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Elitismo tecnocrático y pluralismo partidocrático: la elaboración de la política exterior en Chile y Uruguay (1990-2015)

Camilo López Burian - Universidad de la República (UDELAR)

Dawisson Belém Lopes - Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) , Brasil Pedro Feliu Ribeiro - Universidade de São Paulo (USP) , Brasil

Introducción general: Chile y Uruguay Para poner a prueba el desarrollo conceptual central de este trabajo sobre los regímenes políticos de conocimiento, se aborda la arena de la política de comercio exterior e inserción internacional, definida por la intervención gubernamental sobre las relaciones comerciales de un país con su ámbito externo, utilizando para ello instrumentos de regulación comercial1, con fines de protección o promoción del comercio internacional (Krugman y Obstfeld 2000: 194). Y particularmente se analizan dos acontecimientos –sumando un total de cuatro eventos– con diferente resolución en ambos países. Mientras Chile concretó un Tratado de Libre Comercio (TLC) con EEUU, en Uruguay esta posibilidad fue bloqueada, ocurriendo lo mismo, con igual sentido en ambos países, frente a la posibilidad de integrarse a la Alianza del Pacífico de la que Chile fue fundador y a la que Uruguay adhirió como observador.

Debe señalarse que para abordar los eventos seleccionados se tendrán presentes algunos elementos básicos de la literatura relativa al análisis de política exterior. Esto implica que se atenderá a los factores domésticos e internacionales implicados en esta arena de política a partir de la adopción de la perspectiva de los juegos de doble nivel (Putnam 1988), a la vez que se incorporarán elementos relativos a la forma de toma de decisiones (Allison 1988)2 y se vincularán estos enfoques con las nociones de comunidades epistémicas (Haas 1989 y 1992)3 y coaliciones promotoras (Sabatier y Jenkins–Smith 1993 y 1999)4, las cuales serán claves para el análisis de los eventos.

Tal como se señaló, los cuatro eventos a analizar corresponden a la toma de decisiones frente a la concreción de dos acuerdos internacionales. En el análisis de los mismos se entenderá por instituciones al conjunto de reglas formales (incluidas en el derecho positivo) e informales (aspectos comprensivos y normativos de cómo funciona o debe funcionar algo). Se entenderá por actores a los sujetos colectivos o individuales que posean una identidad, que les permita reconocerse como tales, con capacidad de acción estratégica y recursos para su realización. Entendiendo esta capacidad de acción estratégica como la que le permite identificar y definir sus intereses, a partir de su identidad, y formularlos como objetivos, para plantearse cursos de acción para la

1 Por ejemplo negociaciones y acuerdos comerciales, barreras no arancelarias (barreras fitosanitarias, técnicas, sanitarias o cuotas), aranceles ad valorem, normas de comercio (salvaguardias y anti-dumping), normas de compras y contrataciones gubernamentales, exigencias de contenido local para inversiones extranjeras directas, restricciones a las exportaciones y subsidios. 2 En su trabajo propone tres modelos decisorios, uno centrado en un actor racional unificado, otro que coloca el proceso organizacional estandarizado y rutinario como la clave, mientras que el tercero coloca el énfasis en el juego político entre los actores involucrados. 3 Entendida como red de expertos que comparten creencias y valores acerca de los problemas y desafíos en determinada área de políticas. 4 Es un instrumento conceptual y analítico que agrega teóricamente diferentes actores con intereses y criterios similares. Las mismas pueden ser construcciones abstractas o coaliciones formales, integradas por individuos y organizaciones, con diferentes niveles de estabilidad en el tiempo. Las mismas compiten entre sí para que la acción gubernamental sea funcional a los objetivos que promueven.

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consecución de los mismos a partir de una relativa autonomía brindada por sus recursos y capacidades. En síntesis, los actores y sus comportamientos serán analizados a partir de tres elementos que se relacionan mutuamente: sus intereses; sus recursos/capacidades; y sus ideas (mapas cognitivos, identidades y valores) (Acuña y Chudnovsky 2013: 36 – 39). El marco de ideas será considerado como el punto de partida desde el cual se construyen los intereses y las estrategias.

Adicionalmente, se atenderá a los vínculos entre política doméstica y la política exterior, donde en el nivel internacional (nivel I) los negociadores gubernamentales buscan maximizar sus pagos para atender las demandas de sus bases de apoyo (partidos, grupos de interés y electores), mientras que en el nivel doméstico (nivel II), las bases de apoyo presionan al gobierno para que sus preferencias sean contempladas en el acuerdo ratificado, a la vez que el gobierno busca aumentar sus bases de apoyo. Al ser juegos conectados, las jugadas que son racionales para un jugador en un ámbito pueden resultar imprudentes para ese mismo jugador en el otro. A la vez que debe entenderse que todo acuerdo alcanzado en el nivel I necesita su ratificación en el nivel II, por lo tanto la probabilidad de que se alcance un acuerdo está determinada por la superposición entre el “Conjunto-Ganador” de ambos niveles (acuerdos posibles en el nivel I que contarían con mayoría para su aprobación en el nivel II). A partir de esta óptica, el tamaño del “Conjunto-Ganador” dependerá de la distribución de poder y de las preferencias y de las posibles coaliciones entre los grupos representados del nivel II; de las instituciones políticas del nivel II, sean estas las reglas de ratificación del acuerdo y los formatos de relacionamiento formales e informales; y por un conjunto de factores relativos a las estrategias de los negociadores del nivel I, ya que estos son el único vínculo existente entre ambos niveles5.

Tanto en el caso chileno como en el uruguayo, el Presidente tiene constitucionalmente la conducción de la política exterior y, por consiguiente, de la política de comercio exterior en tanto componente de esta. En ambos casos los ministerios relevantes en el diseño de esta política son los de Relaciones Exteriores y Economía. Mientras que los parlamentos tienen la capacidad de ratificar o bloquear los acuerdos internacionales propuestos por el Poder Ejecutivo, siendo clave el momento en que se verifican divergencias entre las preferencias del principal (los actores del nivel II) y el agente (los actores del nivel I), pudiendo generarse conflictos (Martin 2000). En ambos casos, los partidos son programáticos y disciplinados, siendo fraccionalizados (bipolarmente) en el caso uruguayo. Y en ambos casos el debate sobre la política de comercio exterior contrapuso comunidades epistémicas y coaliciones promotoras diferentes como actores principales, tal como se presenta al reseñar los casos, durante todo el período que va desde la vuelta a la democracia hasta el presente.

Para el análisis de los casos y dentro de ellos los eventos correspondientes, se realiza primero una presentación del caso donde se recogen algunos rasgos de larga duración que permiten comprender mejor aspectos vinculados a los eventos. Posteriormente se analizan las dos dimensiones estructurantes del régimen político de conocimiento: el policy making regime y la tradición predominante en la valoración general de la ciencia en el sistema político. Posteriormente se aborda el análisis de los eventos, esperando encontrar

5 El negociador principal puede condicionar el tamaño del conjunto-ganador mediante tres tipos de acciones. Usar pagos laterales para modificar el reparto de preferencias domésticas. Lograr una vinculación sinérgica que convenza a actores sobre la aprobación del acuerdo en tanto condición para mejoras o logros en otros planos que, hasta el momento, no ocupaban un lugar central en la negociación pero que se encentran vinculados. La tercera implica una tendencia a la cooperación entre los actores del nivel I, donde un negociador intente mejorar las posibilidades de ratificación en el nivel II del otro negociador.

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en el caso chileno al régimen político de conocimiento Tipo I (Tecnocracia), caracterizado por un policy making regime centralizado y una tradición predominante en la valoración general de la ciencia en el sistema político marcada por el racionalismo, lo cual debería generar un uso intenso de conocimiento. En este escenario, los partidos políticos tienen a los expertos en un lugar central y tienden a transferirles responsabilidades muy relevantes en el ciclo de las políticas públicas. Adicionalmente se espera encontrar una gran importancia del conocimiento académico como condición y aspecto proyectante para las carreras políticas y para acceder a cargos de gobierno. Para el caso uruguayo, el régimen político de conocimiento que se espera encontrar es el Tipo IV (Pluralismo plebeyo). En este tipo de régimen, el policy making es abierto y hay predominancia del antiintelectualismo, generándose un uso comparativamente bajo y esencialmente instrumental del conocimiento en el ciclo de políticas públicas. Si bien se espera encontrar un mercado de ideas abierto y competitivo, la política prevalece sobre la racionalidad técnica. De esta manera, el conocimiento especializado es un arma para la disputa política. A diferencia del Tipo I, donde el Estado chileno debería mostrar un alto uso de conocimiento experto, en el caso uruguayo (Tipo IV) la racionalidad política debería ser central.

a. CHILE

i. Introducción. Un poco de historia de la política exterior chilena. Cambios y permanencias.

Un rasgo fundante para la política exterior chilena fue su formulación y puesta en marcha desde un Estado nacional, que en términos relativos, tuvo una temprana y exitosa construcción. Un territorio controlable, una población poco dispersa y la rápida construcción de la hegemonía de la capital, con su correlato en la no emergencia de poderes locales que socavaran o pusieran en cuestión la unidad (Collier 1989), fueron el escenario para que una sociedad, donde una élite civil ejerciera el poder y condujera los destinos nacionales (Safford 1989: 143), se proyectase rápidamente en la dimensión internacional.

Chile, con una “(…) acertada consolidación de un Estado nacional efectivo (que) provocó la envidiosa admiración de las repúblicas de Hispanoamérica menos afortunadas, desagarradas y plagadas (…) por repetidas disputas y gobernadas por caudillos” (Collier 1991: 238), tuvo que lidiar tempranamente con conflictos con los estados vecinos, y construyó una red de proyección comercial desde el Pacífico.

Estas características originarias colocaron al plano internacional como un ámbito definido de política ya desde los primeros años de vida independiente. Su proyección y vinculación regional estuvo asociada a una serie de conflictos con los países vecinos, que dejaron secuelas o incluso se mantienen como elementos centrales de agenda como en el caso de Perú y Bolivia. Desde este escenario, la política exterior fue un campo de construcción de consensos entre los actores domésticos a fin de impulsar la consolidación territorial en relación a los países vecinos. Esto llevó a una rápida identificación de la política exterior como una política de Estado6.

6 “Hay una constante en las definiciones territoriales y una política de Estado, compartida por sectores muy diversos. Así, las actitudes de los gobiernos de la Concertación frente a los temas limítrofes no han sido sustancialmente diferentes a las que se manifestaron durante el régimen militar o incluso el gobierno de la Unidad Popular.” (van Klaveren 2010: 21).

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Los conflictos territoriales con vecinos tuvieron como contracara una vinculación con las potencias extranjeras: Inglaterra, Francia y EEUU. Estando esta última asociada a la proyección chilena a través del comercio marítimo en el Pacífico. Ya desde 1818, Chile abrió definitivamente su comercio exterior y posicionó, en ese momento, a Valparaíso como el principal puerto del Pacífico sudamericano (Halperín 1991: 5). “La política

exterior también fue condicionada por el proceso de construcción del Estado durante el siglo XIX. El hecho de que este proceso haya sido más temprano y más exitoso que en otros países de la región le otorgó una base más sólida a la inserción internacional política y le permitió desarrollar de mejor manera las potencialidades del país.” (van Klaveren 2010: 19). Chile desde el siglo XIX encontró en el Pacífico un área de proyección internacional combinada con una estrategia de vinculación extra regional.

En este proceso pueden encontrarse indicios de valoración del conocimiento como base y legitimación de la política, donde lo jurídico, y por ende los abogados jugaron un papel central. En el siglo XIX se forjará un estilo diplomático civil y legalista que tendrá a los juristas en diálogo con los políticos como eje principal. Una visión liberal y positivista fue ganando el ambiente intelectual de las élites decimonónicas que recibían las ideas de Juan Bautista Alberdi y Domingo Faustino de Sarmiento como aportes para pensarse a sí mismas y pensar el rumbo de su país.

Se identifican como actores centrales de la política exterior durante el siglo XIX a los partidos, a políticos (algunos de ellos juristas) y a juristas. La figura de Andrés Bello aparece en la literatura como el padre fundador de esta orientación jurídica de la política exterior (Alamo Varas 1999), quien con su obra Principios de Derecho de Gentes editada en 18327 propuso las bases de un derecho internacional de raigambre criolla y fue pieza clave para la construcción de una burocracia profesional que se desarrolló como cuadros de la política exterior chilena durante el siglo XX. Bello fue un colaborador en la construcción de lo “nacional”, influido también por la tradición de la escuela histórica

alemana. La escuela diplomática chilena llevaría el nombre de Andrés Bello, espacio estatal donde se formó tempranamente una burocracia profesional con un perfil juridicista y que actuó cooperando con los políticos en la conducción de la política exterior, generando insumos en el marco de un ambiente de valoración del conocimiento especializado, particularmente el jurídico, hasta que los economistas se constituyeran en los actores claves de una política exterior que constituyó al área de inserción económica internacional como un campo de especialización.

El apego al derecho ha sido identificado por los trabajos que intentan identificar las líneas de larga duración de la política exterior chilena (Sánchez 1997). En este sentido Miryam Colacrai y María Elena Lorenzini señalan que:

“(…) en Chile, tradicionalmente, ha existido un gran apego a la ley y, por lo tanto, la tradición legalista es un rasgo que, además de caracterizar un estilo diplomático determinado, contribuye a definir la identidad del país transandino. El apego a la ley y al derecho están presentes en Chile desde los inicios de su vida institucional (…). A modo de ejemplo, cabe mencionar la estabilidad institucional, -como fuerza profunda-, cuya base de sustentación fueron las constituciones de 1833, 1925 y 1980; también, la influencia que ejerció la polifacética figura de Andrés Bello desde el siglo XIX, cuya obra conforma la jurisprudencia de la Cancillería chilena en materia internacional.” (2010: 58).

La inserción económica internacional chilena, de la mano de la minería (plata, cobre y nitratos), durante el siglo XIX e inicios del XX mostraba una fuerte relación entre el país

7 La segunda edición corregida y aumentada se tituló Principios de Derecho Internacional (1844).

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y los centros del capitalismo mundial (Skidmore y Smith 1999: 130). Ya en la década de 1930, a pesar del aumento de la competencia alemana en esa década, EEUU se posicionó como el principal socio comercial chileno y el origen más importante de la inversión extranjera (Drake 2002: 219-221). La política exterior chilena continuó por esa senda hasta la década de 1960, cuando el regionalismo cepalino ganó influencia a la vez que se constataba el acenso gradual de los economistas en los cargos de gobierno, que aún contaban con varios ingenieros y abogados dentro de los principales cuadros técnicos (Markoff y Montecinos 1994: 3-4).

Sin embargo, desde la década de 1950 y hasta el inicio del proceso dictatorial en 1973, Chile contó con servicio exterior que desarrolló un estilo diplomático civil-pragmático, que recogía los legados históricos de la trayectoria y la formación estatal, caracterizado por: “(…) el énfasis en el derecho internacional, el reconocimiento práctico de las realidades del poder mundial y la preponderancia de los diplomáticos de carrera en el manejo de la política exterior” (Muñoz 1984: 362).

Con la dictadura del Gral. Augusto Pinochet (1973-1990) llegaron profundas transformaciones con relación a las líneas de larga duración de la política exterior chilena. Las políticas impulsadas por la dictadura fueron un profundo quiebre con la apuesta a los procesos regionales, a la vez que el propio régimen generó un aislamiento político de Chile a nivel internacional. En la arena específica del comercio exterior, durante la dictadura se implementó una estrategia en clave liberal de apertura comercial internacional a través de la reducción unilateral de aranceles, el establecimiento de reglas favorables e incentivos a la inversión extranjera directa y privatizaciones atractivas para extranjeros. Esta estrategia fue acompañada del abandono de la Comunidad Andina de Naciones (CAN) en 1976, como seña de “ruptura de amarras” con la región. La vuelta a la democracia no implicó una vuelta a la senda regionalista. La apertura unilateral realizada por la dictadura no fue revertida, sino que, posteriormente en democracia, se desarrollan negociaciones económicas internacionales con el objetivo de complementar lo bilateral con lo multilateral. Siendo este proceso una “reafirmación” de los tecnócratas, quienes fueron los protagonistas centrales del mismo. Con el legado de la dictadura y los procesos de apertura, con los TLC como instrumento, luego de la vuelta a la democracia, Chile hizo del libre comercio una línea estratégica de su política exterior, siendo parte del “sentido común” consensuado entre los expertos. En palabras de Alberto van Klaveren:

“Chile es un país abierto a la economía mundial, a la inversión extranjera y al comercio

internacional. (…) De esta realidad surge un cuarto principio de política exterior, referido a la libertad económica.” (2010: 24). Las herramientas para lograr este fin y los socios a privilegiar serían los puntos en debate.

ii. Policy making regime. En abril de 2016, Chile cuenta con 25 acuerdos comerciales con 64 mercados, los cuales representan el 64,1% de la población mundial y el 86,3% del PIB global8. Este estatus de negociador global (Global Trader) fue construido desde 1990 y pueden reconocerse en este período tres oleadas de negociaciones en función de las contrapartes, los asuntos negociados y el alcance de la liberalización. Entre 1990 y 1998 se desarrollaron acuerdos de complementación económica con países de la región y buscando un proceso de

8 Datos extraídos de la Dirección General de Relaciones Económicas Internacionales (DIRECON), Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile: https://www.direcon.gob.cl/ (Consulta realizada el 26/04/2016).

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desgravación arancelaria parcial. Entre 1998 y 2003 la agenda de negociación incluyó temas de “segunda generación”9 y “OMC10 plus”11, tuvo a países de mayor desarrollo económico como contrapartes y como objetivo el establecimiento de zonas de libre comercio. Luego de 2003, los acuerdos incluyen temas tradicionales, de “segunda

generación” y “OMC plus” y tienen a la región de Asia y el Pacífico como espacio

territorial clave (Botto 2007: 84-85).

Como señala Federico Rojas de Galarreta, el diseño institucional de la formulación e implementación de la política exterior genera un proceso de policy making cerrado:

“(…) las instituciones concentran la toma de decisiones en pocos actores, focalizando la toma de decisiones políticas de este tipo en el presidente y el canciller, aunque con alguna consulta a carteras como Economía o Hacienda. Este factor condiciona en gran medida el accionar de los actores (…), dado que limita las posibilidades de incorporación y participación de actores no estatales. A ello se suma que la existencia sostenida en el tiempo de este entramado institucional limita condiciona las identidades y los intereses de los actores no estatales, los cuales se ven altamente desincentivados en el intento de incidencia.” (2015: 106).

El policy making regime en Chile se caracteriza por su alto grado de institucionalización (Stein 2006). Aunque debe señalarse que estos mecanismos institucionales pueden ser eludidos o sustituidos por prácticas y mecanismos informales (PNUD 2009) y por redes que se constituyen extra institucionalmente (Cortés-Terzi 2001). Estos aspectos son retomados por Marco Moreno (2010), quien señala que el carácter tecnocrático de la política chilena se encuentra presente tanto en el Estado como en el resto de los actores vinculados al proceso de elaboración de las políticas públicas, particularmente en los think tanks, contribuyendo a profundizar la contradicción entre un impulso a la apertura del proceso que contrasta con una “voluntad real” de actores que se resisten a esto y siguen privilegiando un enfoque top-down en la elaboración de políticas.

Atendiendo a los aspectos institucionales de la toma de decisiones en política exterior, Chile tiene un régimen de gobierno presidencialista, y en su Constitución se le otorga al Presidente, entre sus atribuciones especiales “Conducir las relaciones políticas con las potencias extranjeras y organismos internacionales, y llevar a cabo las negociaciones; concluir, firmar y ratificar los tratados que estime convenientes para los intereses del país, los que deberán ser sometidos a la aprobación del Congreso (…)” (Capítulo IV, art. 32, n.17). Adicionalmente, debe señalarse que dentro del gobierno han existido diferentes instancias signadas por la competencia y la cooperación entre el Ministerio de Relaciones Exteriores, el Ministerio de Economía y el Ministerio de Hacienda, en relación a la orientación de la política de comercio exterior, entre otros factores por la ausencia o el tipo de mecanismo de coordinación establecido institucionalmente.12

Antes de la irrupción de los economistas en la arena de la política de comercio exterior e inserción internacional, ocurrido particularmente en el período dictatorial (1973-1990), el Ministerio de Relaciones Exteriores era el actor central en la política exterior chilena, aunque la política de inserción económica internacional fue determinada por el accionar

9 Por ejemplo servicios y propiedad intelectual. 10 Organización Mundial del Comercio. 11 Por ejemplo inversiones. 12 En conceptos de Allison (1988), en algunas instancias el modelo decisorio chileno fue competitivo, otras veces colegiado (ejemplo de esto podrá verse durante las primeras etapas de negociación del TLC con EEUU) y en momentos formalistas (como en la etapa final de la concreción del TLC con EEUU o en el posicionamiento chileno frente a la Alianza del Pacífico.

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del Ministerio de Economía que fue la agencia responsable de la desregulación comercial, generando una baja unilateral de aranceles como estrategia central.

Integrado por una burocracia del servicio exterior, con formación generalista, juridicista y formalista (Wilhelmy y Fermandois 1987), no atendía la política comercial con una mirada específica. Y como señala José Ignacio Porras:

“Cuando de forma súbita a mediados de los setenta se acabó bruscamente con largas

décadas de proteccionismo económico y se inició la inserción de Chile en el mercado mundial de una forma acelerada, la necesidad de contar con una política exterior dinámica, flexible y proactiva que diera prioridad a los asuntos comerciales hizo que el Ministerio de Relaciones Exteriores no tardara en convertirse en objetivo de las críticas de la nueva tecnocracia gubernamental. Un ministerio al que consideraban como una institución cuya ineficiencia obstaculizaba los logros del modelo económico. Por esta razón, y ante las dificultades de modificar la institucionalidad heredada, se terminó optando por transferir gran parte de las competencias y recursos con que hasta ese momento contaba el Ministerio de Relaciones Exteriores en el manejo de la política comercial a favor del Ministerio de Economía y, principalmente, del Ministerio de Hacienda.” (Porras 2003: 19)

La transformación institucional que inició este proceso fue la creación, en 1978, de la Dirección General de Relaciones Económicas Internacionales (DIRECON), quien: “(…)

pasaba a encargarse del diseño y ejecución del mandato del Presidente de la República en todo lo referente al manejo de las relaciones económicas internacionales. Aunque esta entidad formalmente depende del Ministerio de Relaciones Exteriores, en realidad goza de amplia autonomía tanto en su gestión como en su financiamiento.” (Ibídem: 20). Debe aclarase que durante la dictadura, la DIRECON no tuvo un papel clave en la determinación del rumbo de la política de inserción económica internacional de chile, debido al rol del Ministerio de Economía y al tipo de estrategia aplicada13. Durante la primera oleada de acuerdos (1990-1998), el proceso de hechura de la política de inserción económica internacional fue fruto de un proceso competitivo entre el Ministerio de Relaciones Exteriores, y dentro de este la DIRECON, y los ministerios del área económica14, teniendo dentro de la misma un papel central el Ministerio de Hacienda. Y, tal como se verá más adelante, este ministerio será el actor clave en la orientación de la política comercial exterior y de inserción internacional durante la primera ola de acuerdo, debido a la vinculación de esta política con la política macroeconómica, convergencia que continuó la DIRECON en los años siguientes.

Si bien durante la presidencia de Patricio Aylwin (1990-1994) se realizaron cambios en la institucionalidad relativa a la inserción económica internacional, estos cambios se profundizaron de forma decisiva durante la presidencia de Eduardo Frei Ruiz-Tagle

13 Sobre otros actores señala Mercedes Botto: “También el Congreso participaba del proceso para darle

un barniz de legalidad a las decisiones impuestas por la fuerza. En ese entonces, el sector privado exportador no tenía parte en el asunto, aunque se constituía en el principal beneficiario.” (2007: 85). 14 Sobre este puntos señala Porras “(…) a la luz de la manifiesta incapacidad de la DIRECON para abarcar los diferentes frentes abiertos en las negociaciones comerciales, se decidió proceder a una distribución de las áreas regionales entre los distintos ministerios. De esta manera, mientras el Ministerio de Relaciones Exteriores trabajaba para América Latina, el Ministerio de Economía se ocupaba de Asia-Pacífico, la Unión Europea y también de América Latina, y el Ministerio de Hacienda se concentraba principalmente en América del Norte. Otra medida relevante adoptada en este período fue la creación del Comité Interministerial de Relaciones Económicas Internacionales en 1992, como forma de revertir los problemas de coordinación y las desavenencias que repetidamente surgían entre los diferentes ministerios involucrados en las negociaciones comerciales. Coordinado por la Secretara General de la Presidencia (SEGPRES), este Comité asumió la función consultiva en la formulación y coordinación de las políticas referidas a las relaciones económicas internacionales.” (2003: 20-21).

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(1994-2000). Este período mostró, en 1998, el inicio de la segunda oleada de negociaciones internacionales. Los cambios institucionales posicionaron al Ministerio de Relaciones exteriores –a través del fortalecimiento de la DIRECON como espacio técnico de alta especialización 15 – en un sitial de liderazgo, quien se constituyó centro de coordinación de la política de inserción internacional. Las negociaciones comerciales internacionales se centralizaron en la DIRECON quien se transformó en el corazón del policy making de la arena. Esta apuesta a la centralización tuvo como objetivo la búsqueda de mayor unidad y coherencia en la formulación e implementación de la estrategia negociadora. Desde la DIRECON se negociaron y administraron los acuerdos comerciales internacionales, a la vez que se institucionalizó la participación del empresariado, los sindicatos y las ONG, aunque esto no debe verse como la generación de una arena abierta en la relación policy making de esta política. Como señala Mercedes Botto: “El rol del Estado fue clave en su tarea de capacitar a los empresarios y dirimir

quién lideraría la voz del sector en su diálogo con el gobierno.” (2007: 85). El actor clave del sector privado en este proceso fue inicialmente la Asociación de Exportadores y Manufacturas (ASEXMA), luego reemplazada por la Sociedad de Fomento Fabril (SOFOFA)16, aunque el liderazgo de la DIRECON es el determinante en esta arena. La DIRECON desarrolló equipos negociadores altamente calificados, profesionales especializados, con salarios superiores a otros funcionarios del MRREE que cumplen funciones en el país, que acumularon experiencias y conocimientos, constituyendo lo que Mercedes Botto ha llamado un “in house think tank” del Estado chileno (2007: 93).

Sobre el relacionamiento entre los actores, Porras señala que puede constatarse en esta arena de políticas un “(…) amplio y profundo marco de cooperación (…).” Incluso llegando al punto de concebir algunos rasgos de tipo “(…) neocorporatista en la medida que el gobierno ha terminado reconociendo a las asociaciones empresariales como sus principales interlocutores sociales para tratar los temas de la agenda económica (…)”

(Porras 2003: 25). Debe señalarse que el empresariado chileno logra agregar intereses en formatos organizacionales que logran representatividad e invierten recursos para el desarrollo de capacidades en materia de comercio exterior en niveles comparativamente superiores a sus pares de la región (Ibídem). Los grupos empresariales acompañan las negociaciones y vía mecanismos informales se informan de los procesos, aspecto que genera consensos. En estos mecanismos informales también participan los trabajadores. La Confederación Unitaria de Trabajadores (CUT) es el actor central en este campo, siendo un actor prácticamente ausente durante la década de 1990 y aumentando su presencia y acción en el siglo XXI. El principal asunto enarbolado por el actor sindical ha sido el relativo a los problemas laborales y sociales vinculados a la estrategia comercial. El Estado por su parte, se posiciona como un constructor de consensos a partir de fortalezas institucionales y técnicas desplegadas mediante el accionar de la DIRECON, que funciona, como se señaló, a modo de “in house think tank” del Estado (2007: 93). Como señala Marco Moreno:

“Este aislamiento de los tecnócratas en el Estado se explica a partir de argumentos

endógenos. Estos se apoyan principalmente en la tradición weberiana que plantea la dicotomía entre política y administración. De este modo y en los politizados contextos

15 El diseño de la nueva DIRECON recogió experiencias y formatos institucionales de la Secretara de Comercio y Fomento Industrial (SECOFI) del Gobierno de México, del Representante de Comercio de EEUU (Porras 2003: 21). 16 Agrupa a las principales empresas internacionalizadas del sector servicios y commodities.

