Agua y equidad territorial en Mendoza, Argentina1

Water and territorial equity in Mendoza, Argentina

Elma Montaa, Investigadora CONICET - INCIHUSARuiz Leal s/n, (5500) Mendoza, Argentine. emontana@lab.cricyt.edu.ar

Resumen

Si el espacio constituye de por s un objeto de disputa a causa de su finitud, la escasez de recursos en las tierras secas hace de estos territorios un incuestionable campo de contiendas. En particular, las relaciones de poder pueden leerse en el manejo de los recursos escasos, fundamentalmente el agua y el suelo irrigado. Es aqu donde la configuracin de los territorios en tierras secas se encuentra profundamente vinculada a la gestin del agua: donde el Estado, los privados y los "actores comunitarios" de los sistemas pblico-privados de riego negocian el uso del agua construyendo -en el mismo proceso- espacios y sociedades.

Este trabajo intenta mostrar la articulacin de los procesos de construccin de territorios y los de apropiacin, gestin y uso del agua en tierras secas presentando -a modo de ejemplo- algunos nudos significativos para el caso de Mendoza en Argentina. Se comienza con una perspectiva profunda que se vale de la mirada en histrica para comprender la configuracin territorial actual de Mendoza como resultado de fuerzas sociales desplegadas sobre la gestin y el uso del agua, contina explorando juegos de actores, poderes y relaciones sociedad-naturaleza observados en las ltimas dcadas para terminar presentando situaciones de la coyuntura actual que no hacen sino develar los nuevos desafos a los que se est enfrentando el sistema de gestin del agua en estos territorios perifricos de tierras secas del Cono Sur.

Abstract

If space is in itself an object of quarrel because of its being -by nature- finite, resource shortage in drylands makes these territories an undeniable field of disputes. Social power relationships can be read from the management of limited resources, especially water and irrigated land. At this point dryland territory configuration is deeply tied to water management. The State, the private sector and the "communitarian actors" of public-private irrigation systems negotiate the use of the water while they construct spaces and societies by the same process.

This work aims at giving evidence of the articulation of these two processes, territory construction and appropriation, management and use of water in drylands, presenting -as an example- some significant issues for the case of Mendoza, in central-western Argentina. For doing so, it starts with a deep perspective that makes use of an historical approach for understanding the present territorial configuration of Mendoza as a result of social forces unfolded on water use and administration. It continues exploring the games of actors, powers and society-nature relationships observed over the last decades -concerning surface water as well as groundwater- and ends up presenting situations of the present conjuncture in the water administration system that reveal the new challenges being faced by this water management system in a peripheral region of the Latin American drylands.

1 Actes du Colloque International GECOREV Gestion concerte des ressources naturelles et de lenvironnement du local au mondial : pour un dialogue entre chercheurs, socit civile et dcideurs, Ed. Universit de Versailles Saint-Quentin-en-Yvelines (UVSQ) et Institut de Recherche pour le Dveloppement (IRD), Saint-Quentin-en-Yvelines. Colloquio desarrollado entre el 26-28 juin 2006 en la Universit de Versailles Saint-Quentin-en-Yvelines (UVSQ), France.

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IntroduccinRecostada sobre la vertiente oriental de los Andes Centrales, la provincia de Mendoza se ubica en la llamada "diagonal rida sudamericana" (Carta No. 1). Con promedios de precipitaciones de 200 mm. anuales, los asentamientos humanos slo son posibles en las reas en la que la sistematizacin de las aguas de los ros que descienden de la cordillera hace posible el riego.

Carta No. 1: La provincia de Mendoza y sus oasis de riego

Fuente: Elaboracin propia sobre cartografa del LaDyOT, IADIZA-CRICYT, Mendoza

Sobre estas tierras secas2, ms de cinco siglos de trabajo humano3 han dado lugar a la formacin de oasis artificiales de riego en un patrn que se replica de norte a sur a en las zonas de contacto entre piedemontes y llanuras a lo largo de los Andes centrales argentinos. En ellas los oasis aparecen como islas verdes en un vasto ocano de aridez.

En Mendoza4, por ejemplo, los oasis ocupan slo el 3% de la superficie provincial. A pesar de lo exiguo de su superficie, albergan el 98,5 % de la poblacin de la provincia y concentran gran parte de las actividades econmicas de mercado, entre las que destaca la emblemtica agroindustria vitivincola. Redes de ciudades medianas y pequeas5 constituyen la urdimbre a partir de la cual se desarrollan las zonas rurales de estos densos oasis de explotacin intensiva (Figura No. 1).

Carta No. 2: El Oasis Norte de Mendoza, red de ciudades y zonas agrcolas

Fuente: MONTAA, E., 2003. Reconversion et intgration rgionales au cur du Cne Sud : La province de Mendoza (Argentine) laube du XXIme sicle. Thse doctorale de lUniversit Sorbonne Nouvelle-Paris

III.

Estos territorios de tierras secas, como otros espacios apropiados no constituyen slo un soporte destinado a albergar a los grupos humanos y a ofrecer recursos a las actividades econmicas sino, por el contrario, una activa matriz de organizacin de relaciones sociales (RAFFESTIN, 1981 y 1996 y CLAVAL, 1978). A partir de all, la territorialidad resulta indisociable de las relaciones de poder (RAFFESTIN, 1981). Pero si el espacio constituye de por s un objeto de disputa a causa de su finitud, la escasez de recursos en las tierras secas hace de estos territorios un incuestionable campo de contiendas. En particular, las relaciones de poder pueden leerse en el manejo de los recursos escasos, fundamentalmente el agua y el suelo irrigado.

