Elementos para el análisis de la política exterior · ficar los principales elementos que deben...

.Luciano Tomassini

Elementos para el análisisde la política exterior

NOTA PRELIMINAR

El origen de este ensayo es la experiencia acumulada en el desarro-llo de un proyecto de cooperación con las instituciones de servicioexterior de los países latinoamericanos, encomendado a partir de1986 por el PNUD al RIAL. Las visiones recogidas en la primera eta-pa nos enseñaron que el mejoramiento de los servicios exteriores yde la calidad de la política exteror, depende muy fundamentalmentedel desarrollo de una función que es como la esencia misma de laprofesión del diplomático y que podría denominarse análisis y pla-nificación de la política exterior. También puso de manifiesto eldesequilibrio existente en la capacidad de que disponen en esta ma-teria los servicios exteriores de los países avanzados y de los latino-americanos. Nos enseñó también que el estudio académico de lasrelaciones internacionales no coinc'de y, muchas veces, no aporta an-tecedentes muy valiosos para el análisis y la planificación de la po-lítica exterior de los países en situaciones reales.

Este ensayo es esencialmente preliminar y metodológico. Sinembargo, no quisiera dejar de señalar desde un comienzo media do-cena de factores "reales" de los cuales depende a nuestro juicio laorientación, la calidad y el vigor de una política: (1) su visión acercade las características que presenta el sistema internacional en unmomento determinado y de las oportunidades y limitaciones queplantea; (2) de su relación con la sociedad y con la historia, es de-cir, con la estructura social, la cultura política y el régimen de go-bierno heredados del pasado histórico y, lo que es más importante,con su visión respecto del futuro; (3) las principales áreas de arti-culación externa de cada país, que definen los intereses que in-tegrarán su agenda internacional, y la jerarquía existente entre losmismos; (4) el peso interno de la política exterior, esto es, la impor-tancia que ésta tiene en la estrategia de desarrollo; (5) el hecho decuan activa o pasiva es esa política y (6) la organización institucio-nal con que cuenta el país para formularla y llevarla a cabo. De-

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bido al carácter metodológico que tienen estas notas, dichos aspectos"reales" no se analizarán en forma sistemática. Con todo, se losenuncia aquí para ulteriores reflexiones.

Desde un punto de vista metodológico, tres son, siempre a nues-tro juicio, las grandes cuestiones que definen y diferencian la po-lítica exterior de los países. En primer lugar, la agenda internacio-nal de cada país, es decir, los intereses concretos que persiguen ensu accionar externo. En segundo lugar, sus objetivos, es decir, laposición que ese país desea alcanzar o el estado de cosas que pre-tende lograr a través de la satisfacción de sus intereses. En tercerlugar, el "estilo" que caracteriza la formulación y la aplicación deesa política (por ejemplo, si es más activa o más pasiva).

La percepción de que en América Latina hay pocos estudios so-bre análisis y planificación de la política exterior, nos indujo a ini-ciar dichas reflexiones con un primer esfuerzo encaminado a identi-ficar los principales elementos que deben ser empleados en este pro-ceso a partir del relevamiento de la literatura producida en los paí-ses avanzados a la cual tuvimos acceso. Estos elementos, más refinadosy más integrados en la realidad, deberían señar, por lo menos, paraque los esfuerzos destinados a superar la ausencia de una políticaexterior no corran siempre el peligro de caer en la repetición de unrepertorio de generalidades o de mitos como la no-intervención, elanti-imperialismo, la no-alineación, el tercer-mundismo o la integra-ción latinoamericana, y permitan proponer metas más actualizadasy concretas.

Algunos Aspectos Conceptuales

A manera de introducción nos referiremos a la importancia que re-viste el tema, al estado actual de la disciplina y a algunas defini-ciones esenciales para abordar esta materia.

Dentro de la evolución de las Ciencias Sociales en América Latinalos estudios internacionales se iniciaron con considerable retraso ycontinúan estando relativamente poco desarrollados1. Con todo, sutardío y precario desarrollo contrasta con la casi total ausencia detrabajos sobre análisis de la política exterior. Cabe señalar aquídesde un comienzo que el estudio de las relaciones internacionalesde un país determinado (o a nivel global), no proporciona necesa-riamente antecedentes útiles para analizar su política exterior ni lade sus principales interlocutores.

'•Ver L. Tomassmi (ed.), Relaciones Internacionales en la América Latina (Mé-xico: Fondo de Cultura Económica, 1981), R. Ferina {ed.), Los Estudios Inter-nacionales y América Latina y el Caribe (Buenos Aires: GEL, 1985) y A. Barros(ed.), Directorio de Centros Latinoamericanos de Estudios Internacionales •(?* edi-ción, 1987).

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Varios factores han contribuido a llamar la atención sobre la im-portancia de dicho análisis. Uno de los rasgos centrales de la evo-lución de los países latinoamericanos durante los últimos quinceaños radica en la creciente influencia que han adquirido en elloslos factores externos como resultado, por una parte, de la pro-gresiva integración internacional de esos países y, por la otra, de lacreciente complejidad que presenta el escenario internacional. Dehecho los problemas más graves que enfrentan en la actualidad es-tos países inciden en el sector externo de sus economías y en su po-lítica exterior. Ello ha impuesto nuevas responsabilidades a las ins-tituciones de servicio exterior de esos países con respecto a unagama de problemas mucho más amplia y más compleja que en elpasado. Gomo consecuencia de lo anterior, tiende a cerrarse la bre-cha que tradicionalmente existió entre el manejo de los asuntos po-líticos y el de las relaciones financieras, comerciales y tecnológicascon el resto del mundo, desdibujándose así aquella diplomacia de"doble vía" en virtud de la cual todas estas cuestiones que noconstituían "la alta política", quedaban enteramente entregadas aagencias distintas de las cancillerías. Al mismo tiempo, el incremen-to de la interdependencia en las relaciones entre los estados ha dadolugar a una tendencia hacia el empleo de una diplomacia multila-teral o el manejo -colectivo de problemas internacionales, lo cualplantea desafíos adicionales a las cancillerías. Por último, debe se-ñalarse el ensanchamiento de los márgenes de incertidumbre creadospor las turbulencias registradas en el plano de la política interna-cional y de la economía mundial, como otro factor que hace nece-sario agudizar la capacidad de previsión de dichos organismos.

Todas estas circunstancias comprometen la capacidad de esosservicios para planificar la poli tica, exterior, para organizar sistemasadecuados de adopción de decisiones, y para implementarlas en for-ma eficaz, coherente y oportuna a las situaciones a que ellas se re-fieren.

En estas notas se postula la existencia de un estrecho vínculoentre (a) el análisis de la política exterior, (b) los sistemas de infor-mación de que disponen los servicios respectivos, (c) la planificación,de esa política, (d) los procesos- de adopción de decisiones y, (e) losmecanismos para implementar dichas decisiones.

En un documento reciente sobre la materia, un destacado expertosobre el tema formulaba las siguientes proposiciones:

a) Los funcionarios de mayor rango a nivel decisorio, usualmen-te carecen del equipamiento cognitivo necesario para comprendery analizar las situaciones actuales y previsibles que podrían afec-tar la política exterior.b) Algunos conocimientos relevantes sobre la materia se encuen-

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ción de un conjunto de variables claves, y de un estudio del com-portamiento de la política exterior de los distintos países en rela-ción con cada una de ellas5.

Sin embargo, a nuestro juicio, en todas estas orientaciones existeun común denominador consistente en la tendencia o ofrecer unainterpretación más descriptiva que analítica de la política exterior,ya sea en términos del número de actores que interviene en el pro-ceso decisorio, ya sea en función de una visión- histórica o compara-tiva de lo que ha sido de hecho la política exterior de los países.Para fines no puramente académicos o ilustrativos, sino prácticos yoperacionales, la formulación y aplicación de la poUtica exterior asituaciones complejas, cambiantes y concretas, exige disponer de unmarco conceptual más analítico.

Esta introducción no podría terminar sin decir algo acerca dequé debe entenderse por políticas (en este caso la política exterior)y en qué consiste el análisis de ellas.

Bajo el término "políticas", se entiende un conjunto de áreas máso menos relacionadas entre sí. Tal vez su sentido más usual se re-fiera a los distintos campos de la actividad del Estado, pudiendo ha-blarse así de una política exterior, económica, industrial, monetariao cambiara, sin distinguir mayormente entre la política como aspi-ración o como resultados de un programa. En otros casos se le dala connotación de expresar un propósito general, un estado desea-ble de cosas o un conjunto de proposiciones específicas destinadasa hacerlo realidad. Otras veces se alude a un programa, como unplan de ayuda externa bajo la forma de préstamos o el retiro pro-gramado de armamentos y tropas de una zona conflictiva. Con fre-cuencia se emplea esta palabra para indicar una línea de acciónque ha sido objeto de una aprobación formal por parte de la au-toridad respectiva. Conviene no confundir, como ocurre algunasveces y como se verá a continuación, el concepto de política con elde decisiones de la autoridad o el de resultados de un programa.Una política incluye algo de los varios significados que se han men-cionado aquí, como se subrayará más adelante, y constituye siempreun proceso que se desarrolla en el tiempo a través de varias etapas.

Al respecto también puede ser útil señalar lo que no es una po-lítica. Desde luego, como se ha dicho, no debe ser confundida conla decisión, que generalmente es más circunstancial y más estrechay es adoptada dentro del marco más general de una política, comoocurrió con las decisiones de intervenir en Suez o de invadir las Is-las Malvinas. Toda política involucra intenciones, sin reducirse a

SJ. E. Anderson, Public Policy Making (Londres: Nelson, 1976).

' • • • " " E S T U D I O S I N T E R N A C I O N A L E S

ellas; pues incluye también el comportamiento inspirado por esasintenciones. Anderson la ha definido como "un curso de acciónintencional seguido por un actor o un grupo de actores para abordarun: problema o un área de interés"6. Sin embargo, dicho comporta-miento puede involucrar acciones y omisiones. Al mismo tiempo, hayque .tomar-en cuenta que el propósito de una política puede serdefinido retrospectivamente. Por otra parte, sí bien toda políticadebe ser atribuida a una autoridad, o a una organización o un grupo,no hay que olvidar que en la práctica con mucha frecuencia inter-vienen en ella numerosas agencias, incluso ajenas a la organizacióno al grupo al cual se atribuye la políticaT.