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latinoamericanos (…) el pretendido aislamiento tecnócrata aparece como señal de autonomía de juicio17.” (2010: 117).

Por otra parte, como se planteó anteriormente, los partidos políticos son actores clave en el nivel doméstico, a la vez que las reglas de aprobación de los acuerdos internacionales y la distribución de las preferencias y el apoyo legislativo del Presidente determinarán el resultado de las acciones iniciadas por los negociadores internacionales. El inciso 1 del artículo 50 de la Constitución chilena, señala que el Congreso tiene la potestad de:

“Aprobar o desechar los tratados internacionales que le presentare el Presidente de la República antes de su ratificación. La aprobación de un tratado se someterá a los trámites de una ley. Las medidas que el Presidente de la República adopte o los acuerdos que celebre para el cumplimiento de un tratado en vigor no requerirán nueva aprobación del Congreso, a menos que se trate de materias propias de ley. En el mismo acuerdo aprobatorio de un tratado, podrá el Congreso autorizar al Presidente de la República a fin de que, durante la vigencia de aquél, dicte las disposiciones con fuerza de ley que estime necesarias para su cabal cumplimiento (…).”

Como señala Porras al analizar la participación del Congreso en las negociaciones comerciales internacionales chilenas, a partir de una interpretación de estas prerrogativas institucionales:

“(…) se llevó al extremo de impedir la participación del Congreso en la ratificación de gran parte de los acuerdos comerciales suscrito por Chile en la década de los noventa. (…) Como esta disposición no hace distinciones entre los conceptos de ‘acuerdo marco’

y ‘acuerdo de implementación’, se elaboró una doctrina según la cual la aprobación del Tratado de Montevideo de 1980 – en virtud del cual se instituyó la Asociación América Latina de Integración (ALADI)– otorgaba a la presidencia la facultad de suscribir acuerdos plenos sin la intervención del Congreso. Así sucedió con los Acuerdos de Complementación Económica (ACE) con México, Venezuela, Colombia y Ecuador. Pero en la medida en que la estrategia del gobierno chileno en materia de acuerdos comerciales fue ganando relevancia en la agenda de la política doméstica, desde el Congreso se exigió una nueva interpretación de la ley que previera su participación en los acuerdos. Un reclamo que tuvo su principal efecto en el contexto del proceso de ratificación del ACE con el Mercosur. Dada la intensidad que alcanzó el debate sobre la conveniencia que tenía para Chile aceptar este acuerdo entre los actores de la arena doméstica, el presidente Frei terminó viéndose forzado a aceptar someter su ratificación al Congreso. Una decisión que marca el inicio de una tendencia hacia una mayor intervención parlamentaria en materia de acuerdos comerciales.” (2003: 22-23).

El Congreso chileno18 alberga partidos altamente institucionalizados19, en el marco de un sistema de partidos estable (Mainwaring y Scully 1995; Siavelis 2000; Torcal y Mainwaring 2003), considerado, por sus modelos de estructuración programática y de los clivajes societales, como uno de los casos latinoamericanos con mayor semejanza a los 17 El razonamiento de Moreno (2010) se basa en el análisis de Verónica Montesinos (2005). 18 Tanto la Cámara de Diputados como el Senado poseen una comisión que se ocupa de las relaciones exteriores, la primera con trece miembros y la segunda con cinco. Los proyectos ingresan indistintamente en cualquiera de ambas, donde los mismos se estudian y pueden ser modificados. Los proyectos solamente pueden salir de las comisiones si cuentan con el apoyo de la mayoría de sus miembros. La estabilidad de sus integrantes genera acumulación de experiencia sobre estos asuntos. Desde 1990, el partido Demócrata Cristiano ha tenido una posición dominante en estos ámbitos. 19 Mainwaring y Scully (1995) inicialmente plantearon este concepto, constituyéndolo a partir de una combinación de cuatro dimensiones: la estabilidad en los patrones de competencia entre partidos, la profundidad de las raíces del sistema de partidos en la sociedad, la legitimidad de los partidos y el proceso electoral, y el nivel de organización interna de los partidos. Esto implica el supuesto de que en un sistema de partidos institucionalizado con fuertes raíces partidarias en la sociedad los vínculos ideológicos y programáticos son básicos para el establecimiento de los mecanismos de competencia política.

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de Europa Occidental (Dix 1989; Coppedge 2001). Pero, recientemente estudios muestran la perdida de enraizamiento de los partidos en la sociedad chilena (Luna y Rosenblatt 2012). Por otra parte el formato de coalición que presentan los gobiernos chilenos del período abordado, debido a los incentivos de un sistema electoral binominal, se caracteriza por tener posiciones ideológicamente semejantes entre los partidos de una misma coalición y una clara polarización entre las coaliciones que compiten entre sí (Magar, Rosemblum y Samuels 1998). Adicionalmente, el alto costo electoral de abandonar una coalición unilateralmente se constituye en uno de los incentivos que genera un alto grado de disciplina partidaria dentro de las coaliciones (Animat, Londregan, Navia y Vidal 2004: 17).

En la arena específica que se aborda aquí, esta centralidad de las coaliciones –y su correlato en el debilitamiento de los atributos específicos de los partidos que la integran– generó “(…) la sumisión de las diferencias partidarias sobre la estrategia comercial a favor de la creación de grandes consensos.” (Porras 2003: 23). A la vez que “(…) el desdibujamiento ideológico de los partidos políticos ha ido erosionando progresivamente su articulación con las distintas organizaciones sociales debilitando el papel que tradicionalmente han tenido como mediadores entre el Estado y la sociedad.” (Ibídem).

Al analizar los posicionamientos internos de la Concertación, ubicada a la centro izquierda y mayoritariamente en el gobierno durante el período estudiado Porras señala que, más allá del conceso programático sobre la estrategia comercial exterior que puede verse entre los partidos que integran la Concertación, pueden identificarse distintos puntos de vista sobre este asunto y:

“Se trata de diferencias transversales, presentes por igual en todos los partidos. En la

práctica, el proteccionismo y el legado latinoamericanista de los dirigentes más tradicionales se opone a la posición más favorable a la apertura comercial de los dirigentes que representan el ala liberal de los distintos partidos.” (Ibídem).

Mientras la coalición ubicada en la centroderecha20 en el espectro ideológico y en la oposición la mayor parte del período estudiado, ha sido la más activa en temas de política comercial apoyándose en los think tanks partidarios y además porque:

“(…) existen fuertes vínculos entre los partidos de derecha y los grupos empresariales más interesados en la política de comercio exterior. A nivel doctrinario, los partidos de derecha se muestran claramente favorables a la plena inserción de Chile en el mercado internacional. Una inserción, no obstante, en la que deben primar las razones económicas y no las políticas. Por este motivo, se apuesta por concentrar todos los recursos en entenderse comercialmente con las grandes potencias económicas y eludir cualquier tipo de ‘veleidad latinoamericanista’. Este apoyo incondicional a la apertura comercial por parte de los partidos de la oposición contrasta con su concepción de la política internacional fundada en una defensa a ultranza de la soberanía nacional.” (Porras 2003: 24)

Adicionalmente debe señalarse que a través del análisis de las votaciones nominales en política exterior, Pedro Feliú Ribeiro (2012) demuestra que ambas coaliciones presentan un alto grado de unidad partidaria. Mientras que en otro trabajo, el mismo autor (Feliú Ribeiro 2007) demuestra que los partidos, y las coaliciones, son el factor clave para explicar el posicionamiento legislativo en los procesos de ratificación de acuerdos 20 Esta coalición ha cambiado de denominación durante el período analizado, pero manteniendo a la UDI y RN como los actores centrales de la misma. Las denominaciones adoptadas han sido: Democracia y Progreso (1989-1992), Participación y Progreso (1992-1993), Unión por el Progreso de Chile (1993-1996), Unión por Chile (1996-1999), Alianza por Chile (1999-2004), Alianza (2004-2009), Coalición por el Cambio (2009-2012), Coalición (2012-2013), Alianza (2013-2015) y Chile Vamos (desde 2015).

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comerciales en el caso chileno, quitando poder explicativo a hipótesis vinculadas por ejemplo con la representación de intereses de las bases electorales de los partidos y con el tipo de sistema electoral21.

Por otra parte, el proceso chileno, marcado por una apertura comercial sostenida en el tiempo pudo generar, como señala parte de la literatura sobre el tema (Garret y Lange 1995 y Rogowski 1989), impactos sobre el juego político doméstico. Este argumento señala que los procesos de liberalización comercial logran impactar en los actores domésticos modificando las preferencias de los actores domésticos, aumentando el espacio de los sectores más competitivos, ganando de esta forma más recursos de poder que se traducen en mayor poder político. Estos actores fortalecidos, tenderán a buscar una ampliación de su influencia sobre los actores políticos a partir de diversos canales. Desde este enfoque, la apertura económica modificaría la correlación de fuerzas entre los actores domésticos, fortaleciendo a los actores económicos más competitivos. Cómo se verá en el análisis del primer evento, en el caso chileno, esta dinámica pudo reforzar la path dependence generada a partir de las decisiones de apertura unilateral que durante la dictadura (1973-1990) fueron la pauta en esta arena de política pública.

Debe señalarse, para cerrar este apartado, que las características del policy making regime en esta arena se reafirman con aspectos vinculados a la valoración de la ciencia y lo técnico en la política chilena. En palabras de Marco Moreno, al caracterizar el pensamiento tecnocrático chileno:

“El pensamiento lineal (…) define las dinámicas de la vida social como el resultado de relaciones de causa y efecto relativamente constantes, delimitables y reconocibles. Desde esta perspectiva, si se conocen esas relaciones se podrán modificar sus resultados mediante intervenciones que tendrán un efecto predecible, directa y proporcionalmente vinculado a estas. Sólo bastaría un buen conocimiento de la realidad, decisión y recursos para que la realidad se amolde a la intención de los programadores. Tales características determinan el carácter centralista y tecnocrático de este enfoque. (…) El factor bisagra será la tecnoburocracia concertacionista que dará garantías tanto a los padres como a los herederos del modelo de su continuidad. Bajo este rótulo se ubica tanto a los operadores de la transición política a la democracia, desde 1988 en adelante, como a los principales técnicos convocados a blindar bajo el precepto de gobernabilidad las administraciones de Aylwin, Frei, Lagos y Bachelet. Estos mostrarán en sus prácticas y estilos de trabajo un progresivo desplazamiento desde la legitimidad política a la legitimidad técnica. A partir de entonces irrumpe con fuerza –y casi sin contrapesos hasta ahora– el predominio tecnócrata. Estos planteamientos se integran en el trazado de un nuevo modelo de gestión del Estado orientado por el paradigma de la ‘nueva gerencia

pública’. (…) Más allá de la discusión sobre el peso del componente tecnocrático en el modelo chileno, no cabe duda que la legitimidad técnica ha ganado espacio y ha logrado desplazar e imponerse a la legitimidad política.” (2010: 113-114).

iii. Valoración social de la ciencia. El proceso de complejización de los temas vinculados a la política comercial exterior y de inserción internacional generó un aumento de su interdependencia con un conjunto creciente de otras políticas públicas. Este hecho hace que un aislamiento decisorio sea cada vez menos posible, aunque esto no implica automáticamente una red horizontal de

21 Entre la literatura que relaciona sistemas lectorales y patrones de política comercial se destacan Rogowski (1987), Mansfield y Busch (1995) y Grossman y Helpmann (2002). Karol (2003) refuta esta idea a partir de distinguir “intereses distributivos” de “demandas de protección”.

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toma de decisiones. Al analizar el caso chileno, varias de las técnicas de recolección de información utilizadas arrojan datos que permiten visualizar, desde la vuelta a la democracia, un papel protagónico del Ministerio de Hacienda en la definición de la política de comercio exterior y de inserción internacional. Posteriormente, el fortalecimiento de la DIRECON, constituyéndose en un in house think tank (Botto 2007), continuó con la misma orientación estratégica en términos del rumbo dado a la política. La vinculación entre la política de comercio exterior y de inserción internacional con la política macroeconómica tuvo, como se señaló, un correlato en el protagonismo de las agencias y en los cambios institucionales.

Un análisis sobre el perfil de los decisores más relevantes en esta arena de política pública abona la idea de una alta valorización del conocimiento especializado en este ámbito. El cuadro 1 recoge a los ministros de Hacienda desde 1990 a 2016, mientras que el cuadro 3 recoge esta información pero para el caso de los ministros de Relaciones Exteriores en igual período. Una comparación entre ambos grupos muestra que los más altos jerarcas de estas carteras poseen una altísima formación profesional, incluso los cuatro ministros de Relaciones Exteriores considerados en la categoría de políticos poseen estudios de grado, posgrados o se desempeñaron como docentes universitarios. De la totalidad de titulares de ambas carteras (dieciocho ministros), doce de ellos corresponden a la categoría de technopol, dos de ellos pueden ser considerados tecnócratas y, como se ha señalado, el resto puede calificarse como políticos. Otro rasgo general que refuerza la relación entre conocimiento experto y política, al igual que la alta cantidad de technopols en las carteras, es que solamente tres de los dieciocho ministros no poseían filiación partidaria a la hora de asumir su cargo. Adicionalmente debe señalarse que en el caso de Andrés Velasco Brañes, luego de ser ministro de Hacienda del primer Gobierno de Michelle Bachelet se posicionó como político, lo que muestra el carácter de “trampolín”

que puede tener el ocupar un cargo a partir del conocimiento experto. Por otra parte, durante el Gobierno de Sebastián Piñera (2010-2014) tanto las carteras de Hacienda como de Relaciones exteriores fueron ocupadas por tecnócratas.

Si se atiende a los perfiles de los ministros de Hacienda (cuadro 1) puede observarse como los mismos poseen formación de alto nivel en economía, mayoritariamente dentro de la escuela neoclásica o monetarista, siendo todos los ministros de los gobiernos de la coalición de centroizquierda categorizables dentro del concepto de technopols. Uno de estos ministros, Alejandro Foxley Rioseco, ocupó también la cartera de Relaciones Exteriores durante el primer Gobierno de Michelle Bachelet, mientras Andrés Velasco Brañes se desempeñaba como ministro de Hacienda.

Durante el período 1990-2016, el Ministerio de Relaciones Exteriores estuvo ocupado por profesionales de alta formación, aunque sin un predominio marcado por los economistas. Los abogados, especialistas en relaciones internacionales o ciencia política fueron los perfiles mayoritarios en el cargo. En este ministerio, si bien la pauta de los perfiles de titulares de la cartera también fue mayoritariamente de technopols (cinco de los diez) –y durante el Gobierno de Piñera el cargo fue ocupado por un tecnócrata, que al igual que sus ministros de hacienda tenían una vinculación fuerte con el sector privado–, la presencia de políticos fue mayor, alcanzando cuatro casos. Estos datos guardan relación con los recabados a partir de otras fuentes de recolección de información que muestran a la política de comercio exterior y de inserción internacional orientada por el Ministerio de Hacienda hasta fines de la década de 1990 y luego por una díada integrada por esta cartera y la DIRECON.

En el cuadro 2 se presentan los perfiles de los Directores Generales de la DIRECON. Un análisis de la información recabada muestra el alto nivel de formación profesional de los

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mismos, particularmente en lo relativo a la negociación de acuerdos comerciales internacionales. Esta pauta, como ser verá más adelante, se mantiene en los funcionarios de este organismo. El período considerado para recoger los datos se circunscribe al momento posterior al fortalecimiento institucional de la DIRECON y su correlato con el aumento de su influencia en esta arena de política pública. Un elemento que vale la pena señalar que, en este nivel, la presencia de políticos en el cargo de Director General desaparece, siendo mayoritariamente tecnócratas los que ocupan este cargo (tres de cinco), mientras que technopols ocuparon este cargo durante gobiernos de la Concertación encabezados por presidentes socialistas.

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Cuadro 1. Ministros de Hacienda de Chile (1990 – 2016)

Fuente: elaboración propia.

Nombre Ejercicio Partido Formación y trayectoria Categoría Presidente

Alejandro Foxley Rioseco

11/03/1990 -11/03/1994

PDC

Economista, ingeniero, académico, investigador. Fue presidente del PDC entre 1994 y 1997, y presidente de la Corporación de Estudios para Latinoamérica (CIEPLAN)

Technopol Patricio Aylwin

Eduardo Aninat Ureta

11/03/1994-03/12/1999

PDC Economista, académico, investigador, dirigente gremial, consultor y político

democratacristiano chileno. Fue ministro de Hacienda del presidente Eduardo Frei Ruiz-Tagle y subdirector gerente del Fondo Monetario Internacional (FMI)

Technopol

Eduardo Frei Ruiz-

Tagle Manuel Marfán Lewis

03/12/1999-11/03/2000

PS

Economista y académico chileno, exministro de Estado del presidente Eduardo Frei Ruiz-Tagle y exconsejero del Banco Central de Chile, cargo que desempeñó entre 2003 y 2013 previa aprobación del Senado. Estudió ingeniería comercial en la Universidad de Chile y

posteriormente obtuvo un doctorado en economía de la Universidad de Yale, en los Estados Unidos.

Technopol

Nicolás Eyzaguirre Guzmán

11/03/2000-11/03/2006

PPD

Economista, académico, investigador, consultor y político chileno. Desde junio de 2015 ejerce como ministro Secretario General de la Presidencia de Chile. Fue director del Departamento

para el Hemisferio Occidental FMI; presidente del directorio de Canal 13 entre 2012 y 2013; y ministro de Educación del segundo Gobierno de Michelle Bachelet.

Technopol Ricardo Lagos

Andrés Velasco Brañes

11/03/2006-11/03/2010

Indep. Economista, académico, consultor. Phd Columbia Technopol Michelle Bachelet

Felipe Larraín Bascuñán

11/03/2010-11/03/2014

Indep. Economista, académico, consultor. PhD Harvard Tecnócrata Sebastián

Piñera

Alberto Arenas de Mesa

11/03/2014-11/05/2015

PS PhD. Universidad de Pittsburgh Technopol Michelle Bachelet Rodrigo Valdés

Pulido

11 de mayo de 2015 -

En el cargo PPD

Ingeniero comercial con mención en economía de la Universidad de Chile y Ph.D. en economía del MIT

Technopol

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Cuadro 2. Directores Generales de la Dirección General de Relaciones Económicas Internacionales (DIRECON) del Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile (1999 – 2014)

Nombre Ejercicio Partido Formación y trayectoria Categoría Presidente

Alejandro Jara 1999-2000 Indep.

Licenciado en Derecho (Universidad de Chile). Postgrado en la Universidad de California en Berkeley. Diplomático de carrera especializado en relaciones económicas internacionales, con

desempeño de altos cargos ante el GATT, el SELA y APEC. Fue Coordinador de Asuntos de Política Comercial, Director de Asuntos Económicos Bilaterales y de Asuntos Económicos Multilaterales. Negociador jefe adjunto para los TLC con Canadá y México. Luego de dirigir la DIRECON fue

Representante Permanente ante la OMC y Director General Adjunto de la OMC. Tecnócrata

Eduardo Frei Ruiz-Tagle

Osvaldo Rosales

Villavicencio 2000-2004 PS

Magister en Economía de la Universidad de Chile (especializado en temas de desarrollo económico y de economía internacional). Licenciado en Ciencias Económicas de la Universidad de Chile.

Exdirector de la División de Comercio Internacional e Integración de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL). Docente e investigador. Dirigió las negociaciones de los TLC EEUU, la

UE y Corea del Sur. Inicio las negociaciones del TLC con China. Technopol Ricardo Lagos

Carlos Furche

Guajardo 2004-2006 PS

Ingeniero agronómo con mención en economía agraria (Universidad Austral de Valdivia). Magíster en sociología del Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO). Especialista en

negociaciones comerciales agrícolas y administración TLC de Chile. Fue Director Nacional de la Oficina de Estudios y Políticas Agrarias del Ministerio de Agricultura. Consultor internacional, del

Banco Mundial y el FMI. Actualmente es ministro de Agricultura de Chile. Technopol Michelle Bachelet

Jorge Bunster Betteley

2010-2012 Indep. Ingeniero Comercial (Pontificia Universidad Católica de Chile) con Maestría en Administración de Negocios (MBA) en el Instituto de Estudios Superiores de la Empresa de la Universidad de Navarra

(España). Empresario. Posteriormente fue Ministro de Energía del Gobierno de Piñera. Tecnócrata

Sebastián Piñera

Álvaro Jana Linetzky 2012-2014 Indep.

Abogado (Universidad Diego Portales) con Maestría en Derecho en Estudios Legales Internacionales, con especialización en Derecho Comercial Internacional en la Georgetown University (EEUU).

Desarrolló acuerdos del libre comercio e inversiones con países asiáticos y lideró las negociaciones con la Alianza del Pacífico. Con actividad privada como abogado y asesor internacional en temas económico-comerciales. Encabezó el Departamento OMC de DIRECON y fue Asesor Jurídico del

Departamento de Política Comercial de la OMC (2001 - 2002).

Tecnócrata

Fuente: elaboración propia.

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Cuadro 3. Ministros de Relaciones Exteriores de Chile (1990-2016)

Nombre Ejercicio Partido Formación y trayectoria Categoría Presidente

Enrique Silva Cimma

11/03/1990-11/03/1994

PR

Jurista (abogado por la Universidad de Chile), académico y político (senador por dos períodos). Experto en derecho administrativo. Titular de la Contraloría General de la República (1959 y 1967). Integró la Corte Suprema de Justicia (1968-1973). Presidente del Tribunal Constitucional (1971-1973). Profesor de la Universidad de Chile. En 1983 fue designado presidente del Partido Radical.

Entre 1984 y 1986 fue presidente de la Alianza Democrática. Miembro de Número de la Academia de Ciencias Sociales, Políticas y Morales. Fue presidente honorario de la Internacional Socialista.

Technopol Patricio Aylwin

Carlos Figueroa Serrano

11/03/1994-20/09/1994

PDC Abogado (Universidad de Chile). Durante el Gobierno de Eduardo Frei Montalva ocupó los cargos de subsecretario de Agricultura

(1967) y de ministro de Economía, Fomento y Reconstrucción (1969-1970). Durante el Gobierno Eduardo Frei Ruiz-Tagle luego de ser ministro de Relaciones Exteriores y pasó a ser ministro del Interior.

Político Eduardo Frei Ruiz-

Tagle

José Miguel Insulza

20/09/1994-22/06/1999

PS

Abogado (Universidad de Chile) y con maestría en ciencias políticas, realizó cursos de posgrado en FLACSO y en la Universidad de Michigan (EEUU). Fue embajador para la Cooperación Internacional, director de Asuntos Económicos Multilaterales y vicepresidente

de la Agencia de Cooperación Internacional. Desde el 11 de marzo de 1994 fue subsecretario de Relaciones Exteriores, asumiendo luego como ministro (durante su gestión Chile se asoció al Mercosur). En 1999 fue transferido al Ministerio Secretaría General de la

Presidencia. En 2000, asumió como ministro del Interior de Ricardo Lagos. De 2005 a 2015 fue Secretario General de la OEA.

Político Eduardo Frei Ruiz-

Tagle

Juan Gabriel Valdés Soublette

22/06/1999-11/03/2000

PS Diplomático y académico. Licenciado en derecho (Pontificia Universidad Católica de Chile), cientista político en la Universidad de

Essex (Inglaterra), donde realizó el Master of Arts en Estudios Latinoamericanos. Doctor en Ciencias Políticas por la Universidad de Princeton (EEUU).

Technopol Eduardo Frei Ruiz-

Tagle

Soledad Alvear Valenzuela

11/03/2000-29/09/2004

PDC Abogada y política. Precandidata de su partido para competir en las elecciones presidenciales del año 2005. Fue ministra directora del Servicio Nacional de la Mujer (Gobierno Aylwin), ministra de Justicia (Gobierno Eduardo Frei Ruiz-Tagle). Durante su gestión en el

MRREE se firmaron los TLC con EEUU, Corea del Sur y la UE. Política

Ricardo Lagos

Ignacio Walker Prieto

29/03/2004-11/03/2006

PDC Abogado por la Universidad de Chile. Doctor en Ciencias Políticas en la Universidad de Princeton (EEUU). Investigador y presidente

de la Corporación de Estudios para Latinoamérica (CIEPLAN). Profesor universitario. Político, diputado y senador. Technopol

Ricardo Lagos

Alejandro Foxley Rioseco

11/03/2006-13/03/2009

PDC Economista, ingeniero, académico, investigador. Fue presidente del PDC entre 1994 y 1997, y presidente de la Corporación de

Estudios para Latinoamérica (CIEPLAN) Technopol

Michelle Bachelet

Mariano Fernández

Amunátegui

13/03/2009-11/03/2010

PDC Diplomático, realizó estudios de grado en derecho en Chile y de sociología política en Alemania. Político. Fue embajador político de

su país en varias oportunidades. Durante el Gobierno de Eduardo Frei Ruiz-Tagle fue subsecretario de Relaciones Exteriores. Político

Michelle Bachelet

Alfredo Moreno Charme

11/03/2010-11/03/2014

Indep. Ingeniero civil industrial (Pontificia Universidad Católica de Chile). Master in Business Administration (MBA) (Universidad de

Chicago). Fue profesor en la Pontificia Universidad Católica de Chile. Empresario. Tecnócrata

Sebastián Piñera

Heraldo Muñoz Valenzuela

11/03/2014-En el cargo

PPD

Diplomado en relaciones internacionales (Universidad Católica de Chile). Doctorados en ciencia política y estudios internacionales en la Universidad de Denver (EEUU). Realizó estudios en la Universidad de Harvard y en la Universidad Estatal de Nueva York. Fue

embajador político. Durante el Gobierno de Ricardo Lagos fue subsecretario de Relaciones Exteriores. En 2002 fue designado ministro secretario general de Gobierno. En 2003 fue designado embajador político ente la ONU. Fue subsecretario general del PNUD para

América Latina y el Caribe.

Technopol Michelle Bachelet

Fuente: elaboración propia.

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Un aspecto relevante a tener presente es que quienes ocuparon cargos de toma de decisiones en esta arena de política pública tienen o han tenido relación estrecha e incluso adscripción con instituciones de investigación públicas y privadas del país, además de ser mayoritariamente economistas. La literatura sobre este asunto señala un proceso que, iniciado en la dictadura de Augusto Pinochet (1973-1990), se caracterizó por la promoción de economistas en cargos decisorios de la estructura gubernamental, lo que se asocia con un efecto de tecnocratización de la política (Montecinos 1996). Como señalaba Porras en 2003:

“(…) el liderazgo de los economistas se deriva de una estrategia deliberada para modificar las prácticas, así como las credenciales de legitimidad de la clase gobernante, vigentes hasta el principio del gobierno militar. Un grupo de jóvenes economistas con estudios de posgrado en la Universidad de Chicago y otras universidades de los Estados Unidos, adquirieron importancia práctica y simbólica para la institucionalización del nuevo régimen político y económico que surgió después del 11 de septiembre de 1973 (…). Se caracterizaban por una nueva concepción de la gestión pública que daba prioridad a la racionalización y tecnocratización de la labor gubernamental. El aparente Éxito que alcanzó este grupo en la conducción de la economía, unido a la acelerada despolitización de la sociedad chilena, hizo que los formatos que imprimieron los ‘Chicago Boys’, su idioma, mitos e ideología racionalista terminaron convirtiéndose en una nueva convicción institucionalizada dentro de la estructura político-administrativa chilena que sobrevivió al régimen militar. De hecho, una vez reinstaurada la democracia, la preeminencia de los economistas en el gobierno se perpetuó. El Presidente Aylwin no sólo nombró economistas para dirigir los principales ministerios de su gabinete, sino que de ellos se compuso su círculo más próximo. Incluso la Secretaría General de la Presidencia, posición que requiere evidente destreza política debido a sus funciones de coordinación y conciliación dentro del gobierno, fue ocupada por un economista (…), Edgardo Boeninger. Tanto durante el gobierno de Eduardo Frei (1994-2000) como de Ricardo Lagos (2000-2006), el liderazgo de los economistas y la primacía de sus convicciones se han consolidado dentro del gobierno.” (Porras 2003: 19-20)

En el proceso de entrevistas con informantes calificados y actores claves, un aspecto que emerge en la forma en que se construyen las políticas de comercio exterior e inserción internacional, es el hecho de una especie de consenso sobre el alto contenido de conocimiento técnico necesario a emplear en esta arena de política. Como señala en términos generales Marco Moreno: “(…) la legitimidad profesional resurge cuando las personas acceden a subordinarse a la autoridad de los expertos dadas la nuevas complejidades que se presentan y sobre todo por la convicción acerca de una cierta facticidad de los procesos sociales que hace ver a la deliberación política como poco efectiva para enfrentar los nuevos problemas.” (2010: 113). Para Moreno, este “ascenso tecnocrático” se vincula con un tipo de pensamiento al que denomina “lineal, jerárquico y tecnocrático” (Ibídem). Este tipo de pensamiento tecnocrático se visibilizó en las entrevistas realizadas donde aspectos como los asuntos vinculados al comercio exterior, la inserción internacional o el desarrollo aparecen como asuntos más técnicos que políticos. A la vez que conviven en los discursos ideas que señalan la relación entre conocimiento y poder como atributo de las élites, donde unos subrayan la desigualdad en el acceso al conocimiento mientras otros asumen el discurso de la meritocracia y la construcción personal, donde el experto se construyó a su mismo a partir del estudio.