Es aqu donde la configuracin de los territorios en tierras secas se encuentra profundamente vinculada a la gestin del agua; donde el Estado, los privados y los "actores comunitarios" de los sistemas pblico-privados de riego negocian el uso del agua construyendo -al mismo tiempo-

2 Tierras secas entendidas no como suelos ni como espacios desrticos sino como los territorios (irrigados y no irrigados) que se configuran en las zonas ridas, semiridas y sub-hmedas secas.3 El sistema de aprovechamiento de las aguas del ro Mendoza comenz mucho antes de la llegada de los espaoles.4 Mendoza es la provincia argentina que posee mayor superficie bajo riego, alcanzando unas 360.000 hectreas que representan el 25% del total nacional hectreas. Fuente: 5 La aglomeracin ms grande la constituye el rea Metropolitana de Mendoza (que incluye la ciudad capital de la provincia) con unos 850.000 habitantes. La segunda ciudad en jerarqua posee aprox. 80.000 habitantes y a partir de all se desgrana un sistema de pequeas ciudades y centros de servicios rurales.

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espacios y sociedades.

Este trabajo intenta mostrar la articulacin de los procesos de construccin de territorio y los de apropiacin, gestin y uso del agua en tierras secas presentando -a modo de ejemplo- algunos nudos significativos para el caso de Mendoza. Comienza con una perspectiva profunda que se vale de la mirada histrica para comprender la configuracin territorial actual de Mendoza como resultado de fuerzas sociales desplegadas sobre la gestin y el uso del agua, contina explorando juegos de actores, poderes y relaciones sociedad-naturaleza observados en las ltimas dcadas para terminar presentando situaciones de la coyuntura actual que no hacen sino develar los nuevos desafos a los que se est enfrentando el sistema de gestin del agua.

La conquista del desiertoConstruido en el cruce de la historia y la geografa (SCHEIBLING, 1994), el territorio mendocino es el producto de procesos de interaccin sociedad-naturaleza en los que el factor central lo constituye -sin duda- el manejo de los recursos hdricos escasos. Oasis y desierto, fuertemente contrastivos, constituyen -paradjicamente- el fruto de una misma lgica que mientras concentra recursos, poblacin y poder en una pequea porcin del territorio -los oasis irrigados-, lo hace a costa del despojo o agotamiento de recursos y grupos sociales minoritarios de los espacios no irrigados6. Es el caso del Oasis Norte de Mendoza.

El Oasis Norte de Mendoza se desarrolla sobre tierras en las que los grupos indgenas huarpes haban efectuado ya una rudimentaria sistematizacin de las aguas del actual ro Mendoza. An cuando el primer contacto con los espaoles (1551) result pacfico, rpidamente se produjo un proceso de exportacin de mano de obra indgena hacia Chile (PRIETO et al 2004) y un movimiento expansivo de parte de los conquistadores sobre las tierras de regado del piedemonte, de anterior ocupacin indgena (PRIETO y ABRAHAM, 1994). Las concesiones de tierras comenzaron entonces por las reas pedemontanas cercanas al ro Mendoza, desplazando paulatinamente a los indgenas hacia zonas ms perifricas cercanas al sistema de lagunas y baados de Guanacache -en el departamento de Lavalle, la parte ms baja de la cuenca del ro Mendoza- donde se localizaba un asentamiento huarpe menor. Al mismo tiempo, la dominacin espaola impulsaba en el piedemonte una reconversin productiva hacia el cultivo de cereales y forrajeras bajo riego para el engorde de ganado que se exportaba en pie a Chile y, en segundo trmino, hacia la fabricacin de alcoholes y vinos. Desde fines del s. XVII y hasta las ltimas dcadas del XIX se consolid as un circuito pastoril-ganadero de exportacin y, de su mano, el ascenso econmico y poltico de una red de familias emparentadas entre s que dara origen a la oligarqua local: los seores del ganado (PRIETO et al, 2004).

Buena parte de la conformacin de este corazn fundacional del Oasis Norte es conocida a travs de los documentos generados por los pleitos que en el siglo XVIII sostenan los vecinos por el usufructo de los canales de riego y el derecho a sus aguas (PONTE, 2006). En estas disputas no intervenan los indgenas huarpes, desplazados hacia las zonas ms distales de la cuenca y lejos de los intereses espaoles, sino los "vecinos"7 reconocidos como tales por el cabildo, ellos s con plenos derechos sobre el agua y las tierras irrigadas.

Ya en tiempos de la independencia (1816), las elites dirigentes locales se integraban de clanes familiares unidos por intereses econmicos que se sucedan en el poder y se situaban en una posicin hegemnica respecto de los grupos mestizos y huarpes.

6 Para simplificar la expresin en el texto, se usarn los trminos espacio no irrigado y desierto de manera indistinta7 Terratenientes a los que la corona espaola haba concedido tierras e indios.

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Favorecida por un cambio en las condiciones externas e internas, hacia 1860 la Argentina entra en la llamada economa primaria exportadora, integrndose a la economa mundial a partir de la oferta de su produccin agrcola pampeana, ganadera y cerealera (FERRER, 1986, 91-104). Esta divisin internacional del trabajo se reprodujo en el mbito nacional. En atencin al gran competidor que significaba la pampa hmeda, la actividad ganadera mendocina se fue desactivando al tiempo que la elite local y el Estado provincial convergan en la segunda reconversin productiva de Mendoza hacia una vitivinicultura de gran escala y baja calidad, orientada a abastecer a un creciente mercado domstico argentino.

