Elogio Del Parlamentarismo Zaffaroni

El Dipl: Elogio del parlamentarismo 1/6 5-10-2012 09:05:02

Por Eugenio Ral Zaffaroni* - 1 - Edicin Nro 160 - Octubre de 2012

Edicin Nro 160 - Octubre de 2012

Juan Manuel Blanes, La revista de Rancagua, 1872 (Gentileza Museo Nacional de Bellas Artes)

VICIOS Y DEFECTOS DEL PRESIDENCIALISMO LATINOAMERICANO

Elogio del parlamentarismoPor Eugenio Ral Zaffaroni*

En agosto de 2007 Le Monde diplomatique edicin Cono Sur public un artculo pionero de Ral Zaffaroni acerca de lasventajas de una reforma constitucional que establezca un rgimen parlamentario. Como un aporte al actual debate poruna eventual modificacin de la Constitucin, aqu se reproduce con autorizacin del autor.

http://www.eldiplo.org/160-hay-que-reformar-la-constitucion/elogio-del-parlamentarismo/



.El escaso desarrollo de la crtica institucional. Basta caminar al azar por cualquier capital latinoamericana yreparar en los nombres de sus calles y plazas, con un mnimo conocimiento de la historia, para reconocer queesta regin del planeta se caracteriza por el surgimiento de personalidades fortsimas. Sin duda, somos unaregin rica en caracteres humanos, pero al mismo tiempo que producimos hombres y mujeres notables yaunque nos esforcemos por disimularlo confiamos poco en las instituciones y a veces somos caticos.

Esto no es signo de inferioridad, sino el producto de la historia de nuestra ciudadana, que fue ampliando su base demodo doloroso y accidentado, a impulsos de movimientos pluriclasistas con tintes personalistas, confrontados concrueles reacciones de contencin.

Para extender la ciudadana, muchas veces se demolieron instituciones que consolidaban privilegios, lo que gener unadesconfianza institucional que contrasta con el crdito depositado en los protagonistas. No podemos negar quepadecemos una ambivalencia histricamente condicionada con referencia a lo institucional.

Hace ahora casi un cuarto de siglo que se modific el panorama regional con la desaparicin de las intervencionesmilitares y las dictaduras. Nuestras instituciones estn funcionando, pero sera ridculo negar las dificultades de estasdos dcadas largas. Casi veinte presidencias interrumpidas en la regin, muchas veces con conmociones violentas ysaldo de prdida de vidas humanas, no resulta un balance positivo, aunque por supuesto sea mucho menos grave quelas dictaduras genocidas de seguridad nacional.

Durante ese perodo, tambin la concentracin de poder posibilit el festival del fundamentalismo de mercado, queretras nuestro desarrollo y culmin en algunos pases con crisis desastrosas generadoras de exclusin y violenciasocial. La impotencia y a veces la torpeza de los gobiernos para resolver esas dificultades provoc un seriodesprestigio de los partidos polticos tradicionales de cada pas y en algunos casos su total desaparicin. Emergentescoyunturales capitalizan el temor de las clases medias con incoherentes discursos autoritarios, configurando unaincipiente reaccin vlkisch (1) fomentada por la superficialidad o la malicia de los medios de comunicacin masiva,especialmente la televisin abierta, cada da ms mediocre y anestsica.

Sera tan absurdo negar que algo no funciona en nuestras instituciones como pretender que eso obedece slo a defectoso caractersticas personales de los protagonistas o a algn tipo de inferioridad de nuestras sociedades.

Es curioso que en la actualidad casi nadie se atrevera a confesar que desconfa de las instituciones y muy pocos seaniman a criticarlas. La confianza en las instituciones no se fortalece con elogios, sino con el acatamiento, acompaadode una crtica racional. La confianza acrtica en las instituciones existentes implica la afirmacin de su perfeccin, loque abre el camino para su demolicin, porque en el momento en que las fallas institucionales provocan crisisprofundas se improvisan reformas antojadizas y coyunturales, dada la carencia de una previa crtica racional.