Por otra parte, la producción de conocimiento en el área, desde la vuelta a la democracia, es financiada por el Estado a través de la Comisión Nacional de Investigación Científica y Tecnológica (CONICYT), del Ministerio de Educación, tanto en lo relativo al campo académico como en la contratación de consultorías específicas. Mercedes Botto (2007)

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señala que este patrón “estadocéntrico”22, a partir del Gobierno de Ricardo Lagos, pasó de contratar consultorías a think tamks o a académicos, con los que había afinidad política, a “(…) incorporar el conocimiento y profesionalizar la experiencia en el seno del propio gobierno, asegurando la estabilidad a técnicos que venían de la gestión previa e incorporando a nuevos bajo la órbita de la DIRECON (…).” (Botto 2007: 92) El fortalecimiento de las capacidades técnicas estatales en la arena del comercio exterior y la inserción internacional, tiene en la DIRECON el ejemplo acabado de la construcción de un cuerpo técnico de altísima especialización que construye consensos sobre las soluciones de política para este campo sustentadas en el conocimiento experto, fuente de su legitimidad y plataforma desde la que interactúa con los demás actores.

Desde la vuelta a la democracia, el sistema universitario recuperó su centralidad en la producción y el debate en esta arena de políticas (Botto 2007: 91) junto a un conjunto de think tanks que se constituyeron en actores de gran relevancia en la producción de conocimiento. Posteriormente, mientras transcurrían los gobiernos de la Concertación, se fue dando un trasiego de expertos desde las universidades y think tanks al gobierno en el caso de los académicos y expertos afines con esta coalición, mientras que la derecha chilena fue formando sus cuadros en universidades y think tanks hasta su arribo al gobierno en 2010.

En este apartado, particularmente se enfatizará en la relación entre think tanks, partidos y gobierno, mientras que en el análisis de los eventos se sumarán al análisis actores del ámbito universitario. Esta elección se basa en el argumento de Gonzalo Delamaza (2013), quien muestra la interdependencia entre los partidos y los think tanks, al señalar su papel central en el reclutamiento político que estos centros tuvieron desde la transición democrática nutriendo a los gobiernos de cuadros.

Estos centros de producción de conocimiento nutren los programas políticos y ofrecen insumos para los decisores (Gárate 2008 y Pinilla 2012) y, como señaló, particularmente durante la década de 1990 en el marco de su consolidación (Cociña y Toro 2009), han nutrido de cuadros vinculados a las políticas públicas, siendo “(…) un gran espacio de desarrollo para los tecnócratas políticos y technopols” (Olivares, González-Bustamante, Meneses y Rodríguez 2014: 41).

Atendiendo a la interface entre partidos políticos y think tanks José Ignacio Porras señala que la coalición de centroderecha es muy activa en materia de generación de política de comercio exterior e inserción internacional, entre otros aspectos por: “(…) los recursos con los que cuentan los centros de estudio vinculados tanto a la Unión Demócrata Independiente (UDI) como a Renovación Nacional (RN) el Instituto Libertad y Desarrollo (ILD) y el Instituto Libertad (IL), respectivamente (…)” Y porque:

“(…) existen fuertes vínculos entre los partidos de derecha y los grupos empresariales más interesados en la política de comercio exterior. A nivel doctrinario, los partidos de derecha se muestran claramente favorables a la plena inserción de Chile en el mercado internacional. Una inserción, no obstante, en la que deben primar las razones económicas y no las políticas. Por este motivo, se apuesta por concentrar todos los recursos en entenderse comercialmente con las grandes potencias económicas y eludir cualquier tipo de ‘veleidad latinoamericanista’. Este apoyo incondicional a la apertura

22 La diversificación del financiamiento de los estudios en esta área es señalada por Botto, quien señala que: “En términos de financiamiento, a los fondos provenientes del presupuesto nacional se suman los

derivados de la cooperación técnica de los acuerdos asimétricos (Canadá, EEUU y la UE) y de organismos internacionales, todos ellos administrados por el Estado.” (Botto 2007: 92)

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comercial (…) contrasta con su concepción de la política internacional fundada en una defensa a ultranza de la soberanía nacional.” (Porras 2003: 24)

En su análisis Porras (2003) visibiliza, dentro de los partidos de la coalición de izquierda, un dinamismo menor en la producción de conocimiento sobre esta arena de políticas, destacando el factor, antes señalado, de la “migración” de los expertos desde estos centros

a lugares en el gobierno. Por otra parte, como antes se señaló, conviven en la Concertación tendencias latinoamericanistas que entran en tensión con los planteos aperturistas de los cuadros más liberales.

Cómo señala Mercedes Botto, los resultados de los procesos de investigación llegan a los decisores como informes o publicaciones. Existen intercambios, reuniones y conversaciones entre expertos y políticos. En un sistema político donde los partidos tienen un peso importante, existen revolving doors que facilitan la entrada y salida de expertos como forma de conexión entre la academia y los gobiernos (Botto 2007: 97-98). En Chile, el saber de los expertos parece entrelazarse con dinámicas políticas que fortalecen la centralización de su policy making regime y da sustento a una legitimidad que muestra la valoración social, y particularmente de las élites, del conocimiento especializado.

iv. Saber y poder en los eventos de cambio seleccionados.

Los dos eventos que se analizan a continuación son la concreción del TLC de Chile con EEUU y el ingreso a la Alianza del Pacífico. Cada evento corresponde a aspectos claves de la inserción internacional chilena en diferentes espacios. El primero implicó a la vez a dos aspectos claves, cómo vincularse con EEUU, lo que condiciona el relacionamiento con la región, mientras que el segundo caso se refirió a la proyección del país sobre la pujante región del Asia-Pacífico.

En estos eventos, el menú de ideas disponible constelaba en tres grandes bloques. El que atraía mayoritariamente a los actores es el que Federico Rojas de Galarreta (2015) identifica como la comunidad epistémica del regionalismo abierto. Este núcleo de concepciones de cómo orientar la política exterior chilena, es armónico con la estrategia macroeconómica que tiene el crecimiento económico como objetivo y posee dos grandes componentes: la liberalización económica y la integración.

Esta estrategia ha logrado grandes consensos entre los actores políticos, cuyos principales técnicos comparten una formación en economía a partir de la escuela neoclásica. Este consenso, igualmente muestra algunos matices, sin por ello romper la cohesión. Son de alguna forma, diferencias de grado entre sus componentes. El asunto clave es cuánta liberalización y cuánta integración genera los rendimientos óptimos de la estrategia.

Debe señalarse también que, durante el proceso de investigación se identificaron dos núcleos ideacionales, más pequeños en términos del número de actores que constelan en su entorno y del poder relativo de los mismos en esta arena de política pública. A la derecha del regionalismo abierto, un grupo de actores defienden la estrategia seguida por la dictadura de Pinochet, la baja unilateral de aranceles, aunque logran converger con el regionalismo abierto cuando enfatiza la liberalización comercial. A la izquierda del regionalismo abierto, un grupo de actores es crítico de la liberalización económica y reclama no abandonar la vocación latinoamericanista e integracionista de la izquierda chilena que se remonta a los tiempos anteriores al golpe de Estadio de 1973. En su versión más actualizada, este enfoque converge con planteos de corte neodesarrollista, ya que propone un rol mayor del Estado en la economía y a la hora de pensar la inserción internacional enfatiza en la importancia del desarrollo de cadenas productivas y plantea

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sus reservas frente a los acuerdos que pueden limitar las capacidades de desarrollo a través de restricciones al uso de los sistemas de compras de bienes y servicios por parte del estado, o asuntos claves vinculados a la innovación como es la inclusión en los acuerdos internacionales de aspectos relativos a la propiedad intelectual. Debe señalarse que, en los últimos, el peso relativo de este núcleo de actores viene creciendo y visibilizándose, particularmente en el debate sobre los mega acuerdos plurilaterales que están por fuera de la institucionalidad de la OMC.

Como se verá en las siguientes páginas, la comunidad epistémica del regionalismo abierto logra construir consensos y en ese contexto implementar políticas que, no sin debate, logran el acuerdo de los actores.

1. Chile y el TLC con EEUU.

El problema. Durante la dictadura de Augusto Pinochet (1973-1990), Chile desarrolló un proceso profundo de apertura comercial, básicamente a partir de la reducción unilateral de aranceles. Esta forma de inserción económica sería revisada, a partir de la incorporación de herramientas diferentes, en este caso acuerdos internacionales, como forma de continuar por la senda de la apertura comercial. Como señala José Ignacio Porras:

“Tras el retorno de la democracia, uno de los legados de la política económica del

gobierno militar que mayor consenso generaba entre las nuevas autoridades era los resultados positivos que había tenido el proceso de apertura de la economía chilena iniciado desde mediados de la década de los setenta. Incluso algunos de los economistas más destacados de la administración Aylwin que en el pasado habían criticado este proceso mostraban ahora un alto grado de confianza en la conveniencia de profundizar en la apertura comercial. A pesar de ello, la administración Aylwin comenzó a modificar el rumbo de la estrategia comercial chilena. El proceso de apertura de la economía pasó a ser complementado con la suscripción selectiva de determinados acuerdos comerciales preferenciales de carácter bilateral o regional.” (2003: 33).

La inserción internacional de Chile en el escenario de la vuelta a la democracia tenía por una parte los legados de la apertura comercial y por otro la necesidad de reinsertar al país en el concierto político internacional, espacio en el que el país vivió un proceso de relativo aislamiento durante la dictadura. Mientras Chile retomaba la democracia, a nivel global se registraba un proceso de construcción de regionalismos, mientras los foros multilaterales de comercio comenzaban a mostrar las dificultades que las negociaciones traían aparejadas reflejándose en signos de estancamiento. Adicionalmente, el sector exportador chileno presentaba una situación compleja:

“(…) a principios de los noventa los recursos naturales representaban alrededor del 80% de las exportaciones de Chile y la volatilidad de los precios de estos productos en los mercados internacionales redundaba en una alta inestabilidad de la balanza comercial del país. Para enfrentar esta situación, las autoridades económicas del gobierno de Aylwin tenían que encontrar nuevas herramientas de política comercial que permitieran el ingreso a una ‘segunda fase exportadora’, en la que el valor agregado de las exportaciones chilenas fuera mayor. Se trataba no sólo de un medio de asegurar la estabilidad de las cuentas a nivel macroeconómico, sino también de alcanzar otro objetivo económico y social: ampliar el hasta entonces limitado número de empresarios que eran beneficiados por la apertura comercial.” (Porras 20003: 34)

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Las demandas de los grandes empresarios señalaban la necesidad de ampliar el acceso a los grandes mercados, particularmente EEUU y Europa. Pero esta estrategia era vista como riesgosa por los pequeños y medianos industriales, que tenían a la región como horizonte.

La estrategia chilena fue configurando el regionalismo abierto, donde por una parte buscó establecer relaciones económicas con la región y por otra realizar acuerdos bilaterales con países fuera de la misma. El legado de reducción de aranceles condicionó la estrategia, a la vez que los resultados obtenidos en relación al crecimiento económico fueron logrando, paulatinamente, el consenso de más actores que inicialmente manifestaron reticencias frente a continuar profundizando la apertura comercial.

El ingreso al Mercosur y la vinculación con el NAFTA23 fue, desde un inicio, un asunto central en la formulación de la estrategia chilena de inserción internacional. La región no debía desatenderse pero la desgravación arancelaria que Chile ya poseía condicionaba el margen de acción de este país en relación a los vínculos posibles con el Mercosur, a la vez que la mirada estaba puesta en poder lograr un relacionamiento más estrecho con EEUU.

La preocupación desde los think tanks chilenos sobre el asunto, sus posibles compatibilidades y divergencias estuvo presente mientras Chile definía su relacionamiento con la región y se proyectaba estrechando relaciones con los socios del NAFTA y tenía un acuerdo con EEUU como horizonte. Ejemplo de esto es la “Conferencia Internacional sobre la Integración Comercial del Hemisferio Occidental” que CIEPLAN organizó en enero de 1995 y que fue sintetizada en una publicación (Lipsey y Meller 199). Esa actividad reunió a expertos en economía y ciencia política para discutir la relación existente, posible y deseable entre NAFTA y Mercosur

El tipo de relacionamiento entre Chile y el Mercosur es un asunto presente en la agenda desde la fundación del bloque. Ya en el Tratado de Asunción (1991) se señalaba que cualquier país miembro de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), que no formase parte de un proceso subregional de integración podía adherirse durante los primeros cinco años de puesta en marcha del tratado en calidad de Estado Parte. Esta condición solamente era cumplida por Chile en ese momento, ya que si bien fue signatario del Acuerdo de Cartagena en 1969, se retiraría de la Comunidad Andina de Naciones (CAN) en 1976. La pertenencia como miembro pleno de procesos subregionales ha sido un asunto de debate, básicamente por su compatibilidad con la apertura económica. Chile en 1996 suscribió un Acuerdo de Complementación Económica, bajo el paraguas jurídico de ALADI, con Mercosur. Constituyéndose en país asociado y no en miembro pleno (Estado Parte).

A la salida de la dictadura la relación con EEUU se encontraba resentida debido a la incorporación de nuevas barreras arancelarias al ingreso de productos chilenos al mercado estadounidense, que se sumaba a la salida de Chile, en 1987, del Sistema Generalizado de Preferencias por incumplir con normas laborales internacionales.

Los gobiernos chilenos iniciarían un derrotero de construcción de la estrategia de regionalismo abierto para poder enfrentar las problemáticas que sufría el sector exportador. El Ministro de Hacienda del Gobierno de Aylwin, Alejandro Foxley

23 North American Free Trade Agreement (Tratado de Libre Comercio de América del Norte). Es un acuerdo de carácter regional que abarca a EEUU, Canadá y de México con el fin de construir una zona de libre comercio. Entró en vigencia el 1° de enero de 1994 luego de ser ratificado legislativamente en los congresos de países miembros.

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comenzaba a dar señales del rumbo a seguir. Mientras se reducían los aranceles del 15% al 11%, Chile comenzaba a negociar su primer ACE en 1991. El país elegido era México, quien estando dentro de ALADI también era un actor clave para relacionarse con EEUU. En paralelo comenzaba la centralización del policy making de esta arena, donde el Ministerio de Hacienda tendría un rol central junto a la DIRECON que comenzaba su proceso de construcción de capacidades técnicas durante el Gobierno de Aylwin (1990-1994), pero que viviría su transformación en un espacio de altísima competencia técnica durante el Gobierno de Eduardo Frei Ruiz-Tagle (1994-2000).

La alternativa. La alternativa que constituyó la estrategia del regionalismo abierto generó consensos entre los technopols y los think tans partidarios, entre los cuales predominaba el paradigma de la economía neoclásica. Esta estrategia que poseía un fuerte componente de liberalización económica era afín a sus marcos ideacionales sobre la macroeconomía.

Durante el Gobierno de Patricio Aylwin se dio inicio de estrategia del regionalismo abierto. Se buscó por una parte la concreción de una serie de ACE con países de la región, utilizando el marco de la ALADI, intentando así reforzar la relación económico-comercial con la región pero como parte de la estrategia de reinsertar a Chile en el mundo. La apertura comercial extra regional era el horizonte y el NAFTA, junto a la Unión Europea (UE), los bloques prioritarios para el relacionamiento comercial. Durante este gobierno se normalizaron las relaciones con EEUU y se instaló la alternativa de un TLC con EEUU, acción que generó en términos generales un consenso, sin que ello implicase la ausencia de matices. En este sentido señala Porras que:

“Durante esta etapa inicial del gobierno democrático, Bush hizo pública su propuesta de establecer una zona de libre comercio que abarcara todo el continente americano, la ‘Iniciativa para las Américas’, propuesta que fue muy bien recibida al interior de la administración Aylwin. Principalmente en el ámbito del Ministro de Hacienda con base a las señales provenientes de Washington que parecían indicar a Chile como el candidato con mayores posibilidades de seguir a México en la suscripción de un TLC con los Estados Unidos, desde este ministerio se buscó asumir el liderazgo gubernamental en la conducción de Chile hacia este tratado en la consideración que las ventajas que podría generar serían excepcionales. En particular, se sostenía que el tratado, al eliminar las barreras no arancelarias y establecer un mecanismo eficaz de solución de controversias, abriría nuevas oportunidades para las exportaciones y representaría un medio notable de ampliar el respaldo de la economía chilena en el ámbito internacional y fomentar la inversión extranjera en el país. Pero no todos los integrantes del gobierno de Aylwin parecían compartir la misma confianza que existía en el Ministerio de Hacienda sobre los resultados de un posible TLC con los Estados Unidos.” (2003: 36).

El consenso entre los distintos miembros del gobierno, e incluso entre el Ministerio de Hacienda, el de Economía y el de Relaciones Exteriores debía construirse. El proceso decisorio, en términos de Allison (1988), debía establecer una dinámica mayoritariamente cooperativa. Un elemento clave en este proceso fue el conocimiento técnico y las concepciones sobre la macroeconomía que tenían los actores, las cuales tenían puntos de convergencia y mecanismos causales similares a la hora de pensar en su funcionamiento. Los actores se posicionaban frente al acuerdo mientras una encuesta de CIEPLAN señalaba que, en 1991, el 54,1% de los chilenos veía como potencialmente beneficioso un TLC con EEUU mientras que un 19,9% lo consideraba potencialmente perjudicial.

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En 1992 el Presidente Aylwin viajó a EEUU con el objetivo de acelerar el camino hacia el TLC. Al reunirse con el Presidente George Bush, Aylwin recibió el interés de este país por avanzar en un acuerdo, pero el mandatario estadounidense le transmitió que no era posible garantizar plazos para el proceso, pero señaló que si el TLC no se lograba para mediados de 1993 solicitaría el fast track24 al Congreso.

Este escenario se vería trastocado por el resultado de las elecciones presidenciales que llevaron a la Casa Blanca al demócrata Bill Clinton. El nivel doméstico estadounidense se volvía clave para el proceso. La tramitación legislativa de la aprobación del NAFTA había generado divisiones en el Partido Demócrata y Clinton no avanzaría en nuevas negociaciones para no impactar negativamente en sus bases de apoyo legislativo. Sobre este escenario señala Porras:

“El inesperado vuelco en las tratativas con los Estados Unidos tuvo un impacto directo en el equilibrio de poderes y la configuración del marco institucional desde el que se gestaba la estrategia comercial por parte del gobierno chileno. (…) Una situación que ponía en la agenda gubernamental la necesidad de llevar a cabo reformas institucionales para dotar de mayor coherencia e integridad a la estructura de decisión de la estrategia chilena de acuerdos comerciales.” (2003: 39)

Durante el Gobierno de Eduardo Frei, el Ministerio de Hacienda culminaba de consolidarse como un actor clave de la negociación comercial internacional y la DIRECON reforzaba sus capacidades técnicas para constituirse un in house think tank del Estado chileno (Botto 2007: 93) en materia de comercio exterior y particularmente en la negociación de TLC.

Durante este mismo gobierno, en 1994, en el marco de la Cumbre de las Américas celebrada en Miami, Chile es invitado por EEUU, Canadá y México a formar parte del NAFTA. Una nueva ventana de oportunidad se abría para Chile, pero en las elecciones legislativas (de mitad de período) de EEUU, realizadas en 1994, los republicanos le quitaron la mayoría legislativa en la Cámara de Representantes a los demócratas. Varios analistas incluían a los impactos negativos del NAFTA entre los argumentos para explicar la derrota demócrata. Adicionalmente, la crisis mexicana de 1995 obligó a EEUU a socorrer económicamente a su socio del NAFTA, situación que despertó críticas y generó costos políticos para Clinton. A medidas que se aproximaba la campaña electoral de 1996, los republicanos cerraban filas y frenaban cualquier acción de los demócratas en el Congreso que pudiera generar réditos políticos para Clinton. Por su parte, el candidato conservador Ross Perot se manifestaba más sensible a las medidas proteccionistas con el fin de ganar apoyos electorales. En este contexto, el Congreso posponía indefinidamente el otorgamiento del fast track para la negociación con Chile.

A pesar del enfriamiento de las posibilidades del TLC con EEUU, Chile concretó acuerdos de esta naturaleza con Canadá (1996) y México (1998), hechos importantes para la trayectoria posterior. Ambos países tenían TLC con EEUU. Los acuerdos que Chile negoció con estos países replicaban, ex profeso, el “modelo NAFTA”, como ejercicios técnicos preparatorios para la negociación con EEUU, conociendo así los capítulos a negociar. Durante este proceso se fortaleció el consenso sobre la importancia de la preparación técnica para la negociación y se comenzó a trabajar y acumular conocimiento sobre temas de la agenda OMC y particularmente en temas de trabajo, ambiente y 24 Introducido en la legislación estadounidense por el Trade Expansion Act de 1974. Constituye un mecanismo mediante el cual el Congreso delega en el Presidente la negociación de acuerdos comerciales. Concluida la negociación se remite el acuerdo al Congreso quien puede rechazarlo o aprobarlo pero no realizar enmiendas. .

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propiedad intelectual que podían estar incluidos en la futura negociación, la cual se concretaría durante el Gobierno de Ricardo Lagos.

La oportunidad. Ricardo Lagos Mientras Ricardo señaló que su principal objetivo en política exterior sería la concreción del TLC con EEUU, objetivo consensuado por los actores que a pesar de encontrarse en distintos partidos compartían la pertenencia a la comunidad epistémica del regionalismo abierto. Lagos asumía la Presidencia en Chile en 2000 mientras que en EEUU el republicano George W. Bush accedía a la Casa Blanca y contaba con mayoría parlamentaria en ambas cámaras. El escenario doméstico estadounidense y el chileno parecían configurar la oportunidad para avanzar con el acuerdo. Pero en dicho momento, el Presidente Lagos también valoraba como una acción estratégica de gran importancia el incorporar a Chile al Mercosur, para ganar así un espacio de articulación política desde la que proyectarse con un mayor peso relativo en el ámbito multilateral. Un entrevistado, recuerda este momento de la siguiente manera:

“Cuando asume Lagos, Chile tenía un TLC con México y un TLC con Canadá, ambos

modelo NAFTA. Estaba claro para Chile, para los chilenos, para el Gobierno Chileno, y debió estar claro para los vecinos de la región, que Chile había planteado desde siempre su aspiración de llegar a acuerdos con los grandes de la economía mundial. En esa época: EEUU, Europa y Japón. (…) Siendo una economía pequeña, con un mercado muy reducido, la posibilidad de crecer al 6%, y por esa vía reducir la pobreza, era contar con un mercado amplio para el desarrollo de nuestras exportaciones.”

El Presidente Ricardo Lagos, Doctor en Economía por la Universidad de Duke, constituye junto a su Ministro de Hacienda y el Director de la DIRECON un núcleo de technopols que serían los protagonistas de la negociación del TLC con EEUU. En el Ministerio de Hacienda fue designado Nicolás Eyzaguirre, amigo personal de Lagos, fundador del PPD, con actuación internacional en el FMI y CEPAL, formado a nivel de doctorado en Macroeconomía y Comercio Internacional en la Universidad de Harvard. Mientras que la dirección de la DIRECON era designado otro technopol de estrecha relación con el Presidente y con el Ministro de Hacienda. Osvaldo Rosales dirigiría desde la DIRECON las negociaciones de los TLC con EEUU, la UE y Corea del Sur e iniciaría las negociaciones del TLC con China. Formado graduado y con maestría en economía por la Universidad de Chile, especializado en temas de desarrollo económico y de economía internacional, desde 2005 se destacó por su trabajo en la CEPAL, donde dirigió la División de Comercio Internacional e Integración

El Gobierno de Lagos (2000-2006) mientras buscaba avanzar en la concreción del TLC con EEUU, también intentó profundizar los lazos con la región, a fin de equilibrar los componentes de la estrategia de regionalismo abierto. El Presidente solicitó a la DIRECON buscar el ingreso de Chile al Mercosur. Sobre este momento, un entrevistado señaló:

“En la DIRECON ese mensaje no cayó muy bien porque era gente que conocía, que había

estado en la negociación con Mercosur y que conocía como operaba el sistema y preveía muchas dificultades en esa relación. Sin embargo, con gran lealtad al Presidente, se buscó desarrollar un marco analítico que fundamentara el ingreso al Mercosur.”

Esta iniciativa del Presidente Lagos se fundamentaba en aspectos relativos a la dinámica política internacional, donde se visualizaba la necesidad de contar con un espacio concertación política a nivel de bloques como manera de fortalecer la voz chilena en el

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sistema internacional frente a la agenda global. El impulso de ingresar al Mercosur recibió críticas de parte de la derecha chilena y de los grandes empresarios.

La incorporación de Chile al Mercosur no sería una tarea fácil ya que existían algunas diferencias importantes entre la estrategia de desarrollo de Chile y la de los países de este bloque. El primer gran asunto que ponía tensión y dificultaba la negociación era el tema arancelario. El incorporarse a Mercosur como Estado Parte implicaba que Chile subiese sus aranceles. El bajarlos al nivel que estaban en ese momento había tenido costos para Chile y esto era visualizado como un logro que había generado impactos positivos. El segundo asunto clave devenía de la política económica. Chile apostaba fuertemente a políticas para asegurar su estabilidad macroeconómica, la aplicación de la regla fiscal estructural es un ejemplo de ello. Pero a inicios de la primera década de los 2000 el Mercosur se veía fuertemente afectado por una crisis económica que se inició, debido a impactos externos, con la devaluación del real brasileño en enero de 1999. Esto hacía que Chile propusiera la importancia de trabajar en un programa de coordinación macroeconómica, buscando convergencias a nivel monetario y fiscal para poder ingresar al bloque minimizando riesgos sobre su estabilidad económica. El tercer gran asunto que impactaba sobre las posibilidades de incorporación plena de Chile en el Mercosur era la negociación con terceros extra bloque. La negociación de acuerdos bilaterales era un aspecto clave en la estrategia de regionalismo abierto que tanto consenso había generado entre los actores. Chile seguía buscando un TLC con EEUU y con la UE. En ese momento Chile y Mercosur negociaban con la UE por carriles separados y Mercosur negociaba con EEUU el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), y algunos países se planteaban la posibilidad de acuerdos bilaterales con la potencia global. En el momento parecía no ser excluyente la apuesta regional con la búsqueda de un acuerdo comercial con EEUU. Igualmente en Chile existía un consenso sobre no renunciar a negociar con terceros.

Frente a la propuesta chilena, que colocaba estos asuntos en la negociación, el Mercosur no atendió a los planteos de Chile y enfatizó particularmente que este país debería renunciar a realizar acuerdos con terceros y ponía en cuestión los acuerdos que ya tenía con México y Canadá, además de colocar, también, como condición del ingreso chileno al bloque la necesidad de ajustar aranceles en productos sensibles entre Mercosur y Chile. Frente a este escenario se tornó inviable el ingreso de Chile al bloque, a la vez que poco tiempo después se abría una nueva ventana de oportunidad para concretar el TLC con EEUU.