Esto ocurri en el marco de polticas de fomento a la inmigracin, asociadas a la expansin de las economas nacional y provincial. Los flujos migratorios europeos que llegaron a Mendoza entre fines del siglo XIX y principios del XX -provenientes de pases europeos con tradicin vitivincola- se vieron involucrados en procesos de movilidad social ascendente en el marco de facilidades para acceder a la propiedad de la tierra (SALVATORE, 1986:238) y de alianzas estratgicas con las viejas familias oligrquicas que permitieron sumar capitales sociales y econmicos (BRAGONI, 1999).

En este contexto y en el marco de polticas de organizacin nacional que incluan campaas para ganar terreno sobre los espacios con controlados por los indgenas, el gobierno de la provincia de Mendoza materializa su propia "conquista del desierto" en la expansin de la red de riego. La construccin de nuevas obras de irrigacin, ya no por iniciativa privada sino por la accin directa del Estado, precipit la necesidad de establecer una ley que normalizara los derechos y obligacio-nes de los regantes, las obras de riego y el funcionamiento de un ente administrador del agua. Es as como en 1884 se promulga la Ley de Aguas que instaura los cimientos de la concepcin del recurso hdrico como bien pblico. Tras varias reorganizaciones, la constitucin provincial de 1894 dispuso que el Departamento de Irrigacin (DGI) fuese el ente encargado de administrar el uso del agua. Un ao despus, el DGI se autonomiza del Departamento de Obras Pblicas.

La oligarqua local y el Estado provincial -fuertemente interrelacionados en el proceso de amplia-cin de la red de riego, puesta en produccin de nuevas tierras y reconversin productiva- junto con los grupos de inmigrantes ingresados a la regin hacia principios del s. XX se constituyeron entonces en los actores centrales de lo que hoy se conoce como "modelo vitivincola tradicional". Se trat de casi un siglo en el que se expandi la frontera agraria a favor del cultivo de vides, habilitando nuevos espacios para la actividad agrcola de los recin llegados inmigrantes europeos.

Mientras que en los piedemontes irrigados por el ro Mendoza los oasis se expandan, el desierto de Lavalle, en la parte baja de la cuenca (donde se haban amparado los esquilmados grupos huarpes sobrevivientes) era expoliado de sus recursos naturales: los bosques de algarrobos talados para construir la conduccin de vides y, sellando definitivamente sus oportunidades, los caudales del ro menguados por el aprovechamiento intensivo efectuado aguas arriba, condenando las ya limitadas posibilidades de produccin. Ms de cien aos despus, el crecimiento del oasis urbano y rural en la porcin pedemontana de la cuenca continua a ritmo exponencial, rematando con una regulacin del ro Mendoza8 (2002) que no contempla ni los caudales mnimos que la zona distal de la cuenca (las lagunas de Guanacache, dpto. de Lavalle) requiere para mantener los servicios ecosistmicos bsicos ni tampoco los que permitiran algn aprovechamiento por parte de los descendientes de aquellos grupos huarpes que ah se asientan.Mendoza (como otras tierras secas del oeste argentino) es el reino de los oasis: es all donde se 8 Se trata del Complejo de Aprovechamiento Mltiple Potrerillos, ubicado en el ltimo tramo cordillerano del ro, pocos kilmetros antes del inicio de la cuenca de aprovechamiento.

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localizan las actividades ms dinmicas de la economa regional y desde donde ejercen su influencia los actores locales ms poderosos. Vistas desde el oasis, las tierras no irrigadas aparecen como territorios vacos, despoblados, improductivos que se constituyen en verdaderos espacios invisibles que no tienen cabida en el imaginario de los mendocinos, no forman parte de su identidad y -por tanto- no figuran entre las prioridades de gran parte de la sociedad local (MONTAA et al., 2004). Salvo por algunas actividades extractivas (principalmente hidrocarburferas) que se desarrollan en enclaves alejados de los asentamientos humanos, en las zonas no irrigadas slo se encuentra escasa poblacin dispersa dedicada a actividades de subsistencia.

Quedan hoy francamente definidos dos territorios contrastivos con paisajes bien diferenciados: Por un lado, los verdes oasis de prolijas hileras de vides, carriles9 y calles bordeadas de rboles, acequias por donde corre el agua que riega viedos y rboles... Son los poderosos oasis donde el trabajo del hombre festeja haber vencido a la naturaleza rida (Fotos No. 1 y 2) (MONTAA, E., 2006). Por el otro, el desierto, tierra de nadie, espacios subordinados percibidos como vacos y despoblados (Figura No. 3). Mientras los oasis concentran el relativo dinamismo generado por esta economa regional vitivincola, el desierto es atravesado por condiciones de pobreza y procesos de desertificacin.

Foto No. 1: Calle del centro de la ciudad de Mendoza Foto No. 2: Hileras de vias, en el Oasis Norte.

Foto No. 3: El desierto de Lavalle, en la zona distal de la cuenca del ro MendozaEl contraste es fuerte y -desde el oasis- se plantean inquietudes sobre cmo podran estos territorios del desierto superar su condicin de periferia o de nueva periferia (Veltz, 1997) que suma condiciones de franca exclusin a una subordinacin preexistente.

El ms viejo de los problemas podra dar lugar al ms innovador de los desafos: desarrollar y poner en marcha mecanismos polticos, institucionales y tcnicos que permitan efectuar una gestin equitativa del agua. Pero, como se ver ms adelante, la relacin de fuerzas sociales existente determina que no todos los actores estn igualmente presentes en los procesos democrticos del sistema de administracin del agua previstos por la poltica hdrica.

La gestin ingenieril del agua y la mirada ambiental Mendoza es la provincia argentina con ms experiencias y desarrollos en el manejo del agua. Si bien como se ha presentado- el manejo del agua se remonta a tiempos antiguos, las ltimas dcadas del siglo XIX aparecen como particularmente significativas en la consolidacin de esta tradicin y en la definicin de su sistema de administracin y gestin del recurso hdrico.