Por "análisis de políticas" (no existe una traducción satisfactoriapara el término inglés policy analysis, también se suelen entenderdiversas cosas. La más común se refiere al contenido de la misma;militar, cultural o de expansión de las exportaciones. Otros enfo-ques ponen énfasis en sus resultados con el objeto de poder cuanti-fícar sus costos. Otros más bien se refieren a estudios encaminadosa evaluar ciertas políticas. Y muchas' veces su análisis se identificacon el proceso mediante el cual se argumenta en favor de ella o se.defiende una política8.

En general, puede decirse que el análisis de la política exteriortambién es un proceso a través del cual'•se define el curso de acciónmás apropiado para enfrentar una situación suficientemente gene-ral o recurrente como para requerir una pauta de conducta, y nouna decisión aislada con el objeto de- lograr determinados valores,intereses u objetivos. El análisis de toda política debe tener unaserie de características, entre las cuales cabe mencionar su carácteraplicado, su contenido intcrdisciplinario, su sensibilidad frente alos imponderables que suelen hacer necesaria una política y su ca-rácter no desinteresado, es decir, su propósito de servir a un bene-ficiario.

Para los fines prácticos que persiguen estas notas, el proceso deformulación de la política y su análisis tienden a identificarse enla medida en que este último debe constituir el anticipo o el refle-jo de ella. Por eso ya se ha señalado la indisoluble vinculación queexiste entre el análisis, la planificación y la implementación de lapolítica. En este proceso se lian señalado etapas que, atendido el ca-lácter preliminar de estas reflexiones, se sintetizarán en cuatro ni-

"G. T. Allíson, Essence of Decisión (Boston: Little & Brown, 1971).Tara una visión crítica, ver T. Dye, Understanding Public Policy, Prentice

Hall, 1972)."Para un análisis pormenorizado de esta» categorías de análisis, ver B. W.

Brown Hogwood y L. A. Gunn, Policf Analysis for the Real Woiüd {Oxford: Ox-ford University Press, J9S4),

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veles principales: la definición del interés nacional o de la agendainternacional; la operacionalización de los intereses incluidos en laagenda; el establecimiento de objetivos y la identificación de cursosde acción alternativos; y los procesos a través de los cuales se adop-tan 'las decisiones respectivas. Las cuatro secciones siguientes estándedicadas a cada uno de estos temas.

El Interés Nacional y la Agenda Internacional

El concepto de interés nacional se utiliza al mismo tiempo comoun instrumento de análisis y como un componente de la políticaexterior. En la práctica, sin embargo, resulta mucho menos útil enel primero de estos roles, mientras que los estadistas parecen no po-der prescindir de él en el segundo. Por lo tanto, aunque por su ge-neralidad el interés nacional ha dejado de ser útil como herramien-ta analítica en un mundo tan complejo, debido a su carecí emocio-nal y a que su propia generalidad permite justificar objetivos muydiversos, el concepto si ene orientando (o pretendiendo orientar) lapolítica exterior9. Se plantea así la paradoja de que los analistastienen que usar un concento inadecuado para explicar las motiva-ciones v 'os obietivo'i de la política exterior, debido a la utilidadque posee Su propia imprecisión, tratando de refinarlo, precisarlo ydesagregarlo en la mejor forma posible, para acercarlo a los intere-ses reales aue constituven la agenda internacional de un país- en unmomento determinado.

El concepto de interés nacional t-ene una larga historia. Prefi-gurado durante la época del ab=olutismo por "la voluntad del prín-cipe", los "intereses dinásticos" v la "razón de estado", conforme seconsolidó la nación como expresión sociológica y la democracia co-mo forma política, aparecieron otros conceptos como "la voluntadgeneral" v el "interés público", antes de decantarse en la actual con-cepción de interés nacional. Sin embargo, si bien este conceptoaparece en el discurso de los estadistas norteamericanos desde el es-tablecimiento de la Constitución de los Estados Unidos, hubo queesperar hasta el siglo xx para que los analistas lo utilizaran siste-máticamente. Las conmociones -creadas por las dos guerras mundia-les al despertar el interés de las masas en la conducción de los asun-tos internacionales, contribuyeron a hacer del interés nacional unconcepto que podía ser usado para describir, explicar o evaluar lapolítica exterior de las naciones10.

Desde entonces el interés nacional ha sido "el perenne patrón de

•J. N. Rosenau, The Scientific Sludy of Fareign Polícy (New York: The FreePress, 1971), p. 239 y siguientes.

10Ch.. A. Beard, The idea of National Interest: An analytical study in Ameri-can Foreign Policy (New York: McMillan 1934), p. 227.

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E S T U D I O S . I N T.E.R N A G 1 O N A L E S

acuerdo con el cual la acción política debe ser juzgada y dirigida"11.Morgenthau fue probablemente el fundador de una teoría realistade la política internacional fundada en el concepto del interés na-cional. Según él los objetivos de la política exterior debían ser de-finidos a la luz de ese concepto12. Morgenthau reconocía que "losintereses que' determinan la acción política en cada período histó-rico dependen del contexto político y cultural dentro del cual lapolítica exterior es formulada"18. Sin embargo, en la práctica, en suanálisis este autor descarta esos factores al definir el interés nacio-nal exclusivamente en términos de poder: de hecho "los estadistaspiensan y actúan en términos de intereses definidos como poder"14.Para Morgenthau el poder de que dispone una nación en compara-ción con otras es el factor que en última instancia asegura su super-vivencia y el interés nacional, por sobre todo, consiste en manteneresos recursos o ese balance de poder. Esta visión sume al conceptoen una irremediable ambigüedad que ha sido objeto de numerosascríticas.'

La primera se refiere, precisamente, a la confusión entre el in-terés nacional y. el poder. Este último es, evidentemente, un medio(y, para ser más precisos, uno de los medios) para alcanzar el inte-rés .nacional. La confusión del medio con el fin no sólo es lógica-mente tautológica sino que también, en la práctica, oscurece la iden-tificación de los. intereses reales de una nación, al subordinarlos aun elemento instrumental como la acumulación de recursos de po-der, exacerbando el nacionalismo en la política exterior y el con-flicto en las relaciones internacionales.

Una segunda crítica se refiere a que el concepto de interés na-cional supone la existencia de una nación unívoca, homogénea ymonolítica. Esto pudo ser cierto en la época anterior a la revolu-ción francesa, cuya característica esencial "fue la identificación dela nación con la persona del soberano"15. La verdad, es que las so-ciedades nacionales son más heterogéneas de lo que esta presunciónpropone y que en el mundo moderno existe la tendencia hacia unacreciente diversificación de la sociedad civil y del Estado, a travésdel surgimiento, la competencia y la articulación de múltiples gru-pos de interés organizados. Los realistas carecen de la inclinación aanalizar los intereses reales que componen la agenda internacional

aH. Morgenthau. Politics amone: nations: the Struggle for Power and Peace(New York: Knopt, 2* ed., 1954), p. 9.

*>Ibid, p. 528."Ibid, p. 8.ulbid, p. 5. Ver también, del mismo autor, In Defense of the National Inte-

rest: A Critical Examination of American Foreign Policy .(New York: Knopt,1951),. p, 242.

1BE. H. Carr, Nationalism and After (Londres: St. Martin, 1945), p. 2.

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de una nación y para hacerlo terminan' por apoyarse en mecanismosprocesales —las diversas formas que puede adoptar el proceso deci-sorio— eludiendo el definirlos en función de consideraciones sustan-tivas16. En último término esta visión conduce a un enfoque auto-ritario, subjetivo y acrítico. Gomo declaran dos destacados expo-nentes del pensamiento clásico "el interés nacional es lo que la na-ción, es decir, los que toman las decisiones en nombre de ella, de-ciden que es"1T. • .

Todo ello significa que, en tercer lugar, el interés nacional cons-tituye un concepto "no operacional": no proporciona elementos dejuicio para definir intereses específicos y para compararlos o jerar-quizarlos entre sí, como no sirve para desagregar la imagen de xminterés nacional altamente abstracto. Tampoco sirve para agregarlos múltiples intereses específicos de una sociedad en una agendainternacional susceptible de orientar la política externa del Estado.

Otra fuente de dificultades radica en el hecho de que en el mun-do actual la integración internacional, y las vinculaciones externas 'delas distintas sociedades nacionales se han expandido extraordinaria-mente, dando lugar al surgimiento de múltiples intereses sectoriales,como se señalaba ya en la segunda de las consideraciones preceden-tes. Ello acentúa la inadecuación del concepto que estamos comen-tando para contribuir a la definición de esos intereses. Una dé lasexpresiones de dicho fenómeno consiste en el progresivo desdibuja-miento de la distinción tradicional entre política interna e interna-cional. -

.Por último, y sin intención de agotar las críticas formuladas fren-te a este concepto, cabe señalar que éste siempre ha sido usado endos sent'dos diferentes: primero, como un criterio para evaluar losintereses que están en juego en cada situación y las alternativas ocursos de acción más calificados para preservarlos y, segundo, comouna. justificación a decisiones ya tomadas. -Es más, considerando suescasa utilidad como herramienta analítica, el -interés nacional esinvocado • con mucho más frecuencia para justificar retrospectiva-rne.nte acciones ya cumplidas que para diseñar lo que debería ser esel futuro una política. Este uso del concepto está preñado de con-secuencias negativas. .

Debido a estas características, el concepto de interés nacionalejerce una influencia reduccionista en virtud de la cual todos losdemás intereses de una nación se subordinan en última instancia aunos cuantos intereses irreductibles, que no son sino una versiónnacional de la trilogía individual "vida, libertad y propiedad", a

Í6J. N. Rosenau, op. cit., pp. 146-147.1TE. S. Furnias y R, C. Snyder, An Introduction to American Foreign Policy

(N. Y.: Reinhart, 1955), p. 17, citado en Rosenau, op. cit..