En noviembre de 2000, el Presidente chileno Ricardo Lagos viajó a Singapur para participar de una reunión del APEC. En ese contexto EEUU ofreció un TLC a Singapur, hecho que se sumaba al inicio, en agosto de 2000, de las negociaciones de un TLC entre EEUU y Jordania. Estos acontecimientos fueron recibidos por el Gobierno chileno como una señal de postergación de las aspiraciones del país, que se consideraba en un lugar más relevante de la prelación en la agenda estadounidense para concretar un acuerdo de estas características. Luego que el Gobierno chileno manifestase su descontento al Gobierno estadounidense, a fines de 2000, el Presidente Bill Clinton ofreció al Presidente Ricardo Lagos el avanzar en un TLC. La ventana de oportunidad estaba nuevamente abierta, esta vez para llegar a su concreción.

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Desenlace. El inicio de las negociaciones del TLC entre EEUU y Chile se anunció el 29 de noviembre de 2000. Las mismas se iniciaron de inmediato, como señala Porras:

“A esta primera ronda el gobierno de Lagos se presentó mostrando un alto grado de

cohesión y coordinación interna en comparación a lo que había acontecido en ocasiones anteriores. Los organismos al interior del gobierno que encabezaron el proceso negociador fueron la DIRECON y el Ministerio de Relaciones Exteriores (…). Pero más allá de la organización de la estructura negociadora, el verdadero liderazgo del proceso fue asumido por el propio presidente Lagos quién siempre apareció como el último responsable de las negociaciones y buscó en toda instancia reafirmar su autoridad en la estrategia comercial de su gobierno.” (2003: 2003).

El policy making del TLC sería centralizado a pesar de la apertura a la participación de diversos actores. Se creó un Comité Asesor, integrado por treinta personalidades de la sociedad chilena para respaldar al equipo negociador, pero su capacidad de influencia en el proceso fue escasa. Las redes trasnacionales de cabildeo solamente lograron influir sobre la inclusión de algunos aspectos en la agenda, la interlocución del Gobierno chileno se centralizó en la Confederación de la Producción y del Comercio (CPC), que garantizó coordinación con el sector que mayoritariamente apoyaba el acuerdo, mientras la CUT participó pero no se constituyó en un actor de veto (Porras 2003: 59-60).

Las negociaciones mostraron avances en 2001, pero el escenario en EEUU sufrió cambios relevantes. Los republicanos perdieron la mayoría en el Senado y la agenda del país comenzó a constelar alrededor de los ataques terroristas del 11 de setiembre de ese año. En ese contexto el Presidente George W. Bush solicitó el fast track a la Cámara de Representantes, quien lo aprobó pasando al Senado. En esta Cámara la negociación fue compleja y hubo cambios a la propuesta inicial del Presidente, pero fue finalmente aprobada en 2002.

Las negociaciones finalmente concluyeron en diciembre de 2002. En marzo de 2003, mientras se esperaba la tramitación legislativa del TLC, EEUU invadía Irak con el objetivo de derrocar a Sadam Hussein y de esa forma neutralizar supuestas armas de destrucción masiva que se encontraban en manos del régimen de Bagdad, sobre las cuales nunca hubo evidencia de su existencia. En ese momento Chile ocupaba un asiento no permanente en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y, a pesar de las presiones de Washington, se opuso a la iniciativa del Gobierno de George W. Bush.

Este escenario parecía abrir una etapa de incertidumbre sobre la concreción definitiva del TLC entre ambos países. Pero finalmente el tratado se firmó en junio de 2003, fue aprobado en ambos congresos y entró en vigencia en enero de 2004. En el Senado estadounidense recibió 66 votos a favor y 31 en contra, luego de que la Cámara de Representantes hiciera lo mismo por 270 votos frente a 156.

Al llegar al Congreso chileno el acuerdo generaba consensos. Era visibilizado por los integrantes de la comunidad epistémica del regionalismo abierto como un acuerdo incluido en el “conjunto ganador”, en el sentido de Putnam (1988). Cómo señalan

Gilberto Aranda y Jorge Riquelme: “(…) al Congreso corresponde otorgarle legitimidad a través de la aprobación de tratados internacionales, sugerir la formulación de reservas y declaraciones interpretativas, entregar una opinión al Presidente de la República cuando éste la solicite, y fiscalizar los actos del poder ejecutivo.” (2011: 12). Aprobado en Diputados pasó al Senado, quien solamente podía pronunciarse a favor o en contra del proyecto pero no realizar propuestas de cambio al acuerdo. En esta Cámara fue aprobado

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por una importante mayoría: 34 votos a favor, 5 en contra y 5 abstenciones. La mayoría lograda expresa el consenso alcanzado en torno al TLC, como herramienta al servicio de la estrategia de regionalismo, convergente a su vez con la mirada consensuada sobre la política macroeconómica25.

2. Chile y la Alianza del Pacífico.

El problema. La relación de Chile con el Asia Pacífico, como se ha señalado, tiene larga data. En 1994 Chile ingresó en el Foro de Cooperación Económica de Asia Pacífico (APEC)26, principal espacio de facilitación de la liberalización del comercial y de las inversiones en la región y que a la vez que busca articular también esfuerzos de cooperación.

La estrategia de APEC, como señala Carolina Guerrero (2012), es uno de los componentes que integran el concepto de regionalismo abierto, en la vertiente que enfatiza la liberalización comercial, que ha logrado constituirse dentro del “espacio” de

consenso entre los actores de la política exterior chilena.

Como se verá en las siguientes páginas, la decisión de la incorporación de Chile en la Alianza del Pacífico buscó profundizar la proyección del país sobre la región del Asia-Pacífico, proceso que se inició en 2003 (Botto 2007). Sin embargo, esta decisión despertaría polémica, a partir de ser el primer proceso en el que Chile participaría como miembro pleno, recibiendo críticas desde la izquierda por valorar la decisión del Presidente Sebastián Piñera como ideológica.

En su estudio sobre el caso, Federico Rojas de Galarreta (2015) muestra como el proceso decisorio se concentró en el Presidente, el Ministro de Relaciones Exteriores y tuvo el apoyo técnico durante la negociación de parte de la DIRECON. El estudio muestra el contenido técnico del proceso y la calificación académica de los principales actores participantes. El Presidente Sebastián Piñera, un activo empresario perteneciente al partido Renovación Nacional, Ingeniero Comercial (Pontificia Universidad Católica de Chile – PUC-Ch) que se doctoró en economía en la Universidad de Harvard. Alfredo Moreno también proveniente del sector empresarial, Ministro de Relaciones Exteriores, vinculado a la Unión Demócrata Independiente (UDI), también graduado en la PUC-Ch pero en este caso como Ingeniero Civil Industrial y Master in Business Administration (MBA) por la Universidad de Chicago. Durante este proceso la dirección de la DIRECON estuvo en manos de Jorge Bunster27 y Álvaro Jana28, tecnócratas vinculados al mundo empresarial. Mientras que al interior de la DIRECON, los directores de la Dirección de

25 En la Cámara de Diputados y en la Cámara de Senadores, quienes se opusieron o se abstuvieron pertenecían a partidos políticos que defendían el libre comercio. Las argumentaciones de estos legisladores tuvieron al tema agrícola, y los posibles impactos negativos del TLC sobre este sector, como aspecto central. En el Senado votaron en contra: Nelson Ávila (Ex PPD), José García Ruminot (RN), Jorge Lavandero (DC), Mario Ríos (RN). y José Ruiz de Giorgio (DC). Se abstuvieron: Marco Cariola (UDI), Alberto Espina (RN), Hernán Larraín (UDI), Rafael Moreno (DC) y Rodolfo Stange (UDI). 26 Creado en 1989, a partir de un proceso iniciado por Australia y Japón, es una agrupación inter-gubernamental que actúa a través de compromisos no vinculantes. Reúne informalmente ministros de Comercio Internacional, ministros de Relaciones Exteriores y actores claves del sector privado de las “Economías Miembros”, veintiuna en total. 27 Ingeniero Comercial por la PUC-Ch con MBA por el Instituto de Estudios Superiores de la Empresa de la Universidad de Navarra (España). Dejó la DIRECON para asumir como Ministro de Energía. 28 Abogado por la Universidad con Maestría en Derecho en Estudios Legales Internacionales, con especialización en Derecho Comercial Internacional en la Universidad de Georgetown.

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Promoción de Exportaciones (ProChile), el technopol Felix de Vicente29 y el tecnócrata Carlos Honorato30, tuvieron un papel clave en la incorporación del sector privado en el proceso.

El ingreso de Chile a la Alianza del Pacífico fue fruto de un policy making cerrado y concentrado en pocos decisores, abordado con fuerte énfasis técnico, pero como se verá, el disenso dentro de quienes comparten el mismo “paradigma” de inserción económica

internacional se centró en la valoración que los mismos hicieron del desenlace. La Concertación, en la oposición, se posicionó críticamente señalando el ingreso chileno al proceso regional como una acción orientada ideológicamente por el Presidente.

El gran asunto en torno al cual se puede referenciar el evento particular del ingreso de Chile a la Alianza del Pacífico es la idea, consensuada en términos generales por los principales actores políticos, de profundizar la inserción internacional bajo el formato de regionalismo abierto. Pero este consenso sobre el regionalismo abierto, como estrategia de inserción internacional, muestra un punto sobre el que se registran los mayores matices de opinión entre los actores: el grado y la forma de relacionamiento con la región en relación a la apertura bilateral con actores extra regionales.

En el discurso del Presidente Sebastián Piñera, el énfasis estaba puesto en la apertura en clave de liberalización comercial, en el contexto de una globalización que genera escenarios de oportunidad y teniendo al Asia-Pacífico como una región estratégicamente relevante (Rojas de Galarreta 2015: 24-25).

Por otra parte debe señalarse que parte de este punto de divergencias sobre el cómo y en qué grado debía realizarse el relacionamiento con la región, en algunos discursos incluía una crítica, más o menos explícita, al funcionamiento del Mercosur. Sobre este aspecto, algunos actores realizan las críticas señalando que este proceso ha descuidado en un grado muy importante el desarrollo de una agenda externa económico-comercial relevante. Si bien los principales actores impulsores del ingreso a la Alianza del Pacífico harían hincapié en las oportunidades de este proceso en relación a la económicamente dinámica región del Asia-Pacífico, buscando a la vez no presentarla como un contra balance regional del Mercosur. En este sentido, un Informe de DIRECON señalaba:“(…) es muy importante establecer que la Alianza es un proceso de integración regional, y que no representa un contrapeso en la región (…)” (Citado en Rojas de Galarreta 2012: 56).

La valoración de la Alianza del Pacífico se presentaba en los discursos de los principales impulsores como una oportunidad para vincularse con el Asia-pacífico. En este sentido, el Director de la DIRECON, Álvaro Jana, en el Seminario “Alianza del Pacífico, Integración sin Límites”, señalaba:

“Es notable como la Alianza del Pacífico se ha posicionado dentro del debate público,

en el sentido de ser uno de los procesos de integración que mayor interés y atracción está concitando alrededor del mundo, sobre todo en la región del Asia Pacífico. Hoy esta Alianza es nombrada entre los temas de interés mundial y si es así, es porque claramente este proceso puede representar oportunidades históricas” (ProChile 07/05/2013).31

29 Miembro de la Unión Demócrata Independiente (UDI). Ingeniero Comercial por la Universidad de Chile, vinculado al ámbito empresarial. 30 Vinculado al sector privado. Ingeniero Comercial por la Universidad Finis Terrae con MBA del Babson College. 31 La revisión de prensa utilizada es la realizada por el Federico Rojas de Galarreta (2015). Su autor fue una referencia fundamental durante toda la investigación y uno de los informantes calificados clave que se consultaron para este trabajo.

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De la misma forma, el Ministro de Relaciones Exteriores, Alfredo Moreno, al referirse a los miembros de la Alianza del Pacífico señalaba que:

“Estos son países extraordinariamente dinámicos, que creen en las economías abiertas y que creen también que en este mundo que se ha globalizado, aparecen muchas oportunidades que tenemos que tomar y trabajar en conjunto de manera de mejorar el nivel de vida de los habitantes de nuestros países” (ProChile 30/08/2012).

La participación chilena en la Alianza del Pacífico se presentaba como una alternativa para profundizar el regionalismo abierto, como estrategia de inserción internacional ligada al modelo económico y por ende a la política macroeconómica. Adicionalmente, este proceso regional se visibilizaba como una puerta de entrada a la pujante región del Asia-Pacífico. Así lo expresaba la DIRECON en un informe de 2012:

“(…) la integración regional, prioridad de la política exterior de Chile, la construcción de un mecanismo eficaz de diálogo político y de proyección hacia la región de Asia Pacifico, y, principalmente (...) nuestra participación implica un enorme avance en integración económica, tanto por el incentivo al comercio intra-regional y el incremento en los flujos comerciales, como por las auspiciosas cifras económicas de los países que representan la Alianza del Pacífico.” (Citado en Rojas de Galarreta 2012: 56).

El proceso de apertura comercial mediante acuerdos de libre comercio fue una constante desde la vuelta a la democracia en Chile, al igual que su vinculación con el Pacífico y su vinculación con el APEC. El dinámico escenario económico del Asia-Pacífico, atrayente para Chile por su relevancia en el comercio mundial, tenía también otro atractivo: la negociación de un mega acuerdo, el TPP32, que incluye elementos “OMC plus” en su

negociación y con potencial capacidad de generación de nuevas reglas comerciales por fuera del foro multilateral de la OMC. De esta forma lo señalaba Carlos Honorato, Director de ProChile:

“Chile ha desarrollado una política comercial de apertura, liberalización e inserción

económica internacional, que se ha mantenido inalterada desde hace más de 30 años y es reconocida a nivel mundial. Como resultado de esto, al finalizar enero podemos resaltar que Chile tiene en vigencia 22 acuerdos comerciales con 60 países. Esto ha permitido mejorar nuestro acceso a los mercados de exportación, incrementado las oportunidades de inversión y aumentado, a la vez, la competencia de la economía chilena. (…) Hoy Chile ya no está negociando con mercados tradicionales, porque esa labor ya se hizo durante los últimos 15 o 20 años. Actualmente lo que se está haciendo es, primero, buscar oportunidades en nuevos mercados, especialmente en Asia por lo dinámica que es esa región. Hoy se trabaja en procesos de integración más profunda, es decir, acuerdos que van más allá de lo que está en los TLC, complementando sus disciplinas y/o trabajando nuevas áreas que mejoren y faciliten el comercio. Ejemplos de ello son el TPP y la Alianza del Pacífico”. (Diariocomex 11/02/2014)

La alternativa. Frente al problema de profundizar la estrategia del regionalismo abierto, estrechar vínculos con la pujante región del Asia-Pacífico y aproximarse a la negociación de mega acuerdos como el TPP, la Alianza del Pacífico se constituyó en una alternativa. Este proceso subregional tuvo en 2006 un hito clave. El Presidente de Perú, Alan García, propuso la Presidenta Michelle Bachelet impulsar un proceso de integración comercial

32 Sigla correspondiente a la denominación en inglés: Trans-Pacific Partnership. Incluye Australia, Brunéi, Canadá, Chile, Estados Unidos, Malasia, México, Nueva Zelandia, Perú, Singapur y Vietnam.

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junto a Colombia. Si bien este impulso se vio frenado por el tensionamiento de las relaciones bilaterales entre Perú y Chile33, la propuesta quedó instalada.

Hubo que esperar a 2010 para que el proceso se reactivase mediante la invitación oficial al Presidente Piñera a que visitase Perú, a la vez que este país reiteraba su intensión de profundizar la integración económica bilateral, a partir de una estrategia de apertura comercial que ambos países comparten, haciendo referencia a otros potenciales socios con el mismo perfil: Colombia y Panamá. Ya reunidos en Lima, los presidentes García y Piñera emitían la siguiente declaración:

“Los Presidentes del Perú y Chile ratificaron su compromiso de privilegiar la integración como un instrumento adecuado para promover las capacidades de emprendimiento y mejorar la condición de desarrollo de sus pueblos. Conscientes del valor que tienen los procesos de integración regional que fortalecen y hacen más efectivo el posicionamiento del Perú y Chile en el sistema global, hicieron un llamado a los países de la región, y en particular a los Estados miembros del Arco del Pacífico Latinoamericano, para reimpulsar los temas y redoblar los esfuerzos que hoy forman parte de su agenda, dándole un mayor dinamismo. Asimismo, los Presidentes coincidieron en promover la conformación de un espacio amplio de integración que asegure plena libertad para la circulación de bienes, servicios, capitales y personas.”34

En diciembre de 2010, en el marco de la Cumbre Iberoamericana, el Presidente Piñera tomó la iniciativa y mantuvo reuniones informales con los mandatarios de Colombia, México y Perú. En esta instancia, el Ministro de Relaciones Exteriores, Alberto Moreno, señaló que el acuerdo estaría abierto a todos los países con costas al Pacífico y vinculó esta iniciativa con la proyección sobre el Asia-Pacífico (La Tercera 05/12/2010).

En seguimiento de la propuesta bilateral peruano-chilena y con el impulso de la iniciativa de Piñera en la Cumbre Iberoamericana, a inicios de 2011 se reunieron en Santiago de Chile los ministros de comercio de este país junto a los de Colombia, Ecuador, México, Panamá y Perú.

Chile formó parte de los Estados Miembros que crearon la Alianza del Pacífico. La conducción política del proceso se concentró en el Presidente Piñera quien protagonizó los momentos decisorios claves, acompañado por el Ministro de Relaciones Exteriores, Alfredo Moreno, quien lideró las negociaciones por indicación del primer mandatario. A la DIRECON le cupo la labor técnica durante todo el proceso. La alternativa del ingreso a la Alianza del Pacífico confluía con la oportunidad del escenario político del Gobierno de Piñera, que en 2013 ratificó en el Congreso el acuerdo.

La oportunidad. Las elecciones nacionales de 2009 dieron como resultado el triunfo de la Coalición por el Cambio que nucleaba a la UDI y RN. En la primera vuelta la Coaliciòn por el Cambio obtuvo más del 44% de los votos y debió definirse la Presidencia de la República en una segunda vuelta que tuvo como triunfador a Sebastián Piñera, en enero de 2010. El Presidente contaba con especialistas en la temática del comercio exterior que habían

33 Este tensionamiento fue el resultado de la demanda peruana ante la Corte Internacional de Justicia por asuntos de delimitación territorial. 34 Declaración de los Presidentes de la República del Perú, Alan García y de la República de Chile, Sebastián Piñera. Lima, 29 de noviembre de 2010. Disponible en: http://www.andina.com.pe/agencia/noticia-presidentes-garcia-y-pinera-suscriben-declaracion-y-fijan-metas-para-fortalecer-relacion-329796.aspx (Última consulta 20/09/2016)

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acumulado conocimiento en los think tanks de la derecha chilena, durante su trayectoria como oposición a la Concertación, con estrecha vinculación con el sector privado. La convergencia estratégica de los actores estaba en el énfasis en la dimensión aperturista del regionalismo abierto que, si bien contaba con matices entre los actores políticos, se ha constituido en una estrategia consensuada en Chile.

El Presidente tomó el tema como un aspecto clave en la política exterior chilena y lideró el proceso de su impulso político. En 2014, Piñera señalaba que dentro de los procesos regionales de integración en el continente “(…) la experiencia más exitosa es la Alianza del Pacífico” fundamentando este éxito en que, según su argumento, este es un bloque comercial no “(...) una alianza ideológica contra nadie”, y afirmó que “(…) los países de América Latina que están avanzando mejor son los que creen en la libertad, la iniciativa individual, la economía de mercado y el Estado de derecho” (La Tercera 01/03/2014).

El discurso del Presidente tuvo como uno de sus rasgos distintivos el planteamiento de la necesidad de la apertura al mundo como parte de la acción esperable de un país que a partir de esta orientación busca ampliar mercados y facilitar la inversión extranjera como instrumentos para el crecimiento económico. En algunas instancias, este énfasis se construyó discursivamente comparando la Alianza del Pacífico con el Mercosur, caracterizando a este último a partir de un déficit de apertura y de la falta de una agenda externa dinámica: “El Mercosur, en su primera etapa, privilegió la integración interna

entre sus socios. En mi opinión, el bloque descuidó la integración con el resto del mundo (…). El deseo de integrarnos a la región no debe impedir que criemos lazos con el resto del mundo.” (El Observador 11/04/2011). En el mismo sentido Piñera, durante una reunión del G-20 en 2012 y con la crisis global como telón de fondo señalaba:

“Es un cuadro muy difícil, pero dentro de esto, quiero destacar que América Latina está dando un verdadero ejemplo de resistencia y de resiliencia, porque América Latina está resistiendo bien esta crisis, particularmente los países del arco del pacífico, como es el caso de Colombia, Perú, Chile, que en medio de esta tormenta seguimos creciendo, creando empleo (…) es muy importante que de esta cumbre salga un acuerdo que permita de una vez por todas tomar las medidas que no se han tomado que va a permitir al mundo recuperar la época de crecimiento. El gran riesgo cuando hay crisis y recesiones, es que los países creen que el proteccionismo da la solución, así ocurrió en crisis del 29, todos los países recurrieron al proteccionismo. Esta vez esperamos que sea distinto, por eso el mensaje nuestro de la Alianza del Pacífico es más comercio, más libertad y más iniciativa, lo que nos va a dar la salida” (La Tercera 19/06/2012).

Las acciones del Presidente para impulsar políticamente el accionar de Chile en la construcción de la Alianza del Pacífico fueron secundadas por el Ministro de Relaciones Exteriores Alfredo Moreno. Éste, un technopol de la UDI con lazos con el sector privado, se constituyó en el líder de las negociaciones, teniendo a la DIRECON como el soporte de alto nivel técnico durante la negociación.

La V Cumbre de Alto Nivel de la Alianza del Pacífico se realizó en 2012, el marco de la XXII Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno. En esa instancia los representantes de los Estados Miembros presentaron los resultados de la negociación, entre los que se destacó el acuerdo de avanzar rumbo a la libre circulación de bienes, mediante establecer un valor arancelario cero en, al menos, un 90% de las líneas arancelarias. La declaración final de los mandatarios expresaba el rumbo deseado al libre comercio mientras saludaban la constitución del Consejo Empresarial de la Alianza del Pacífico (Rojas de Galarreta 2015: 57-58).

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La oportunidad se configuró. El Presidente Piñera colocó a la Alianza del Pacífico como una vía para profundizar la estrategia de regionalismo abierto, con el énfasis aperturista que, entre otros actores, recibió el apoyo de los sectores más importantes de los grandes empresarios. Este proceso se visibilizaba como una ventana de oportunidad, también, sobre la pujante región del Asia-Pacifico y los procesos que allí se gestaban. El Gobierno evaluaba que la incorporación de Chile a la Alianza del Pacífico era una oportunidad política convergente con la macroeconomía chilena y su estrategia de inserción internacional. Esto se evaluaba como incluido dentro del “conjunto ganador”, capaz por

ende de ser aprobado por el Congreso. Lo acordado en el nivel internacional debía ser ratificado en el nivel doméstico: llegaba la hora del Congreso.

Desenlace. En enero de 2013 el Presidente Piñera remitió un Mensaje Presidencial a la Cámara de Diputados con el proyecto de acuerdo para la aprobación del Acuerdo Marco de la Alianza del Pacífico. En dicho mensaje se señala que:

“La Alianza del Pacífico tiene como objetivo la conformación de un esquema de

integración abierto y no excluyente, constituido por países con visiones afines de desarrollo y promotores del libre comercio como impulsor del crecimiento. Los acuerdos de libre comercio entre los cuatro países que la integran, ofrecen una excelente plataforma que facilita y propicia la integración de nuestras economías” (Citado en Rojas de Galarreta 2015: 59-60).

Su tratamiento en la Comisión de Relaciones Exteriores y Asuntos Interparlamentarios e Integración Latinoamericana contó con la presencia de expertos en la temática. Participaron representantes de think tanks partidarios: Marcos Barraza Gómez del Instituto de Ciencias Alejandro Lipschutz (PC), Cristián Fuentes Vera de la Fundación Chile 21 (Concertación), Ricardo Núñez Muñoz del Instituto Igualdad (PS) y Máximo Pávez de la Fundación Jaime Guzmán (UDI). También participaron Francisco Silva y Manfred Wilhelmy de la Fundación Chilena del Pacífico.

Desde la izquierda, los representantes del Instituto de Ciencias Alejandro Lipschutz y el Instituto Igualdad realizaron críticas a partir de considerar que la iniciativa tenía carácter ideológico. Por su parte los miembros de la Fundación Jaime Guzmán y de la Fundación Chilena del Pacífico se mostraron a favor del ingreso de Chile como miembro pleno a la Alianza del Pacífico.

El Ministro de Relaciones Exteriores concurrió posteriormente a la Comisión y respondió a los señalamientos que referían al contenido ideológico de la iniciativa y presentó la labor técnica como fundamento de avanzar en un acuerdo que profundizaba la estrategia del regionalismo abierto.

Finalmente el proyecto fue aprobado por ocho votos, apoyado por diputados de la base aliada del gobierno (UDI y RN) y también por algunos de la oposición (DC, PRSD y PPD), mientras que se abstuvieron tres diputados (PPD, PS y PC). Desde filas del PS, uno de los diputados que se abstuvo, Marcelo Díaz señaló que al tratarse de la primera membresía plena de Chile en un proceso regional este aspecto merecía un mayor debate. En abril, la Cámara de Diputados aprobó por 66 votos el acuerdo. En mayo fue aprobado unánimemente en la Comisión respectiva del Senado y por el pleno de la esta Cámara, también por unanimidad, retornando a Diputados para que fuese remitido al Ejecutivo para su promulgación.

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El acuerdo estaba dentro del “conjunto ganador” y era percibido como una “solución” al

“problema” de la profundización del regionalismo abierto en el contexto del nuevo

escenario económico mundial a la luz de la emergencia del Asia-Pacífico y las negociaciones de mega acuerdos comerciales en esa región. La clave fue que la propuesta estaba dentro de los márgenes del consenso existente entre diferentes partidos sobre la inserción chilena, con la cual Federico Rojas de Galarreta (2015) identifica una comunidad epistémica, la del regionalismo abierto. Ese consenso lo verbalizó el Senador demócrata cristiano Walker al señalar:

“Hemos acordado por unanimidad aprobar este proyecto. Este tratado tiene como eje el libre comercio y la apertura externa, pero también establece como requisito esencial el respeto por la democracia, los derechos humanos y el Estado de derecho. Nuestra política es el regionalismo abierto. Todos tenemos vocación de crecer y de integrarnos al mundo, al libre comercio y ese es el objetivo de este tratado” (Citado por Federico Rojas de Galarreta 2015: 63-64)

En Chile los expertos construyen consensos en la arena de la política de comercio exterior e inserción internacional, a partir de un fuerte uso del conocimiento especializado con alta valoración en el ámbito político, desde un Estado con gran acumulación de expertise técnica en el marco de un policy making regime cerrado. Como se verá en las siguientes páginas la realidad es diferente en Uruguay.

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b. URUGUAY35

i. Introducción. Un poco de historia de la política exterior uruguaya. Cambios y permanencias.

