente, creando una simbiosis entre el Es-tado y el ciudadano, basándose en la tesis deldeber ciudadano frente a la seguridad pública ysubordinando la exigibilidad de los derechos alas necesidades militares en el marco de la doc-trina de la “seguridad democrática”, la cual se

nutre del nuevo paradigma del poder de Occi-dente: “el que no está conmigo está contra mí”; des-plazando y diluyendo la responsabilidad del Es-tado en materia de seguridad y convirtiendo alciudadano en vigilante e informante. Colombiaavanza hacia un régimen autoritario, con unEstado policivo, una sociedad empobrecida porel modelo económico y una guerra exacerbadapor la lucha antiterrorista.

Cuando se habla de Estado Comunitario, eleje central es la participación ciudadana, el ciu-

dadano debe recobrar para sí la intervención enlos asuntos públicos del Estado; se transita deuna “democracia representativa” a una aparen-te “democracia directa”. Para que la comunidadse encargue de administrar y vigilar sus propiosasuntos, se vincula a la población a asumir lasresponsabilidades sociales que le competen alEstado; se privatizan los servicios públicos, es lasociedad la que debe prestarlos y asumir su costoen el mercado; en la ejecución de recursos pú-blicos se promueve la participación comunitaria

en la prestación de servicios como educación,salud, vivienda, obras de infraestructura como:acueductos rurales, pavimentación local y cons-trucción de baterías sanitarias, entre otras.

De esta manera, el Estado se desentiendede la obligación de garantizar la prestación delos servicios públicos y la plena efectividad delos derechos colectivos, mientras descarga estaresponsabilidad en los ciudadanos que son quie-nes verdaderamente soportan lasembestidas deldesequilibrio social, el ajuste fiscal y la militari-

zación de la sociedad, atrapados en la ambigüe-dad de una política “antiterrorista” para la cualtodo aquel que no colabore y participe directa yconjuntamentecon las actividades militares debeser considerado “sospechoso”.

Con el nuevo Plan de Desarrollo se trasmi-ten al mismo ciudadano, todas las responsabili-dades sociales del Estado frente a los DESC (sa-

lud, educación, vivienda, alimentación, serviciospúblicos). Los servicios de seguridad social sonun pequeño ejemplo: su prestación no será ex-clusivamente del Estado, sino que se busca lavinculación creciente del sector privado, de lascooperativas y las cajas de compensación. Se

continuará con la promoción de la participacióndel sector privado, los trabajadores y el sectorsolidario en la prestación de los servicios públi-cos domiciliarios. En sus fundamentos concep-tuales se plantea unívocamente y sin hacer dis-tinciones un “Estado Comunitario” y un “EstadoGerencial” de donde se vislumbra ya su verda-dero carácter, basado en los postulados de ajus-

te fiscal y recorte del gasto.

Con el Estado Comunitario la prioridad esla seguridad democrática, es decir el fortaleci-

miento y la profesionalización de la Fuerza Pú-blica (Fuerzas Militares, Policía Nacional y orga-nismos de inteligencia). Se incorporarán nuevoscontingentes de soldados profesionales y desoldados de apoyo a las Fuerzas Militares, y es-cuadrones móviles de carabineros a la Policíade Carreteras y a los cuerpos Gaula de todo elpaís. Se vincula a la población civil, al ciudada-no común y corriente al conflicto armado, puesla cooperación ciudadana será un elemento cru-cial de la estrategia. Se preparará cerca de un

millón de ciudadanos que conformarán las re-des de cooperantes en las ciudades y en el cam-po (redes de informantes).

La inversión anual en “seguridad democrá-tica”, es decir, en militarismo y represión, as-cenderá el primer año de gobierno a 12 billonesde pesos, cerca del 15% de un total de 67,1billones de presupuesto anual para el 2003, ci-fra que equivale a un 4,3% del producto internobruto (PIB), priorizando de esta forma el gastomilitar y el servicio de la deuda externa, que afec-

ta el 45% del presupuesto, frente a la inversiónsocial.

REFORMAS A LA JUSTICIA

El Gobierno ha tratado de impulsar varias inicia-tivas legislativas y de reforma constitucional para




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El establecimiento de un plazo de caduci-dad de 2 años a partir de la promulgación de laley como plazo máximo para iniciar demandasde inconstitucionalidad de las leyes. 2) La exclu-sión del control de constitucionalidad sobre elcontenido de decretos que declaran la existen-

cia de estados de excepción. 3) El establecimien-to de una decisión definitiva sobre la constitu-cionalidad de las leyes anuales presupuéstales ydel plan nacional de desarrollo, que excluyecual-quier recurso posterior. 4) La instauración de unquórum para la declaración de inconstituciona-lidad de actos legislativos (a la mayoría de miem-bros y no de votantes).

Con la reforma se excluye de control la de-claratoria de los estados de excepción, es decir,que ya no podrá la Corte evaluar si realmente

hubo o no una emergencia económica que justi-ficara un estado de excepción o una afectacióntan grave del orden público que justificara un es-tado de conmocióninterior, sino queesaserá unavaloración discrecional del Presidente, que sólopodrá ser objeto de un debate político en el Con-greso. Un aspecto que refleja con claridad el cor-te autoritario del Gobierno, es la reforma sobre elestado de excepción y en particular la idea deque la Corte Constitucional no debe tener la po-sibilidad de controlar materialmente el decreto

que declara el estado de excepción.Las nuevas redacciones propuestas para los

artículos 230, 235 y 237 de la Constitución pre-vén el establecimiento de reglas coercitivas parala elaboración de decisiones de jurisprudencia yla imposibilidad de revocar estas decisiones: pre-vén, en efecto, la necesidad de una mayoría ca-lificada y de una motivación precisa para modi-ficar la jurisprudencia y la necesidad de señalarlacomo tal en el dispositivo de decisiones1.Deestaforma se pretende controlar lo que llaman el

“activismo judicial” que ha desarrollado la Corteen las jurisprudencias que tutelan los derechoseconómicos, sociales, culturales o ambientalesde la población, limitando así la función jurisdic-cional a la elaboración tecnocrática, anacrónicae irreal de las decisiones.

Del mismo modo, la inspiración tecnocráti-ca se manifiesta también en la importancia dada

al arreglo de los conflictos mediante arbitraje, loque tiene el inconveniente de no cumplir conlos criterios de independencia y de gratuidad delservicio público de la justicia, ya que se recurrea árbitros cuya designación es privada y cuyaremuneración debe ser asumida por los justicia-

bles, esto dificulta el acceso a la justicia de losmás pobres que terminarán renunciando a lajusticiabilidad de sus derechos. En efecto, la másgrave consecuencia que ha tenido en Colombiael proceso de distorsión al que se ha sometidola figura de los Tribunales de Arbitramento, esque ellos se activan principalmente, como lodemuestran las estadísticas, sólo cuando se tra-ta de cuantiosos procesos en los que el Estadoes parte, lo que, además de desvirtuarlos comoalternativa legítima para la solución extrajudicial

de conflictos, atenta contra los intereses de lasociedad. Esta situación es bien conocida por elGobierno, especialmente por el ministro Londo-ño, quien, no ha mucho tiempo, fuera apodera-do de poderosas compañías en importantes pro-cesos contra el Estado.

Sobre la Defensoría Pública, la nueva redac-ción del artículo 29 de la Constitución se refiereal nombramientode un “defensor de los pobres”sin especificar a qué corresponde esta denomi-nación. Además, se otorga a la Procuraduría la

función de velar porque la defensa se ejerzaeventualmente en beneficio de los acusadosausentes. Por supuesto esto reduce a estos acu-sados la posibilidad de verse representados efec-tivamente por un abogado elegido libremente.

EL PROYECTO DE REFERENDO

Este proyecto de ley que convoca el referén-dum ha sido objeto de numerosas modificacio-

nes, recortes y adiciones. Inicialmente, el gobier-no de Álvaro Uribe Vélez deseaba cuestionar laperennidad del Defensor del Pueblo y de la de-fensa pública. Sin embargo, la importante reac-ción de la sociedad civil y de la comunidad in-

1 Proyecto de Acto Legislativo No. 10 de 2003, artículo 10 y 12.



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ternacional limitó estos propósitos. No obstan-te, debe considerarse que la reducción del pre-supuesto de estas instituciones es susceptiblede producir efectos igualmente negativos a sufuncionamiento. Actualmente, el proyectode re-feréndum trata varios asuntos, incluyendo la re-

ducción del Congreso a una sola cámara. Se haseñalado que estas reformas son parte del ajus-te impuesto por el FMI para recorte del gastopúblico y que hacen parte de las cartas de in-tención suscritas con las instituciones financie-ras internacionales.

Lo más gravoso del Referendo es el punto8, que se refiere al congelamiento a futuro delos salarios y las pensiones de los servidorespúblicos; inexplicablemente para los altos dig-natarios hay un régimen de transición hasta el

2007 que favorece a los funcionarios de másaltos ingresos: esa es la equidad del cuestiona-do Referendo.

En lo que se refiere a la administración de lajusticia, el proyecto pretende suprimir dos insti-tuciones esenciales: las contralorías, que se su-primen a nivel departamental y municipal, y seconservan sólo en la forma de Contraloría Ge-neral de la República, que podrá solicitar apoyoen cuestiones técnicas; y las Personerías Muni-cipales, con el pretexto de reducir gastos: “lo

que permitirá favorecer la inversión social”. Esta su-presión supondrá dejar a las poblaciones de laszonas rurales sin recursos y sin protección antelos abusos de los poderes locales o de agentesarmados de los que puedan ser víctimas.

Esta medida, combinada con figuras comozonas de rehabilitación y los poderes de policíajudicial que el Gobiernodesea otorgar a las Fuer-zas Militares, tendría efectos desastrosos paralas poblaciones más vulnerables en las zonasrurales más alejadas, así como a la exigibilidad

social organizada por sus derechos a la tierra, alterritorio o a un ambiente sano. En reciente fa-llo, la Corte Constitucional declaró inexequibleel voto global del referendo2, la prórroga de losalcaldes, gobernadores, diputados, concejales yediles, las circunscripciones especiales de paz,la supresión de Personerías, al igual que la pena-lización de la dosis personal de drogas; sin em-

bargo, estas dos últimas, junto con las faculta-des de policía judicial para las Fuerzas Armadas,fueron incluidas en un nuevo proyecto de refor-ma constitucional presentado el 20 de julio de2003.

REFORMA A LA FISCALÍA

El Acto Legislativo Nº 3 del 19 de diciembre de2002, modifica los artículos 116, 250 y 251 dela Constitución Política de Colombia. La modi-ficación introducida en el artículo 251 es pre-ocupante. Este artículo, en su nueva forma, au-toriza al Fiscal General para asumir directamen-te investigaciones y procesos “cualquiera quesea el estado en que se encuentren”. De este

modo, el Fiscal General cuenta con un poderdiscrecional muy grande para poder desposeera determinados fiscales de los casos que estánllevando. Considerando los numerosos cues-tionamientos, tanto por parte de organismosinternacionales como por parte de asociacio-nes de derechos humanos, de la actuación delactual Fiscal General, la atribución de este po-der no puede más que suscitar una gran pre-ocupación.

Ante el hecho de que la Fiscalía, autoridad

a cargo de reunir pruebas y de acusar, que dehecho es parte en un proceso, disponga delpoder de encarcelar o de ordenar medidas deinvestigación que suponen violaciones a las li-bertades (pesquisas en la propiedad privada,intercepciones telefónicas y del correo ordina-rio, etc.), la creación de un juez de garantíasque se encargue de estas funciones es eviden-temente un progreso; pero esto supone quedicho control no sea realizado a posteriori,como se plantea.

Por otro lado, en el marco de esta reformade la Fiscalía, se ha integrado el proyecto recu-rrente del Gobierno colombiano de otorgar fun-ciones de policía judicial a las Fuerzas Armadas.

2 Corte Constitucional, Comunicado de Prensa sobre la Ley que con-voca al Referendo, julio 9 de 2003, firmado por Eduardo Monteale-gre, Presidente.




24 Estado

Este aspecto de la reforma ha sido introdu-cidoen condiciones discutibles de procedimien-to (sin discusión previa durante un debate) y,por esto, descartado por el Congreso; sin em-bargo, como ya se dijo, la voluntad del Gobier-no es volver a presentar esta reforma, a pesar

de que esta eventualidad está claramente des-cartada por la Constitución colombiana en apli-cación de las normas internacionales relativas ala independencia y a la imparcialidad de las au-toridades judiciales.

El proyecto instaura un proceso claramen-te acusatorio, sin tener en cuenta las condicio-nes de ejercicio de la defensa. Sin embargo, elequilibrio de este tipo de procesos se basa en laigualdad de medios. Por tanto, una acusaciónque dispone de la fuerza y de los medios del

Estado para reunir pruebas, debería enfrentaruna defensa sólida, respetada, formada y quedisponga de los medios materiales y económi-cos para llevar a cabo verdaderas investigacio-nes (búsqueda de testimonios, recopilación depruebas, etc.), pero no se ha pensado ni previs-to nada al respecto, salvo la pauperización delos recursos de la Defensoría del Pueblo y de ladefensoría pública junto al cuestionamiento desus funciones; con lo cual se están incumplien-do garantías constitucionales y tratados inter-

nacionales que obligan a la asistencia jurídicacalificada e idónea para cualquier persona.

La nueva institución Fiscalía General de laNación, creada con la Constitución de 1991, ge-neró muchas expectativas frente a la lucha contrala impunidad en Colombia, se incrementaron susrecursos humanosy materiales, se fortaleció el CTIy losinstrumentos de investigación; en materia dederechos humanos se creó la Unidad de DerechosHumanos y de DIH para garantizar un equipo defiscales con competencia nacional, con recursos

para hacer avanzar investigaciones de graves ca-sosde magnicidios,masacres, desapariciones,des-plazamiento forzado e infracciones graves al DIH,contando con el respaldo del Fiscal General y encondiciones de seguridad para garantizar la inde-pendencia e imparcialidad de sus actuaciones.

El fiscal Alfonso Gómez Méndez fortalecióesta unidad y respaldó las investigaciones; bajo

la administración de Luis Camilo Osorio, se daun retroceso en las investigaciones por críme-nes de lesa humanidad y las graves violacionesa los derechos humanos, particularmente enlo que tiene que ver con los delitos cometidospor militares y paramilitares. Este retroceso ha

sido denunciado por los mismos fiscales des-pedidos o exiliados ante las presiones externase internas, en casos que involucran a miem-bros de la Fuerza Pública o a paramilitares, in-cluso señalándoles como infiltrados de la gue-rrilla, por ello podemos afirmar que ha habidoun desmonte de la Unidad de Derechos Huma-nos de la Fiscalía, y poco respaldo a los fiscalesque siguen tratando de avanzar estas investi-gaciones: en muchos casos las investigacionesestán paralizadas.

La primera fase de labores de la Fiscalía co-incidió con las conmociones interiores de Ga-viria y de Samper: hubo criminalización del ejer-cicio legítimo de derechos, de la actividadprofesional, de la protesta social y sindical, dela oposición política e, inclusive, de las accio-nes humanitarias; durante Gómez Méndez estatendencia disminuyó. Actualmente, con LuisCamilo Osorio, se incrementa, como ocurre enel caso de monseñor Serna Álvarez. La Fiscalíahoy instrumentaliza el programa de reinserción

para fundar temerarias acusaciones contra di-rigentes cívicos, populares, sindicales, miem-bros de la misión médica y hasta de la Iglesiacatólica.

Se afecta de esta forma la exigibilidad socialy política de los DESC por la criminalización dela protesta social y las capturas por sospecha;cuando los ciudadanos exigen sus derechos soncoartados a través de diferentes mecanismosrepresivos, las organizacionessindicales han sidominadas, bien sea porque sus miembros son

perseguidos, judicializados, asesinados; si noaceptan los condicionamientos del Gobierno, susempresas son liquidadas, como el caso de Tele-com y lo que se pretende con el Instituto deSeguros Sociales y con Ecopetrol.

En materia de corrupción, que es uno de losobstáculos para la vigencia de los DESC, la Fisca-lía de Osorio dio un giro a las investigaciones en



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este periodo; los casos de Telecartagena, Draga-col, Chambacú, Planiep, Cajanal, TermoRío, en-tre otros, generaron un clima de impunidad enesta materia que corroe los dineros públicos.

SE PERSISTE EN GOBERNAR BAJO ESTADO DEEXCEPCIÓN PERMANENTE

Con la declaratoria de Álvaro Uribe Vélez del es-tado de excepción denominado conmoción in-terior a los tres días de su posesión, se regresa ala política de concentrar poderes legislativos enel Presidente y de afectar el Poder Judicial: setomaron medidas lesivas y violatorias de los de-rechos humanos de los colombianos, se crea-ron nuevos impuestos para la guerra, se recor-

taron derechos y libertades con normas penales,se crearon zonas de rehabilitación donde pre-domina la represión y el control total sobre susindefensos habitantes para evitar la oposiciónpacífica y social, se creó un ambiente de impo-sibilidad de exigencia de los derechos económi-cos, sociales y culturales, pues el pretender ha-cerlos exigibles desencadena violaciones aderechos humanos como: detenciones ilegales,atropellos, persecución, judicialización, etc.

La Corte Constitucional declaró inexequi-

bles varias de las medidas tomadas por esteGobierno al amparo de la conmoción interior yfinalmente puso fin a la prórroga injustificada deesta medida, eso lleva a que se pretenda elimi-nar el control judicial de los estados de excep-ción reduciendo las facultades de la Corte Cons-titucional.

ESTATUTO ANTITERRORISTA

Otra tendencia de este Gobierno es llevar a ran-go constitucional el Estatuto Antiterrorista, me-diante el Proyecto de Acto Legislativo 223 de2003. “Exclusivamente para prevenir casos de terro-

rismo, una ley estatutaria reglamentará la forma y

condiciones en que las autoridades que ella señale, sin

previa orden judicial, puedan interceptar o registrar la

correspondencia y demás formas de comunicación pri-

vada, de personas sobre las cuales haya información

de que están realizando conductas tendientes a la pre-

paración o realización de dichos actos.” La mismafórmula se aplica para empadronar la poblacióny para restringir la circulación libre de personas.

Además: “Exclusivamente para prevenir casos de te-

rrorismo, una ley estatutaria reglamentará la forma ylas autoridades que podrán realizar detenciones y re-

gistros domiciliarios”, sin orden judicial. Insiste enla militarización de la justicia al afirmar que la“Fiscalía General de la Nación podrá conformar uni-

dades especiales de policía judicial con miembros de

las Fuerzas Militares”3. Se trata de adaptar la Cons-titución a los afanes de la lucha antiterroristaque afecta derechos y libertades ciudadanas,desconociendo los tratados internacionales y lajurisprudencia sobre estos derechos reconoci-

dos por la Corte Constitucional; en fin: reeditarel estado de sitio.

Esta reforma constitucional busca neutrali-zar los fallos de la Corte Constitucional que handefendido los derechos y libertades ciudadanosy han limitado al actual Gobierno en las medi-das de la conmoción interior como ocurrió conla sentencia que le puso fin4.

En el mismo sentido se formula el proyectode Ley Estatutaria, mediante el cual se adoptael Estatuto Nacional para enfrentar el terroris-

mo, presentado por el Gobierno ante el Con-greso el 20 de julio de 2003.

DESCALIFICACIÓN PÚBLICA DE DECISIONESJUDICIALES

Ha hecho carrera dentro de este Gobierno ladescalificación de las decisiones judiciales, ha-ciéndose de manera pública e injuriosa. Casoscomo el del juez Vaca, acusado por el Ministro

del Interior de ser un juez con vínculos con elnarcotráfico por conceder una libertad confor

3 El Acto Legislativo No. 10 de 2002 tenía el mismo objetivo modifi-cando el artículo 116 de la C.N.

4 Fallo que declaró inconstitucional el Decreto 254 de 2002 queprorrogaba la Conmoción Interior, lo que significó la derogatoria detodas las medidas.



me a la ley, o como el del presidente Uribe que,a raíz del fallo del Tribunal Contencioso Admi-nistrativo de Cundinamarca que ordena suspen-der las fumigaciones en todo el país, respondeque mientras sea residente no suspenderá lasfumigaciones, haciendo caso omiso de la inde-

pendencia de los poderes públicos y de su obli-gación de acatar los fallos judiciales.

En este contexto, y dentro de la perspec-tiva de un cambio dramático en la concep-ción misma del Estado, con las medidas delimitación a la justicia combinadas con repre-sión y control social para aplicar sin restric-ciones las medias de ajuste fiscal y reduccióndel gasto e inversión social; con privatizacio-nes que siguen el recetario del FMI y de labanca mundial, y con mayor pobreza y exclu-

sión social, será muy difícil exigir y hacer jus-ticiables los DESC. Si las herramientas otor-gadas por la estructura del Estado Social deDerecho, que encuentra sus fundamentos enla conceptualización de los DESC, no fueronsuficientes para provocar la voluntad políticade la clase dirigente para encaminar nuestropaís hacia un desarrollo armónico, con equili-brio social y basado en el respeto por los de-rechos de todas y cada una de las personasque lo conforman, menos se puede esperar

de una concepción estatal que desconoce susobligaciones, mientras exige cada vez más alos ciudadanos y excluye y reprime a quienesse atreven a protestar y proponer formas al-ternativas, humanas y equitativas, de desa-rrollo social por una vida digna para todos.



Justicia 3



29 Justicia

C o m i s i ó n C o l o m b i a n a d e J u r i s t a s

n elemento esencial del Estado so-cial y democrático de derecho es laprimacía de los derechos fundamen-tales, de tal forma que el Estado estáconstituido, en gran medida, paragarantizar la efectividad de esos de-

rechos. En Colombia, la acción de tutela y laCorte Constitucional han jugado un papel im-portante en la garantía y la realización de los

derechos fundamentales de las personas, ade-más de haber acercado la justicia a la gente delcomún y de haber propiciado la interpretaciónconstitucional de las normas legales por partede jueces y tribunales (Comisión Colombiana deJuristas, 2003).

En materia de derechos económicos, socialesy culturales la acción de tutela y la jurisprudenciade la Corte Constitucional han sido objeto de re-conocimientointernacional,hasta el punto de con-siderarse de las más progresistas a nivel mundial1

(Commission on Human Rights, 2001). Este tipode intervención judicial ha sido el único remedioque la población colombiana ha encontrado fren-te a los graves abusos, incumplimientos estatalese inequidades queotros órganos estataleshanvis-to con desgreño durante décadas.

No obstante los beneficios tanto de la ac-ción de tutela como de las decisiones de la Cor-

te Constitucional en cuestiones como la protec-ción judicial de los derechos económicos, so-ciales y culturales y la conminación a que lasautoridades públicas diseñen y ejecuten políti-cas públicas respetuosas de estos derechos, elgobierno de Álvaro Uribe ha planteado en el PlanNacional de Desarrollo, una reforma constitu-cional a la acción de tutela y a las funciones dela Corte Constitucional que restringe el acceso

a esta acción para casos de afectación de dere-chos económicos, sociales y culturales, ademásde pretender acabar con la independencia de larama judicial2. Estas políticas están encamina-das a un desmantelamiento progresivo del Es-tado social de derecho, planteando un graveretroceso en materia de la justiciabilidad de losderechos económicos, sociales y culturales.

U

Retroceso enla protección

de los DESC

1 Commission on Human Rights, Report on the workshop on the justi-ciability of economic, social and cultural rights, with particular referen-ce to the draft optional protocol to the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, E/CN.4/2001/62/Add.2, 22march 2001.

2 Proyecto de acto legislativo 10 de 2002 - Senado “por medio del cual se reforma la Constitución Política en materia de administraciónde justicia”. El proyecto fue presentado el 29 de octubre de 2002 yposteriormente retirado porque el Congreso no disponía de tiemposuficiente para tramitarlo. El Gobierno plantea en el Plan Nacional deDesarrollo volver a presentar este proyecto.




30 Justicia

Este proyecto de reforma tiende a restrin-gir el acceso de las personas a la acción de tute-la y su alcance y potencialidad para amparar losderechos fundamentales3. En cuanto a las fa-cultades de la Corte Constitucional4, el proyec-to tiende a limitar en buena medida el control

abstracto de constitucionalidad, retrocediendoen los avances que ha hecho la Corte en distin-tos aspectos. Además, pretende reformar la es-tructura y funciones del Consejo Superior de laJudicatura5 para garantizar el control del ejecu-tivo en la administración de justicia.

RESTRICCIÓNDE LA ACCIÓN DE TUTELA

Mediante esta reforma se proscribiría el acceso

a la acción de tutela para casos de afectaciónde derechos económicos, sociales y culturales;de los derechos colectivos y del ambiente; delos derechos referidos en el artículo 93 de laConstitución, es decir, los derechos humanosreconocidos en los tratados internacionales queno estén contemplados en la Constitución; y delos derechos a los que hace referencia el artícu-lo 94 de la Constitución, es decir, aquellos queno estando reconocidos en la Constitución o enlos convenios internacionales vigentes, son in-

herentes a la persona humana, como el dere-cho al mínimo vital, mediante el cual se ha pro-tegido en múltiples ocasiones los salarios y lasmesadas pensionales en Colombia6.

Además, el proyecto elimina la regla me-diante la cual todas las personas pueden inter-poner la acción de tutela en todo lugar y some-ter definitivamente la acción a reglamentacionessobre la competencia de los jueces por razonesterritoriales. Con esta medida recaería sobre laspersonas la carga de estudiar quién es el juez

competente; así, se restringiría en la práctica elacceso de todas las personas a la acción de tu-tela. Muy pocas personas están en la capacidady tienen los conocimientos suficientes para de-finir apropiadamente la competencia de los jue-ces, de tal forma que quienes no tengan la posi-bilidad económica de contratar un abogado quelos asesore en la materia, seguramente queda-

rán por fuera de la posibilidad de interponer unaacción de tutela. El retroceso en cuanto al ac-ceso a la justicia es evidente, sobre todo enmateria de derechos económicos, sociales yculturales en donde existe un alto grado ciuda-dano de desconocimiento del alcance de estos

derechos.En la reforma se pretende condicionar las

órdenes de tutela a la posibilidad jurídica y eco-nómica de cumplirlas; eso quiere decir que eljuez de tutela debe verificar antes de dar la or-den la existencia de recursos materiales expre-samente destinados para hacerlas cumplir. Nopodrán dictarse órdenes de tutela que supon-gan alteraciones de leyes, ordenanzas o acuer-dos del plan de desarrollo o de los presupues-tos nacional, departamental o territorial. Así,

el amparo de los derechos económicos, socia-les y culturales que requiera de desembolsos yasignaciones presupuestales será imposible. Deesta manera se restringiría en gran medida latutela de los derechos económicos, sociales yculturales7.

3 De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución Política, “todapersona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, entodo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente ysumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la proteccióninmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando

quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción ola omisión de cualquier autoridad pública”.

4 La Corte Constitucional tiene bajo su responsabilidad la guarda de laintegridad y supremacía de la Constitución. Constitución Política,artículo 241.

5 El Consejo Superior de la Judicatura hace parte de la Rama Judicialy tiene, entre otras, las atribuciones de: administrar la carrera judi-cial; examinar la conducta y sancionar las faltas de los funcionariosde la Rama Judicial, así como las de los abogados en el ejercicio desu profesión; llevar el control de rendimiento de las corporacionesy despachos judiciales, y dirimir los conflictos de competencia queocurran entre las distintas jurisdicciones.

6 Véase entre otras sentencias: Sentencia T-378 de 1997, M.P.: Eduar-do Cifuentes Muñoz; sentencia T-1006 de 1999, M.P.: José Gregorio

Hernández Galindo; sentencia T-500 de 1996 M.P.: Antonio BarreraCarbonell; y sentencia T-126 de 1997, M.P.: José Gregorio Hernán-dez Galindo.

7 A través de esta figura se ha evitado la continuación indefinida decarencias del sistema de salud como la no provisión de medicamen-tos a personas portadoras de VIH/SIDA (T-177 de 1999, M.P.: CarlosGaviria Díaz), la negativa de vacunar a niñas y niños de escasosrecursos (Sentencia SU-225 de 1998, M.P.: Eduardo Cifuen tes Mu-ñoz) y se ha ordenado la creación de un sistema de seguridad socialen salud para las personas reclusas en las cárceles (Sentencia T-606/98 M.P.: José Gregorio Hernández) .




32 Justicia

dada ni incluir como destinatarias de una nor-ma a personas que, aunque no aparezcan men-cionadas expresamente en la norma, lógicamen-te deban ser consideradas como beneficiariasde la misma9.

VULNERACIÓN DE LA INDEPENDENCIADE LA RAMA JUDICIAL

La separación y la independencia de las ramasdel poder público se constituyen como elemen-tos esenciales del Estado de derecho y de lademocracia. La independencia de la Rama Judi-cial, particularmente respecto del poder ejecu-tivo, es fundamental para garantizar una admi-nistración de justicia libre de injerencias y

presiones por parte del Gobierno. El Estado co-lombiano ha sido destinatario de múltiples re-comendaciones a este respecto por parte de lasinstancias internacionales de protección de losderechos humanos10. Entre las recomendacio-nes más recientes en este sentido están las de laRelatora Especial de Naciones Unidas sobre laviolencia contra la mujer, señora Radhika Co-omaraswamy, quien al respecto señaló:

“LaRelatora Especial exhorta a las autorida-

des de los tres poderes del Estado a que respe-

ten y garanticen con toda firmeza la autonomía

y la independencia de los funcionarios del sis-

tema judicial, y velen por que el poder judicial

ejerza sus facultades inmanentes para adminis-

trar justicia como se estipula en las leyes, de-

cisiones y medidas adoptadas o promulgadas

por el Estado” 11.

No obstante, el Gobierno colombiano, seha manifestado preocupado por la falta de con-

trol y coordinación de la Rama Judicial por partedel Ejecutivo12. En el proyecto de reforma a lajusticia se propone eliminar el Consejo Superiorde la Judicatura y asignarle sus funciones a unnuevo cuerpo denominado Consejo Superior dela Administración de Justicia. En ese Consejoparticipará directamente el Ministro del Interiory de Justicia. De ser aprobada esta propuesta

de reforma constitucional, se avalaría la inter-vención directa del Poder Ejecutivo en la admi-nistración de la Rama Judicial y por ende en larama misma. Como resultado de lo anterior sevulneraría la separación e independencia de lasramas del poder público, principio fundamental

de la democracia y del Estado de derecho.Otra medida que el Gobierno pretende insti-

tuir, es una nueva figura en la administración dela Rama Judicial denominada la “Dirección Ejecu-tiva de la Rama Judicial”. Sobre esta Dirección, elproyecto sólo dice que será una entidad admi-nistrativa autónoma a cuyo cargo estará la admi-nistración de la Rama Judicial. Sin embargo, elproyecto habla de un Director Ejecutivo de laRama Judicial que se encargará de ejecutar el pre-supuesto de la justicia, de recaudar los ingresos a

los que el Estado tenga derecho por la presta-ción de dicho servicio y de dar el apoyo materialnecesario a todos los componentes de la rama.La propuesta de reforma no establece cómo seelegirá este Director Ejecutivo, ni de quién de-penderá funcionalmente. Así se abre la puertapara que este cargo sea provisto por el Ejecutivoy en consecuencia se dé lugar a la intervencióndirecta del Gobierno en la Rama Judicial.

Finalmente, el proyectode reforma prevé queel Presidente dicte la ley estatutaria de la admi-

nistración de justicia o la modifique para poneren funcionamiento el nuevo sistema de adminis-tración de la Rama Judicial.Esta propuestaes unaclara intervención del Gobierno en materias quele corresponden al Congreso de la República.

9 Así sucedió en el caso de la demanda de inconstitucionalidad delPlan Nacional de Desarrollo 1998-2002 “Cambio para Construir laPaz”. En su sentencia la Corte encontró viciado el trámite de algunosartículos demandados, pero a su vez la Corte encontró que sin esosartículos carecía de sentido la ley en su totalidad y la declaró inexe-quible. Sentencia C-557 de 2000, M.P.: Vladimiro Naranjo Mesa.

10 Véase por ejemplo: Relator Especial de la independencia de Juecesy Abogados, Documento ONU E/CN.4/1998/39/ADD.2, párrs. 177-179.

11 Naciones Unidas, Comisión de Derechos Humanos, 58 período desesiones, Integración de los Derechos Humanos de la Mujer y laPerspectiva de Género, violencia contra la mujer, E/CN.4/2002/83/ Add.3, 11 de marzo de 2002.

12 Véase Presidencia de la República – Departamento Nacional dePlaneación, Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2002 – 2006,Bogotá, noviembre 2002, págs. 49 y 50.



33 Justicia

C o m i s i ó n C o l o m b i a n a d e J u r i s t a s

CONCLUSIONES

De acuerdo con el Pacto Internacional de De-rechos Económicos, Sociales y Culturales13, elEstado colombiano está obligado a mejorar las

condiciones de goce y ejercicio de los derechosa través de medidas que sean deliberadas, con-cretas y orientadas hacia la plena efectividadde los derechos reconocidos14. El Estado nopuede adoptar políticas, medidas, o normasjurídicas que, empeoren la situación de los de-rechos económicos, sociales y culturales, talcomo lo pretende el Plan Nacional de Desarro-llo en su política de “racionalización del servi-cio de justicia”.

Si bien, el Pacto no limita a los Estados en

el objetivo de que logren la plena efectividad delos derechos económicos, sociales y culturales“por todos los medios apropiados”, tambiénconsagra la obligación de utilizar todos los me-dios de que disponga para hacer efectivos estosderechos. De acuerdo con ello, los Estados de-ben ofrecer recursos judiciales y otros recursosefectivos para hacer justiciables los derechosreconocidos en el Pacto, por ejemplo, para quepuedan ser disfrutados por todas y todos, sindiscriminación, como señala el párrafo 2 del ar-

tículo 2 del Pacto. Gracias a ello el Comité, ba-sado en la competencia jurídica y la experienciapráctica de sus miembros, puede formular re-comendaciones y sugerencias específicas a losEstados en materia de legislación, política públi-ca o de otra índole para ayudarlos a cumplir consus obligaciones en virtud del Pacto. Para el Co-mité de Derechos Económicos, Sociales y Cul-turales, es claro que cuando un derecho reco-nocido en el Pacto no se puede ejercerplenamente sin una intervención del poder judi-

cial, es necesario establecer recursos judicialesen dirección a la satisfacción del derecho15. Eneste sentido, modificar la acción de tutela paraimpedir su acceso en cuanto a derechos econó-micos, sociales y culturales es un retroceso enel reconocimiento y garantía de estos derechosy una muestra de la intención de desmantelar elEstado social de derecho.

Debilitar el Estado social de derecho es ce-rrar vías para que los conflictos sociales y políti-cos se resuelvan institucionalmente y favorecerel descontento generalizadode la población antela carencia de un reconocimiento institucionalde la necesidad de enfrentar de manera obliga-

toria lasdificultadesde discriminación y desigual-dad social. Esa no es la vía para superar la crisiscolombiana, tanto en materia de orden públicocomo económica y social. La Alta Comisionadade Naciones Unidas para los Derechos Huma-nos ha señalado la importancia de tomar medi-das preventivas, no sólo coyunturales, sino tam-bién estructurales, es decir, medidas para velarpor que las crisis no se presenten o no se repi-tan, enfrentando las causas de la inseguridad,entre ellas la dominación y la discriminación.

Entre estas medidas es fundamental el desem-peño de mecanismos de protecciónde derechoshumanos, el fomento a la igualdad, la toleranciay el respeto y el cumplimiento de los compro-misos en materia de derechos humanos. Asimis-mo, la Alta Comisionada recuerda los compro-misos asumidosporlosEstados en la Declaracióny Programa de Acción de Viena de 1993, bajoun enfoque amplio y universal de los derechoshumanos que exige que los Estados concedanigual importancia a todos los derechos, ya sean

civiles, políticos, económicos, sociales o cultu-rales. En ese marco recuerda también que laextrema pobreza sigue siendo una de las másgraves causas de la inseguridad humana, comolo reiteró la Asamblea General de Naciones Uni-das en la Declaración del Milenio16.

13 Colombia aprobó el Pacto Internacional de Derechos Económicos,Sociales y Culturales mediante la Ley 74 de 1978.

14 Artículo 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Socia-les y Culturales.

15 Naciones Unidas, Consejo Económico y Social, Comité de DerechosEconómicos, Sociales y Culturales, Observación general No. 9, párr.9.

16 Los derechos humanos como marco de unión, Informe de la AltaComisionada de Naciones Unidas para los Derechos Humanos y se-guimiento de la Conferencia mundial sobre derechos humanos, pre-sentado a la Comisión de Derechos Humanos, documento de Nacio-nes Unidas E/CN.4/2002/18, 27 de febrero de 2002.



Por consiguiente, el Estado colombiano nopuede ignorar el acuerdo que la comunidad in-ternacional comparte sobre la importancia deenfrentar de manera completa las causas de lainseguridad. Igualmente, el Estado no puederetractarse de su compromiso de buscar el res-

peto íntegro y amplio de los derechos huma-nos, de enfrentar la discriminación, la domina-ción, la pobreza y permitir un marco pluralista yde respeto a la diversidad. El marco político es-tatal más idóneo para cumplir esos fines es eldel Estado social de derecho. Por consiguiente,las políticas de desmantelamiento progresivodelEstado social de derecho se demuestran comouno de los puntos más preocupantes del actualGobierno.

BIBLIOGRAFÍA

Comisión Colombiana de Juristas, 2003. El papel de la Corte Cons-

titucional y la tutela en la realización del Estado social dederecho, Opciones Gráficas Editores Ltda. Bogotá, 82 p.



37 Política Económica

L u i s J o r g e G a r a y

LASMANIFESTACIONESDELA CRISIS SOCIAL Y ECONÓMICA

olombia se encuentra en una de lascrisis sociales y económicas másagudas vividas en varias décadas,como producto de la confluencia si-multánea de múltiples problemas.En el plano económico esta crisis

se manifiesta en una reducción estructural en

el ritmo de crecimiento, ocasionada no solocomo efecto de un patrón de desaceleraciónde la inversión y la innovación tecnológica enel país, desde finales de los 70, que llevó a unproceso de desactivación productiva tempra-no incluso en relación con los países de tama-ño medio y grande de América Latina, y quetiene que ver no solo con la violencia y el nar-cotráfico, sino con características más estruc-turales, relacionadas con la ausencia de una ver-dadera concepción empresarial en el país.

El problema fundamental generado conesta tendencia es que progresivamente la eco-nomía colombiana ha ido perdiendo factores decrecimiento estructural. Esto se traduce en laactualidad en la ausencia de sectores producti-vos líderes, que aseguren al país unos ritmos decrecimiento mínimos necesarios para revertir elempeoramiento de los indicadores sociales y, al

mismo tiempo, contrarrestar el empobrecimien-to que ha venido sufriendo la población colom-biana en los últimos años.

Vale la pena recordar que en los últimosaños el ingreso per capita en dólares ha caído al-rededor de un 25%. Esto implica un indicadorde empobrecimiento promedio, agudizado porun deterioro en las condiciones sociales de

amplios núcleos poblacionales, que ha impli-cado una mayor concentración del ingreso yde la riqueza, y un mayor deterioro de las con-diciones de vida de los estratos más desfavo-recidos (0, 1 y 2).

En la medida en que la economía y el siste-ma productivo no retome niveles de crecimien-to adecuado, superiores al 4,5% al año, eviden-temente cualquier política social no podrá sersostenible en el tiempo, todavía más si no seacompaña de profundas trasformaciones en la

tributación u otras formas redistributivas.

C

Políticas públicasy garantía de

los DESCLuis Jorge Garay*

* Economista e investigador social. Conferencia dictada con base en:Garay, Luis Jorge (director académico), Colombia: Entre la ex-Colombia: Entre la ex-Colombia: Entre la ex-Colombia: Entre la ex-Colombia: Entre la ex-clusión social y el desarro l lo. Propuesta para la t ransi-c l us i ón s o ci a l y e l d esar ro l lo . P r op ues t a p ara l a t r ans i-clusión social y el desarro l lo. Propuesta para la t ransi-c l us i ón s o ci a l y e l d esar ro l lo . P r op ues t a p ara l a t r ans i-c l us i ón s o ci a l y e l d esar ro l lo . P ro p ues ta p ara l a t r ans i-ción a un Estado Social de Derechoción a un Estado Social de Derechoción a un Estado Social de Derechoción a un Estado Social de Derechoción a un Estado Social de Derecho , Contraloría General dela República, Bogotá, 2002, y Garay, Luis Jorge (2002), Economía política de la exclusión social en Colombia, Bogotá.





Bajo la concepción de Estado Comunitario,se está planteando, al menos como propósito,mejorar las condiciones de vida de los gruposmás desfavorecidos pero sin que hayan tomadotodavía las decisiones más radicales que, dadasla profundidad y el carácter de la crisis, son ne-

cesarias para asegurar que se pueda llevar a lapráctica las metas de la política social, como severá más adelante.

En segundo lugar, la crisis social en Colom-bia hoy tiene unas características peculiares adiferencia de lo que se había vivido en los últi-mos años.

Cuando se observa que la pobreza ha al-canzado al 60% de la población colombiana, yla indigencia al 25%, que el coeficiente de con-centración de riqueza y de ingresos en Colom-

bia hoy es más alto que a finales de los setenta,que más del 60% de la población económica-mente activa se encuentra en la informalidad, yque el nivel de desplazamiento humano tantopor la violencia como por otras condiciones deexpulsión del campo ha configurado una de lastragedias humanitarias de mayores dimensionesen el mundo, al mismo tiempo en que el ingresoper capita ha caído, se puede pensar que las con-diciones de vida de amplios grupos poblaciona-les han visto deteriorarse el nivelquetenían hace

ya más de diez a quince años.En tercer lugar, hay que enfatizar que la

crisis en Colombia no es solamente de pérdidade crecimiento económico. Esta es una condi-ción para que las políticas públicas activasorientadas a la redistribución del ingreso y almejoramiento de las condiciones de vida pue-dan ser efectivas y sostenibles para garantizarun mejoramiento del desarrollo humano de lasociedad1.

También es necesario recordar que una

mejor distribución del ingreso es necesaria paragenerar condiciones propicias a un mayor cre-cimientoeconómico. Políticas públicas que bus-quen afectar el mejoramiento de la distribucióndel ingreso también son políticas que coadyu-van al crecimiento económico. Infortunadamen-te, en Colombia gran parte de la población estáal margen del proceso de crecimiento económi-

co, y por lo tanto el país está perdiendo unaamplísima proporción de su capacidad produc-tiva y riqueza humana colectiva, socialmentenecesaria para generar riqueza en la nación. Poreso es claro que una política de generación deriqueza y desarrollo social es insostenible margi-

nando progresivamente a la gente.En cuarto lugar, uno de los problemas más

agudos que tiene relación con los anteriores esque la crisis fiscal de Colombia hoy es de carác-ter estructural y de mayor profundidad que lovivido el país en las últimas cuatro décadas.

Es un problema estructural que ha venidoacumulándose incluso desde la década de losochenta, postergándose la adopción de políti-cas y correctivos oportunos, al punto de quehoy día muchos de esos problemas se han con-

vertido en asuntos impostergables. Uno de elloses el problema pensional manifestado en quehoy el Estado ya no cuenta con fondos paracumplir la deuda pensional contraída con losjubilados y con las personas a punto de jubilar-se. Entonces, se hace urgente volver a redefinirun pacto social para acordar cómo cumplir loscompromisos públicos contraídos.

El no haber hecho los correctivos oportu-namente ha llevado a un crecimiento desmesu-rado de la deuda pública interna y externa del

país, especialmente a partir del año 1996. Enlos últimos 6 años la deuda pública se ha dupli-cado en términos del PIB, al pasar de 30% al64%.

Es un ritmo que resulta insostenible en unaeconomía sin crecimiento. En el último quin-quenio el crecimiento promedio de la econo-mía colombiana es tan solo del orden del 1%anual, haciendo que el peso y la carga del ser-vicio de la deuda se haya aumentado más queproporcionalmente, al pasar del 3% del PIB en

1995 a más del 10% en 2002, mostrando laurgencia de tomar definiciones sobre la soste-nibilidad de la deuda, que si no se afrontan,pueden conducir al país a una crisis de deuda

1 Según el Banco Mundial, se requeriría un crecimiento anual de almenos el 4% al año para el resto de la década para reducir la pobrezaal nivel pre-recesión (1998).





sin precedentes desde la Gran Recesión de losaños treinta.