Tras el perodo de organizacin de la Argentina como nacin en la segunda mitad del siglo XIX, el pasado hispano-criollo termina de ser superado con un proceso de modernizacin10 que tuvo sus manifestaciones ms evidentes entre 1880 y 1910. Logrado el "orden" con la pacificacin y unificacin del pas, se trataba entonces de apuntar al "progreso". En ste contexto, los saberes cientficos-tcnicos y las profesiones liberales adquirieron un rol mediador muy importante en la conversin de necesidades en obras y en las relaciones entre las fuerzas del economa, la sociedad

9 As se denomina a los viejos caminos que vinculan a la ciudad con las diversas zonas rurales del oasis.10 "Modernizacin" entendida como la emergente material de un proceso social y cultural ms amplio (modernidad) que se desencadena en Amrica Latina a partir de los movimientos independentistas y en la consolidacin de los estados nacionales, contribuyendo al reemplazo de la cultura ligada a las formas coloniales por otra moderna pasada en la razn ilustrada y luego en el positivismo.

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civil y los sectores dirigentes (CIRVINI, 2004).

En pleno proyecto geopoltico de expansin de los oasis, la provincia de Mendoza (su gobierno y la elite dirigente) confi sus mandatos ms estratgicos a ingenieros civiles e hidrulicos, argentinos pero tambin extranjeros especialmente contratados para tal fin. Se trataba de "vencer a desierto" mediante la aplicacin de los poderosos saberes tcnicos de los especialistas, que vinculaban estrechamente el "saber" con el "hacer".

El caso paradigmtico es el del ingeniero hidrulico italiano Csar Cipolletti, contratado en 1889 por el gobierno de la provincia para realizar obras de irrigacin en la principal toma de agua en la cabecera de la cuenca de aprovechamiento del ro Mendoza, necesarias para la extensin de toda la red de riego del Oasis Norte, a las que siguieron muchas otras. Cipolletti es venerado por la historia mendocina y recordado como el "domador del agua".

A partir de aqu, la tradicin ingenieril en el manejo del agua es muy fuerte en Mendoza, alimentando un discurso tecnocrtico en torno al desarrollo agrcola en tierras secas en el que la idea de la infraestructura (en el ms material de los sentidos) es determinante de una variedad de diagnsticos sobre situaciones biofsicas y socioeconmicas. La eficiencia constituye -en este contexto- un tema recurrente y los problemas y las soluciones tienden a ser vistos en trminos de obras realizadas y pendientes de ejecucin. En el plano institucional, las buenas gestiones del Departamento General de Irrigacin (DGI) se miden -en gran medida- por la cantidad de obras hidrulicas ejecutadas.

Para comprender la institucionalizacin del poder del agua en Mendoza es necesario mencionar adems que el DGI es una institucin gran autonoma dentro del organigrama del gobierno provincial. El DGI posee una sede propia fuera de la Casa de Gobierno y del mismo Barrio Cvico de la ciudad de Mendoza. Su mxima autoridad (el Superintendente) es propuesta por el gobernador y slo puede asumir tras el acuerdo otorgado por la legislatura provincial en donde es objeto de la negociacin poltica entre los representantes de los diversos partidos. As, el rango de superintendente conlleva una marca simblica en la carrera poltica en el mbito provincial. Sobre esta tradicin irrumpe en Mendoza el paradigma ambiental a fines de la dcada del ochenta. En 1989 se crea en Mendoza el Ministerio de Medio Ambiente11 (MAyOP), en la lnea del desarro-llo sustentable y con mandatos infundidos desde el Informe Bruntland. Sus competencias se refieren a la elaboracin de la poltica ambiental destinada a crear condiciones de prevencin, proteccin y conservacin de la naturaleza y hbitat humano, como as tambin el uso y aprove-chamiento de los recursos naturales y defensa contra desastres y accidentes. No tiene competencia directa en materia de aguas, sino que coordina la gestin entre el Departamento General de Irrigacin (DGI), Ente Provincial del Agua y Saneamiento (EPAS) que regula el uso del agua potable, el Ente Provincial Regulador Elctrico (EPRE) y los municipios. En una sintona distinta de la del DGI, sus objetivos proclaman ya no vencer al desierto sino combatir la desertificacin.A partir de ese momento, se establece una tensin permanente entre ambas instituciones: el DGI respaldado por una larga tradicin en la administracin del agua, ocupado de la planificacin y la operacin del sistema hdrico con especial nfasis en riego agrcola y apareciendo desde un abordaje recursista y sectorial. Por otro lado, MAyOP inspirado en todos los buenos deseos del desarrollo sustentable. Si bien el MAyOP cuenta con buenas herramientas legales para ejercer sus funciones, el DGI ejerce con efectividad los poderes que supo acumular durante ms de 100 aos

11 Concebido en un principio como Ministerio de Medio Ambiente, Urbanismo y Vivienda, fue vinculado posteriormente con otras reas del gobierno para pasar a ser el Ministerio de Ambiente y Obras Pblicas

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de gestin del agua y se hace eco -finalmente- de una identidad regional hegemnica que se construye sobre la gesta heroica de mendocinos que han sabido domar el agua, vencer al desierto y doblegar una naturaleza percibida como hostil (MONTAA, 2005 y MONTAA y TORRES, 2005).