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saber: la supervivencia física de la nación, la libertad de sus ciu-dadanos y su subsistencia económica. "En los Estados Unidos huboun acuerdo sustancial durante muchos años después de la segundaguerra mundial en que esos tres valores fundamentales —o interesesnacionales irreductibles— debían modelar los propósitos y objetivosbásicos de la política exterior de ese país"18. En un plano algo másconcreto, pero por lo mismo más contradictorio, durante los añosde postguerra esos tres niveles de supervivencia se consideraronamenazados por dos riesgos principales: la expansión del comunis-mo internacional y el peligro de una tercera guerra mundial. Natu-ralmente, el temor a un nuevo holocausto frecuentemente inhibió alos Estados Unidos de emprender acciones encaminadas a contenera la Unión Soviética, lo que planteó la contradicción anteriormenteseñalada entre ambos objetivos y, por lo tanto, al interior del "interésnacional" tal como era entendido en esa época. De esta manera, elinterés nacional demostró ser un concepto que se tornaba más am-biguo en la medida en que se diversificaran los valores y aumenta-ba la incertidumbre en la vida internacional.

Lo anterior implica que la falta de precisión de este conceptotiende a verse agravada por las distorsiones que suelen afectar lapercepción que tiene un país acerca de la naturaleza de un sistemainternacional caracterizado como anárquico —esto es, como consti-tuido por el enfrentamiento entre diversos Estados orientados a per-seguir sus respectivos intereses nacionales— así como también acercadel interés nacional del adversario, distorsiones que se producencon tanta mayor facilidad cuanto más vagamente este concepto seadefinido. Así, como por ejemplo, la visión que tuvieron los Esta-dos Unidos durante la post-guerra acerca de un mundo dividido porla guerra fría y de un adversario expansionista y agresivo, actuó co-mo una especie de profecía autocumplida, frustrando muchas opor-tunidades para crear un orden internacional mucho más estable ysembrando las semillas de la fragmentación y los conflictos que ca-racterizarían las relaciones internacionales a partir de los años 70.

Las críticas anteriores pueden resumirse en la conclusión de queel interés nacional es un concepto no operacional, que no propor-ciona criterios para identificar intereses específicos, compararlos yestablecer una jerarquía entre ellos, para plantear opciones de po-lítica, ni para evaluar los costos ni los beneficios de cada una deellas. Como se ha anticipado, esta falla se ve exacerbada por lacreciente complejidad del sistema internacional contemporáneo consii proliferación de intereses contrapuestos y con un margen cadavez mayor de incertidumbre, agudizándose especialmente en tiem-

iaVer el capítulo preparado con la colaboración de R. O. Kehoane en el li-bro .de A. George, Presidential Decisión Making. The effective use of Informa-tion and advice (Boulder: Westview Press, 1980).

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pos de crisis. En esas circunstancias, lo más probable es que ej in-terés nacional sea definido de acuerdo con los intereses del grupogobernante o que incluso aquellos a quienes en" un momento, co-rresponde tomar las decisiones hagan depender esta definició,fí desus propios valores, particularmente si la decisión se tomp, bajo lapresión sicológica propia de una situación de incertidum'bre ó cri-sis. Por otra parte, y parado]almente, "el hecho de que el interésnacional sea un objetivo no operacional estimula la tendencia, aque determinadas agencias o departamentos administrativos identi-fiquen las metas de la política exterior con sus propios intereses bu-rocráticos, reemplazando una concepción más amplia y equilibradade lo que exige el interés nacional", con lo que éste una vez más seconfunde con aquello que desean las personas que.se encuentran' acargo del manejo de la situación en un momento determinado19.

Además de su ambigüedad y su carácter no operacional,.,el con-cepto de interés nacional tiene el defecto de excluir del análisis laposibilidad de emplear formas de diplomacia colectiva para resol-ver o regular determinadas situaciones o procesos, o formas multi-laterales de limitación al uso de la fuerza, mecanismos acerca delos cuales hay interesantes experiencias en el período más reciente.Uno de los componentes de la visión actual de las relaciones inter-nacionales radica en la percepción de la complejidad del'mundomoderno, del avance del proceso de transnacionalización, de la in-terdependencia cada vez mayor entre las distintas sociedades nacio-nales, el creciente entrelazamiento entre los aspectos políticos, eco-nómicos y tecnológicos que presentan ecas relaciones, y de la pro-gresiva sectorialización y tecnificación de la política exterior. Di-chas tendencias han dado lugar al surgimiento de una serie de.ám-bitos, juegos o circuitos —políticos, ideológicos, religiosos, comercia-les, financieros, tecnológicos energéticos, militares o culturales—dotados de un alto grado de especificidad propia y definidos porun repertorio de intereses, actores y regulaciones que les .confierencierta autonomía frente a las clásicas relaciones de poder e.ntre lasgrandes potencias. Una de las maneras, de capturar este fenómeno,apunta a la emergencia de diversos regímenes internacionales estruc-turados para pautar la interacción entre diversos actores nacionalesV transnacionales dentro de cada uno de los circuitos anteriormentemencionados20. Estos regímenes representan ámbitos de articulación

™Ibid. p. 237.^A. George, Presidential decision-making, op. cit, pp. 127 y 85. Ver también

S. P. Krasner (ed.), International Régimen (Gornell U. P., 1983); M. Stewart, TheAge of Interdependence Economía Policy in a Shrinking World (Cambridge,Mass.: MIT Press, 1984); R. O. Kehoane, After Hegemony: Cooperation andDiscord in the World Political Economy (N, Y.: Princeton U. P., 1984) y J. G.Ruggie (ed.), The Antinomies of Interdependence (New York: Golumbia U P ,1983).

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E S T U D I O S I N T E R N A CMO N A L E S

de las-políticas exteriores-de los distintos .países y de manejo colec-tivo de determinados problemas internacionales. • El concepto delinterés nacional no permite comprender estas experiencias ni pro-poner políticas .adecuadas para enfrentarlas. . •

Las críticas formuladas más arriba no deben hacernos perder de•vista la importancia que vastos sectores políticos, diplomáticos yanalistas, continúan asignando al concepto de interés nacional. Datestimonio de ello la aparición en los Estados Unidos de una.nuevarevista publicada por Irving Kristol precisamente bajo ese nombre,en cuya primera edición se declara que sus supuestos consisten en"que el propósito primordial y abrumador de la política exteriornorteamericana debe ser el de defender y promover el interés nacio-nal de los Estados Unidos (un interés que engloba los valores y as-piraciones del pueblo americano así como también su seguridadfrente a las.amenazas externas y su bienestar material); que,'paramal o para fren, la política internacional sigue siendo esencialmen-te una política de poder, y que la eficacia de la capacidad militaren la conducción de la política exterior permanece inalterada; yque la Unión Soviética constituye la principal amenaza importantepara los intereses de' los Estados Un'dos y debe continuar siéndoloen el futuro previsible"21. Nosotros, sin embargo, quisiéramos pro-poner un paso hacia adelante.

El concepto de agenda internacional nos parece promisorio en talsentido22. Este concepto obedece a la percepción de que en un mun-do cada vez más transnacional, más interdependiente y más com-plejo, en que proliferan los actores internacionales (gubernamenta-les y no gubernamentales), en parte porque las propias sociedadesnacionales se desarrollan y diversifican generando múltiples gruposde interés que cada vez más frecuentemente buscan la satisfacción,de sus aspiraciones en el frente externo, los intereses nacionales sevuelven mucho más sectorializados, desagregados y específicos— detal manera que cada vez son menos susceptibles de ser englobadosbajo el concepto abstracto del interés nacional— para constituir másbien una suerte de agenda internacional cuya elaboración pasa arepresentar una tarea central en la planificación de la política exte-rior. Tres rasgos han sido señalados, entre otros, como esenciales ala nueva agenda en. torno a la cual se estructurará la competencia yla articulación internacional de los países: su carácter más diversi-ficado, menos jerarquizado y más entrelazado que antes.

aVer nota de los editores en The National Interest, N' 1, otoño de 1985.^Entre los principales analistas de este concepto se cuentan R. O. Kehoane

y J. S. Nye, especialmente en Power and Interdependence: World Politics inTransition (Boston: Little & Brown, 1977). Ver también la introducción al libroeditado, por L. Tomassini, Transnacionalización y Desarrollo Nacional en Amé-rica Latina (Buenos Aires: GEL, 1984).

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En efecto, a las tradicionales cuestiones geopolíticas, estratégicas ymilitares que monopolizaban la definición del interés nacional enel pasado, comienzan a agregarse nuevos temas de interés vital paralas relaciones entre los Estados, como las relaciones económicas y co-merciales, la competencia industrial y tecnológica, sus vinculacionesfinancieras, la energía, el medio ambiente, el terrorismo, el narco-tráfico y los nexos raciales, ideológicos y religiosos entre' las distin-

• tas'sociedades nacionales. •Al mismo tiempo, el abrumador predominio de los asuntos rela-

cionados con la seguridad estratégica de las naciones (identificadas,como hemos visto, con su ppropia Supervivencia), cede paso a unapercepción menos jerarquizada de los distintos intereses nacionales,que permite que unos u otros tomen la primacía dependiendo delos países, los sectores o los períodos de tiempo involucrados.

• Por último, no sólo se diversifican los intereses -que persigue cadapaís en sus relaciones exteriores sino que se multiplican también loscanales de que cada sociedad nacional dispone para competir, coo-perar o negociar en torno a esos intereses. Toda una variedad de ac-tores gubernamentales y no gubernamentales, incluyendo la fragmen-tación del Estado en-múltiples burocracias sectoriales que acompa-ñan a los sectores privados en la persecución de sus intereses, (pién-sese, en el caso de los Estados Unidos, en las posiciones contrapues-tas de los Departamentos de Estado, de Defensa, de Comercio o del.Tesoro, así como también entre las ramas del Ejecutivo y del Con-greso, en relación con temas específicos que afectan de diversa ma-nera a los distintos grupos de interés), multiplican también los ca-nales de comunicación entre las diversas sociedades nacionales y fa-.cuitan el entrelazamiento entre los distintos temas.