En quinto lugar, hay una crisis de institu-cionalidad, no sólo administrativa sino también,financiera, relacionada con en el manejo de re-cursos públicos y con la distribución de respon-

sabilidades públicas entre el nivel nacional y losniveles departamental y municipal.

La descentralización política como una ne-cesidad para la democracia y la gobernabilidaden el país, no estuvo acompañada con una ver-dadera descentralización económica, financieray administrativa, que garantizara que los recur-sos transferidos mejoraran la calidad de vida delas poblaciones y el desarrollo en lo territorial ylocal. Por el contrario, se ha reproducido unacrisis de legitimidad y gobernabilidad en muchas

regiones causada no sólo por la violencia pro-movida por actores ilegales, sino por la insufi-ciencia de presencia del Estado, y no solo mili-tar, especialmente en la prestación de serviciospúblicos y desarrollo social.

La transferencia creciente de recursos a lo-calidades, en muchos lugares y ocasiones, se haido “esfumando” a través de diferentes formasde corrupción o de captura del Estado por par-te de actores ilegales, clientelas políticas tradi-cionales y otros grupos de poder, las cuales han

llevado a la reproducción de un fenómeno dedesviación de recursos públicos en la contrata-ción y compras oficiales y el embargo abusivodel erario (por demandas fraudulentas), que hanerosionado enormemente las posibilidades en laprestación de servicios públicos.

De ahí la urgente necesidad de replantearlas responsabilidades en lo local, territorial ynacional. Si no se aborda este tema, que es po-lítico pero también administrativo, evidentemen-te muchas de las regiones del país no van a te-

ner opciones de, por lo menos, mejorar lascondiciones de vida de su población.

En estas circunstancias, el dilema de cómoavanzar en la construcción de un Estado socialde derecho, con cumplimiento adecuado de losderechos económicos,sociales y culturales, pasadirectamente por definir cómo se debe afrontarla crisis, a cargo de qué grupos sociales y en

beneficio de quiénes se deberá abordar la reso-lución de la crisis. Y éstos son todos temas deeconomía política.

EL PROBLEMA DE LA DEUDA

Hoy más del 53% del presupuesto del gobiernocentral está destinado al pago del servicio dedeuda pública interna y externa. Esto, aunado alos gastos enormes ya comprometidos en de-fensa, seguridad y justicia, implica que hay unaproporción muy reducida del presupuesto na-cional susceptible de ser orientada a políticassociales por parte del gobierno central.

En estas circunstancias, la pregunta es siel pago de la deuda no estaría comprometien-

do seriamente la obligación de cumplimientode los derechos económicos, sociales y cultu-rales. La respuesta es afirmativa, en el sentidode que el pago de la deuda -tanto amortiza-ciones como intereses- implica la orientación yutilización de recursos públicos escasos parapoder mantener el financiamiento de la eco-nomía. Surge entonces la pregunta de si de-jando de pagar la deuda se resolvería la restric-ción fiscal para tener una política social máscomprometida. Abordar este interrogante re-

quiere suma objetividad y cautela.El país, que sigue manteniendo una presen-

cia importante en el mercado de capitales, estáaumentando progresivamente el monto de sudeuda, de modo que recibe en nuevos présta-mos más de lo que está pagando por amortiza-ción. Así, si se dejara de pagar en un momentodado, obviamente no va a conseguir nuevospréstamos y entonces no podría contar con elfinanciamiento adicional que se obtiene por víadel endeudamiento nuevo.

El problema central está en las condicionesfinancieras, plazos e intereses. En el capitalismode hoy las condiciones son absolutamente one-rosas en comparación con la financiación al de-sarrollo en la década de los setenta, por ejem-plo. A comienzos de esa década en Colombia, elcrédito externo se contrataba a más de 22 añosla tasa de interés en dólares era de 5,5%, en





promedio; actualmente, el plazo promedio dela deuda externa es inferior a los 9 años, y latasa de interés en dólares 11%, en promedio,con un período de gracia inferior a un año ymedio, cuando hace 30 años era del orden de5-6 años.

¿Qué ha cambiado en estos 30 años? Sen-cillamente la financiación externa se ha trans-formado, de una financiación al desarrollo a car-go de organismos multilaterales y agencias decrédito bilateral, a una financiación empresarialy comercial, y, por lo tanto, ya no es una finan-ciación orientada básicamente a promover eldesarrollo sino dirigida a promover las inversio-nes financieras en condiciones de mercado. Ensemejante situación, para los países en desarro-llo, la deuda se puede convertir en un gran obs-

táculo a sus posibilidades de desarrollo, pero noúnicamente por el nivel de su deuda, sino tam-bién, y fundamentalmente, debido a sus condi-ciones financieras.

El peso de la deuda en 30 años para Co-lombia se ha más que duplicado en términos dela carga financiera que implica por dólar presta-do. Además, hace 30 años Colombia, por lomenos, con la deuda externa financiaba la cons-trucción de hidroeléctricas y otras obras de de-sarrollo; hoy, el 85% de la deuda externa está

utilizándose para repagar deuda antigua; es de-cir, que la parte de la deuda destinada a la inver-sión es una porción mínima. Y dado que estosrecursos no se invierten, no se genera capaci-dad de pago, como sucede con una familia quese endeuda simplemente para consumir, sin in-vertir para generar ingresos futuros.

En ese sentido, las condiciones financie-ras de la deuda externa se constituyen en unacarga onerosa para el desarrollo, por estar im-plicando una transferencia neta de exceden-

tes de los países en desarrollo a los acreedo-res internacionales. Colombia, en intereses dedeuda pública externa, tiene que pagar al añode su PIB; con estos recursos se podrían pro-veer algunos servicios públicos de educación,salud y parte de la seguridad alimentaria a lapoblación que no tiene acceso a estas necesi-dades en el país.

Pero ello no implica que la alternativa dedejar de pagar la deuda, asegure el problemasocial, puesto que se podrían ahorrar tempo-ralmente parte de los intereses, pero en el mun-do de hoy ésta llevaría a un aislamiento del paísque no tendría más financiación por un tiem-

po y no tendría los recursos “nuevos” suficien-tes para poder abordar tanto las obligacionesfinancieras internas como el mejoramiento dealgunos gastos de servicios públicos. Es de re-cordar que el país ha recibido financiación ex-terna “nueva” por 1,7% del PIB al año en elúltimo quinquenio, incluso superior al valor delos intereses.

Pero el problema no es solo que la deudaexterna se haya duplicado en los últimos 6 años.El desajuste fiscal es tan alto que además el país

ha incrementado progresivamente su nivel deendeudamiento interno, a través de la coloca-ción de bonos en el mercado interno de capita-les suscritos por entidades del sector públicoque antes tenían excedentes, como Ecopetrol,Telecom y el Instituto de Seguros Sociales, y porentidades del sector financiero.

Este endeudamiento interno ha llevado a lasituación paradójica en la cual los principalesacreedores domésticos del país son unas 5 enti-dades estatales que varias están al borde de un

colapso financiero: el Instituto de Seguros So-ciales y Telecom, entre otras.

Más paradójico aún es el hecho de que lascondiciones de financiación interna son equipa-rables. -y en algunos casos más onerosas- quelas del endeudamiento externo.

Uno de los desafíos más graves que en-frenta el país es el de cómo reducir los enor-mes excedentes que la deuda absorbe del Es-tado, para poder destinar dichos recursos acumplir con funciones sociales. Infortunada-

mente, la única posibilidad es la reducción y elmejoramiento de las condiciones financieras, yuno de los asuntos más importantes que hayque enfrentar tiene que ver con el mercado delos TES (Títulos de Tesorería) -los bonos quecoloca el Estado en el mercado interno de ca-pitales-. para que no sea tan oneroso para elsector público.





En conclusión, la moratoria declarada demanera unilateral por el país no sólo sería unapostergación del problema y no una resolución,sino que podría agravarla en el mediano plazo.La única posibilidad sostenida es lograr una re-definición de las condiciones financieras de la

deuda tanto interna como externa, para aliviaren dos de los diez puntos porcentuales del PIBque representa el servicio de deuda. Un mejora-miento de las condiciones financieras de la deu-da para liberar un 1-2% del PIB resultaría muyadecuado para contribuir a una salida sosteni-ble a la crisis.

Eso implicaría que parte del ajuste lo ten-drían que absorber los acreedores de la naciónbajo condiciones “negociadas”. Ese paso no seda por múltiples razones: implicaría definitiva-

mente un enfrentamiento con la comunidad in-ternacional - no sólo los tenedores de bonosinternacionales del país, sino el Banco Mundial,el BID y el FMI-, y afectaría seriamente el mer-cado interno de capitales y al sector financiero.

LA ESTRUCTURA DE PRIVILEGIOSY PREBENDAS

En Colombia, como consecuencia de la caída

del ritmo de crecimiento estructural, de la es-tructura de privilegios y prebendas, y el nivel deevasión y elusión tributarios, se puede concluirque en el país no se ha logrado un esfuerzo fis-cal efectivo suficiente, a pesar de que cada añose realiza una nueva reforma tributaria. Es decirque lo que tributan los contribuyentes (que noevaden) está muy por debajo, en términos delPIB, de los recaudos que se obtienen en paísescomo Chile, Costa Rica u otros países de desa-rrollo similar. Hoy Colombia, contando incluso

con el impuesto al patrimonio para “seguridaddemocrática”, tiene un esfuerzo fiscal de un 17-18% del PIB.

En Chile ese porcentaje es 23%, en CostaRica es superior al 21% y en Colombia tradicio-nalmente era inferior al 13%, y ello como con-secuencia de una estructura que hace que cier-tos grupos sociales privilegiados no paguen

debidamente impuestos. Esto se manifiesta enel hecho de que la elusión y la evasión tributariahoy superan el 3,3% del PIB, pero además elconjunto de deducciones y prebendas en favorde unos, sin una clara justificación social, es su-perior al 2,0-2,5% del PIB.

Quiere decir que un grupo reducido dejade tributar al Estado una cantidad cercana al4,0-4,5% del PIB, y éste es un problema de fon-do, pues no se trata de que la sociedad no hagaun gran aporte en tributos sino que un númeroreducido de personas que concentran riqueza,usufructúa su lugar de privilegio para no cum-plir debidamente con su deber tributario.

Resalta a todas luces la necesidad de unadecisión y voluntad política suficientes para re-cortar drásticamente los privilegios injustificados

y avanzar en una verdadera lucha antievasión yanticorrupción, lo cual tendría un carácter mu-cho más progresivo y eficiente en la recauda-ción de impuestos.

LA CORRUPCIÓN

El tercer factor en esta crisis lo desencadena elnivel de corrupción, o el nivel de pérdida de re-cursos públicos a favor de unos pocos y en con-

tra de la provisión de servicios para la poblaciónmás necesitada.

Muy pocos países, incluso en América Lati-na, tienen el crecimiento del gasto público res-pecto al tamaño de la economía como el que hatenido Colombia en 12 años, a pesar de haberimplantado la apertura y la reforma estructural, yde haber buscado avanzar en la modernizacióninstitucional y la reducción y reforma del Estado.En efecto, en medio del proceso de reforma es-tructural, desregulación, privatización y apertura

de la economía implantado en el país en los no-venta, se observa como caso peculiar un marca-do aumento del tamaño del Estado en la medidaen que el gasto del sector público no financierosubió de un 23% a un 34% en 1999-2000 —másdel setenta por ciento del aumento en gastoscorrientes y con un aumento de 1,4 puntos delPIB en el pago de intereses de la deuda—.





Este incremento del gasto público se com-pensó parcialmente con la adopción de cincoreformas tributarias en el período 1990-2000,elevándose en más de dos y medio puntos por-centuales del PIB los ingresos tributarios del go-bierno central. Ahora bien, dado que los gastos

corrientes aumentaron de un 9% a un 16% y losde capital entre un 2,4% y un 3,2% del PIB en ladécada, el déficit del gobierno central se incre-mentó sustancialmente del 1,5% en 1992 al 3%en 1995, 5,4% en 1998, 7,5% y 5,9% del PIB en1999 y 2000, y que se produjera un rápido en-deudamiento al pasar de un 15% del PIB en 1991al 17,8% en 1997, 29,6% y 45% en 1999 y 2001

—con una creciente importancia del endeuda-miento interno al pasar del 3,6% del PIB en 1991al 23,4% en 2001—.

La pregunta entonces es: ¿a qué sectoresse orienta el gasto público? ¿A quién favoreceel gasto público? El análisis muestra que unaparte importante del crecimiento del gasto pú-blico se explica por el gran incremento que hantenido los gastos en algunos sectores como de-fensa, seguridad y justicia. El gasto público endefensa y seguridad se incrementó de un 1,7%del PIB en 1991 a un 3,5% en 2001 y el de jus-ticia de un 0,5% a un 0,98% del PIB. Obviamen-te, debe tenerse en cuenta que en los años

ochenta el gasto en defensa y seguridad era bajorespecto al tamaño de la economía, y esto porvarias razones. Principalmente, porque tradicio-nalmente en Colombia ciertas clases poderosashan creído más en la financiación de ejércitos“privados” que en la instauración de un verda-dero Estado democrático de derecho.

Por otra parte, se aumentó sustancialmenteel gasto social del 8% en 1990 a un 16% del PIBen 1999, sobresaliendo el de salud (de 3,5% en1993 a 5,5% del PIB en 1999, seguridad social de

2,5% a 4,7% del PIB) y educación del 3,2% al4,7% del PIB. El interrogante que surge por quéhabiéndose duplicado el gasto social, no se ob-servanefectos paralelos en el mejoramientode lacalidad y cobertura de servicios públicos para laspoblaciones más desfavorecidas.

En el campo educativo el nivel de cobertu-ra en primaria no ha aumentado significativa-

mente en la última década, permaneciendo pordebajo del promedio de América Latina y el Ca-ribe (89,4% vs. 93,3% en 1997) y la calidad si-gue presentando serios problemas en la educa-ción pública, y también en la privada, como sedesprende de los resultados de pruebas inter-

nacionales y nacionales.En salud se presenta una situación similar:si bien se aumentó la cobertura de un 23% a un52% entre 1992 y 2000, no se alcanzó la uni-versalidad prevista con la Ley 100. Si ha aumen-tado el gasto público social, ¿por qué se ha agu-dizado la crisis social, particularmente despuésde la crisis económica de 1998?

Una de las principales razones, no la única,es que ha habido desviación, ineficiencia mal-versación de los recursos públicos orientados

hacia esos propósitos. No solo a nivel nacional,sino fundamentalmente a nivel territorial y localse han instalado unas lógicas de desviación ymalversación, patrocinadas por una serie de fac-tores políticos como una confluencia entre elclientelismo de caciques locales, nuevos agen-tes de poder ilegales, armados en las regiones y,también, ciertos agentes enquistados en la ad-ministración pública.

Entonces uno de los temas centrales enColombia es cómo no sólo aumentar aún más

el gasto público sino también mejorarlo sustan-cialmente.

Junto al desafío central que plantea la crisisfiscal estructural del Estado colombiano, se pre-senta también el desafío de definir un nuevo arre-glo de economía política que defina la maneracomo serán prestados los servicios esenciales,con un estricto escrutinio social de los recursospúblicos orientados para tal fin, para garantizarun aumento progresivo de la calidad y cobertu-ra de los servicios públicos sociales a favor de la

población más desfavorecida.

LA ADMINISTRACIÓN DE LA EDUCACIÓN

Existen por lo menos dos temas que son cen-trales en el diseño de la política pública educati-va y en la administración de los recursos públi-





cos: un primer tema tiene que ver con el hechode que en Colombia la educación no ha adquiri-do la valoración social que le debe correspon-der, lo que hace que sea concebida como unasunto más de carácter particular-privado.

En Colombia, a diferencia de muchos paí-

ses latinoamericanos, la participación privadaenel sector educación es ligeramente inferior a lapública (el gasto público alcanza el 4,7% del PIBy el privado al 4,1%). Mientras en países como

Argentina, por ejemplo, la educación en nivelesbásico y secundario es pública en una altísimaproporción, y la educación universitaria ha sidofundamentalmente pública.

Además, algo muy grave es que la educa-ción privada muestra niveles de calidad muy ba-jos a nivel internacional y equiparables a los de

ciertas formas de provisión de educación públi-ca como las de escuelas en concesión y de Es-cuela Nueva.

La educación pública se ha venido despla-zando en el Distrito Capital y en otras regiones,hacia una forma de “cuasi-privatización”, a tra-vés de dos métodos: el sistema de concesiones,que consiste en asignarle a un colegio privado laconcesión de instituciones públicas, a través deun pago para la provisión de la educación a po-blación objetivo de estratos 1, 2 y 3, con la idea

de que los estándares de calidad y los niveles deadministración de esos colegios concesionariosson más eficientes, entre otras razones, porquesu proceso de evaluación y de promoción ajenoa las presiones del magisterio. Y con la idea, porlo tanto, de que es una estrategiaapropiada paragarantizar que el nivel de calidad en la educa-ción pueda mejorar rápidamente.

El otro es la modalidad de Escuela Nueva,que busca a través de colegios especialmentereligiosos, proveer educación pública. Los ha-

llazgos hasta el día de hoy muestran que los re-sultados todavía no son concluyentes, que re-quieren más observación –sobre todo en elDistrito de Bogotá donde la modalidad de con-cesión es la que más ha avanzado- ya que elcosto por alumno/año es sustantivamente ma-yor que el de la educación pública, con el agra-vante de que no se ha logrado hasta ahora un

mejoramiento de calidad sustantivo. Pero simul-táneamente también se encuentra que la infra-estructura de los colegios públicos está en unnivel de deterioro tal, que la posibilidad de tenerun aumento rápido de cupos escolares conmejores condiciones de habitabilidad y calidad

es muy reducida. Entonces hay que seguir eva-luando y monitoreando cuidadosamente el mé-todo de utilizar concesiones como medio parapoder aumentar la cobertura relativamente rá-pido y sobre todo con calidad.

También resaltan los desafíos con la políti-ca de subsidios - mediante la cual se paga poralumno que se inscriba, matricule y asista a uncolegio privado-, debido a que muchos cole-gios privados de bajo nivel, que atienden po-blación de estratos 1, 2 y 3 están siendo “pre-

miados” mientras ofrecen unas calidades deeducación muchísimo más bajas que las de laeducación pública, lo que estaría contribuyen-do a generar un fenómeno de “tugurización”de la educación primaria para los estratos másdesfavorecidos.

ES POSIBLE FORMULAR DOSCONCLUSIONES

1. Hay que seguir aumentando los recursos

públicos para la educación, pero la únicaposibilidad de mejorar calidad y coberturade manera eficiente es realizando simultá-neamente arreglos organizacionales muyprofundos, en el sector público y en el sec-tor privado.

2. A pesar del aumento de los recursos, la co-bertura no aumentó de manera paralela, alpunto en que a finales de 2002, habría en-tre 2,5 y 3 millones de niños sin escuela en

el país. Para proveer educación a estos ni-ños y jóvenes alcanzar cobertura universal,el país tendría que dedicarle 1,3% adiciona-les del PIB a este fin; hoy la sociedad inviertecerca del 5% del PIB en educación pública.

Esta cantidad de recursos se refiere a co-bertura universal en las condiciones de calidad





actuales; pero si se quiere mejorar la calidad, lainfraestructura, etc., esta cifra sería mayor.

LA ADMINISTRACIÓNDE LA SALUD

Es grave la situación del sistema de salud, por-que el cambio que se hizo del sistema de subsi-dio ha resultado en un arreglo institucional en laprovisión de los servicios, que es ineficiente yproclive a la malversación y uso ineficiente derecursos públicos.

El sistema de salud hoy a pesar del aumen-to de recursos públicos que ha tenido en losaños noventa, subiendo de un 3,5% a un 5,5%del PIB, ha implicado que el nivel de coberturaha incrementado, pero a ritmos muy insuficien-

tes: hoy el 46% de la población no tiene ningúnacceso a servicios de salud básica.

Las prioridades estratégicas de la orienta-ción del gasto tampoco han sido definidas de lamejor manera, lo que es claro cuando se exami-na el descuido que se dio a la medicina preven-tiva básica para la población infantil, que termi-nó generando una crisis profunda en losindicadores de vacunación a finales de los no-venta y comienzos de esta década.

Con el cambio del sistema de previsión y

aseguramiento y el consecuente arreglo insti-tucional se establecieron muchas instancias deintermediación para la administración de los re-cursos públicos y la prestación del servicio, queha llevado a serias ineficiencias y desviación derecursos.

En el sistema contributivo, la situación seagrava, porque igual a lo que sucede con el sis-tema tributario, hay ciertos grupos de empre-sas y entidades que no pagan la contribuciónque les corresponde, a tal punto que hoy las

fugas por evasión y elusión al sistema de seguri-dad social son del orden del 1,3% del PIB. Deeste modo, si hubiera la contribución debida yse administraran mejor los recursos se tendríanmontos adicionales cercanos al 1,8-2,0% del PIBpara proveer efectivamente servicios de salud.Hoy el gasto público en salud es del 5,5% delPIB, y con los recursos se podría tener una co-

bertura superior al 90-95% y hasta una mejorcalidad en la atención básica.

Lo que se observa es que en el manejo delEstado muchas veces el organigrama de pode-res burocráticos, políticos y administrativos haceque parte de esos recursos se desvíen de sus

propósito o incluso se pierdan.

EL MANEJO DELSISTEMA PENSIONAL

Infortunadamente el sistema pensional en Co-lombia tradicionalmente reprodujo una serie deprivilegios y prebendas como ha ocurrido en otrosámbitos de la economía en el país. El caso deciertos regímenes excepcionales es muestra cla-ra de la problemática.

El sistema pensional se caracteriza por serregresivo, inequitativo e insolidario socialmen-te, que son las tres condiciones opuestas paratener un sistema pensional sostenible y justointer e intrageneracionalmente.

Así, por ejemplo, a nivel de las contribucio-nes la fuerza pública ha tenido tradicionalmenteun nivel de contribución muy inferior y unascondiciones mejores a las de otros funcionarioso empleados públicos, con la gravedad de quehasta ahora los soldados y policías regulares y

voluntarios no cuentan con pensión. Por eso, elnuevo proyecto de ley que el gobierno ha pro-puesto, es que los soldados regulares y profe-sionales tengan derechos pensionales, aunquese espera que al menos realicen algún tipo decontribución.

Esta son muestras de la inequidad. El mis-mo funcionario público es tratado muy diferen-te si está en Ecopetrol, en el magisterio, o si esoficial de la Fuerza Pública. Pero a la hora deeliminar regímenes especiales deben tenerse en

cuenta las condiciones salariales en la estructu-ra de remuneraciones del sector público, ya queen el caso del magisterio los salarios son, en pro-medio, más bajos que los de otros funcionariospúblicos comparables.

El carácter regresivo de todo el sistemapensional que no ha sido suficientemente co-rregido tampoco con las dos reformas, se basa





en el hecho de que las pensiones altas recibenun subsidio implícito por parte de los pensio-nados más bajos y el resto de la sociedad. Poreso es “justo” imponerle impuestos a las pen-siones altas (más de 15 salarios mínimos), yaque no han contribuido lo requerido para fi-

nanciar sus pensiones. Este impuesto debe serpara quienes tienen pensiones altas, porqueellos no contribuyeron realmente para obte-ner pensiones de esa magnitud. Esto es muydiferente a pretender gravar con impuesto atodas las pensiones.

Y es insolidario porque en comparación conel sistema contributivo de prima media, las ad-ministradoras de fondos privados tienen unmargen de intermediación alto en comparacióncon los de otros países de la región. En la refor-

ma pensional pasada se logró bajarle un poco elmargen de administración a los fondos privadosde pensiones y hoy la opción debería ser que envez de gravar con retención en la fuente a laspensiones más bajas, se rebajara el margen paraque el excedente vaya a alimentar el fondo desolidaridad.

Hoy, por ejemplo, para concederles unapensión por medio salario mínimo a los ancia-nos bajo la línea de pobreza, que no tienenderecho a una pensión, se necesitarían recur-

sos del orden de 0,9% del PIB al año, que de-bieran ser erogados por un solido fondo de so-lidaridad.

En el sector de defensa son necesarias otrasreformas, por ejemplo en relación con los fun-cionarios administrativos privados del Ministe-rio de Defensa, que nunca van a combate y queusufructúan del mismo régimen pensional quelos oficiales. Si a esos funcionarios se les aplica-ra el mismo régimen pensional de un ciudadanocomún y corriente, el Estado ahorraría 150 mil

millones de pesos al año.Todas estas condiciones han hecho que hoy

el sistema pensional esté prácticamente quebra-do y que sea necesario acudir a reestructurar elsistema como lo han tenido que hacer inclusopaíses desarrollados. Para reducir la inequidad,aumentar la cobertura de prima media y garan-tizar la progresividad y sostenibilidad del siste-

ma pensional, se requiere eliminar los regíme-nes especiales, aumentar la edad de jubilación,reducir márgenes de administración y gravar laspensiones altas.

LA SEGURIDADALIMENTARIA

La pobreza y la miseria en Colombia ha llegadoa tal punto, que una de las erogaciones más ele-vadas y más asistencialistas que habría de reali-zar la sociedad es en lo relacionado con la segu-ridad alimentaria: proveer la canasta alimentariamínima necesaria para los indigentes en el país.Hoy la seguridad alimentaria costaría alrededorde un 2% del PIB al año.

Entre fondos públicos y de cooperación in-

ternacional se financian un gasto público por el0,7% del PIB, básicamente en programas a po-blación desplazada y ciertos grupos bastantevulnerables. Esto evidencia que han existido al-gunas formas de solidaridad con respuestas muyrápidas entre las poblaciones más pobres, queles han permitido mantenerse en niveles nutri-cionales bajos, pero que también han sido com-plementados con muchas formas de rebusque,que por lo menos temporalmente han sustitui-do la obligación del Estado para atender la crisis

alimentaria.

CONCLUSIÓN

La crisis fiscal, social y económica del país escierta y no se trata de ninguna invención. El ajus-te fiscal es necesario, pero se requiere que searealizado avanzando en la eliminación de pre-bendas y privilegios socialmente injustificados enlas estructuras tributaria, pensional y económi-

ca del país, y en la reducción de la corrupción,malversación y uso ineficiente de recursos pú-blicos. Ello como condición necesaria, aunqueinsuficiente, para la democratización de la so-ciedad y la implantación de sistema social justo.

En segundo lugar, el gasto público hay queracionalizarlo e incrementar su eficiencia en esteproceso de ajuste, porque no tiene ninguna jus



tificación social que una proporción nada des-preciable del gasto público se pierda en corrup-ción y malversación a favor de unos pocos po-derosos. Obviamente se hace necesario contarcon un modelo administrativo y organizacionalde provisión de servicios públicos de salud y

educación, mucho más adecuadas a nuestrarealidad social.

En tercer lugar, la estructura del sistema deprevisión social del país corresponde a la estruc-tura social y política en términos de que adole-ce de inequidad, insolidaridad y regresividad.Resulta indispensable transformar esta estruc-tura para progresar en la inclusión social y lademocracia en el país.

En cuarto lugar, las condiciones financierasde la deuda, sobre todo los intereses y plazos,

es un factor que “limita” la posibilidad de avan-zar no sólo en el gasto social sino en la provisiónde recursos para el crecimiento económico, queno se supera de manera verdadera y sostenidacon una declaración unilateral de moratoria,antes por el contrario, se requeriría una inter-vención coordinada internacionalmente entrepaíses deudores en desarrollo y los acreedoresinternacionales ante un agravamiento irreversi-ble de incapacidad de pago y crisis social.

Y en quinto lugar, Colombia tiene que avan-

zar en la construcción de un proyecto colectivopara el crecimiento, como condición necesariapara la sostenibilidad de una política social in-cluyente.

Y concluyendo, podría asegurarse que unode los temas centrales sobre derechos econó-micos, sociales y culturales es la necesidad nosolo de construcción de políticas públicas efi-cientes, sino también de fiscalización de las mis-mas por parte de las organizaciones sociales yla ciudadanía, para asegurar que sean orienta-

das y focalizadas de manera efectiva a los gru-pos más desfavorecidos. Acá reside una res-ponsabilidad social fundamental que no puedeser eludida.



Educación 5



49 Educación

C o r p o r a c i ó n R e g i ó n

a principal bandera social del Plande Desarrollo 2003-2006 del presi-dente Álvaro Uribe Vélez, es la lla-mada Revolución Educativa. Su propó-sito fundamental es la construcciónde equidad social en Colombia. Sin

embargo, una lectura integral del Plan y de losrecursos destinados a la educación, evidenciaque aunque ésta es un elemento esencial para

lograr justicia social e igualdad de oportunida-des, no es una prioridad del actual Gobierno que,en cambio, da centralidad a la estrategia de gue-rra y a las políticas de ajuste fiscal. El propósitode garantizar elevados niveles de endeudamien-to y un margen de acción creciente para las in-versiones y capitales privados, relega la educa-ción a un lugar subordinado.

En distintos pactos internacionales firma-dos y ratificados por el Estado colombiano, laeducación aparece consagrada como un dere-

cho fundamental y como una prioridad esencialque debe ser garantizada por los Estados partesde estos convenios. La Constitución colombia-na de 1991 ordena, en el artículo 93, dar preva-lencia sobre las normas internas a los pactos ytratados internacionales de derechos humanosque hayan sido ratificados por el Congreso, ydispone que las normas que consagran el goce

de estos derechos deben interpretarse confor-me a las disposiciones de dichos tratados.

Por lo menos cinco tratados internaciona-les (la Declaración Universal de Derechos Hu-manos, el Pacto Internacional de Derechos Eco-nómicos, Sociales y Culturales, la ConvenciónInternacional sobre los Derechos del Niño, laConvención Americana de Derechos Humanosy el Protocolo de San Salvador) consagran el

derecho fundamental a la educación básicacomo un derecho que tiene que ser garantizadopor el Estado de manera gratuita y obligatoria,concalidad y conigualdadde oportunidades parael acceso y permanencia de todos los niños yniñas sin discriminaciones de sexo, raza, color,etnia o condición socioeconómica.

EL DERECHO UNIVERSALAL ACCESO

El carácter fundamental del Derecho a la Edu-cación significa que este derecho no puede sernegado ni desconocido para ninguna persona,pues un derecho fundamental es parte esencialde la persona humana y no puede concebirseuna vida digna sin el goce de dicho derecho. Larealización del derecho a la educación es condi-ción y medio para el ejercicio de muchos de los

L

El sacrificio dela educación enlos altares de la

guerra y el ajuste

Alberto Yepes P.




50 Educación

demás derechos necesarios para llevar una vidacon dignidad y para participar productivamenteen la comunidad. Es además signo de crecimien-to económico, social y espiritual de las socieda-des: la educación es uno de los mejores mediospara romper el círculo de la pobreza y permitir a

los individuos disfrutar y participar activamenteen el desarrollo, alcanzar su ciudadanía y forta-lecer la democracia.

En las Bases del Plan de Desarrollo se reco-noce que en el país no se garantiza el derecho ala educación al 16% de niños y jóvenes entre 5y 17 años; tampoco al 20% de los niños entre 5y 6 años, ni al 75% de la población entre 18 y24 años. Se acepta también que la calidad de laeducación básica y media ofrecida por el Esta-do es deficiente y que el sistema educativo se

caracteriza por grandes inequidades en el acce-so y la permanencia.

La Constitución Política de Colombia re-conoce que el derecho a la educación de losniños y las niñas, entre otros derechos, tienecarácter prevalente para el Estado. Los artícu-los 13 y 14 del Pacto Internacional de Dere-chos Económicos, Sociales y Culturales (PI-DESC) y el Artículo 28 de la ConvenciónInternacional de los Derechos del Niño, consa-gran la obligación vinculante del Estado de su-

ministrar educación básica de manera obliga-toria y gratuita para todos los niños y niñas,sin ningún tipo de excepciones. A pesar de queel Plan de Revolución Educativa reconoce unacantidad tan grande de niños, niñas y jóvenesa los que se les está vulnerando este derecho,lo cierto es que no plantea medidas para ga-rantizar de manera inmediata, o al menos du-rante el actual periodo de gobierno, que todoslos niños y niñas que no tienen las condicionesadecuadas para acceder y disfrutar de la edu-

cación, puedan hacerlo en condiciones deigualdad de oportunidades.

Una de las metas del Plan de Desarrollo esampliar durante el cuatrienio en 1,5 millones elnúmero de cupos en la educación preescolar,básica y media; y en 400.000 los cupos para laeducación superior. Es patente que, con estasproyecciones, una gran cantidad de niños se-

guirán excluidos de las posibilidades de accesoa un derecho que el Estado se ha comprometi-do a garantizar de manera universal, tanto enla Constitución como en los tratados interna-cionales.

LAS INCONSISTENCIASEN LOS DATOSDE COBERTURA

Tanto en los diagnósticos que sirvieron de fun-damento a la formulación del programa de Go-bierno, como en el documento de presentacióndel proyecto de Revolución Educativa (Ministe-rio de Educación: 2), se estima que cerca de 3millones de niños están por fuera del sistemaescolar. Sin embargo, y basado en una encues-

ta de hogares del DANE, en las Bases del Plande Desarrollo se afirma que son solo 1,8 millo-nes de niños y jóvenes entre 5 y 17 años fuerade las escuelas en 2001.

Varios estudios de organizaciones civilesy estatales muestran que el número de niños,niñas y jóvenes que requieren ser atendidoses mucho mayor. Un estudio de Corpoeduca-ción encontró que para el año 2002 había2.359.515 niños y jóvenes fuera del sistemaeducativo. Un estudio publicado por la Con-

traloría General de la República en julio de2002, afirma que son poco más de 3 millonesde niños, niñas y jóvenes entre 5 y 16 añoslos que se encuentran sin atender (Contralo-ría: 109). Un informe presentado por el De-fensor del Pueblo al Congreso de la Repúbli-ca, con posterioridad a elaboración de lasBases del Plan de Desarrollo, durante el pri-mer semestre de 2003, expresa que son 2,8millones de niños y niñas los que están porfuera del sistema educativo (Defensoría del

Pueblo: 149).Con base en estos estudios, se puede afir-

mar que al no incrementar los recursos para fi-nanciar las metas de la Revolución Educativa,se estaría dejando entre 900 mil y 1,5 millonesde niñas, niños y jóvenes por fuera de las metasde la política estatal de educación, aun supo-niendo que la meta de 1,5 millones de cupos



51 Educación


nuevos para la educación preescolar, básica ymedia se cumpliera.

La necesidad de dedicar una mayor por-ción de recursos estatales a las políticas priori-tarias de seguridad y defensa, y el requerimientode recortar dramáticamente el gasto social, im-

puesto por los programas de ajuste, con la fi-nalidad de garantizar recursos crecientes a ladeuda pública interna y externa, han llevado aque los diagnósticos sobre las necesidades edu-cativas de la población por fuera del sistemaescolar se hayan reducido de manera especta-cular a la hora de fijar las metas de la Revolu-ción Educativa

LA DISCRIMINACIÓN EN EL ACCESO

En su diagnóstico, el Plan parte de reconocerque existen profundas inequidades en el acce-so y permanencia de los niños, niñas y jóvenesal sistema educativo. Se menciona, por ejem-plo, que la población campesina menor de 17años soporta una exclusión del sistema educa-tivo que es más del doble porcentual que elque se presenta entre la misma población a ni-vel urbano (25,4% rural contra 12,1% urbano).La discriminación de las posibilidades de acce-

so es mayor entre los grupos indígenas y afro-colombianos.

No obstante, frente a las diversas discrimi-naciones por motivos de género, socioeconó-micos, sexuales, religiosos, étnicos o racialesque se presentan en el sistema educativo co-lombiano (que no se refieren solamente al ac-ceso y la permanencia sino también a los con-tenidos que se imparten, la orientación sexista,patriarcal y aristocrática de los textos escola-res, y al desconocimiento del papel de las mu-

jeres, indígenas y negros en la cultura colom-biana y universal), el Plan solo presenta comoalternativa la creación de 60 mil cupos en elPlan de Educación Rural, cuyo alcance se limi-ta a 40 municipios de 10 departamentos; en-tre los cuales algunos, como Antioquia y Cun-dinamarca, tienen los mejores niveles decobertura educativa y el mayor nivel de desa-

rrollo regional comparado y de influencia en losespacios de representación política.

El plan educativo del actual Gobierno nopresenta propuestas relevantes para combatirlas inequidades y discriminaciones que se pre-sentan en diversos segmentos de la población

para el acceso en igualdad de oportunidades alderecho a educarse.

EL CASO DE LA EDUCACIÓN INFANTIL

(La educación de los niños menores de 7 años)

El Plan de Desarrollo 2003-2006 continúa conla política de los gobiernos anteriores de desco-

nocer los 3 años de educación preescolar queconsagró la Ley General de Educación. La vul-neración de los derechos de los niños menoresde siete años se presenta en el país no solamen-te por la bajísima oferta de cupos en este nivel,sino también por las discriminaciones que porrazones económicas encuentran los niños y ni-ñas de las familias pobres para disfrutar de estederecho; por esto su ingreso a la educación bá-sica primaria se da en condiciones de desventa-ja con respecto a los niños de los estratos aco-

modados de la población.Las Bases del Plan de Desarrollo muestran

que mientras el 96% de la población de mayoresingresos asiste a la educación preescolar, sola-mente un 64% de la población más pobre puedeasistir a este nivel (Bases: 120). En la formulacióndel Plan Sectorial de Educación 2002-2006, elMinisterio reconoce que la cobertura de la edu-cación preescolar solamente constituye cerca dela tercera parte de los datos que se presentarona la opinión pública en las Bases del Plan de De-

sarrollo: coberturabruta del34%y coberturanetadel 30%; a nivel rural estos porcentajes son del28% y del 22%, respectivamente (Plan Sectorialde Educación 2003-2006: 3).

En el caso de los niños de los estratos máspobres de la población, los programas de edu-cación infantil que desarrollan las madres co-munitarias (más de 79 mil madres que atienden




54 Educación

2001 y por la Ley 715 del mismo año; en loscuales el Plan muestra desmedidas esperanzas.Es decir que está en el marco de la congelaciónde recursos presupuestales para las transferen-cias que atienden los gastos en educación, y lareducción de estas transferencias como propor-

ción de los ingresos corrientes de la nación im-puesta por estas normas.

La congelación de las transferencias impli-ca mayor incapacidad de los municipios y de-partamentos para atender los gastos educati-vos: el Plan asigna nuevas competencias a losmunicipios con los mismos recursos, como lacofinanciación de los programas de restauran-tes infantiles y de los aportes pensionales delos maestros. De este modo, los entes territo-riales deben atender mayores necesidades, que

tendrán que costear imponiendo nuevos tribu-tos y descargando en las familias los costos edu-cativos que no alcancen a ser cubiertos por lasentidades estatales. Las numerosas funcionesque tienen que asumir los llamados Fondos deServicios Docentes, que se financian con losaportes en matrículas y otros costos que setrasladan a las familias, podrían hacer tan one-rosos los costos de permanencia de los niños,niñas y jóvenes en las instituciones educativasque, lo ganado en ampliación de cupos, se per-

dería en deserción y abandono escolar: mien-tras la Ministra de Educación anunciaba quecerca de quinientos mil cupos habían sido crea-dos durante 2003, el ICBF y el PNUD anuncia-ban que la deserción escolar había aumentadodebido a los problemas económicos del país(Deserción escolar).

La responsabilidad estatal de poner freno ala deserción escolar no es considerada en nin-guna de las estrategias de la Revolución Educa-tiva. No se contemplan programas compensa-

torios para los niños, niñas y jóvenes quepadecen condiciones desventajosas para ejercerde manera adecuada su derecho a la educación.

Antes que una educación integrada en la quetodos los niños y niñas puedan disfrutar de igual-dad de oportunidades en el aprendizaje, la es-trategia de masificación podría generar un ciclode hacinamiento que haría más precaria la per-

manencia de los niños y niñas de más escasosrecursos en las instituciones educativas. De estamanera se fragmentaría la educación con escue-las privadas de calidad para quienes tengan bas-tantes recursos para pagársela, y escuelas pú-blicasy privadas para pobres, en donde la calidad

de la educación recibida depende de los esfuer-zos económicos que los padres de familia reali-cen para garantizar niveles mínimos de funcio-namiento y dotación de las institucionesescolares. En virtud del esquema de asignaciónde recursos con base en la demanda efectiva(subsidios a la demanda), las escuelas tendránque competir entre ellas y con otras institucio-nes privadas para acceder a recursos cada vezmás escasos; los gastos que estos subsidios noalcancen a cubrir, serán financiados por los apor-

tes de los padres de familia.Las nuevas políticas educativas restringen

la autonomía escolar al concepto de autonomíafinanciera, y la participación y corresponsabilidad

de las familias se entiende como un crecientedeber de soportar los gastos de funcionamientoy dotación de las escuelas y los gastos que de-mande su actividad pedagógica y curricular. Estamodalidad de privatización se incrementarácomo resultado de las estrategias de racionali-zación y de asignación de recursos de la Revolu-

ción Educativa.Estas estrategias de la nueva política edu-

cativa son contrarias a las obligaciones deriva-das del PIDESC y especialmente de la Conven-ción de Derechos del Niño, en las cuales seentiende la gratuidad como el ofrecimiento delas garantías y condiciones para que los niños yniñas que presentan dificultades sociales o eco-nómicas para acceder y permanecer en sus es-tudios, puedan ejercer su derecho a educarsesin tener que soportar condiciones de desven-

taja. No solo se desprende una prohibición uni-versal de cobros de tarifas y cuotas en la educa-ción básica, además, el Estado debe adoptarmedidas que hagan efectiva la igualdad de opor-tunidades en el ejercicio del derecho a la educa-ción y especialmente “la concesión de asistencia fi-

nanciera en caso de necesidad (Convención deDerechos del Niño: Artículo 28, literal b).



55 Educación


En el caso de los niños en situación de des-plazamiento forzado, que constituye uno de losgrupos poblacionales que presenta más altosíndices de inasistencia y vulneración del dere-cho a la educación, es necesario que este com-plemento económico se concrete en la provi-

sión de subvenciones en materia de alimentos,útiles y textos escolares, transporte escolar yuniformes, que les permita iniciar con ciertosmárgenes de dignidad el camino de la recupera-ción de su ciudadanía frente al continuado y sis-temático desconocimiento de derechos básicosde que han sido objeto ellos y sus familias. ElPlan de Desarrollo sólo dice que los niños y ni-ñas de la población desplazada “contarán con asis-

tencia educativa formal en instituciones del Estado”(artículo 7 numeral 5 de la Ley 812 de 2003).

Desafortunadamente, no dice cuáles son lasprestaciones y servicios a que tendrán derecho,ni existe tampoco ninguna disposición que indi-que que, por lo menos, este sector de la pobla-ción tiene asegurado sus cupos en condicionesde gratuidad.

Antes que garantizar la gratuidad, el actualGobierno sigue considerandola educación comouna mercancía o como un servicio que se ven-de y del que se pueden extraer rentas. La impo-sición de una tasa de Impuesto al Valor Agrega-

do al costo de las matrículas educativas en lanueva reforma tributaria del Gobierno Uribe (Ley788 de 2002: Arts. 34 y 35), demuestra cuál esla verdadera prioridad de las políticas educati-vas del actual gobierno, y su voluntad de des-conocer las recomendaciones de los organismosde derechos humanos en este asunto.