La literatura que aborda a la política exterior uruguaya se debate entre dos interpretaciones. Una de ellas resalta las continuidades y su estabilidad36, básicamente a partir de identificar un núcleo de principios de Derecho internacional, mientras que otra mirada señala, apoyándose en la conceptualización del sistema político uruguayo como partidocrático y partidocéntrico (Caetano, Rilla y Pérez 1987), a la política exterior uruguaya como una política de partidos gobernantes37. Esta última mirada sobre esta arena de política pública ha sido refrendada por el discurso de algunos actores políticos de gran relevancia. En este sentido, el expresidente, en dos períodos (1985-1990 y 1995-2000), Julio María Sanguinetti señaló al respecto:

“Suele decirse que hay una política de Estado y yo les diría que no. Uruguay no tuvo una política exterior de Estado. Siempre la política exterior fue un debate entre los partidos o entre las fracciones de los partidos o entre las tendencias de los partidos. Hay pocos momentos de nuestra historia en los cuales se puede hablar de una coincidencia generalizada en la política exterior.” (Búsqueda 13/12/2012: 8)

Como señala Rome Pérez (2011), los partidos políticos tuvieron políticas internacionales antes de que el Estado uruguayo tuviese una política exterior. Este aspecto tiene su explicación en el proceso histórico que va desde la independencia a la consolidación del Estado modernizado, proceso que es diferente al chileno. Debe partirse del carácter geopolítico de Banda Oriental como espacio “bisagra” entre el Imperio Portugués (y luego brasileño) y los territorios virreinales españoles del Río de la Plata, al poseer un carácter de territorio frontera que es clave para concebir la geopolítica del Uruguay en su proyección hacia el exterior (Reyes Abadie, Bruschera y Melogno 1966). Con una conquista y colonización comparativamente posterior al resto de la región, la formación colonial fue tardía y débil (Real de Azúa 2000: 17 – 23). Esta “colonia de asentamiento blanco” (Filgueira 1997), se transformaría a partir de 1828 en un Estado Tapón. Como señala provocativamente Alberto Methol Ferré:

“Los nacimientos en todos los casos deciden. Y bien, a tono con la moda, es

forzoso comenzar por el trauma del nacimiento uruguayo. No hay uruguayo que no sepa, en el fondo del corazón, que el Uruguay nació a la historia como ‘Estado

tapón’. (…) José Artigas, terminaba derrotado por las tenazas inglesas desde Río y Buenos Aires, y tras el breve período de la Cisplatina y la reincorporación de la Banda Oriental a las Provincias Unidas, se declara en 1828 la independencia del Estado Oriental del Uruguay. (…) El Uruguay no es hijo de la frontera sino del mar, y el mar era inglés. Este necesitaba una ciudad ‘anseática’: ‘Montevideo

y su territorio’”. (Methol Ferré 1971: 9, 18 – 19).

La coyuntura crítica de la independencia, o mejor dicho del ciclo de independencias en la región, fue de la mano del surgimiento de corrientes de opinión, bandos o protopartidos

35 El análisis del caso uruguayo recoge el trabajo realizado por Camilo López en su tesis de Doctorado en Ciencia Política (2015a) 36 Análisis que señalan la estabilidad y las continuidades en la política exterior uruguaya pueden consultarse, entre otros, en Pérez (2011), Ferro, Fernández Luzuriaga y Hernández Nilson (2006) y Fernández Luzuriaga (2008). 37 Este enfoque puede consultarse entre otros en Luján (2010), López (2015a y 2015b) y Caetano, López y Luján (2016).

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que se enfrentarían al dilema de cómo organizar las comunidades políticas luego del “trauma del nacimiento”. Esos bandos que, en su versión oriental durante la década de

1820, se debatían entre la unión a las Provincias Unidas, al Brasil o pensaban la independencia (Barrán 1986), se verían enmarcadas en un ciclo de guerras civiles y guerras regionales que se extenderían durante gran parte del siglo XIX a escala subregional.

Como señala Romeo Pérez (2011: 8 – 13), la novel república tuvo antes de la construcción del Estado moderno una política internacional vinculada a los partidos que se encontraban en pugna por el poder. Los partidos uruguayos nacerían al fragor de las controversias sobre el orden político deseable luego de la independencia. Y estos rasgos, junto a la “hermandad” que los mismos tuvieron con sus pares de los nacientes estados vecinos fueron claves para la posterior estructuración de identidades y tradiciones partidarias.

El ciclo de conflictos bélicos regionales relacionados a la construcción del monopolio de la violencia en los territorios se extendió hasta la Guerra de la Triple Alianza (1864-1870). Incluida en este ciclo, la Guerra Grande (1839-1851)38 marco el inicio del accionar internacional de los partidos, a la vez que su fin marcó el inicio de una relación asimétrica con Brasil (Clemente 2005). Como señala Isabel Clemente: “Los años transcurridos

entre la firma de los tratados desiguales de 1851 y el fin de la guerra del Paraguay están marcados por la existencia de un protectorado virtual de Brasil sobre Uruguay.” (Clemente 2005: 5 – 6).

Desde mediados de la década de 1860, el Uruguay se insertó en la órbita del imperio informal británico (Winn 1975) a través de un modelo agroexportador que se afianzaba con el latifundio en el marco de un proceso de “modernización conservadora” (Moore

2002).

La construcción de una política exterior impulsada desde el Estado uruguayo tiene su origen en los finales del siglo XIX y los albores del XX, de la mano del Partido Colorado (PC) y particularmente de una de sus fracciones: el Batllismo. Desde este sector político se construiría una visión sobre la política internacional, denominada por Carlos Real de Azúa (1987) como “universalismo”. Esta perspectiva posee un carácter universalista, juridicista y liberal, pro occidental (donde los valores de la razón y la democracia liberal ocupan un lugar central), y un énfasis multilateralista y panamericanista. Predominante durante gran parte del siglo XX, donde el PC fue mayoritariamente gobierno, esta visión contó con el contrapeso de la perspectiva del Partido Nacional (PN), denominada como “resistente”39. Estas ideas se alojarían en los partidos, y el PC lograría que el enfoque universalista se “anidase” dentro de la estructura del naciente Servicio Exterior. Como

señala Kathryn Sikkink “Una vez que las ideas se insertan en instituciones,40 el cambio

38 Conflicto regional donde se imbricaron y complejizaron la relación entre blancos uruguayos y federales argentinos y entre colorados uruguayos y unitarios argentinos. Además de la vinculación de este último binomio con lo europeo, tanto a través de la presencia extranjera en la sitiada Montevideo como a través de los intercambios políticos y diplomáticos relacionados a las intervenciones de Francia y Gran Bretaña, y de los colorados con los farrapos riograndenses. 39 Carlos Real de Azúa (1987) rastrea en “El Uruguay Internacional” (Herrera 1912) y se remonta al siglo

XIX para sintetizar los rasgos centrales de este enfoque que presenta al Uruguay como país pequeño, que hace hincapié en los aspectos comunes de la regionalidad hispánica como marco. El país, en este enfoque debe atender a factores que puedan amplificar una debilidad interna y externa, por lo que se rechaza a la intervención extranjera y se afirma la soberanía desde el nacionalismo. Detrás de esta mirada aparecen nociones conceptuales de patria u origen, de cuidado de “lo permanente”, de conservar “el egoísmo

sagrado”, de vecindad, de estilo de vida y una suerte de descreimiento frente a las ideologías,

contraponiendo una concepción de defensa de los intereses a través de una estrategia pragmática. 40 La autora incluye el sentido de organización y actor en esta definición.

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en ellas sólo se produce en forma lenta y episódica.” (2009: 3). Este proceso va de la mano de la construcción de estructuras de premio para mantenerse dentro de un marco de referencia y castigo para los que se apartan de ellas. Jeffrey Checkel (1997) señala que las nuevas ideas son menos permeables en los actores y organizaciones con estructuras organizativas más centralizadas y verticalistas que en los que poseen estructuras descentralizadas y horizontales. A su vez señala que, en los primeros, cuando una idea logra anidar dentro de la organización o el actor, rápidamente se institucionaliza. Esto puede aplicarse para ver las ideas tanto en los partidos y las fracciones, como en la propia burocracia especializada estatal de la política exterior.

El predominio del universalismo colorado, en tiempos de un sistema internacional caracterizado por el multipolarismo desbalanceado hasta 1945, estuvo marcado por el énfasis en la apuesta al multilateralismo y el panamericanismo, como forma de contrapesar la influencia, en declive, de Gran Bretaña, lo que se complementó con lo que podría calificarse en un doble proceso de bandwagoning con Brasil y EEUU, donde el primero también mantenía esta estrategia con el hegemón hemisférico. Desde 1945 hasta 1985 la política exterior uruguaya tuvo en el panamericanismo y la apuesta multilateral en clave universalista su característica general. Los cambios en el escenario global, con el inicio del fin de la bipolaridad y la emergencia de los regionalismo, hace que sea necesario conceptualizar la política exterior uruguaya a partir de nuevos ejes. Para ello la referencia es el trabajo de Carlos Luján 2011 que conceptualiza orientaciones de la política exterior uruguaya a partir de nueve escenarios posibles (ver cuadro 4).

Cuadro 4. Tipología de posibles orientaciones de la política exterior del Uruguay según el foco territorial elegido y los países priorizados como aliados.

Países priorizados

Foco territorial elegido

Región Región – Mundo Mundo

BRICS Confederación Sudamericana (I)

Integración Regional –Multilateralismo (II)

Cooperación Sur – Sur (III)

Amplitud de países

Latinoamericanismo (IV)

Regionalismo Abierto (V) La Suiza de América (VI)

EEUU – UE – Japón

Panamericanismo (VII) Zona de Libre Comercio (VIII)

Alianza con los EEUU (IX)

Fuente: Luján (2011: 208).

Desde retorno a la democracia (1985), la política exterior uruguaya se mantuvo estable durante los tres primeros gobiernos que compartieron una posición intermedia entre un regionalismo abierto (escenario V), más abierto -y en clave liberal- que regional y una apuesta hacia la construcción de una zona de libre comercio, donde EEUU y la Unión Europea concitaban la mayor atención (escenario VIII). Estos gobiernos fueron encabezados por el PC o el PN, que tendieron a converger ideológicamente e incluso formaron coaliciones de gobierno en dos de ellos41. El Gobierno de Jorge Batlle (200-2005) fue de coalición entre el PC y el PN hasta que este último se retiró del Gobierno en 2002. La orientación de la política enfatizó la apertura en clave liberal panamericanista y el acercamiento a EEEUU. La concreción de un ACE con México en 2004 y la búsqueda de un TLC con EEUU fueron acciones claras de esta orientación. El primer Gobierno del Frente Amplio (FA) (2005-2010), con mayorías parlamentarias propias en ambas cámaras, tuvo como orientación predominante el regionalismo abierto (escenario V). Mientras que el segundo Gobierno del FA (2010-2015), encabezado por José Mujica, también con mayorías parlamentarias propias, impulsó una apuesta aún más marcada por 41 El primer Gobierno de Julio María Sanguinetti (PC) fue de partido minoritario (con acuerdos puntuales con el PN y la Unión Cívica). El Gobierno de Luis Alberto Lacalle (1990-1995) y el segundo Gobierno de Sanguinetti fueron de coalición entre el PC y el PN.

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la priorización de la región, Brasil y el resto de los países emergentes como aliados estratégicos. De esta manera la política exterior pasó del tipo V (regionalismo abierto) al tipo II (integración regional/multilateralismo) (López 2015b).

Los partidos, y como se verá también sus fracciones, son los actores claves en la orientación de la política exterior. Sus mapas cognitivos, sus tradiciones orientan sus preferencias. Estos actores en el marco de dinámicas de competencia y cooperación, bajo incentivos institucionales, orientan la política exterior uruguaya en el marco de las posibilidades y restricciones que les marca el escenario regional y global. Como se buscará mostrar en las próximas páginas, en Uruguay la política exterior es un asunto de partidos gobernantes -y sus fracciones-, donde la lógica política impera sobre el conocimiento experto.

ii. Policy making regime.

Como señala Adolfo Garcé: “En Uruguay no gobiernan las personas sino los partidos.” (2014a: 215). El policy making regime de la política exterior uruguaya tiene como actores centrales, aunque no excluyentes, a los partidos políticos y sus fracciones. Los partidos inciden en la política exterior en dos dimensiones, una que permite la acción directa y otra que es indirecta (Onuki y Oliveira 2010: 146). La primera forma posible es a partir de su participación directa en la toma de decisiones en el Poder Ejecutivo (sea en gobiernos de partido o de coalición), sea por medio del Presidente, el Ministro de Relaciones Exteriores u otros ministros que, integrando el Gabinete. De esta manera tienen la posibilidad de formar parte de la dinámica decisoria en función del asunto de política exterior del cual se trate. La otra forma de incidencia es indirecta, a través del sistema de pesos y contrapesos en el policy making process, sea por intervención del Parlamento en la ratificación de tratados, convenios u otras normativas relativas a la política exterior, mediante la fiscalización y el control político del Legislativo sobre el Ejecutivo utilizando Llamados a Sala y en Régimen de Comisión General como instrumentos más relevantes.

Por otra parte debe señalarse que en el caso uruguayo los partidos logran influir sobre la burocracia especializada del Ministerio de Relaciones Exteriores. Sea a través de las orientaciones que la conducción política les da desde los cargos de dirección en dicho Ministerio, o por medio de relaciones informales entre los políticos y los diplomáticos. En Uruguay la burocracia especializada que compone el Servicio Exterior no se constituye en una “burocracia aislada”42 con orientaciones propias sino que se relaciona informalmente con los partidos. No existen espacios “insularizados” donde la burocracia

especializada viva procesos de acumulación técnica, formación de cuadros y desarrollo de reflexión propia sobre estos asuntos.

Los funcionarios del Servicio Exterior uruguayo no desarrollan una mirada propia sobre las orientaciones que deberían darse a la política exterior. El Ministerio de Relaciones Exteriores cuenta con una escuela diplomática que no posee características de think tank ni procesos de formación con contenidos definidos ni estables. Los incentivos institucionales y las dinámicas de la carrera funcional, particularmente la selección de sus destinos de servicio dependen de las decisiones de la conducción política, lo que deja a los funcionarios dependiendo de decisiones políticas sobre la adjudicación de algunos

42 Theda Skocpol (1985: 16) caracteriza a este tipo de burocracia por estar protegida de las pretensiones electoralistas, y además por constituirse en reductos de técnicos que logran desarrollar una perspectiva propia que la impulsaran e implementan, más allá o al margen de las orientaciones del gobierno de partidos.

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puestos a desempeñar. Por lo tanto, esta burocracia especializada no logra constituirse en un cuerpo “aislado”, ni tiene la suficiente autonomía. Adicionalmente debe señalarse que la misma es permeable y relativamente flexible a los cambios políticos y se amolda a los cambios de orientación, al menos formalmente, fundamentalmente por estar sujetos a jerarquías políticas. Por otra parte, debe subrayarse que, históricamente, se ha registrado un grado importante de discrecionalidad en el reclutamiento y el sistema de ascensos dentro del Servicio Exterior. Un indicador de esta dinámica es el tardío desarrollo de un sistema de acceso y ascenso por concurso a ese cuerpo burocrático especializado. Ejemplo de esto es el establecimiento de concursos de ingreso a la función recién en 1975 y la implementación de los concursos de ascensos en 1996. Por otra parte, el acceso al cargo de Embajador se obtiene por designación del Ministro de Relaciones Exteriores, característica que aún se mantiene.

Al resumir las características del Servicio Exterior un líder de fracción de un partido fundacional43 señaló que: “Nuestra cancillería es débil. Debería profesionalizarse”. Por otra parte, un asesor partidario en temas de política exterior manifestó: “En mi partido

hay diplomáticos que colaboran con el partido”. Esta relación se da tanto en los momentos de construcción de los programas de los partidos como durante el ciclo de gobierno para brindar asesoramiento e información a los políticos. Desde un partido fundacional un actor político entrevistado señaló:

“El Servicio Exterior no tienen ninguna visión propia. La política exterior en el Uruguay la hacen los partidos políticos. Más allá de los insumos básicos que puedan elaborar (los diplomáticos). Creo que debería haber una cosa más parecida a Brasil, a Itamaraty. (…) El Servicio Exterior no tiene agenda propia, la agenda la pone la jerarquía máxima que es política. Los cargos más altos del Ministerio, más allá de que pueden ser ocupados por funcionarios profesionales, lo hacen desde su lado político.”

La existencia de contactos informales con funcionarios del Servicio Exterior también fue señalada por un legislador del PC al manifestar que:

“Los expresidentes tienen una red importante de funcionarios (…) a los que consultan cuando quieren saber de algo, cuando quieren informarse. En el Partido hay un grupo de trabajo donde hay ex ministros, ex embajadores y asesoran a las instancias orgánicas del Partido, a los legisladores en temas internacionales (…). El trabajo que ellos producen tal vez se apoya en el contacto con gente del Partido que son funcionarios.”

Desde filas del partido de gobierno, el FA, se considera complejo el escenario en relación a esta burocracia especializada: “La cancillería es un feudo de blancos y colorados. (…) son el 90%. Es un campo minado. Para moverse ahí es difícil.” Las percepciones de otro entrevistado del mismo partido señalan las dificultades de ejercer el control político sobre el Servicio Exterior al manifestar:

“¿Quienes mandan en la estructura de cancillería? Para encontrar a uno del Frente tenés que tener una puntería de aquellas. Yo en diez años conocí a tres (…). Los que tienen más poder son los del Partido Colorado, los del antiguo Foro Batllista y después los de la Lista 15, y los otros partidos vienen de atrás.”

La contracara de la debilidad de esta burocracia especializada se encuentra en la fortaleza y centralidad de los partidos políticos. Uruguay ha sido caracterizado como una partidocracia a partir de una mirada de larga duración sobre su historia política que constituye una clave configuradora de su sistema político (Caetano, Rilla y Pérez 1987).

43 La definición de partidos fundacionales incluye el PN y al PC.

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Sobre el carácter partidocrático de Uruguay debe, adicionalmente, señalar una característica central de los actores partidarios: su fraccionalización. Los actores políticos relevantes en Uruguay son, por lo tanto, los partidos y sus fracciones. Como señalan Daniel Chasquetti y Juan Andrés Moraes (2000: 311-317), el sistema de partidos uruguayo presenta una estructura política altamente institucionalizada y con barreras para el surgimiento de partidos nuevos. Los partidos que integran el sistema uruguayo son fraccionalizados44, y estas fracciones tienen estructuras de liderazgo consolidadas y gran visibilidad pública. Las reglas electorales, al igual que las dinámicas de gobierno, establecen incentivos para los actores competencia y la cooperación inter e intrapartidaria. La combinación de reglas de juego produjo efectos que llevaron a la configuración de partidos fraccionalizados pero tendientes a una bipolarización interna.

Los líderes de fracción controlan a los integrantes de las mismas mediante el manejo de las nominaciones electorales en las listas de su fracción y la asignación de puestos en el Parlamento (Chasquetti 2014). Esto hace que si los presidentes son jefes de fracción tienen control sobre los legisladores de su grupo y no necesariamente sobre los de la totalidad del partido. Esto hace que la disciplina partidaria sea una pieza clave para gobernar. Como señalan Daniel Buquet, Daniel Chasquetti y Juan Andrés Moraes:

“La dinámica política uruguaya tiene su núcleo central en el Parlamento, porque es allí, en todo caso, donde se producirán los ‘bloqueos políticos’. La composición de las

bancadas partidarias, a partir de grupos diferentes y autónomos, es la manifestación concreta del problema que nos interesa. La fraccionalización partidaria se expresa de forma privilegiada en la necesidad de negociar en el parlamento, no con una cabeza por partido, sino con una cabeza por sector. Estos últimos, las fracciones de partido, son en general las que cuentan con bancadas parlamentarias absolutamente disciplinadas y, por lo tanto, se transforman en ocasiones en los agentes políticos relevantes en el proceso de toma de decisiones.” (1998: 21).

Tanto los partidos como sus fracciones han mostrado, desde 1985, altos índices de disciplina partidaria. Los presidentes uruguayos fuertes, institucional y políticamente fuertes, teniendo o construyendo apoyos mayoritarios y disciplinados generalmente construyeron una relación cooperativa con el Legislativo (Chasquetti 2004b), lo que implica poder desplegar una agenda de políticas, acordadas con su interna partidaria y, de ser necesario, también con sus socios de coalición.

Daniel Chasquetti (2014) al estudiar los partidos en el Parlamento uruguayo muestra que la formación de coaliciones cartelizadas es generada por la combinación de fracciones institucionalizadas y con liderazgos fuertes, instituciones legislativas débiles 45 y mayorías estables. Estas coaliciones logran aprobar mayoritariamente la legislación enviada por el Poder Ejecutivo al Parlamento, gracias a la coordinación de los líderes de las fracciones que integran el partido o la coalición con el Poder Ejecutivo. En esta explicación, los líderes de fracciones, a partir de una estructura político-institucional vinculada al sistema electoral y a las reglas internas del Parlamento, primero controlan la selección de los candidatos a legisladores y luego hacen lo mismo con la asignación de

44 El formato de los partidos y la dinámica de competencia de entenderse también a la luz de las reglas electorales. La fraccionalización de los partidos y las características peculiares del sistema electoral que regula la competencia entre ellos y entre las fracciones de los mismos ha llevado a ver que “El sistema de

partidos y el sistema electoral son como las dos caras de una misma moneda.” (Buquet 2004: 170). 45 Los cambios institucionales a partir de la Constitución de 1967 impactaron en el Parlamento haciéndolo menos proactivo, al introducir o efectivizar límites en su capacidad legislativa en algunas arena. Además esto se conjuga con una organización interna débil, por ejemplo con un sistema de comisiones especializado pero sin autonomía y poder institucional, y con la carencia de apoyo especializado (Chasquetti, 2014: 163 – 205).

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posiciones dentro del órgano legislativo. Esto hace que los líderes de fracción logren controlar a sus legisladores influyendo en sus carreras legislativas, colocando por delante los intereses de la fracción, el partido o la coalición cartelizada.

Por otra parte, la formación de los gabinetes de los presidentes es una pieza clave en todo este entramado. Daniel Buquet, Daniel Chasquetti y Antonio Cardarello (2013) señalan que desde 1985 en Uruguay existe un patrón de designación de los gabinetes. Los ministerios poseen un orden jerárquico, siendo los más importantes Economía y Finanzas, Relaciones Exteriores, Interior, y Defensa Nacional. 46 Para la designación de los ministros existen, en este patrón, dos características centrales. En la definición de los ministerios importa el apoyo legislativo del sector del ministro a designar y se eligen los candidatos entre figuras partidarias o de “adherentes” a sectores de reconocida capacidad

en la temática, atendiendo claramente a una racionalidad política (Chasquetti, Buquet y Cardarello 2013: 37). Los ministros independientes suelen serlo en relación a las fracciones pero no al partido. Si bien el conocimiento técnico está en juego, la lógica política es la que predomina.

Por otra parte, la distribución que los presidentes hacen de los cargos ministeriales fue una pieza clave para mantener el equilibrio de los apoyos que posee a nivel intrapartidario como en el armado de coaliciones de gobierno. Desde la vuelta a la democracia en 1985, los presidentes generalmente buscan reservar los ministerios importantes para integrantes de su partido y su fracción. La contracara de esta pauta regida por la lógica política es la falta de figuras de tecnocráticas independientes en la formación de los gabinetes en Uruguay desde 1985.

En consonancia con una política de partidos gobernantes, el policy making regime uruguayo posee un carácter abierto, pautado por la competencia y las dinámicas políticas, teniendo a los partidos como actores centrales aunque no excluyentes. Los mismos logran canalizar los intereses de otros actores económicos y sociales. Como señala Gerardo Caetano:

“(…) en el caso uruguayo, esta matriz partidocrática –tan peculiar en América Latina, por otra parte– se asocia a fenómenos distintivos tales como el de la articulación electoralista de todo el sistema, la presencia durante largos períodos de un estado inclusivo y relativamente autónomo en sus políticas con respecto a los titulares del poder económico (…).” (Caetano 1992: 18).

Para Caetano, en el marco de la partidocracia uruguaya, el espacio relativo de las relaciones corporativas tuvo, en términos generales, un carácter secundario, incluso integrado a la estructura pluralista de matriz liberal, siendo muchas veces capturados los grupos sociales organizados por parte de los partidos. Y “(…) el estado privilegió con claridad a los partidos como sus interlocutores reconocidos, tendiendo paralelamente a no transferir ese estatuto a las cámaras empresariales y demás actores corporativos, en particular en lo que hace a la formulación de políticas generales.” (Caetano 1992: 19). Desde la vuelta de la democracia en 1985, en la arena de la política exterior, mientras la izquierda tuvo un estrecho vínculo con los actores sindicales, los partidos fundacionales tuvieron un relacionamiento mayor con los actores del sector empresarial, aunque el FA también logró tener diálogo fluido con alguno de estos actores aunque con un grado menor de cercanía. Cómo se verá en el análisis de los casos, los actores corporativos se

46 Esta clasificación se toma de María Escobar-Lemmon y Michelle Taylor-Robinson (2005) quienes, analizando 18 países de América Latina (1980 – 2003), ordenan los ministerios según su nivel de importancia, considerando el “corazón del gobierno” como un núcleo integrado por los ministerios de Economía y Finanzas, Relaciones Exteriores, Interior y Defensa.

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alinearán con actores partidarios y se constituirán en actores constituyentes de coaliciones promotoras, donde los partidos son los actores centrales de la acción política.

A pesar de esta centralidad partidaria, vale la pena señalar que en el ingreso de Uruguay al proceso de integración que venían construyendo Argentina y Brasil a fines de la década de 1980, el sector privado tuvo, quizá, un único momento de iniciativa clave. Que como se verá fue rápidamente “encausado” por los partidos. Los actores empresariales

uruguayos, en términos generales, veían con buenos ojos el proceso de integración subregional que culminaría en 1991 con la fundación del Mercosur. Ejemplo de esto es lo que solicitaba al gobierno, en diciembre de 1988, el Departamento de Estudios Económicos de la Cámara de Industria: “(...) un estrecho seguimiento del tema y de sus eventuales efectos sobre Uruguay, desde el momento en que la opción parece ser de hierro, y la integración, si bien con mayores riesgos, parecen vislumbrase beneficios cuantitativa y cualitativamente distintos.” (Citado por Pérez 2011: 68). Los partidos políticos, como intermediadores de intereses, reaccionaron rápidamente y comenzaron a liderar el proceso. Partiendo del relato realizado por Sergio Abreu (1991), Romeo Pérez señala que:

“(...) la inquietud trasladada por los industriales determinó una pronta iniciativa de la Presidencia de la República, que convocó en reserva los principales dirigentes de todos los partidos con representación parlamentaria a fin de someter a sus opiniones no el problema desnudo (los riesgos para los canales de comercialización en las latitudes regionales de nuestras exportaciones) sino una línea de acción: el propósito de incorporarse como tercer miembro pleno al diseño de integración que aplicaban los dos vecinos y que el país hasta entonces se había limitado a observar. Los partidos tomaron con irreprochable responsabilidad la iniciativa, y transcurridos unos pocos días de deliberación y consultas, comunicaron en una segunda reunión sus pronunciamientos respectivos, todos ellos propicios a la propuesta presidencial. Se comenzaba así a elaborar el apoyo virtualmente unánime con que el Tratado de Asunción sería aprobado por el Parlamento, meses después.” (Pérez 2011: 68 y 69).

Desde el punto de vista institucional, el policy making regime de la política exterior uruguaya concentra los procesos decisorios de las negociaciones internacionales en el Presidente y el Ministro de Relaciones Exteriores, pero en temas financieros y comerciales internacionales asume una alta relevancia el Ministerio de Economía y Finanzas, mientras que el Parlamento tiene el papel central en el nivel doméstico del ciclo de la política exterior.

El Presidente de la República en Uruguay es, a la vez, Jefe de Estado y Jefe de Gobierno. Por ellos tiene la potestad de representar al Estado en las negociaciones internacionales y es un actor clave de la política exterior por comprometer al país con sus acciones (Constitución de la República Oriental del Uruguay, Artículo 159). El numeral 20 del artículo 168 señala que el Presidente de la República, actuando con el Ministro o Ministros respectivos, o con el Consejo de Ministros, tiene la potestad de “Concluir y

suscribir tratados, necesitando para ratificarlos la aprobación del Poder Legislativo.”

Por otra parte, el Poder Legislativo no tiene capacidad de iniciativa en política exterior, pero puede bloquear decisiones del Poder Ejecutivo. El Parlamento es el espacio en el que se debaten los asuntos vinculados a la política exterior, a la vez que tiene un importante rol, también, por sus funciones de contralor. El Llamado a Sala puede derivar en la censura del Ministro por parte del Parlamento, llevando a su caída o a la disolución de las Cámaras y llamado a nuevas elecciones si el Presidente lo mantiene en su cargo (artículos 147 y 148 de la Constitución de la República). Otro instrumento de contralor

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es el Llamado en Régimen de Comisión General de los ministros (sin posibilidad de consecuencias políticas).