Los efectos territoriales de esta situacin quedan en evidencia en el caso de la regulacin del ro Mendoza. Los primeros antecedentes se remontan a los informes y proyectos del ingeniero Fuch en 1909. A partir de all se sucedieron una cantidad de alternativas, propuestas, proyectos e incluso licitaciones que nunca llegaban a concretarse pero que posicionaban el dique-embalse como la gran obra esperada por la sociedad mendocina en su conjunto.12 Subyaca la idea que hacer obras -y en particular obras hidrulicas- implica "progreso" y beneficios para todos los mendocinos. Utilizando en buena medida fondos obtenidos de la privatizacin de empresas del Estado provincial, el Aprovechamiento Mltiple Potrerillos fue finalmente construido y puesto en operacin en 2002. El dique-embalse permite compensar los picos de dficit de agua de riego de primavera y fines del verano, pero representa una alternativa de manejo tecnolgico ms dura frente a la anterior distribucin no regulada. Es ahora cuando aparecen los costos no explicitados de la opcin de manejo tomada. Por ejemplo, la necesidad de revestir canales para evitar los impactos negativos del llamado "efecto de aguas claras"13 que se manifiestan en mayores infiltraciones en la red de distribucin con la consiguiente prdida de eficiencia. Asimismo, la necesidad de reconvertir las tcnicas de riego en el nivel intrapredial para evitar la prdida de materiales finos de los suelos, por ejemplo. Pero tambin ocurre que la presa favorece la utilizacin que mayores volmenes de la parte media de la cuenca sellando definitivamente la extincin de los caudales del ro Mendoza aguas abajo del oasis en el desierto de Lavalle. Los beneficios no son tan evidentes -entonces- para los pequeos productores que no pueden reconvertir su tecnologa de riego tradicional a los sistemas de goteo, aspersin o microaspersin. Las cuentas no son tampoco tan claras para quienes deban pagar el costo de las obras de impermeabilizacin de la red de distribucin, sea el Estado o los regantes. La agricultura de Mendoza est compuesta en gran parte por pequeos productores a los que la economa globalizada pone en una situacin de precaria rentabilidad. Para ellos las reconversiones son imposibles sin subsidios. Por otra parte, las cuentas iniciales del proyecto no consideraban estas obras consideradas como "complementarias". Por ltimo, los descendientes de los grupos huarpes asentados en el desierto de Lavalle no figuraron entre la lista de damnificados: ellos haban sido desposedos del agua y del derecho a reclamarla mucho tiempo atrs.

La gran tentacin que supona construir el dique Potrerillos tambin minimiz la necesidad de asegurar los llamados "caudales ecolgicos" que permitiran mantener funciones ecosistmicas mnimas en la zona distal de la cuenca. El proceso de evaluacin de impacto ambiental desarrollado por el Ministerio de Medio Ambiente no logr imponerse a las ideas tecnocrticas de progreso ni tampoco las prcticas clientelsticas operadas a lo largo del proceso de proyecto y licitacin de la obra, de las que tanto el DGI como el MAyOP -vale decirlo- no fueron ajenas.12 El proyecto de construir una presa constituy un punto de pleno acuerdo en las plataformas polticas de los candidatos a gobernadores de distintos partidos polticos en la dcada de los noventa. Todos queran atribuirse y ser recordados por la concrecin de este proyecto centenario. 13 Las aguas claras provocan un efecto mecnico originado en la retencin por parte de las presas de la mayor parte de los materiales finos en suspensin. Las aguas clara erogadas a partir de un embalse artificial poseen una menor viscosidad y -por ende- ejercen una mayor fuerza de desgaste que acelera la degradacin erosiva de los canales de riego. Esto implica mayores prdidas en los canales de distribucin no impermeabilizados. Asimismo, las aguas claras disminuyen la fertilidad de los suelos, ya que entre los materiales finos retenidos en los fondos de los embalses se encuentra gran parte de los nutrientes. De esta manera, las aguas claras llegan a los canales de riego sumamente empobrecidas, creando en el productor agropecuario la necesidad de emplear fertilizantes con los consiguientes riesgos de contaminacin.

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La mercantilizacin del recurso: inherencia vs. mercado de aguasLa gestin de las aguas que deshielan de la Cordillera de los Andes es muy diferente a uno y otro lado del cordn montaoso. En Chile -y en el marco de las polticas macroeconmicas que vienen siendo aplicadas desde 1973- el recurso hdrico constituye un bien transable administrado por privados. Es que el Cdigo de Aguas (1981) posibilit un sistema privado de derechos formalizado en un mercado de agua donde la tierra queda separada del agua y en manos del mejor postor. Este mercado de agua ha sido caracterizado por algunos economistas como exitoso y eficiente (BRISCOE 1996, BRISCOE et al. 1998, CRISTI et al. 2000, GAZMURI 1992, GAZMURI y ROSEGRANT 1994, HEARNE y EASTER 1995, ROS y QUIROZ 1995, ROMANO y LEPORATI 2001) aunque otros reconocen que la alta eficiencia de estos mercados no se manifiesta en la aliviacin de la pobreza rural (ECLAC 1995, Dourojeanni y Jouravlev, 2001) y que ha generado especulacin (GARDUO, 2003), o bien criticado debido a que la atencin se ha concentrado principalmente en la eficiencia del mercado y soslayando en la discusin sus dimensiones sociales (BAUER 1997, 2005).

Del lado argentino, las reformas macroeconmicas de la dcada de los noventa no alcanzaron alterar la condicin del recurso hdrico, que conserv su carcter de bien pblico14 y su cualidad de ser un recurso inherente a la tierra.15 En este sistema la propiedad de ambas no puede ser disociada, por lo que para acceder al uso del agua se debe comprar la tierra a la que se asocian sus derechos. Las hectreas "empadronadas" (las que poseen derechos de riego) no pueden perderlos, salvo que el propietario renuncie a los mismos por cambio de uso.16 En tanto se trata de un recurso catalogado como bien pblico, el sistema de gestin se orienta hacia la satisfaccin del bien comn y el sistema de distribucin intenta un aprovisionamiento equitativo del agua disponible a los diversos usuarios del sistema.