LA PRIVATIZACIÓN DEL DERECHO

La Observación General número 13 sobre elDerecho a la Educación del Comité de DerechosEconómicos, Sociales y Culturales, a la cual fueremitido el Estado colombiano para que dieracumplimiento a su obligación de suministrareducación primaria obligatoria y gratuita paratodos consagra, que a la luz de las obligacionesdel Pacto está claro “que los Estados tienen la prin-

cipal responsabilidad de la prestación directa de la

educación en la mayor parte de las circunstancias”(Comité de Derechos: Observación General Nú-mero 13, numeral 48). Es decir, que aunque setolera la existencia regulada de instituciones pri-vadas, “debe haber instituciones y programas de en-

señanza en cantidad suficiente en el ámbito del EstadoParte” (Observación General Número 13, nume-ral 6, literal a), en las cuales “mientras que la ense-

ñanza primaria ha de ser gratuita para todos, se pide

a los Estados partes que implanten gradualmente la

enseñanza secundaria y superior gratuita (Observa-ción General Número 13, numeral 6, literal b iii).La mayor parte de los países de América Latinaya lograron implantar la gratuidad en la educa-ción básica, y hasta en la educación media; al-gunos la garantizan ya en la educación superior

(Venezuela, Ecuador, Perú), y en otros, la gratui-dad llega hasta el nivel de postgrados (Uruguay).

Por el contrario, en Colombia las políticasestatales han conducido a un proceso acelera-do de privatización del derecho a la educación,en el que la oferta de cupos en el sistema públi-co estatal ha ido decreciendo rápidamente. Elproceso de privatización de la educación enColombia ha avanzado tan aceleradamente queel 30% de los cupos disponibles para la educa-ción primaria y 45% en secundaria se encuen-

tran en el sector privado, cuyos costos no estánal acceso de la población pobre. En la educa-ción superior, el 75% de los cupos disponiblesse encuentra en el sector privado. Esta situa-ción es agravada por la crisis económica que hallevado a que un 12% de los estudiantes de co-legios privados hayan tenido que abandonar susestudios durante el 2002 y buscar cupos en loscolegios públicos, cada vez más escasos, dadala política estatal de suprimir la financiación a laoferta educativa. Esta situación resulta clara-

mente violatoria de la obligación de garantizarla disponibilidad adecuada de cupos en la edu-cación pública y del deber estatal de garantizarla prestación directa de la educación.

En materia educativa, el Plan de Desarrollono abordó esta situación, desacatando las ob-servaciones que ha formulado el Comité de De-rechos Económicos, Sociales y Culturales; por




56 Educación

el contrario, avanza en un nuevo proceso deprivatización. En efecto, los 1,5 millones de nue-vos cupos que propone el Plan, se crearán me-diante la modalidad de contratación de presta-ción del servicio, utilizando los subsidios a lademanda: en realidad se daría un subsidio a la

oferta privada y un fortalecimiento del concep-to de educación como negocio rentable antesque como derecho de la población. La creacióny establecimiento de empresas educativas (me-diante la creación de ONG, cooperativas, aso-ciaciones, fundaciones, etc.) por parte de diri-gentes políticos regionales para alzarse con losrecursos de las transferencias, mediante contra-tos de prestación del servicio y de la entrega decolegios en concesión, se ha convertido en lanueva manera de garantizar los enormes recur-

sos que requieren las campañas políticas y así asegurar la continuidad y control de las admi-nistraciones municipales. La rentabilidad de es-tos contratos está asegurada pues las escasasinversiones que realizan estos contratistas “ca-zadores de rentas” son trasladados, de todosmodos, a los usuarios. El Plan de Desarrollo fa-cilita esta rentabilidad y es claro que los cuposcreados en esta modalidad de colegios privadosno serán gratuitos, sino que los niños y niñas deescasos recursos “beneficiados” con su acceso

a los colegios privados “podrán pagar derechos aca-démicos y servicios complementarios según reglamen-

tación que para tal efecto expida la nación” (Basesdel Plan de Desarrollo: 126).

Con la Revolución Educativa avanza el ciclode desmonte del compromiso estatal con la fi-nanciación de la educación pública y el transitoconceptual de conversión del derecho en un ser-

vicio, y del servicio en una mercancía que se com-pra, se vende y cuya comercialización generamárgenes cada vez apetecidos de rentabilidad.

La bolsa educativa, que en el año 2003 alcanzóya la cifra de 7 billones de pesos, constituye elbotín sobre el cual se han lanzado las estructu-ras clientelistas que manejan la vida política. Deeste modo se explica que los aumentos en losrecursos estatales para la educación no tenganprácticamente mayores efectos en cobertura nien la calidad del “servicio”.

EL DERECHO A UNA EDUCACIÓN DE CALIDAD

De los tres programas de la Revolución Educati-va: 1) Ampliación de la cobertura en la educa-ción preescolar, básica, media y superior,2) Me-

jorar la calidad de la educación preescolar, bási-ca, media y superior, y 3) Mejorar la eficienciadel sistema educativo, el referido a la calidad esel que deja más incertidumbres sobre su aplica-ción. En primer lugar, porque tanto los progra-mas de calidad como los de transformación ins-titucional para garantizar la eficiencia, se dejanen manos de las Secretarías de Educación (queen su mayor parte no tienen la capacidad, losrecursos ni la experiencia para responder por laimplementación de procesos que produzcan

calidad en la educación) y del personal directivode las instituciones educativas. El logro de la au-tonomía financiera de las instituciones educati-vas, por medio de la competencia para el acce-so a los recursos que les permitan su funciona-miento, establecido en la Ley 715 de 2001mediante el sistema de pago por demanda efec-tivamente atendida (subsidios a la demanda),prácticamente desplaza los asuntos pedagógi-cos y la atención en la formación académica yciudadana por las preocupaciones financieras y

de sostenimiento económico,en la lógica de quelos directivos docentes tienen que convertirseen “gerentes” de la nuevas empresas socialeseducativas.

En segundo lugar, la estrategia de masifica-ción conlleva lacreacióndenuevoscuposmediantela reorganización de las instituciones educativas,buscando acomodar 800 mil nuevos estudiantesen las mismas instalaciones y sin recursos adicio-nales;estogenerará condiciones de hacinamientoque deteriorarán aún más la calidad de la educa-

ción en las instituciones educativas.En tercer lugar, con las nuevas condicio-

nes impuestas a los maestros por la Ley 715de 2001 y especialmente a partir del NuevoEstatuto Docente, se flexibilizó la profesióndocente. La pérdida de derechos en materiade seguridad social, la anunciada congelaciónde salarios, el incremento de la jornada labo-



57 Educación


ral, la autorización para que las labores docen-tes sean ahora prestadas por profesionales queno sean licenciados en educación, la amenazapermanente de evaluaciones de desempeño(cuyo propósito es reducir la nómina docentepara ajustarla a las nuevas condiciones gene-

radas por la congelación del gasto educativo) yel incremento en el número de alumnos pormaestro, se convierten en condiciones que ge-neran un mayor deterioro de las condicionesde enseñanza y aprendizaje.

En cuarto lugar, la autonomía escolar parala definición de currículos ajustados a las nece-sidades y problemáticas locales, se pierde por laimposición de estándares de calidad para todoslos niveles, que homogenizan la imposición decurrículos para diversas áreas del conocimien-

to, elaborados tecnocráticamente por especia-listas y de manera centralizada, para imponer-los sobre la diversidad y multiplicidad de lasrealidades locales. De este modo se descono-cen y se borran los logros en materia de auto-nomía escolar de la Ley General de Educación yel Plan Decenal de Educación.

La imposición de esta estandarización de loscurrículos educativos se convierte en una viola-ción a la libertad de enseñanza y la libertad deaprendizaje, pues la amenaza de la evaluación

de competencias básicas que desconocen losprocesos pedagógicos, las realidades regionales,la dinámica de conflictos del entorno, la inci-dencia de fenómenos como el desplazamientoforzado, las asimetrías regionales y sociales, lasdiferencias socioeconómicas entre las distintascategorías de colegios y los esfuerzos que mu-chas comunidades vienen introduciendo pordesarrollar procesos pedagógicos participativosy que visibilicen las problemáticas sociales y lo-cales, son abiertamente desconocidas.

La imposición de contenidos estandariza-dos en la enseñanza se convierte en una aniqui-lación al desarrollo de la pedagogía en la expe-riencia diaria de las escuelas, y convierte a lasescuelas en centros que preparan a los estudian-tes para superar pruebas estandarizadas, decuyos resultados dependerán el acceso a algu-nos recursos por parte de las instituciones. Así,

la libertad de aprendizaje y de enseñanza cedepaso a instituciones en las que el hacinamiento,la repetición monótona de contenidos estanda-rizados y la anulación de la creatividad de alum-nos y docentes, contribuyen a la formación deuna sociedad disciplinada, falta de crítica y de

propósitos transformadores, que es el perfil delnuevo “Estado comunitario”.

LOS RECURSOS PARA GARANTIZAR ELDERECHO A EDUCARSE

El artículo 366 de la Constitución Política dispo-ne que en los Planes de Desarrollo de la Nacióny de las entidades territoriales, el gasto públicosocial tiene que tener prioridad sobre cualquier

otro. Dentro del gasto público social, las priori-dades fundamentales —según este mismo artí-culo— son las relacionadas con la atención delas necesidades insatisfechas de la población enmateria de educación, salud, agua potable y sa-neamiento básico. El Plan de Desarrollo 2003-2006 “Hacia un Estado Comunitario” descono-ce abiertamente esta disposición.

Enefecto, losarreglospresupuestales delPlanterminan dando prioridad a las estrategias de Se-guridad Democrática y Serviciode la Deuda: mien-

tras los gastos de guerra y seguridad alcanzaron apartirde este año un porcentaje igual al 5%del PIB(superioral gasto educativo), todala configuracióndel Plan de Desarrollo se dirige a garantizar un ni-vel creciente de endeudamiento estatal, elevandoel porcentaje de la deuda desde el 50% del PIB enel 2002 hasta un 51,4% del PIB en el 2006. Deesta manera, el sector financiero nacional e inter-nacional termina apropiándose de la mayor partedel presupuestonacional y del ahorrode todosloscolombianos. El enorme esfuerzo que hará la po-

blación para reducir el hueco fiscal (de un déficitde -4% del PIB a -2,2%) es entregado a la voraci-dad de los acreedores externos e internos, en unaestrategia deliberadade endeudamiento perpetuoque busca convencer a los colombianos de la ne-cesidad “inevitable” de continuar haciendo recor-tes en los derechos sociales y mayores esfuerzostributarios a los sectores populares, para satisfa




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cer la codicia de un sectorfinanciero que conduceal país a un ajuste interminable.

Queda servidoel pretextopara que de ahoraen adelante las prioridades económicas de éstey los futuros gobiernos sigan siendo determina-das por los organismos financieros internacio-

nales, que se ocupan siempre de garantizar laprimacía de los intereses de las transnacionalesy del capital financiero nacional e internacional.Por esto anuncia el Gobierno que habrá quehacer un nuevo recorte a las transferencias (re-cursos para salud y educación) y simultáneamen-te continuar descargando el peso de los gastosdel Estado en los sectores subordinados de lapoblación, a través de impuestos a la canastabásica de alimentos que vulneran el derecho ala alimentación de los más pobres, y que em-

peoran las condiciones en las cuales asistirán ala escuela los niños y niñas de estos estratos.

El Plan de la Revolución Educativa en reali-dad no tendrá nuevos recursos para su finan-ciamiento. Muy por el contrario, el anunciadorecorte de transferencias a los municipios qui-tará una buena cantidad de recursos a la edu-cación. Se pasa por alto la obligación contenidaen el artículo 2 del Pacto Internacional de Dere-chos Económicos, Sociales y Culturales de apli-car criterios de progresividad en la efectividad

de estos derechos, y sobre todo de destinar “has-ta el máximo de los recursos de que disponga” paragarantizar el pleno goce de los derechos socia-les. Para aumentar los 1,5 millones de cupos queel Plan estipula, 800 mil se lograrán mediante laracionalización del sistema educativo, sin am-pliar la infraestructura educativa ni para garan-tizar condiciones adecuadas para el aprendizajey la enseñanza; de los otros 700 mil cupos solose financiarán 60 mil, por medio del programade educación rural en 40 municipios de los 1.100

que tiene el país; los 640 mil restantes se finan-ciarán con recursos inciertos. Gran parte de lafinanciación de estos nuevos cupos dependía dela supresión de las personerías municipales: lapoblación debía renunciar a entidades que de-fienden sus derechos y ejercen control sobre losfuncionarios del Estado, para destinar esos re-cursos a ampliar la cobertura educativa. Afortu-

nadamente el fallo de la Corte Constitucionalsobre el Referendo, declaró inexequible tal pre-tensión contenida en la propuesta inicial pre-sentada por el Gobierno.

Los otros recursos para financiar estos640.000 cupos nuevos serían financiados con

una reorientación del 56% de los recursos delFondo Nacional de Regalías. De este modo,muchos municipios que ya destinaban parte desus regalías a programas educativos, pierden elcontrol de estos recursos para que sea el Go-bierno Nacional el que los asigne según sus prio-ridades. Conociendo ya que el Gobierno no estádispuesto a disminuir los gastos de la guerra ni arenunciar a su intención de incrementar delibe-radamente el monto de la deuda, y más bien haanunciado que realizará un nuevo recorte a las

transferencias (recursos que los municipios des-tinan a la educación), no parece creíble que conesta propuesta se vayan a dar mejoras significa-tivas en el disfrute del derecho a la educacióndel 65% de colombianos que viven, según elmismo Plan, en condiciones de pobreza.

Es decir, muchos de estos recursos tampo-co son recursos nuevos, pero además son re-cursos inciertos pues están condicionados a laaprobación del referendo que el Gobierno Na-cional convocó para octubre de 2003.

De los 400 mil cupos para la educación su-perior, 100 mil serán financiados por los mismosestudiantes a través de programas de créditosdestinados a losestudiantesde escasos recursos.Otros 80 mil cupos se generarían mediante es-trategias de retención (es posible que la reduc-ción de la duración de las carreras profesionalesa 4 años en las universidades públicas sea la pri-mera de estas estrategias); otros 70 mil cuposmediante el aumento de la productividad en lasaulas y en los docentes (incremento de paráme-

tros técnicos) y 150 mil más en el programa depromoción de la formación técnica y tecnológica(formación para el mercado).

Con este sistema de créditos, eje de la polí-tica gubernamental de financiación de la deman-da para el acceso a la educación superior, sebusca avanzar hacia la configuración de un mer-cado de la educación superior en Colombia,



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donde el acceso de los estudiantes de escasosrecursos está condicionado por la capacidad desus familias de contraer créditos y la disponibili-dad de excedentes familiares para cumplir susobligaciones financieras derivadas. Los estudian-tes de escasos recursos que tengan las condi-

ciones para ser sujetos de crédito en el sistemafinanciero, podrían escoger la institución edu-cativa entre las universidades públicas o en lasuniversidades privadas, y el Estado transferiría aestas instituciones los recursos correspondien-tes al crédito. De este modo, se instaura un sis-tema de favorecimiento y de financiación a lasuniversidades privadas.

Esta reducción de las posibilidades de acce-so de los estudiantes de menos recursos econó-micos al ofrecimiento de 100 mil créditos, como

lo hace la política educativa oficial, significa undesconocimiento abierto de normas imperativasde derechos humanos que obligan de maneravinculante al Estado colombiano, como las con-tenidas en el artículo 13 del Pacto Internacionalde Derechos Económicos, Sociales y Culturalesque consagra que “la enseñanza superior debe hacer-

se igualmente accesible a todos, sobre la base de la ca-

pacidad de cada uno, por cuantos medios sean apropia-

dos, y en particular por la implantación progresiva de

la enseñanza gratuita”. (PIDESC. Artículo 13). Ade-

más el mismo Pacto consagra la obligación defomentar el desarrollodel sistema educativo me-diante la implantación de un sistema adecuadode becas y el mejoramiento continuo de las con-diciones materiales delcuerpodocente. Pero nin-guno de estos mandatos es acatado por la políti-ca oficial del actual Gobierno.

La desfinanciación de las universidades pú-blicas, a través de la desindexación de las trans-ferencias a estas instituciones, y la modificaciónen la fórmula de asignación de los recursos, son

las herramientas de esta estrategia de debilita-miento de la educación pública superior. La cele-bración de convenios de desempeño conlas uni-versidades, como condición para acceder arecursos de financiación, y la toma del control dela mayor parte de los consejos directivos de lasuniversidades públicasmediantela imposición derepresentantes y rectores afines al Gobierno, ha

quebrantado abiertamente el derecho constitu-cional de las comunidades académicas a la auto-nomía universitaria. Estos convenios de desem-peño constituyenunapresión mediante la cual lafinanciación estatal se condiciona a la adopciónde mecanismos de autofinanciación de las uni-

versidades públicas mediante el incremento en elcobro de tarifas, la generación de recursos pro-pios y el deterioro de las condiciones de remune-ración del personal docente.

CONCLUSIÓN

Las prioridades del Plan de Desarrollo 2003-2006“Hacia un Estado Comunitario” no son garanti-zar mayor acceso y disfrute de los derechos eco-

nómicos, sociales y culturales; por el contrario,sus prioridades son el desarrollo de una costosí-sima e incierta estrategia de guerra, que com-promete una buena proporción de los recursosdel Estado, y la puesta en práctica de una estra-tegia para incrementar el endeudamiento exter-no e interno del Estado, que se da al tiempocon un severo recorte en el gasto social, con elfin de cubrir el servicio deliberadamente crecientede dicha deuda. Este recorte de los gastos so-ciales del Estado conlleva a su vez una retirada

del mismo en áreas en las cuales tradicionalmen-te tiene responsabilidades en la satisfacción denecesidades básicas y derechos sociales de lapoblación, librando a la lógica del mercado laprestación de tales derechos.

En el caso del derecho a la educación, lapropuesta de la Revolución Educativa implicauna continuación de las políticas implementa-das durante el cuatrienio anterior, la configura-ción del derecho a la educación como un servi-cio que se provee en condiciones de mercado,

y un avance notable en la privatización de estederecho. La disminución de recursos para laeducación y la lógica de que con los mismos einclusocon menores recursos es posible aumen-tar la cobertura y mejorar la calidad, con tal quese incremente el número de alumnos por maes-troy se reconfigurenlos costos educativos, cons-tituyen la esencia de la Revolución Educativa.



Salud 6



63Salud

C o r p o r a c i ó n p a r a l a S a l u d P o

p u l a r G r u p o G u i l l e r m o F e r g u s s o n

ANTECEDENTES

ealizar un balance del primer año degobierno de Uribe, teniendo comomarco de referencia el desarrollo delos DESC, específicamente en saludy seguridad social implica determi-nar el sentido de las políticas en los

últimos gobiernos, en procura de establecer sustendencias.

La Ley 100 de 1993 instauró en Colombiaun sistema de aseguramiento en salud y segu-ridad social (SGSS) que tiene en cuenta la ca-pacidad de pago de los ciudadanos para acce-der a servicios de salud, pensiones y riesgosprofesionales. Esta ley modificó el papel delEstado en la prestación de estos servicios, dan-do mayor participación al sector privado, trans-formó las fuentes de financiamiento, estable-ció el subsidio a la demanda, definió lafocalización como estrategia de atención y re-

formuló la concepción de salud pública restrin-giéndola al desarrollo de acciones de bajo cos-to y alto impacto a partir de la lógica defactores de altas externalidades.

Es importante señalar que los argumentospor los cuales se estableció el Sistema Generalde Salud y Seguridad Social, SGSS son: la bajacobertura en servicios de asistencia en salud,

riesgos profesionales, y pensiones; la falta de re-cursos y la concentración de los existentes engastos onerosos de funcionamiento de los hos-pitales. En este marco, el sentido de la reformadel sistema está enunciado en el artículo 2 de laLey, bajo los siguientes principios: eficiencia, uni-versalidad, solidaridad, participación, integrali-dad, unidad, equidad, al tiempo que en el artí-culo 3 se plantea que “la seguridad social es un

derecho irrenunciable y progresivo, definidocomo servicio público obligatorio cuya obliga-ción, dirección y control está a cargo del Estadoy será prestado por entidades públicas o priva-das en los términos y condiciones definidos porla ley” (Ley 100/93).

Sin embargo, esta ley no contiene una pers-pectiva de los derechos, ya que al introducir laprestación de los servicios en el marco del ase-guramiento (contrato individual), restringe és-tos a la capacidad de pago del ciudadano, ubi-

cándolo como responsable de su salud yseguridad social, con lo cual imposibilita el ac-ceso universal a la garantía de estos derechos.Esta tendencia al desconocimiento e incumpli-miento de los derechos en salud y seguridadsocial se ha mantenido y tiende a agudizarse enel marco de las últimas reformas impulsadas porel actual gobierno.

R

La desprotecciónsocial se profundiza

Luz Dary CarmonaNancy Molina

Ana Lucia Casallas




64 Salud

LAVIABILIDADDELDERECHOALASALUDYLASEGURIDADSOCIALENELMARCODELSGSSYLAS REFORMAS DEL GOBIERNO DE URIBE

Si se parte de reconocer el derecho a la salud y

la seguridad social como Derechos Sociales,Económicos y Culturales (DESC) en una pers-pectiva integral, se debe considerar que éstosbrindan la posibilidad de disfrutar de maneraindividual y colectiva de bienes, servicios y con-diciones adecuadas de bienestar que permitana toda la población tener una vida digna.

El presente documento parte de revisar elcumplimiento de las características y los princi-pios de los derechos en las políticas en salud yseguridad social en los últimos diez años inclu-

yendo las reformas del actual gobierno. En talsentido, se analizan: la universalidad, la interde-pendencia e indivisibilidad, el carácter individualy social, la progresividad e irreversibilidad, la irre-nunciabilidad, la accesibilidad, la igualdad, laequidad y la gratuidad. Desde esta perspectivase considera al Estado como garante de losDESC y a los ciudadanos como sujetos de dere-cho que están en posibilidad de exigirlos.

LA INTERDEPENDENCIAE INDIVISIBILIDAD

La definición de los DESC ubica la interdepen-dencia e indivisibilidad como mecanismos deinterrelación de los derechos, en donde ningu-no es más importante que otro, el disfrute deciertos derechos no implica la negación deotros sino que se garantizan entre sí. Sin em-bargo, en tanto el SGSS está concebido sóloen términos de asistencia y cubrimiento decontingencias (accidentes, enfermedad, muer-

te, vejez) otros derechos no son parte integraldel propio sistema y por ende del bienestar yde la dignidad humana. Lo que evidencia laconcepción restringida de seguridad social quesubyace al SGSS.

En el marco del Estado Social de Derecho,la Corte Constitucional estableció antecedentesdirigidos a legitimar las conexidades entre el de-

recho a la salud y el mínimo vital, la vida, la se-guridad social, los derechos de los niños o elmedio ambiente. Sin embargo, la tendencia du-rante el último periodo es restringir la conexi-dad solamente con relación al derecho a la vida,retrocediendo en materia de exigibilidad del de-

recho a la salud y la seguridad social. Este as-pecto aparece de manera clara en el proyectode reforma a la acción de tutela para restringirlocomo mecanismo efectivo de exigibilidad.

LA UNIVERSALIDAD Y LOS PRINCIPIOSDEACCESIBILIDAD Y GRATUIDAD

Se entienden estos principios como garantías deque la salud y la seguridad social son para todos

y todas, por el hecho de ser humanos, pues to-dos nacen libres e iguales en dignidad y dere-chos sin distingo de raza, sexo, condición eco-nómica, religión o cualquier otracondición propiade cada persona. Se busca asegurar que lasmedidas y políticas en salud y seguridad socialestén al alcance de todas las y los ciudadanos.

Adicionalmente, se debe tener en cuenta demanera prioritaria a la población más vulnera-ble, a quien se debe garantizar el acceso al cui-dado de la salud sin que existan barreras de tipo

económico.En el SGSS se considera la cobertura como

indicador de universalidad, sin embargo, el cre-cimiento de la cobertura en salud en los últimostres años se ha estancado. La meta de cobertu-ra universal (100% de los colombianos/as parael año 2001) parece que se ha abandonado. Encifras gruesas (y optimistas): sobre una pobla-ción de 44 millones de habitantes, unas 13,3millones de personas están afiliadas al régimencontributivo; 11,2 millones al régimen subsidia-

do; menos del millón de personas pertenecen alos regímenes de excepción (Ecopetrol, magis-terio, Fuerzas Armadas, Congreso), quedandounos 18,5 millones de compatriotas (el 42% dela población) no afiliados al SGSS. (Redondo).

Para el caso de los servicios de riesgos pro-fesionales, el SGSS cubre apenas al 43% de lapoblación asalariada, el 27,7% de la población



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ocupada y el 22,4% de la población económica-mente activa. Para el final de 2000, y según da-tos del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social,el Sistema General de Riesgos Profesionales(SGRP) acumuló 3.710.469 afiliados, con undescenso de 6,7% frente al mismo periodo en

1999 (CUT-CTC-CGTD).En relación con pensiones, la afiliación de

los trabajadores a los dos regímenes (de PrimaMedia y Ahorro Individual) no sólo se ha es-tancado sino que ha venido en progresiva de-presión; al igual que el crecimiento de afiliadosinactivos que asciende al 50%, es decir, másde 4 millones. La explicación a esta grave si-tuación en pensiones obedece a las altas tasasde desempleo, a la precarización del mismo de-bido al subempleo y al trabajo informal. Con el

pretexto de resolver esta grave situación, elGobierno realizó la reforma pensional, aproba-da por el Congreso el pasado 22 de diciembrede 2002, y que se resume en: incremento a lascotizaciones (mayores responsabilidades paratrabajadores y empresarios), gravámenes selec-tivos a ingresos salariales y a pensiones, reduc-ción de las obligaciones para el pago de pen-siones de vejez, invalidez o sobrevivencia.

Frente a la cobertura para adultos mayo-res, se propone como alternativa los subsidios

para quienes estén en extrema pobreza o indi-gencia, con lo cual se instituye la asistenciapública en el lugar que correspondería al dere-cho universal de todos los ciudadanos/as. Tam-bién introduce restricciones al régimen de tran-sición, aumentando las semanas de cotizacióna partir del año 2005 y no del año 2014, comoestaba contemplado en la Ley 100 de 1993:“La fórmula de ajuste para los años venideroses de aritmética elemental: menos pensiona-dos, más baratas y con mayor esfuerzo de co-

tización” (González). En el mismo sentido, elgobierno viene impulsando una nueva reformapor vía del referendo, que tiene como objetivoliquidar el Régimen de Prima Media y favoreceral sistema financiero; en tal sentido, la apuestacentral es acabar los regímenes de excepción(maestros, Ecopetrol, etc.), y de igual formacongelar las pensiones de cotizantes de más

de dos salarios mínimos legales. Estas reformastienen como fin resolver parte del problema fis-cal (reduce el pasivo pensional y las obligacio-nes anuales a cargo de la nación) pero no re-suelven la problemática pensional. Es decir, lasreformas no resuelven la problemática estruc-

tural: la garantía de cobertura universalEl Plan de Desarrollo, difícilmente dará cum-

plimiento al principio de universalidad en salud,en tanto solamente propone afiliar al subsidia-do a 5 millones de personas en todo el cuatrie-nio. En el plano de la financiación del sistemageneral de seguridad social, las reformas labo-ral, pensional y tributaria afectan el recaudo defondos y recursos del Fosyga, pues el aumentodel desempleo formal resta el 1% de la cotiza-ción de los trabajadores, que llega directamente

al régimen subsidiado. En la medida en que exis-tan menos afiliados al régimen contributivo, dis-minuirá la financiación, y por otro lado, aumen-tará la expectativa de muchos usuarios deingresar al régimen subsidiado. En tal sentido,las posibilidades de ampliar la cobertura sonmínimas, lo que agudiza la vulneración del prin-cipio de universalidad.

En este contexto existen multiplicidad defactores que contribuyen a que no se garanticeel acceso a la salud y la seguridad social de ma-

nera universal. En primer lugar, el asunto de laafiliación como premisa básica para el acceso,se convierte en el primer obstáculo de la univer-salidad. En segundo lugar, el acceso también serefiere al uso de los servicios, el cual se limitacon frecuencia por la capacidad de pago de cuo-tas moderadoras, de copagos, o por compra demedicamentos. El problema económico pesatanto que aún estando asegurados, este aspec-to se convierte en una barrera para el uso deservicios.

De otro lado, y dentro de los estudios másrecientes se plantea que para el caso del régi-men contributivo las dificultades del no uso serefieren a problemas de calidad o la propia per-cepción de necesidad, mientras para el régimensubsidiado predominan las razones relacionadascon la lejanía a los centros asistenciales y losproblemas de dinero. Con el cierre de hospita



67Salud



nal indican que es allí donde se presentan mayo-res riesgos para la salud y una mayor accidentali-dad, en comparación con la mediana y gran em-presa formal. De tal suerte, los trabajadores deestas unidades presentan mayor necesidad decobertura, pero no hacenpartedelsistema,como

una expresión más de inequidad.

CARÁCTER INDIVIDUAL Y SOCIAL DEL DERECHOALASALUDYLASEGURIDADSOCIAL

En el primer aspecto, la salud y la seguridad so-cial tienen carácter individual en tanto se refie-ren a cada persona. En el segundo aspecto, soncolectivos en tanto son construcciones socialeshistóricas, al tiempo que la salud de un indivi-

duo depende y afecta a grupos humanos, fami-liares o de cualquier orden. En tal sentido, elEstado debe orientar acciones para satisfacer lasnecesidades individuales y colectivas, lo quedefine su responsabilidad como garante del de-recho, al tiempo que ubica el tema en la esferade lo público. El Estado reconoce sus obligacio-nes cuando ha firmado y ratificado los conve-nios y tratados internacionales. También reco-noce el derecho a la salud a través de las leyes ylas políticas que emprende.

De tiempo atrás la discusión sobre las bon-dades y limitaciones de la reforma al sistemageneral de seguridad social centran su aten-ción en el papel del Estado como garante delos servicios y en la relación público-privadoen el desarrollo del sistema. Con relación alprimer aspecto, es evidente el debilitamientodel papel del Estado, que se expresa en el in-cumplimiento de sus obligaciones en relacióncon los recursos del presupuesto nacional (Pa-ripassu) que alcanzaron la cifra de $531.314,5

millones entre los años 1994 y 1996, y una dis-minución del aporte de la nación a la subcuen-ta de solidaridad (Cuartipassu) aportado por losafiliados del régimen contributivo; así como eldebilitamiento en general de las fuentes de in-greso al sistema.

Es necesario puntualizar que, como resul-tado de las exigencias de organismos interna-

cionales como el FMI, las cuales aparecen con-signadas en el Acuerdo Stand by, el Estado co-lombiano se compromete a una nueva reestruc-turación que apunta a disminuir en 40.000personas la rama ejecutiva, la congelación delos ya menguados salarios de los servidores pú-

blicos y la fusión de algunos ministerios comolos de Salud y Trabajo. Esto implica un mayordebilitamiento del Estado en su papel de insti-tución rectora en la formulación de políticaspúblicas.

De igual modo, el desarrollo de las funcio-nes de vigilancia y control no sólo evidencia undebilitamiento del Estado sino además el trasla-do de estas funciones al ámbito privado. En estesentido, vale la pena destacar la reciente pro-puesta de liquidar el Instituto Nacional de Vigi-

lancia de Alimentos, Invima, trasladando susfunciones a entes privados en lo relacionado conla acreditación y farmacovigilancia de los aspec-tos de la producción, distribución, suministro yalmacenamiento de medicamentos. De otrolado, las funciones generales de registro sanita-rio, en lo relacionado con la fabricación de ali-mentos y bebidas, pasan al Ministerio de la Pro-tección Social, a un nuevo ente denominado laSuperintendencia de Protección Social, resulta-do de la fusión de la Superintendencia de Salud

y la de Subsidio Familiar.Estas situaciones, que no son nuevas y evi-

dencian el fortalecimiento de los lineamientosgenerales de la Ley 100, permiten plantear queel cumplimiento de los derechos consignadosen la Constitución se supedita a las limitadasposibilidades de un Estado debilitado, cambian-do así la lógica de su responsabilidad en la ga-rantía de los derechos constitucionales a unarestringida dirección y control.

También se observa un debilitamiento de las

instituciones públicasy el fortalecimiento del sec-tor privado en el desarrollo del sistema. En el últi-mo año se agudizó la estrategia de cierre de hos-pitales e instituciones de carácter público. Duranteel último período se cerraron dos centros hospi-talarios en Cartagena y uno en Barranquilla: elcierre de hospitales restringe la posibilidad delacceso de grandes grupos poblacionales, para




68 Salud

quienes con frecuencia estos centros son su úni-ca opción. Adicionalmente, es necesario desta-car que los hospitales de segundo y tercer nivelestán operando apenas en un 50% de su capaci-dad, como resultado de la crisis financiera.

El Plan de Desarrollo no propone salidas

para mejorar la situación hospitalaria, al contra-rio, la profundiza con medidas como el fortale-cimiento de los subsidios a la demanda, el pagoa los hospitales por servicios prestados y no portransferencias directas, lo que contribuye al co-lapso hospitalario nacional. Es pertinente reite-rar que en la lógica del actual sistema de seguri-dad social, centradoen la rentabilidadeconómicay en donde no se consideran las necesidades ensalud de la población, los hospitales están con-denados a desaparecer.

En el caso del ISS y las Cajas de Compensa-ción Familiar (Cajanal y Caprecom), se ha hechoevidente, en el último año, el propósito guber-namental de liquidar los hospitales, sustentadoen su inviabilidad financiera, la onerosa cargalaboral, la ineficiencia y su dificultad para ajus-tarse a la lógica de competencia impuesta por elmercado.

Desde una perspectiva crítica se debe se-ñalar que la problemática del ISS es de vieja datay tiene origen en los problemas de gestión y fun-

cionamiento del Estado; sin embargo, a partirde la década del 90 y considerando la tendenciade debilitamiento del Estado y el crecimientodelsector privado en la prestación de servicios pú-blicos, estos problemas se agudizan e incluso sepromueven para justificar el desmantelamientode la institución. Aparece, por ejemplo, que entérminos de gestión el ISS decayó, al punto quedurante la última administración se dejaron depercibir $40.000 millones por compensación. Deigual forma, se ha facilitado la salida de afiliados

hacia los entes privados, al no existir programasvigentes para la nueva afiliación. Estos dos ele-mentos agudizan la situación financiera de la ins-titución.

Ante la dificultad para la prestación de losservicios, se señala que los incumplimientoseconómicos del Gobierno aumentan el déficitde estas entidades. Ejemplo contundente es

la deuda del Estado con el ISS, que asciendea $3,246 billones de pesos al 31 de diciembrede 2001; en contraposición, las EPS privadas,especialmente SaludCoop, han recibido sub-sidios del Fosyga estimados en más de $1,5billones de pesos (Sintraseguridad Social,

2003). Adicionalmente, la Dirección del Insti-tuto no ha renovado los contratos al personalde contratación civil, generando dificultadesen la atención y en consecuencia privando alos usuarios de la atención oportuna. Esta ten-dencia gubernamental favorece los interesesdel sector privado.

De manera más reciente, el gobierno de Uri-be introdujo una reforma dirigida a reestructu-rar el ISS, con el Decreto 1750 del 26 de juniode 2003. Con base en este decreto, escinde del

Instituto a las clínicas y los centros de atenciónambulatoria, además convierte a las siete prin-cipales clínicas a nivel nacional en empresas so-ciales del Estado, con lo cual éstas dependeránde la “gestión admirable” para su sostenibilidad.Si se tiene en cuenta la tendencia dirigida a de-bilitar la institución y justificar su liquidación, esde suponer que la perspectiva se dirige a entre-gar la infraestructura hospitalaria pública al ca-pital privado.

En correspondencia con el debilitamiento

del sector público, se observa el fortalecimientode los monopolios privados de la salud: las gran-des EPS e IPS absorben a las pequeñas. Estatendencia tiene tal peso que incluso SaludCoopaparece entre las diez empresas más rentablesdel país. Este aspecto es de suma importancia sise considera que la lógica del sistema se sopor-ta en la presencia y estímulo de nuevos actorescomo mecanismo de control, calidad y mejoroferta de servicios; elementos que en una at-mósfera de monopolio quedan limitados.

Otra expresión del debilitamiento del carác-ter social de la salud y la seguridad social son lasrestricciones que la ley establece en esta mate-ria. El Plan de desarrollo plantea aumentar lacobertura de vacunación infantil, reducir el em-barazo en adolescentes, reducir el sida, la mala-ria y el cáncer de cuello uterino, dejando de ladootros problemas de gran magnitud como las



69Salud



enfermedades infecciosas (tuberculosis, malaria,lepra, sarampión, entre otras) y crónicas (enfer-medades del corazón, malnutrición). En estesentido, hoy reaparecen o emergen enfermeda-des que afectan a gran parte de la población.Un caso patético es la reciente epidemia de fie-

bre amarilla en la región de Catatumbo: 22 ca-sos, de los cuales 11 personas fallecieron, supe-rando en un mes el número total de casospresentados entre 1991 y 1999 ( E l T iempo, Ju-nio 14 de 2003). Este es un indicador de lascondiciones de vulnerabilidad y riesgo de loscolombianos frente a las enfermedades endé-micas, evidenciado ante la ausencia de progra-mas preventivos para el control de enfermeda-des infecciosas y crónicas.

Por otra parte, en el SGRP no existe una

política clara de promoción de la salud de lostrabajadores y la prevención del riesgo profesio-nal. En el últimoperíodo se invalidaron los avan-ces en esta materia, consignados en el Acuerdo001 de 2002 y la circular 02 de 2002 del Minis-terio Trabajo, y que definían las obligaciones delos empresarios y ARP en esta materia. De igualmodo, los espacios designados para diseñar loslineamientos generales no han cumplido conesta función, la perspectiva con que se hace sedirige a la prevención de accidentes de trabajo y

de enfermedades profesionales, pero poco dis-cuten sobre las condiciones y medios para me-jorar la calidad de vida en el trabajo.

PROGRESIVIDAD E IRREVERSIBILIDAD

Los derechos humanos avanzan y evolucionanen el tiempo de acuerdo con las condicioneshistóricas y sociales; una vez se han alcanzadociertos logros, éstos no se pueden acabar ni re-

troceder. De esta forma el Estado no puede di-señar o implementar políticas en salud que des-mejoren o disminuyan los logros alcanzados. EnColombia las cifras evidencian un retroceso enaspectos como la cobertura, el recorte en lospaquetes de servicios y medicamentos. La Ley715 y las reformas laboral y pensional eviden-cian la perspectiva de recortar los derechos, lo

que es expresión clara del retroceso en las polí-ticas sociales y en la garantía de los mismos.

En este mismo sentido, el Plan de Desarro-llo del actual gobierno, se sustenta en la premi-sa de reducir los costos laborales como estrate-gia para el aumento de empleo. Dicha reducción

se logra por la vía de modificar la jornada diur-na, la disminución del pago de festivos y domi-nicales y la reducción de las tablas de indemni-zación por despido injusto. Lo anterior refuerzala tendencia de retroceso en materia de políti-cas que afectan y vulneran los derechos de losciudadanos.

LA IRRENUNCIABILIDAD

Nadie puede renunciar a sus derechos y ningu-na organización social ni el Estado pueden des-pojar de derechos a los seres humanos. Los de-rechos humanos no se negocian, no se empe-ñan, no se transan; es decir, los derechoshumanos no son negociables, por prebendas uotros beneficios.

Casos como la renuncia al ingreso del régi-men contributivo a cambio de garantizar el tra-bajo, situación común en relaciones de trabajoflexibles o precarias; o bien “cuando el sistema

imponeunas condiciones en la prestación de ser-vicios (contención de gastos, límites en la canti-dad de exámenes, en la prescripción de medica-mentos, en los procedimientos) que presionan larenuncia a los servicios de atención” (Paredes).Muchas veces el trabajador renuncia, también, alreconocimiento del accidente de trabajo o al im-pacto de la enfermedad, bajo presiones genera-das en la inestabilidad laboral o a cambio de in-centivos relacionados con el no ausentismo.

Adicionalmente, en la reforma laboral se

observa una tendencia a flexibilizar las garantíaslaborales en relación con la seguridad social, allegitimar la posibilidad de algunas formas decontratación (contrato de estudio) que no obli-gan a garantizar la seguridad social.

En general, la evaluación del desarrollo delsistema desde una perspectiva de los DESC per-mite afirmar la inviabilidad del derecho a la sa-




70 Salud

lud y la seguridad social, en tanto, la concep-ción, desarrollo y tendencias de la política lesniegan su naturaleza de derechos y los ubica enuna lógica del mercado (mercancía), trasladan-do la responsabilidad del Estado a los sujetos,en una lógica que asume que las leyes del mer-

cado pueden satisfacer las necesidades de losciudadanos y resolver las diferencias existentesen la sociedad.

A MANERA DE CONCLUSIÓN

De acuerdo con los planteamientos desarrolla-dos en este documento, es evidente que la po-lítica en salud y seguridad social del gobierno deUribe,al operar bajo una lógicade aseguramiento

no expresa una perspectiva política tal que ga-rantice el derecho, pues los sujetos son usua-rios que establecen un contrato de servicios deacuerdo a su capacidad de pago, sin ser reco-nocidos como titulares universales de derecho.

Aun más, es evidente que el Gobierno ha impul-sado una segunda ola de reformas (laboral, pen-sional, tributaria) que están dirigidas a desmon-tar el Estado social de derecho: “Dentro delEstado Comunitario que propone el gobierno de

Álvaro Uribe Vélez, la protección Social reem-

plaza a la Seguridad o Aseguramiento, entregan-do su responsabilidad, en materia de derechosfundamentales, a la sociedad misma y al merca-do privado” (Borda: 13-16).

La Ley 789 del 27 de diciembre de 2002plantea claramente la perspectiva filosófica delGobierno: el sistema de protección social debecrear condiciones para que los trabajadores pue-dan asumir las nuevas formas de trabajo, orga-nización y jornada laboral y simultáneamente se

socializan los riesgos que implican los cam-

bios económicos y sociales” (Ley 789 de 2002).En este marco legal, el trabajo deja de ser underecho fundamental bajo las reglas constitu-cionales y pasa a ser mercancía sujeta a las le-yes del mercado, el Estado ya no es quien seencarga de garantizar mediante mecanismos la

protección a la parte más débil del contrato detrabajo.

La Constitución Nacional establece que Co-lombia es un Estado social de derecho, lo queimplica que los derechos no pueden estar vacíosde contenido material y concreto; los DESC ha-cen parte de la Carta de derechos fundamenta-les, por tanto no son formales sino materiales. Elactual Gobierno impulsa el desarrollo de unaten-dencia jurídica que despoja de materialidad a losDESC, manifestada en jurisprudencia de las altas

Cortes, con el argumento de que algunos de es-tos derechos no están consagrados en los llama-dos fundamentales; esta actitud es restrictivaporque estos derechos tienen evidentes conexi-dades con los básicos como la vida y la libertad.Tendencia que va a quedar definitivamente con-sagrada si se aprueba la reforma a la justicia quecursa para la próxima legislatura.

Es claro que existen elementos estructura-les que impiden la concreción del derecho a lasalud, lo que se expresa en las políticas que han

sido construidas y refrendadas en los gobiernosanteriores. En el primer año del gobierno de Uri-be esta tendencia se ha fortalecido a través delas reformas jurídicas, el debilitamiento del sec-tor público y el ajuste al sistema que favorece alsector privado.

En este contexto, cobra mayor validez laconstrucción de un movimiento social que leapueste a una mirada distinta de la seguridadsocial y que posibilite de manera efectiva la con-creción del derecho para todos y todas.



71Salud



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Trabajo 7



75Trabajo

E s c u e l a N a c i o n a l S i n d i c a l , E N S -

Á r e a d e I n v e s t i g a c i o n e s -

Á r e a d e D D

H H y L a b o r a l e s

lvaro Uribe Vélez recibió un país caó-tico en todos sus aspectos. En ma-teria económica, el balance del go-bierno Pastrana no pudo ser másdesastroso: después de un trata-miento ortodoxo que priorizó la re-

ducción del déficit fiscal víaaumento de impues-tos y reducción del gasto con políticas contrac-cionistas, la economía sufrió una fuerte recesión

que afectó y mermó la capacidad de compra delos colombianos; adicionalmente, el compromi-so pactado con el FMI para disminuir el desequi-librio fiscal profundizó la recesión.