Todos estos factores contribuyen a erosionar la capacidad —no yaanalítica sino legitimadora —.del concepto de interés nacional en laformulación de la política exterior y atribuye nueva importancia 'aJa confección de la agenda internacional y a los mecanismos que in-tervienen en dicho proceso. Asimismo la capacidad de que dispo-nen determinados organismos o sectores para vincular unos temascotí otros en el curso de sus negociaciones y para lograr transaccio-nes y compensaciones, se convierte en una fuente particular de po-der en el plano de las relaciones internacionales (de ahí la expre-sión inglesa "linkage politics"). Uno de los aspectos abordados enla próxima sección se refiere, precisamente, a las distintas instanciasa través de las cuales se define la agenda internacional de los países.

La operacionalización de Zo.f intereses nacionales

un conjunto de intereses que responden en buena medida a la for-La agenda internacional, tal como se describe más arriba, incluye

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ma como está divida la sociedad y el Estado, susceptibles de seridentificados con relativa claridad, jerarquizados, articulados o com-pensados, como ocurre cuando algunos de ellos tiene que ser totalo parcialmente sacrificado para satisfacer otros de mayor importan-cia. El interés nacional, por la excesiva generalidad de este concep-to, su ambigüedad y sus tautologías (como las de identificarlo conlos medios empleados para alcanzarlo —el poder— o con las prefe-rencias de la autoridad que lo proclama), no podía ser claramentedefinido, y no proporcionaba un instrumento analítico para op-tar entre alternativas de políticas, si bien muchas veces sirvió parajustificarlas una vez adoptadas. La agenda internacional, en cam-bio, constituye un repertorio de intereses o temas más precisos ysusceptibles de ser operacionalizados.

Dicho proceso incluye una serie de funciones que se podrían en-globar en tres categorías: el establecimiento de la agenda, la fija-ción de los objetivos y la determinación de los cursos alternativos deacción apropiados para alcanzarlos23. Esta sección se refiere a la pri-mera de ellas.

El establecimiento de la agenda incluye la identificación de lostemas 'que podrían integrarla, la selección de los más relevantes yla definición de los mismos.

El primer paso en el proceso de análisis de la política exteriorconsiste en identificar los principales problemas y oportunidadesque enfrenta un país en las distintas áreas en que se desenvuelvensus relaciones externas. Todos los gobiernos disponen de mecanis-mos formales o informales para hacerlo. Estos temas pueden ser pe-riódicos (los presupuestos anuales de defensa), recurrentes (la apli-cación por parte de terceros de medidas proteccionistas contra losproductos de exportación más competitivos) o emergentes (una gue-rra o una oferta de inversiones externas no previstas). Se ha señala-do que para que un tema adquiera relevancia generalmente se re-quiere que haya alcanzado una situación de crisis o al menos unamarcada particularidad, ejerza un impacto suficientemente generali-zado, tenga connotaciones emocionales o simplemente esté de mo-da24. Naturalmente, los sectores que intervienen en la identifica-ción de estos, temas varían grandemente, yendo desde la opinión pú-blica ilustrada (como en el caso de un conflicto limítrofe) , hastacírculos muy especializados (como en la política científica y tecno-lógica'internacional o en la política de defensa). Pero este último-aspecto se examinará en la sección siguiente.

Lo anterior plantea la conveniencia de encontrar sistemas más

"Este esquema está tomado de B. W. Hogwood y L. A. Gunn, Policy Analysisfor the Real World -(Oxford: Oxford U. P., 1984), caps. 5, 6 y 7.

"Ibid., p. 68.

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activos para la identificación de estos temas. El mejor período parahacerlo es antes qiie den lugar a una crisis. Además, una vez plan-teados, los arreglos institucionales necesarios para enfrentarlos to-man bastante tiempo. Por otra parte, y si la decisión es adoptadaen plena crisis, hay mayores probabilidades de que resulte equivo-cada. Por cierto existen formidables obstáculos que dificultan unproceso de identificación de cuestiones internacionales más activo.Por un lado está la tentación de los gobiernos de concentrarse en lacoyuntura, fortalecida por la inclinación de los políticos y burócra-tas de mayor importancia a privilegiar los temas que pueden influirhoy en su carrera, todo lo cual crea una brecha entre lo que es ob-jetivamente racional y lo que es racional para un gobierno o paraun dirigente en un momento dado, desde el punto de vista de suestabilidad y su suceso. Una dificultad todavía más estructural ra-dica en el desigual acceso que tienen los distintos sectores a las ins-tancias que deciden qué temas integrarán la agenda; este desequili-brio determina que aquellos que lo tienen en mayor medida impon-gan sus intereses, su visión o sus preferencias sobre ella. La rota-ción frecuente de las burocracias involucradas en este proceso y laexcesiva concentración de responsabilidades sobre los eslabones másinfluyentes, lúcidos o eficientes de la cadena burocrática, que sonprecisamente los que deberían anticipar y escoger los temas, obstru-yen también este proceso. Por último, resulta difícil desarrollar mé-todos que permitan interpretar y procesar señales demasiado nove-dosas, atípicas o débiles, o incluso, la ausencia de mensajes. Gomodijo Holmes a Watson en un caso determinado, el hecho de queel perro no ladrara durante la noche le proporcionó la clave paradescubrir la identidad del intruso.

No hay aquí espacio para señalar los principales métodos quepueden emplearse en el proceso de identificación de temas. Pero nopodríamos dejar de hacer referencia a .una discusión que se repitecon frecuencia: si se debe asignar esta función, y por extensión lade sentar las bases de la planificación de la política exterior, a unaunidad especializada o a los diversos departamentos de un servicioexterior y de los demás organismos vinculados con las relaciones ex-ternas de un país determinado. Esta última y más tradicional op-ción tiene desventajas, ya que no siempre hay manera de asegurarque estos departamentos, además de cumplir sus tareas rutinarias,estén atentos a la identificación de nuevos temas; también está elpeligro de que privilegien aquellos qtie coinciden con los interesesdel departamento; asimismo resulta difícil integrar la visión secto-rial de cada uno de ellos; por último, no todos los departamentoslogran hacerse escuchar en los escalones decisorios más altos. Perotambién hay desventajas en el establecimiento de una unidad en-cargada de cumplir esta función en forma centralizada: no sólo se

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pierde contacto con los problemas - reales que tienen los departa-mentos, sino que frecuentemente se crean resistencias dentro deellos que impiden la aceptación de las conclusiones alcanzadas, sereduce- la responsabilidad del personal superior en este campo y seestimula el peligro de que los problemas sean planteados desde unaperspectiva más estrecha, impuesta por la composición del corres-pondiente mecanismo burocrático y por el espíritu de cuerpo quese crea en ellos. Probablemente los más apropiados sean sistemasmixtos, de los cuales por cierto se han ensayado varios, pero estees un tema que debería reservarse también para la sección siguiente.

La segunda función de este proceso consiste en la jerarquizaciónde los temas identificados como relevantes y la selección de los quedeben ser incluidos en la agenda. Hay aquí varias opciones admi-nistrativas que se examinarán más adelante. En general ellas se es-calonan entre fórmulas organizativas y otras más intuitivas o políti-cas. Un especialista, al concluir un acucioso estudio, encuentra que"la mayor parte de las decisiones acerca de qué temas -deben ser ob-jeto de una planificación detallada se basan en criterios esencial-mente políticos que con frecuencia no se apoyan en ningún análisissistemático de la situación"25. Por eso, nunca está de más reiterarque tarde o temprano es necesario tomar una decisión acerca de lasestructuras institucionales más adecuadas para cumplir la funciónde identificar y seleccionar los temas que deben formar parte de laagenda internacional. .. . .

Pero junto a la cuestión institucional se plantea la de los crite-rios que deberían ser empleados para seleccionar estos temas. Unode los autores que hemos seguido más de cerca en esta parte losagrupan en cuatro categorías26. Los primeros tienen "que ver cotíel contexto en que se plantea la situación: aquí se incluyen pregun-tas acerca de si hay tiempo para el análisis; sobre el grado en queel problema puede tener consecuencias políticas y la naturaleza deesas consecuencias; si ya se han adoptado posiciones relativamenterígidas acerca del problema, y sobre cuan central es éste desde elpunto de vista de un servicio exterior y sus políticas. El segundogrupo de criterios se refiere a las características internas del proble-ma: aquí se plantean varias preguntas acerca de que si existe unmargen de opción; sobre el grado de consenso existente en torno ala definición del problema y sus posibles soluciones; acerca de sucomplejidad; sobre el grado de incertidumbre que lo rodea; sobrela medida en que tiene connotaciones valorativas, y sobre cómo loven y qué importancia le asignan los interlocutores o adversarios delpaís respectivo. El tercer grupo tiene relación con las repercusiones

^C. Wiseman, "Selection of Major Planning Issues", Policy Sciences, núme-ro 9, 1978.

=*Hogwood y Sunn, op. cit., pp. 92 y siguientes.

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Luciano Tomassini j Elementos para el análisis de la política exterior

del problema: con ]a escala o magnitud de sus consecuencias; en elnúmero de actores afectados; por el poder relativo de los mismos;con la profundidad en que son afectados esos actores; con la proba-bilidad de que las consecuencias del problema puedan afectar laforma en que se plantean otros temas, y con la forma en que el go-bierno pueda salir fortalecido o debilitado frente a otros países alabordar ese problema. La última categoría de preguntas se refierea los costos de encararlo: su monto, en términos materiales y políti-cos; el período durante el cual podría ser necesario pagarlos; la pro-babilidad de que limiten la capacidad de ese gobierno para atenderotros problemas, etc.