2. El presidencialismo como principio intocable. Para reforzar la confianza en las instituciones deberamos comenzarpor preguntarnos si el sistema de gobierno que tenemos es el ms adecuado. Pero criticar el presidencialismo parecehasta hoy un pecado poltico. Las casi veinte presidencias interrumpidas y la concentracin de poder que dej a lospueblos impotentes frente al festival de las privatizaciones irresponsables y de la destruccin del trabajo no parecensuficientes para abrir un debate al respecto. Tampoco lo es la historia previa, que muestra cmo el sistema fuemanipulado para establecer las ms sangrientas dictaduras. El Seor Presidente, El otoo del patriarca o TiranoBanderas (2) parecen slo un divertimento literario.

Sin embargo, John Stuart Mill dijo que todos los grandes movimientos conocen inevitablemente tres estadios: elridculo, el debate y la aceptacin. Como el primero es inevitable, creemos que en algn momento es necesarioafrontarlo, simplemente para pasar al segundo estadio, muy necesario ante los hechos de la realidad poltica regional.

Por qu no el parlamentarismo? Es una pregunta que puede ridiculizarse fcilmente en un pas como Argentina, en el




que nadie piensa en una reforma constitucional y donde nadie parece hablar en voz alta de los defectos de susinstituciones, como si pudiesen ser exhibidas como un modelo ideal insuperable. Pero la crtica institucional no es untema que se deba abordar en el momento de una reforma constitucional, para despus archivarlo para siempre. Unacrtica institucional madura debe ejercerse con independencia de la coyuntura poltica, lo que evitar que cuando elespacio de reforma se abra en la sociedad, la oportunidad se pierda con reformas inconsultas e improvisadas.

Se trata de debatir seriamente y lejos de las urgencias circunstanciales, si efectivamente el presidencialismo es el mejorsistema o si, acaso, no sera mejor el parlamentarismo.

3. El presidencialismo y el sistema electoral. Los pases latinoamericanos optan por sistemas de representacinproporcional para los Legislativos, en tanto que el Presidente se elige por mayora en primera o segunda vuelta. Estodificulta que el Presidente tenga mayora propia en el Legislativo, lo que desde el comienzo lo deja en una posicindbil. La lgica indica que al sistema parlamentario le corresponde una eleccin proporcional del Legislativo y alpresidencialista un sistema de mayora y minora, que garantiza al Ejecutivo el apoyo al menos en una primera parte desu mandato.

Los parches que intentan resolver esta contradiccin no son eficaces y tampoco muy democrticos. Subir el llamadopiso electoral perjudica a las fuerzas polticas minoritarias y no es una solucin segura, pues no impide el posteriorfraccionamiento de los bloques originarios. La otra solucin propuesta, que consiste en asignar las bancas a los partidos,convierte a los legisladores en simples mandatarios de sus cpulas partidarias.

El sistema proporcional permite una mejor representacin, en tanto que el sistema de mayora y minora obliga a laciudadana a una opcin entre las dos fuerzas con posibilidades reales de triunfo. Pero el sistema proporcional debilitaal Ejecutivo y, adems, tiende a la fragmentacin de las fuerzas polticas. El candidato que sabe que por s mismo tienelos votos necesarios para ser electo no se siente tentado a integrar una lista y someterse a la disciplina de un partido,pues le resulta ms prctico llegar a la banca con su propia pequea fuerza poltica.

4. Por qu no un sistema intermedio? La incompatibilidad entre el presidencialismo y el sistema de eleccinproporcional plantea la frrea opcin de abandonar uno u otro. La primera opcin es el paso al parlamentarismo; lasegunda, una vuelta al presidencialismo de tipo estadounidense.

Cuando la discusin llega a este punto suele causar miedo, y para calmarlo suele proponerse un semiparlamentarismo osemipresidencialismo, no faltando quienes optan por lo ltimo sin saber muy bien qu es, pero slo porquearistotlicamente creen que siempre la virtud est en el medio y que todo semi es prudente.

En realidad, se trata de un sistema en que el Presidente, mientras tiene mayora parlamentaria, rene las funciones dejefe del Estado y del Gobierno, pero cuando pierde esa mayora, la jefatura del Gobierno pasa a un Premier que cuentacon mayora parlamentaria y con el que est obligado a convivir. Aproximadamente, es el sistema francs de la QuintaRepblica, que reemplaz al parlamentario puro de la Cuarta Repblica.