El Poder Legislativo uruguayo, constituido por dos Cámaras, la de Representantes y la de Senadores, cuenta con dos espacios institucionales para el debate sobre la política exterior. Las Comisiones específicas sobre relaciones internacionales y las sesiones plenarias de las Cámaras o de la Asamblea General. Estas Comisiones operan como espacios de trabajo sobre una temática específica, donde los partidos a través de los debates se expresan y se posicionan frente a determinados asuntos, elaborando informes que luego se elevan a los plenarios que, finalmente, debaten y proyectan los posicionamientos hacia la ciudadanía. Es en los plenarios de las Cámaras donde se discuten, aprueban o bloquean las iniciativas que envía el Poder Ejecutivo. De esta manera los partidos influyen en el proceso de la política exterior aprobando o no los tratados o no según se logre la mayoría de los votos.

Como se señaló anteriormente, en Uruguay, el Presidente es institucionalmente fuerte. No obstante, las capacidades institucionales del Parlamento, hacen que el Presidente deba coordinar su agenda legislativa con éste. Para garantizar la consecución de su agenda, el Presidente debe construir apoyos políticos que se traducen en apoyos puntuales o estables, incluyendo estos últimos la formación de coaliciones. La distribución de puestos en el Gabinete y otros cargos públicos, constituyen recursos clave para la concreción de estos apoyos. Este proceso inicia a nivel intrapartidario, donde las fracciones son los actores clave, para luego pasar al ámbito interpartidario de ser necesario. La lógica imperante es la política, aunque esto no implica la ausencia total de technopols en esta arena. Aunque debe decirse que la confianza, la lealtad política y la pertenencia partidaria y fraccional parecen ser la pauta clave para la designación de quienes ocupan los lugares centrales en los procesos decisorios y de conducción en este ámbito de políticas.

iii. Valoración social de la ciencia.

Como se señaló anteriormente, el sistema presidencialista uruguayo concentra la capacidad de iniciativa en política exterior en la figura del Presidente quien en la arena de la política de comercio exterior e inserción internacional actúa junto a los ministros que atienden esos asuntos. El Ministerio de Relaciones Exteriores y el de Relaciones Exteriores comparten responsabilidades en esta arena de políticas públicas. En diferentes períodos mantuvieron relaciones cooperativas o competitivas. El liderazgo presidencial y la composición del gabinete es uno de los aspectos claves para explicar estas formas de relacionamiento. Por ejemplo, el modelo decisorio predominante (Allison 1988) durante los gobiernos de Julio María Sanguinetti fue formalista, donde el Presidente estableció canales verticales de toma de decisiones, mientras que en el proceso de discusión sobre el TLC con EEUU, durante el primer Gobierno de Tabaré Vázquez, la dinámica fue competitiva entre Economía y Relaciones Exteriores. Por otra parte también se registraron momentos de tensión entre el Presidente y el Ministro de Relaciones Exteriores, por ejemplo entre Jorge Batlle y su Canciller Didier Opertti, quienes a pesar de pertenecer al mismo partido (PC) mostraron divergencias, entre otros aspectos por pertenecer a fracciones diferentes que poseían divergencias sobre la orientación que debía darse a esta política. Adicionalmente, como ya se señaló, el Servicio Exterior uruguayo no se constituye en una burocracia especializada aislada sino que posee relaciones informales con los partidos políticos no constituyéndose como un actor independiente en la orientación de esta política.

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Cuadro 5. Ministros de Economía y Finanzas de Uruguay (1985 – 2016)

Fuente: Elaboración propia.

Nombre Ejercicio Partido Formación y trayectoria Categoría Presidente

Ricardo Zerbino

01/03/1985 -01/03/1990

PC Economista, UdelaR. Trabajó en la Comisión de Inversión y Desarrollo Económico (CIDE) como coordinador del área relacionada con la educación. En 1967 ingresó como técnico a la

Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP) creada ese año. Technopol

Julio María Sanguinetti

Enrique Braga 01/03/1990 -11/02/1992 PN Contador Público, UdelaR Político Luis

Alberto Lacalle

Ignacio de Posadas

11/02/1992-15/02/1995 PN Abogado, UdelaR Político

Daniel Martins 15/02/1995-01/03/1995 PN Abogado, UdelaR Político

Luis Mosca 01/03/1995 -01/03/2000 PC Economista, UdelaR Político Julio María Sanguinetti

Alberto Bensión

01/03/2000-24/07/2002 PC Contador Público, UdelaR Político

Jorge Batlle Alejandro

Atchugarry 24/07/2002-19/08/2003 PC Abogado, UdelaR Político

Isaac Alfie 19/08/2003- 01/03/ 2005

PC Contador Público y economista, UdelaR. Ingresó a trabajar en la OPP con el cargo de asesor

en 1985. En 1991 pasó al Ministerio de Economía y Finanzas como asesor en el área de macroeconomía y, en 1995, asumió la dirección en la Asesoría Macroeconómica.

Technopol

Danilo Astori 01/03/2005-18/09/2008 FA Contador Público y economista, UdelaR. Docente y Decano de la Facultad de Ciencias

Económicas de la Universidad de la República en 1973. Technopol

Tabaré Vázquez

Álvaro García 18/09/2008-01/03/ 2010 FA Contador Público, UdelaR. Presidente de la Corporación Nacional para el Desarrollo (2005 - 2008) y posteriormente representante de CAF (Corporación Andina de Fomento) - Banco de

Desarrollo de América Latina Technopol

Fernando Lorenzo

01/03/2010-26/12/2013 FA Economista, Udelar. Doctorado por la Universidad Carlos III de Madrid Technopol

José Mujica Mario Bergara 26/12/2013-01/03/2015 FA

Economista, UdelaR. Master en Economía en la Universidad de California, y Doctorado en economía, en la misma universidad

Technopol

Danilo Astori 01/03/2015-En el cargo FA Contador Público y economista, UdelaR. Docente y Decano de la Facultad de Ciencias

Económicas de la Universidad de la República en 1973. Technopol

Tabaré Vázquez

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Cuadro 6. Ministros de Relaciones Exteriores de Uruguay (1985 – 2016)

Fuente: Elaboración propia.

Nombre Ejercicio Partido Formación y trayectoria Categoría Presidente

Enrique Iglesias 01/03/1985 -22/02/1988

Indep.

Contador Público, UdelaR. Secretario Técnico de la Comisión de Inversiones y Desarrollo Económico (1960-1967), Presidente del Banco Central del Uruguay (1967-1968),

Secretario Ejecutivo de la CEPAL (1972-1985). Posteriormente Presidente del Banco Interamericano de Desarrollo, BID, (1988-2005) y Secretario General de la Secretaría

General Iberoamericana (2005-2014).

Tecnócrata Julio María Sanguinetti

Luis Barrios Tassano 22/02/1988-01/03/1990

PC Abogado, UdelaR. Político

Héctor Gros Espiell 01/03/1990 -04/01/1993 PN

Abogado, UdelaR. Docente universitario. Fue director ejecutivo del Instituto Interamericano de Derechos Humanos en Costa Rica, juez y presidente de la Corte

Interamericana de Derechos Humanos y miembro en representación del Uruguay de la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas Fue asimismo subsecretario general de las Naciones Unidas y representante especial del secretario general para el

Asunto del Sahara Occidental.

Technopol Luis

Alberto Lacalle

Sergio Abreu 04/01/1993-01/03/1995 PN Abogado, UdelaR. Con cursos de postgrado en la Universidad del Sur de California, (1977),

Universidad de Texas (1980) y La Haya (1983). De 1979 a 1989 fue Director del Departamento de Administración y Finanzas de la ALADI.

Technopol

Álvaro Ramos 01/03/1995 -02/02/1998 PN Ingeniero Agrónomo, UdelaR Político Julio María Sanguinetti Didier Opertti 02/02/1998-01/03/2000

PC

Abogado, UdelaR. Docente universiario. De 1985 a 1990 fue Director de la Consultoría Jurídico-Diplomática del Ministerio de Relaciones Exteriores del Uruguay. De 1988 a 1992 fue Delegado del Uruguay en la Convención Interamericana para el Control del Abuso de Drogas (CICAD). Ministro del Interior de Uruguay entre 1995 y 1998. Posteriormente fue

Secretario General de ALADI (2005-2008).

Technopol Didier Opertti 01/03/2000-01/03/2005 Jorge Batlle

Reinaldo Gargano 01/03/2005-03/03/2008 FA Político, sindicalista y periodista. Político

Tabaré Vázquez

Gonzalo Fernández 03/03/2008-31/08/2009 FA Abogado, UdelaR. Docente universitario. Secretario de Presidencia (2005-2008).

Ministro de Defensa Nacional (2009-2010). Político

Pedro Vaz 31/08/2009-01/03/2010 FA Abogado, UdelaR. Diplomático de carrera. Technopol Luis Almagro 01/03/2010-01/03/2015 FA Abogado, UdelaR. Diplomático de carrera. Technopol José Mujica

Rodolfo Nin Novoa 01/03/2015-En el cargo FA Político. Político Tabaré

Vázquez

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El cuadro 5 recoge datos de los trece Ministros de Economía y Finanzas que tuvo el Uruguay desde 1985 hasta el presente. Seis de ellos pueden clasificarse como políticos y siete como technopols. Durante los trece años que van desde 1990 a 2003 esta cartera tuvo titulares políticos, de los cuales la mitad (tres) contaban con formación en economía. Los technopols, si bien con formación relevante en la materia, han sido figuras políticas de gran relevancia, ocupando cargos en el Poder Ejecutivo, en entes públicos y cargos legislativos. La formación de estos profesionales mayoritariamente ha sido en Uruguay y solamente dos ministros cuentan con estudios de posgrado, uno en España y otro en EEUU.

Una mirada general al perfil de los ministros de Economía y Finanzas del período muestra como la confianza política aparece como la clave en la selección de los titulares de la cartera. Durante los gobiernos de los partidos fundacionales es que se concentran la totalidad de los políticos que estuvieron al frente de este ministerio, mientras que los gobiernos del FA presentan technopols en esta cartera.

El predominio de los criterios políticos también emerge del análisis del perfil de los Ministros de Relaciones Exteriores. De los once que ocuparon el cargo, uno de ellos es un tecnócrata, Enrique Iglesias, quien a su vez en ese momento tenía cercanías con el líder de la fracción más importante del PN: Wilson Ferreira47. Si bien su atributo principal era la capacidad técnica y el respeto por su figura, de alguna forma, el gesto político del Presidente Sanguinetti tendía un puente con el PN que no aceptó formar un gobierno de coalición, aunque si cooperó con el partido de gobierno. Iglesias fue sucedido por Luis Barrios Tassano, un “hombre del Presidente”, del mismo partido y fracción de Sanguinetti.

Luis Alberto Lacalle (1985-1990) optó por dos technopols. El primero, Héctor Gros Espiell, un académico respetado, miembro de su mismo partido y fracción. Luego relevado por Sergio Abreu a quien le otorga la cartera en momentos que el PC, su socio de coalición, se retira del gobierno. Abreu integraba la segunda fracción mayoritaria del PN y al sumarlo a su gabinete apostó a cohesionar al PN.

El segundo Gobierno de Sanguinetti (1995-2000) fue de coalición. Parte de la negociación con el PN incluyó la titularidad del Ministerio de Relaciones Exteriores por parte de la fracción mayoritaria del principal socio de la coalición, el PN. Posteriormente, el Presidente designó a un technopol, pero miembro de su propio partido y fracción y además amigo personal desde sus tiempos de estudiantes en la Universidad de la República (UdelaR). Este “hombre del Presidente” Sanguinetti se mantendría en el cargo

hasta el final de su mandato y también durante todo el siguiente gobierno colorado, pero en este caso no compartiendo la fracción del Presidente Jorge Batlle, con quien tuvo discrepancias sobre la orientación de la política exterior.

El gabinete del primer Gobierno de Tabaré Vázquez (2005-2010) estaba integrado por los jefes de las fracciones del FA48, presentando un alto índice de congruencia (0,801)49 47 Fue impedido de ser candidato a la Presidencia de la República en 1986 como resultado del Pacto del Club Naval, culminación de una negociación reservada donde se acordaron aspectos de la transición a la democracia en la que el PN no participó. 48 Listas al Senado con representantes electos en esta Cámara. 49 El Índice de Congruencia Partidaria del Gabinete (ICPG), propuesto por Octavio Amorim Neto (1998), mide la relación entre la distribución de cargos en el gabinete y la magnitud legislativa de los partidos representados en el gabinete. Varía entre 0 y 1, siendo 1 cuando la proporcionalidad entre ministros y magnitud legislativa de los partidos es perfecta y 0 cuando no hay proporcionalidad alguna. Los ministros independientes hacen variar a la baja el índice. Su fórmula es ICPG= 1 - 1/2 Σ (|Si - Mi|), siendo Mi la proporción de ministerios que reciben los partidos cuando se conforma el gabinete y S i la proporción de

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(Chasquetti, Buquet y Cardarello 2013: 21). El Ministerio de Relaciones Exteriores fue ocupado Reinaldo Gargano, Presidente del Partido Socialista del Uruguay (PS), fracción a la que Tabaré Vázquez adhirió hasta 2008. Como se señalará más adelante hubo tensiones entre el Ministro de Economía y Finanzas, Danilo Astori, el Presidente Vázquez y el Canciller Gargano sobre la posibilidad de tener un TLC con EEUU, siendo la racionalidad política la finalmente triunfante en este evento. Posteriormente el Presidente optó por figuras de su máxima confianza política y personal.

El Presidente José Mujica (2010-2015) optó por un technopol, pero de su círculo más cercano. Luis Almagro acompañaba a Mujica desde sus tiempos de Ministro de Ganadería, Agricultura y Pesca (2005-2008). En su segundo Gobierno, Tabaré Vázquez construye el gabinete con menor congruencia desde la vuelta a la democracia (0,564) (Chasquetti 2015). El mismo está integrado principalmente por personas cercanas al Presidente. El Canciller, Rodolfo Nin Novoa, fue el Vicepresidente de Vázquez en su primer Gobierno. Nuevamente se reiterar una pauta que parece ser relevante en esta arena, los cancilleres suelen ser “hombres del Presidente”.

En términos de formación para el área, la UdelaR constituye el principal espacio de formación en el país tanto en el área económica como en el de las relaciones internacionales. Esta última teniendo tradicionalmente un peso mucho mayor de la formación jurídica por sobre la comercial. Las universidades privadas poseen programas de formación de grado, importantes en el país, pero de un peso relativo menor al de la UdelaR. La formación de posgrado en la materia aún es incipiente. En términos generales, algunos de los entrevistados señalaron que la formación brindada en el área de la economía en general y de la economía internacional en particular está mayoritariamente volcada a enfoques teóricos neoclásicos.

Desde el espacio de la sociedad civil, pocos son los think tanks que han desarrollado un trabajo significativo en la materia en las últimas décadas. Entre ellos pueden destacarse el Centro de Estudios de la Realidad Económica y Social (CERES), creado en 1995 y vinculado a las redes liberales de think tanks a nivel regional y global, y el Consejo Uruguayo para las Relaciones Internacionales (CURI), creado en 2005 reuniendo a diversos especialistas en la temática tanto del ámbito político, del académico como del sector privado, constituyéndose en un espacio de debate y generador de ideas. En ambos casos logran alimentar el debate público pero puede señalarse que no logran ser actores de alta relevancia en los procesos decisorios o en el ciclo de estas políticas públicas.

En el Estado, como se señaló no existe un espacio similar al “in house think tank” que constituye la DIRECON en el caso chileno. Aunque debe señalarse que la agencia estatal Uruguay XXI es un actor relevante en la construcción de información sobre inversiones y exportaciones, facilitando herramientas y ayuda a los actores, y construyendo información descriptiva, pero no constituyéndose en un actor que incida en los procesos decisorios.

Por otra parte debe tenerse en cuenta cómo se relacionan los expertos con los procesos de elaboración programática de los partidos. Como señalan Adolfo Garcé y Jaime Yaffe, el proceso de elaboración programática en el FA “(...) está fuertemente institucionalizado y centralizado. Además está abierto a la participación de los militantes. Los expertos que

bancas en el parlamento que los partidos poseen al integrar el gabinete. Índice de Congruencia de Fracciones del Gabinete (ICFG), se realiza de la misma manera, pero toma como base para el cálculo a las fracciones de partido.

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simpatizan con el partido pero no son militantes activos desempeñan un papel relativamente menor.” (2013: 476). En el caso del PC y el PN, dicho proceso es:

“(...) es menos participativo e institucionalizado que el del FA. Los expertos que simpatizan con el partido, en cambio, pueden ser más fácilmente convocados a realizar sus aportes en las distintas áreas. La creación de think tanks internos facilita el contacto con los expertos. Los grandes protagonistas de la elaboración programática son las fracciones. El candidato que gana la primaria lidera la negociación del programa único del partido con los candidatos de las fracciones derrotadas.” (Garcé y Yaffé 2013: 478)

En el caso del centrista Partido Independiente (PI) el proceso de elaboración programática es similar al del PC y el PN. Observando la elaboración programática de los partidos uruguayos como proceso y como producto puede señalarse que en todos los casos este último es sometido a la consideración política de los líderes o de las estructuras partidarias correspondientes. Siendo, mayor el control político en el en el caso del FA, tanto por la institucionalidad partidaria como por la participación de militantes en el proceso de elaboración programática es mayor, lo que reduce el margen de acción de los expertos. En el FA el control político es sobre el proceso y el producto, mientras que en los otros partidos los expertos tienen mayor margen de incidencia en el proceso y enfrentan el control político a la hora del análisis del producto por parte de los líderes y las estructuras partidarias correspondiente. (López 2014: 193-194).

Los partidos y las fracciones de los mismos tienen en su órbitas think tanks partidarios, bajo el formato de fundaciones, centros de estudios e institutos. Muchos de ellos reciben el apoyo de la cooperación internacional, principalmente de fundaciones partidarias europeas. Adicionalmente integran redes de fundaciones o centros de estudios con sus pares de otras regiones con quien comparten “lazos familiares”. De las entrevistas realizadas a siete miembros de estos think tanks (abarcando a los partidos FA, PN y PC) se extraen dos aspectos relevantes. El primero es la existencia de acciones cuya intensidad varía según los momentos del ciclo electoral. Y el segundo aspecto es la inexistencia de personas dedicadas a la temática económica internacional de forma permanente en las instituciones. Por otra parte desde un think tank vinculado al FA se señaló una percepción compartida por algunos legisladores entrevistados sobre la predominancia de la formación económica dentro de la escuela teórica neoclásica: “Nos cuesta tener economistas de izquierda, de la facultad salen tipos con cabeza liberal.”

Este debate interno del FA es conceptualizado por Adolfo Garcé (2014b: 215-20) al identifica dos grupos de actores con visones diferentes sobre la economía, a quienes llama: neoinstitucionalistas y neoestructuralistas. Los primeros tienen un posicionamiento:

“(…) menos hostil al Mercado y el más cercano al enfoque de la economía que caracterizó a los partidos tradicionales desde 1985 a 2004, (donde) hay que ubicar la visión del neoinstitucionalista del team de economistas liderados por Danilo Astori, Mario Bergara y Fernando Lorenzo. Este enfoque del desarrollo pone el acento en la iniciativa privada y en la necesidad de construir buenos mercados a través de poderosas regulaciones públicas (‘reglas de juego’). (…) Durante el primer gobierno del FA (…)

los astoristas alcanzaron el máximo de su influencia. Además de controlar la política económica, gracias al férreo respaldo de Vázquez, ejercieron una suerte de superintendencia del resto de las políticas públicas. No pudieron concretar todo lo que querían. Notoriamente, fracasaron en su intención de concretar un TLC con EEUU. Pero el gobierno no hizo nada que ellos no quisieran.” (Garcé 2014b: 215-2016).

Este sector del FA posee una visión sobre la política de comercio exterior e inserción internacional que converge con los planteos chilenos del regionalismo abierto. La región

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es vista como una plataforma desde la cual el país busca insertarse comercial y económicamente a nivel global. Esta apuesta a la internacionalización y apertura de la economía se entrelaza, en el marco de mantener la estabilidad macroeconómica, con crear incentivos para fomentar la inversión extranjera, con el fin de lograr el crecimiento económico. Y en esta apuesta estratégica, los neoinstitucionalistas del FA tienen convergencias con los partidos de la oposición. El PI, por ejemplo, tituló la sección de su programa sobre la política exterior bajo la idea de: “una economía pequeña y abierta”, convergiendo con los planteos del PN y el PC. En la formulación programática del PN para las elecciones de 2014 se señalaba:

“Un país del tamaño del nuestro debe ser un país abierto al mundo. A diferencia de las

naciones con mucha población, Uruguay no tiene la posibilidad de apostar a un crecimiento de su mercado interno como factor dinamizador de la economía. Si nosotros queremos crecer, necesariamente tenemos que hacerlo hacia afuera, diversificando los mercados a los que accedemos. Por eso es tan importante una buena defensa del comercio exterior. Por más esfuerzos que hagan quienes producen riqueza en nuestro suelo, si no conseguimos mercados no podremos fortalecernos.” (Partido Nacional 2014: 131)

En esta misma tónica, el programa de Vamos Uruguay, fracción mayoritaria del PC, al señalar que:

“La geopolítica y la realidad del comercio internacional exigen que el Uruguay se abra al mundo. Debemos, desde luego, participar estrechamente en lo que ocurre en nuestra región; pero nuestra economía y el hecho de tener sólo dos vecinos, los dos mucho más grandes que nosotros, nos obligan a negociar fuera de la región buscando nuevos y alternativos mercados.” (Vamos Uruguay PC, 2013: 28).

Dentro del FA, los neoestructuralistas caracterizan su perspectiva por “La centralidad

otorgada a la política industrial conduce a los neoestructuralistas a reclamar que otras políticas públicas sean consistentes con ella (…)” (Garcé 2014b: 219). Desde esta perspectiva, a la hora de proyectar la inserción internacional es clave para la competitividad de Uruguay tanto la capacidad productiva como la competitividad. Para ello, la integración regional es visibilizada como una estrategia al servicio del desarrollo. En el documento Bases Programáticas para el Tercer Gobierno del FA para las elecciones de 20014 esto se expresa de la siguiente forma:

“La Política de Comercio Exterior e Inserción Internacional que el gobierno

frenteamplista implementará, continuará encauzándola dentro de la Estrategia Nacional de Desarrollo, y sus correspondientes objetivos de corto, mediano y largo plazo. Entre otros son de mencionar: la diversificación de mercados, el aumento del valor agregado en las cadenas de producción y la captación de inversiones productivas. (...) Para un país como Uruguay su expansión a los mercados externos es un requisito imprescindible. En este ámbito, la Integración Regional tiene como correlato la creación de encadenamientos en los ámbitos de la producción, la logística, la comercialización, la inversión, la educación y la tecnología.” (FA 2014: 193).

Por consiguiente los TLC o los megacuerdos comerciales como el TPP son visualizados como potenciales debilitadores de la capacidad de innovación y de acción estatal como impulsor del desarrollo. Un senador frenteamplista entrevistado señaló:

“El Frente Amplio ha tenido que definir desde el gobierno una política de inserción

internacional, y ha tenido choques internos. Hubo un predominio relativo de la tradición histórica latinoamericanista, pero ha tenido choques muy fuertes. En el primer gobierno estuvo en juego un TLC y en el segundo estuvo en juego, aunque no de una forma pública tan importante, la matriz de la Alianza del Pacífico (…). Hubo algún sector que fue partidario del TLC que luego cultivó la idea del acercamiento a Chile y luego con la

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Alianza del Pacífico. Esto en el marco más general del Acuerdo Transpacífico que junto con el acuerdo con la Unión Europea son los elementos más importantes de la política norteamericana.”

Estos “mapas cognitivos” diferentes, neoinstitucionalistas y neoestructuralistas, fueron los repertorios de un debate, tanto a nivel inter como intra partidario, sobre la política de comercio exterior e inserción internacional del Uruguay. La posibilidad de un TLC con EEUU y el tipo de relacionamiento con la Alianza del Pacífico fueron dos eventos claves en un debate aún abierto50.

iv. Saber y poder en los eventos de cambio seleccionados.

El FA tiene en su interna una tensa convivencia de dos visiones diferentes sobre la economía y el modelo de desarrollo. Ambas miradas contraponen estrategias diferentes sobre la política de comercio exterior y de inserción internacional. Mientras los neoestructuralistas ponen énfasis en la integración regional en clave productiva bajo un repertorio de políticas neodesarrollistas 51 , los neoinstitucionalistas conciben una estrategia que puede asimilarse al regionalismo abierto desarrollado en la experiencia chilena. Además este último enfoque es convergente con los partidos de la oposición.

En los dos eventos que se analizan a continuación los agentes políticos interactúan estratégicamente y protagonizan un debate que se concentra en el eje: cómo lograr una buena economía (crecimiento/desarrollo), qué lugar ocupa la política de comercio exterior e inserción internacional en ese proyecto y por lo tanto que características debe tener. En el primer evento analizado:

“El presidente Vázquez, con el apoyo de la poderosa red de economistas que tenían el control de la política económica, impulsó entre 2005 y 2006 un TLC con EE.UU. La conformación de una amplia coalición opositora integrada por sectores políticos del Frente Amplio, actores gremiales (especialmente sindicatos), intelectuales de izquierda y universitarios terminó bloqueando la iniciativa presidencial. Chocaron dos redes de expertos, que invocaban evidencias empíricas y saberes distintos. A la larga, no fue la evidencia empírica sino, otra vez, el cálculo presidencial lo que terminó inclinando la balanza y decidiendo el pleito.” (Garcé 2014a: 450).

Durante el Gobierno de José Mujica (2010-2015) algunos medios y analistas señalaban la existencia de “dos equipos económicos”. De esta forma lo señalaba el Diario El País: “Por un lado, Economía y Banco Central para manejar la macroeconomía. Por el otro, OPP (…), el ministerio de Industria (…) y los presidentes de los entes decidiendo inversiones millonarias para corto, mediano y largo plazo (…). La situación exasperaba al vicepresidente Danilo Astori, pero el objetivo de Mujica era limitar su poder en el terreno económico.” (18/09/15). El segundo evento analizado, la decisión sobre el tipo de relacionamiento que Uruguay debería tener con la Alianza del Pacífico, volvió a

50 Durante el segundo Gobierno de Tabaré Vázquez el debate se reeditó en los mismos términos y con los mismos actores pero sobre el Acuerdo en Comercio de Servicios (en inglés Trade in Services Agreement, TISA). En 2015 el Presidente, luego de consultar a su partido, decidió el retiro de Uruguay de la negociación del TISA. El “astorismo” fue el sector que se posicionó en contra de abandonar este proceso negociador.

Un defensor de la permanencia de Uruguay en las negociaciones fue el Canciller Rodolfo Nin Novoa, integrante del Frente Líber Seregni (FLS). 51 Surge como respuesta al paradigma neoliberal y le da al Estado, la política y las instituciones un rol central para el proceso de desarrollo, entendido integralmente. Sobre esta literatura puede consultarse por ejemplo Bresser Pereira (2006) y Boschi y Gaitán (2009), entre otros.

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enfrentar a los actores en el marco de un debate recurrente donde hay divergencias en el FA y convergencias entre los partidos de los principales partidos de la oposición.

1. Uruguay y el TLC con EEUU

El problema. Desde tiempos de la última dictadura (1973-1985) se intensificó un proceso de liberalización económica, cuyo origen puede remontarse a la reforma cambiaria y monetaria de 1959. En 1974, el Ministro de Economía Végh Villegas liberalizó el mercado financiero y los movimientos de capitales y enfatizó la promoción de las exportaciones mediante incentivos tributarios. La necesidad de tener una economía liberalizada, abierta e interconectada con el mundo comenzaba a ser un discurso importante en Uruguay. En 1985, Ramón Díaz52 señalaba que: “Las economías pequeñas no tienen verdaderas alternativas a la apertura comercial.” (1985:26).

Esta idea sería retomada como uno de los argumentos centrales de la propuesta de inserción internacional a través de una apuesta fuerte a la apertura al mundo soltando amarras de la región. Esta idea también sería utilizada en la década de 1990 por los impulsores del Mercosur, en cuyo “regionalismo abierto”, más aperturista que regionalista en realidad, tomaba a la integración regional casi exclusivamente como un medio para potenciar y mejorar las relaciones comerciales con el resto del mundo.

Este acuerdo interpartidario en torno a esta concepción del “regionalismo abierto” probablemente excluyó a la izquierda que, al llegar al gobierno con mayorías parlamentarias propias, pudo cambiar el rumbo de la política exterior colocando un mayor acento en lo regional, dándole a la integración un contenido mayor al meramente comercial.