El Gobierno actual se ha propuesto reacti-var la economía y disminuir el desempleo, perocon las mismas recetas que condujeron al país ala más grave crisis de su historia. En efecto, elprograma del equipo económico del actual Go-bierno insiste en más ajuste fiscal, más flexibili-zación de los mercados, incluyendo el laboral y

más iniciativa del mercado como asignador “efi-ciente” de los recursos.

Desde que el actual mandatario era candi-dato presidencial propuso una serie de medidaspara reactivar el empleo, entre las cuales plan-teó la necesidad de destrabar el mercado labo-ral: “La legislación laboral debe promover la crea-ción de más y mejores empleos, un aumento en

la cobertura de la seguridad social, adecuar lostrabajadores a las nuevas exigencias del merca-do y aumentar la empleabilidad de la fuerza la-boral en su conjunto” (Uribe).

EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO1

Y LA POLÍTICA DE EMPLEO

Las iniciativas esgrimidas en campaña se plas-maron en el Plan Nacional de Desarrollo “2002-2006: Hacia un Estado Comunitario”. Este do-cumento prioriza los gastos del Estado y señalalas metas físicas correspondientes, la políticade empleo está claramente definida y con me-tas ambiciosas, ya que plantea que “Las políti-cas de crecimiento económico y apoyo directoal empleo permitirán crear aproximadamente2 millones de nuevos empleos durante el cua-trienio” (Plan: 18); los nuevos puestos de tra-

bajo se lograrán “gracias a la eliminación de re-cargos salariales, el incremento del número decontratos de aprendizaje y la reducción tanto

A

Reforma laboral,deslaboralización

y despidos

1 El Plan de Desarrollo se puede definir como “un ejercicio de priori-zación de las inversiones públicas estructurado alrededor de losobjetivos generales del gobierno de turno y enmarcado en la reali-dad macroeconómica del momento”.




76 Trabajo

en los costos de despido como en los aportesparafiscales con destino al Sena, Instituto Co-lombiano de Bienestar Familiar (ICBF) y las ca-jas de compensación. En este último caso seincluyen las empresas que empleen, entreotros, expresidiarios, discapacitados, reinserta-

dos, jóvenes, mayores de 50 años y jefes dehogar” (Plan).

LA REFORMA LABORAL (LEY 789 DE 2002)

De esta manera, para enfrentar la grave crisislaboral que padece el país, heredada por el Go-bierno anterior, la administración del presidenteUribe se ha propuesto reducir la cifra de desem-pleo a un 10% al final de su gobierno (véase grá-

fico 1), a través de la flexibilización laboral enaspectos como: destrabar el mercado laboral (através de la nueva reforma laboral, Ley 789 de2002), fomentar las formas asociativas de tra-bajo para proyectos de generación de empleo yaprovechar las zonas económicas especiales,entre otras. Es decir, se parte de la presunciónde que la rigidez del mercado laboral es un obs-táculo para la generación de empleo; tesis enar-bolada desde la Ley 50 de 1990 y en especialdesde el Gobierno anterior.

Las iniciativas flexibilizadoras encontrarongran respaldo en la tecnocracia del gobierno, losgremios, empresarios y gran parte de la dirigen-cia del país, que consideraron moderada o par-cial la reforma de 1990 (Ley 50) y por lo tantoexigían su profundización, ya que ven en la nor-matividad laboral flexible una de las condicio-nes adecuadas para generar empleo y de estamanera tratar de disminuir los altos índices dedesempleo que afectan al país: “La evidenciaempírica muestra que un factor importante en

la explicación del desempleo estructural colom-biano es la rigidez que aún caracteriza el merca-do laboral. En efecto, aunque la Ley 50 de 1990logró cierto grado de modernización en el mer-cado, para adaptarlo a los retos de la competiti-vidad internacional, todavía persisten factoresde inflexibilidad y perduran altos costos debido,principalmente, al aumento en las cotizaciones

a la seguridad social implementados en la Ley100 de 1993” (Ponencia: 18).

La reforma laboral de 2002 (Ley 789 del 27de diciembre) busca, según el Gobierno y susdefensores, modificar algunas instituciones rígi-das establecidas en el Derecho Individual del

Trabajo colombiano, para poder facilitar la crea-ción de nuevos empleos y nuevas fuentes detrabajo; consagra nuevas instituciones de pro-tección social para los jóvenes, viejos, incapaci-tados, presos y jefes de hogar, conviviendo ade-más con una nueva regulación de las cajas decompensación familiar; busca igualmente la po-sibilidad de otorgar una mejor calidad de vida alas personas de más bajos recursos aúnde aque-llos que se encuentran desempleados (Ponen-cia: 18).

A través de la reforma laboral se busca re-ducir costos e incentivar la generación de em-pleo por parte del sector privado. Algunos pun-tos contenidos en la modificación a la normati-vidad laboral para incrementar el empleo son: laeliminación de recargos salariales, el incremen-to del número de contratos de aprendizaje des-laboralizándolos y la reducción tanto de los cos-tos de despido como de los aportes parafiscalescon destino al Sena, el Instituto Colombiano deBienestar Familiar (ICBF) y las cajas de compen-

sación.La actual reforma responde a un clamor in-

sistente y generalizado por parte del sector pri-vado, los gremios y la tecnocracia más ortodoxa,y es la facilidad en la contratación y el despidovía disminución de tablas de indemnización,además de la reducción de los aportes parafis-cales y el debilitamiento del Sena como oferen-te exclusivo de los contratos de aprendizaje.

Con la reducción de las tablas de indemni-zación se fortalecerán la dinámica precarizadora

del trabajo, que se incorporó con la reformalaboral de 1990, y otras medidas flexibles queen últimas ahondan la inestabilidad de las con-diciones de contratación.

La reforma introdujo nuevas funciones a lascajas de compensación familiar (CCF) lo que pue-de acarrear un cambio en la vocación en los ser-vicios de las mismas, debido a las nuevas respon-



77Trabajo



Á r e a d e D D H H

y L a b o r a l e s

sabilidades, es decir, se pasa del interés social alinterés rentable en detrimento de la calidad devida de los afiliados y beneficiarios al sistema.

La queja constante de los empresarios so-bre la insuficiencia del SENA en la formaciónimpartida, que no es acorde con las necesida-

des del mercado, prácticamente tuvo oídos enla nueva reforma, ya que ésta permite la com-petencia abierta, además de desigual, de otrasinstituciones educativas o especializadas reco-nocidas por el Estado. La pérdida de la exclusi-vidad del contrato de aprendizaje puede signifi-car la justificación perfecta para reducirgradualmente o eliminar los aportes del 2% so-bre la nómina que deben aportar los empresa-rios, lo que conllevaría a la desaparición de laentidad o a una reducción sustancial, convirtién-

dose en una entidad pequeña adscrita a cual-quier ministerio o ente descentralizado.

FLEXIBILIDADVS PRECARIEDAD

Las reformas laborales impuestas en el país sehan centrado en la disminución del valor y la

estabilidad de la fuerza de trabajo en función delas necesidades de la producción (ajustes depersonal) y en una presión de los salarios a labaja, en relación con la productividad de cadatrabajador.

Esto se ha traducido en modificaciones y

violaciones a los contratos colectivos de traba-jo, salarios deprimidos, inestabilidadlaboral (pagopor hora y a destajo o por productividad), pre-carización de las condiciones de trabajo, inten-sificación de la jornada laboral, movilidad delempleo y polivalencia del trabajador, entre otrasmedidas.

En aras de un desarrollo interno, represen-tado en empleos, se siguen modificando a la bajalas normatividades laborales, en detrimento delempleo digno que por derecho propiotienen los

trabajadores. La reforma laboral de 1990 forma-lizó una dinámica precarizadora del trabajo queincorporó prácticas como los empleos cortos,la alternancia frecuente de situaciones de em-pleo y no empleo, facilidad de incorporación yde salida, interinidad permanente, alta rotación,incertidumbre laboral normatizada y otras me

Gráfico No. 1Evolución del desempleo a nivel nacional y proyección al 2006

FuenteFuenteFuenteFuenteFuente: DANE. Cifras de 1990hasta2000, EncuestaNacional de Hogares,promedio anual parasieteáreasmetropolitanas.2001-2002cifrasde laEncuestaContinuade Hogarespromedio anual para13 áreas metropolitanas. Cifrade 2006proyectada en el PlanNacionalde Desarrollo “Haciaun Estado Comunitario”.




78 Trabajo

didas flexibles que en últimas insultan la exis-tencia del hombre. Tales hábitos, producto dela lógica irreflexiva e irracional del contexto neo-liberal, se fortalecerán con la nueva reforma la-boral (Ley 789 de 2002). Durante más de unadécada, el direccionamiento de la economía se

ha reducido a crear un mercado donde los másaptos logran sobrevivir; erroneamente se consi-dera que para sobrevivir a esa lógica absurda yperversa, el “mercado laboral” debe adaptarsea las condiciones de máxima flexibilización(Gutiérrez: 35).

Los términos del debate son fijados por laortodoxia de las autoridades económicas, quehan simplificado el análisis del trabajo a un eco-nomicismo e ignoran que el trabajo no es unaactividad puramente económica, sino un acto

de carácter múltiple, tal como lo explica el an-tropólogo francés Maurice Godelier: ”los proce-sos de trabajo se desarrollan en el marco demodos de producción, que a su vez están con-formados por conjuntos diferenciables, consti-tutivos de una misma estructura social” (Sar-miento Anzola: 64).

Stiglitz plantea que el desarrollo es más quesimplemente la acumulación de capitales y lareducción de las distorsiones de la economía;para él, el desarrollo es una transformación de

la sociedad, desde formas tradicionales de ha-cer cosas y modos tradicionales de pensamien-to. Por tanto, si el desarrollo hubiera de tenerunabase más amplia, al menos deberíamos pres-tar atención a la seguridad de los trabajadores(Stiglitz: 2).

Para este premio Nobel, el desarrollo iguali-tario, sostenible y democrático requiere dere-chos laborales básicos, incluidos la libertad deasociación y de negociación colectiva. En la mis-ma dirección se dirige la propuesta de Birdsall,

De la torre y Menezes; que apunta a una agen-da distributiva y convoca a reforzar los derechosde los trabajadores (Birdsall). Pero en el país lasautoridades económicas y los tecnócratas to-man el camino contrario: la política laboral hasido subsumida a políticas económicas másamplias y termina siendo dominada por intere-ses financieros y comerciales.

Lo anterior es ratificado por la reforma la-boral, que se aprobó con el fin de generar em-pleo y con la promesa de mejorar la calidadde vida de los colombianos; pero mejorar lacalidad de vida es un fin en sí mismo y demanera implícita conlleva mejorar las garan-

tías de los trabajadores y la seguridad socialen la población. Esto no se logra confiandoen las fuerzas del mercado que operan con lalógica darwinista y desconocen que la únicafuente productora de riqueza social es el tra-bajo del hombre.

RESTRUCTURACIÓN DEL ESTADO:REDUCCIÓN DE GASTOSVÍADISMINUCIÓN DEL EMPLEO PÚBLICO

Siguiendo la políticade sudor y lágrimas impues-ta por la administración anterior para reducir eldéficit fiscal mediante la disminución de gastosde inversión y funcionamiento, el Gobierno haimpuesto una fuerte reforma al Estado a travésde la eliminación, reestructuración y fusión devarias de sus entidades, que ha significado lasupresión de más de catorce mil empleos for-males de funcionarios estatales y que se estimaalcanzará una cifra superior a los cuarenta mil,

según las cuentas de las mismas autoridadeseconómicas (véase cuadro No. 1).

El recorte de gastos discrecionales2 abarca(entre otros) el componente de la nómina esta-tal, que se ha venido ajustando a la baja en losúltimos años, en particular desde 2001 con laaplicación de la Ley 617; se calcula que se des-pidieron más de setenta mil servidores públicos,especialmente en los entes territoriales.

El apretón a los funcionarios del Estadocomenzó en el año 2002 con el Decreto 1.919,

que eliminó las primas extralegales y las presta-ciones sociales de una inmensa mayoría de fun-cionarios. El remezón a las empresas estatalesque presentan problemas financieros había sido

2 Como su nombre lo indica, son aquellos en los que hay discrecciónde modificar bien sea al alza o a la baja. Entre ellos se encuentran lainversión y la nómina del Estado.




80 Trabajo

anunciado por los gerentes del empalme, FabioEcheverry Correa y Rudolf Hommes, en su in-forme “El país que recibimos”. Allí daban cuen-ta de la delicada situación económica del país yrecalcaban que la administración entrante reci-bía numerosas entidades estatales con proble-

mas financieros, que de no ser resueltos dificul-tarían la administración del Estado debido a lacrisis fiscal que atravesaba (Echeverry y Hom-mes). Enfatizaba Hommes que debido a talesproblemas financieros de las empresas del Esta-do iba ser necesario inaugurar una nueva cultu-ra de colaboración entre los gobiernos y los tra-bajadores. De no presentarse dicha colaboración“el gobierno se vería forzado a liquidarlas” (Hom-mes). Concluía el ex-ministro que en las condi-ciones que atravesaba el país y con tantas ne-

cesidades presupustales insatisfechas, lo últimoque podía esperarse es que el Estado absorbie-ra pasivos creados artificialmente por pactos la-borales extravagantes, celebrados entre ilusos eirresponsables.

La reforma ha estado regida por una lógicaestrictamente reduccionista que sin lugar a du-das afectará la capacidad y el papel que debeejecutar el Estado, ya que la “modernización” ola transformación apuntan a medidas contrac-cionistas y de ajuste extremo que le impedirán

adecuar la combinacion de recursos para el lo-gro de sus fines, y por tanto reducirán la capaci-dad institucional. El Estado tiene unas funcio-nes irrenunciables, como asegurar el bienestarde la población a través de la provisión de servi-cios esenciales, papel quehistóricamente ha des-empeñado de manera deficiente y que con ladesregulación generada por la reforma sin lugara dudas se agravará.

El argumento de un Estado pequeño y efi-ciente es discutible, ya que el carácter fiscalista

de la reforma distorsiona la relación entre losobjetivos de las funciones estatales y los recur-sos necesarios (limitados) para alcanzarlos. Elnuevo Estado, mediado por un programa orto-doxo de ajuste que incluye entre otras medidasretiros voluntarios, no reemplazo de vacantes,restricciones a la inversión pública y otras medi-das de restricción de gastos, en vez de moder-

no puede ser deforme, pues las institucionesreformadas estarán en muchos casos integra-das por personal supernumerario escasamentemotivado, poco productivo e innovador. Por talmotivo no se puede pensar en un “Estado mo-derno” que se desprende de recursos humanos

calificados y presenta una gran limitante en losrecursos materiales indispensables para cumplirsus funciones.

En suma, con el afán de reestructurar elEstado se ha asociado de manera errónea lamodernización con la reducción, es decir, el ta-maño con la calidad. La reforma no consideraun tema de gran importancia como es el papeldel Estado frente a la economía y la sociedad,muy por el contrario, la reestructuración apli-cada profundiza aún más la desarticulación de

las políticas económicas y sociales y le delegaal sector privado más funciones públicas de lasque ya tiene, reduciendo de esta manera elacceso de los grupos pobres a las necesidadesbásicas.

La nueva cultura de colaboración entre elGobierno y los trabajadores planteada porHommes se basa en el debilitamiento de lossindicatos del sector público afectados por lareestructuración, creando un marco propiciopara que las empresas eludan los derechos sin-

dicales (Sarmiento Palacio: 4B); lo que es peor:el Gobierno está instaurando la eliminación detodas las conquistas laborales y sociales de lostrabajadores, para darle mayores garantías a lainversión extranjera a costa de reducir signifi-cativamente el pago de la mano de obra nacio-nal (Arias).

¿SERECUPERAEL EMPLEO?

Las autoridades económicas han dado parte devictoria por la disminución del desempleo. Aun-que las ultimas cifras del DANE evidencian unareducción en la tasa de desempleo (mayo 2002-mayo 2003: véase gráfico 2); éstas deben anali-zarse con rigurosidad; ya que, por un lado, lanueva metodología3 para medir el comporta-miento del mercado laboral incide de manera



81Trabajo



Á r e a d e D D H H

y L a b o r a l e s

directa sobre algunas variables, reduciendo latasa de desempleo en 2,5 puntos porcentualesrespecto a la antigua metodología. Por otro lado,la modesta recuperación del empleo obedece ala contribución en los repuntes de sectores comola construcción y el sector rural. El primer sec-

tor, que es uno de los de mayor absorción demano de obra no calificada, es sostenido en elcorto plazo y difícil de mantener un crecimientopromedio alto durante largos períodos; en elsector rural la estacionalidad (por cosechas) hacontribuido con la creación de más de 118.000ocupaciones, según las cifras del DANE. Hay queaclarar que se está incrementando el empleotemporal, que subió 3,8% en mayo; mientras elempleo permanente sigue cayendo, -4,5% en elmismo mes4; lo que demuestra que se expan-

den las relaciones de trabajo regidas por con-tratos flexibles que hacen más inestable la vin-culación laboral, tal como ha sido la tendencia alo largo de la década del noventa, donde el em-pleo temporal aumentó considerablemente alpasar de 17,5% en 1992 a 27% en el 2000.

La política de empleo del actual Gobiernoconlleva su necesaria precarización, es decir:se creará empleo, si se crea, a costa del “buenempleo”, tal como quedó plasmado en la re-forma laboral. El criterio dominante es que esmás importante la generación de ingresos que

la estabilidad laboral, es decir, es mejor ganarpoco que no recibir ingresos. El Gobierno con-sidera que el empleo y sus condiciones hande adaptarse permanentemente a la competi-tividad empresarial y de la economía (de mer-cado) nacional en su conjunto; por tanto, la

3 En enero del 2001 se adoptó la nueva metodología para la medi-ción del mercado laboral. La encuesta anterior dejó de llamarseEncuesta Nacional de Hogares y ahora se denomina Encuesta Con-tinua de Hogares, por aquello de la continuidad de la recoleccióny análisis de la información. La Encuesta Continua de Hogares

(ECH) ya no se realizará trimestralmente si no que se hará mensual-mente lo que amerita que la información que antes se recopilabacada dos semanas, ahora se recopilará de manera continua, esdecir, durante todas las semanas del año. Además de las sieteciudades principales y sus áreas metropolitanas donde se realiza lamuestra, se agregan seis ciudades: Pereira, Cúcuta, Ibagué, Monte-ría, Cartagena y Villavicencio.

4 La República, jueves 26 de junio de 2003.

Gráfico No. 2Evolución del desempleo mensual: total nacional

FuenteFuenteFuenteFuenteFuente: Dane, Encuesta Continua de Hogares, Total Nacional.



seguridad, la estabilidad y los derechos socia-les y laborales quedan relegados a un segun-do plano. Las reformas introducidas en el ac-tua l Gobierno profundizan problemasestructurales como la desigualdad en el ingre-so; el deterioro de las clases medias, privadas

de empleos estables; y la reducción de la co-bertura de las instituciones de seguridad so-cial, se mercantilizan sus servicios. De igualmanera: aumentan los niveles de desempleo,subempleo e informalidad y se acentúa la ines-tabilidad laboral en una economía donde pri-ma la precariedad del empleo, reduciendo ade-más las posibilidades de asociación.

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Vivienda 8



85Vivienda

C o r p o r a c i ó n C o m p r o m i s o •

F e

d e v i v i e n d a

LA VIVIENDA EN ELPLAN NACIONAL DE DESARROLLO

l gobierno de Álvaro Uribe Vélez, enel Plan Nacional de Desarrollo, “Ha-cia un Estado Comunitario”, centrasu política de vivienda en:

1. Construcción de 400.000 unidades de vi-

vienda de interés social, de las cuales112.000 serán cofinanciadas a través desubsidios directos a la demanda por el Fon-visocial; 206.000 por el subsidio que debenotorgar las Cajas de Compensación a susafiliados; 30.000 por Banco Agrario. En tan-to, el déficit acumulado de vivienda se esti-ma por parte del Departamento Nacionalde Planeación en alrededor de 1.300.000viviendas; se reconoce que durante los últi-mos años de la década de los noventa se

incrementó anualmente en 20.000 unida-des.

2. El Gobierno espera asignar un promedio de28.000 subsidios familiares de vivienda paracumplir con su meta de entregar 112.000unidades. Valga señalar que el DNP ha re-portado que sólo se desembolsó el 75% de

los subsidios aprobados en los años finalesde la década anterior, dado que se vencie-ron los términos para su reclamación; y queno fueron aplicados, fundamentalmente porla carencia de programas y planes de vivien-da para familias con ingresos inferiores a dossalarios mínimos, porque éstas no tieneningresos suficientes para acceder al crédito

complementario que debe otorgar un inter-mediario financiero, y debido también alincremento de los costos de vivienda.

3. Se propone desarrollar un sistema de segu-ro de protección contra la inflación a fin deevitar posteriores crisis de pagos en las deu-das hipotecarias de hasta 130 salarios mí-nimos (46 millones de pesos), siempre ycuando el valor de la vivienda no supere los323 salarios mínimos (110 millones de pe-

sos). Este mecanismo busca recuperar laconfianza en el sistema financiero y asegu-rar que no se presente otra crisis por inca-pacidad de pago del deudor similar a la ocu-rrida en 1999.

4. Se plantea la emisión de títulos y bonos hi-potecarios destinados a financiar vivienda

E

El derechoa vivienda

adecuada




86 Vivienda

saneando la cartera improductiva (las vivien-das que fueron entregadas en dación depago o que por orden judicial fueron em-bargadas, que los propietarios no han po-dido readquirir o que los bancos no hanpodido rematar), destinando un monto de

6 billones de pesos durante 2003 y 2004,dirigidos a mejorar la liquidez del sistemacon los recursos del presupuesto nacional.

5. Otro eje de la política del actual Gobiernoestá orientado a crear condiciones paraatraer la inversión de capital hacia la finan-ciación de construcción de vivienda desti-nada al arriendo, impulsando el sistema deleasing. Aquí el problema no es atacadodesde la perspectiva de un derecho social,

sino a través de otro instrumento financie-ro que continúa ignorando la falta de capa-cidad económica de las personas para ac-ceder a las condiciones del mercadofinanciero de la vivienda.

6. De otro lado, reconoce la necesidad de pro-mover e impulsar el microcrédito inmobi-liario, fomentar la asociación mixta para elaprovechamiento razonable de los recursos,e igualmente la diversificación de instrumen-

tos y mecanismos que consulten las diná-micas de la economía informal.

7. Se mantiene el sistema de ahorro/subsidiode las cuentas de Ahorro para el Fomentode la Construcción, AFC para que los tra-bajadores de altos ingresos compren másviviendas. Subsidio-absolutamente regresi-vo e inequitativo en términos sociales.

Se pretende así atacar un problema reco-

nocido en estudios sobre la vivienda en Colom-bia. El 40% de los hogares que no poseen vi-vienda tienen ingresos familiares inferiores a dossalarios mínimos mensuales, los 28.000 subsi-dios anuales sólo benefician al 40% de estoshogares: el 60% restante de familias, no tieneotra opción que recurrir a los urbanizadores pi-ratas o a la invasión de terrenos.

Los ingresos del 28% de los hogares estánentre dos y cuatro salarios mínimos: puedenacceder al mercado de crédito hipotecario ybeneficiarse de los subsidios familiares que otor-gan las Cajas de Compensación, hasta dondealcancen los recursos que el Gobierno cada vez

reduce más. El 32% de los hogares tiene in-gresos superiores a cinco salarios, y una ma-yor posibilidad de acceso al crédito hipoteca-rio, en razón de sus capacidades de ahorro einversión.

El estudio sobre política de vivienda de in-terés social en Colombia realizado por la Cepalen 1999, señala que el 93% del déficit de vivien-da, corresponde a los estratos de más bajos in-gresos, que sólo accedieron al 30% de los crédi-tos de vivienda escriturados en ese año

(Chiappe).Expresado de otra manera, el 70% de los

créditos para vivienda se aplican en hogares querepresentan el 7% del déficit de vivienda; entanto el 30% de los créditos escriturados, sehacen a hogares donde el déficit es del 93%.En consecuencia, si aceptamos las cifras deldéficit, basadas en un hogar igual una vivien-da: entre once y trece millones de colombia-nos y colombianas, viven en barrios incomple-tos e inadecuados, y todavía ven aplazado su

derecho a vivienda digna.

MÁS DE LO MISMO

En esencia los conceptos en cuanto déficit yestrategia para atender el problema habitacio-nal de los colombianos de menores ingresoscontinúan siendo los mismos: agotados, despres-tigiados y fracasados en la ultima década, perocon vestidos institucionales nuevos, caras nue-

vas en el dispositivo estatal y menos recursosreales de inversión.

Con el estandarte de hacer de Colombia unpaís de propietarios, y lograr la aspiración cons-titucional de vivienda digna para todos, segui-rán orientándose las políticas y acciones publi-cas del Gobierno como desde hace más de unadécada: desde una posición que considera la



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casa como mercancía, como producto comple-to y terminado para adquirir, de lo que resulta laecuación económica de ahorro, subsidio y cré-dito. Es decir: hay crédito para aquellos pocoscolombianos que logren ahorrar un 10% de lasolución a la que aspiren, los afortunados com-

patriotas que logren una asignación de subsi-dio, y los poquísimos colombianos privilegiadosque sean considerados sujetos de crédito poruna entidad financiera vigilada, a la que el Esta-do, además, garantiza el 70% de la deuda.

Los argumentos y justificaciones como lareactivación económica y la generación deempleo, deseables e incontrovertibles paratodos, y especialmente para los actores cor-porativos de la oferta, continúan siendo elprincipal motivo de intervención del Estado

con sus acciones regulatorias y de subsidio.De hecho, el tema de la vivienda aparece enel capítulo del Plan de Desarrollo dedicado acrecimiento económico sostenible y genera-ción de empleo; lo cual es altamente deseablepero no la principal motivación en una socie-dad mayoritariamente excluída de la satisfac-ción de sus derechos y necesidades habita-cionales, aplazadas o autogestionadas, conprecarias condiciones de calidad de vida y deconvivencia; los costos fiscales son exagera-

dos, su remedio tardío y a cuentagotas.

AUSENCIA DE INTERÉSENELTEMAREFORMAURBANA

La consigna gubernamental “Hacer de Colom-bia un país de propietarios”, ilustra e ilusionacon una casa terminada, adquirida con ahorro(ahora en entredicho con el Artículo 94 del PlanNacional de Desarrollo); subsidio (en teoría

96.000 subsidios para los colombianos no afi-liados a Cajas de Compensación Familiar, en 3años y crédito (bien difícil para el sector infor-mal). No se hace alusión a la aplicación de lasLeyes 09/89 y 388/97; leyes que la democraciacolombiana produjo en su momento para facili-tar al acceso al suelo urbanizado, que es el insu-mo estratégico y determinante del costo y cali-

dad de los asentamientos humanos en el restode sus componentes: el terreno concreto, el lote,su localización y conexión a los servicios y equi-pamientos, el lugar donde se construye la casa.Como lo saben la mayoría de los habitantes debarrios populares.

El principal insumo de las soluciones habi-tacionales para la población es el suelo urbani-zado que garantice calidad de vida, costos ra-cionales de inversión, mantenimiento yproductividad en general. Si se ignoran estosfactores se altera el producto; se sigue aplazan-do la dinamización del sector de la vivienda po-pular, y se profundiza la crisis social asociada ala situación habitacional.

El ordenamiento territorial y las compe-tencias municipales de intervención en la ges-

tión pública del suelo urbano, a través de unconjunto de instrumentos de planeación y degestión, son progresos que difícilmente sepueden controvertir, salvo que las autorida-des municipales no los usen de manera agre-siva y oportuna, que no se desarrollen susaspectos reglamentarios y operativos a nivelnacional y, en menor grado, porque el poderjudicial aún está actualizándose en las inter-pretaciones que requieren de equidad frentea la fuerte tradición del derecho civil, con res-

pecto al derecho público y al derecho urba-no, en especial con conceptos recientementeintroducidos o recordados en el ordenamien-to jurídico colombiano, como la prelación delinterés general sobre el particular, la funciónsocial y ecológica de la propiedad y la funciónpública del urbanismo.

El orden de los factores sí altera el produc-to: para asegurar la viabilidad y sostenibilidaddel sector de la vivienda popular es necesarioavanzar en el tema de facilitar el acceso al suelo

urbanizado, tanto a comunidades organizadasy calificadas como a promotores y constructo-res, para lo cual existen los mandatos y los ins-trumentos de las Leyes 09/89 y 388/97.

Es necesaria la señal clara y contundentedel Gobierno nacional y su liderazgo políticopara aplicar y consolidar los principios de lareforma urbana. Es necesario superar el para




88 Vivienda

digma que privilegió históricamente y de ma-nera exorbitante a los propietarios del suelo,que derivaron con el tiempo y la concentra-ción de riqueza en buena parte del sector fi-nanciero actual; lo cual ha empobrecido a lapoblación y generado mayores costos sociales

y fiscales a los municipios. Es necesario un nue-vo paradigma en materia de acceso al suelourbanizado, una reorientación de las decisio-nes y acciones públicas en función de la pro-ductividad de los actores sociales y económi-cos, la racionalidad de la inversión pública y laextinción de los rentistas y especuladores.

Debemos aprender de nuestros pobres: pri-mero el suelo, luego los servicios y después lacasa, poco a poco. Este proceso ha sido el ma-yor productor de espacio habitacional para ellos

(producción social). Y puede ser más racional,eficaz y eficiente si el Estado toma la decisiónde intervenir en los puntos estratégicos del pro-ceso productivo y no sólo en los instrumen-tos, que requieren pocos actores para venderpocas casas. O hacer política, como ya se ad-vierte con la aplicación del Artículo 94 del Plande Desarrollo.

Si se facilita el acceso a suelo urbanizado ybien localizado, existen en Colombia muchasexperiencias, métodos e instrumentos de acom-

pañamiento a comunidades organizadas paraasegurar la calidad en la producción de vivien-da. Pueden así disminuírse los costos sociales yeconómicos que hoy se pagan tratando de rea-sentar o mejorar barrios incompletos e inade-cuados. ¿Quién debe contribuir, pagar o sacrifi-car más en este frente de la guerra: los pobres yla bolsa general de los recursos públicos fiscaleso los especuladores de suelo formales e infor-males que se han beneficiado con la urbaniza-ción y con la inversión pública social y en infra-

estructura del Estado?

IMPACTOS ESPERADOS SOBRE EL DERECHO AVIVIENDAADECUADA

Pocos, muy pocos. El Plan de Desarrollo man-tiene la inercia de hacer más casas para ven-

der con subsidio y crédito, sus metas son uni-dades de casas y subsidios asignados y co-brados, con esto se espera mantener conten-tos a los actores corporativos de la oferta ymover algunos de los agregados económicosdel sector.

Los aproximadamente trece millones decolombianos que habitan barrios incompletos einadecuados continuarán al garete o dependien-do de la voluntad de Dios o de la mano invisiblede Smith. Este olvido no sólo empeora la situa-ción de los asentamientos incompletos e inade-cuados, sino que además desaprovecha el po-tencial y la capacidad de la producción social yde sus activos tangibles e intangibles. Donde yahay áreas urbanizadas susceptibles de densifi-car ordenadamente, se puede generar nueva

oferta de vivienda en arriendo, se puede aumen-tar el consumo de materiales y mano de obra.Es necesario hacer equidad y redistribución deriqueza: la vivienda está aún en proceso de al-canzar la calificación de digna.

OTROS TEMAS ESTRATÉGICOS, “OLVIDADOS”O NO MENCIONADOS EN EL PLAN DEDESARROLLO

No es evidente ni claro que exista interés ni dien-tes para actuar en materia de control de preciosde los insumos de la construcción, que en elpaís tienen condiciones monopólicas o cuasi-monopólicas. Baste citar los casos del hierro yel cemento: estos insumos tienen incidencia di-recta en los costos de producción de casas (ce-mento: 14,95% del costo total; hierro: 9,11%del costo total) y además jalan otros precios.Este tema merece la atención y autoridad quese despliegan en otros temas.

Igual consideración merece el asunto de loscostos de transacción para todos los actores yprocesos en la cadena de producción del hábi-tat popular. Los trámites están basados en ladesconfianza y la presunción de mala fe. Algodebe estar fallando en el control y sanción delos tramposos, que termina sobrecargando derequisitos y trámites en todos los procesos y en



89Vivienda


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todos los niveles, con los consecuentes impac-tos en costos y productividad. El principio de labuena fe debe volver a ser la guía básica, acom-pañada de controles y sanciones severas paralos tramposos y los infractores, si queremos efi-ciencia y eficacia en los procesos productivos

del hábitat popular.

BIBLIOGRAFÍA

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social enColombiaen losnoventa,CEPAL,SantiagodeChi-le.

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al mercado: Experiencias recientes con subsidios a la de-

manda enChile, Costa Rica y Colombia, CEPAL, Santiago deChile.

Sistema Nacional de Indicadores Sociodemográficos del DNP.



Alimentación 9



93 Alimentación

A s o c i a c i ó n d e T r a b a j o I n t e r d i s c i p l i n a r i o

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e acuerdo con la Agencia de las Na-ciones Unidas para la Alimentación yla Agricultura, FAO, aproximadamen-te 11 millones de colombianos/as es-tán viviendo en condiciones de extre-ma pobreza y más de 25.000 niños y

niñas sufren de malnutrición2. La misma fuenteafirma que15 de cada 100 colombianos/as meno-res de cinco años padecen de serias dificultades

para su desarrollo. Si bien la cifra de niños/as enese estado puede ser mucho mayor, es preocu-pante que la FAO identifique la situación de segu-ridad alimentaria en el país como una de las máscríticas en América Latina. En este contexto, lasacciones de vigilancia y de exigibilidad del cumpli-miento del derecho a la alimentación en Colombiason trascendentales como condición para elevarlas condiciones de vida de la población.

El presente documento presenta un paneosobre siete temas estratégicos para el análisis

de la realización del derecho a la alimentaciónen Colombia, pasado un año del período de go-bierno del presidente Alvaro Uribe:

1. Precios de alimentos

2. Fumigación de los cultivos ilícitos y seguri-dad alimentaria

3. Política agrícola exportadora, seguridad ysoberanía alimentaria

4. Politica agraria para la generación de em-pleo

5. La Reforma Agraria se queda en la planea-ción

6. Variedades genéticamente modificadas y so-beranía alimentaria

7. Biotecnología y autonomía en la producciónde alimentos

LOSPRECIOSDELOSALIMENTOS EN COLOMBIA

La seguridad alimentaria se relaciona con los

criterios de equidad en el disfrute del derecho,así como con la accesibilidad a los alimentos.

D

Inseguridadalimentaria1

1 Documento preparado por la Asociación de Trabajo Interdisciplinario,ATI, a solicitud de la Plataforma Colombiana de Derechos Humanos.

2 Agence France Presse, 2002. 11 million Colombians living in extre-me poverty: UN food agency. International News. 16 de octubre de2002.




94 Alimentación

En el modelo económico actual, para hacer quelos alimentos sean accesibles se requiere queexistan condiciones para que las personas ob-tengan alimentos a través de su producción di-recta o por medio de la compra en el mercado.

Así, se requiere producir alimentos en el lugar y

en el momento debidos para que lleguen a los/ las consumidores/as a un costo razonable. Deigual manera, el cumplimiento del derecho im-plica que las personas dispongan de recursoseconómicos para responder a sus necesidadesde consumo. En términos prácticos estos crite-rios podrían analizarse a través de dos factoresprincipales: el ingreso de las personas con rela-ción al precio de los alimentos en el mercadointerno y la producción de comestibles para elautoabastecimiento.

En el último año, el índice de precios al con-sumidor (IPC) muestra que la variación del pre-cio de este grupo de bienes es, comparativa-mente, el que más se ha incrementado. Enseptiembre de 2002, el IPC registró una varia-ción del 6%, siendo el mayor aumento el quecorresponde a los alimentos: 8,56% (Véase Ta-

bla No.1); para diciembre del mismo año, el pre-cio de los alimentos tuvo una variación del10,92%; hasta mayo, el alza en los precios deeste grupo (9,75%) sólo fue sobrepasada por elincremento en el transporte (9,98%). En otraspalabras, en promedio, los alimentos fueron los

productos que presentaron un mayor incremen-to en el período analizado. Esto puede sugerirque los colombianos y colombianas tienden atener acceso a una menor cantidad de alimen-tos o a alimentos de calidad inferior que tienenmenor costo.

Una medida que por incrementar el IPC li-mita la capacidad de acceso a los alimentos porparte de los colombianos y colombianas, es lareforma tributaria que el Gobierno propuso alCongreso de la República en julio de 2003. La

reforma es defendida como un mecanismo ne-cesario para recaudar recursos que contribuyana resolver el déficit fiscal, también como un pasoindispensable para la definición de una reformaestructural en el sistema tributario del país. Setrata de un aumento del 2% en el IVA aplicado aproductos y servicios que hoy están excluidos o

Tabla No. 1IPC VARIACIÓN JULIO 2002 A MAYO 2003

MES TOTAL IPC ALIMENTOS SALUD TRANSPORTE OTROS GASTOS

Jul-02 6,16 8,91 9,57 5,11 7,07

Ago-02 5,98 8,40 9,18 5,18 7,58

Sep-02 5,97 8,56 8,92 5,11 7,74

Oct-02 6,37 9,79 8,67 5,15 8,33

Nov-02 7,07 11,51 9,06 5,74 8,80

Dic-02 6,99 10,92 9,23 5,92 8,99Ene-03 7,39 10,65 9,44 8,35 9,08

Feb-03 7,24 9,35 9,76 8,75 9,16

Mar-03 7,60 9,88 9,69 9,55 9,03

Abr-03 7,85 10,76 9,53 9,63 8,13

May-03 7,73 9,75 9,36 9,98 8,08

FuenteFuenteFuenteFuenteFuente: DANE, 2003.



95 Alimentación

A s o c i a c i ó n d e T r a b a j o I n t e r d i

s c i p l i n a r i o

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exentos. Algunos de los alimentos que formanparte de la canasta familiar definida por la FAOpara Colombia3 serán gravados: frutas y verdu-ras (tomate, zanahoria, cebolla, etc.); papa, yuca,plátano, sal, pan, carne, huevos, pollo, pesca-do, leche, queso, entre otros4. Este recargo tri-

butario afecta de manera crítica a la clase mediay popular, cuyas condiciones de consumo hansido ya severamente golpeadas con otras medi-das económicas.

La inseguridadalimentaria de las personasindigentes,desempleadas, subempleadasy desplazadas

En términos de las condiciones prácticas paragarantizar el acceso de los/las ciudadanos/as a

los alimentos, también es relevante analizar losindicadores de probreza y empleo en el país.De acuerdo con el DANE, la población pobrellegó al 60% y la indigencia al 28% en el año20015. Aunque las cifras oficiales de desem-pleo han descendido en los últimos meses y seubicaron en 14% en junio de 2003, la tasa desubempleo sigue siendo altamente preocupan-te, pues para el primer trimestre de este año seregistró en 33,9%. Esto significa que uno decada cuatro colombianos/as no accede a los

bienes de la canasta de alimentos y que aproxi-madamente el 40% de la población nacional seencuentra en condiciones de precariedad la-boral en las que el acceso a éstos tampoco seencuentra garantizado.

Otro indicador complementario para eva-luar la accesibilidad alimentaria es el número depersonas en capacidad de producir alimentospara su abastecimiento. De acuerdo con Cod-hes, a junio de 2003, la cifra de desplazados/asen el territorio nacional asciende a casi tres mi-

llones. Teniendo en cuenta que, en su mayoría,esta población pertenece a la economía campe-sina dedicada a la producción agrícola y de es-pecies menores, observamos que en el país cadavez menos colombianos/as pueden producir ali-mentos para su consumo.

Losgrupos de personas desplazadassonunapoblación severamente afectada en el tema ali-

mentario, pues tal y como lo han mostrado la Acnur como la Defensoría del Pueblo, en susreportes sobre los derechos humanos de los/asdesplazados/as, no se han creado mecanismose instrumentos que permitan la recuperación delderecho a la alimentación de esta población, de

manera autónoma, a través de una generaciónde ingresos estable y/o de la producción direc-ta. La situación de la población desplazada esun clarísimo ejemplo de la inexistencia de unapolítica pública que garantice la protección delos derechos humanos por parte del Estado. Porel contrario, las nuevas políticas tienden a in-cluir más prontamente a los/las desplazados/asen los datos de la población “históricamentepobre”, en lugar de abordar la problemática des-de una perspectiva afirmativa de derechos hu-

manos.

FUMIGACIÓN DE LOS CULTIVOS ILÍCITOSY SEGURIDAD ALIMENTARIA

Uno de los problemas más críticos en la seguri-dadalimentaria de una parte de la poblaciónruraldel sur del país es el impacto de la fumigaciónde los cultivos tipificados como “ilícitos”. En laactualidad se encuentran en vigencia los artícu-

los 3 y 4 dela Resolución 005 deagosto de2000del Consejo Nacional de Estupefacientes, deacuerdo con los cuales se autorizan las fumiga-ciones con el herbicida glifosatosobre “las áreasde cultivos fraccionados y/o mezclados”6. Las

3 De acuerdo con la FAO, la canasta familiar colombiana se puedeagrupar de la siguiente forma: cereales (arroz, trigo, cebada y avena);leguminosas (fríjol, arveja, lenteja y otros); hortalizas, frutas, aceitesvegetales (soya y palma); estimulantes (café y cacao); carbohidratos(plátano, yuca y papa); carnes (res, pollo, pescado, cerdo); leche,huevos y edulcolorantes (azúcar y panela). (CGR 2003: 400).

4 El Tiempo, 15 de Julio 2003, pp. 1-7.

5 Una persona indigente se define como aquella que tiene dos o másnecesidades básicas insatisfechas.

6 De acuerdo con la mencionada Resolución 005, se definen loscultivos fraccionados como aquellos terrenos que se dividen me-diante barreras vivas y/o artificiales, secuencia de plantaciones líci-tas, cultivos de pancoger o bosque nativo, con cultivos ilícitos. Loscultivos mezclados se definen como plantaciones ilícitas que dentrode su área de siembra presentan plantas lícitas e ilícitas.




96 Alimentación

acciones de fumigación con glifosato7 afectan atodo tipo de plantas y han causado pérdidas alos agricultores de la zona de influencia del PlanColombia, amenazando sus posibilidadesde pro-ducción para la subsistencia. Por otra parte, losplanes de desarrollo alternativos que se han pro-

puesto dentro de los programas de sustituciónde cultivos ilícitos están concentrados en la re-gión del Putumayo, a pesar de que las fumiga-ciones se han extendido al Guaviare, donde lascondiciones para el desarrollo agrícola son aúnmás desfavorables por la pobre infraestructuravial y de comunicaciones y la presencia de gru-pos armados al margen de la ley.

En conclusión, es posible afirmar que la fu-migación que afecta a los cultivos de alimen-tos en el sur del país, unida a la insuficiente

cobertura de los planes de desarrollo alternati-vo, genera una situación en la que la produc-ción y la accesibilidad a los alimentos por partede la población de la zona se encuentra ame-nazada.

POLÍTICA AGRÍCOLA COMERCIAL, SEGURIDADY SOBERANÍAALIMENTARIAS

Por enfocarse en el incremento de la produc-

ción agrícola para la exportación, la política agra-ria del actual gobierno resulta preocupante enlo que se relaciona con la soberanía alimentariadel país. En esta sección, el documento intentaanalizar algunos de los elementos de esta políti-ca y lo que ésta significa en términos del cum-plimiento del derecho a la alimentación.

La política comercial agropecuaria propues-ta en el Plan de Desarrollo hacia un Estado Co-munitario, plantea la importancia de impulsaracciones que incrementen la capacidad expor-

tadora del país y que permitan su integraciónexitosa a las dinámicas de libre intercambio. Elplan parte de reconocer las ventajas clásicas dellibre comercio y plantea los siguientes objetivos:a) modernizar la producción nacional de mane-ra que los productos agrícolas sean competiti-vos en el mercado externo; b) utilizar mecanis-mos que garanticen equidad en el comercio y

que sean compatibles con las disciplinas de laOMC; c) lograr que la agricultura se conviertaen un factor de desarrollo en armonía con lasnegociaciones nacionales e internacionales. (Pre-sidencia de la República, 2003: 104).