Ahora bien, aunque no existe un mercado de aguas en Mendoza, esta puede ser adquirida mediante la compra de tierras o -en casos en los que existen dotaciones de agua no utilizadas por los detentores de sus derechos- la administracin puede favorecer a algn agente con la capacidad de pago necesaria y acceder a que este ltimo use agua prestada.17

Sin embargo, la excepcin ms importante a esta regulacin del agua superficial se observa en el acceso al agua subterrnea, cuyo uso responde a un esquema que favorece el acceso de los agentes

14 El rgimen de dominio sobre las aguas en Argentina surge de los artculos 2340, 2350, 2635 y 2637 del Cdigo Civil, los cuales consagran su carcter netamente pblico, atribuyendo su dominio a las provincias (MATHUS ESCORIHUELA et al., 2006:94). El Art. 186 de la Constitucin provincial tambin se refiere a su carcter pblico. 15 La inherencia es establecida en el Art. 186 de la Constitucin provincial de 1916: El uso del agua del dominio pblico de la Provincia es un derecho inherente a los predios, a los cuales se concede en la medida y condiciones determinadas por el Cdigo Civil y leyes locales. El Art. 187, por su parte, se refera a la descentralizacin y participacin democrtica del usuario de la siguiente manera: Las leyes sobre irrigacin que dicte la Legislatura, en ningn caso privarn a los interesados de los canales, hijuelas y desages, de la facultad de elegir sus autoridades y administrar sus respectivas rentas, sin perjuicio del control de las autoridades superiores de Irrigacin. 16 En rigor, la tierra no es sujeto de derecho y quien detenta el derecho no es la tierra misma sino su propietario. Pero ste no puede cederlos a otro. S puede renunciar los derechos (por ejemplo cuando compra tierra agrcola que ser destinada a la urbanizacin), pero lo hace a favor del conjunto y no pueden ser cedidos a favor de un tercero. Por otra parte, la legislacin seala que los derechos pueden ser caducados por falta de pago, por contaminacin u otras causales reiteradas y fehacientemente verificadas, siempre a favor del sistema. 17 Existen diversas categoras de derechos. Hay concesiones definitivas y eventuales (otorgadas por la Ley de Aguas y leyes posteriores) que no pueden ser anuladas sino por expropiacin. Por otro lado, existen estos permisos temporarios y precarios que pueden ser revocados sin justificacin y sin causa y sin mediar expropiacin.

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de mayor poder econmico que son -como se ver ms adelante- los que pueden costear los costos de la perforacin y los de la energa requerida para el bombeo. Todas las previsiones que se hacen desde la visin de un recurso pblico y compartido para el agua superficial se desdibujan frente a una explotacin de acuferos que depende en gran medida de decisiones individuales de los inversores privados ms poderosos.

La modernizacin: descentralizacin del sistema de riego hacia los usuariosLas reformas econmicas de la economa argentina que comenzaron en los ltimos aos de la dcada del 80 tuvieron su impacto en la organizacin del Estado provincial. En el sector vitivincola, por ejemplo, el Estado cedi su rol empresarial a favor de la instauracin de un modelo cooperativista. La vivienda social, por su parte, fue descentralizada a favor de los municipios. Para el caso del agua, si bien estas polticas no produjeron cambios de fondo en el estatus jurdico del recurso ni en su sistema de administracin, la reforma se materializ en el llamado proceso de descentralizacin que se trat bsicamente- del fortalecimiento de las organizaciones de usuarios. En el caso del agua, la poltica de descentralizacin no haca sino responder a lo establecido en Ley de Aguas de 1884, norma inspirada en los principios liberales de la poltica de la poca.

El objetivo de la descentralizacin era el que el DGI conservase (y fortaleciese) sus roles de formulacin e implementacin de polticas hdricas y contralor de las actividades desarrolladas en las diversas cuencas mientras que los usuarios tomaban mayores responsabilidades en la faz operativa del sistema de riego.

Los usuarios se organizan en comunidades de usuarios llamadas Inspecciones de cauce18 y stas, a su vez, se agrupan en Asociaciones que con una escala mayor- estn en condiciones de prestar servicios jurdicos y otros a las inspecciones (Figura N 1).

Figura N 1: Organizaciones en la administracin del agua en Mendoza, ArgentinaOrganizacin Competencias Marco legal (prov)

Estado Departamento General de Irrigacin

Ros, diques, embalsescanales primarios

Constitucin provincialLey de Aguas

Usuarios

Inspecciones de Cauces

Canales secundarios,ramas, hijuelas, ramos

Ley de AguasLey 6405/96

Asociacin de Inspecciones de

Cauces

Comunidades de primer orden que asocian Inspecciones, con directorio formado por Inspectores de Cauces de distintas zonas

Ley 6405/96

Fuente: Mario SALOMN en Informe final del proyecto A Comparative Study of Modern Irrigation Water Systems and Rural Poverty in the Limar Basin, Chile and the Tunuyn Basin, Argentina: Institutional and Socio-Economic

Aspects, International Water Management Institute (IWMI), Sri Lanka

18 Su estructura organizativa comprende una asamblea general de usuarios, un inspector de cauce, un cuerpo de delegados y una comisin de vigilancia. Las principales funciones tcnicas de las inspecciones de cauces son las de administrar y distribuir el agua, organizar el mantenimiento de canales y drenes, disponer la ejecucin de obras necesarias, denunciar casos de contaminacin y realizar inventarios de infraestructura y catastrales en el cauce a su cargo, controlar el funcionamiento de los sistemas. Pero es interesante notar sus funciones jurisdiccionales como mbito primario de resolucin de conflictos en el uso del agua como juez de canal e hijuela. En el plano administrativo, se desempean en actividades impuestas por el DGI.