Estos criterios u otros similares deberían ser utilizados como unlistado mental de aspectos que es conveniente tener en cuenta enforma más o menos sistemática para ponderar la importancia de losdistintos temas. Cuan sistemático sea el procedimiento que se em-plee para aplicar esos criterios, es una cuestión tan fundamentar co-mo el contenido de la lista anteriormente mencionada. En todocaso parece conveniente buscar procedimientos más racionales •€ ins-titucionalizados que los de dar tiempo al asunto, llevarlo al gabine-te del ministro o transferirlo a otras agencias sin mayor análisis,métodos que muchas veces se emplean en la práctica.

El análisis y la planificación de la política, exterior, comienzancon la operacionalización de la agenda internacional, y este procesoa su vez se inicia con la identificación y selección de los temas quedeben integrarla, pero una vez. cumplidas estas tareas aún falta de-finir con precisión los temas. Debemos advertir que el uso de la palabra temas (imperfecto equivalente del vocablo "issue") es preferi-ble y más amplio que otras palabras similares, porque un tema pue-de envolver problemas al igual que oportunidades. Hecha esta ad-vertencia, recordemos que la identificación de los distintos temas sebasa en una percepción o conciencia inicial, refinada por la aplica-ción de algunos criterios para jerarquizar la importancia, de cadauno de ellos, lo cual aún no equivale a la definición del tema. Porésta querernos significar "el proceso mediante el cual un tema (pro-blema, oportunidad o tendencia), habiendo sido reconocido, comotal y colocado en la agenda a que se refiere una política, .es perci-b;do por las distintas partes interesadas; es explorado .con mayor de-talle, articulado y, en la medida de lo posible, cuantificado; y, enalgunos si no en todos los casos, es materia de una definición auto-rizada o por lo menos provisionalmente aceptable en términos desus posibles causas, componentes y consecuencias"27'. •

La definición del tema es importante porque, como hemos visto,en Ja práctica su identificación está fuertemente basada en la intui-

"Ibid,, p. 108.

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ción, en la influencia de determinados grupos de poder y en la ac-ción política. Ello suele conducir, en las primeras etapas señaladashasta ahora, a serios errores de percepción acerca de la naturaleza,importancia y posibles consecuencias de un problema. Como lo hanseñalado otros autores, "una definición plausible pero incompleta aun problema puede ser más peligrosa que una definición equivoca-da" (y, agregaríamos nosotros, que la completa falta de percepcióndel mismo)28. Así, por ejemplo, muchos observadores estiman quepara Argentina habría sido mejor desconocer o restar importancia alproblema de Malvinas, que definirlo en términos tan equivocadoscomo los que condujeron al curso de acción que adoptó esa guerra.

La definición de un tema también incluye ciertas fases. La pri-mera se refiere a la forma como el tema es "percibido". La segundatiende a refinar esa percepción explicitando las motivaciones emo-cionales o políticas que subyacen tras ella, relacionándola con otrosfactores presentes en nuestro "mapa cognitivo", o estableciendo lasconcatenaciones o superposiciones del tema con otros conexos. Unatercera fase consiste en agregar a las percepciones oficiales, provenien-tes de las agencias formalmente autorizadas para manejar el tema,las de otros actores involucrados en el mismo para llegar a una vi-sión más amplia, multidimensional y equilibrada. Una cuarta, faseconsiste en cuantificar las dimensiones del problema en el contextode la política exterior del país de que se trate. Una más, consisteen reconocer la influencia que las instancias de poder tienen en ladefinición del tema y en precisar el grado y la dirección en queesa influencia puede distorsionar la definición del mismo.

Aquí también se podría confeccionar mentalmente un listado delos principales aspectos que deberían ser considerados en la defini-ción de cada tema. ¿Quién plantea la existencia del problema? ¿Setrata de un problema real o imaginario? ¿Qué grado de consensose puede esperar en torno a su naturaleza y soluciones? ¿Existen an-tecedentes o es demasiado pronto para definirlo? Si ya está definido¿dentro de qué marco ideológico o de intereses se hizo? ¿Cómo esdefinido el tema por los demás actores internacionales? ¿'Cuáles sonlos marcos de referencia o las visiones de los demás actores involu-.erados? ¿Hasta qué punto se le puede comprender en forma aisladao conectándolo con otras cuestiones? ¿Cuál es la cadena causal queplantea el problema? ¿Cuáles son sus posibles consecuencias?

La determinación de los objetivos y opciones

La operacionalización de los intereses nacionales —la identificación,selección y definición de los intereses específicos que componen.la

^A. M. Steiss y G. A. Daneke, Performance Administration {Lexington. Books,1980).

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agenda internacional de un país determinado— es lo que permite es-tablecer los objetivos, prioridades y opciones que. enfrenta un paísen las distintas áreas por las que discurre su accionar externo. Lainclusión de un tema en dicha agenda, y la correcta definición desus alcances, es condición necesaria para que la política exterior deun país fije sus objetivos en relación con este tema. El estableci-miento de objetivos específicos ocupa un papel central en la formu-lación y aplicación de una política. Una parte de la literatura so-bre el tema distingue entre el papel de los objetivos en las tareasde administración y el papel de los mismos en.la dinámica de lasorganizaciones.

Dos tendencias o enfoques principales han predominado en. elanálisis de las. funciones que cumple la administración en relacióncon el establecimiento de objetivos.

El enfoque racional presume que los encargados de tomar las de-cisiones tienen un alto grado de control sobre las circunstancias, yque deben desarrollar una conducta activa y manipulatoria, parti-cularmente en relación con el establecimiento de sus objetivos. És-tos permiten definir con gran precisión los cursos de acción másadecuados para alcanzarlos, sus costos y los recursos necesarios paraimpulsarlos. También permiten evaluar los resultados en funciónde los objetivos perseguidos29.

Este enfoque contrasta con la tradición incrementalista, según lacual los que toman las decisiones tienen poco control sobre las si-tuaciones y disponen de una capacidad de opción muy limitada.Para ellos la formulación de la política es más reactiva que activay sus programas deben ser reexaminados constantemente a la luz dela experiencia más que a la luz de los objetivos iniciales. Es más,según ellos, las organizaciones y programas carecen de objetivos, ysólo deben evaluarse en función de sus resultados: son los individuosy los grupos los que fijan las metas. De acuerdo con esto, toda po-lítica podría ser evaluada en forma diferente según, el grupo queesté en el poder en el momento de examinarla retrospectivamente.Aquí la recomendación apunta a que una política sea lo suficiente-mente flexible y bien informada como para responder a la evolu-ción de la situación a la que se refiere, antes que lo suficientementeracional y rigurosa como para asegurar el cumplimiento de deter-minados objetivos como originalmente se previeron. La mala ejecu-ción de una política es mucho peor que la insuficiente precisión enel establecimiento de estos últimos30.

"Ver R. Albanese, Management: Tomarás Accountability jor Performance (Ir-W)n, 1975) y también E. F. Harrison, The Managerial Decision-Making Process.

WC. E. Lindblom, The Intelligen.ce of Democracy (New York: Free Press, 1965)y The Policy Making Process (Prentice Hall, 1968).

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Guarido se pasa de la fijación de los objetivos en la ejecución deuna política —en forma más racional o más incrementalista— al pa-pel de dichos objetivos en una organización burocrática, el tema sevuelve problemático. El análisis de las burocracias —como los ser-vicios exteriores y las demás agencias vinculadas con ellos.— desdi-buja el papel de los objetivos que resaltaba tan claramente al ana-lizar una política. Es más fácil establecer los objetivos de éstas quelos de una organización burocrática. Ya se ha dicho que, según al-gunos, no son las organizaciones sino las personas que las dirigenlas que realmente tienen objetivos. Como las burocracias son pordefinición compartimen.talizad.as y complejas, lo normal es compro-borar que persiguen objetivos múltiples, y con frecuencia contradic-torios. Al mismo tiempo, el comportamiento cotidiano de una bu-rocracia permite apreciar crecientes brechas entre los objetivos de-clarados y los reales. Por último, es normal que los objetivos deuna organización además de ser múltiples y contradictorios, cam-bien constantemente a lo largo del tiempo.

Aunque la importancia de los objetivos en el análisis de la po-lítica exterior puede ser exagerado, particularmente en la medidaen que el enfoque sea más racionalista, el énfasis en los problemasque presenta el proceso de fijación de dichos objetivos implica a ve-ces un escepticismo extremo. Por otra parte, una visión de las or-ganizaciones burocráticas como entidades sin objetivos instituciona-les y cuyos miembros carecen de todo sentido o de propósito colec-tivo, parece ser una descripción exageradamente negativa. Tambiénaquí conviene llegar a un equilibrio entre las visiones más pesimis-tas y más optimistas sobre el tema. El establecimiento de objetivosestrechamente relacionados con los intereses inclu'dos en la agendainternacional de un país, es una condición necesaria para ]a formu-lación y la adecuada implementación de una política, así comotambién para que las organizaciones burocráticas encargadas de pla-nificarla y de llevarla a cabo, puedan desempeñar sus tareas en for-ma moderamente racional. Con todo, conviene liberar la función defijar los objetivos de la política exterior de las expectativas deposi-tadas en este proceso por los enfoques más prescriptivos y raciona-listas para apoyarse, en una medida apreciable, en aproximacionesmás tentativas e incrementalistas.

Debido a que la agenda internacional de cada país es complejay heterogénea, su política exterior debe perseguir con frecuencia ob-jetivos múltiples y contradictorios. En estos casos, la tarea del ana-lista y planificador de la política exterior consiste en definir susprioridades de conformidad con técnicas similares a las mencionadasen otras de este ensayo y que no vale la pena volver a señalar aquí.

Pero tal vez su tarea más importante desde un punto de vistapráctico, una vez fijados esos objetivos, consista en determinar las

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Luciano Tomassini ¡ Elementos para el análisis de la política exterior

opciones disponibles desde el punto de vista del curso de acción quese debe seguir. La elección de uno de ellos, entre distintas alterna-tivas, forma parte central del proceso de análisis y planificación dela política exterior.