Si bien, el beneficio del incremento en los

índices de exportación es innegable en térmi-nos de la disminución del déficit de la balanzade pagos, una política agropecuaria que apuntaa la producción de alimentos para la exporta-ción amenaza la garantía de la provisión de ali-mentos para la población nacional y sitúa al paísen una situación de dependencia para su sub-sistencia. El desconocimiento de la importanciade los pequeños productores/as y la sustituciónprogresiva de cultivos transitorios de pancogerpor cultivos permanentes para la exportación,

tales como la palma de aceite y la soya, amena-zan la cobertura de alimentos para el consumointerno, es decir, la seguridad alimentaria de loscolombianos y las colombianas.

GENERANDO EMPLEOSA COSTA DE LASEGURIDADALIMENTARIA

Dentro de la estrategia denominada “ManejoSocial del Campo”, el Ministerio de Agricultura

y Desarrollo Rural está impulsando una seriede medidas orientadas a generar un total de75.000 nuevos puestos de trabajo para el año2003 y 432.000 para el fin del cuatrienio8. Losproyectos son potencialmente efectivos en tér-minos de la creación de empleo rural y del me-joramiento de las condiciones de esta pobla-ción para generar ingresos que les permitan elacceso a los alimentos. Sin embargo, el conte-nido de la mencionada estrategia resulta pre-

7 El glifosato es un herbicida no selectivo de amplio espectro, lo quesignifica que puede atacar toda clase de plantas porque inhibe unasenzimas indispensables en la síntesis de proteínas, por lo cual lasplantas se marchitan y mueren; o se debilitan y pueden ser atacadasmás fácilmente por un complejo de plagas y enfermedades, causan-do grandes e injustas pérdidas a los agricultores (Semana, 2001).

8 Ministerio de Agricultura: 15 Iniciativas de Profundo Impacto Social en el 2003, en http//:www.minagricultura.gov.co/noticias.htm. 16de enero 2003.



97 Alimentación



, A T I

ocupante en términos de la seguridad alimen-taria del país.

La estrategia fomenta especialmente losmonocultivos de productos que se planteancomo las oportunidades de competitividad delsector agrícola colombiano en el mercado inter-

nacional; a través de programas que generanmayor número de empleos mediante el impulsoa actividades de siembra de variedades manipu-ladas como el maíz tecnificado, algodón, culti-vos de tardío rendimiento como la palma deaceite, la introducción de organismos genética-mente modificados (OGM) tales como el algo-dón Bt, la soya y el maíz. La generación de em-pleos en estrategias relacionadas con laproducción de alimentos para el consumo delos colombianos y colombianas no hace parte

de la política adoptada. Adicionalmente y en la misma lógica de in-

crementar la producción agrícola hacia la par-ticipación en el comercio internacional, se hancreado medidas tributarias que impulsan la pro-ducción para la exportación. Este es el caso dela recientemente aprobada exención del im-puesto a la renta líquida gravable para los cul-tivos de tardío rendimiento, específicamentecacao, palma de aceite y cítricos. De acuerdocon disposición del 20 de junio de 2003, el

Congreso de la República eximirá a los produc-tores de palma de aceite por un término de 10años a partir del inicio de la produción. Es deesperar que los agricultores busquen acceder aeste beneficio tributario y que se dé paso alreemplazo de cultivos transitorios en peque-ñas parcelas por cultivos permanentes para ex-portación libres de tributación. De esta mane-ra, es posible afirmar que la medida amenazael cumplimiento de los criterios de suficienciay estabilidad alimentaria que implican la per-

manencia, continuidad y sostenibilidad de laoferta de alimentos.

Una política agrícola orientada a la exporta-ción genera el riesgo de que crezca la depen-dencia de las importaciones de productos pri-marios para responder a las necesidadesalimenticias de la población, es decir, que la au-tonomía en producción de alimentos se reduz-

ca, y así el país retroceda en lo que ha logradoen términos de su soberanía alimentaria.

LA REFORMA AGRARIA SE QUEDAEN LA PLANEACIÓN

Teniendo en cuenta que la concentración de lapropiedad de la tierra apropiada para el cultivocontinúa representando uno de los problemassociales más críticos en el país y que las áreascultivables son condición para la generación dealimentos por parte de la población que habitaen las zonas rurales, resulta preocupante que elPlan de Desarrollo “Hacia un Estado Comunita-rio” no proponga una estrategia concreta parala realización de una verdadera reforma agraria.

De acuerdo con lo señalado por la ComisiónColombiana de Juristas, el plan se reduce a plan-tear la necesidad de que la reforma agraria co-rrija el uso del suelo en las áreas de mayor apti-tud agrícola y a proponer que se realicen planesquinquenales de desarrollo rural y de reformaagraria que armonicen las políticas macro-eco-nómicas (CCJ 2003:10). De acuerdo con la mis-ma organización, más allá de criterios de pla-neación, el Plan Nacional de Desarrollo noestablece medidas claras, deliberadas y concre-

tas sobre reforma agraria.

Otras medidas para el manejo social del campo

Una de las quince estrategias del manejo socialdel campo para el 2003 es el repoblamientobovino en algunas de las zonas especialmentedeprimidas por la situación de conflicto arma-do, como en los Montes de María y en el sur delTolima. Finagro otorgará crédito para el 100%de las inversiones, con el aval del Fondo Agro-

pecuario de Garantías, hasta por un 80%, y elotro 20% garantizado por los entes territoriales.Si bien hay un impulso a la inversión en el desa-rrollo pecuario, la estrategia apunta a la agudi-zación del problema de la concentración de latierra y del uso inadecuado de suelos para laganadería. Resulta preocupante que este pro-grama del Ministerio de Agricultura y Desarrollo




98 Alimentación

Rural apunte a la subutilización del suelo agríco-la, el cual apenas llega al 37% del área adecuadapara este fin, y que persiga aumentar el uso dela tierra para la ganadería, que es ya del 239%del área con esta vocación9 (CGR 2003: 413).

VARIEDADES GENÉTICAMENTEMODIFICADAS YSOBERANÍA ALIMENTARIAEN COLOMBIA

“La soberanía alimentaria es el derecho de to-

dos los pueblos a definir sus propias políticas

agrarias, de empleo, pesqueras, alimentarias

y de tierras en forma tal que sean ecológica, so-

cial, económica y culturalmente apropiadas

para ellos y sus circunstancias únicas. Esto

significa que todos los pueblos tienen derecho

a una alimentación sana, nutritiva y apropiada culturalmente y a la capacidad de mantenerse a

sí mismos y a sus sociedades”

(Reverdión, 2002: 9).

La introducción de organismos genética-mente modificados (OGM) al país, que hace par-te de las políticas del Ministerio de Agricultura,cuestiona las condiciones para la realización dela soberanía alimentaria y de la calidad de losalimentos. En mayo del presente año, el doctor

Carlos Gustavo Cano, Ministro de Agricultura,reveló que fueron liberadas las primeras varie-dades de algodón genéticamente modificado enel departamento de Córdoba10. De acuerdo consu declaración, el Consejo Técnico Nacional deBioseguridad Agrícola, CTN, recomendó al ICA autorizar la realización de siembras comercialespara esa región. Sin embargo, de acuerdo conotros organismos del gobierno y de la sociedadcivil nacional e internacional, la naturaleza de lainvestigación que se llevó a cabo para aprobar

dicho procedimiento es insuficiente. Estudiosrealizados sobre el impacto producido por el usode la semilla de algodón Bt en otros países talescomo la India, han demostrado efectos ecológi-cos y sociales negativos11.

Por otra parte, en declaración posterior alProtocolo de Biodiversidad discutido el pasadofebrero en Cartagena, RodrigoArtunduaga, coor-

dinador del grupo Bioseguridad y Recursos Ge-néticos y Agrícolas del ICA, afirmó que al seruna de las 175 naciones que hasta la fecha hansuscrito y ratificado el Convenio de DiversidadBiológica, Colombia es garante de los compro-misos de elaborar un Protocolo de Bioseguridad

que establezca procedimientos adecuados en laesfera de la transferencia, manipulación y utili-zación de los OGM que puedan tener efectosadversos para la conservación y uso sosteniblede la diversidad biológica (Artunduaga 2003: 4-5). El funcionario señaló que el uso de los OGMpuede causar efectos adversos en términos de:

• La posible creación de nuevas malezas porcruzamientos naturales de plantas resisten-tes a herbicidas o plagas, con especies sil-

vestres relacionadas.

• El daño a especies no objetivo.

• Una planta transgénica resistente a plagasque afecten a insectos benéficos o preda-dores de otras plagas.

• Los efectos en la salud humana por el usode genes marcadores resistentes a antibió-ticos.

9 “En un gran número de casos la propiedad se utiliza con finesespeculativos ante la ausencia de la tributación a la renta del sueloy sin consulta a la aptitud productiva, como es el caso de la ganaderíaextensiva en zonas aptas para la agricultura.” (CGR 2003: 412 ). Lapoblación rural más pobre sólo tiene acceso a los predios poco aptospara la agricultura y de esa manera tiene dificultades en la garantía dela producción de alimentos para su subsistencia.

10 Ministerio de Agricultura, 2003. Noticias. Aprueban comercializaciónde algodón genéticamente modificado , en http://www.minagri-cultura.gov.co/noticias.htm. Mayo 9 de 2003.

11 El Bt es obtenido de la bacteria Bacillus thuringiensis. Esta bacteriainduce a la planta a producir una proteína tóxica a varios insectos yplagas. (Jaramillo 2002: 207). El uso de estas semillas ha causado ladesertificación del suelo en regiones de la India. Zonas en donde lacultura del campesino era cultivar legumbres, hortalizas y otrosproductos para su consumo, se han visto afectadas por la introduc-ción de estas semillas. Los productores fueron atraídos por las com-pañías a comprar semillas de híbridos de algodón, que eran señala-das como “oro blanco” y que supuestamente los haría millonarios.Sin embargo, el alto precio de los insumos (las semillas y lospesticidas) dejaron a los campesinos altamente endeudados, ( Los de Abajo, 2003: 9).



99 Alimentación



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• La erosión de los recursos genéticos tradi-cionales o nativos, porque la demanda delos productos nuevos deja a los nativos sinincentivo para su uso, también porque losnuevos productos tienen aparentementetantasventajas que el agricultor deja de sem-

brar las especies nativas.

• Los efectos socioeconómicos derivados delos derechos de propiedad intelectual queson controlados por lasmultinacionales pro-ductoras de los insumos.

De acuerdo con este análisis, que recogelasprincipales inquietudes que sobre el tema hansurgido entre diversos organismos que vigilan elcumplimiento del derecho al medio ambiente

sano, a la seguridad alimentaria, a la soberaníaalimentaria, a la calidad alimentaria y a la salud,la implementación del cultivo y el comercio delos OGM, requiere un amplio y estricto conjun-to de investigaciones sobre los efectos que pue-dan producir estos cultivos en el suelo, en lasalud humana y en los seres vivos. Sin embar-go, la política agraria del presente gobierno es-tablece la siembra de algodón transgénico, así como la evaluación semi-comercial de otro tipode semillas (maíz resistente a plagas, soya y maíz

resistentes a herbicidas). Esto genera una pre-ocupación en torno al componente de calidadde la alimentación.

BIOTECNOLOGÍA Y AUTONOMÍA EN LAPRODUCCIÓN DE ALIMENTOS

Resulta importante resaltar los riesgos socioeco-nómicos de la reciente liberación de los OGMrespecto al criterio de cumplimiento de la auto-

nomía alimentaria en Colombia, que consiste enel respeto a la diversidad cultural y a la autono-mía del país en la producción de alimentos.

El documento de la Contraloría General dela Nación señala la relevancia del tema relativoal uso de semillas transgénicas, los derechos depropiedad intelectual y la realización de la sobe-ranía alimentaria en el país (Mosquera, 2003).

Las patentes de las semillas de los alimentos sonde propiedad de las transnacionales y están pro-tegidas por la OMC. Por esta razón, es de espe-rarse que las condiciones que las transnaciona-les establecerán para la recuperación de suinversión en investigación y tecnología aplica-

das responderán a sus intereses comerciales.Ellas buscarán el nivel máximo de recuperacióny de multiplicación de su inversión.

De ahí que sea razonable esperar que unavez la aplicación de los OGM sea liberada, elacceso de los productores a los insumos nece-sarios para poner en marcha sus cultivos se pon-ga en cuestión. Los agricultores nacionales ha-brán perdido el control sobre el patrimoniocultural, genético y de biodiversidad, quedandosometidos a relaciones de intercambio con em-

presas que a escala mundial tienen el monopo-lio de la investigación y de los insumos para laaplicación de la biotecnología. Tal condiciónamenazará la posibilidad de que el país cuentecon autonomía productiva.

Adicionalmente, la Contraloría reconoce queexiste la preocupación por la concentración delcontrol de las semillas transgénicas y del merca-do de los agroquímicos por parte de las empre-sas multinacionales. El tema es que en el eventoen que la biotecnología se convirtiera en una

práctica generalizada y autorizada, estas com-pañías estarían en capacidad de ejercer prácti-cas de concentración para el incremento en losprecios de los insumos, sin que hubiera controlposible por parte del Estado colombiano.

CONCLUSIONES

Según el análisis realizado, el tema de la alimen-tación y sus diferentes componentes está sus-

crito en el actual gobierno a la implementaciónde políticas agrarias basadas en la producciónagrícola para la competencia en el mercado in-ternacional; sin embargo, se parte de condicio-nes insuficientes e inequitativas para dicha com-petencia. Si bien se han diseñado planes degeneración de empleo, también es notable queel incremento del precio de los artículos de la



canasta familiar y las nuevas políticas tributariasque gravan productos de la canasta básica conel IVA, están haciendo que el acceso de las per-sonas a los alimentos sea cada día más dificil.

Tanto en lo que se refiere a la situación delos productores de alimentos para el consumo

como de los/las consumidores/as, las condicio-nes para la realización del derecho a la alimen-tación muestran un cuadro de regresividad. Enun modelo donde se mercantilizan todos losderechos, el derecho a no pasar necesidad y elderecho a la alimentación adecuada está siendoseriamente golpeado.

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Política Agraria 10



103

I n s t i t u t o L a t i n o a m e r i c a n o d e

S e r v i c i o s L e g a l e s A l t e r n a t i v o s

, I L S A

103 Política Agraria

ANTECEDENTES

a política comercial de apertura nogradual de la economía, adoptadadesde comienzos de los 90, marcóla pauta de comportamiento del sec-tor agrario en Colombia. La políticaagraria en este periodo buscó des-

montar el control administrativo de precios y

los subsidios directos a la agricultura con el ob-jeto de acercar los precios internos a los inter-nacionales. Este proceso estuvo acompañadode una liberalización financiera y altas tasas deinterés que bloquearon las transformacionesrequeridas para participar exitosamente en elmercado internacional.

Las medidas consistieron en: régimen de li-breimportaciónde casi todas lasposiciones aran-celarias de los productos agropecuarios, elimi-nación de los precios de sustentación, reducción

de la intervención del Estado en la compra eimportación de cosechas (supresión del Idema),establecimiento de franjas de precios comomecanismo de estabilización frente a fluctuacio-nes abruptas de los precios internacionales, re-ducción paulatina de los subsidios a las tasas deinterés para la agricultura. Así, el Ministerio de

Agricultura quedó con pocos instrumentos para

estimular el crecimiento de la producción y lainversión en el agro y para realizar una políticasectorial activa.

Tras la creación de la Organización Mundialdel Comercio, OMC y la aprobación de la Rondade Uruguay, se cerró la posibilidad de un retor-no del sector agrario a los esquemas de preciosadministrados y de subsidios, y los espacios paraaplicar ayudas a la agricultura se sometieron a

las limitaciones presupuestales. Entre los esque-mas de protección a la agricultura, el más im-portante fue el Apoyo al Precio Interno (tam-bién estaban las exoneraciones tributarias, elcrédito y el gasto público), pero en un régimenasimétrico que favoreció a productos de agre-miaciones fuertes, que no se construyó a partirde una visión estratégica para el crecimiento delsector. Como resultado de la política de apertu-ra, el país incrementó en ocho veces la importa-ción de alimentos en la década del noventa.

La política de reforma agraria se orientóhacia el funcionamiento del mercado de tierras,aplicando subsidios a su compra, adecuación,construcción de vivienda e infraestructura, ycapacitación de pequeños productores y cam-pesinos. No obstante, los beneficiarios entraronen crisis (no pudieron pagar los créditos por sualto costo, los proyectos productivos fueron mal

L

Reformainsustancial

Daniel Manrique





diseñados); además los precios de la tierra nohan bajado, las entidades estatales siguen sien-do descoordinadas e ineficientes y no se handesarrollado instrumentos para agilizar el mer-cado de tierras (Machado).

El Plan de Desarrollo del pasado gobierno

continuó el proceso de apertura, con políticasque complementaron las adoptadas para el for-talecimiento de la competitividad. De hecho, elarancel promedio continuó registrando caídas,especialmente en alimentos como arroz, azúcar(blanca y cruda), cebada, maíz amarillo, trigo,soya, aceite de soya (Minagricultura). Además,tomó auge la estrategia encaminada a la conso-lidación de “alianzas productivas” o “asociacio-nes para la producción”. El actual gobierno nose aparta de la misma tendencia. Según el Pro-

yecto de Ley No. 169/03 C, 167/03 S, por elcual se expide el Plan Nacional de Desarrollo2002–2006 “Hacia un Estado Comunitario”:

“El manejo social del campo propone una protec-

ción razonable para la producción nacional, en un

marco de libre comercio y dentro de los acuerdos de

la OMC por su importancia para la defensa y

generación de empleo y el logro de objetivos de segu-

ridad alimentaria” (Plan de Desarrollo).

CONTEXTO DE POBREZA Y EXCLUSIÓN RURAL

Según el Plan Nacional de Desarrollo 2002–2006“Hacia un Estado Comunitario”, en el campo co-lombiano habitan actualmente 12,4 millones depersonas (28% de la poblaciónnacional), la mayo-

ríade las cuales enfrenta precarias condiciones devida. Desde 1993 y entre 1995 y 2002 la concen-tración de pobres en zonas rurales se agudizó.(Cuadro No. 1)

El Plan no desconoce las deplorables condi-ciones de vida que padecen los campesinos y las

campesinas en Colombia, según estedocumento:

“El ingreso per cápita de los habitantes urbanos

es, en promedio, 2,5 veces superior al rural. En

materia de servicios básicos, la brecha también es

significativa. Mientras que los hogares urbanos

cuentan con una cobertura casi universal, tan sólo

54% de los rurales accede al servicio de acueducto

y apenas 23% cuenta con alcantarillado. En cuanto

a electrificación rural, aproximadamente 1,8 mi-

llones de habitantes se encuentran en zonas no in-

terconectadas. A esto se suma que apenas el 15%

de los hogares rurales cuenta con servicios de telefo-

nía” (Plan de Desarrollo).

En el año 2000 los habitantes del campomayores de 15 años alcanzaron un nivel de esco-laridad promedio de 4,4 años (cuatro años menosde educación que en las ciudades). Por su parte,en 2002 el desempleo rural se situó en 11,5%, ci-fra casi tres veces superior a la registrada en 1991.

“Sin duda, la pérdida de actividad económica, refle-

jada en una disminución de 800.000 hectáreas sem-

bradas en la última década, redujo las oportunidades

de empleo y provocó la migración de mano de obra no

calificada hacia zonas de cultivos ilícitos, centros ur-

banos e incluso hacia las filas de los grupos armados

ilegales” (Plan de Desarrollo, p. 160-161).





articulados en cadenas productivas y con la in-tervención del sector privado (empresas, comer-cializadoras, asociaciones de productores, ONG)como estrategia de desarrollo en zonas de con-flicto y para revertir los daños ambientales delos cultivos “ilícitos”. Se ha pretendido que el

programa irradie beneficios sociales a través dela vinculación de familias guardabosques, perose ha cuestionado su viabilidad económicacomosustituto apropiado de los cultivos de coca, porlos bajos ingresos ofrecidos.

En el marco de la estabilidad macroeconó-micase hanevidenciadoreformas inspiradas bajocriterios de reestructuración del aparato estataly no en la corrección de imperfecciones institu-cionales. A finales de mayo de 2003 se presentóel Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, In-

coder, el cual asumió las funciones del INAT, delINPA, del Incora y del DRI, posteriormente eli-minadas. Con ello se dispuso la reducción de laplanta de personal de 2.300 a 900 funcionariosy el presupuesto de 95 mil a 35 mil millones depesos. Además se prevé la transformación delas Umatas en 120 centros provinciales de ges-tión y promoción agroempresarial (40 de ellosen el 2003) mediante la asociación de munici-pios y el apoyo de la empresa privada en pro-yectos productivos, constitución de empresas

y asistencia técnica (Minagricultura).Otras reformas apuntan a: reorganización

del Sistema Nacional de Crédito Agropecuario;promoción de microcréditos a cargo del sectorsolidario y establecimiento de cooperativas agrí-colas, ganaderas,piscícolas y forestales;cofinan-ciación por parte de las corporaciones regiona-les para la recuperación de cuencas y programasde saneamiento básico, así como la administra-ción en la titulación de predios (Rubio).

El manejo del campo del actual gobierno

sugiere una focalización regional de las inversio-nes a través de cuatro programas: Infraestruc-tura básica y vivienda, alianzas productivas, de-sarrollo científico y tecnológico, factoresproductivos y financieros (el proyecto de leyagrega el de seguridad alimentaria). Geográfica-mente se privilegian las zonas de los Llanos;Costa

Atlántica (Córdoba, Sucre, Cesar, Magdalena, Sur

de Bolívar y Montes de María, La Guajira); Toli-ma, Huila, Valle y zona cafetera: regiones direc-tamente vinculadas a las políticas de seguridad.

En materia de infraestructura básica y vi-vienda se pretende el mejoramiento de las con-diciones de vida de los campesinos mediante la

accesibilidad a agua potable, saneamiento bási-co, electrificación, infraestructura vial y telefo-nía. El gobierno no invertirá directamente en estepropósito, sino que sus acciones se limitarán afunciones de planeación, impulso del marco re-gulatorio y promoción de esquemas institucio-nales. Para el año 2003 el Minagricultura se pro-puso la generación de 9.036 soluciones demejoramiento de vivienda y 1.205 soluciones deconstrucción de vivienda básica, a través de lareducción de subsidios, la cofinanciación con

entidades territoriales y las comunidades y me-diante la articulación de proyectos productivosque impliquen el reasentamiento o retorno decomunidades en desplazamiento forzado (Mina-gricultura).

No obstante, este tipo de medidas resultanextremadamente precarias en ausencia de unareforma sustancial de los esquemas políticos ysocieoeconómicos del campo. La urgencia deuna reforma agraria y el problema de la distribu-ción y asignación de tierras definitivamente se

omitió en la política agraria y más bien pareceque las decisiones de Estado van en otra vía. A principios de año, el Congreso de la Repúblicapromulgó la ley 791 mediante la cual se reduje-ron a la mitad los términos ordinarios y extraor-dinarios de prescripción adquisitiva de dominio.No es desacertado imaginar que mediante estemecanismo se consolidarán legalmente infinidadde despojos contra los campesinos que fuerondesplazados contra su voluntad.

La estrategia, adoptada desde el anterior

gobierno, de hacer alianzas productivas entrelos pequeños productores organizados, el sec-tor empresarial (comercial e industrial) y los pro-veedores de insumos, mediante la consolidaciónde acuerdos regionales de competitividad, es-pera recuperar 380.000 hectáreas para la pro-ducción agropecuaria, en especial en las cade-nasde reforestación comercial, cauchoy guadua,



pecialmentelos relacionados con la reforma agra-ria: estructura de la tenencia de la tierra, con-centración de la propiedad, uso de tierras, fi-nanciación adecuada y comercializaciónfavorable al campesino. La necesidad de una re-forma agraria desaparece como política del Es-

tado colombiano y, por el contrario, se intensifi-ca la concentración de la tierra vía promociónde cultivos de plantación.

Se tiende a configurar en el campo un sec-tor social dependiente tipo asalariado o jornale-ro que aúna las condiciones de invisibilizacióndel campesino y de desconocimiento de su po-tencial económico (producción alimentaria, re-producción de la fuerza de trabajo, generaciónde divisas) y también político. De hecho, la ex-presión “reforma agraria” no existe en el Plan de

Desarrollo y el término “campesino” sólo apare-ce precedido de la palabra “soldado”. En la lógi-ca de la seguridad democrática, los campesinosse vuelven soldados mientras los reinsertadosse vinculan al campo. No solamente se desco-noce al campesinado como clase social y comociudadano (en la Constitución Política ni siquie-ra se tiene en cuenta) sino que se le dejan tresalternativas: o se desplaza de sus tierras, a cau-sa de las distintas formas de desarraigo, o seemplea bajo condiciones indignas en los latifun-

dios o se convierte en soldado.Por su parte, las reformas institucionales

planteadas tienden a la reducción del déficit pre-supuestal vía reestructuración del Estado (ge-neración de desempleo), antes que a incorporarcorrectivos sustanciales.

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Derechos Civiles y Políticos 11



B a n c o d e D a t o s d e D e r e c h o s

H u m a n o s

y V i o l e n c i a P o l í t i c a

, C i n e p -

J u

s t i c i a y P a z

111 Derechos Civiles y Políticos

LINEAMIENTOS DE LA POLÍTICAGUBERNAMENTAL EN DERECHOS HUMANOS

asta la fecha no se conoce un docu-mento oficial que señale el plan deacción en materia de derechos hu-manos y derecho humanitario a de-sarrollar por el actual Gobierno. Sin

embargo, en varias declaracionespúblicas, el Presidente y el Vicepresidente hanexpuesto los que parecen ser los lineamientosbásicos de su política en la materia.

• “El día en que la seguridad democrática se ense-

ñoree en todo el territorio de la Patria, no se come-

terá un atentado más contra los defensores de dere-

chos humanos y líderes sociales”... “Empero,

garantizar un amplio espacio de discrepancia exi-

ge la nítida distinción entre el acto de disentir y la

conducta criminal. Sólo cuando el Estado castiga

implacablemente el crimen, hay plenas garantías

para ejercer la oposición y la crítica”. “Como Co-

mandante civil de las Fuerzas Armadas he im-

partido una orden inquebrantable: toda acción de

la fuerza legítima del Estado debe estar escrupulo-

samente ceñida a la Carta de derechos... de igual

manera, he ordenado la más absoluta transparen-

cia en los procedimientos de nuestros cuerpos ar-

mados... “

• Estamos trabajando para que todos los ciudada-

nos de bien cooperen mediante información opor-

tuna y confidencial con la fuerza pública...¿por

qué descalificar a priori un instrumento que tie-

ne pleno respaldo en el deber constitucional de

colaborar con la acción transparente de la auto-

ridad legítima?¿Qué razones pueden esgrimirse para prejuzgarlo como esquema de concierto en-

tre el Gobierno y las organizaciones crimina-

les?”

• “No existe en Colombia un conflicto social que

justifique el uso de la violencia para obtener re-

sultados políticos. Los canales democráticos han

sido abiertos para la expresión libre de todas las

reivindicaciones sociales”.

• “En la elaboración de las medidas (de conmoción

interior) hemos tomado como referente los instru-

mentos constitucionales y legales de lucha contra

el terrorismo que hoy rigen en las democracias

europeas”.

• “En relación con la actividad de las organizacio-

nes no gubernamentales y los defensores de derechos

humanos, el Estado les garantiza plena

H

Derechoshumanos en

contravía




112 Derechos Civiles y Pollíticos

l ibertad para desarr ollar su loable objetivo so-

cial. No serán molestados, y se les protegerá” 1.

Los anteriores enunciados se correspondencon los presupuestos de que “la mejor política(de Estado) en materia de derechos humanos,

es la política de seguridad”, y que la población,además del deber de colaboración con las auto-ridades para el desarrollo de la estrategia de se-guridad, debe aceptar la restricción de algunasde sus libertades y derechos si quiere que “elEstado recupere el orden, presupuesto ineludi-ble para poder garantizar la vigencia real de laslibertades ciudadanas”.

Este enfoque de la política en materia dederechos humanos ha recibido innumerablescomentarios y ha levantado grandes preocupa-

ciones en la comunidad internacional y en lasorganizaciones defensoras de derechos huma-nos en el ámbito nacional. El Alto Comisionadode las Naciones Unidas para los Derechos Hu-manos señala en su más reciente informe sobreColombia, las áreas de especial preocupación oimportancia2.

Entre ellas figuran el mantenimiento del Es-tado de derecho y la adopción y ejecución de lapolítica de seguridad, las medidas de conmocióninterior, la actuación de la fuerza pública en las

zonas de rehabilitación y consolidación, la situa-ción de la antigua «zona de despeje», el auge y elfortalecimiento de los grupos paramilitares, lasfalencias de la administración de justicia y suscontradicciones en la lucha contra la impunidad,las insatisfactorias condiciones de la poblacióncarcelaria, el desplazamiento forzado, la victimi-zación de los grupos étnicos, la crítica situaciónde los defensores de los derechos humanos y deotros miembros de grupos vulnerables, y los pro-blemas existentes para el pleno ejercicio de las

libertades fundamentales (libertad sindical, liber-tad de opinión y de expresión, libertad de con-ciencia y de religión, y derechos políticos).

El mismo informe señala que el Estado aúnno cuenta con una política efectiva y coherenteen materia de derechos humanos y DerechoInternacional Humanitario. Esta carencia semanifiesta en la debilidad de sus políticas pre

ventivas, lo cual contribuye a agravar la cri-sis en uno y otro campo, a mantener las cifrasde la crisis humanitaria y desplazamientos for-zados, así como en la mayor vulnerabilidad delos defensores de derechos humanos afectadospor intimidaciones, amenazas, ataques y estig-

matizaciones, aun por parte de servidores pú-blicos.

El informe destaca factores y condicionesque tienden a debilitar el Estado de derecho,manifestado en recurrentes problemas o crisisde gobernabilidad y en repetidos fallos en laaplicación del principio del imperio de la ley. Latendencia se ve reflejada en la injerencia en lasfunciones públicas por parte de integrantes degrupos paramilitares y en la continuidad denexos entre servidores públicos y miembros de

esos grupos. También constituye una influen-cia perjudicial la adopción prioritaria de ciertaspolíticas represivas y militares en detrimentode la institucionalidad civil. El informe se refie-re a la adopción e implementación de disposi-ciones incompatibles con las normas interna-cionales y la Constitución Nacional, como variasde las contenidas en el Decreto Nº 2002 san-cionado en el marco del estado de conmoción.La atribución de funciones de policía judicial alos militares y la restricción arbitraria de dere-

chos y libertades fundamentales estuvieronentre los principales motivos de preocupaciónen ese campo.

Finalmente, otra materia de preocupaciónse refiere a la actuación de instituciones quecomprometen la independencia y la imparciali-dad judicial. Como ejemplo de esto pueden se-ñalarse decisiones adoptadas por la Fiscalía Ge-neral de la Nación en lo referente al despido ytraslado de fiscales, así como la posición del Fis-cal General de la Nación ante el ejercicio de fun-

ciones de policía judicial por miembros de lasFuerzas Militares, y el apoyo del Fiscal General amedidas de control del orden público que luego

1 Estos puntos han sido extraídos de: “Cien puntos programáticos delGobierno de Uribe Vélez”; “Carta de respuesta del presidente ÁlvaroUribe Vélez a las ONG de Derechos Humanos”, 16 de octubre 2002;“Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006”.

2 Informe completo: E/CN.4/2003/13, 24 de febrero de 2003, p.61.





queda, retenes militares, indicativos especiales para

la movilización, permisos especiales para el libre

tránsito, circulación o permanencia restringida o

prohibida de personas o vehículos en horas y lu-

gares determinados”.

• “El Gobernador podrá, dentro del territoriode su jurisdicción, adoptar medidas para exi-

gir a personas determinadas que comuniquen

con una antelación de dos días, ante la prime-

ra autoridad civil del municipio y, en su defec-

to, ante el comandante de estación o subesta-

ción de Policía de la respectiva localidad, todo

desplazamiento fuera de la misma cuando se

trate de su residencia habitual”.

• “El Comandante Militar queda facultado

para recoger, verificar, conservar y clasificar

la información acerca del lugar de residencia y

de la ocupación habitual de los residentes y de

las personas que transiten o ingresen a la mis-

ma”.

• “En las Zonas de Rehabilitación y Consoli-

dación, la persona que no porte su documento

de identificación, será retenida mientras se

verifica su identidad” 6 .

Los organismos nacionales e internaciona-

les de derechos humanos, coincidieron en se-ñalar que el Decreto 2002 contradecía conve-nios internacionales de derechos humanos yDerecho Internacional Humanitario y limitabaderechos fundamentales de los colombianosrelacionados con el debido proceso, la presun-ción de inocencia, la distinción entre combatien-tes y no combatientes y la no-discriminación.

Las consideraciones y las medidas específi-cas del Decreto 2002 incriminaban a la pobla-ción civil como la responsable del conflicto; la

señalaban como abierta colaboradora de los gru-pos al margen de la ley, y en consecuencia con-tra ella se dirigían las medidas. Resultó clara laintencionalidad de estigmatizar y criminalizar ala población civil, de manera particular aquellaque vive en zonas de presencia de grupos insur-gentes. El peso riguroso de la represión se apli-có a los que no eran y las medidas no apunta-

ron específicamente a conjurar las causas de laperturbación7.

El pasado 30 de abril, la Corte Constitucio-nal declaró la inexequibilidad de la prórroga delestado de conmoción interior y, en consecuen-cia, las medidas expedidas bajo el mismo que-

daron Gobierno afinaba el proyecto de Acto Le-gislativo contra el terrorismo.

REFORMA A LA CONSTITUCIÓNY ESTATUTOANTITERRORISTA

A partir del 20 de julio de 2003, la Cámara deRepresentantes y el Senado de la República vo-tarán definitivamente, la reforma de los artícu-los 15, 24, 28 y 250 de la Constitución para

enfrentar el terrorismo, después de haber apro-bado en primera vuelta el proyecto presentadopor el gobierno del presidente Uribe, denomina-do “Acto Legislativo 223 de 2003”.

La modificación de estos artículos apuntaal establecimiento de restricciones de los dere-chos a la vida privada, la inviolabilidad de la co-rrespondencia, la libertad de residencia y movi-lización y las libertades individuales.

La libertad de las comunicaciones, en el nuevoordenconstitucional

El proyecto de reforma al artículo 15 de la Cons-titución Nacional, dispone que de manera per-manente:

“Exclusivamente para prevenir casos de terroris-

mo, una ley estatutaria reglamentará la forma y

condiciones en que las autoridades que ella seña-

le, sin previa orden judicial, pueden interceptar o

registrar las comunicaciones y demás formas de

comunicación privada, de personas sobre las cua-

6 Véase Decreto 2002 de 2002

7 Para un balance del estado de conmoción, en materia de derechoshumanos, véanse los boletines de seguimiento, elaborados y publi-cados por el Banco de Datos de Derechos Humanos y ViolenciaPolítica, disponibles en www.nocheyniebla.org

8 El subrayado es nuestro.





H u m a n o s


, C i n e p -

J u

s t i c i a y P a z

les haya información de que están realizando con-

ductas tendientes a la preparación de dichos ac-

tos” 8 .

El Pacto Internacional de Derechos Civiles yPolíticos (artículo 17) y la Convención Americana

de Derechos Humanos (artículo 11), con clari-dad proscriben todo tipo de injerencia arbitrariay abusiva en la vida privada y la corresponden-cia, respecto de lo cual no son admisibles limita-ciones en su ejercicio de carácter permanente.

La norma propuesta, al eliminar el principiode reserva judicial, y autorizar que cualquier fun-cionario pueda disponer el registro e intercep-ción de comunicaciones, autoriza las injerenciasarbitrarias y abusivas en la correspondencia. Lasrazones por las cuales se puede violar la intimi-

dad son de carácter genérico; las simples sos-pechas, independiente de lo fundado o infun-dado de las mismas, autorizan a cualquierfuncionario para atentar contra este derecho.Con esta reforma constitucional, se ataca y cas-tiga por ser potencialmente peligroso, con lo cualse abre paso a que se persiga la imaginación olos pensamientos.

Los términos utilizados en este proyecto,desconocen el principio de la legalidad, en tan-to se acude a descripciones que son vagas y

equívocas, situación que no permite deslindar ydefinir el límite de acción de las autoridades.

Los derechos a la inviolabilidad del domicilio yla libertad en la reforma constitucional

También consagra la reforma restricciones a lalibertad personal, de carácter permanente, aldisponer que:

“Exclusivamente para prevenir casos de terro-

rismo, una ley estatutaria reglamentará la for-

ma y las autoridades que podrán realizar deten-

c io ne s y r e gis tro s do miciliar io s , co n av is o

inmediato al juez que ejerza las funciones de

control de garantías y control judicial posterior

dentro de las treinta y seis (36) horas siguientes,

y establecerá drásticas sanciones a quienes abu-

sen de esta medida” 9 .

Esta reforma autoriza a servidores públicos,civiles o militares, para privar de la libertad apersonas y registrar domicilios, sin que existaorden judicial previa, disponiendo tan solo uncontrol posterior a estas medidas, con lo que sevulnera de manera abierta la presunción de ino-

cencia, así como la inviolabilidad del domicilio yel derecho a la libertad personal10.

La Oficina del Alto Comisionado de Dere-chos Humanos de Naciones Unidas en Colom-bia, dentro de su labor de asesoría y seguimien-to a las recomendaciones formuladas pororganismos internacionales, señaló que:

“...resulta incompatible con las normas inter-

nacionales facultar permanentemente a las au-

toridades administrativas para aprehender y re-

tener, hasta por treinta y seis horas, a personas que ni están en flagrancia ni tienen en su con-

tra una orden judicial de captura” 11.

Durante los 8 meses de vigencia de las nor-mas de conmoción interior, que autorizaron alos miembros de la Fuerza Pública para realizarprivaciones de la libertad sin mandamiento judi-cial, el Banco de Datos registró 831 detencio-nes arbitrarias, es decir un promedio de 3,5 per-sonas detenidas diariamente. En los eventos que

fue posible establecer el sector social de las víc-timas, se observó que: 30 fueron defensores dederechos humanos, 48 sindicalistas, 73 líderessociales y políticos de oposición, 141 campesi-nos, 34 estudiantes y 68 líderes de poblaciónobjeto de desplazamiento forzado. A su vez,haciendo uso de las facultades para privar per-sonas sin orden judicial, la Fuerza Pública detu-vo a 10 extranjeros que desarrollaban laboresde observación o humanitarias12.

9 Reforma al artículo 28 de la Constitución Nacional.

10 Artículos 9 y 17 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políti-cos, así como los artículos 7 y 11 de la Convención Americana deDerechos Humanos.

11 Observaciones de la Oficina en Colombia del Alto Comisionado deDerechos Humanos de Naciones Unidas sobre el proyecto de ActoLegislativo No 223 de 2003-Cámara, 12 de mayo 2003, Bogotá.

12 Véanse Boletines de Seguimiento al Estado de Conmoción Interior yla Política de Seguridad Democrática, en www.nocheyniebla.org/ menucom.htm





Estas cifras por sí mismas permiten inferirlos profundos riesgos para la vigencia del dere-cho a la libertad personal, pues la pérdida de lareserva judicial para proceder a restringirlo, hagenerado violaciones masivas a este derecho.

El tipo de uso que se ha dado a estas facul-

tades por parte de la Fuerza Pública ya ha sidoreseñado por la Procuraduría General de la Na-ción, donde se ha puesto de presente la perse-cución contra organizaciones legales, lo quepermite advertir sobre los profundos riesgosparala vigencia de los derechos humanos, así comode estigmatización y persecución de diversossectores sociales. Indicaba la Procuraduría:

“Por ejemplo, en las detenciones producidas con

la Operación “Heroica” en Saravena (Arau-

ca), el 12 de noviembre de 2002, aparecen dete-

nidos muchos líderes comunales y sindicales. Del

mismo modo, se produjeron allanamientos sin

resultados positivos, a las oficinas de sindicatos

y de ONG regionales” 13.

A pesar de que la Corte Constitucional de-claró inexequibles las facultades de la FuerzaPública para privar de la libertad y realizar regis-tros domiciliarios, así como las Zonas de Reha-bilitación y Consolidación, y que la Procuradu-ría advirtió sobre estos riesgos, el Gobierno

colombiano ha expresado que:

“La experiencia de Arauca reafirma la necesi-

dad de reforzar la presencia integral del Estado

mediante una mayor y más activa presencia de

la Fuerza Pública, que permita a la Fiscalía y

al poder judicial acabar con los altísimos niveles

de impunidad” 14.

Funciones de policía judicial a la Fuerza Pública

La Presidenta de la Comisión de Derechos Hu-

manos de Naciones Unidas, el pasado 24 de abril,en acuerdo con el Gobierno de Colombia, hizouna declaración relacionada con la situación dederechos humanos, en donde:

“La Comisión toma nota de la decisión de la

Corte Constitucional por la que se declaran in-

constitucionales partes del Decreto Nº 2002 por

el que se concedían facultades policiales a las Fuer-

zas Armadas y apela al Gobierno a que no in-

tente dar carácter permanente a dichas facultades

mediante la ley”.

Pese a dicho llamado, dentro del proyectode Acto Legislativo el Gobierno colombiano pre-tende que:

“Para combatir la delincuencia y por solicitud

del Gobierno Nacional, la Fiscalía General de

la Nación podrá conformar unidades especiales

de policía judicial con miembros de las Fuerzas

Militares, quienes bajo su dirección y coordina-

ción cumplirán funciones operativas de apoyo,

de protección y auxiliares, en aquellos sitios del

territorio nacional en los que no exista una

autoridad judicial a la que se pueda recurrir en

forma inmediata, o donde no sea posible el acceso

de los funcionarios de policía judicial por excep-

cionales circunstancias de orden público” 15 .

Esta norma vulnera abiertamente los prin-cipios establecidos por Naciones Unidas, rela-cionados con el deber de los Estados de respe-tar los derechos humanos y los principiosdemocráticos, pues la debida separación de lasramas del poder público se ve resquebrajada, aldesconocerse la independencia e imparcialidaddel sistema de justicia.

Así mismo, la Comisión Interamericana deDerechos Humanos señaló que:

“La utilización de militares como agentes de po-

licía judicial por parte de fiscales, puede prestar-

se a la violación de derechos de los ciudadanos, a

la realización de pruebas amañadas o al oculta-

13 Procuraduría General de la Nación: Informe especial sobre la Zonade Rehabilitación de Arauca, 10 de junio 2003; véase también Bole-tín Especial sobre la zona de Arauca , Banco de Datos de DerechosHumanos, Bogotá.

14 Presidencia de la República, Ministerio de Defensa. Política de De- fensa y Seguridad Democrática, 2003, p. 44.

15 Acto Legislativo 223 de 2003. El subrayado es nuestro.

16 Segundo Informe sobre la situación de los derechos humanos enColombia, OEA/Ser.L/V/II.84, octubre 14 de 1993.





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miento de pruebas cuando puedan indicar res-

ponsabilidades por parte de las Fuerzas Arma-

das, a las cuales se sindica con frecuencia de pre-

suntas violaciones a los derechos humanos” 16 .

El otorgamiento de funciones de policía ju-

dicial a las Fuerzas Militares atenta contra la in-dependencia e imparcialidad de la justicia, a lavez que autoriza la investigación de personal ci-vil por parte de militares, todo ello en medio delconflicto armado interno que se desarrolla en elpaís, del cual las Fuerzas Militares son una de laspartes en contienda17.

TENDENCIAS EN LAS VIOLACIONES A LOSDERECHOS HUMANOS Y ALGUNOS CASOS

EMBLEMÁTICOS

Durante el período de julio 1 de 2002 a junio 30de 2003, el Banco de Datos registró las siguien-tes cifras18:

4.351 personas fueron víctimas de vio-

laciones a los derechos humanos, de acuer-do con las siguientes modalidades: amenazas:573; desapariciones forzadas: 160; detencionesarbitrarias: 2.546; ejecuciones extrajudiciales:792; torturas: 144; y en menor número: vícti-

mas de atentados, heridos y de violencia sexual.En cuanto a los responsables de estas vio-

laciones se encuentran: los grupos paramilita-res aparecen como supuestos responsables de1.510 casos; Fuerzas Militares (Armada, Ejérci-to, Fuerza Aérea) de 1.246; la Policía de 327 yotros organismos de Seguridad del Estado (DAS,CTI, Gaula, Inpec) de 1.268.