A inicios de 2006, el conflicto con Argentina por las plantas de procesamiento de celulosa en el Río Uruguay llegaba a un punto crítico y visibilizaba los problemas del relacionamiento del país con uno de los socios clave del Mercosur. Cómo señala Adolfo Garcé:

“Uruguay, como otros países de América Latina, tuvo a lo largo del siglo XX niveles de

proteccionismo muy altos. Recién empezó a ver el proteccionismo como un problema sobre mediados de la década del cincuenta del siglo pasado, cuando se inició un largo proceso de estanflación. Poco a poco se abrió camino un enfoque distinto, a instancias de los principales referentes del pensamiento neoliberal en Uruguay como Ramón Díaz, que argumentó tempranamente que ‘país pequeño debe ser país abierto’. La apertura comercial se impuso como paradigma a principios de los setenta, pero se realizó gradualmente. Un paso importante fue el ingreso del país al MERCOSUR (1991). Durante casi una década hubo un virtual consenso político y académico en torno a este patrón de inserción internacional, que quedó definido como ‘regionalismo abierto’ (la integración regional como plataforma para relaciones comerciales con el resto del mundo). La crisis de 1999-2002 rompió este consenso. La economía uruguaya se desplomó cuando tanto la demanda brasilera (por la devaluación de 1999) como la argentina (por la crisis financiera de 2001) se redujeron drásticamente. El shock regional se sumó a una acumulación académica importante que venía insistiendo en que

52 Ocupó los cargos de subsecretario del Ministerio de Industria y Comercio entre 1968 y 1969, dirigió la Oficina de Planeamiento y Presupuesto en 1970 (durante el Gobierno colorado de Jorge Pacheco Areco), presidió el Banco Central desde 1990 hasta 1993 durante el Gobierno de Luis Alberto Lacalle y fue precandidato presidencial en 2004 por la agrupación “Libertad de Elegir” del Partido Liberal.

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el principal problema del país para tener una tasa aceptable de crecimiento de largo plazo era, precisamente, su baja capacidad para prevenir shocks externos adversos. El equipo económico del gobierno de Vázquez, integrado por economistas de gran prestigio y alto nivel de formación académica, era muy consciente de este problema.” (2014b: 450).

Había comenzado a fortalecerse una mirada, también desde la izquierda, favorable a una inserción internacional “a la chilena”. El asunto no era consensuado en el seno del FA.

La alternativa. La idea de explorar la posibilidad de un TLC se hizo pública de forma muy vaga en los planteos del Presidente Tabaré Vázquez a finales de 2005. Esta alternativa aparecía como una posible continuación del acuerdo bilateral de protección de inversiones (Búsqueda 22/09/2005).53 Pero las señales eran contradictorias, en noviembre durante la IV Cumbre de las Américas, realizada en Mar del Plata (Argentina), el Presidente Tabaré Vázquez en ejercicio de la presidencia pro tempore del Mercosur hizo manifiesto el rechazo al ALCA en nombre de los países del bloque. Paralelamente, el Presidente uruguayo se reunió con su par estadounidense y el Canciller Reinaldo Gargano concretando la firma del tratado de protección de inversiones.

El FA orgánicamente tenía un posicionamiento claro sobre el tema del ALCA. En 2003, el Congreso54 del partido acordó el siguiente posicionamiento que se estampó en los lineamientos programáticos básicos: “(…) rechazamos el actual proyecto ALCA y los eventuales acuerdos bilaterales de comercio con Estados Unidos concebidos en este marco, en tanto no resultan favorables a nuestros objetivos de consolidación de país productivo.” (FA 2003: 19). Como se explicitó, en esa instancia también se tomó posición frente a posibles acuerdos bilaterales con EEUU. La condicionalidad de su evaluación frente a si afecta o no positiva o negativamente el proyecto de “país productivo” es el margen de debate que quedó abierto a la interna del FA.

El 21 de diciembre de 2005 se aprobó en el Senado el tratado de protección de inversiones. El día anterior, Horacio Vilaró,55 presidente de la Cámara de Comercio Uruguay-EEUU, en la cena de fin de año de esta institución planteó la importancia de promover un TLC entre ambos países. El Ministro de Industria, Energía y Minería, Jorge Lepra,56 en la misma ocasión manifestó la importancia del Mercosur pero matizó sus afirmaciones con las trabas comerciales que Argentina y Brasil imponían a Uruguay y señaló la importancia de actuar con pragmatismo en política comercial y puntualizó la importancia de además buscar “socios más capacitados” (Brecha 15/05/2006).

Al inicio del año 2006, el Ministro de Economía y Finanzas, Danilo Astori en una entrevista retomaba estas ideas diciendo: “Uruguay tiene que comenzar a hacer esfuerzos 53 La reconstrucción de los acontecimientos ocurridos hasta mayo de 2006 fue guiada por una nota de prensa de Guillermo Waksman, publicada en el semanario Brecha el 15 de mayo de 2006,titulada: “Mercosur o

TLC con Estados Unidos - The window is open”. 54 El Congreso es un órgano decisorio clave de la estructura orgánica del FA, siendo el soberano, y posee las siguientes competencias: definir las grandes líneas de acción política, a propuesta del Plenario Nacional; designar los candidatos únicos del FA a la Presidencia y Vicepresidencia de la República, a propuesta del Plenario Nacional; Aprobar la plataforma electoral; designar Presidente y Vicepresidente del FA, a propuesta del Plenario Nacional; aprobar el balance de lo actuado por el FA; y formular recomendaciones al Plenario Nacional y demás órganos del FA. 55 En ese momento ocupaba la gerencia general del Banco de Boston. 56 Ex Vicepresidente de Texaco Uruguay y ex directivo de la Cámara de Comercio Uruguay – Estados Unidos.

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para llegar a tener un tratado de libre comercio con Estados Unidos.” Señalando que este instrumento de inserción internacional “(…) a Uruguay le vendría muy bien para diseñar una estrategia equilibrada en el mundo, que lo mantenga vinculado a la región pero que le abra posibilidades fuera de ella (…)” porque “(…) también le va a permitir a nuestro país incrementar las posibilidades de negociación en la región, en la que Argentina y Brasil han tomado actitudes bilaterales que dañan las posibilidades de los países pequeños.” Adicionalmente señaló, en términos de tiempos, que se debía negociar el TLC “cuanto antes mejor” (Búsqueda 05/01/2006).

Frente a los conceptos vertidos por el Ministro Danilo Astori, no se hicieron esperar un conjunto de reacciones en la arena política externa y en la doméstica. Los cancilleres de Argentina, Jorge Taiana, y de Brasil, Celso Amorim señalaron que veían la concreción del TLC como una ruptura con el Mercosur, considerando que no era posible darle la misma flexibilidad que cuando Uruguay negoció con México.57 La postura de Celso Amorim fue clara, al declarar en enero de 2006: “(...) sería imposible que un socio del Mercosur negocie individualmente acuerdos comerciales, a menos que pretenda dejar el bloque, decisión sobre la cual no fuimos informados.” (Página 12 12/01/2006).

A nivel intrapartidario las divergencias tampoco tardaron en emerger. El Canciller Reinaldo Gargano manifestó públicamente que tener un TLC con EEUU no tenía sentido, ya que la lista de excepciones a la apertura del mercado incluía trescientos productos, en los que se inscriben las principales exportaciones uruguayas. Sostuvo que esta propuesta no estaba en la agenda de gobierno del FA y, adicionalmente, esgrimió argumentos institucionales, al señalar que el FA tenía una postura contraria al TLC y para cambiar esta decisión debía convocarse un nuevo Congreso y lograr las mayorías para aprobar esta modificación de posicionamiento (Brecha 13/01/2006).

La postura del ministro Danilo Astori fue respaldada por el Vicepresidente de la Republica Rodolfo Nin Novoa, el ministro de Turismo y Deporte Héctor Lescano (ambos de Alianza Progresista), el senador Rafael Michelini (Nuevo Espacio)58 y Jorge Lepra, ministro de Industria, Energía y Minería (independiente no frenteamplista). El Partido Comunista del Uruguay (PCU) y parte del Partido Socialista (PS) se alineaban detrás de la postura argumentada por el canciller Reinaldo Gargano mientras que el Movimiento de Participación Popular (MPP) mantenía un perfil bajo y no ingresaba aún en el corazón del debate.

En la primera reunión del Consejo de Ministros de 2006 el Presidente Tabaré Vázquez planteó que las definiciones programáticas en temas de inserción internacional debían rediscutirse, debido a que el escenario de 2006 era diferente al de 2003 en el que se definieron las líneas estratégicas del programa. Y encomendó al ministro de Educación y Cultura y Presidente del FA, Jorge Brovetto, que propiciara el debate interno sobre este punto en el partido de gobierno. Esto ocurría pocos días antes que el Presidente argentino Néstor Kirchner planteara, en su nombre y en el de su par brasileño (Luiz Inácio Lula da

57 La Decisión del Consejo del Mercado Común (uno de los órganos decisorios de Mercosur) número 32/00 establece en su artículo 1: “Reafirmar el compromiso de los Estados Partes del MERCOSUR de negociar

en forma conjunta acuerdos de naturaleza comercial con terceros países o agrupaciones de países extrazona en los cuales se otorguen preferencias arancelarias”. El ACE Nº60 entre Uruguay y México se enmarcó en

un permiso de negociación de acuerdos de este tipo con países miembros de ALADI, teniendo el contexto de la crisis económica regional como telón de fondo. 58 Debe señalarse que en el correr del año 2008 estos líderes político, y sus fracciones, se unirían a Asamblea Uruguay (fracción liderada por Danilo Astori) para integrarse en el Frente Líber Seregni, como fracción única que los nucleó para las primarias de 2009 bajo el liderazgo de Astori y luego en la acción parlamentaria.

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Silva), que tanto Argentina como Brasil no bloquearían a Uruguay en su intento de firmar un TLC. A fines de enero, luego de una reunión de la Mesa Política del FA59, el ministro Jorge Brovetto declaró que el tema de la firma de un TLC con EEUU no estaba en la agenda del gobierno (Brecha 15/05/2006).

A inicios de febrero, en el marco de una nueva reunión del Consejo de Ministros, el Presidente Vázquez volvió a traer el tema del TLC. En esa ocasión señaló que Vietnam, con gobierno comunista, había concretado un TLC con EEUU, el cual le trajo importantes beneficios al país asiático. El 6 de febrero, la Mesa Política del FA lanzó la convocatoria para que el Plenario Nacional discutiera, el 25 de marzo, sobre estos asuntos. El 10 de febrero, el Canciller Reinaldo Gargano sostenía que la firma del TLC no tenía de su parte una negativa ideológica, sino que era inconveniente para el país. Este argumento lo desarrolló ante la Comisión Permanente del Poder Legislativo, enfatizando, nuevamente, que el tema no formaba parte de la agenda del gobierno (Ídem).

Paralelamente, también en febrero de 2006, el escenario regional se tornaba más complejo. El Congreso argentino respaldaba la iniciativa de llevar el conflicto con Uruguay ante la Corte Internacional de Justicia de La Haya, iniciándose el proceso a nivel extrarregional. Si bien hubo intentos de dirimir este diferendo dentro de la institucionalidad del Mercosur, esto no se logró.

En marzo, el ministro Jorge Lepra, de misión en EEUU, manifestó la voluntad de intensificar el comercio bilateral“más allá de que no sea mediante un TLC”. Esta sería la forma en que se presentaría el tema en adelante. Paralelamente se puso nuevamente en funcionamiento la comisión bilateral que se creó en 2002. En ese mes se daban más señales contradictorias. Mientras que en Santiago de Chile, el Presidente Vázquez se reunía para discutir sobre temas comerciales con la Secretaria de Estado Condoleezza Rice, en Caracas señalaba que el tema del TLC con EEUU no estaba en la agenda. Y mientras tanto, el ministro Danilo Astori declaraba el 20 de marzo a la prensa estadounidense que el Mercosur se encontraba en una situación de debilidad y que el gobierno uruguayo quería intensificar las relaciones comerciales con la potencia hemisférica. Mientras que el Plenario del FA, el 25 de marzo, aprobó una declaración que señalaba que a la vez que se intentaba fortalecer el Mercosur había que “ampliar y

diversificar” el comercio exterior “a fin de lograr una mayor independencia de un único

mercado regional”. Particularmente se señalaba que “la opción bilateral es legítima

mientras no comprometa el proyecto de país productivo y la integración regional, que es la prioridad estratégica de nuestra fuerza política.” La declaración del órgano partidario tenía un carácter ambiguo y mostraba el estado de un debate interno en el que había divergencias (Brecha 15/05/2006).

En abril de 2006 la idea de avanzar en un TLC con los EEUU se había instalado en el gobierno, aunque no era unánime. El Presidente anunció su apoyo al Ministro de Economía, Danilo Astori, en su iniciativa de concretar este acuerdo. Como señala Roberto Porzecanski, el Ministro había llegado a la conclusión de que Uruguay debía seguir el modo de inserción internacional comercial que había desarrollado Chile (2010: 120 – 122).

59 Organismo ejecutivo del Plenario Nacional que ejerce la conducción política cotidiana del FA. En este órgano están representadas las fracciones del FA en proporción a los votos que cada una obtuvo en las elecciones primarias que constituyen el Plenario Nacional.

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La oportunidad. En mayo, el Presidente Tabaré Vázquez realizó una visita a EEUU y se reunió con el Presidente George Bush, donde se planteó por ambas partes la importancia de aumentar el intercambio comercial. Mientras tanto:

“En el FA se comenzaban a mover posiciones con respecto al TLC. La Vertiente Artiguista, a través de Enrique Rubio, solicitó mejor y más información sobre el tratado, y declaró que no estaba dispuesto a votar ‘un paquete cerrado’. Mientras tanto, el 10 de

junio, el Plenario del FA se aprestaba a discutir nuevamente la estrategia de inserción internacional.” (Moreira 2009: 27)

En mayo hubo un fuerte enfrentamiento entre José Mujica y Danilo Astori, que reflejaba las fuerzas, posiciones y alineamientos que estos líderes representaban en la interna del FA (Ibídem: 28). Luego de un arduo debate interno:

“[…] el 26 de julio, una teleconferencia entre los negociadores del TLC dejó en claro que Estados Unidos estaba dispuesto a firmar un TLC, pero con el contenido de los conocidos hasta el momento. En el FA, buena parte de los comunistas, socialistas, emepepistas llevaron a cabo la iniciativa de sumar a dirigentes del Nuevo espacio y Alianza Progresista al rechazo al TLC. El PIT – CNT60 que había exhibido una postura contraria al TLC desde el inicio criticó duramente la ofensiva del gobierno. El viernes 4 de agosto se había entregado a cinco Ministerios (Economía, Ganadería, Industria, Cancillería y Turismo) las conclusiones de los expertos de seis grupos de trabajo sobre las ventajas de un TLC, claramente orientadas a facilitar la posición de apoyo del gobierno para esta vía. Por entonces, parecía que Argentina podía acceder a ‘dar

permiso’ para que el Uruguay acordara este mecanismo bilateral con Estado Unidos, despejando uno de los principales obstáculos que tenía el TLC y que no era de orden doméstico. El miércoles 9 de agosto el presidente Vázquez afirmó en un evento auspiciado por la Cámara de Comercio […], que el ‘tren, algunas veces, pasa una sola

vez’, y exacerbó el enfrentamiento con Reinaldo Gargano, el entonces canciller, que manifestó una posición contraria. Pocos días después, el presidente declaró que sería él el único vocero sobre el tema, él o quien él designara, llamando a silencio las entonces contradictorias voces del FA sobre el tema. A inicio de setiembre, el presidente instruyó a sus ministros para que, a través de contactos informales, lograran la habilitación de los socios del MERCOSUR para la firma de un Tratado con Estados Unidos. En ese momento recrudecieron las críticas, y un grupo (luego llamado ‘Grupo de los 52’), entre

los que revestían importantes intelectuales, políticos y activistas sociales, hizo pública una carta solicitando un tratamiento diferente del tema. El 28 de setiembre el presidente de la República dijo ‘no habrá TLC’, y en forma contundente cerró el capítulo de uno de

los temas que más dividió al FA en los cinco años de gobierno.” (Moreira 2009: 28 – 29).

No obstante, como señala Adolfo Garcé (2014b), las condiciones políticas eran favorables para el impulso de la iniciativa. Tanto el Presidente como el ministro de Economía y Finanzas contaban con un alto nivel de popularidad, y aproximadamente un 60% de la opinión pública estaba a favor del acuerdo (Porzecanski 2010: 130), la oposición se manifestaba a favor del TLC y Tabaré Vázquez, con un liderazgo fuerte podía pensar que sería capaz de contener las resistencias a la interna del Frente Amplio.

60 El Plenario Intersindical de Trabajadores - Convención Nacional de Trabajadores (PIT-CNT) es la central sindical única de Uruguay.

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El desenlace. El 2 de octubre de 2006, la Presidencia de la República informó a la Mesa Política del FA (como consta en su Acta Nº 34) que cesarían las negociaciones para alcanzar el TLC y que existían condiciones para avanzar en un Acuerdo Marco de Comercio e Inversiones, que finalmente fue firmado. El TLC fue bloqueado, y el Presidente, frente a la oposición interna y al contexto regional, desistió de seguir con la iniciativa.

La coalición de veto incluía a algunos ministros (en particular al Canciller Reinaldo Gargano), a fracciones del Frente Amplio (particularmente a la mayoritaria: el MPP), el movimiento sindical y una red de académicos de izquierda con perfil neodesarrollista de la Universidad de la República. Estos últimos fueron la pieza clave en la articulación de un contraargumento basado en una mirada desde ese enfoque para oponerse al TLC. El planteo clave radicaba en que, aunque a corto plazo el acuerdo fomentara el crecimiento económico, el formato del mismo inhibiría los procesos endógenos de innovación, obstaculizando así el desarrollo. Esta argumentación se tocaba con algunos de los elementos clásicos de la tradición frenteamplista que recoge una mirada cepalina del desarrollo. Frente a la oposición, el Presidente desistió de avanzar, mantuvo su liderazgo evitando conflictos dentro de su partido y se apegó a las tradiciones de la izquierda. El haber impulsado el TLC fue uno de los argumentos utilizados en contra de Danilo Astori cuando fue precandidato presidencial en las primarias de 2009.

De un lado y del otro, tanto en la coalición promotora del TLC con EEUU como en la que lo frenó, los universitarios jugaron un papel clave. La relación entre intelectuales y política es relevante para entender cómo se elaboran conceptualmente los problemas, sus posibles soluciones y se construyen argumentos para el debate político. La resolución mostró el predomino de lo partidista y de la lógica adversarial (Garcé 2014b). De un lado y del otro se esgrimieron argumentos teóricos y evidencia empírica, pero en estrecha relación con las identidades partidarias y los “mapas cognitvos” de las comunidades

políticas. Un Presidente con liderazgo fuerte y mayorías propias no logró imponerse frente a fracciones institucionalizadas y con liderazgos fuertes. Las burocracias estatales mostraron su debilidad técnica, evidenciándose esto en que durante la polémica desatada, ninguna oficina de la administración pública jugó un papel tan relevante que haya logrado imponer su mirada. En Uruguay parece no haber “burocracias aisladas”, es más, las

burocracias tienen relaciones significativas con los actores políticos. Este acontecimiento muestra la centralidad de los partidos y sus fracciones, junto a la importancia de sus ideologías. Los argumentos técnicos más poderosos políticamente terminaron siendo aquellos que mejor se ajustaban a las tradiciones ideológicas del partido de gobierno. En síntesis, para comprender el proceso fallido de la firma del TLC con EEUU, se deben tener en cuenta las características ideológicas, las tradiciones partidarias, las concepciones sobre el desarrollo, sus posiciones y valoraciones sobre la integración regional, las características institucionales del FA y su vínculo con las redes de universitarios. El FA incluye en su tradición partidaria al antiimperialismo, aspecto que contribuye a dar cuenta del freno al TLC con EEUU. El interés de mejorar la inserción internacional está mediado por ideas sobre qué es mejor para el país, a partir de mapas mentales y tradiciones ideológicas y partidarias. La fraccionalización interna del partido y la competencia intrapartidaria es un factor institucional fundamental para terminar de entender por qué el presidente debió abandonar el intento de firmar el TLC (Garcé y López 2014: 18 – 20).

En marzo de 2007 el Presidente estadounidense George Bush visitó Uruguay generando reacciones en la sociedad civil de izquierda y ultraizquierda, a la vez que afloraron

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nuevamente las discrepancias a la interna del partido de gobierno por temas de política exterior. En este contexto José Mujica señaló que a veces hay que “tragar sapos” (La Nación 11/03/2007). En diciembre de ese año, el Congreso del FA ratificó su negativa a la firma de un TLC.61 En 2008, Gonzalo Fernández sustituyó a Reinaldo Gargano al frente del Ministerio de Relaciones Exteriores. El Presidente y el nuevo Canciller tendrían un mejor relacionamiento y se apaciguaría la tensión vivida en esta arena de políticas en el seno del partido de gobierno.

2. Uruguay y la Alianza del Pacífico

El problema Si bien, en términos generales, el Gobierno de José Mujica (2010-2015) enfatizó la integración regional conjugada con un Brasil como principal socio también impulsó el multilateralismo (López 2013 y Caetano, López y Luján 2016). En este contexto, el Presidente dio la instrucción de no desatender ninguna región y buscar participar en todos los procesos posibles. Adicionalmente, el escenario global presentaba la emergencia del Asia-Pacífico como una región pujante. La importancia de no desatender los procesos en la región era un asunto relevante para todos los actores políticos. Pero no todos conceptualizaban el problema de la misma forma. Las coaliciones de actores que se presentaron en el evento anterior fueron también los actores de este debate. Los promotores del acercamiento de Uruguay a la Alianza del Pacífico la presentaban como una alternativa para mejorar la inserción comercial del país, unos planteándola como alternativa al Mercosur y otros como un complemento. La coalición opositora a la incorporación de Uruguay a este proceso veía este camino como una forma de vinculación con la región del Asia-Pacífico, en la cual se abrió una negociación para el establecimiento del Acuerdo de Asociación Transpacífico (TPP62), en el que cumple un papel central EEUU63, viendo estos procesos como nocivos para el modelo de desarrollo que impulsan. Los argumentos registrados en el debate del evento anterior se repetirían.

Desde la oposición, el diagnóstico prefiguraba una visión positiva sobre la Alianza del Pacífico. El líder del PI, Pablo Mieres, sostuvo:

“Tenemos que salir al mundo. No es necesario irse del Mercosur. Hay que integrarse a la Alianza del Pacífico como miembro pleno y abrir todas las puertas. Uruguay tiene que tener una política agresiva de integración al mundo. Las relaciones con Argentina no pueden ser peores, y con Brasil la vamos llevando, pero no podemos terminar en su estribo como dice Mujica.” (Brecha 25/04/2014: 6).

Desde los partidos de oposición la apuesta a la Alianza del Pacífico es contrapuesta al Mercosur. Desde esta lógica afirmó un senador opositor: “La Alianza del Pacífico hace

bien porque se abre al mundo, mientras que el Mercosur se cierra.” Desde el PN otro 61 Este órgano se integra con: Los miembros del Plenario Nacional que lo presiden; los delegados de Comités de Base y donde estos no existan de las Asambleas Locales (departamentales del interior del país); pudiendo participar con voz en el Congreso todos aquellos que habiendo sido electos representen al FA, a nivel parlamentario, ejecutivo y electoral, nacional, departamental y local, salvo aquellos que la Constitución se los prohíbe. La cantidad de representantes de cada Comité es proporcional a la cantidad de adherentes que participan en las asambleas para tratar los temas del Congreso. Estas reglas hace que los sectores de mayor militancia, que además se ubican en el ala izquierda del partido, estén a veces sobrerrepresentados en relación a los votos que reciben en las elecciones nacionales legislativas. 62 Sigla correspondiente a la denominación en inglés: Trans-Pacific Partnership. 63 Incluye Australia, Brunéi, Canadá, Chile, Estados Unidos, Malasia, México, Nueva Zelandia, Perú, Singapur y Vietnam. Debe señalarse que China no lo integra.

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senador planteaba la misma idea al manifestar que: “Ahora en el Pacífico está ese

acuerdo fantástico que va a ser una potencia, y nosotros miramos para otro lado. Seguimos con el Mercosur político.”

Algunos actores políticos, como el socialista Álvaro García proponen que no hay contradicciones entre este proceso y el Mercosur:

“No concibo una Sudamérica dividida entre Atlántico y Pacífico y hay un discurso alimentado desde ciertos lugares de una pseudo división. Y si analizás, Uruguay, individualmente con los países de la Alianza del Pacífico tiene todos los beneficios arancelarios que se pueden tener. Sería muy deseable que el MERCOSUR llegara a un acuerdo con la Alianza del Pacífico, es fundamental para el posicionamiento geopolítico del continente.” (Correo Socialista 2014: 5).

El debate sobre la posible incorporación del Uruguay como miembro pleno a la Alianza del Pacífico generó algunas divergencias a la interna del partido de gobierno y mostró también los matices en la oposición, que osciló en posiciones entre la ruptura con el Mercosur y el mantenimiento del estatus en el bloque pero señalando la necesidad de nuevas vías comerciales bilaterales.

La alternativa Como se señaló anteriormente, en 2013, Uruguay ya tenía un relacionamiento importante con los miembros de la Alianza del Pacífico. Desde 2003 tenía un TLC con México y una desgravación total del universo arancelario con Chile, a la vez que este país es Estado Asociado al Mercosur y este bloque posee un Tratado con Colombia, Ecuador y Venezuela (ACE 59), a la vez que Uruguay tiene un acuerdo comercial con Colombia y otro con Perú, ambos desde 2011 (Clemente, López y Telias 2015: 30).

La iniciativa de acercamiento a la Alianza del Pacífico volvió a mostrar la importancia de la pauta partidocrática en el sistema político uruguayo:

“En el caso de la incorporación a la Alianza del Pacífico, no parece haber existido una

iniciativa privada fuerte en el mismo sentido, aunque es preciso anotar que el sector privado uruguayo ha sostenido posiciones a favor de la apertura comercial y ha tenido valoraciones críticas del Mercosur. De alguna forma, los partidos logran canalizar estas visiones y colocarlas en la agenda de debate de la política exterior uruguaya.” (Clemente, López y Telias 2015: 31).

Una encuesta realizada a los legisladores uruguayos en 201364 se consultó a los mismos si Uruguay debería ingresar como miembro pleno de la Alianza del Pacífico. El 55,2% manifestó su acuerdo, mientras que el 36,8% se posicionó en contra. Al tomar a los partidos como unidades de análisis puede verse como aproximadamente 8 de cada 10 miembros del PN y el PC se posicionaron a favor, mientras que en el partido de gobierno aproximadamente 6 de cada 10 se manifestaron en contra (ver la tabla 1).

Al observar los posicionamientos internos en el FA, tomando las alas65 de partido y las fracciones como unidades de análisis, pueden observarse divergencias entre los grupos

64 Realizada por Camilo López para su tesis doctoral (2015a). Los datos recogen las respuestas de 125 de un total de 130 legisladores en ambas Cámaras (96% del total). 65 El criterio utilizado para la construcción de estos agrupamientos de fracciones fue tomado de Luis Eduardo González (1993: 115). La media de la autoidentificación de los miembros de cada partido se tomó como división del partido en dos alas, un ala derecha y un ala izquierda. Para definir la ubicación de cada fracción, se tomó la media de la autoidentificación de sus miembros, mientras que su posicionamiento en

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que lo componen (ver la tabla 2). En el ala izquierda del FA casi 7 de cada 10 legisladores se posicionó en contra del ingreso de Uruguay como miembro pleno de la Alianza del Pacífico. Mientras que en el ala derecha una mayoría relativa se posicionó a favor (46,7%), pero un 43,3% de los legisladores ubicados en esta ala del FA se posicionaron en contra.

Tabla 1. Legisladores que están de acuerdo o no con el ingreso de Uruguay como miembro pleno de la Alianza del Pacífico, por partido.