Debe observarse que este sistema se impuso en 1958, en medio de una gravsima crisis desencadenada por militaresgolpistas a raz de la guerra de Argelia, que luego desembocaron en el terrorismo. En esas circunstancias, el proyectode Constitucin no se debati, sino que fue redactado por un ministro de De Gaulle y aprobado por una consultapopular.

Se trata de un verdadero sistema parlamentario? Ms bien da la sensacin de que es un presidencialismo con muletas:si el Presidente pierde la mayora, en lugar de quedar impotente, como sucede entre nosotros, es reemplazado en lafuncin de gobierno y permanece hasta el final de su mandato como Presidente parlamentario. En otras palabras: se lepermite que termine su mandato como jefe de Estado, mientras es otro incluso de la oposicin, lo que en Francia se




llama la cohabitacin el que gobierna.

Qu inconvenientes tiene? La cohabitacin no siempre es cordial, pero ms all de todas las dificultades prcticasque estn sufriendo los pases del Este europeo que la adoptaron, media una cuestin de ingeniera institucional que lahace poco viable. No es verdad que en el sistema parlamentario el Presidente carezca de todo poder. Por el contrario, eljefe del Estado conserva un poder muy significativo, casi clave, pues ejerce lo que desde el siglo XIX BenjaminConstant llam el poder moderador, ejercido en los momentos de crisis: convocar a los lderes parlamentarios paraque formen nuevo gobierno y, en algunos casos muy difciles y en que la composicin presente del Parlamento norepresenta ya la voluntad popular, tiene el poder de disolver el Parlamento y convocar urgentemente a elecciones paraconformar uno nuevo.

Para desempear este poder moderador, el Presidente parlamentario debe tender a una imagen ms o menos patriarcal,o sea, que por razones de edad o de larga experiencia poltica est un tanto ms all de la coyuntura. En elsemipresidencialismo, en cambio, el Presidente que perdi la mayora parlamentaria no puede desempeareficazmente este papel arbitral, porque no se halla por encima de la coyuntura, dado que es el opositor derrotado.

5. Qu modelo es ms propio del Estado de Derecho? Creemos que es mejor Estado de Derecho el que opta por unsistema parlamentario. Los Estados de Derecho nacieron del enfrentamiento con el poder absoluto de los monarcas.Los ingleses lucharon por eso desde la Carta Magna hasta que, finalmente, el Parlamento consigui que el Ejecutivofuese ejercido por un Primer Ministro surgido del Parlamento. Cuando un Primer Ministro quiso quedarse en el cargopese a haber perdido el apoyo del Parlamento, los diputados lo sometieron a juicio poltico (impeachment) y loahorcaron. Desde aquella experiencia, cuando un Premier pierde la mayora parlamentaria se apresura a renunciar. Estemodelo de monarqua parlamentaria se volvi republicano en la mayora de los pases que lo adoptaron, donde el Reyfue reemplazado por un Presidente electo.

Cuando los Estados Unidos se independizaron de Gran Bretaa, el Rey fue reemplazado por un funcionario electo porcierto tiempo (el Presidente), que concentra las funciones de jefe de Gobierno y de Estado; que ejerce el Ejecutivo almargen de la mayora parlamentaria y que conserva el poder de veto de las leyes. Este modelo se extendi a todaAmrica Latina, donde retrocedi muchsimas veces hacia caricaturas abiertamente neomonrquicas absolutistas.