Además de los datos anteriores, 258 per-sonas fueron víctimas de abusos de autoridad y157 fueron victimizadas bajo la modalidad de

“intolerancia social”.Si se contrastan estas cifras con las del mis-

mo período anterior (julio 1 de 2001 a junio 30de 2002), se observa que las violaciones aumen-taron en un número de 1.101, pues en el perío-do anterior se registró un total de 3.250 vícti-mas. En ese período fueron las ejecucionesextrajudiciales las que reportaron el mayor nú-

mero de personas victimizadas (1.392).En cuanto a las infracciones graves al

DIH, tenemos que 3.028 personas fueron vic-timizadas por los actores del conflicto, en lassiguientes modalidades: homicidios intenciona-les de personas protegidas: 1.138; civiles muer-

tos en acciones bélicas: 144; amenazas: 722;torturas: 148; civiles heridos en acciones béli-cas: 376; muertos a causa del uso de métodosy medios prohibidos: 30.

En infracciones graves al DIH, este es elcuadro de responsabilidades: Grupos guerrille-ros: 1.066; Fuerzas Militares (Armada, Ejército yFuerza Aérea): 449; Policía: 105; otros organis-mos de seguridad del Estado: 91; grupos para-militares: 1.317.

Contrastando los datos del período anali-

zado con el período julio1 de 2001 a junio 30 de2002, en el campo de las infracciones al Dere-cho Internacional Humanitario el comporta-miento fue de una disminución en 1.446 vícti-mas, pues para el año anterior se registró untotal de 4.474 personas victimizadas.

Las acciones bélicas, entendidas comoacciones legítimas de guerra realizadas por laspartes contendientes, dejaron un total de

3.401 víctimas: 2.296 muertos, 918 heridos y187 privados de libertad.

Para el mismo período del año anterior, lasacciones bélicas dejaron un total de 3.794 vícti-mas, mayor que el registrado para el período enestudio.

Los datos anteriores nos permiten sacar al-gunas conclusiones:

• Resulta claro que en el primer año de gobier-no del presidente Uribe disminuyeron las víc

17 Artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y elartículo 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos.

18 Para más detalles consultar: Informes estadísticos mensuales (2002y enero- junio 2003) del Banco de Datos de Derechos Humanos. Noobstante, importa precisar, que el número total de víctimas aquípresentado puede resultar superado, dado que una característica deeste periodo ha sido la dificultad para recoger la información por eltemor generalizado de la población para denunciar los casos.





timas como consecuencia directa de infrac-ciones graves al Derecho Internacional Hu-manitario y de las acciones legítimas de gue-rra (acciones bélicas). Es decir, que elcomportamiento de los actores armados enel campo directo del combate y la confron-

tación entre sí como combatientes, arrojómenos víctimas debido a que la guerrilla asu-mió una actitud defensiva ante las operacio-nes militares gubernamentales. A pesar deesto, se resaltan como modalidades: lasmuertes y heridos de personas protegidaspor el Derecho Internacional Humanitario ylos combatientes privados de libertad en elcontexto del desarrollo del conflicto.

• Contrario a la tendencia anterior, aumenta-

ron significativamente las violaciones a losderechos humanos (1.101 víctimas más queel período anterior). Esto indica claramenteque las estrategias de guerra y de represionse han dirigido contra la población civil, queno participa directamente en las hostilida-des. La guerra se está librando contra lapoblación civil. Si bien es ciero que dismi-nuyó la variable correspondiente a ejecu-ciones extrajudiciales, es notorio el aumen-to de víctimas en las modalidades de

desapariciones forzadas, torturas y deten-ciones arbitrarias.

• Se evidencia también un notorio crecimien-to en la responsabilidad de las violaciones alos derechos humanos por parte de las Fuer-zas Militares (Armada, Ejército y Fuerza Aé-rea) y de los demás organismos de seguri-dad del Estado, que casi equiparan loshechos imputables a los grupos paramilita-res. Esta tendencia obedece seguramente

al desarrollo de acciones represivas en elmarco de la política de defensa y seguridaddemocrática.

• En la modalidad de las detenciones arbitra-rias se destaca que del total registrado de2.546, durante los ocho meses de duracióndel estado de conmoción interior, se come-

tieron 831 detenciones, la mayoría de ellasen las zonas de rehabilitación y consolida-ción (Arauca, Sucre y Bolívar).

Este panorama estadístico estuvo acompa-ñado de varios hechos masivos de violaciones a

los derechos humanos, con graves consecuen-cias para la población. Veamos algunos de ellos,que el Banco de Datos ha calificado como “ca-sos tipo” o “emblemáticos”:

• El 20 de septiembre de 2002, en Santanderde Quilichao (Cauca), una Comisión Huma-nitaria conformada por varias organizacio-nes sociales, de derechos humanos y de laDefensoría del Pueblo, fue detenida y atro-pellada en sus derechos (intimidad, movili-

zación, libertad, honra), por miembros delejército y de la Policía Nacional cuando semovilizaba con el fin de comprobar denun-cias hechas por campesinos e indígenas queparticipaban en la movilización social y agra-ria iniciada el 16 de septiembre.

• 23 de septiembre 2002: Tropas del Bata-llón antiaéreo Nueva Granada entraron enuna vivienda campesina de la vereda Brisasde Yanacué, en Cantagallo, y ejecutaron a

un adulto y un niño de nueve años, hirie-ron a dos personas más, a una de ellas se letuvo que amputar una pierna y un brazo ydetuvieron a otras cuatro. Las autoridadesmilitares presentaron el hecho como per-sonas muertas en combate con guerrillerosdel frente 24 de las FARC-EP y que la ope-ración se había realizado por los reportesde un informante. Tanto los heridos comotestigos afirmaronque en el caserío no huboningún combate y que la tropa entró en la

madrugada a la casa de la humilde familia ylos masacró mientras dormían.

• 31 de agosto 2002: 19 indígenas Arzariosfueron mutilados y ejecutados por paramili-tares de las AUC, en el caserío El Limón delcorregimiento de Tomarazón. Los paramili-tares asesinaron a los indígenas delante de





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los demás miembros de su comunidad y die-ron plazo de una hora para que el resto aban-donara el territorio. Los paramilitares que-maron los ranchos, mataron varios animalesy saquearon los enseres de las familias de loscaseríos y veredas de El Limón, La Palma y

Tomarazón, en la Sierra Nevada.• Junio 26 de 2003: En jurisdicción del muni-

cipio de Cantagallo (Bolívar), tropas adscri-tas al Batallón 41, Rafael Reyes del EjércitoNacionalacompañadaspor paramilitares de-sarrollaron un operativo militar en inmedia-ciones de la vereda Puerto Matilde y el ca-serío La Poza, causando el desplazamientoforzado de los campesinos, a quienes vie-nen intimidando y deteniendo arbitrariamen-te. Según la denuncia: “Son apoyados por

una operación aérea que realiza ametralla-mientos indiscriminados muy cerca de loscaseríos de estas veredas. Durante el día,en la vereda San Francisco, fueron deteni-dos y golpeados los campesinos Daniel Ra-mírez, Gilberto Gutiérrez, Noé Gutiérrez,Gustavo Amaya, Juan N. y Don Eugenio N.En esta vereda fue incendiada la choza deun vecino de nombre Lino. Con los efecti-vos del Ejército Nacional, se moviliza un re-conocido paramilitar oriundo de la región,

de nombre Amado, al igual que otros doshermanos, hijos de un campesino conoci-do como ‘El Suegro’“.

Estas personas vinculadas al paramilita-rismo se encargan de señalar a campesi-nos por supuestos vínculos con la guerri-lla, como ocurrió el pasado 8 de junio,cuando miembros del Batallón Rafael Re-yes, pertenecientes a la 14 Brigada delEjército, al mando del capitán Peñaran-

da, detuvieron en la vereda San Francis-co a dos canoeros de la región, a quienesacusaron de ser miembros de la guerrilla.Uno de los canoeros, Humberto Mendo-za, fue liberado después de la denunciahecha por la Asociación Campesina del

Valle del río Cimitarra, ACVC. El otro ca-noero, que responde al nombre de Luis

Henry Sánchez Vargas y que es conocidoen la zona con el sobrenombre de ‘MotorRatón’, fue conminado a reconocer su su-puesta militancia en la guerrilla y a aco-gerse al programa de reinserción del Es-tado. En estos momentos, este campesino

devenido de la noche a la mañana en gue-rrillero es utilizado por efectivos del Bata-llón Palagua como informante del Ejérci-to en sus operaciones en la vereda ElTamar, jurisdicción del municipio de Re-medios, donde se llevan a cabo comba-tes entre la guerrilla y el Ejército.

• Junio 15 de 2003: En el departamento deCundinamarca, municipio de Quipile, miem-bros el Ejército Nacional, acompañados por

la Fiscalía, el CTI, fuerzas especiales del Gau-la, DAS, F2 y policía de tránsito irrumpie-ron hacia las 4:30 a.m. en la inspección depolicía La Botica y en el casco urbano deQuipile, y con lista en mano procedieron adetener arbitrariamente a 60 pobladores,entre ellos el electricista del pueblo, el con-ductor de la Alcaldía, un carnicero, el pro-pietario de una estación de gasolina y unjoven vendedor de cebolla, así como comer-ciantes, campesinos, profesores y poblado-

res del municipio. Según la denuncia: “Mu-chos de ellos eran mujeres y ancianos queestaban en pijama, así los formaron en elparque y luego de señalarlos como presun-tos guerrilleros los esposaron y los monta-ron en un camión que los llevó rumbo a laDijín en Bogotá... las personas sacadas desus casas fueron maltratadas, a los que nose querían dejar llevar les pegaron sin im-portarles queeran personas de edad o muje-res casadas que debían dejar a sus hijos”.

Agrega la denuncia que: “Fue un escandalo-so operativo en el que allanaron viviendas ya los campesinos que iban llegando a la ma-drugada al pueblo los iban deteniendo. Lue-go fueron trasladados a Bogotá después dehaber sido presentados ante los medios decomunicación como guerrilleros del Frente42 de las FARC”. Concluye la denuncia: “El





operativo duró entre las 4:30 a.m. y la 1 p.m.Estas detenciones son producto de la políti-ca de persecución y exterminio de las orga-nizaciones sociales en nuestro país”.

Otra serie de violaciones masivas como las

denunciadas por las Comunidades de Paz delChocó, las comunidades indígenas del Cauca,los pobladores de Arauca, Guaviare y Meta, olos resultados de las operaciones Mariscal yOrión en la Comuna 13 de Medellín, entre mu-chos, nos permiten concluir que la politica dedefensa y seguridad democrática apunta al con-trol social e implantación del terror en la pobla-ción, con el consecuente deterioro de los dere-chos humanos y las libertades fundamentalesde los ciudadanos. Dicha política contempla los

siguientes patrones de comportamiento:

• Desarrollo de operaciones militares indiscri-minadas, justificadas por la presencia en unterritorio de un actor armado ilegal y por lasupuesta o real connivencia y apoyo de lapoblación civil a dicho actor armado. Du-rante el año 2002, en la sola ciudad deMedellín se realizaron 19 operaciones mili-tares de este estilo, siendo la operaciónMariscal y la operación Orión, las aplicadas

en la Comuna 13. En las denominadas zo-nas de rehabilitación y consolidación de

Arauca, Sucre y Bolívar, ese tipo de opera-ciones fue permanente.

• Despliegue de un amplio pie de fuerza, com-binando todas las unidades de inteligencia,de campaña, redes de informantes, redes decooperantes, testigos pagados, organismosde control, de tal forma que la responsabili-dad en la individualización de los hechos

pueda ser ampliamente diluida asegurandoasí la impunidad de los posibles excesos yviolaciones de derechos por los agentes es-tatales participantes. Como ejemplo, en lasoperaciones Mariscal y Orión de Medellín,participaron: EjércitoNacional (BatallónBom-boná, Batallón de Artillería 4, Batallón de In-fantería 32, Batallón Granaderos y Brigada

4); la Policía Nacional (Estaciones Laureles ySan Blas; Gaula, Bloque Urbano Antiterroris-ta de la Sijín y Policía Metropolitana); la Fuer-za Aérea Colombiana, FAC; el Departamen-to Administrativo de Seguridad, DAS; elCuerpo Técnico de Investigaciones de la Fis-

calía, CTI; la Unidad de Reacción Inmediatade la Fiscalía, URI; la Fiscalía General de laNación; la Procuraduría General de la Nación.Los testigos pagados por las autoridadesmilitares, la red de informantes, los deserto-res de grupos armados ilegales, el bloqueCacique Nutibara de las AUC y el bloqueMetro de las AUC.

• La población civil es el objetivo central de lasoperaciones.“Todossonculpables”. En Arau-

ca, Sucre y Bolívar se realizaron verdaderas“pescas milagrosas”, redadas de 2.000 y2.500 personas, para terminar judicializan-do a 50. En Medellín, el propio comandantede la Policía Metropolitana, general Gallego,dirigiendo la operación Mariscal y Orión,orientaba a sus Unidades: “hay que arrestar a

todo mundo... después vemos quién no tiene nada

que ver... todo lo que se vea moverse hay que inter-

ceptarlo”. Tampoco las organizaciones comu-nitarias y sociales están exentas del hostiga-

mientoy persecución:contra la organizaciónde desplazados (MOSDA), en la misma co-muna, se orientó una operación específica:la operación Estrella Seis.

• Impedir que familiares y organizaciones hu-manitarias (nacionales e internacionales)cumplan con el papel de asistir humanita-riamente a las víctimas. Este comportamien-to busca evitar que haya “testigos de ex-cepción” de los hechos.

• Asegurar la impunidad: los organismos decontrol e investigación deben someterse alas lógicas, intereses y necesidades milita-res. Si algún funcionario judicial se sale delas reglas de juego debe asegurarse que searelevado de las investigaciones; los testigospagados e informantes deben recibir claras





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indicaciones respecto a quiénes deben se-ñalar y acusar al momento de hacer los “re-conocimientos en fila”; se pone en prácticala “clonación” de abogados y fiscales (a unamisma hora y ante diferentes fiscales un sóloabogado asistía las diligencias de varios de-

tenidos en Saravena y en la comuna 13).• Cooptación total de la agenda informativa

y comunicativa. Los medios de comunica-ción deben cumplir su papel en la guerra,por lo cual están autorizados para difundirsolamente las versiones oficiales.

• Militarizar la vida cotidiana: retenes milita-res, cuarteles, allanamientos, registros, de-tenciones, empadronamientos, ocupaciónmilitar de escuelas, parques, centros cultu-

rales y recreativos, instalación de redes deinformantes, etc., garantizan que la cotidia-nidad, la convivencia y las relaciones socia-les estén controladas por las lógicas de laguerra estatal y por los modelos de controlimplementados desde el Estado.

• Después de la devastación, se anuncian lospaquetes de obras sociales, de reconstruc-ción, infraestructura, empleo y la vigenciade todos los derechos de los pobladores.

Los anuncios llevan en sí mismos los meca-nismos de la mentira y del engaño, comoen el caso de Bojayá, Sucre, Bolívar y Arau-ca o la Comuna 13.

• La oposición política y social no debe tenerespacio. Todo el que nocomparta y se opon-ga a las políticas oficiales debe ser conside-rado un traidor y con toda certeza, es uncolaborador, auspiciador de grupos guerri-lleros y de acciones terroristas. Los oposi-

tores políticos deben permanecer vigiladosy controlados.

• Negociar con los paramilitares, una “políti-ca de paz” que sirva para fortalecer la gue-rra. La legalización y legitimación del para-militarismo debe ser una tarea de cortoplazo, a fin de consolidar rápidamente los

territorios bajo su control. El proceso de“reincorporación” supondrá la legalizaciónde bienes y propiedades conseguidos a tra-vés del ejercicio de la violencia, además degarantizar la impunidad de sus crímenes.



12 Desplazamiento



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125 Desplazamiento

IDEASCENTRALES

a política pública de prevención de lascausas estructuralesdeldesplazamien-to forzado y de atención a las perso-nas, familias y comunidades en riesgoo en situación de desplazamiento,construida con un alto costo social

durante los últimos ocho años, se encuentra hoyinmersa en un acelerado proceso de desmonte

de los marcos de referencia programáticos, nor-mativos, institucionales y presupuestales.

2. La filosofía, contenido, sentido y alcance delas sucesivas políticas gubernamentales en-cuentran en la propuesta del Gobierno ac-tual retrocesos que desconocen expresasobligaciones estatales, vulneran derechosfundamentales y agravan la situación decrisis humanitaria y de derechos humanospor las que atraviesa el país.

3. La negativa del gobierno del presidente Al-varo Uribe de reconocer la plena vigenciadel DIH en Colombia, en especial del prin-cipio de distinción entre combatientes yno combatientes, y por ende de la necesa-ria y obligatoria protección a la poblacióncivil, coloca en situación de mayor vulne-

L

La respuestagubernamental al

desplazamientoforzado

rabilidad a las personas, familias y comu-nidades en riesgo o en situación de des-plazamiento, así como a los agentes hu-manitarios que realizan acciones deprevención y protección.

4. Las tendencias de la propuesta guberna-mental que desconocen o desmantelan porvía constitucional, legal o administrativa po-

líticas existentes que incluyen acciones afir-mativas y enfoques diferenciales implicansignificativos retrocesos (acciones regresi-vas) en materia de realización de derechoseconómicos sociales y culturales. Estas ac-ciones, además, implican el desconocimien-to de expresas obligaciones por parte delEstado colombiano referidas a la progresi-vidad en la realización de los DESC.

LA SITUACIÓN1

En los primeros cinco meses de 2003, al me-nos 869 municipios han expulsado pobla

1 Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento,Codhes La otra guerra: Destierro y repoblamiento. Informe sobre desplazamiento forzado, conflicto armado y derechos humanos en Colombia ,N° 44, 28 de abril de 2003. Bogotá, Colombia. www. Codhes.org.co.




126 Desplazamiento

ya suscita la preocupación internacional, todavez que millones de habitantes en zonas ruralesy urbanas se debaten entre:

1. Las múltiples agresiones a personas, fa-milias, comunidades y sectores sociales

por parte de los diversos actores de laguerra y de las otras tantas violencias quesaturan los espacios de la vida individualy colectiva.

2. La desprotección a la que se ven sometidaspersonas, familias, comunidades y ampliossectores sociales.

3. La desatención o precaria atención a las víc-timas por parte del Estado colombiano

como obligado principal de la vigenciay rea-lización de los derechos humanos.

4. Los obstáculos, ataques, amenazas y aten-tados en contra de quienes realizan accio-nes humanitarias, de protección o laboresde acompañamiento a las comunidades enriesgo o inminencia de desplazamiento, ode otras vulneraciones de derechos funda-mentales.

5. Los bloqueos o sitios a comunidades paraimpedir su libre movilización, abastecimien-to o búsqueda de protección o apoyo hu-manitario, lo que constituye un severo me-noscabo, o en algunos casos la imposibilidadreal de solicitar, prestar o recibir ayuda hu-manitaria.

6. La desinformación de las dimensiones deesta crisis humanitaria que en muchos ca-sos obedece a la imposibilidad de acceder

a los lugares de los hechos o al contactodirecto con las víctimas, el silencio de és-tas o sus familiares por temor a nuevasagresiones, y por último, el desinterés o ladecisión de no dar a conocer la situación

ción2. Entre tanto el año 2002 fue el de ma-yor desplazamiento forzado en Colombia desde1985. Pero también registró un crecimiento im-portante de las zonas de expulsión, cambiosseveros en la configuración social y demográfi-ca de la cuarta parte de los municipios del país,

una alarmante desintegración de grupos étni-cos, y la intensificación de formas de presión ycontrol de los actores del conflicto armado so-bre la población civil.

Esta es la otra guerra detrás de la guerra. Elpaís sigue huyendo y cada año que pasa sin re-solver el conflicto armado representa un incre-mento del desplazamiento forzado con relaciónal anterior. Esta diáspora permanente afectó enel 2002 a una población estimada en 412.553personas, es decir, un promedio de 1.144 por

día, 20% más que el año inmediatamente ante-rior. Son alrededor de 82.511 hogares que sevieron obligados a abandonar territorios y espa-cios socioculturales, porque sus derechos fun-damentales no fueron respetados ni protegidos.

El país ha contemplado desde 1985 el éxo-do de 2,9 millones de colombianos y colom-bianas dentro de su propio territorio, sin queel Estado haya evitado su destierro ni aclaradola verdad de los hechos, impartido justicia alos responsables y, menos aún, reparado a las

víctimas.

CRISIS HUMANITARIA Y GUERRA SIN FIN

Colombia está enfrascada en una guerra cuyaresolución por medios de negociación y diálogoenfrenta grandes obstáculos, a nombre de loscuales hoy se ensaya de nuevo una reestructu-ración que hace énfasis en las variables milita-res. El recrudecimiento, expansión e intensifica-

ción de la confrontación armada; los cambiosen las estrategias de la insurgencia y de los gru-pos paramilitares; la crisis humanitaria y de de-rechos humanos y la “salida militar” en la cualinsiste el Gobierno, integran un escenario de in-quietudes y profundas preocupaciones.

Por esta vía se configura hoy en Colombiauna crisis humanitaria y de derechos humanos que 2 www. Red.gov.co; www.icrc.org.



127 Desplazamiento

C o n s u l t o r í a p a r a l o s D e r e c h o s H u m a n o s y e l D e s p l a z a m i e n t o

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por parte de algunas entidades o mediosde comunicación.

7. Los altísimos niveles de impunidad que per-petúan los espirales de violencia, agresio-nes, despojo y destierro, cerrando así las

posibilidades de lograr esclarecer los hechos(verdad), adelantar la investigación y san-ción de las personas responsables (justicia)y el resarcimiento moral y material de las ylos afectados (reparación).

8. La progresiva desintegración del tejido so-cial. La crisis antes descrita desestructuraunidades familiares, comunidades y proce-sos comunitariosy sociales largamente cons-truidos. Se altera profundamente la com-

posición, funcionamiento, objetivos ypermanencia de sus redes sociales de apro-visionamiento y sostenimiento alimentario;de ingresos, de gobierno propio, de controlsocial interno, de control cultural y territo-rial, de socialización, de solidaridad, de co-municación y de apoyo recíproco.

9. El deterioro creciente en el nivel de vidade cada vez más personas y grupos socia-les en el país. El desplazamiento forzado,

el despojo y las pérdidas materiales y sim-bólicas que implican las vulneraciones delos DDHH y las infracciones al DIH, acele-ran los procesos de empobrecimiento ex-clusión, desigualdad, e incrementan losíndices de subdesarrollo humano (esperan-za de vida al nacer, alfabetización de adul-tos, tasa combinada de matrícula y PIB percápita).

10. La contracción y desdibujamiento de la res-

puesta estatal a los problemas de las co-munidades. La propuesta gubernamentalpara afrotar esta compleja situación, plan-tea importantes retrocesos respecto de cla-ros referentes constitucionales relacionadoscon la filosofía, estructura, funcionamien-to, contenido, sentido y alcance del EstadoSocial de Derecho3.

LA RESPUESTA4

Esta grave situación ha signado los escenariosde diálogo y negociación en medio del conflictoque, frente a la ausencia de claros referenteshumanitarios y de derechos humanos, ha impli-cado que la confrontación se degrade, intensifi-que y polarice, de paso ampliando los sectoresafectados. Esto ocurrió durante el gobierno delpresidente Andrés Pastrana (1998-2002) queintentó sin éxito una solución política con la in-surgencia; y así se perfila en la nueva adminis-tración del presidente Álvaro Uribe Vélez (2002-2006), cuyo triunfo electoral en medio deldesespero del país por la prolongación indefini-da del conflicto , se afianzó en una propuestade “solución” militar, y que en la práctica con-lleva una propuesta en marcha de profundatransformación de las estructuras básicas delEstado social de derecho.

La política de “seguridad democrática” y laaplicación paulatinade los postulados delEstadocomunitario en donde se disuelven esencialesnociones democráticas de sociedad y Estado,como los principios de distinción e inmunidad,tan caros al Derecho Internacional Humanita-rio; la separación funcional de los poderes pú-

blicos como base operativa de los necesarioscontroles al interior de un sistema democráticoreal; el privilegio del ya conocido esquema pre-sidencialista que reconcentra poderes en el Eje-cutivo, que asume funciones legislativas e inci-de en la administración de justicia.

Otras de las medidas centrales de la pro-puesta gubernamental incluyen la declaratoriade zonas de consolidación y rehabilitación y suaplicación a otras regiones del país no declara-das como tales; la conformación de la red de

informantes y los soldados campesinos con fun-ciones cívico-militares, involucrando así a las

3 Cf. Apartado “la política gubernamental” contenido en este texto.

4 Apartes del texto: Suárez Morales Harvey Danilo. 2003. “MenosSilencios más esperanzas. Algunas líneas para leer un país quehuye”, en: Un País que huye. Desplazamiento y violencia en una nación fragmentada. Introducción. Codhes-Unicef. Bogotá.




128 Desplazamiento

familias de los soldados y a las personas infor-mantes en el conflicto; las crecientes restriccio-nes a la posibilidad de solicitar, prestar y recibirayuda humanitaria;el sustancial recorte del gastosocial y las reformas en los sistemas de salud,educación y vivienda. Estos son, entre otros,

elementos centrales de la política gubernamen-tal que configuran factores condicionantes quereducennotoriamente las posibilidades reales deaplicación de una política integral de prevencióny atención integral a las personas, familias, co-munidades y sectores en riesgo o en situaciónde desplazamiento.

En este marco restrictivo de las libertadesdemocráticas, surge el interrogante sobre la vi-gencia de los derechos civiles y políticos de per-sonas, organizaciones y movimientos sociales,

así como las necesarias condiciones y garantíaspropias de la democracia en un Estado social dederecho.

El panorama se oscurece aún más con losdistintos ataques a la población desplazada porparte de la insurgencia y de los grupos paramili-tares, puesto que aceleran los procesos de ero-sión y desestructuración de los espacios comu-nitarios y desintegran las propuestas organizati-vas en los ámbitos locales y regionales,acrecentando los niveles de profundización de

la guerra en Colombia.En resumen, este es el escenario en el que

se intenta poner en acción el eje central de lapolítica gubernamental que apunta al retornode 30.000 familias. Las condiciones reales enlos sitios de expulsión, respecto de las debidasgarantías de seguridad, protección, sostenibili-dad y la no repetición de los eventos genera-dores del desplazamiento, en la mayoría de loscasos, son inviables en la situación actual y enel mediano plazo. Las expectativas de retorno

de millares de familias quedan supeditadas acondiciones absolutamente por fuera de su con-trol y bajo las lógicas de poderosas fuerzas eintereses.

Las propuestas del gobierno del presiden-te Álvaro Uribe Vélez frente al desplazamientoforzado se insertan en un modelo de seguridadque prioriza la militarización, reduce al ámbito

material de aplicación de los derechos funda-mentales y conlleva en la práctica significati-vos retrocesos respecto del marco normativovigente, tanto en el orden nacional como in-ternacional. Estructuralmente, la política guber-namental implica una sistemática reducción del

contenido, sentido y alcance del Estado socialde derecho.

En síntesis, esta propuesta afecta el mar-co de garantías y condiciones de aplicación deuna política basada en principios humanitariosy de derechos humanos universalmente acep-tados y de obligatorio cumplimiento por partedel Estado colombiano, reduce la capacidadoperativa de respuesta institucional y social, ydesestima la experiencia adquirida en el trata-miento del tema.

Los principios que orientan la política pú-blica de atención a la población en situaciónde desplazamiento —bajo el actual esquemagubernamental—, intentan soslayar clarasobligaciones estatales relacionadas con la vi-gencia, promoción y realización de los Dere-chos Humanos y la normativa humanitariareferidas a la aplicación en todo tiempo y cir-cunstancia de los principios de igualdad, nodiscriminación y enfoques diferenciales (géne-ro, generación, etnia y discapacidad). En esta

misma línea de análisis se avecinan importan-tes retrocesos relacionados con el desmontede la política de discriminación positiva y ac-ciones afirmativas que reconocen a las perso-nas desplazadas como víctimas de violacionesde los derechos humanos e infracciones delDerecho Internacional Humanitario, que re-quieren —en consecuencia— respuestas di-ferenciadas, integrales, prontas, efectivas yduraderas. La aplicación de los Principios Rec-tores de los Desplazamientos internos, que

hacen parte del bloque de constitucionalidadcolombiano, se ve notoriamente comprome-tida bajo las circunstancias actuales.

Asimismo, la desarticulación del marco ins-titucional de atención a la población en situa-ción de desplazamiento, a través de la elimina-ción o fusión de entidades con específicasfunciones en el Sistema Nacional de Atención a



129 Desplazamiento


, C O D H E S

la Población Desplazada, sin que se conozcanlos correspondientes arreglos institucionales, esevidente y no se advierte un plan de contingen-cia para mejorar la respuesta del Estado respec-to de sus obligaciones humanitarias y de reali-zación de los derechos humanos. La política

pública ha sufrido notables transformaciones,profundizando los fallos existentes de la políticade atención al desplazamiento forzado.

Con las profundas transformaciones y re-trocesos consignados en la propuesta guberna-mental, se restringen las posibilidades de aplica-ción del marco normativo de la política deatención al desplazamiento forzado en los con-textos de agudización de la crisis de derechoshumanos y de conflicto armado.

1. La Ley 387 de 1997 constituye un meca-nismo parcial de respuesta al desplaza-miento forzado que debe ser complemen-tada con la aplicación de los PrincipiosRectores de los Desplazamientos internos(que hacen parte de la legislación interna através de su inclusión en el bloque de cons-titucionalidad) y otras obligaciones del Es-tado de carácter internacional. Sin embar-go, decretos reglamentarios han limitadoel alcance de esta ley.

2. Por ejemplo, el Decreto 2569 de 2001 colo-có una condición suspensiva al cumplimien-to de lasobligaciones de las instituciones en-cargadas de darrespuestas al desplazamientoforzado, cuando establece que dichas obli-gaciones dependen de la disponibilidad pre-supuestal efectiva. Por lo tanto, se siguepre-sentando una brecha creciente (déficit deaplicación) entre la normatividad, las políti-cas diseñadas, la aplicación de las mismas y

las necesidades de las personas en situaciónde desplazamiento.

3. En materia de proyectos de generación deingreso sólo se ha atendido el 10% de lapoblación registrada. Mientras tanto, el nú-mero de personas desplazadas creció un35% entre 2000 y 2002, y el subregistro

oficial de personas en el sistema estatal deatención se acerca al 30%.

4. El acceso a los programas de atención a laspersonas desplazadas no logra los nivelesde inclusión adecuados, a causa de los trá-

mites dispendiosos y la aplicación de crite-rios de interpretación restrictiva de la nor-matividad aplicable. Es evidente que lapolítica está diseñada para atender a unpequeño sector de la población afectada,sin un enfoque claro de realización de dere-chos y no para afrontar las causas estruc-turales del desplazamiento.

5. También es notoria la ausencia de enfoquesdiferenciales de género, generación, etnia y

discapacidad.

Se reduce la posibilidad de acción coordi-nada del marco institucional de la política públi-ca a través del Sistema Nacional de AtenciónIntegral a la Población Desplazada por la Violen-cia (Snaipdv).

1. El Snaipdv no logra articularse en términosde coordinación y respuestas intersectoria-les que integren políticas dirigidas a solu-

ciones duraderas. Debido a la falta de inte-gración por parte de las instituciones a losprincipios, operatividad y funcionamientodel Snaipdv, se generan duplicidades, para-lelismos y dispersión de recursos.

2. La Red de Solidaridad Social, entidadcoordinadora del Snaipdv, asume laboresde ejecución de programas, tratando dellenar el vacío de compromiso por partede las otras entidades nacionales y de las

autoridades locales. Lo anterior se ve agra-vado por las reformas en curso impulsa-das por el Gobierno: la liquidación y fu-s ión de ent idades estata les, s in e lcorrespondiente arreglo institucional,como son los casos del Instituto Colom-biano para la Reforma Agraria (Incora) yel Instituto Nacional de la Reforma Urba




130 Desplazamiento

na (Inurbe), entre otros, conduce al des-mantelamiento del sistema de atención aldesplazamiento forzado y dificulta el de-sarrollo de políticas sectoriales como lasde tierras y vivienda; políticas estratégi-cas para obtener soluciones duraderas.

3. Asimismo preocupa los retrocesos en laspolíticas de salud generados por actos ad-ministrativos que dificultan aún más el ac-ceso, la calidad y la oportunidad de la aten-ción médica básica.

El marco presupuestal ha sufrido importan-tes recortes tanto en las asignaciones a las enti-dades que conforman el Snaipdv, como a losprogramas específicos de atención a la pobla-

ción en situación de desplazamiento. En el casodel desplazamiento forzado, la reducción de losrecursos asignados es significativa y en algunoscasos absolutamente desfasada de los requeri-mientos sectoriales y de las necesidades de lapoblación desplazada.

La reducción y transformación del marcoprogramático de la política desconoce las obli-gaciones del Estado referidas a establecer políti-cas especiales de prevención, protección, enfo-que diferencial, acciones afirmativas, atención

integral y búsqueda del restablecimiento de losderechos vulnerados de las víctimas del despla-zamiento forzado.

1. Uno de los más grandes vacíos de la po-lítica estatal es la prevención de las cau-sas estructurales del desplazamiento for-zado: violaciones sistemáticas de losderechos humanos, infracciones al De-recho Internacional Humanitario y otrasformas de violencia sociopolítica e into-

lerancia social.

2. No se ha logrado construir una política parala protección especial de los derechos delas víctimas del desplazamiento forzado de-bido a que la concepción de la misma sedebate entre la prevalencia de lógicas deorden público y seguridad, acciones coyun-

turales frente a la emergencia y la limitadapolítica social del Estado.

3. Ante la impunidad casi total, no existeuna política que garantice los necesariosprocesos de verdad (esclarecimiento de

los hechos), justicia (investigación y san-ción a los responsables intelectuales ymateriales) y reparación (resarcimiento deldaño moral y material producto de lasvulneraciones).

4. Son todavía incipientes las políticas de aten-ción a comunidades en riesgo; se han pre-sentado muchas dificultades en los proce-sos de retorno frente a la ausencia decondiciones y garantías de voluntariedad,

protección, seguridad, dignidad, sostenibi-lidad y no repetición de los hechos genera-dores de desplazamientos.

5. Los plazos fijados para las etapas de aten-ción —emergencia, transición, restableci-miento, reubicación, retorno— no guardancorrespondencia con los procesos realesque vive la gente, ni con los tiempos efecti-vos de respuesta de las instituciones encar-gadas de la política.

6. No se han diseñado indicadores que permi-tan establecer el impacto de las políticas entérminos de realización de derechos y solu-ciones duraderas. La evaluación de la efecti-vidad de la política debe darse en función dela prevención efectiva de los desplazamien-tos forzados, atención integral a las perso-nas desplazadas, la superación de las condi-ciones de vulnerabilidad y la realización delos derechos de las personas desplazadas.

7. El financiamiento de la política y el com-promiso presupuestal efectivo es insuficien-te y está en muchos casos supeditado a lacooperación internacional. Se formulan ydivulgan programas sin financiación asegu-rada, generando falsas expectativas en lapoblación desplazada.



131 Desplazamiento


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RECOMENDACIONES5

Relacionadas con el papel de las Naciones Uni-das:

1. De acuerdo con la crisis de derechos hu-manos en la que se enmarca el desplaza-miento forzado, es urgente que en confor-midad al espíritu de la Carta de las NacionesUnidas, la protección de los derechos hu-manos se constituya en el eje integradorde los programas y acciones del Sistema.Esto permitiría a cada agencia y a cada pro-grama desarrollar, de acuerdo con su es-pecificidad, su actividad dentro de un mar-co de prevención, de protección y dirigido

hacia soluciones sostenibles y duraderas,y superar las acciones puramente asisten-cialistas.

2. Buscando promover la aplicación de unapolítica de atención integral al desplaza-miento forzado, es esencial que el Sistemade Naciones Unidas desarrolle con mayordecisión su papel de interlocución con lasautoridades colombianas, de manera queinste al cumplimiento de su responsabili-

dad en la protección de los derechos de lapoblación civil, especialmente de las po-blaciones más vulnerables como las per-sonas desplazadas o en proceso de retor-no o reasentamiento

3. Frente al riesgo de que una mayor partici-pación de la cooperación internacional pue-da reforzar las medidas gubernamentalesque delegan su responsabilidad primaria encuanto al desplazamiento forzado, reitera-

mos la importancia de que todos los pro-gramas del Sistema de las Naciones Unidasobserven cuidadosamente su carácter decomplementariedad. La claridad sobre lasresponsabilidades que competen a cadauna será garantía de acción independiente,crítica y propositiva de las Naciones Unidasfrente a las autoridades colombianas, a la

vez que superaría la confusión existente yla creciente presión de la población despla-zada hacia las ONG, las iglesias y la comu-nidad internacional.

4. Considerando la precaria observación de los

Principios Rectores de los Desplazamientosinternos, recomendamos que las agenciasde las Naciones Unidas tomen como ejecentral de su labor el seguimiento a la apli-cación por parte del Estado de estos princi-pios y de las recomendaciones internacio-nales. Como agencia con un mandatodefinido sobre desplazamiento interno, esurgente que el ACNUR desempeñe un deci-dido liderazgo en la materia y presente re-comendaciones precisas sobre las políticas

y programas públicos de atención al des-plazamiento. En este sentido, es necesarioque el Sistema de las Naciones Unidas, conel liderazgo de ACNUR evalúe y se pronun-cie sobre el estado de cumplimiento de lasrecomendaciones del Representante Espe-cial del Secretario General de las NacionesUnidas sobre Personas Internamente Des-plazadas, Sr. Francis M. Deng, y sobre elcompromiso adquirido por las autoridadesnacionales con el Representante, durante

su misión de 1999, de considerar los Prin-cipios Rectores de los Desplazamientoscomo la base fundamental para la formula-ción e implementación de la política y delos programas públicos de prevención yatención al desplazamiento forzado.

5 Recomendaciones tomadas del texto: La crisis de derechos humanos, la crisis humanitaria y el desplazamiento forzado en Colombia.

Situación y recomendaciones documento para la misión del Sr.Kenzo Oshima, Secretario General adjunto de las Naciones Unidas ycoordinador de la respuesta de emergencia. 10 de junio de 2003.Suscrito por: Asociación Nacional de Ayuda Solidaria, Andas, Aso-ciación para la promoción social alternativa Minga, Centro de Inves-tigación y Educación Popular Cinep, Comisión Colombiana de Juris-tas, Comisión Intereclesial de Justicia y Paz, Consultoría para losDerechos Humanos y el Desplazamiento Forzado Codhes, Corpora-ción Avre- Apoyo a Víctimas de Violencia sociopolítica pro Recupe-ración Emocional, Corporación Opción Legal, Fundación MenonitaColombiana para el Desarrollo Mencoldes, Sección de MovilidadHumana de la Conferencia Episcopal de Colombia.




132 Desplazamiento

5. Ante las reiteradas vulneraciones a los de-rechos de las personas colombianas quebuscan refugio por fuera de las fronterasnacionales, es urgente que Acnur y las de-más agencias de las Naciones Unidas inten-sifiquen su presencia y vigilacia para que los

Estados vecinos y el Estado colombianoapliquen cabalmente los instrumentos deprotección que garantizan el derecho a so-licitar y a obtener refugio y el principio deno-devolución.

6. Con el propósito de hacer más eficiente lalabor de las agencias del Sistema, urge ha-cer efectiva la coordinación de las accionese iniciativas de las mismas.

7. Las Naciones Unidas han reconocido for-malmente la importancia de la labor des-empeñada por las organizaciones no gu-bernamentales como a l iados en lapromoción de los derechos humanos y enla acción humanitaria. Para que ese reco-nocimiento se traduzca en acciones con-cretas, las Naciones Unidas deberían esta-blecer en Colombia mecanismos deconsulta y de participación reales de di-chas organizaciones para el diseño de las

estrategias de cooperación e intervenciónen el tema del desplazamiento.

Recomendaciones a las Naciones Unidas enrelación con el Estado colombiano:

1. Es urgente que las Naciones Unidas requie-ran al Gobierno colombiano a que respetey garantice plenamente el derecho interna-cional de los derechos humanos y el dere-cho humanitario: en particular el principio

de distinción entre combatientes y no com-batientes, de manera que en ningún caso ybajo ningún pretexto los civiles sean invo-lucrados en el conflicto armado;

2. En el mismo sentido, es urgente que lasNaciones unidas insten al Estado colombia-no a que adopte políticas y medidas inte-

grales de prevención y de protección, nosolo militares. La política de prevención deldesplazamiento debe diseñarse y aplicarsede conformidad con los principios del Esta-do social de derecho, de manera que ase-gure, entre otros, los procesos de justicia,

verdad y reparación para las víctimas de vio-laciones de los derechos humanos y deldesplazamiento forzado. Para el caso de lasvíctimas del desplazamiento forzado, es ur-gente que las Naciones Unidas insten a lasautoridades colombianas a brindar todas lasmedidas pertinentes de protección duran-te el desplazamiento, en especial contra elretorno forzado.

3. Es necesario que las Naciones Unidas inci-

dan en forma decidida para que las autori-dades colombianas apliquen cabal e integral-mente las recomendaciones internacionalesen materia de derechos humanos, adoptan-do medidas eficaces para atacar la impuni-dad que cobija a los responsables de las vio-laciones de los derechos humanos y de losdesplazamientos forzados y para garantizarla reparación a las víctimas.

4. Frente al retroceso de la política de aten-

ción al desplazamiento forzado en materiade derechos civiles, políticos, económicos,sociales y culturales, es urgente que lasNaciones Unidas requieran a las autorida-des colombianas a que cumplan con suobligación de formular e implementar unapolítica pública con especial énfasis en lareparación de los daños originados en eldesplazamiento y en la superación de lacondición de víctimas mediante la oferta desoluciones duraderas, las cuales deben con-

tar con las condiciones de voluntariedad,seguridad, dignidad y garantía de no-repe-tición. Es necesario también que las Nacio-nes Unidas insten a las autoridades colom-bianas para que, de acuerdo con larecomendación del Comité del Pacto Inter-nacional de Derechos Económicos, Socia-les y Culturales, tomen en cuenta las obli-



133 Desplazamiento


, C O D H E S

gaciones adquiridas con el Pacto en sus ne-gociaciones con las instituciones financie-ras multilaterales, y asignen el presupuestonecesario a fin de asegurar que los dere-chos económicos, sociales y culturales delos grupos más vulnerables, entre los que

se cuentan las personas desplazadas, nosean socavados.

5. Es urgente que las Naciones Unidas requie-ran al Estado colombiano a que reconozcapúblicamente la labor legítima de las orga-nizaciones humanitarias y de derechos hu-manos, y para que brinde todas las garan-tías necesarias para el desarrollo de su labor.En todo caso, es necesario que las Nacio-nes Unidas emprendan todas las acciones a

su alcance para prevenir que los miembrosde estas organizaciones sean víctimas deataques, señalamientos y judicializacionessin fundamento de prueba, y para que elEstadosancione a los funcionarios públicos,tanto civiles como militares, responsablespor acción o por omisión de estos ataques,amenazas y señalamientos;

6. Solicitamos al Secretario Adjunto que re-comiende al Gobierno colombiano invitar

oficialmente, a la mayor brevedad posible,al Representante del Secretario Generalpara las personas internamente desplaza-das, Sr. Francis M. Deng. Sin duda una vi-sita de seguimiento del Representante con-tr ibuirá signif icativamente, con lasautoridades colombianas y con las agen-cias del Sistema de las Naciones Unidas,en el diseño de estrategias adecuadas paraenfrentar los nuevos retos del desplaza-miento interno en Colombia.