De hecho existen dos aproximaciones básicas a este proceso. Laprimera consiste en identificar las opciones disponibles a través deun método predominante pasivo o reactivo, consistente en buscarbásicamente esas opciones entre aquellas que ya hayan sido propues-tas o ensayadas por el gobierno, el servicio exterior u otras agen-cias. Esta aproximación se basa en la tendencia a creer que el ran-go de opciones abierto a los que formulan la política es generalmen-te muy estrecho, que las más seguras desde el punto de vista de susresultados son aquéllas que ya han sido ensayadas y que cuentaneos el respaldo de la "sabiduría convencional", y que innovar si-guiendo cursos de acción antes nunca explorados es particularmentepeligroso en el campo de la política exterior. El otro enfoque con-siste en "generar opciones considerando conjuntamente las antiguasy las nuevas, con el fin de que la elección se haga sobre la base deun espectro más amplio de posibilidades"31. Aquí parece haber con-senso en que, tratándose de generar opciones nuevas, la racionali-dad juega un papel limitado, y es necesario apelar a la imaginaciónincorporando al proceso de análisis a personas que dispongan deuna buena cuota de ella, confrontando las ideas de distintas personasen un ejercicio colectivo (brain storming), buscando inspiración enla conducta de otras naciones, de otras agencias dentro del Estado,o en las lecciones de la historia32.

Al igual que en los niveles de análisis anteriormente menciona-dos, también se podrían confeccionar listas mentales de aspectos quedeberían ser considerados en la identificación y elección de opcio-nes. Así, por ejemplo, a manera de punto de partida deberían pre-cisarse los temas o intereses que se encuentran en juego; a conti-nuación, determinar los objetivos más compatibles con esos intere-ses o, mejor aún, más conducentes a darles cumplimiento; en segui-da se deben definir todas las opciones abiertas con respecto a loscursos de acción más apropiados para lograr esos objetivos. Hechoesto, se deberían estimar los coitos involucrados en cada acción encomparación con los beneficios esperados. También debería antici-parse la reacción de los interlocutores o adversarios frente a cadauna de las opciones disponibles y el margen de incertidumbre que

"Ver H. A. Simón, Administrative Behaviour, 3» edición, 1976, y también Y.Dior: Public Policy Making Reexamined (Chandíer, 1968).

3SSobre los usos de la historia, ver G. A. Craig y A. L. George, Forcé andStalecra.it: Diplomatic Problems of our time ("Oxford: Oxford U. P., 1983) asícomo también R. E. Newstadt y E. R. May, Thinking in Time: The Uses of His-tory for Decision-Makers '(New York: Free Press, 1986).

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rodea a cada una de ellas desde el punto de vista de su viabilidado de la seguridad de obtener los resultados deseados. Las conse-cuencias directas o indirectas de las distintas opciones, tanto para elpaís que está aplicando una política como desde el punto de vistade la reacción de otros actores, constituye otro aspecto que se debe-ría considerar en este proceso. Con estos aspectos y otros similaresa la vista, se pueden determinar cuáles de las opciones disponiblesson las más aptas para maximizar el cumplimiento de los objetivospreviamente establecidos.

Se han desarrollado numerosas técnicas para la adopción de de-cisiones en relación con la selección de opciones adecuadas. En esteensayo preliminar sólo cabe mencionar, a título cíe información, al-gunas como la programación lineal, la programación dinámica, eluso de matrices costo-beneficio y el de esquemas centrados en tornoal diseño de un "árbol de decisiones", junto con otras relacionadascon la apreciación de los aspectos financieros y presupuestarios dela elección de opciones, incluyendo técnicas encaminadas al controlde los resultados de la decisión a través de su costo presupuestario33.

El proceso de adopción de decisiones

El proceso de adopción de decisiones es, en definitiva, aquél duranteel cual se construye la agenda internacional que en la práctica vaa concitar la atención de la política exterior de un país, se van aoperacionalizar los temas o intereses incorporados a la agenda y sevan a determinar los objetivos y opciones de la política exterior.Su importancia no puede ser mayor. Incluso, dado el lugar queocupa como una disciplina semiautónoma en el campo de los estu-dios internacionales y del estudio de políticas (policy science), des-borda considerablemente las limitaciones de este ensayo y será tra-tado en forma todavía más sumaria.

Con todo, como se había advertido en un comienzo, no convieneconfundir cada una de las etapas anteriores con el proceso de adop-ción de decisiones ni reducirlas solamente a este último: en losdemás hay un alto componente analítico, según el cual el analistadebe.elegir constantemente por medio de decisiones conceptuales,que forman una especie de continuo con aquéllas de carácter polí-tico mediante las cuales se adopta un curso específico de acción.

Conviene señalar desde el comienzo, el conflicto que con frecuen-cia se plantea entre la calidad de la decisión y su viabilidad. Estaúltima depende, fundamentalmente, de tres cosas. En. primer lugar,de que la decisión cuente con un nivel mínimo de apoyo. Las másesclarecidas decisiones se frustran por falta de consenso: a esto se

'"Hogwood y Gunn, op. cit., pp. 177 y siguientes.

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refiere el grueso de esta sección destinada a analizar el proceso deadopción de decisiones. Una segunda dificultad deriva de la rela-ción entre la calidad de decisión y el tiempo requerido para adop-tarla y/o para llevarla a cabo: ese período, si es muy dilatado, puedecomprometer sus resultados. Otro factor que atenta contra la viabi-lidad de una decisión consiste en la magnitud de los recursos nece-sarios para implementarla. Por eso, los que toman las decisiones confrecuencia tienen que entrar en compromisos entre la calidad de ladecisión, por una parte, y su grado de consenso, el tiempo necesariopara llevarla a cabo y los recursos requeridos para su implemen-tación.

Estos tres aspectos condicionan el elemento central en que de-pende la calidad de acción: la identificación adecuada de los inte-reses en conflicto y su operacionalización en términos de objetivos yde opciones. "Una decisión de alta calidad es aquélla en que elPresidente (u otros funcionarios de nivel político) pondera correc-tamente el interés nacional en una situación particular y escoge lapolítica u opción que más probablemente conducirán a satisfacerlocon un costo y riesgos aceptable^"34. Ya se ha explicado como elconcepto de interés nacional, que en esta definición sin duda seusa como un signo taquigráfico para expresar una gama de interesesmás compleja, debe desagregarse en un conjunto de temas suscepti-bles de configurar una agenda internacional más amplia y realista.

Casi todas las listas mentales de criterios que deben ser tomadasen cuenta en las distintas etapas del proce-o de análisis de la políticaexterior se aplican al proceso decisorio.'Entre estos cabe destacar,resumiendo y enfatizando algunos de los criterips anteriormentemencionados, la neces:dad de disponer del espectro más amplio po-sible de información a fin de poder efectuar un diagnóstico adecua-do del problema; de basarse en una evaluación y definición correctadel mismo; de tomar en cuenta todos los otros aspectos con los cualeséste está relacionado; de establecer con claridad los objetivos quedeben perseguirse para resolver el problema, y considerar y jerarqui-zar todas las opciones que se abren desde un punto de vista opera-tivo; de anticipar cuidadosamente las dificultades que pueden obsta-culizar la implementación de la política y, sobre todo, la reacciónde los demás actores.

Se ha señalado que generalmente existen, con muy diferentesénfasis en el papel desempeñado por cada uno de ellos, tres subsiste-mas en el proceso decisorio: individual, de grupo e institucional.No sólo es interesante destacar la naturaleza, características y pautasde funcionamiento de cada una de estas esferas, sino que tambiénanalizar las relaciones que suelen darse entre ellas: la psicología in-

MA. L. George, op, dt., p. 3'

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dividual, la dinámica de grupo y las pautas que imperan en unaorganización compleja. También es interesante anticipar de qué ma-nera cada una de ellas se complementa o entra en contradicción conlas demás frente a factores propios del sistema internacional con-temporáneo que tornan más difícil el proceso decisorio, tales como lacomplejidad de dicho sistema, la creciente dispersión de los valorese intereses nacionales, y la incertidumbre cognitiva.

La primera de estas esferas se refiere a los personaros que parti-cipan a título individual en adopción de decisiones. Desde diversosángulos se ha subrayado en la literatura relativa a este problema losmodos en que la personalidad, la experiencia o la formación de estosindividuos influyen en la forma en que éstos perciben el problema yse inclinan a adoptar determinadas líneas de conducta frente al mis-mtí85. Aquí la tipología se extiende a través de tres polos principales:los factores pasivos (que prefieren que las situaciones se resuelvanpor sí mismas), los que tratan de definirlas o resolverlas a partirde paradigmas preestablecidos y los que se inclinan a utilizar y eva-luar toda la información de que pueden disponer para fundamentar—y modificar si es necesario— su diagnóstico de la situación y susposibles soluciones. Estas diferencias, en la medida en que el factorindividual influya en la política exterior, determinan. las distincio-nes observables entre aquéllos que se limitan a reaccionar frente alos acontecimientos, los que se basan es las imágenes o los clichésque tienen acerca de la situación, y los que se esfuerzan por adaptar-se efectiva y permanentemente a las cambiantes características delmundo real36. El primer tipo de personajes es una especie de fatalistahistórico, el segundo un maxímizador de consistencia conceptual óideológica, y el tercero un solucionador de problemas. Esta últimaactitud supone dejar detrás la comodidad de descansar en el pasodel tiempo y la intervención de otras circunstancias para resolver losproblemas, así como también los prejuicios, preferencias y estrechezde miras del que repite pautas y experiencias previas.

.Una sugerencia interesante desde el punto de vista práctico es laque considera que la cantidad de información no tomada en cuentaes->lp que define una actitud pasiva, prejuiciada o analítica: la pri-•piera. .evita involuntaria o deliberadamente procesar nueva informa-ción; la segunda la emplea selectivamente para confirmar imágenespreestablecidas; mientras que la tercera centra la mayor parte de suafejicióii en ella, la evalúa permanentemente y está siempre dispuestaa .revisar conclusiones anteriores a la luz de nuevas evidencias. Talvez la;' actitud más corriente en la diplomacia convencional es laintermedia. Se han dado múltiples ejemplos de decisiones en donde lainformación que iba llegando a los responsables de adoptarlas fue

""Ibíd, pp. 61 y siguientes."Zbíd., Gap. III.