Hasta la actualidad se sigue esgrimiendo a favor del presidencialismo su supuesto xito en los Estados Unidos.Dejando de lado los desaciertos de la administracin republicana estadounidense, lo cierto es que la experiencia de laprimera eleccin de Bush no es un ejemplo digno de imitarse. Despus de casi cuarenta das de acusaciones de fraude yrecuentos, la mayora republicana de los jueces de la Corte Suprema eligi al candidato republicano. Aun cuando ladecisin se haya ajustado a la verdad de un margen estrecho sobre el candidato perdedor, lo cierto es que la mitad delos votantes no tuvo influencia en el Ejecutivo, lo que es clara consecuencia de su originaria naturaleza de monarquacon limitacin temporal (como tambin de los defectos de un Tribunal Supremo nominado polticamente). Algoparecido puede decirse de lo sucedido en Mxico con motivo de la eleccin del actual Presidente: un pequeo margendescarta la opinin de la mitad del electorado; veinte millones de ciudadanos carecern por seis aos de todo peso en elEjecutivo.

Es bastante claro que un sistema que impone la exclusin de cualquier influencia en el gobierno por parte de todos losque no votaron por el candidato triunfante, aun cuando sean prcticamente la mitad del electorado, est ms lejos delmodelo ideal de un Estado de Derecho que el que atena notoriamente este defecto, pues siempre deja abierta laposibilidad de alianzas de gobierno.

Para colmo de males, en tiempos de crisis la gobernabilidad democrtica slo es posible con gobiernos de coalicin,pero stos son casi imposibles cuando el Ejecutivo es ejercido por una sola persona.

Pero adems, el Ejecutivo en manos de quien no puede ser removido sin una violenta crisis de alto costo institucional,




independiza totalmente al Presidente de su propio partido. En la ficcin se celebra esto como una garanta deobjetividad, pero en la prctica hace que los partidos asuman un neto corte personalista. El dirigente no es la expresinde fuerzas polticas orgnicas y fuertes, sino que stas se debilitan y encolumnan detrs del dirigente, lo que no slo seproduce en los oficialismos sino tambin en las oposiciones, que asumen esa forma para prepararse a reemplazarlos.Para obtener una candidatura dentro de esas mquinas verticales, la obsecuencia, la docilidad y el clientelismodesplazan a la idoneidad.

6. La renovacin de las luchas inglesas. La experiencia latinoamericana ha demostrado que el presidencialismo no slodio lugar a claros retornos monrquicos, sino que reabri las luchas inglesas, en la medida en que muchas veces losParlamentos fueron clausurados por los Ejecutivos y ms recientemente, sin llegar a este extremo, se los maneja condiputados sumisos o se los subestima mediante el abuso de la legislacin por decreto, con lo cual se degrada su funciny se los desprestigia. Se trata de una cuestin circular que los partidarios del presidencialismo aprovechan: cmopodemos pensar en el parlamentarismo si los Legislativos estn desprestigiados? La respuesta parece clara: no esposible pensar en Legislativos prestigiados cuando los Presidentes legislan por decreto o negocian o compran los votosde los legisladores, ni cuando no estn en las cmaras las principales espadas polticas, porque todo poltico que aspiraa gobernar o a ocupar un ministerio se niega a integrarlas por considerar que se trata de una labor secundaria.

En definitiva, por regla general en las crisis latinoamericanas son los Legislativos los que destituyen al Presidente ysuelen imponer de inmediato a otro controlado por ellos, aunque no hayan faltado tentativas de cerrar las cmaras porparte de los Presidentes. Los conflictos entre el Presidente y el Legislativo son as la clave de las crisis ms graves,pero las salidas de las crisis mediante Presidentes designados por el Legislativo neutralizan otro argumento usual afavor del presidencialismo: suele afirmarse que no tenemos experiencia de gobierno parlamentario, lo que no es cierto,pues en casi todas las crisis hemos optado por salidas parlamentarias, defectuosas ciertamente por carecer de losinstrumentos normativos adecuados pero parlamentarias al fin.

Dejando de lado el extremo conservadurismo de la objecin de falta de experiencia, que llevara a la inmovilidadinstitucional ms absoluta, tampoco puede ignorarse que Brasil, el pas ms extenso y poblado del continente, seorganiz bajo la forma de una monarqua parlamentaria que, entre otras cosas, lo preserv de la balcanizacin quesufrimos los provenientes de la colonizacin espaola.

7. Es racional el presidencialismo? Hasta dnde es racional un sistema que concentra las funciones del jefe deGobierno y del jefe de Estado en una persona? En Amrica Latina suele defenderse este superpoder con el argumentode una supuesta necesidad de Ejecutivos fuertes porque estamos habituados al caudillismo, lo que encierra variasfalacias.