Luchas Sociales 13



C e n t r o d e I n v e s t i g a c i ó n y E d

u c a c i ó n P o p u l a r , C i n e p

137 Luchas Sociales

urante el primer año del cuatrieniodel presidente Uribe Vélez se regis-traron 298 luchas sociales: un ter-cio de las ocurridas durante el pri-mer año del Gobierno anterior. Sepresentaron en el contexto del es-

tado de excepción, de la conversión de algunasregiones en zonas de rehabilitación, de la con-formación de las redes de informantes, de la es-

calada de terror en las ciudades capitales y ca-rreteras, y en un ambiente de polarización delEstado y de una parte de la sociedad en torno ala guerra total contra el terrorismo; consensosobre el que se considera sospechoso —o ene-migo del establecimiento— a todo el que se atre-va a protestar.

Uribe Vélez inició su mandato con la decla-ratoria de conmoción interior. El 16 de septiem-bre de 2002, varios actores sociales se unieronpara darle la “bienvenida” con una movilización

nacional que, según un diario capitalino, medi-ría qué tan firmes eran “las palabras del hombrede la mano dura”1 . Ese mismo día otro periódi-co afirmó: “el presidente Álvaro Uribe, posesio-nado hace 40 días, no tuvo luna de miel con lostrabajadores y campesinos, convocados por susdirigentes para protestar hoy contra su políticaeconómica y social... Ningún gobierno en los

últimos años enfrentó tan rápido el ‘madrugón’de la inconformidad laboral y agraria”2 . La jor-nada fue respaldada por el Partido Liberal que,en un comunicado firmado por Horacio Serpa,consideraba “legítima y justa la expresión de in-conformidad que realizarán los colombianospara protestar por las políticas neoliberales quepretenden acabar con las conquistas de los tra-bajadores y campesinos y con los derechos de

las clases medias y populares”3 .Mientras el presidente Uribe manifestaba

ante la Asamblea de la ONU que respetaría lacontroversia y que su política de seguridad nopretendía acallar la crítica, aquella jornada deprotesta era reprimida. Los gobernadores deBoyacá y Cundinamarca prohibieron las movili-zaciones y aseguraron que el ejército bloquearíalas marchas, efectivamente, se impidió la cami-nata de Tunja a Bogotá de los estudiantes quese unían a la movilización agraria y sindical en la

capital. Hubo varias detenciones y las medidasde seguridad fueron reforzadas, para “prevenir

D

La lucha por losderechos

Álvaro DelgadoEsmeralda Prada

Martha Cecilia García*

* Investigadores del Cinep.

1 El Espectador , 15 de septiembre de 2002, p. 11A.

2 El Tiempo, 16 de septiembre de 2003, pp. 1 y 16.

3 Ibídem, pp. 1 y 16.




138 Luchas Sociales

actos terroristas”; se instalaron retenes en lasentradas a Bogotá para “prevenir sabotajes” ylos militares aseguraron que la movilización eraorquestada por las FARC.

Tres días después de esta jornada nacionalfueron deportados tres españoles: dos delega-

dos internacionales de la organización españolade derechos humanos Sodepaz y un directivodel Colectivo Garibaldi de la Campaña de Soli-daridad con Colombia de Madrid, así como tresbelgas y un chileno, detenidos por el DAS e in-dagados por estar en la movilización del Cauca,mientras adelantaban una investigación sobredenuncias de violaciones de derechos humanosen territorios indígenas y campesinos. El Defen-sor del Pueblo aseveró que, al declarar ilegal elparo, el Gobierno estaba violando los derechos

de los ciudadanos de protestar contra lo queconsideran injusto4 .

COMPORTAMIENTO MENSUALDELASLUCHASSOCIALES

Como se aprecia en la Gráfica No. 1 durante elaño observado, el número de luchas sociales semantuvo alrededor de veinte acciones por mes,salvo en marzo y abril, cuando se elevaron por

encima de treinta y cinco. La vertiginosa caída delas acciones colectivas en el último mes se debeal corte temporal que marca el cumplimiento delprimer año de gobierno (7 de agosto).

El ascenso de las luchas se produjo en me-dio de la discusión del Plan de Desarrollo “Haciaun Estado Comunitario”, de los primeros efectosde la fusión de seis ministerios, del respaldo deUribe a Bush en la guerra contra Irak, de los repa-ros públicos del Contralor al acuerdo con el FMI

(porque desde que se firmó no ha parado de cre-cer la deuda externa colombiana) y de su rene-gociación. Fueron los pobladores urbanos y losestudiantes quienes realizaron el mayor númerode acciones colectivas durante los dos meses enlos que se observa el pico: los primeros, motiva-dos por la violación de los derechos humanos ypor la ineficiente prestación de servicios públicosdomiciliarios; los segundos, se movilizaron con-tra autoridades educativas, pidieron mejoras enplantas físicas, protestaron contra la guerra en

Irak y contra la violencia que los actores arma-dos ejercen en los campos universitarios.

LOS MOTIVOS DE LASLUCHAS SOCIALES

Uribe Vélez ha querido diferenciarse de su ante-cesor, pero al leer las cifras de las luchas socia-les, se les encuentra algo en común: el peso re-lativo que tienen, dentro del conjunto de lasacciones reivindicativas, las protestas que de-

nuncian de manera explícita la violación de losderechos humanos. Durante el cuatrienio de

4 El País, 18 de septiembre de 2002, p. A5.

Gráfica No. 1COMPORTAMIENTO MENSUAL DE LAS LUCHAS SOCIALES

7 DE AGOSTO DE 2002 - 7 DE AGOSTO DE 2003





139 Luchas Sociales

Pastrana Arango, las luchas por derechos alcan-zaron el 25,1%; en lo que va del actual mandatocopan el 22% del total. En ambos gobiernos, laexigencia de protección y respeto a los dere-chos humanos ocupa el primer lugar entre losmotivos que tuvieron distintos actores sociales

para manifestarse en el escenario público, comose observa en la Gráfica No. 2.

Los servicios públicos, que durante el de-cenio anterior habían perdido peso entre lasdemandas, ahora ocupan el segundo lugar en laescala general de motivos; las protestas contrapolíticas gubernamentales, el tercero. Estos tresmotivos copan el 60% de las luchas.

La violación de pactos, durante este lapso,ha sido un motivo de lucha particular de los asa-lariados del sector público y de pocos del sector

privado —entre ellos, los bananeros—, quienesprotestaron contra la violación de convencionescolectivas de trabajo, contra anuncios de despi-dos y cierres de hospitales y clínicas y contra elrecorte del presupuesto destinado a la salud.

Los servicios sociales, entre los que sobre-sale la educación, fueron la principal banderade lucha de los estudiantes durante este perio-do. Las demandas de tipo laboral fueron expues-

tas por trabajadores independientes y, en me-nor medida, por asalariados.

Las autoridades suscitaron, en todos losactores observados, más protestas contra losabusos ejercidos en sus cargos y contra sus ac-tos de corrupción, que apoyos.

La tierra, la vivienda y los problemas am-bientales perdieron relevancia entre las motiva-ciones de los actores sociales para llevar a cabosus movilizaciones, impulsadas en lo que va co-rrido de la actual administración, básicamentepor la exigencia de la protección de los dere-chos fundamentales. Las expresiones de solida-ridad, aunque pocas en número, manifestaronsu apoyo a las demandas de otros sectores so-ciales en conflicto y defendieron los derechosde poblaciones que se encontraban en medio

de operativos militares.

LA VISIBILIDAD DE LOS ACTORES SOCIALES

Pobladores urbanos, asalariados, estudiantes ytrabajadores independientes realizaron el 79%de las luchas registradas durante el primer añodel mandato de Uribe Vélez. Los actores que

MOTIVOS DE LASLUCHAS SOCIALES7 DE AGOSTO DE 2002 - 7 DE AGOSTO DE 2003

Gráfica No. 2




140 Luchas Sociales

tuvieron menor participación en ellas fueron losgremios, los campesinos, las mujeres, los reclu-sos y los indígenas, como se observa en el Grá-fico No. 3.

Pobladores urbanos:por el derecho

a la ciudad en paz

El 48% de las luchas de los pobladores urbanosfue motivado por la mala prestación de los servi-cios públicos y las tarifas altas; más de la mitadpor los racionamientos de energía que realizaronlas electrificadoras regionales en varios munici-pios de la Costa Atlántica. Las empresas presta-tarias del servicio han aducido que los prolonga-dos y frecuentes cortes del fluido eléctrico sedeben a fallas técnicas y a las inmensas deudas

de usuarios ilegales. A la ausencia de energía do-miciliaria se sumó la carencia de agua, porquevarios municipios adeudan a las electrificadorasel pago de consumos de energía que alimentanlasplantas de los acueductos. La privatización delas funciones de prestación, facturación y cobrode los servicios públicos, aunada a la crisis presu-puestal de variosmunicipios, ha derivado en con-tinuas alzas de las tarifas y en la crisis del suminis-tro en algunas regiones del país.

Durante el Gobierno anterior se hicieron fre-cuentes tanto las protestas por el pésimo servi-cio de energía, como la violación sistemática delos acuerdos firmados por las empresas presta-tarias del servicio. Cuatro años no alcanzaronpara encontrar una solución definitiva a la inca-

pacidad de pago de miles de usuarios5 , que de-bieron recurrir a las conexiones fraudulentas, nia la falta de contadores individuales que dieronlugar a protestas de aquellos usuarios legalmen-te conectados al sistema eléctrico. Ya ha pasa-do un año del actual Gobierno y tampoco sehan dado las soluciones a este problema, queaqueja especialmente a las poblaciones de sietedepartamentos costeños, atendidos por las em-presas Electricaribe y Electrocosta, de propie-dad del grupo español Unión Fenosa.

Si se suman las luchas de los pobladoresurbanos por: servicios públicos, vivienda6 y con-tra la presencia de fuentes de contaminación en

5 Muchos de ellos, desplazados en la búsqueda de refugio en lasciudades, tragedia humanitaria que exige respuestas gubernamenta-les en términos de dotación de una vivienda y un entorno dignos.

6 En distintas ciudades, familias desplazadas recurrieron a la invasiónde terrenos para hacerse a un lote y construir su vivienda. Damnifica-dos del terremoto de Popayán de 1983 pidieron que se deshipoteca-ran sus casas porque estaban a punto de perderlas.

Gráfica No. 3

PARTICIPACIÓN DE LOS ACTORES SOCIALES7 DE AGOSTO DE 2002 - 7 DE AGOSTO DE 2003





141 Luchas Sociales

las inmediaciones de sus zonas de habitación(ríos, basureros y desechos tóxicos7 ), se coligeque más de la mitad de sus acciones reivindica-tivas (58%) tuvieron como fundamento la exi-gencia del derecho a la ciudad.

Una cuarta parte de las movilizaciones rea-

lizadas por pobladores urbanos demandó, demanera explícita, la protección de derechos.Estos actores, convocados por gobernadores yalcaldes, clamaron por la paz, pidieron la libera-ción de los secuestrados, protestaron contraactos terroristas y contra los asesinatos (comoen el caso del intento de rescate del gobernadorde Antioquia y sus compañeros de cautiverio),y exigieron a los actores armados no involucrara los niños en la guerra. De otra parte, los fami-liares de los 5.890 desaparecidos políticos que

hay en el país volvieron a movilizarse para exigirjusticia y el retorno, con vida, de sus familiares.

Las demandas por servicios sociales ocu-paron tan sólo el 7% del total de las luchas delos pobladores urbanos; entre ellas primaronlas referidas a problemas de cobertura educa-tiva, seguidas de lejos por algunas protestascontra la crisis de los hospitales, la inseguridadciudadana y la falta de recursos para atender alos ancianos.

Durante este año fueron pocas las accio-

nes colectivas contra políticas gubernamenta-les protagonizadaspor pobladores urbanos, perose escucharon algunas voces de protesta con-tra la reforma política y contra la decisión presi-dencial de apoyar la guerra contra Irak.

La reestructuración del Estado contra losderechos de los asalariados

En un país sobrecargado de sucesos de guerra yviolencia, destape de actos de corrupción pú-

blica y puja de los bandos partidistas por los fa-vores del presidente Uribe, la persistente pérdi-da de poder social de lostrabajadores asalariadospasa casi inadvertida. Pertrechado de faculta-des extraordinarias para reestructurar las em-presas del Estado, el primer mandatario ha tras-tornado en pocos meses las ventajaseconómicas y políticas que los trabajadores de

las más importantes empresas estatales disfru-taron durante más de medio siglo. Ventajas ab-solutamente desconocidas para el grueso de losasalariados colombianos.

“Perdieron los sindicatos, pero ganó Colom-bia”, dicen los empresarios, y lo mismo cree el

ciudadano raso, prevenido por decenas de añosde retórica antisindical. “Uribe viene por todo”,han manifestado los dirigentes sindicales de lasalud. “Todo” quiere decir: hospitales públicos,prestaciones laborales y las mismas convencio-nes colectivas de trabajo. La idea central del Pre-sidente es adelgazar al máximo la función socialdel Estado, ofrecer las propiedades públicas almercado (el único mercado que existe hoy es elinternacional) y extinguir el contrato colectivode trabajo. Como en la industria del cemento,

donde los trabajadores “convencionados” son,hace tiempo, una minoría y solo gobiernan elout sourcing y el empleo temporal.

No es que los trabajadores no hayan dadola pelea, es más bien que no están en condicio-nes de ofrecer resistencia diferente a la de losúltimos años. Un repaso de las acciones cumpli-das en el primer año del mandato de Uribe, con-tribuye a mostrar esa situación. En ese lapso sepresentaron apenas 46 huelgas laborales, ade-lantadas por 315.585 trabajadores, algo así como

la cuarta parte de los huelguistas de los años 80y 90 (Véase Cuadro No. 1). Como el sindicalis-mo del sector privado está casi paralizado, lamayoría de las protestas corresponde al ámbitopúblico, donde los empleados de la salud y elmagisterio siguen ocupando los primeros luga

7 A mediados de 2001, la Defensoría del Pueblo constató irregularida-des en el almacenamiento de plaguicidas en las bodegas de Cenal-godón, ubicadas en el corregimiento de Caracolicito, municipio del

Copey (Cesar). “No son seguras, han sido saqueadas, animales pastancerca de las sustancias, y las canecas donde se almacenan losproductos están oxidadas y corroídas. También hay una escuela cons-truida en donde había una pista para fumigación aérea” ( Comunicadode prensa No. 614, 8 de junio de 2001). Dos años más tarde, tras unaemisión de gases tóxicos ocasionada por un incendio en esas bode-gas, los habitantes del corregimiento marcharon hasta la cabeceramunicipal para exigir al gobierno nacional que se deshiciera de losdesechos tóxicos almacenados allí desde 1997. Los manifestantesplantearon que los altos índices de cáncer en la población podíantener relación con las emisiones químicas ( El Heraldo, 16 de junio de2003 y El Tiempo, 17 de junio de 2003).




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res. En la industria, la empresa estatal Ecope-trol aparece casi solitaria en la lid.

Los motivos que impulsaron tales accionesrevelan información interesante (como se apreciaen el Cuadro No. 2). Las huelgas desplegadas alamparo de la ley (por petitorios no dirimidos) fue-

ron soloun poco más de la quinta parte del total ylostrabajadorescomprometidosen ellas represen-taron apenas el 3,6%. Las demás fueron por cesa-ciónilegaldeltrabajo,conunacaracterística:mien-tras las huelgas por violación patronal de normaslegales o cláusulas convencionales (retención sa-larial, en primer lugar) fueron más de la mitad deltotal,y lostrabajadores comprometidos en esetipode protesta no llegaron al 20%; en cambio, losparos con intención claramente política, si bienrepresentaron menos de la cuarta parte (23,9%),

movilizaron el 76,7% de los huelguistas, más delas tres cuartas partes del total. Además, la ten-denciapredominanteestuvodirigida al rechazo delas políticas económicas y sociales del Gobierno.Efectivamente, mientras en repudio del asesinatode líderes sindicales solose presentaron tres huel-gas, que afectaron a 7.280 trabajadores, en re-chazo de las políticas del Gobierno hubo cuatroparos que movilizaron a 228.500. Por lo demás, laCentral Unitaria de Trabajadoressigue comandan-do la gran mayoría de los conflictos, pero la direc-

ciónconjuntade lastresconfederaciones sindica-

les se responsabilizó del 75% de los efectivos tota-les movilizados en el año.

Nos referimos principalmente a los dos pa-ros nacionales unitarios que soportó Uribe ensu primer año de gobierno, y que serían tres sise contara el paro estatal parcial del 27 de agos-

to de 2002 contra el decreto 1919. El primero,30 de octubre de 2002, se enfiló contra la refor-ma laboral en marcha; y el segundo, 19 de juniode 2003, contra las medidas de reestructura-ción, fusión y liquidación de alrededor de 41 em-presas estatales, entre ellas Ecopetrol, el Insti-tuto de Seguros Sociales y Telecom. El 12 deagosto de 2003, ya en marcha el segundo añodel mandato presidencial, se produjo un nuevoparo nacional unitario que no contabilizamos.

Los efectivos movilizados en la protesta

política están lejos de aquellos del pasado re-ciente. La resistencia a la privatización paulatinade Ecopetrol, la más evidente de todas, aunquellegó a acuerdos de acción conjunta con los gre-mios del capital asentados en Barrancabermeja,no logró poner en marcha un plan de acciónnacional. Las reformas laborales puestas en vi-gor desde 1990 han destrozado las tradiciona-les redes de solidaridad que, aunque siempredébiles, utilizaron en décadas pasadas los tra-bajadores. El sindicato del ISS, habitualmente

remiso a participar en las acciones del resto detrabajadores de la salud que desde los años70 vienen en la cresta de la ola contestataria ,llegó tarde a la mesa de las discusiones sobreel qué hacer y no convenció. En Telecom, don-de la corrupción administrativa y el desangrede la empresa fueron tolerados durante muchos

Motivo Huelgas HuelguistasNúmero % Número %

Pliego de peticiones 10 21,7 11.452 3,6

Violación de normas 25 54,4 62.253 19,7

Protesta política 11 23,9 241.880 76,7

Total 46 100 315.585 100

Cuadro No. 2Motivos de las huelgas

Sector Huelgas Huelguistas

Número % Número %

Manufactura 6 13 ,0 16.646 5,3

Construcción 1 2,2 280 —

Agricultura 1 2,2 300 —

Transportes

y comunicaciones 1 2,2 8.000 2,5Magisterio 9 19,5 50.600 16

Salud pública 14 30,2 54.326 17,2

Sector financiero 1 2,2 500 0,1

Rama Judicial 1 2,2 43 —

Resto de servicios 10 22 14.890 4,7

Paro nacional 2 4,3 170.000 54,2

Totales 46 100 315.585 100

Cuadro No. 1Huelgas de trabajadores, agosto 2002 - agosto 2003





143 Luchas Sociales

años por empleadores y empleados, no apare-ció ninguna propuesta alternativa que evitara elcolapso laboral. Las concepciones gremialistas,elitistas —bien marcadas en esas empresas porel poder del ingreso—, unidas al desprestigio dela actividad sindical, se toparon con la indife-

rencia ciudadana. Algunos dirigentes sindicales han admitido

que la huelga, como principal forma de lucha,perdió eficacia, por lo menos en gran parte delescenario. En Ecopetrol dejó de causar efectosdecisivos en los últimos años, fue casi inexisten-te en el ISS y sobre todo en Telecom. Mientrasla Unión Sindical Obrera llamaba públicamentea la huelga, sus directivos admitían en privadola falta de condiciones para hacerla efectiva, yno pocos dirigentes de la CUT eran de la misma

opinión.Si esto ocurre en sindicatos de grandes

empresas, hay que suponer los estragos que elnuevo orden laboral ha causado en las media-nas y pequeñas, que son la mayoría. El consue-lo viene de un lugar y una situación inespera-dos: Urabá. Allí, en territorio de dominioparamilitar, la última huelga de los bananeros(marzo de 2003) fue ilegalizada por el Gobiernotan pronto estalló; a pesar de esto no ha termi-nado la lucha, como muchos dirigentes sindica-

les piensan. “Doce años continuos de concerta-ción, de paciencia, de entrega y de sacrificios delos trabajadores se pueden echar por la borda”,advierte un editorial del periódico De sol a sol,órgano de Sintrainagro.

Contra el autoritarismo y la reformadel sistema educativo

Los estudiantes representaron el 13% de las lu-chas sociales registradas durante el primer año

del mandato de Uribe Vélez. Ellos también par-ticiparon en la “bienvenida” a este Gobiernopara protestar contra su autoritarismo y con-tra los recortes a las libertades democráticasdel estado de excepción, que ha traído a lamemoria del estudiantado colombiano el esta-tuto de seguridad de finales de los años 70 ycomienzos de los 80.

Entre las luchas estudiantiles más reseña-das, durante el periodo que se está observan-do, están las protagonizadas por los alumnosde la Universidad Nacional (paros y marchastriestamentales, tomas de edificios en las distin-tas sedes nacionales, tutelas) en defensa de la

autonomía universitaria y de los mecanismoslegales del ente universitario para designar a surector. Los universitarios reclamaron el recono-cimiento de su derecho a expresar sus prefe-rencias y sus temores. La ya histórica crisis pre-supuestal de las universidades regionales y elrepetido recurso del cierre, también generaronprotestas.

Los estudiantes de secundaria tuvieron otrosmotivos para movilizarse: las órdenes guberna-mentales tendientes a reorganizar el sistema

educativo, que contemplan tanto la fusión dediversos centros académicos, con las consecuen-tes reformas institucionales y de pénsum aca-démico, como el riesgo de acabar con las jorna-das nocturnas, esenciales para jóvenestrabajadores, y la inestabilidad creada al desvin-cular a maestros de las plantas de personal do-cente y contratarlos como catedráticos. Alum-nos de algunos colegios se tomaron las callespara denunciar públicamente los manejos co-rruptos de presupuestos, realizados por recto-

res y personal administrativo de sus planteles yla falta de maestros nombrados en propiedad.

Continuaron presentándose manifestacio-nes estudiantiles para denunciar los recortespresupuestales a la educación en general, y alSena en particular.

Los estudiantes no fueron ajenos a los con-flictos padecidos por otros sectores sociales aquienes expresaron su solidaridad, como en elcaso de la protesta campesina e indígena en lavía Panamericana, y de los atropellos sufridos por

los habitantes de la Comuna 13 de Medellín, enmedio de los operativos militares realizados allá.

Trabajadores independientes: por el sustento,entre la informalidad y la ilegalidad

Los trabajadores independientes aportaron el11% del total de las luchas del año observado.




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Entre las más destacadas estuvieron los prolon-gados bloqueos de vías internacionales que pro-tagonizaron los denominados “pimpineros” (co-merciantes de gasolina de contrabando) en lafrontera entre Colombia y Venezuela y algunosmunicipios de la Costa Atlántica. Con estas ac-

ciones rechazaban decretos gubernamentalestendientes a prohibir la comercialización de com-bustible de contrabando y a acabar con los ex-pendios clandestinos. Los manifestantes presen-taron propuestas que las autoridades aduanerasconsideraron ilegales, entonces, los comercian-tesilegales terminaron porpedir alternativas paracambiar de oficio.

Otras protestas, con ribetes violentos, fue-ron protagonizadas por los vendedores ambu-lantes en varias ciudades contra operaciones

policiales de recuperación del espacio público ycontra las sanciones impuestas por las adminis-traciones municipales por invadirlo.

Gremios: a la defensa de sus actividades

Los gremios de transportadores y comerciantesrealizaron el 8% del total de las luchas registra-das durante este año. En Medellín, los primerosllevaron a cabo varias suspensiones del serviciopara denunciar asesinatos, amenazas, extorsio-

nes y quema de vehículos de transporte públicopor grupos armados irregulares y para exigir alas autoridades competentes garantías para rea-lizar su trabajo. En otras zonas del país, los trans-portadores protestaron contra la presencia devehículos ilegales que hacen competencia des-leal y, en otras oportunidades, protestaron con-tra normas de tránsito (reordenamiento de ru-tas y de usos viales, aumento discriminado detarifas del servicio, llegadas a terminales de trans-porte, reducción de fletes en transporte de car-

ga, peajes urbanos para financiar macroproyec-tos viales en algunas ciudades del país y el nuevocódigo de transporte).

Por su parte, los comerciantes protestaroncontra los operativos de control al contrabandoy protagonizaron enfrentamientos violentos conla policía fiscal que realizó allanamientos a bo-degas y centros comerciales en búsqueda de

responsables de los disturbios. Los comercian-tes alegaron que, durante los operativos, lasautoridades “presumieron ilegalidad” de las mer-cancías y procedieron a decomisarlas. Los due-ños de bares y griles de Cali hicieron marchas ycacerolazos contra el anuncio del Alcalde de

imponer ley zanahoria, alegando la disminuciónde sus ingresos y el despido de cientos de tra-bajadores nocturnos.

Campesinos, afrodescendientes e indígenas:tras el velo de la guerra

La proporción de luchas campesinas que recla-maban por tierra, cese de la violencia, alto a lasviolaciones de derechos, políticas agrarias inte-grales y desarrollo rural se han ocultado tras el

velo de la guerra. Los medios de comunicaciónregistran, con mayor amplitud, noticias relacio-nadas con acciones de resistencia civil contra laguerra, luchas por derechos fundamentales decampesinos e indígenas desplazados, accionesde pobladores en busca de diálogos regionalesy asambleas constituyentes locales por la paz.

Durante el primer año del actual Gobierno,se registraron 21 protestas de campesinos e in-dígenas. Es notorio el descenso del número deprotestas de los pobladores del campo, en rela-

ción tanto al conjunto de luchas sociales, comoal promedio anual de las luchas campesinas re-gistradas en años anteriores. Porejemplo: el pro-medio anual de luchas, a mediados de los añosnoventa, era de 73 acciones, y en el Gobiernoanterior el promedio descendió a 36 protestas.

Las razones que explican, en parte, el cam-bio en la dinámica del conflicto social han sido lasviolaciones sistemáticasa los derechoshumanos,la guerra desatada en el campo, la disputa entrelos grupos armados ilegales por vastos y ricos

territorios y los desplazamientos forzados por laviolencia8 . A finales del Gobierno anterior, el 50%

8 Según Codhes, durante el gobierno de Pastrana (y a cinco meses deconcluir el cuatrienio) fueron desplazadas 1´091.320 personas —alrededor del 50% del total de víctimas en 15 años— y el número demunicipios expulsores pasó de 494, en 1998, a 716 localidades en2002 ( El Tiempo, 6 de junio de 2002, pp. 1-20).




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na (Arauca) 320 indígenas y campesinos despla-zados se tomaron pacíficamente la iglesia paraexigir al Gobierno garantías para retornar a susparcelas, y denunciaron asesinatos, violación deniñas y desalojo por parte de un grupo de miem-bros delEjércitoNacional, que hacían usode bra-

zaletes distintivos de las AUC10 . Campesinos delcorregimiento de Palmor en Ciénaga (Magdalena)y Santa Rosa (Bolívar) pidieron, a través de accio-nes colectivas y públicas, el cese de la violenciaejercida por grupos armados irregulares y en Jam-baló (Cauca), 13 mil indígenas paeces se levanta-ron en “resistencia civil contra el fuego de las ar-mas”.Desplazados reclamaron ayuda humanitariaen dos tomas de entidades en Bogotá y Medellíny en una invasión de un terreno en Cali11 .

El segundo conjunto de protestas se refiere

a conflictos derivados de la política gubernamen-tal en materia agraria y cafetera; dos de ellasfueron convocadas por organizaciones de ca-rácter nacional.

Entre ellas, la protesta cafetera se denominóde resistencia civil,aunque susmotivos no coinci-den con aquellas resistencias ante el conflicto ar-mado. Los cafeteros expresaron así que su luchaera de resistencia ante el capital financiero que,como laguerra, desaloja a loscampesinos y vulne-ra sus derechos de propiedad por la fuerza del

mercado. Este conflicto se remonta a la décadade los ochenta, sin mostrar visos de solución porparte del Estado. Los campesinos agremiados enla Unidad Cafetera demandaronel cese de embar-gos, remates y secuestros de sus propiedades porparte del Banco Agrario y de Bancafé. En marzodel presente año, la deuda cafetera de Antioquiaascendíaa80milmillonesdepesos.Hacedosaños,debido a la crisis del precio del grano en el merca-do internacional, el Gobierno abrió un programaderefinaciónde las deudaspor 5 años más;enese

periodo los productores no alcanzan a cancelar ladeuda, por ello piden refinación a diez años, contres de gracia y un techo para los intereses. “Laindiferencia oficial, la suspensión de todo tipo desubsidios y la imposición de cargas tributarias noles ha permitido cumplir con las obligaciones fi-nancieras”,afirmaun comunicado de prensa,emi-tido por la Unidad Cafetera Nacional12 .

En Guachucal (Nariño) se revivió una dis-puta que data de 1834, entre indígenas y colo-nos, por una porción de tierras sin titular. Esteconflicto refleja la precariedad e ineficiencia delas instituciones agrarias y la violación constan-te de acuerdos con las organizaciones. En agos-

to de 2002, en la lucha por esa tierra, se destru-yeron los tanques, la bocatoma y tuberías delacueducto, lo que ocasionó una emergenciasanitaria en el municipio”13 .

El conflicto ambiental se registró en dosocasiones, en el mismo lugar y por la mismarazón: a pocos días de posesionado el presi-dente Uribe, los pescadores protestaron conun desfile en sus embarcaciones en la Ciéna-ga Grande de Santa Marta, para reclamarle alGobierno nacional la atención a sus proble-

mas económicos, debidos a la alta sedimen-tación de la Ciénaga. Dos meses después, lospescadores volvieron a protestar, expusieronsus canoas a orillas de la Ciénaga y a lo largode la Troncal del Caribe, como símbolo de lautilidad de ellas en el agua, no por fuera deella. El presidente de la Federación Colombia-na de Pescadores Artesanales reclamó la ca-nalización del tramo del Puente de la Barra, ypidió la descentralización del manejo de la Cié-naga ante la “improductiva gestión adelanta-

da por la Corporación Autónoma del Magda-lena (Corpamag)”14 . Desde 2000, y en variasoportunidades, los pescadores han alertadoal Estado sobre el deterioro ambiental, eco-nómico y social de la región. La Ciénaga Gran-de cubre 400 hectáreas, es el segundo com-

10 Voz, 21 de mayo de 2003, p. 8.

11 700 familias invadieron un terreno para reclamar su derecho a la

vivienda y fueron desalojadas brutalmente por la policía, en cumpli-miento de una orden impartida por el secretario de gobierno de laciudad (Voz, 15 de enero de 2003, p. 4).

12 El Mundo, 25 de marzo de 2003, p. A5.

13 Ante esta situación “se vieron obligados a utilizar la leche parabañarse y preparar alimentos, ya que por fallas en el mercado eraimposible vender el producto en la región ( El Tiempo, 29 de agostode 2002, pp. 1-5).

14 El Heraldo, 16 de octubre de 2002, p. 9C.





147 Luchas Sociales

plejo lagunar más grande del mundo, con unariqueza inmensa en especies, de la cual vivenalrededor de 10 mil familias. “Hace tres déca-das, la construcción de la carretera que pes-puntea la Ciénaga taponó los caños de comu-nicación de los dos sistemas de aguas. Al

alterarse el flujo de agua dulce quedaron enpeligro numerosas especies ictícolas. Los arro-yos que surtían las Ciénaga con aguas de laSierra Nevada son ahora hilos de agua intoxi-cados”. Como los males no vienen solos, alhambre se suman la malaria y la guerra. Lasautodefensas asesinaron hace dos años a 39pescadores en los pueblos lacustres, dizque“para cortar provisiones a la guerrilla”15 .

Un jurista de la zona presentó, en noviem-bre de 2002, una acción popular contra el Minis-

terio del Medio Ambiente, el Instituto Nacionalde Vías, el Ministerio de Salud, el Ministerio de

Agricultura, la Corporación Autónoma Regionaldel Magdalena (Corpamag), para que el Tribunal

Administrativo del Magdalena ordenara la pro-tección de los derechos colectivos vulnerados, ydenunció la omisión de las entidades guberna-mentales en asuntos de su competencia16 . El 16de enero de 2003, Corpamag visitó la zona paracomprobar el descenso de las aguas y la muertede alevinos. Un funcionario de esta entidad, an-

tes de determinar las causas de la situación, opi-nó que era un fenómeno cíclico sin muchas con-secuencias17 . En febrero de 2003 fue asesinadoel presidente de la Federación Colombiana dePescadores Artesanales, defensor del ecosistemay de los derechos de los pescadores de la Ciéna-ga Grande, que había liderado las dos marchasde protesta que se registraron en este primer añodel gobierno de Uribe.

A pesar del bajo número de protestas cam-pesinas e indígenas, en este período, su densi-

dad y su significado hablan de la deuda socialque el país tiene con el campo y de la vigenciade las luchas agrarias en torno a la defensa desus derechos vulnerados. Es posible que al finalde este Gobierno, el conflicto del campo sigamarcando los graves problemas estructurales delagro, de las sociedades rurales y de las econo-mías campesinas y étnicas.

Mujeres y homosexuales: por la declaración delcuerpo como primer territorio de paz

La mujeres aportaron durante este año el 3%del total de luchas. Continuaron con sus plan-tones y sus trajes de luto para protestar contra

la guerra, para pedir que no maten a sus mari-dos ni a sus hijos y no sean maltratadas ni viola-das. En el marco del Día Internacional de la Noviolencia contra la mujer, expresaron pública-mente su solidaridad con los habitantes de laComuna 13 de Medellín: pidieron que la vida yel cuerpo de las mujeres no se convierta en unespacio más de la guerra y exigieron la libera-ción de cuatro mujeres de ese sector, pertene-cientes a una organización femenina, que fue-ron detenidas durante los operativos militares.

A su vez, las mujeres de esta Comuna denun-ciaron las vejaciones de las que fueron víctimaspor parte de grupos ilegales allí presentes. En elDía Internacional de la Mujer, realizaron mani-festaciones para pedir a los actores armados queno las involucren en el conflicto, para reclamarsus derechos y para pedir que disminuya la vio-lencia intrafamiliar. Los homosexuales tambiénaprovecharon un día de conmemoración, el delOrgullo Gay, para marchar y pedirle a la socie-dad en su conjunto que tenga en cuenta sus

opiniones y no se les discrimine, bajo la consig-na “Por una Colombia incluyente, el cuerpo,primer territorio de paz”.

“Confinado para siempre, en esta horrible celda...”

Los adultos y menores infractores recluidos endiversas cárceles y centros de reeducación delpaís, aportaron un 3% al total de las accionesreivindicativas en el primer año de mandato deUribe Vélez; protestaron, sobre todo, contra las

condiciones carcelarias en que viven y contra el

15 Editorial de El Tiempo, 18 de noviembre de 2002.

16 El Heraldo, 1º de noviembre de 2002, p. E32.

17 El Tiempo, 16 de enero de 2003, p. B46.




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maltrato que ejercen las autoridades carcelariassobre las personas que los visitan.

El Defensor del Pueblo denunció que el ha-cinamiento en las prisionesdelpaís, se incremen-tó en 12%, entre 2001 y lo que va corrido del2003, para situarse en el 22%; lo que significa

que se requieren once mil cupos en las prisiones,y atribuyó el aumento de la congestión “al abusoen el mecanismo de la detención preventiva y afallas en los procesos de resocialización”18 .

A un mes y medio de la posesión de Uribe Vélez, los presos políticos recluidos en distintascárceles de media y alta seguridad, denuncia-ron el incremento de los abusos de parte de laguardia y directivas penitenciarias y su trasladoa pabellones de alta seguridad, en Bogotá y Cóm-bita, con el pretexto de haber sido declarada la

conmoción interior, y pidieron ser recluidos enlugares cercanos a los sitios de habitación desus familiares. A punto de finalizar el 2002, losreclusos de Manizales denunciaron la grave cri-sis humanitaria en las cárceles del país: ademásde la situación de hacinamiento, las pocas opor-tunidades de trabajo para los internos, las pési-mas condiciones de higiene y salud que pade-cen, la precaria atención médica que reciben,se presentan otros problemas, como la parami-litarización de las cárceles, la falta de abogados

para presos políticos bajo el argumento de queel Estado no debe pagar defensores a quienesse han opuesto a él, y la política de recompen-sas acordada entre Fiscalía e internos, que seconvirtien en informantes dentro de las cárce-les a cambio de rebajas de penas19 .

A mediados de mayo del 2003, el represen-tante a la Cámara por Bogotá, Ovidio ClarosPolanco, denunció que la “situación carcelariaen Colombia se caracteriza por deficiencia ensalud, irregularidades en alimentación, muer-

tes20 y maltrato a los internos, el hacinamiento,graves deficiencias en materia de servicios pú-blicos, el imperio de la violencia, la extorsión yla corrupción, la carencia de oportunidades yde medios para la resocialización de los reclu-sos, contribuyendo a la violación de los dere-chos humanos y del derecho internacional hu-manitario”. Se evidencian graves violaciones a

los derechos humanos de los internos (dignidad,vida, integridad personal, derechos a la familia,salud, trabajo, presunción de inocencia). Den-tro de su investigación, Claros Polanco estable-ció que en las cárceles La Modelo, La Picota, deBucaramanga, Valledupar, Vistahermosa y en las

estaciones de policía se evidenciaron condicio-nes infrahumanas para los internos, razón porla cual el parlamentario solicitó al Instituto Na-cional Penitenciario y Carcelario que hiciera unaevaluación seria de esos centros con el fin detomar los correctivos necesarios21 .

Para mejorar la protección de los derechoshumanos en las prisiones, el Defensor del Pue-blo propuso al Gobierno de Colombia adoptarel Protocolo de la Convención contra la Torturay los Tratos Crueles o Degradantes, que fue

adoptado por la ONU en diciembre del año pa-sado, y ha sido ratificado por Argentina, CostaRica y Senegal. Según el Defensor, aunque esteprotocolo dispone de mecanismos para preve-nir los maltratos y combatir las torturas, los ca-sos se siguen presentando de manera recurren-te en las prisiones.

Llama la atención una acción colectivaadelantada por reclusos de la cárcel Bellavistade Medellín, en el marco de la jornada pro-movida por el Alcalde de esta ciudad y por el

Gobernador de Antioquia, en septiembre delaño anterior: formaron con sus cuerpos y conbanderines, la palabra Libertad, para hacer lle-gar a la guerrilla el mensaje de que el secues-tro es una forma inaceptable de privación dela libertad.

18 Declaraciones de Eduardo Cifuentes, Defensor del Pueblo, durantela apertura del Seminario Internacional “Protección de personasprivadas de libertad” ( El Colombiano, 10 de julio de 2003, p. 8 A).

Este seminario sobre derechos humanos en las cárceles fue organi-zado por la Defensoría del Pueblo de Colombia con el apoyo deentidades internacionales, y participaron funcionarios de ONG y de-fensores de Bolivia, Brasil, Costa Rica, El Salvador, México y Pana-má.

19 Voz, 13 de noviembre de 2002, p. 14.

20 El año anterior se produjeron tres “suicidios” en menos de noventadías en la cárcel de San Isidro, de Popayán.

21 El Nuevo Siglo, 26 de mayo de 2003, p. 4.





149 Luchas Sociales

¿VENDRÁNTIEMPOS MEJORES?

La lectura de las luchas sociales acaecidas enel país durante el primer año del presidente

Álvaro Uribe Vélez, permite reiterar la pregunta

con la que se inician estas reflexiones finales:¿Vendrán tiempos mejores? Que los derechosconstituyan el principal motivo de las luchassociales en el país es un campanazo de alertapara que el Gobierno actual emprenda, de ma-nera urgente, una estrategia para proteger elpleno disfrute de todos y cada uno de los de-rechos. Sin embargo, hasta ahora, las accio-nes gubernamentales para recuperar la autori-dad estatal en el territorio nacional no hanconducido a acabar la guerra, lejos están de

promover la resolución pacífica del conflictoarmado, de abordar las reformas estructuralesque requiere este país. En cambio, sí han atro-pellado los derechos de muchas poblaciones yhan dejado de atender múltiples problemas queagobian a los colombianos y que, en ocasio-nes, se expresan en acciones colectivas.

Las transformaciones del aparato estatal,exigidas por los acuerdos con la banca multila-teral, están conduciendo a aumentar el desem-pleo y, por ende, a incrementar condiciones de

vida inequitativas para amplios sectores de lasociedad. Los veloces procesos de privatizaciónde empresas del Estado y de servicios antes pro-vistos por él están dejando a los colombianossin patrimonio, sin sustento y sin condicionesdignas de subsistencia. En vastas regiones delpaís la infraestructura de los servicios públicosestá entrando en franco deterioro, mientras losrecursos estatales destinados a su mejoramien-to menguan.

El cierre de hospitales de la red pública, la

amenaza de clausura de los universitarios y unsistema de salud que deja al mercado la aten-ción de la población manifiestan la profunda cri-sis que vive el sector. La “reorganización” delsistema educativo tiene en vilo a la poblaciónque aún goza del privilegio de acceder a la es-cuela. La crisis presupuestal, ya crónica, de lamayoría de universidades regionales no está sien-

do atendida. Y qué decir de la disminución departidas destinadas a atender poblaciones vul-nerables. No será por la vía del referendo comose solucionarán los problemas de la prestaciónde los servicios sociales.

Que el Gobierno actual gaste parte de sus

esfuerzos en un discurso contra la corrupciónpolítica no significa que esté atendiendo la co-rrupción que se presenta en la esfera social,aquella que durante este lapso han denunciadotodos los actores sociales que se han pronun-ciado en el espacio público.

Si las encuestas afirman que el mandatarioactual mantiene un alto grado de popularidad,los datos que sustentan este artículo muestranque diversos actores sociales no encuentran aúnsatisfacción a sus expectativas individuales y

colectivas; tampoco encuentran espacios parala resolución de sus conflictos y están viviendoun “colapso total de expectativas, que es colap-so del contrato social, procesos de exclusión irre-versibles”22 . Sin el reconocimiento de los múlti-ples actores sociales como sujetos de derechosno se podrá avanzar en la solución, no solo delconflicto armado colombiano, sino de los pro-fundos e históricos conflictos sociales del país.

22 Boaventura de Sousa Santos. Globalización y democracia. Conferen-cia inaugural del Foro Social Mundial temático de Cartagena, 16 dejunio de 2003.



Sindicalismo 14



E s c u e l a N a c i o n a l S i n d i c a l , E

N S

153Sindicalismo

UNALECTURA GENERAL

a información sistematizada por elBanco de Datos en Derechos Huma-nos de la Escuela Nacional Sindical,revela que en Colombia, entre el pri-mero de enero y el 31 de julio de2003, fueron asesinados 44 sindica-

listas, 121 fueron víctimas de amenazas de muer-

te, 15 sufrieron atentados contra su integridadfísica y 4 fueron secuestrados. A este preocu-pante panorama se suman los 26 sindicalistasdetenidos en el mismo período, los 7 allanamien-tos a residencias de dirigentes sindicales y los16 casos de hostigamiento por parte de la fuer-za pública.

Una mirada panorámica a los 238 casos deviolaciones a la vida, a la libertad y a la integri-dad de los sindicalistas, muestra que en compa-ración con los dos años anteriores, los siete pri-

meros meses del año 2003 presentan una mayormagnitud en aquellas violaciones referidas a lalibertad y a la integridad física (amenazas demuerte, detenciones y allanamientos), una dis-minución en los homicidios y un cambio en lasmodalidades de la violencia antisindical. El cua-dro Nº 1 muestra, en términos estadísticos, lasviolaciones en los últimos tres años.