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Es interesante destacar la naturaleza jurdica de las inspecciones de cauce como rganos pblicos no estatales, autnomos y autrquicos con capacidad de actuar en mbitos del derecho pblico y privado. Elaboran sus presupuestos sobre las propias recaudaciones y eligen sus autoridades por votacin. Se constituyen de pleno derecho por los usuarios titulares de derechos de aguas pblicas cuya dotacin se suministra de un cauce en el rea de influencia de la Inspeccin. Constituyen verdaderos actores comunitarios y mixtos, ya que son comunidades de usuarios mayormente privados19 ligados por el manejo de cauces vinculados que manejan un recurso pblico bajo el paraguas del Estado provincial. Si bien en la prctica la divisoria de responsabilidades y actividades no es tan clara como est prevista, el organigrama constituye una interesante articulacin de los sectores pblico y privado que ha redundado en una administracin ms apegada al territorio.

Es as como desde una posicin jerarquizada en organizacin estatal, el DGI formula y ejecuta las polticas hdricas provinciales y descentraliza las operaciones en estas comunidades de usuarios. Por otro lado -y no sin ambigedades en las jurisdicciones y competencias-, el MAyOP no tiene competencia directa en los recursos hdricos pero es objeto de sus preocupaciones desde su rol en la conservacin de los recursos en condiciones lo ms cercanas posible a objetivos de sustentabilidad.

En este territorio, en el que la disponibilidad de agua determina fuertemente la aptitud para la urbanizacin, la industria o la agricultura, y sobre los encuentros y desencuentros entre el DGI y el MAyOP, es notoria la falta de articulacin de las polticas hdricas con los gobiernos municipales. Son los municipios quienes ejercen la jurisdiccin sobre los usos del suelo permitidos, los receptores de demandas sociales de los grupos ms pobres (incluso actuando como agentes de descentralizacin de las polticas sociales del gobierno provincial) y los impulsores de proyectos de desarrollo local que implican decisiones de localizacin en materia de vivienda, industria y actividades agrcolas.

En esta situacin, el DGI tiene a su cargo la planificacin hdrica y los municipios la planificacin de los usos del suelo y ambas esferas estn desconectadas. Esto constituye un cuadro de situacin al menos complicado en un territorio en el que la casi totalidad de las actividades se desarrollan en las tierras de regado. La descentralizacin del DGI se efectu al interior de los usuarios del sistema de riego y no hay canales institucionales que permitan conciliar las polticas hdricas con los objetivos de desarrollo local de los gobiernos municipales. La administracin del agua deja afuera no slo los habitantes del desierto sino tambin a importantes actores de los oasis...

La valorizacin y mercantilizacin del agua en el marco de la economa globalizadaSobre los desencuentros en este tringulo estatal (DGI, MAyOP y municipios) operan los agentes privados, entre los que destacan los poderosos agentes extranjeros de la nueva vitivinicultura.La apertura de la economa argentina de los aos 90 atrajo a Mendoza capitales extranjeros (Francia, Espaa, Chile, entre otros) que practican una nueva vitivinicultura capital-intensiva orientada a la exportacin, contrastante con la vitivinicultura desarrollada por los pequeos productores tradicionales. En el marco de una regulacin relativamente permisiva de explotacin del agua subterrnea se observa que, mientras que en las viejas zonas consolidadas del oasis los agricultores compiten por la cada vez ms escasa, salinizada y contaminada agua superficial, las tecnologas de riego modernas y abundantes recursos econmicos han permitido a estos grandes

19 Algunas reparticiones del Estado provincial y municipal poseen derechos. Por ejemplo, la Administracin de Parques y Zoolgicos para el riego del Parque Gral. San Martn (Ciudad de Mza) y los municipios para el riego del arbolado pblico, etc.

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capitales expandir la frontera agraria sobre los piedemontes en la zonas altas de la cuencas.

Se presentan entonces situaciones de riego que se definen entre dos polos contrastivos20: Por un lado, los pequeos y medianos productores de las zonas tradicionales del oasis que participan en asociaciones de regantes en las que los usuarios se organizan democrticamente bajo el paraguas del Estado y acuerdan turnos de riego para el aprovechamiento del agua superficial siempre escasa. Por el otro, los capitales de la nueva vitivinicultura, cuyas altas rentabilidades21 les permiten afrontar los costos del bombeo -an desde profundidades importantes- logrando sustraerse de las complejidades del sistema comunitario de administracin del agua superficial. Para ellos, el riego se decide con slo encender las bombas.

La situacin reporta consecuencias en el plano territorial. En lo espacial, la expansin de la fron-tera agraria sobre los piedemontes se produce -en gran medida- a causa de un uso que no prev la sustentabilidad ecolgica del recurso hdrico en su conjunto y en ciertos casos en detrimento de condiciones agroecolgicas en las tierras bajas de la cuenca22 que en la medida en la que las condiciones econmicas de la explotacin no son las mejores- tienden a ser abandonadas. Es as como las tierras ganadas al desierto (o perdidas, segn como se lo mire) que se habilitan en los piedemontes gracias al bombeo desde los acuferos se incorporan al circuito agrcola en cierta me-dida a costa del abandono de las que se degradan aguas abajo. El oasis se ira desplazando lenta-mente hacia las zonas altas, dejando a su paso tierras residuales en lo que podra caracterizarse como un uso minero del espacio que utiliza suelo y luego lo desecha deteriorado. En lo social, la degradacin constituye un factor que afecta a los pequeos productores aguas abajo que, acuciados por dificultades productivas y las bajas rentabilidades, se vuelven ms vulnerables an a ser expulsados del circuito y sus tierras cedidas a la urbanizacin o simplemente abandonadas.