Es verdad que hay personas con particulares dotes de empata con la ciudadana, pero esa condicin poltica espersonal y no la otorga ninguna ley. Quien la posea se destacar en cualquier sistema. Se podra reformular el viejoadagio: Lo que natura non da la Constitucin non presta.

La nica diferencia no menor es que quien ni siquiera tenga condiciones de gobernante discreto, en el sistemapresidencialista slo puede ser removido a costa de una crisis institucional, en tanto que en el parlamentario basta conuna simple crisis poltica pasajera y prevista en la propia ley como un recambio normal. Debido a ello, en elpresidencialismo todo el sistema est dependiendo de la salud de una persona y cualquier accidente tiene un costoformidable para la estabilidad institucional y para el propio Estado de Derecho.

8. Las ventajas del parlamentarismo. Ningn sistema es ideal, pero por lo menos es innegable que el parlamentarismopermite manejar mejor una crisis, entre otras cosas: a) porque no admite gobiernos sin mayora parlamentaria, o sea,que todo gobierno parlamentario es fuerte; b) porque no hace depender la estabilidad del sistema de la salud de una o




de dos personas; c) porque las crisis de gobierno se resuelven como episodios normales de la poltica; d) porquefavorece el desarrollo de partidos fuertes y orgnicos, dado que obliga a coaliciones para ejercer el gobierno; e) porquela tentacin de usurpar el poder de un individuo siempre es mayor que la de usurpar el de un cuerpo; f) porque facilitalas soluciones dialogadas; g) porque permite las alianzas de gobierno sin que los partidos pierdan su individualidad ysin que el hecho de realizarlas en modo oculto siembre dudas sobre su correccin tica; h) porque equilibra mejor elsistema de pesos y contrapesos (reparto del poder), e i) porque en definitiva, no hay ningn ser humano absolutamentesabio y equilibrado (e inmutable) al que pueda confiarse individualmente el poder sin correr riesgos institucionales,aunque sea temporalmente.

En el parlamentarismo las fuerzas polticas pueden ser muchas, pero siempre es necesario que se coaliguen para ejercerel gobierno. La oposicin que aspire a reemplazarlo tambin se ver forzada a coaligarse. Es posible que se objete queesto puede no suceder en pases que no estn habituados a este sistema y, por ende, quedar sin gobierno por bastantetiempo. Para evitar este inconveniente, en el derecho comparado se conoce la llamada clusula alemana, segn lacual un gobierno no cae, pese a que el Parlamento formule un voto de desconfianza, si ste no es positivo, es decir, sino va acompaado de una propuesta de nuevo gobierno con mayora parlamentaria.

Por otra parte, el parlamentarismo cierra las discusiones en torno a las reelecciones, pues el Premier puede ser reelectoindefinidamente, aunque en la prctica no sea lo habitual. No obstante, Winston Churchill, Helmut Kohl, MargaretThatcher, Tony Blair o Felipe Gonzlez permanecieron unos cuantos aos. La experiencia muestra que para lademocracia no es lo mismo mantener en el poder a un Premier que a quien ejerce conjuntamente las funciones de jefede Estado y de Gobierno.

Adems, un Premier que pierde el gobierno no necesariamente desaparece, sino que queda vigente su mandato delegislador y puede seguir activo polticamente. Cuntas veces los polticos italianos volvieron a presidir gobiernos?

Si bien nada de lo dicho tiene valor absoluto ni mucho menos, creemos que, al menos, de estos breves enunciadosqueda en claro la necesidad de seguir pensando las instituciones y el modo de corregirlas a la luz de la experienciaregional y con el auxilio del derecho comparado.

1. Poltica basada en la profundizacin y explotacin de los prejuicios sociales ms negativos.

2. Famosas obras literarias de Miguel ngel Asturias, Gabriel Garca Mrquez y Ramn del Valle Incln.

* Ministro de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin. Este artculo expresa opiniones personales.

Le Monde diplomatique, edicin Cono Sur


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