Todos los legisladores

FA PN PC PI

Frec. % Frec. % Frec. % Frec. % Frec. % Sí 69 55,2 23 34,8 29 80,6 16 76,2 1 50,0 No 46 36,8 38 57,6 6 16,7 2 9,5 0 0,0 NS/NC 10 8,0 5 7,6 1 2,8 3 14,3 1 50,0 Total 125 100,0 66 100,0 36 100,0 21 100,0 2 100,0

Fuente: López (1995b: 157).

Al segmentar los datos por fracción dentro del FA, puede verse que el FLS, liderado por Danilo Astori, era el único sector de este partido donde las preferencias mayoritarias se inclinaban por de acuerdo con el ingreso de Uruguay a la Alianza del Pacífico. Siete de cada 10 legisladores señalaban su acuerdo.

Tabla 2. Alas ideológicas y fracciones de acuerdo o no con el ingreso de Uruguay como miembro pleno de la Alianza del Pacífico, dentro del FA.

Por ala ideológica de partido Frec. % Ala izquierda FA Sí 9 25,0

No 25 69,4 NS/NC 2 5,6 Total 36 100,0

Ala derecha FA Sí 14 46,7 No 13 43,3 NS/NC 3 10,0 Total 30 100,0

Por fracción Frec. % Movimiento de Participación Popular (MPP) Sí 8 26,7

No 20 66,7 NS/NC 2 6,7 Total 30 100,0

Partido Socialista (PS) Sí 2 18,2 No 7 63,6 NS/NC 2 18,2 Total 11 100,0

Vertiente Artiguista (VA) No 2 100,0 Frente Líber Seregni (FLS) Sí 12 70,6

No 4 23,5 NS/NC 1 5,9 Total 17 100,0

Corriente de Acción y Pensamiento-Libertad (CAP-L) Sí 1 33,3 No 2 66,7 Total 3 100,0

Partido Comunista (PCU) No 3 100,0 Fuente: López (1995b: 159).

Desde el ala derecha del FA un senador entrevistado presentaba a la Alianza del Pacífico como una oportunidad: “La Alianza del Pacífico nos ampliaría las posibilidades, nos

ayudaría a diversificar al máximo la apertura. Y en la medida que el Pacífico, americano o no americano, es la región de mayor potencia desde este punto de vista económico

relación con la media del partido las hace formar parte de una u otra ala del mismo. La operacionalización de esta segmentación puede verse en López (2015b: 147-150).

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financiero y comercial, verdadero nuevo factor de equilibrio mundial, Uruguay tiene que estar.”

Mientras que desde el ala izquierda del FA, las críticas a esta propuesta se asociaron a posturas aperturistas, de acercamiento a EEUU y como orientaciones contrarias a la integración regional. Un senador de esta ala del FA entrevistado manifestó: “El Frente

Amplio es latinoamericanista. Pero no todos los sectores. El Frente Líber Seregni hoy no es latinoamericanista. (…) El Frente Liber Seregni tiene un líder y ese líder propuso un TLC con Estados Unidos y está proponiendo hoy la entrada a la Alianza del Pacífico que es por donde entra EEUU a la región latinoamericana.”

Por su parte, la oposición ha manifestado que el predominio de la posición no aperturista en el FA de gobierno ha generado desventajas para el país. Un senador de la oposición entrevistado señaló que: “Astori quería integrarse a la Alianza del Pacífico y fue

bloqueado por razones ideológicas.”

Desde un diagnóstico que veía la necesidad de reforzar la inserción económica y comercial de Uruguay, a la que se sumaban valoraciones críticas proceso del Mercosur, la Alianza del Pacífico se posicionó en la agenda de la política uruguaya desde a partir de los principales decisores:

“En una entrevista con AFP en agosto de 2013, Mujica argumentó que Mercosur debe flexibilizar ciertas normativas si pretende crecer y recibir la adhesión de nuevos socios; en particular destacó la necesidad de mayor flexibilidad para que los socios negocien acuerdos comerciales con terceros países cuando no es posible avanzar como bloque y citó como ejemplo el TLC firmado con México en 2003. Poco tiempo después, en una intervención en la jornada titulada ‘Integración para el desarrollo’ el Canciller Almagro

sostuvo que el Mercosur como mercado común era ‘una ficción’ y defendió la doble o

triple membresía, a la manera de Venezuela y Ecuador: ‘ese entramado de dobles y

triples pertenencias van a dar la convergencia del futuro de la integración latinoamericana’.” (Clemente López y Telias 2015: 33).

La Alianza del Pacífico se instalaba como una alternativa y parecía configurarse una oportunidad para definir cómo sería el relacionamiento de Uruguay con este proceso regional.

La oportunidad. La oportunidad para definir el relacionamiento de Uruguay con la Alianza del Pacífico estaba abierta. Desde la oposición el acercamiento era visto positivamente. Y dentro del partido de gobierno no tardarían en registrarse divergencias sobre el qué hacer en relación a la Alianza del Pacífico:

“Para el presidente Mujica Uruguay debe estar en la Alianza del Pacífico. Mujica fue quien impulsó al vicepresidente Astori a que concurriera a la reunión de la Alianza del Pacífico para que Uruguay ingresara como observador en ese bloque, como paso previo a un potencial ingreso pleno. Astori, antes de partir a la reunión del bloque del Pacífico había afirmado a Unoticias ‘Uruguay debe seguir este camino y el Poder Ejecutivo está

muy convencido, con el presidente Mujica a la cabeza, de que debemos hacerlo’. (…) Por su parte desde la cancillería se amonestó al embajador itinerante (…) Kintto Lucas, por manifestarse en contra de la Alianza del Pacífico y no haber consultado a las jerarquías del Ministerio de RREE como corresponde en estos casos. En reportaje a Búsqueda, Astori había declarado que ‘He escuchado voces en estos días, que no quiero identificar, pero que parecen no entender lo que está pasando y de qué se trata. Curiosamente, esas mismas voces siempre bregaron por la integración latinoamericana

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en su conjunto. Ahora que queremos extender la integración latinoamericana, parecen dividir a los países entre los que hicieron TLC con Estados Unidos y los que no hicimos TLC con Estados Unidos’. Y agregó Astori ‘Eso no es trabajar por la integración

latinoamericana, es trabajar por la división latinoamericana’” (Uy.press 11/06/2013).

El debate sobre la iniciativa de integrarse a la Alianza del Pacífico puso en evidencia las divergencias sobre la orientación estratégica de la política de comercio exterior e inserción internacional de Uruguay. El mismo se instaló al retornar el Vicepresidente Astori de la VII Cumbre de la Alianza del Pacífico, que tuvo lugar en Colombia entre 20 y el 24 de mayo de 2013. El Diario El País recogía declaraciones de Astori y señalaba:

“Astori afirmó que se ‘va a trabajar’ para lograr ser miembro pleno ‘apenas ello resulte

posible’, siempre que ‘desde el punto de vista institucional no haya inconvenientes’ de

parte de los países que integran la Alianza ni del Mercosur. […] rechazó que la Alianza del Pacífico se trate de un ‘contrapeso’ al Mercosur y prefirió hablar de ‘equilibrios y

complementaciones’. Agregó que en el Mercosur coexisten hoy dos enfoques, uno

aperturista, ‘el que practica Uruguay, y en eso coincide totalmente con la Alianza del Pacífico’, y un enfoque ‘más proteccionista’ practicado ‘fundamentalmente por

Argentina’.” (03/06/2013).

Uruguay se encontraba frente a un proceso regional, la Alianza del Pacífico, con cuyos miembros tenía un proceso avanzado de desgravación arancelaria. Para muchos actores el mismo se constituía en una alternativa para mejorar la inserción económica y comercial del país. La oportunidad de avanzar en el relacionamiento con la Alianza del Pacífico había sido señalada por parte del Presidente y los ministros de Relaciones Exteriores y de Economía y Finanzas, quien fue el representante oficial en la Cumbre de la Alianza del Pacífico. Varios de los entrevistados consultados señalan que el Presidente dio “luz

verde” para avanzar, pero realizan declaraciones contradictorias sobre el alcance. Mientras algunos señalaron que el objetivo era la membrecía plena otros manifestaron que el mismo era el estatus de observador. Cómo se verá más adelante, la misma coalición promotora que bloqueó el TLC con EEUU, utilizando los argumentos neoestructuralistas, será la triunfadora en este proceso decisorio.

Desenlace. La decisión final estuvo condicionada por factores externos e internos. El debate sobre la decisión relativa al relacionamiento de Uruguay con la Alianza del Pacífico colocó en el centro los argumentos de los neoinstitucionalistas enfrentados a los propuestos por los neoestructuralistas. Estos argumentos emergen en el debate de forma explícita e implícita, asociados a tradiciones partidarias y hasta argumentos de “realismo político”. O parafraseando a Molière en su obra “El burgués gentilhombre”: los hombres hablan en

prosa sin saberlo (Acto II, escena VI).

Antes de considerarse la alternativa y que se configurase la oportunidad sobre el posible ingreso de Uruguay a la Alianza del Pacífico el tema dividía a las fracciones del FA de la misma forma que en el caso del TLC con EEUU. Algunos de los discursos de los entrevistados plantearon la existencia de dos “ejes” de integración, Pacífico y Atlántico,

con diferentes “modelos”. El primer “modelo” era visualizado como aperturista, dinámico

y moderno para unos, liberal y, por su tipo de inserción internacional, un límite para el desarrollo “genuino” para otros. El “modelo Atlántico” fue presentado por los

entrevistados a partir de un protagonismo mayor del Estado, donde la integración productiva en clave de cadenas regionales de valor ocupa un lugar central. Ya en 2012, tiempo antes de que se anunciara la posibilidad de buscar un acercamiento a la Alianza

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del Pacífico, contrario a este impulso señalaba el prosecretario de la Presidencia de la República, Diego Cánepa:

“Nosotros estamos del lado del Atlántico. ¿Dónde vamos a generar ventajas para el Uruguay como países en el futuro si no es en nuestra realidad geopolítica? La idea es ir con Brasil para demostrar que es posible la integración y al mismo tiempo discutir con ese país para que el Mercosur tenga una visión estratégica. Tenemos que formar parte de la historia del Atlántico, con Europa —aunque esté muy mal66— y también con la costa atlántica de África, que ha crecido enormemente en la última década.” (Búsqueda 24/08/2012: 9).

El relacionamiento con el Brasil gobernado por el Partido de los Trabajadores era la gran apuesta estratégica del gobierno de Mujica (López 2013 y Caetano, López y Luján2015). El Presidente al inicio de su gobierno lo había manifestado al decir: “Uruguay tiene la

decisión política de viajar en el estribo de Brasil” (Portal 180, 04/05/2010). Un senador del ala izquierda del FA, al ser entrevistado interpretaba la estrategia de la siguiente forma: “Ir en el ‘estribo de Brasil’ es tener la capacidad de que industrias y servicios, con contenido tecnológico, puedan avanzar hacia el mundo internacional aliados con Brasil.”

Al retornar el Danilo Astori de la Cumbre de la Alianza del Pacífico se instaló el debate sobre el relacionamiento de Uruguay con este proceso regional. El debate tendría protagonistas locales e internacionales. En este sentido, el Alto Representante del MERCOSUR, el brasileño Iván Ramalho, manifestó que un acercamiento a este proceso debía realizarse en bloque (El País 25/05/2013). Ante las declaraciones de Ramalho, Astori expresó estar:

“(…) absolutamente en desacuerdo (…) Uruguay es un país soberano que puede definir por sí mismo su política de inserción internacional (…) para Uruguay el Mercosur es imprescindible porque todo país tiene que comenzar por estar integrado con sus vecinos (…) (pero no se puede) ignorar la realidad (…) Al mercado común nunca llegamos, la unión aduanera está totalmente destrozada y la zona de libre comercio tampoco funciona porque no hay libre tránsito de bienes y de servicios. El Mercosur está en un estado de inacción prácticamente total.” (El Observador 03/06/2013).

Mientras la oposición evaluaba positivamente el impulso de Uruguay de acercarse a la Alianza del Pacífico y se señalaban las convergencias con el pensamiento del Ministro Astori sobre la inserción internacional, desde el ala izquierda del FA las críticas y cuestionamientos a esta apuesta crecían cada vez más. Adicionalmente en el marco del debate, la embajadora estadounidense en Uruguay, Julissa Reynoso, señaló que“(…) sería bueno que Uruguay se sume al nuevo modelo de integración que impulsa EEUU.”

(El País 06/06/2013). Sobre los debates a la interna del FA, un entrevistado integrante del ala izquierda de este partido señalaba:

“En la política exterior pensamos distinto. Para nosotros es clave la soberanía, el rol del

Estado (…), el modelo de desarrollo, por eso las discusiones que se dan en el congreso.

(…) La derecha incide en la discusión interna del Frente apoyando las posiciones del sector socialdemócrata. No es que piensen igual. Pero la derecha ve una forma de intervenir así. (…) Lo que importa adentro del Frente es la correlación de fuerzas. A partir

de esto es que la política va más para un lado o menos para otro.”

66 En referencia a la crisis económica que había impactado en la Unión Europea.

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Una de las primeras voces en mostrar el rumbo que se perfilaba en el Poder Ejecutivo fue la de un economista cercano al Presidente Mujica y ubicado en la “vereda de enfrente” al

“team astorista”. El Subsecretario de Relaciones Exteriores, Luis Porto67, Manifestó:

“En la actualidad nuestra misión con respecto a la Alianza del Pacífico es ser

observadores, hay que evaluar cómo evoluciona, cómo se posicionan otros países, madurar y procesar discusiones dentro del Mercosur y dentro de Uruguay, antes de dar nuevos pasos.” (La Red 21 05/06/2013).

Existen versiones contradictorias sobre cómo se decidió comenzar la aproximación a la Alianza del Pacífico. Algunas señalan al Ministro Astori como el impulsor principal, otras al Presidente Mujica, a la vez que existen diferentes versiones sobre el horizonte de ese acercamiento (país observador o miembro pleno) (Uy.press 11/06/2013). Lo que sí es más claro es la fuerte presión que el ala izquierda del FA hizo contra el avance hacia la membrecía plena. Los argumentos esgrimidos recogían los planteos de los neostructuralistas a la hora de cuestionar el TLC con EEUU. El Presidente, líder de esta ala del FA no puso en riesgo su liderazgo y afirmó que Uruguay sería solamente observador porque “No podemos violentar el Mercosur” (La Red 21 29/06/2013).

Si bien el asunto no llegó al Parlamento para su votación, el pero el 9 de julio de 2013 se realizó una sesión extraordinaria del Senado para debatir el tema. Esta instancia puso en escena los discursos y las visiones contrapuestas. La visión aperturista era planteada desde la oposición. En este sentido el senador nacionalista Jorge Larrañaga manifestó que: “Se

puede tener un TLC con Estados Unidos a través de la Alianza del Pacífico o (…) con la Unión Europea.” (Diario de Sesiones de la Cámara de Senadores Nº 227, T. 509: 12).

En contraposición a esta posición señaló el senador del ala izquierda del FA Eduardo Lorier:

“El segundo objetivo que le vemos a la Alianza del Pacífico es impedir la consolidación de la integración regional y aislar a Brasil, pero también aislar a Argentina y a Venezuela. […] Desde nuestro punto de vista, la Alianza del Pacífico es la pata americana, es la cabeza de playa del Acuerdo de Asociación Transpacífica, que Estados Unidos pretende convertir en el brazo económico de su megaproyecto militar para contener a China. […] es dificilísimo hablar de un Mercosur potente cuando las derechas continentales se suman a la Alianza del Pacífico.” (Ibídem: 19).

En el mismo sentido la senadora Constanza Moreira, también del ala izquierda del FA, señaló sobre los países que integran la Alianza del Pacífico: “Estos países se han

autodefinido como una alternativa al estatismo del Atlántico, al que pertenece Uruguay, Argentina y Brasil. Un país estatista como Uruguay, ¿a qué otra cosa podría pertenecer?” (Ibídem: 25).

El ala izquierda del FA, mayoritaria en el Parlamento y base de apoyo a la precandidatura de José Mujica a la Presidencia de la República, utilizando los mismos argumentos de los neoestructuralistas sobre los impactos del TLC con EEUU, lograron frenar el acercamiento de Uruguay a la Alianza del Pacífico. En este sentido, un senador del partido de gobierno manifestó, al ser consultado por los dos eventos analizados:

“Quien es el Presidente y qué sector tiene la mayoría hace a para dónde se orienta

la política exterior. Si el Frente Líber Seregni hubiera tenido la presidencia y la mayoría hubiéramos tenido una política exterior diferente. Hubiéramos tenido TLC con Estados Unidos, estaríamos en la Alianza del Pacífico (…). Hay una

67 Economista y docente universitario. Responsable de las negociaciones bilaterales con Brasil.

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diferencia. Es un punto un poco polémico desde el punto de vista político programático. Esa tesis no ha sido dominante en el Frente.”

En 2015 tuvo lugar un nuevo round. El TISA fue el asunto. En 2016 la firma de un TLC con Chile y la búsqueda de un acuerdo de este tipo con China vuelven a enfrentar a las coaliciones promotoras. La política de comercio exterior e inserción internacional divide al partido de gobierno (FA). La oposición converge con los neoinstitucionalistas del FA. La racionalidad política y no la técnica ha sido la que ha definido el juego hasta el presente.

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v. Conclusiones sobre saber y poder en la política exterior de Chile y Uruguay

El análisis de los cuatro eventos seleccionados permite realizar un conjunto de reflexiones sobre ambos casos en clave comparada. El objetivo de este ejercicio es intentar visibilizar cómo las arenas de política de comercio exterior e inserción internacional en Chile y Uruguay se caracterizan en función del concepto de regímenes políticos de conocimiento.

La primera variable que caracteriza el régimen político de conocimiento es el tipo de policy making regime. Ambos casos muestran valores diferentes en esta variable. Mientras Uruguay presenta apertura y pluralismo, Chile se caracteriza por la centralización. Pero sobre esto vale la pena hacer algunas puntualizaciones. En Uruguay la política de comercio exterior e inserción internacional está pautada fuertemente por la dinámica de la política partidaria. Las dinámicas de competencia y cooperación de los principales agentes, partidos y fracciones, son las que constituyen el entramado de interacciones estratégicas que generan como resultado las soluciones de políticas en esta arena. Un sistema partidocrático y partidocéntrico como el uruguayo (Caetano, Rilla y Pérez 1987) tiene a los partidos, y sus fracciones, posicionados como actores centrales aunque no excluyentes. Los mismos son canalizadores de las demandas de los actores corporativos y de la sociedad civil, liderando los procesos.

Adicionalmente debe señalarse un aspecto diferenciador que, aparentemente, tiene gran importancia para diferenciar el policy making regime de ambos casos en esta arena. En Uruguay el Servicio Exterior no se constituye en una burocracia “aislada” ni desarrolla

visiones propias sobre el tema, ni tampoco posee una acumulación técnica comparable con la acumulación de expertise técnica que muestra el caso chileno. La contracara de una tecno burocracia altamente especializada en la materia, ubicada en la DIRECON y con características de un “in house think tank” del Estado chileno (Botto 2007), es el Servicio Exterior Uruguayo, de perfil generalista y con vínculos informales con los partidos.

Por otra parte los decisores chilenos en esta arena poseen un perfil técnico mayor que en el caso uruguayo. En Chile el conocimiento experto parece tener un peso relativamente mayor que en Uruguay en relación a las carreras de los políticos. La racionalidad política emerge como el elemento clave en Uruguay, mientras que en Chile el conocimiento parece ser una clave explicativa de la legitimidad política, más allá de los cuestionamientos que se realizan a las élites.

El policy making regime de Chile en la arena muestra espacios de consulta e interacción con diferentes actores, pero el conocimiento experto y las burocracias especializadas de esta arena logran centralizar la toma de decisiones. En Uruguay el juego político parece estar por encima de la racionalidad técnica, siendo los argumentos políticos el elemento central, incluso con tintes anti intelectuales. En este sentido el Presidente Mujica, quien varias veces se enfrentó a los técnicos, sostenía en 2014: “Como decía un autor

tradicional: le tengo miedo a los bachilleres que porque saben algo se creen que lo saben todo.” (Montevideo Portal 21/11/2014).

El apunte anterior muestra una valoración diferente del conocimiento experto en ambas sociedades y un tipo de uso diferente en su sistema político. La segunda variable que caracteriza a los regímenes políticos de conocimiento en cada caso asume valores diferentes. En Chile, en la arena de la política de comercio exterior e inserción internacional se puede visualizar un uso intensivo de conocimiento en el marco de estructuras decisorias top down, centralizadas, con burocracias con alto conocimiento

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técnico y decisores con formación académica relativamente mayor que en Uruguay. En Chile, en esta arena de políticas, el conocimiento experto es constructor de consensos y en Uruguay es usado como “arma” para la lucha política. En Chile el conocimiento experto sustenta la acción política y en Uruguay la lucha política utiliza el conocimiento de forma instrumental.

A partir de las reflexiones realizadas por Federico Rojas de Galarreta (2015) y a la luz del análisis de los eventos seleccionados puede visualizarse en Chile la existencia de una comunidad epistémica asociada a los principios del regionalismo abierto que ocupa un lugar central en la arena de la política de comercio exterior e inserción internacional. Esta comunidad epistémica logró construir consensos, vincularse a los decisores, muchos de ellos technopols, a partir de compartir visiones con ellos y con la burocracia especializada. Esta comunidad epistémica incluye a actores de diferentes partidos, donde los técnicos y sus think tanks tienen un papel central. Este aspecto promovió acuerdos interpartidarios y permitió estabilidad intertemporal en la orientación de la política de comercio exterior e inserción internacional de Chile. Como señala Rojas de Galarreta:

“Esta es una comunidad epistémica que enlaza a expertos provenientes de diversas

instituciones y disciplinas, resultando de suma complejidad una delimitación exhaustiva de sus miembros y límites. Por ello, se la entiende como una red informal de expertos que comparten a) Un conjunto de creencias normativas y principios; b) Creencias causales comunes; c) Nociones compartidas de validez; y d) Una empresa política común compartida (…). Se la considera como una red porosa, de límites difusos, pero asociada a determinadas características que le son propias.” (2015: 66).

La convergencia desde la vuelta a la democracia en torno al regionalismo abierto contó con el aporte de una comunidad de expertos que generaron consensos:

“(…) varias instituciones académicas y centros de estudio jugaron un rol relevante en la constitución de grupos de trabajo que aportarían antecedentes analíticos y prácticos para la confección de la política exterior de los gobiernos de la transición. Destacados actores de dicha política, como José Miguel Insulza, Heraldo Muñoz, Juan Somavía, Juan Gabriel Valdés, Carlos Portales y Alberto van Klaveren hicieron aportes esenciales desde la fase programática, basándose en sus relevantes conocimientos especializados. Posteriormente, varios de ellos asumirían altas responsabilidades oficiales.” (Wilhelmy y Durán 2003: 279).

Federico Rojas de Galarreta caracteriza a esta comunidad epistémica por tener creencias normativas y principios compartidos (la apertura y liberalización comercial), creencias causales comunes (el regionalismo abierto como estrategia pragmática obtener un crecimiento económico y convergente con la política macroeconómica), nociones compartidas de validez (el conocimiento intersubjetivamente validado se asociada a los métodos de la economía) y una empresa política común compartida (la continuidad de la política comercial exterior y de inserción internacional) (2015:68-72).

Rojas de Galarreta (2015) visibiliza una ruptura de consenso dentro de esta comunidad epistémica en relación a la participación chilena como Miembro Plano de la Alianza del Pacífico. Una mirada de más largo plazo, y atendiendo a los resultados del juego político, nos permite pensar que quizá las continuidades y los consensos estén imperando sobre los disensos y las discontinuidades en términos generales. También puede aventurarse que el nuevo escenario global, con la emergencia de los mega acuerdos, por fuera de la OMC, serán sin duda un tema que someterá a prueba, en un futuro no muy lejano, los consensos alrededor del regionalismo abierto como estrategia chilena de inserción internacional.

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A diferencia de Chile, en Uruguay el conocimiento experto no cumple el rol de construcción de consensos. En Chile una comunidad epistémica ocupa un lugar central en la arena de política de comercio exterior e inserción internacional. Pero en Uruguay las comunidades epistémicas parecen ser al menos dos y en torno a ellas se articulan coaliciones promotoras que utilizan el conocimiento experto como “armas para la lucha política”. Como se presentó en el análisis de los eventos del caso uruguayo, dentro del

FA coexisten neoinstitucionalistas y neoestructuralistas. Los primeros expresan una visión uruguaya del regionalismo abierto chileno.

Esta estrategia es impulsada desde el ala derecha del FA, teniendo a los economistas del “team astorista” como actores centrales. Un senador de este sector, al ser entrevistado, explicó esta vía de inserción internacional de la siguiente forma: “En el regionalismo

abierto la región es la base hacia el mundo en su conjunto. (…) la política exterior debería ser de mucha apertura, con base regional con proyección al mundo (…) y mucho hincapié al desarrollo comercial y de inversión que fortalezcan la economía uruguaya.”

En la oposición (PC, PN y PI) esta apuesta al regionalismo abierto es vista de forma positiva. Un legislador colorado que fue entrevistado señalaba:

“El Uruguay es un país pequeño que se tiene que insertar en el mundo y para eso

tiene que cultivar relaciones con todos los países del mundo. (…) El regionalismo aísla y separa al mundo de lo que debería ser, una interacción de los países a nivel multilateral y bilateral, sin restricciones y abierto a todo. (…) Hay una visión en la política exterior, y es lo comercial, cómo abrirnos al mundo. (…) En política exterior tenemos posiciones cercanas con la mayoría del Partido Nacional y con parte del Frente Amplio en estar a favor de un TLC. (…)

Abrámonos como los chilenos.”

A la visión estratégica del regionalismo abierto, dentro del propio FA, se le realiza una crítica que enfatiza en el rol del Estado en la economía y en los procesos regionales en cuanto componente de la estrategia de desarrollo. En este sentido un senador del FA entrevistado sostenía:

“Los sectores que abrazan el regionalismo abierto están cerca de los partidos

tradicionales (PC y PN), porque tienen una idea mercantilista y reduccionista de la integración, donde lo económico predomina sobre lo político. Y es al revés, lo político debe conducir lo económico. Con la condición de que se debe construir la base económica para que no fracase la voluntad política. La conducción es política y la base material es económica. (…) Al mercado común se llega mediante la política. Tenemos que tener instituciones políticas que conduzcan la economía.”

Los entrevistados del ala izquierda del FA señalaron tanto la propuesta de TLC con EEUU como a la Alianza del Pacífico como proyectos que no convergían con el modelo de integración y de desarrollo en clave neostructuralista que visualizan como horizonte. Sobre los fundamentos de ese modelo de inserción un senador frenteamplista señaló:

“Yo concibo la política exterior desde el integracionismo. (…) (que) abreva en Raúl Prebisch y en los economistas de la primera época de la CEPAL, que concibieron la ALALC (Asociación Latinoamericana de Libre Comercio) y el proyecto de la integración latinoamericana. (…) intentaron (…) construir una estrategia de desarrollo para América Latina. Elaboraron una teoría en el campo de las ciencias sociales y la práctica política para dar respuesta al subdesarrollo continental. Se adaptó con el paso del tiempo, pero es una respuesta necesaria y hay una doctrina y una estrategia. No se pueden calcar los principios cincuenta años después. Pero los principios (…) del

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desarrollismo cepalino son orientadores, de allí surge la integración, la complementación productiva, de potenciar los factores del desarrollo comunes de la región.”

Mientras en Chile el conocimiento experto genera consensos inter partidarios, en Uruguay es usado como “arma” para la contienda política. En este último caso, los límites de los partidos no son ultrapasados para buscar consensos en política exterior. La disciplina partidaria en el FA mantiene la unidad de acción del gobierno a pesar de las divergencias internas. Otros escenarios políticos, con el FA en la oposición o con su ala derecha teniendo mayoría en la bancada parlamentaria del partido podrían generar otras posibilidades para acuerdos inter partidarios en política exterior. Pero en estos casos la lógica imperante sería también política.

En síntesis y a la luz de la evidencia presentada y de los análisis propuestos, en la arena de la política de comercio exterior e inserción económica, Chile y Uruguay se ubican en cuadrantes opuestos. Mientras el primero es un buen ejemplo de tecnocracia, el segundo lo es para el pluralismo plebeyo.