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utilizada para confirmar profecías, expectativas o temores previos através de un. proceso mental que los norteamericanos llaman "wishfulthinkinq". El optimismo de las grandes potencias con respecto a suposibilidad de controlar la situación en Suez y el pesimismo norte-americano con respecto a la repetición de otras Cubas, el cual deter-minó la intervenión en la República Dominicana, han sido citadospor diversos autores en este sentido87.

Particularmente importante en este campo resulta la imagen queun país tiene sobre la posición de sus interlocutores o adversarios.Aquí es donde con mayor frecuencia enraizan los clichés basados ennociones preestablecidas o en experiencias previas con grave detri-mento para la adecuación y flexibilidad de una política. Así, porejemplo, la política de los Estados Unidos durante la guerra fríaestuvo jalonada de visiones distorsionadas acerca de las supuestas—y contradictorias— posiciones de agresividad o de debilidad sovié-ticas. Por eso los norteamericanos fueron sorprendidos por la acep-tación soviética al plan Baruch, al armisticio coreano, a la confe-rencia de Berlín de 1954, al tratado austríaco y a la cumbre deGinebra de 1960.

La segunda instancia que normalmente forma parte de los pro-cesos de decisión, con mayor o menor peso, es colectiva: se refierea los grupos asesores de los que deben tomar las decisiones. Desdelos consejeros de los príncipes hasta los modernos grupos consultivos,esta práctica ha tenido numerosas expresiones en la historia38. Noobstante los numerosos análisis realizados acerca de las formas y rolesque pueden adoptar estos grupos, todavía distamos mucho de com-prender adecuadamente sus funciones, posibilidades y limitaciones.

Existe un amplio margen de opiniones acerca de los objetivos quedebería perseguir la asesoría: satisfacer necesidades cognitivas quedeben ser llenadas antes de adoptar la decisión; asegurar la obten-ción de un consenso lo más amplio posible; legitimar la decisión unavez tomada, o diluir el stress generado por el proceso de adopciónde decisiones, particularmente en una situación de crisis, compar-tiendo la responsabilidad en una instancia real o aparentementecolegiada. Se han señalado también muchos factores que puedenanular esas ventajas: las tensiones, la falta de imaginación o la ru-tina que puede producir el hecho de trabajar permanentemente jun-tos; el estrechamiento del ángulo de visión y de los márgenes deopciones que produce el hecho de confrontar constantemente dis-tintos puntos de vista, generar convergencias y habituarse a encon-

"Ver. A. Loiyenthal, The Dominican Intervention {Cambridge, Mass.: Har-vard U. P., 1972), p. 154, sobre la repetición de "otras Cubas", y también R.Jaivitz, Perception and Misperception in International Politics (N. Y.: PrincetonU. P., 1976), cap. 4.

*"H. Goldhamer, The Aámsor (N. Y,: Elgenier, 1987).

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E S T U D I O S I N T E R N A C I O N A L E S '

trar áreas de consenso o mínimos comunes denominadores, y lasdistorsiones que afectan al proceso de decisión cuando éste se apoyaen grupos colegiados en una atmósfera de presión psicológica gene-rada por una situación de crisis39. También se han señalado los pe-ligros que enfrentan los grupos colegiados, al cifrar demasiadas ex-pectativas en ese mecanismo, perdiendo contacto con los nivelestanto políticos como técnicos que tienen responsabilidad en la cimay en la base por la adopción de decisiones y prestando más atencióna la opinión del grupo que a la cambiante información que seríaposible considerar en un momento determinado. En general, sehan subrayado los peligros de que el grupo quede absorbido por lajerarquización, la centralización y el ritualismo de la instanciacolectiva.

Se ha procurado también identificar las condiciones y alternativasbajo las cuales los grupos asesores colegiados pueden cumplir máseficazmente sus funciones. Entre éstos se mencionan el tamaño delgrupo, la composición de sus miembros, la jerarquía establecida en-tre ellos, la diferenciación de sus distintos roles, la cohesión entresus miembros, la naturaleza y amplitud de las tareas encomendadasa ellos, las pautas adoptadas por el grupo para desempeñar su tra-bajo, los estilos empleados para administrarlo y la naturaleza del li-derazgo desarrollado dentro de ellos40. Incluso en el plano de laconducta de sus miembros se han mencionado, como factores quecontribuyen a su menor o mayor eficacia, la frecuencia de sus inter-venciones, el nivel que ocupan en el rango de prestigio, su base derepresentación, las ventajas y desventajas de una actitud más activao más pasiva, y los beneficios de la moderación. Entre las funcionesque dentro de estas condicione*, pueden cumplir los grupos asesores,se mencionan la posibilidad de ampliar la información y las opcio-nes que se manejan en una situación determinada, su capacidad paraestimar desde un punto de vista pluralista los riesgos y oportunidadesencerrados en ella, su potencialidad para generar concenso y su pa-pel morigerador frente a la influencia abrumadora de una autoridadpersonalista o elitista. Todo ello debería redundar en la reducciónde la incertidumbre en el proceso decisorio41.

En suma, las ventajas y desventajas de la asesoría colectiva frentea la competencia individual en el proceso de adopción de decisionesy sus funciones principales —solución de problemas y cálculo deriesgos— han sido ampliamente discutidos. Las principales fuentesde presiones que podrían limitar la autoridad de estos grupos radi-

MA. L. Janis, Victims of Group Thinking (Boston, 1972).*>R. F. Bates, "Interaction Process Analysis", Reading, 1950.ttDos libros fundamentales para analizar estos aspectos son los de J. G. March

y H. A. Simón, Organizations (New York: Wiley, 1958, y de A. Dawns, InsideBureaucracy.

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can en la tendencia a buscar cierta convergencia destro del misino,el stress derivado del manejo de situaciones complejas o críticas, oel peligro de quedar subordinado a la influencia de una organiza-ción o un líder. Sus posibles ventajas radican en su mayor capaci-dad para acumular y procesar información, para establecer una efi-caz división del trabajo, para atacar problemas complejos desde unpunto de vista interdisciplinario, para estimar los riesgos desde unespectro más amplio de puntos de vista, y para identificar un mayorrango de opciones.

El tercer nivel que interviene en el proceso de decisiones, confrecuencia en forma preponderante, es el de la dinámica organizacio-nal y la política burocrática. Es este un tema con amplia trayectoriaen las ciencias sociales, que escapa en mayor medida aún a las limi-taciones de un ensayo preliminar como este. Las primeras ideas so-bre las organizaciones burocráticas estaban vinculadas con su capaci-dad para desagregar tareas, establecer una buena división del traba-jo y aplicar criterios de racionalidad al desempeño de esas tareas(Weber) o para encuadrar la irracionalidad o la emotividad indivi-dual (Freud). Estas ideas posteriormente han sido extensamente re-visadas, acuñándose poco a poco y desde las vertientes más variadasel concepto de "política burocrática" cargado de nuevas connotacio-nes entre las cuales juegan un papel central las características dejerarquización, especialización y centralización de este tipo de orga-nizaciones —inicialmente consideradas ventajosas— como posiblesfuentes de distorsión en el proceso de recopilación de información,obtención de asesoramiento y adopción de decisiones42. Ello es pro-bablemente la consecuencia del a-ecimiento de las organizacionesburocráticas en el mundo contemporáneo. La proliferación de inte-reses en el plano nacional e internacional, el creciente entrelaza-miento entre ellos, la necesidad de que en su manejo intervenga unnúmero cada vez mayor de agencias, la proyección externa que haadquirido un número cada vez más elevado de ella (más de treintaagencias principales en Washington), y el consiguiente desdibuja-mrento —ya anotado— entre política interna e internacional, contri-buyen a crear una verdadera maraña burocrática. Esto genera uncrecimiento exponencial de las necesidades de división y delegacióndel trabajo; interacción, consulta y coordinación entre las distintasagencias; competencia entre ellas o erosión de sus responsabilidadespor la intervención de otras, y de utilizar la negociación y el con-senso para poder adoptar ciertas decisiones48.

Si este fenómeno se observa no ya desde el punto de vista de lainteracción entre las distintas agencias, sino de la dinámica interna

•^Wüensky, Organization and Intelligence '(Basic Books, 1967). ."Ver G. T.-Allison, Essence of Decisión, op. cit., y M. Halpering, Bureaucra-

tic Politics and Foreign .Policy (Washington: Brookins Institution, 1974).

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de cada una de ellas, la tendencia central es la preferencia de cadaorganización a aplicar sus propias tradiciones, experiencias, valores,estilos, objetivos y procedimientos. La capacidad de procesar y ana-lizar la información fue propuesta al comienzo de esta sección comoe] parámetro que permitiría distinguir una actitud más pasiva, másprejuiciada o más analítica frente a cada problema. La consecuenciade las características desarrolladas por las organizaciones burocráti-cas tiende a buscar los datos, efectuar loi diagnósticos, identificar lasopciones, apreciar los méritos o riesgos de las mismas, anticipar lareacción de los demás actores, y establecer sistemas de evaluación delas acciones emprendidas, que sean coherentes con.sus propias visio-nes parroquiales. Otras limitaciones derivan de que frecuentementeentre sus métodos de negociación se cuentan la simplificación o laexageración de. los problemas, la búsqueda de compromisos a nive-les inferiores a fin de asegurar una decisión en los escalones más al-tos; las compensaciones (trade-offs) entre distintos departamentos conel objeto de dar solución a un, problema; la rígida aplicación de lasrutinas establecidas, y un enorme consumo de tiempo y recursos.Entre las consecuencias de una política organizacional y burocráticaser cuenta el peligro de que las-decisiones respondan más a los-inte-reses de la organización que a los problemas que se busca resolvercon ellas. Satisfacer los distintos intereses burocráticos puede tradu-cirse en la ausencia de política, en fórmulas de compromiso, en unapolítica de papel, o en una línea de conducta carente de liderazgo,débil o errática. El predominio de la organización en los serviciosdiplomáticos crea la necesidad de tratar con interlocutores máscompartimentalizados y complejos; también hace más difícil enviary recibir mensajes coherentes, y hace muy complicado identificar losinterlocutores apropiados para cada tema.