Por otra parte, el tradicional proceso de avance urbano sobre el oasis agrcola est alcanzando niveles crticos en trminos de consumo de recursos de agua y suelo. Con recursos hdricos que no aumentan, la magnitud del desarrollo de los oasis -particularmente el gran Oasis Norte con su rea Metropolitana de Mendoza- ejerce una fuerte competencia con los usos agrcolas en el consumo de agua y suelo irrigado.

Como en otros oasis de tierras secas, la tendencia es a una mayor participacin de los consumos residenciales, industriales y recreativos respecto de los agrcolas. La valorizacin econmica de los suelos irrigados por parte del desarrollo urbano pone en desventaja a los usos agrcolas, afectando nuevamente a los pequeos y medianos productores periurbanos, cuya renta no compite de ninguna manera con la valorizacin inmobiliaria suburbana. Por otra parte, las legislaciones la de Mendoza entre otras del Cono Sur de Amrica Latina- que fueron formuladas en pocas de gran desarrollo agrcola y relativamente menor desarrollo urbano quedan desactualizadas frente a los nuevos desafos que plantean los cambios de uso y de su mano- con el ingreso de nuevos actores en las disputas por el agua.

Es que la disputa se complejiza con la presencia de los operadores privados del servicio de agua potable aparecido en el marco de las privatizaciones de la dcada de los 90. Estos actores han recibido como parte de sus concesiones los derechos de aguas que antes manejaba el Estado y,

20 Existen, por su puesto, los casos de productores de las zonas tradicionales de los oasis que riegan bsicamente con agua superficial pero disponen de perforaciones que les permiten utilizar el agua subterrnea para salvar los perodos de malas garantas en las dotaciones superficiales.21 Se trata de produccin de vinos de alta gama para mercados de exportacin22 El proceso ha sido estudiado particularmente para la cuenca del ro Tunuyn, en el norte de Mendoza. Ver: CHAMBULEYRON, 2002)

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como detentores de los mismos, forman ahora parte de las Inspecciones de Cauce. Esto genera un cambio cualitativo en la composicin de las Inspecciones de Cauce, que no es un dato menor en el contexto de la tendencia a un mayor incremento de los consumos urbanos respecto de los agrcolas. La lgica del negocio del agua potable es ahora mercantil y las negociaciones en las Inspecciones de Cauces que abarcan derechos destinados a agua potable23 se han tornado ms complicadas. Los escenarios sugieren tendencias hacia una mayor complejizacin y conflictividad de las relaciones entre usuarios, habida cuenta de mayores consumos -y como se seal, mayores consumos no agrcolas- con dotaciones que no se incrementan o que podran verse incluso disminuidas en el marco del proceso de cambio climtico global.

Finalmente, los usos industriales tambin han seguido desarrollndose. Existen inspecciones de cauce en las que participan agentes de la industria (mayormente agroindustria) en calidad de desaguantes.24 Aqu los desafos de la conservacin apuntan principalmente a permitir un desarrollo econmico que no comprometa la calidad de los recursos hdricos superficiales y subterrneos, especialmente cuando los usos agrcolas, los residenciales y los industriales coinciden en los mismos espacios periurbanos de los oasis.

ConclusionesEn el marco de las complejidades ecolgicas y administrativas as como espaciales y sociales en estas tierras secas, se observa que el sistema de administracin hdrica que era avanzado hace un siglo no es adecuado hoy para mediar en las disputas territoriales. Algunas reformas recientes apuntan hacia una cierta democratizacin, a la planificacin centralizada y a la descentralizacin operativa. Sin embargo, los hechos muestran dificultades en la conciliacin de los lmites (ecolgicos) de las cuencas con las jurisdicciones administrativas, superposiciones o ambigedades en las competencias y jurisdicciones del accionar del Estado y dificultades en articular los puntos de vista de los usuarios directos, los agrcolas, industriales y residenciales entre s, y los de ellos con otros actores no vinculados directamente con el sistema hdrico pero con intereses territoriales que no pueden soslayar el factor hdrico.

En las tierras secas el recurso agua constituye un factor de extrema centralidad en la configuracin de los territorios: en la construccin de sus espacios y en el desarrollo de los procesos sociales que lo animan. Aqu el agua expresa el ejercicio de poder social. Es as como en Mendoza grupos dominantes asociados a aquellos domadores del agua controlan la administracin del recurso hdrico reafirmando su supremaca y dando lugar a situaciones de inequidad social y territorial. Si el sistema est jaqueado por la complejidad creciente en escenarios de balances hdricos cada vez ms ajustados, las perspectivas de desarrollar un sistema de administracin ms cercano a objetivos de sustentabilidad con equidad territorial se ven comprometidas por relaciones de poder asimtricas. En la medida en la que esto no cambie, los actores subordinados continuarn siendo ignorados en el manejo hdrico y, por tanto, seguirn siendo limitadas sus posibilidades en el plano territorial. BibliografaBAUER, C.J., 1997. Bringing water markets down to earth: The political economy of water rights in Chile, 1976-1995. World Development 25 (5): 639-656.BRAGONI, B., 1999. Los hijos de la revolucin. Familia, negocios y poder en Mendoza en el siglo XIX. Taurus, Buenos Aires.23 Los derechos son otorgados para usos determinados 24 Cuando poseen derecho a desaguar vertidos a los cauces del sistema

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