L

Violenciacontra los

La igual magnitud en algunas de las viola-ciones permite señalar, en términos generales,que la violencia contra el sindicalismo se inscri-be en las tendencias registradas en el período1991-2002: la actual crisis humanitaria del sin-dicalismo es consecuencia de una violación sis-temática, selectiva, extendida en el tiempo y conimpunidad, de los derechos a la vida, a la liber-tad y a la integridad de los trabajadores sindica-

Cuadro No. 1

VIOLACIONES A LA VIDA, A LA LIBERTAD Y

A LA INTEGRIDAD SINDICALISTAS COLOMBIANOS

ENERO - JULIO

Tipo de violación 2001 2002 2003

Amenazas de muerte 152 101 121

Homicidios 101 128 44

Atentado con o sin lesiones 16 12 15

Desaparición 8 7 1Detención 7 1 26

Hostigamiento 10 19 16

Secuestro 26 20 4

Desplazamiento Forzado 20 1 5

Allanamiento ilegal 1 - 7

Tortura 1 - -




154 Sindicalismo

El cambio de modalidad señala una dismi-nución de los homicidios que se encuentra rela-cionada con los cambios en las estrategias y ló-gicas de la guerra implementadas por los actoresextrainstitucionales del conflicto armado, enespecial por las organizaciones paramilitares.

La mayor magnitud hace referencia, en cam-bio, a un aumento de la violencia de origen esta-tal referida a restricciones y constricciones de lalibertad,a la legititimación gubernamental de unacultura antisindical que desconoce a los trabaja-dores como interlocutores válidos para la acciónpolítica, a la aplicación de medidas legales querestringen la posibilidad de ejercer los derechoslaborales y sindicales y a la ausencia de espaciosde concertación entre empresas y sindicatos.

En términos generales y estadísticos, la igual

o mayor magnitud en algunas de las violacionesy los cambios en las modalidades de violenciase reflejan de la siguiente forma (cuadro Nº 1):

• Una disminución del 68% en los homicidioscontra sindicalistas.

• Un aumento del 20% en las amenazas demuerte a sindicalistas y la extensión de ellas,en un 30% de los casos, a sus familiares.

• Un aumento en las privaciones de la liber-tad, detenciones y allanamientos.

• Un aumento de las violaciones por partede organismos de la fuerza pública (Policíay Ejército).

• Un incremento de más del 50% en la vio-lencia contra mujeres sindicalizadas.

A la hora de evaluar las cifras proporcionadaspor el Banco de Datos se debe anotar, en primerlugar, que la disminución de los asesinatos contra

trabajadores sindicalizados permitió visualizar elpapel de los actores armados en la violación a losderechos humanos de los sindicalistas; en segun-do lugar, que la disminución de los homicidios anivel nacional tuvo comocontrapartida el aumen-to de los indicadores referidos a las amenazas demuerte a los sindicalistas y a sus familias, las de-tenciones y los hostigamientos.

En este sentido, la disminución de los ho-micidios indica, desde luego, un avance en ma-teria de derechos humanos de los trabajadores

sindicalizados; sin embargo, para desgracia delos sindicalistas, de las organizaciones no guber-namentales y de las instituciones políticas, estadisminución se encuentra relacionada con loscambios en las estrategias de guerra, las movili-dades de los actores y, por tanto, con la resolu-ción o disminución de las disputas territorialesarmadas en algunas regiones del país. Y no conuna política institucional y gubernamental quedeliberadamente pretenda garantizar y protegerlos derechos de asociación sindical.

Esta disminución se explica por la disminu-ción de los homicidios cometidos por las orga-nizaciones paramilitares y por los cambios enlos métodos de la violencia. Contrasta con elincremento en las violaciones de origen estataly con una política institucional que desconoce

CuadroNo.2SINDICALISTAS ASESINADOS COLOMBIA

1991 - 2002

Tipo deTrabajador 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Total

Afiliados 91 98 190 86 149 253 147 77 55 103 133 134 1504

Directivos 18 50 26 27 32 31 39 29 24 32 63 50 421

Total 109 148 216 113 181 284 186 106 79 135 196 184 1925

Fuente: Banco de Datos de Derechos Humanos, Escuela Nacional Sindical.



E s c u e l a N a c i o n a l S i n d i c a l ,

E N S

155Sindicalismo

y excluye a las organizaciones sindicales de latoma de decisiones, debilita los espacios de con-certación laboral y criminaliza la acción legal ylegítima de las organizaciones sindicales, de suslíderes y de sus afiliados.

Los datos y casos individuales constatan

que, en el marco de las medidas de "seguridaddemocrática" adoptadas por el Gobierno nacio-nal, se han usado formas y fórmulas legales pararestringir e impedir los derechos de libertad sin-dical. Las detenciones "legales", las retencionesarbitrarias, los allanamientos y los hostigamien-tos por parte de organismos estatales, desco-nocen y traslapan el marco internacional de de-rechos humanos, se constituyen en elementosviolatorios de la libertad individual y contribu-yen a la generalización de una cultura antisindi-

cal que continúa señalando a las organizacionessindicales como una amenaza para el orden pú-blico interno, como organizaciones funcionalesa la subversión y como un estorbo para el pro-greso económico de las empresas.

Los regímenes políticos que hacen de la se-guridad su núcleo, que convierten los estadosde excepción en reglas permanentes, que con-funden deliberadamente las amenazas a la se-

guridad interna y a los enemigos con los adver-sarios políticos, no dejarán de postular un idealde seguridad que "legítima y legalmente" puedeconstreñir y limitar las libertades. No es ligeroafirmar que, desde el marco internacional de losderechos humanos, los 7 allanamientos contra

sedes o domicilios de dirigentes sindicales1

, las26 detenciones de sindicalistas2 y los 16 casosde hostigamiento ocurridos entre enero y juliode 2003, constituyen no sólo actos violatoriosde la libertad individual, sino que además evi-dencian la paradoja que enfrentan las organiza-ciones políticas y sociales cuando se vislumbranprocesos de paz o se establecen estrategias de-finitivas de guerra contra los actores armados.

El gobierno de Álvaro Uribe sigue la tradi-ción de todos aquellos gobiernos que se han

propuesto conseguir la paz o la seguridad: el dis-curso de paz o de guerra se acompaña de unprogresivo endurecimiento con los actores delconflicto económico y social que se ubican porfuera de la acción armada. De esta manera, lapolítica de seguridad del actual Gobierno repre-senta un aumento escandaloso de la represiónal derecho de asociación sindical, la declarato-ria política permanente de calificar los paroscomo ilegales, los hostigamientos de la fuerzapública a todo movimiento de protesta y el au-

mento de las amenazas a trabajadores sindicali-zados en momentos centrales de resolución deconflictos laborales.

Estos hechos, sumados al deterioro de losderechos laborales y sindicales de los colombia-nos, al desempleo y al cierre de los espacios deconcertación, hace explícita la postura antisindi-calista del gobierno de Uribe, la ceguera de un go-bierno que no alcanza a comprender las implica

1 Entre los allanamientos a las residencias, los siguientes casos: resi-

dencias de Samuel Reyes, de la Federación Colombiana de Educa-dores, Fecode; de Germán Robinson, directivo del Sindicato deMaestros de Nariño; y de Rafael Palencia Fernández, directivo delSindicato de Trabajadores del Ministerio del Trabajo en Cartagena.

2 Entre los detenidos: Hernando Hernández, Secretario de AsuntosInternacionales de la Unión Sindical Obrera; Robinson Beltrán Herre-ra, Presidente de Sintraelecol Cartagena; Teresa Mazo, dirigente deSintrahospiclínicas Bucaramanga; Rafael Palencia, Presidente delSindicato de Trabajadores del Ministerio de Trabajo, subdirectivaCartagena; y Policarpo Camacho, dirigente del Sindicato Agrícola delMunicipio de Calarcá, Quindío.

Gráfica No. 1DETENCIONES REALIZADAS POR

ORGANISMOS ESTATALES



ciones que tiene laseguridadentérminos de cons-trucciónde un escenario de resolución no armadade losconflictos sociales y políticos del país.

AUMENTAN LAS AMENAZASDE MUERTE

La disminución en los homicidios contra sindi-calistas, la legitimación de argumentos legalespara restringir las libertades individuales y la ten-dencia creciente en las amenazas de muerteconstituyen, como ya se señaló, las principalesvariaciones en el período que va del 1 de eneroal 31 de julio de 2003.

La disminución de los homicidios cometi-dos por organizaciones paramilitares y el aumen-to visible de las violaciones de origen estatal,

parecen mostrar cambios radicales en las mo-dalidades, características y autores de los he-chos violentos. Sin embargo, el aumento en un20% de las amenazas de muerte, respecto delmismo período del año anterior, y que en 70casos, de 121, el autor de la amenaza no seaidentificado, demuestra que la violencia contrael sindicalismo no es una violencia casual o co-lateral; por el contrario, es una violencia selecti-va y discriminada.

La gráfica No. 2 ilustra la magnitud de estaviolencia.

El panorama de derechos humanos de lossindicalistas en el 2003 muestra, por un lado,una disminución del 68% en las tasas de homi-cidios de trabajadores, y por el otro, una dismi-

nución de la autoria de las organizaciones para-militares de los homicidios de trabajadoressindicalistas. La disminución en los homicidioscontrasta con el aumento de las amenazas demuerte, de las privaciones a la libertad por par-te de organismos de la fuerza pública, y de laviolencia contra mujeres sindicalizadas.

Como ya se señaló, la disminución en loshomicidios se encuentra relacionada, fundamen-talmente, con cambios en las estrategias de gue-rra y por tanto con las responsabilidades de los

actores armados en la violación de los derechoshumanos de los trabajadores sindicalizados.

Que no sea consecuencia de una políticagubernamental deliberada, explica el aumen-to de la violencia de origen estatal, de las vio-laciones a la libertad y la generalización de unacultura antisindical legitimada con el uso deherramientas legales que vulneran la Consti-tución y los tratados internacionales de dere-chos humanos.

Gráfica No. 2



Libertad de Expresión 15



C o l e c t i v o d e A b o g a d o s J o s é A

l v e a r R e s t r e p o

159 Libertad de Expresión

l asesinato, secuestro, intimidación, ame-

naza a los comunicadores sociales, así

como la destrucción material de los me-

dios de comunicación, violan los derechos

fundamentales de las personas y coartan

severamente la libertad de expresión. Es

deber de los Estados prevenir e investigar estos hechos,

sancionar a sus autores y asegurar a las víctimas una

reparación adecuada”.

Declaración Interamericana de

Libertad de Expresión.

No obstante que el derecho de informar yestar informado está establecido en el artículo19 de la Declaración Universal de los DerechosHumanos1, e incluido en el artículo 20 de laConstitución Nacional, su respeto y cumplimien-to es hoy una utopía.

En efecto,¿cómo hablar de libertad de pren-sa cuando en Colombia la censura, las intimida-

ciones, las amenazas, los asesinatos y secues-tros, son las armas más utilizadas para silenciara los periodistas? Al respecto, la Fundación parala Libertad de Prensa, FLIP, asegura que duranteel año 2002 se presentaron 75 casos de amena-zas, 12 de secuestro, 10 atentados, 4 asesina-tos en investigación, 3 asesinatos por razón deoficio, 3 agresiones y una muerte en ejercicio.

Hechos que hasta hoy parecen duplicarse. Esasí como en lo que va corrido del año (segúnreporta la misma Fundación) han sido asesina-dos 5 periodistas, secuestrados 9, amenazados28, retenidos 2 y se ha reportado un atentado amedio de comunicación.

Durante el gobierno del presidente ÁlvaroUribe Vélez, entre agosto del 2002 a julio delpresente año (según cifras obtenidas de la FLIP

y de la Corporación Colectivode Abogados “José Alvear Restrepo”) han sido asesinados 8 perio-distas, secuestrados 12, amenazados 25, 3 me-dios de comunicación han sufrido atentados yuno ha sido amenazado. El gráfico No. 1 mues-tra una comparación de las principales violacio-nes en derechos humanos cometidas en el año2001 y el presente año. Como se ve, las cifrashasta ahora recolectadas a sólo 7 meses, casi seequiparan a las de todo el año 2001.

Este aumento significativo de las cifras con-

trasta con lo expuesto por el presidente ÁlvaroUribe Vélez quien, después de que la SociedadInteramericana de Prensa le manifestara la pre-ocupación de la comunidad internacional por

E

Entre la censuray el fuego

1 “Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de expre-sión... investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de difundir-las, sin limitación de fronteras, por cualquier medio de expresión”




160 Libertad de Expresión

estos hechos, reafirmó su compromiso conla protección del derecho fundamental a la ex-presión e información mediante la firma de ladeclaración de Chapultelpec2, y sin embargo,días después, presentó ante el Congreso de laRepública el llamado Estatuto Antiterrorista, en

el cual el mismo Gobierno redactó el siguienteartículo (ya eliminado):

“El que mediante prensa escrita, radio, televi-

sión, o sistemas de información virtual, divul-

gue informaciones que puedan entorpecer el

eficaz desarrollo de las operaciones militares

o de policía, coloque en peligro la vida del per-

sonal de la fuerza pública o de los particulares

o ejecute cualquier otro acto que atente contra

el orden público, la salud moral pública, mejo-

rando la posición o imagen del enemigo o esti- mulando las actividades terroristas para cau-

sar un mayor impacto de sus acciones,

incurrirá en prisión de ocho (8) a doce (12)

años, sin perjuicio de la suspensión del corres-

pondiente servicio.”

De la misma manera, tampoco se entiendecómo el Gobierno el 27 de diciembre de 2002,haya devuelto al Congreso un proyecto de leyque intentaba reconocer legalmente la profesión

de comunicador social y periodista alegando

razones de inconstitucionalidad, o cómo expli-car que el mismo Francisco Santos, Vicepresi-dente de la República y periodista, haya reco-nocido durante la entrega de los Premios SimónBolívar 2002 que “nadie, ni siquiera los perio-distas, los propietarios ni los gerentes de me-

dios, puede ni deben ser neutrales...”En este punto es importante reconocer que

el aumento significativo de violaciones en dere-chos humanos el presenteaño,comparativamen-te con el año 2001, se debe al recrudecimientode la violencia en el conflicto armado e incluso ala consideración incorrecta, por parte de los ac-tores del mismo, de los periodistas. Es decir, es-tos últimos son considerados muchas veces “ob-jetivos militares”, desconociendo su carácter deciviles no combatientes según lo estipulado por

el Derecho Internacional Humanitario.Otro de los factores que afecta la posibi-

lidad de estar informados veraz y oportuna-mente es la crisis económica y la concentra-ción de la información, que ligadas a lainexistencia de una política clara respecto alapoyo a los canales estatales, da como resul-tado el cierre de importantes espacios, comoocurrió recientemente con el Noticiero HoraCero del canal A, así como el cierre de varios

2 Manifiesto creado para garantizar el ejercicio periodístico como he-rramienta en el fortalecimiento de la democracia.

Gráfico No. 1VIOLACIONES A PERIODISTAS AÑOS 2001 Y 2003



Mujeres 16



C o r p o r a c i ó n C a s a d e l a M u j e r

165Mujeres

a situación de desventaja y de subor-dinación de las mujeres en Colombia,a pesar de su creciente protagonis-mo en todos los espacios de la vidasocial y económica, y sus aportes enla construcción de la sociedad es hoy

una realidad incuestionable. En las últimas déca-das, en el país se ha pasado de sustanciales dis-criminaciones jurídicas, a disponer de unalegisla-

ción quepuede considerarsede lasmásavanzadasen Latinoamérica. Sin embargo, estas transfor-maciones no han sido suficientes, no basta cam-biar las leyes para que el conjunto de las mujerespueda disfrutar plenamente de la igualdad deoportunidades, del ejercicio de sus derechos yde la protección de ellos.

El compromiso y las responsabilidades asu-midas por las mujeres, aún no se reflejan en ac-ciones de gobierno que posibiliten su pleno de-sarrollo. El esfuerzo realizado para demostrar sus

capacidades no ha logrado impulsar un cambiosocio-cultural, donde efectivamente las mujerestengan cabida en todas las esferas de la vida so-cial, económica y política, y los hombres pue-dan transitar libremente en el espacio familiar ydoméstico.

En Colombia, las mujeres y las niñas siguensiendo las más afectadas por el conflicto arma-

do; sus derechos no tienen garantía ni recono-cimiento. La ausencia de políticas integrales paralas mujeres contribuye a su discriminación, mar-ginación y a la persistencia de la violencia sexuale intrafamiliar, entre otras problemáticas: asu-mir el desafío de transformar las situaciones quegeneran injusticia e inequidad para las mujeres,significa un serio compromiso del Estado colom-biano en la protección, ampliación y promoción

de sus derechos.En el Plan de Desarrollo 2002-2006, no se

avanza en este sentido, por el contrario, la si-tuación de las mujeres no se mira desde la pers-pectiva de las relaciones de subordinación yexclusión que históricamente las han marcado.

Aunque democracia y ciudadanía deben ser ex-periencias sociales y políticas que otorgan espa-cios a las diferencias de sexo/género, cultura,etnia, entre otras, en nuestro país estas expe-riencias han sido excluyentes para las mujeres.

La protección, ampliación y promoción delos derechos de las mujeres solo es posible si

L

¿Una políticapública para las

mujeres?*

* Para la elaboración del presente documento se solicitó, vía derechode petición, información sobre proyectos, programas y recursos so-bre la política para las mujeres y las niñas en Colombia. Las institu-ciones a las cuales se les solicitó información fueron: Red de Soli-daridad Social, Consejería para la Equidad de la Mujer, Bancoldex,Ministerio de Protección Social, Instituto de Bienestar Familiar, Senay Finagro.



C o r p o r a c i ó n C a s a d e l a M u j e

r

167Mujeres

lidar un sistema de protección social para que

las crisis económicas no comprometan, por com-

pleto, las posibilidades futuras de los grupos más

vulnerables. Si estos desafíos se atienden, se alla-

nará el camino hacia una inversión social con

resultados y, en última instancia, hacia una so-

ciedad más justa”. (Plan Nacional de Desa-rrollo 2002-2006).

Si los recursos se han de focalizar hacia los/ las más necesitadas/dos: ¿por qué, a mayo 30de 2003, la Consejería no dispone de recursospara enfrentar la crítica situación de las mujerescolombianas? Y a un año de gobierno: ¿cuál esel sistema de protección que se ha diseñado paraproteger a las colombianas? De acuerdo a la in-formación brindada por la Consejería de Equi-

dad para la Mujer, al mes de mayo no se le habíaasignado presupuesto para llevar a cabo los pro-yectos y programas del Plan; aunque, por otrolado, “se ha gestionado ayuda de cooperación inter-

nacional con respuesta positiva, lo que permitirá dar

inicio a algunos proyectos a partir del mes entrante”

(junio de 2003). Todo parece indicar que los re-cursos para la ejecución de la política serán losobtenidos a través de la cooperación interna-cional, sin que se tenga claridad, a la fecha, si setrata de préstamos o ayudas bilaterales1.

“Mujeres Constructoras de Paz y Desarro-llo” es el nombre que se da a la política públicapara las colombianas, en el Plan Nacional deDesarrollo del gobierno del presidente Uribe Vé-lez. Define como misión:

“Promover, coordinar e implementar una polí-

tica para las mujeres adultas, jóvenes y niñas

que contribuya al logro de relaciones de equidad

y de igualdad de oportunidades entre mujeres y

hombres, elevando la calidad de vida, el respeto

de los derechos humanos, la participación ciuda-

dana, el fortalecimiento de los procesos organi-

zativos y de las organizaciones de mujeres”

(Consejería).

La política “Mujeres Constructoras de Paz yDesarrollo”, se estructura de la siguiente mane-ra: tres estrategias orientadas a promover más

normatividad a favor de los derechos de lasmujeres, a fortalecer la Consejería y otras insti-tuciones para la mujer, y a gestionar recursosde diferente índole.

Los principios que sustentan la política son:el primero, la igualdad de oportunidades entre

mujeres y hombres; su objetivo es incorporarla “dimensión de género” en planes, programasy proyectos en el orden nacional y territorial.El segundo, la participación ciudadana; su ob-jetivo es estimular los procesos democráticosde organización, participación y movilizaciónde las mujeres en el ejercicio del poder y la tomade decisiones en los procesos políticos, eco-nómicos y sociales. El tercer principio es el res-peto a los derechos humanos de las mujeresadultas, jóvenes y niñas, y al Derecho Interna-

cional Humanitario; su objetivo es promover elrespeto y ejercicio de los derechos de las mu-jeres, velar por su seguridad e integridad, y dis-minuir el impacto de la violencia de género. Elcuarto principio se relaciona con la pluralidady diversidad, busca promover programas quegeneran beneficio específico para las mujeressegún su diversidad étnico-cultural, sexual,generacional y territorial, y apoyar acciones desensibilización para atender de manera diferen-ciada y en igualdad de oportunidades a todas

las mujeres. El quinto y último principio es des-centralización, y se orienta a promover esce-narios que fortalezcan la implantación de lapolítica de equidad de género.

La política también menciona algunos te-mas que considera prioritarios, como el empleoy el desarrollo empresarial de las mujeres, la sa-lud, la salud sexual y reproductiva, la violenciacontra la mujer, la participación de las mujeres,la mujer rural y el fortalecimiento institucional.

La política pública para las mujeres del ac-

tual Gobierno es un documento con muy bue-nas intenciones, pero no se acerca a un verda-dero documento de política pública, más bienpuede catalogarse como un plan de acción deuna organización no gubernamental. En cuanto

1 Información obtenida de la Consejería de Equidad para la Mujer.Mayo 30 de 2003.




168 Mujeres

puede catalogarse como un plan de acción deuna organización no gubernamental. En cuan-to a las estrategias que utilizará el Gobiernopara implementar la cantidad de proyectos yplanes que contempla la propuesta, o por lomenos para cumplir con las expectativas de las

mujeres en cuanto a prestación de servicios yadjudicación de préstamos, entre otros, solocabe ser optimista.

La Consejería ha recibido 4.578 propuestasde mujeres, a través del “Programa de apoyointegral a mujeres cabeza de familia microem-presarias de estratos uno y dos en el sector ur-bano”, de los cuales se han remitido al Banco

Agrario para su revisión 4.106. Hasta el momen-to, el banco solo ha aprobado y desembolsadorecursos para 638 proyectos, las 3.468 mujeres

restantes esperan que su crédito sea aprobado.Igual sucede en el sector rural, y a través

del mismo programa: de 1.656 propuestas, solo661 han sido aprobadas (este programa se de-sarrolla en 328 municipios de los 1.100 del país,y en 22 departamentos de los 33 que confor-man el territorio nacional). Otros programas quese implementarán, según la Consejería, son: elBanco de Datos, el Banco de Proyectos de laMujer, el Observatorio de Asuntos de Género ylos Consejos Comunitarios de Mujeres a nivel

departamental y municipal; también se fortale-cerá la Educación en Género y Diversidad.

A un año de gobierno, las instituciones con-sultadas arrojan los siguientes resultados:

Sena: “El programa de atención a la pobla-ción desplazada por la violencia no explicita laatención discriminada por género, pero somosconcientes de que la mayoría de los hogaresdesplazados son liderados por mujeres cabezade familia”.

Bancoldex: (entidad financiera de segun-

do piso) no cuenta con líneas y redescuentosdestinados a mujeres en situación de desplaza-miento.

Finagro: se hacen prestamos en igualdadde condiciones para mujeres y hombres, perolas mujeres cabeza de familia que tengan acti-vos inferiores a $27.391.500 tienen tasas de in-terés preferenciales y acceso al Fondo Agrope-

cuario de Garantías, FAG, con mayor cobertu-ra. La tasa de interés máxima que le puede co-brar una entidad financiera a estas mujeres esDTF+2, y el FAG puede servirles de fiador hastapor el 90% del valor del crédito. Para las muje-res que no son cabeza de familia, que tienen

activos inferiores a $39.130.700, y cuyos ingre-sos provienen en dos terceras partes del sectoragropecuario, o el 75% de sus activos estén in-vertidos en él, la tasa de interés máxima esDTF+4. Para las que tienen activos superioresal monto señalado, la tasa de interés es DTF+8.

La Red de Solidaridad: atiende a la po-blación desplazada, a través del Sistema Nacio-nal de Atención para dicha población. Recono-ce que no tiene asignaciones presupuestales porgénero y que, según datos del registro único,

deltotal de personas desplazadas inscritasel 50%son mujeres, de las cuales el 40% son menoresde 18 años. De los hogares inscritos, el 54% tie-ne como jefe a una mujer, y el 46% a un hom-bre. Los programas que brinda son:

1. Atención humanitaria de emergencia: se handiseñado kits especiales para las mujeres yminutas alimentarias que se entregan te-niendo en cuenta situaciones de embarazoy período de lactancia, con el fin de garan-

tizar los requerimientos nutricionales y ca-lóricos.

2. Cocinas comunitarias: en las regiones deasentamiento de población desplazada yreceptora, las mujeres se hacen cargo delfuncionamiento de la cocina; a cambio re-ciben alimento para sus familias y bonifica-ción en dinero.

3. Atención sico-social: tiene en cuenta el en-

foque poblacional.

4. Atención a niñas afectadas por el desplaza-miento: no se discrimina la atención paraniñas y niños.

La Consejería, en concurso con otras insti-tuciones estatales como el Instituto Colombia-



C o r p o r a c i ó n C a s a d e l a M u j e

r

169Mujeres

no de Bienestar Familiar, el Ministerio de Salud yotros, adelantará los programas relativos al Plande Acción Nacional por la Infancia y la adoles-cencia, y la Política Nacional de Salud, respecti-vamente.

La actual política no parte de reconocer las

iniquidades existentes para las mujeres más po-bres del país, las mujeres afrodescendientes, in-digentes e indígenas. Es necesario diseñar es-trategias y acciones que permitan el ejercicio dela ciudadanía plena para todos los colectivos demujeres. Para que la política y los programas afavor de las mujeres sean eficaces, deben for-mular objetivos claros y fijar plazos para su cum-plimiento; definir las acciones necesarias paraalcanzar esos objetivos, determinar los organis-mos responsables de su desarrollo y asignar re-

cursos económicos y humanos. Aspectos au-sentes en la actual política a favor de las mujeres.

La política no diseña estrategias para posi-bilitar la igualdad de oportunidades para lasmujeres, lo que implica reconocer que existedesigualdad entre ellas y los varones y que ladiferencia sexual se ha traducido para las co-lombianas en desventajas sociales, económicas,culturales y políticas. Es una política que no in-tegra de manera estructural elementos técnicosy de planificación que permitan claridad y cohe-

rencia entre los principios, estrategias, temas,proyectos y acciones; no responde a la realidadque viven las mujeres y las niñas en nuestro país,y no tiene en cuenta el impacto de las políticasmacroeconómicas y de las reformas en la vidade las mujeres. Se desconoce, como en otrostemas, la experiencia institucional acumulada,los avances legislativos y el capital social repre-sentado por las organizaciones y grupos demujeres. Adicionalmente, no se explicitan losrecursos financieros que darían viabilidad a la

política, ni se asignan recursos públicos tenien-do en cuenta criterios de género.

Ni el Plan de Desarrollo ni la política paralas mujeres contienen estrategias para equilibrarel poder económico y político entre varones ymujeres; no es suficiente con redistribuir el in-greso, a través de políticas intervencionistas, esnecesario también crear riqueza y garantizar a

las mujeres el acceso y control sobre los recur-sos y bienes, y obtener la revalorización socialdel trabajo no remunerado que realizan. Igual-mente, se requiere transformar y apoyar las res-ponsabilidades maternas y paternas privadasdesde las instancias públicas.

La política no es concebida como un pro-ceso de cambio cualitativo y cuantitativo delos planes, proyectos y programas dirigidos alas mujeres; un proceso que permita aplicar ydesarrollar una legislación que favorezca laigualdad real y efectiva; promover la participa-ción equitativa de las mujeres en los procesosde la ciencia y la tecnología; equilibrar cualita-tiva y cuantitativamente la participación de lasmujeres en el mundo laboral, en la política, enlas organizaciones sindicales y ciudadanas; di-

fundir una imagen social de las mujeres ajusta-da al desarrollo de su autonomía y de las reali-dades actuales; propiciar el acceso de lasmujeres a los puestos de decisión; mejorar losaspectos de seguridad social y salud que afec-tan específicamente a las mujeres; integrar so-cial y políticamente a colectivos de mujeres quehan sido afectados por procesos de exclusión;propiciar acciones que contribuyan a eliminarla violencia contra las mujeres en todos losámbitos de la vida pública y privada; promover

cambios en las responsabilidades familiares, lasprácticas institucionales y en la organizacióndel trabajo.

La política no se encuentra dirigida a erra-dicar e impedir la pobreza en que viven sectoresde colombianas, impedir la explotación quesufren por ser mujeres, asegurar el principio deigualdad en el ingreso, en el tiempo libre e igual-dad de respeto; no incluye medidas tendientesa eliminar la marginación política y social, pro-moviendo acciones que logren la plena partici-

pación de las mujeres en todas las esferas de lavida económica, política y social de la nación, ygenerando medidas encaminadas a transformarlos patrones culturales y sociales en los cualeslos hombres representan la norma de lo huma-no y las mujeres deben adaptarse a ellos.

En conclusión, el gobierno no tiene en laactualidad una política tendiente a reparar las



Madres Comunitarias 17



A s o c i a c i o n e s d e E d u c a d o r a s

C o m u n i t a r i a s

173Madres Comunitarias

odo lo que podamos reformar lovamos a reformar... para hacer esteEstado útil, para que el Estado nose gaste la platica en politiquerías,en excesos de costos”1. Con estaafirmación el presidente Álvaro Uri-

be Vélez viene implementando una serie de re-formas de las cuales no se escapa el InstitutoColombiano de Bienestar Familiar, ente respon-

sable de la política de atención a la infancia y losprogramas que desarrolla a través de los hoga-res comunitarios.

Las reformas se reflejan en el debilitamien-to del presupuesto de la institución con nuevasmedidas que afectan su única fuente de recur-sos: los parafiscales. La reestructuración de plan-ta de personal y funciones que empezó en ene-ro de este año suprimiendo 652 cargos, de loscuales 341 fueron despidos, afecta seriamentelas posibilidades de garantizar e incrementar la

cobertura y la calidad de los servicios; delegan-do esta responsabilidad a los municipios, la em-presa privada y las ONG.

En el ICBF las reformas hacen parte de unapolítica de progresivo desmonte de la entidad,que impide el cumplimiento de su función so-cial de garantizar los derechos de los niños y delas niñas, y de las mujeres que atienden los pro-

Tgramas de hogares comunitarios; la “refocaliza-ción” excluye y desprotege a un número cadavez mayor de niños, niñas y familias en condi-ciones de vulnerabilidad en todo el país.

Estas medidas están incluidas en el Plan deDesarrollo del Gobierno “Hacia un Estado Co-munitario”:

• El ICBF se especializará en la formulación y

direcciónde las políticaspara la niñez. La eje-cución de los diferentes programas se con-fiará paulatinamente, bajo la supervisión delICBF, a las entidades territoriales y organiza-ciones comunitarias teniendo en cuenta susdiferentes grados de desarrollo institucional.

• Con miras a optimizar el uso de los recur-sos y propiciar mayor cobertura, se profun-dizará el esquema de cofinanciación de losprogramas con recursos parafiscales, recur-

sos de entidades territoriales y otros.

• Los Consejos para la Política Social (CPS)serán los encargados de adaptar las políti-cas y los programas. En el 2006 estarán fun

Políticas parala infancia

y la mujer

1 El Espectador . Entrevista exclusiva del presidente Alvaro Uribe con elEspectador. Domingo 29 de junio de 2003.





cionando los CPS en el 100% de los muni-cipios del país.

• Se adoptará la modalidad de hogares múl-tiples como mecanismo de atención social-comunitario. Para su construcción y soste-

nimiento concurrirán recursos de las Cajasde Compensación familiar, los gobiernos te-rritoriales, la nación, las comunidades yotras fuentes privadas.

• El ICBF deberá reestructurarse para cum-plir de mejor manera su función social comocabeza sectorial en la formulación y direc-ción de políticas, la asistencia técnica a losprogramas y el apoyo a las comunidadesen sus proyectos de desarrollo. A los cen-

tros zonales corresponderá ejercer la Se-cretaría Técnica de los CPPS en el nivel mu-nicipal.

• Se promoverán figuras asociativas de carác-ter precooperativo conformados exclusiva-mente por madres comunitarias, a las quese les ofrecerá capacitación en nutrición,pautas de crianza, desarrollo infantil, orga-nización, manejo de microempresas y ac-ceso a líneas de microcrédito. Podrán ofre-

cer el servicio de restaurantes infantiles yescolares entre otros.

Pese a las evasivas de la dirección del ICBFacerca del desmonte del Programa de HogaresComunitarios, se conoce por algunos documen-tos de propuestas y por boca de funcionarios ydel Sindicato de Bienestar Familiar, que se vieneavanzando en esta dirección.

En estos primeros meses del gobierno deUribe Vélez hay un proceso de negociación con

algunos municipios para la descentralización ymunicipalización de las políticas de infancia. EnBogotá, entre el Instituto de Bienestar Familiar,Regional Bogotá y el Departamento Administra-tivo de Bienestar Social del Distrito Capital, paratransferencia de algunos programas, incluyen-do el de hogares comunitarios. De esta forma,se avanza en la descentralización mientras se

hacen los ajustes legales y se utiliza como ejem-plo a seguir por los otros municipios.

A las asociaciones comunitarias que con-tratan con Bienestar Social del Distrito, en lamodalidad de casas vecinales, el ICBF viene ha-ciendo una serie de visitas cuyo objetivo es el

cobro retroactivo de los parafiscales, 3% corres-pondientes al instituto. Estos cobros van de$2’000.000 a $15’000.000. Este cobro afectadirectamente a las asociaciones comunitarias,ya que ni el ICBF ni el DABS han reconocido elpago justo y legal a su trabajo, dentro de loscontratos de prestación de servicios; solamenteasigna una bonificación que no alcanza a un sa-lario mínimo y no se reconocen prestacionessociales. Por esto, las asociaciones en su granmayoría no han pagado parafiscales. Es contra-

dictorio que el Gobierno exija a las organizacio-nes y a la sociedad civil el cumplimiento de le-yes y normas que él mismo viola, explotando eltrabajo de las educadoras comunitarias, en be-neficio de programas que son la bandera y elmodelo para mostrar a otros países.

Se avanza en el diseño de un plan de ac-ción que permita convertir a las madres comu-nitarias que así lo deseen, en cooperativas mi-croempresarias, tanto de los restaurantesinfantiles comode los restaurantes escolares. En

este sentido, se ha iniciado un proceso de capa-citación de cooperativas en algunos municipiosdel país, para demostrar a las madres comuni-tarias las ventajas de convertirse en microem-presarias de la nutrición infantil, como dueñas/ operarias de los restaurantes infantiles o escola-res; o bien como empleadas de empresarios pri-vados y Cajas de Compensación Familiar queoperan estos restaurantes.

Se viene implementado el proceso de re-ajuste de los hogares comunitarios con el cierre

de hogares y despido de las mujeres que losatienden; entregando la administración de algu-nos hogares a ONG o a cooperativas cuyos di-rectivos son exfuncionarios del ICBF, como estáocurriendo en Risaralda con Coashocar. En la

Alcaldía de Manizales, se están implementandoprogramas para niños y niñas de 5 a 7 años enjardines infantiles, y el grado 0 desde los 4 años,



A s o c i a c i o n e s d e E d u c a d o r a s

C o m u n i t a r i a s

175Madres Comunitarias

para desestimular su vinculación a los hogarescomunitarios y justificar el cierre de los mismos.

Se está redefiniendo la contratación del ser-vicio de HCB para sólo permitir una bonifica-ción a la madre comunitaria por niño atendido,lo que lleva a que esta exigua bonificación, en

muchos casos, se disminuya. Si un niño se en-ferma por unos días, por ejemplo, se le descuentaa la madre comunitaria el monto del valor niñoatendido, y no se le reconoce su bonificaciónmensual completa, comoestáestablecido en loscontratos.

La contratación y los presupuestos para elaño 2003 fueron dilatados por la directora delICBF. Esta situación, generó malestar entre lasmujeres que esperaron hasta el mes de marzopara conocer los términos de contratación para

este año. Después de un proceso de negocia-ción con las organizaciones, se concretó el au-mento de la bonificación que para este año que-dó en $144.000, menos de la mitad de unsalario mínimo. El aporte del ICBF para la ra-ción de dos refrigerios y un almuerzo por niñoo niña al día, quedó en $1.157. Mientras tan-to, en algunas regiones como el departamentode La Guajira continúan las demoras en el pagode la bonificación.

Con la calificación de los Hogares Comuni-

tarios de Bienestar y masificando su conversiónen hogares múltiples con cofinanciación, estapolítica está presionando a las madres comuni-tarias a buscar sitios, y pagar arriendo y servi-cios por su cuenta.

EL IMPACTO DE ESTAS POLÍTICAS EN LAINFANCIA Y LASMUJERES

La reestructuración del ICBF implica el despido

de funcionarios y funcionarias, el debilitamientode programas, entre ellos el Programa de Hoga-res Comunitarios, de los que existen 79.827 entodo el país, que atienden 1.198.083 niños yniñas menores de 7 años. Cobertura que, entodo caso, ha disminuido gradualmente en es-tos últimos años debido a las medidas de ajustede los diferentes gobiernos.

La situación de las 79.827 mujeres queatienden estos programas no es menos grave.Se calcula que al finalizar el gobierno de ÁlvaroUribe Velez solamente 20.512 madres comuni-tarias estarán atendiendo a los niños y niñas de0 a 5 años en hogares múltiples, sin salario ni

prestaciones sociales; 21.657 madres comuni-tarias, administrando microempresas de alimen-tos para los restaurantes escolares; y 17.878madres comunitarias vinculadas como emplea-das de los empresarios y contratistas de los res-taurantes escolares2.

Al finalizar el gobierno de Uribe Vélez se ha-brá reducido el Programa de Hogares Comuni-tarios, desconociendo el trabajo que por másde 20 años han realizado las madres comunita-rias con los niños y niñas de los sectores popu-

lares. Trabajo que no ha sido reconocido por elEstado colombiano a pesar de las recomenda-ciones que instancias de las Naciones Unidas,como el Comité del Pacto de Derechos Econó-micos, Sociales y Culturales, que en 1995 con-sideraba: “que el Gobierno de Colombia deberíaregularizar su situación laboral, tratándolas atodos losfines como trabajadores empleadosporuna tercera persona”3.Esta recomendación fuereiterada por este comité en noviembre de 2000,estableciendo “que el status de trabajadoras de

las madres comunitarias debe ser regulado tra-tándolas como trabajadoras, para que tenganderecho a un salario mínimo”4 .

El Instituto Colombiano de Bienestar Fami-liar (ICBF) necesita una reestructuración de fon-do que integre políticas, planes y programas parala infancia y la mujer, amplíe la cobertura parauna atención integral, mejore la calidad de laatención y se comprometa con los presupues

2 Documento de propuestas Familia e infancia. Plan estratégico y de gestión, ICBF. 2002.

3 Naciones Unidas. Comité de Derechos Económicos, Sociales y Cul-turales. Examen de los Informes entregados por los Estados Partesde conformidad con los artículos 16 y 17 del pacto. Noviembre de1995.

4 Naciones Unidas. Comité de Derechos Económicos, Sociales y Cul-turales. Examen de los Informes entregados por los Estados Partesde conformidad con los artículos 16 y 17 del pacto. Noviembre de2001.





tos y la inversión, para beneficiar a más niños yniñas, y reconocer los derechos laborales y laseguridad social para las madres comunitarias ysu grupo familiar. La profesionalización de laseducadoras comunitarias no es, a nuestro modode ver, la mejor estrategia. Tampoco lo es aca-

bar con el programa, como lo pretende el PlanNacional de Desarrollo “Hacia un Estado Comu-nitario” ni las propuestas de Plan Estratégico yde Gestión del ICBF, que responsabilizan, per-versamente, a las madres comunitarias de to-dos los males que aquejan al Programa.

“TAMBIÉN TENEMOS DERECHOS”

Durante los días 28 y 29 de junio del presente

año, las directivas nacionales de la Asociaciónde Madres Comunitarias por una Colombia Me-jor (Amcolombia), Asociación por la defensa delos Derechos de los Hijos del Pueblo (Addhip),Sindicato de Trabajadoras al Cuidado de la In-fancia de los Hogares de Bienestar (Sintraciho-bi) y la Unión Sindical de Trabajadoras de Hoga-res de Bienestar (Ustrahbin) se reunieron enBogotá para hacer un balance de las Políticasdel ICBF y el Programa de Hogares Comunita-rios y su impacto en las Madres Comunitarias

en el marco del Plan de Desarrollo “Hacia unEstado Comunitario” y las políticas de reestruc-turación del ICBF. El siguiente es el texto del pro-nunciamiento de las educadoras comunitarias:

Considerando que las madres comunitarias lle- vamos más de veinte años desarrollando los programas estatales de atención a la infancia en los Hogares comunitarios de Bienestar.Considerando que nuestros aportes en estos programas han sido significativos, en la medida en

que han contribuido a mejorar las condiciones de la niñez colombiana, respecto a su educación, nu- trición, salud, socialización y desarrollo integral, y han posibilitado el sostenimiento del programa.Considerando que durante todo este tiempo hemos venido haciendo propuestas para el mejoramiento del programa, el reconocimiento de nuestros derechos laborales, las garantías de seguridad so-

cial integral y educativas como una contribución cualificada a los procesos educativos y al disfrute y garantía de los derechos de los niños y niñas y de nosotras como mujeres,Preocupadas por las propuestas contem-pladas en el Plan Nacional de Desarrollo

2002-2006 “Hacia un Estado Comunitario”,del gobierno de Álvaro Uribe Vélez, en losdocumentos de trabajo del ICBF relaciona-dos con su plan estratégico y por declara-ciones públicas hechas por sus directivas y funcionariosPreocupadas por las implicaciones que tienen estas propuestas para los niños y niñas y para las 79.827 educadoras que desarrollamos estos programas,Preocupadas porque el proceso de descentrali-

zación en curso conlleve para la comunidad y para nosotras mayores responsabilidades.Preocupadas por los criterios de privatización de estos programas, que son responsabilidad del Es- tado y que con estas propuestas pasan a las ONG,Cajas de Compensación y empresas privadas; con el riesgo de que los programas sociales se manejen con criterios comerciales y de lucro, negando el acceso de muchos niños y niñas que no cuentan con medios para satisfacer susnecesidades básicas.

Proponemos

1. Que las políticas de infancia y madres comunitarias reconozcan a los niños y niñas y mujeres como sujetos de derecho. Que por lo tanto, el Estado y las autoridades correspondientes, implementen planes y programas que garanticen la plena vigencia de sus derechos y que el Estado asuma la obligación de garantizarlos, dando cumplimiento a los compromisos firmados y ratificados en los pactos y convenios internacionales.

2. Que el diseño e implementación de las políticas sean transparentes, públicos y con participación y delibe- ración de las madres comunitarias como interlocuto- ras con conocimiento y experiencia en este campo.En este sentido solicitamos a la directora del Insti- tuto de Bienestar Familiar claridad y definición de los lineamientos del programa, el marco normativo



gobiernos y autoridades locales y departamenta-

les, al Instituto Colombiano de Bienestar Fa-

miliar, al Departamento Administrativo de

Bienestar Social y a todas las entidades involu-

cradas, la atención y respuesta inmediata a nues-

tras justas demandas; que garanticen la conti-

nuidad del programa, los derechos de los niños,las niñas y sus familias, y nuestros derechos como

mujeres y educadoras comunitarias.

Hacemos un llamado a los padres y madres usua-

rias del programa, a las organizaciones sociales

y comunitarias, a las organizaciones sindicales,

a las organizaciones no gubernamentales de de-

rechos humanos, a las organizaciones de muje-

res, a los organismos internacionales de derechos

humanos, de derechos de las mujeres, y a la co-

munidad en general, el apoyo y solidaridad con

nuestras justas demandas.

Firman:

• Asociación de Madres Comunitarias por una

Colombia Mejor (AMCOLOMBIA)

Doctor ÁLVARO URIBE VÉLEZPresidente de [email protected] LONDOÑO

DirectoraInstituto Colombiano de BienestarFamiliarblondoñ[email protected]@icbf.gov.co

Doctora ÁNGELA MARÍA ROBLEDODirectoraDepartamento Administrativo deBienestar Social del Distrito Capital

[email protected]

Con copia [email protected]@epm.net.co,[email protected]

Bogotá, 28 de julio de 2003

Embrujo Autoritario 1

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