Modelos, incertidumbre y previsión

Entre .los múltiples aspectos relevantes para el análisis de la políti-ca exterior que escapan a los límites de este ensayo vamos a escoger,para concluir, los tres anteriormente mencionados. Todos ellos es-tán relacionados con los problemas más fundamentales que dificul-tan la realización de ese ejercicio. Uno consiste en la tendencia delos diplomáticos a analizar las situaciones que afectan la política ex-terior de su país caso por caso y sobre la base de sus propios mé-ritos, empleando antecedentes extraídos del vasto anecdotario dip^-mátíco, jurídico e histórico de que casi siempre disponen, y rehu-sando el poner ese análisis. dentro de un contexto más amplio y sis-temático. Otro cons'ste en confiar excesivamente en que esos pre-cedentes, las rutinas diplomáticas y la forma en que normalmentese desarrollan las cosas, tenderán siempre a repetirse .en la evoluciónde las relaciones externas del país, lo que los deja inermes frente a

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un caso caracterizado por la incertidumbre o a una situación excep-cional, emergente o crítica. El uso de modelos- o de métodos parapaliar la incertidumbre o anticipar tendencias procuran reducir es-tos problemas. •

Se ha dicho que todos somos constructores de modelos en el sen-tido de que todos tenemos "marcos de referencia básicos", derivadosde -nuestra formación, experiencias y circunstancias, en términos delos -cuales interpretamos la realidad, formulamos nuestras preguntasy buscamos respuestas para ellas. Naturalmente, aquí hablamos demodelos más formalizados. Se ha señalado que éstos presentan múl-tiples ventajas, como la de permitir tomar en cuenta relaciones deinterdependencia complejas, inaccesibles al razonamiento no forma-lizado, y la de constituir poderosos instrumentos para acumular in-formación y conocimientos que, procesados por la computadora, per-miten formular proyecciones relativas a una enorme variedad desituaciones y de hipótesis con rapidez inusitada. También se hanlevantado críticas contra el uso de modelos, en el sentido de queéstos constituyen representaciones parciales o sesgadas de la realidad,que privilegian ciertas variables en desmedro. de otras; de que re-presentan necesariamente una visión conservadora o rígida del por-venir, debido a que sus predicciones tienden a quedar congeladasmientras no se alteren las variables incorporadas al modelo,,'los, da-tos recogidos en relación con cada una de ellas o el peso' relativoasignado a unas y otros. También se ha- dicho que son "caj.af ne-gras" a las cuales apenas tienen acceso los especialistas44. '..En términos generales existen tres categorías de modelos. -Los pri-

meros se acercan al concepto de "tipo ideal" acuñado por MaxWeber, y constituyen construcciones mentales referentes a entidadesque no existen en la vida real pero que nos ayudan a entenderlapor comparación, contraste o aproximación a dichos elementos: es-tos elementos pueden presentarse en forma de dicotomías, entre lascuales se ubica la realidad concreta (como la autoridad carismáticay burocrática de Weber o las cinco opciones o variabas en torno alas cuales giraba el comportamiento de los individuos en una socie-dad tradicional y otra moderna, según Parsons) o en formas quími-camente puras de comportamiento con las cuales la realidad no seidentifica nunca del todo (como la competencia perfecta en econo-mía o la racionalidad pura en teoría de las decisiones). La segundacategoría está integrada por modelos descriptivos que intentan re-presentar las formas en que se comportan, interactúan y se relacio-nan las distintas variables involucradas en una situación o en unproceso, un sistema que requiere un grado creciente de selectividad,simplificación y generalización mientras más complejos sea ese pro-

**P, Dubois, "Modelos Macroeconómicos y Planificación en un Porvenir In-cierto", doc. de ILPES, 1986.

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E S T U D I O S I N T E R N A C I Ó N A ' L E S

ceso, y por lo tanto genera una distancia creciente entre el modelo.y .-la realidad conforme se amplía el fenómeno estudiado. El tercergrupo incluye modelos prescriptivos que, en función de los valorese intereses en juego en una situación dada, procuran determinarcómo se debe actuar para alcanzar esos valores más que describir lasituación como e-s.- Otra manera de categorizar los modelos que pueden emplearseen el análisis político, consiste en contrastar el enfoque "racional"de Herbert Simón con el enfoque "incrementalista" de Charles Lind-blom, y otros a los cuales ya se ha hecho referencia anteriormente.. Uno de los propósitos del uso de modelos en el análisis políticoapunta a reducir la incertidumbre, tan esencial en esta esfera dela vida social. En este sentido, junto con subrayar la importanciade analizar las tendencias o regularidades observables en el sistemainternacional, resulta indispensable señalar la necesidad de disponerde conceptos y métodos de análisis que permitan examinar el papelde la incertidumbre en el funcionamiento del sistema y, sobre todo,reducirlo45. Prever el porvenir y anticipar tendencias se ha vueltomucho más difícil en un período turbulento y cambiante como elque atraviesan actualmente las relaciones internacionales que duran-te aquella etapa de crecimiento rápido, constante y predecible quecaracterizó el período de postguerra. De aquí la importancia de es-tas técnicas.

El valor de las proyecciones y los límites de la capacidad de pre-dicción que ofrecen los distintos sistemas elaborados con este obje-to; el carácter uní o multidireccional de las principales tendenciasen el sistema internacional; el origen, el papel y las diferentes con-secuencias de las crisis, emergencias o conflictos; el rol del azar ola fortuna en los resultados de la política exterior y en la evoluciónde las relaciones internacionales; el empleo de instrumentos talescomo la teoría de los juegos para anticipar en parte la reacción delos interlocutores frente a determinadas situaciones o el impacto deacontecimientos imprevistos en las diversas partes involucrados enellos, constituyen otras tantas técnicas que es posible considerar. eneste • campo46. Sé ha analizado también el papel de la personalidad,la audacia o el coraje, y el de la iniciativa, la sorpresa, o de los ges-tos retóricos deliberadamente calculados, en la configuración y elmanejo de determinadas situaciones47.

El período actual se caracteriza por la incertidumbre o la turbu-

*A, E. Woodman, The Unexpected in the International System, in Governan-ce of the Western Hemisphere (The Aspen Institute, 1982).

48L. Ingelstam, "La Planificación del Desarrollo a Largo Plazo: Notas sobresu Esencia y Metodología", doc. de ILPES, 1986.

•"Ver, N. Mandelbaum, "The Luck of the President", Foreign Affairs, vol.64, N<? 3, 1985.

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Luciano Tom-assini / Elementos para el análiais de la política exterior

lencia del escenario internacional. Los últimos quince años estánjalonados de fallas cometidas por analistas y políticos por igual enlo que se refiere a anticipar el alza de los precios del petróleo o lacrisis de pago de la deuda en 1973 y 1982, en el terreno económico,o la caída del Sha de Irán o de Somoza en Nicaragua, y en prepa-rarse para enfrentar las consecuencias de estos eventos. Esta mismafalla explica el auge que han tenido tanto los análisis de riesgoscomo los estudios prospectivos durante los últimos años.

La calidad de estos análisis se ha visto comprometida porque amenudo ellos oscilan entre un esfuerzo ad hoc, de carácter no siste-mático, por entregar predicciones basadas en una mezcla de perio-dismo y de ciencia ficción (la prospectiva popular) y otros influen-ciados por la revolución behaviorista, más interesados en aislar pe-queños fragmentos de la realidad suceptibles de mensura y de an-ticipar su comportamiento, por irrelevante que fuere, que en poderdecir algo sobre los escenarios más complejos que son los que ver-daderamente importan a los que toman las decisiones y de los cua-les esos fragmentos son una parte. Esta opción entre los extremosdel periodismo y el cientifismo no es por cierto necesaria y afortuna-damente han habido intentos más serios que los anteriores de seguirun camino intermedio.

Tres son las principales funciones que desempeñan los pronósti-cos. La primera, que no parece corresponder al método prospectivopero es condición para aplicarlo, consiste en entender la estructuray el funcionamiento del sistema poplítico y/o económico cuya evo-lución y comportara:'ento se trata de anticipar. La segunda se re-fiere a anticipar las decisiones políticas que adoptará el gobierno oel comportamiento de deternrnadas variagles de la economía, to-mando en cuenta los antecedentes disponibles y las disposiciones delos diversos grupos que pueden influir en estos eventos. La terceraconsiste en construir posibles futuros alternativos con base en el co-nocimiento de la realidad y las tendencias históricas del país encuestión y de las predicciones elaboradas acerca del comportamientoprobable de las principales variables políticas y económicas48. Estosescenarios permiten anticipar, con un cambiante margen de proba-bilidad, la existencia de un clima favorable o adverso a determina-do tipo de vinculaciones (alianzas militares, comercio, inversionesdirectas), la posibilidad de que prevalezcan relaciones de coopera-ción o de conflicto, y la dirección, el grado y la energía con queotros gobiernos pueden formular sus políticas u orquestar sus reac-ciones (cumplimiento de sus compromisos con los aliados, políticasde expansión comercial o adopción de medidas proteccionistas).

"W. Ascher, y W. Overhold, Strategic Planning and Forescasting: PoHticalRisk and Economía Opportunity (John Willen and Sons, 1983) y W. H. Overhold,Political Risk (Euromoney Publications, 1982).

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Muchos de los estudios prospectivos de mayor renombre elabo-rados en los últimos años no coinciden exactamente con este tipode ejercicios pero suministran una buena base para anticipar ciertastendencias o comportamientos. Por lo tanto, deben formar parte delos • esfuerzos encaminados a anticipar los escenarios en que tendráque desenvolverse la política exterior en el futuro mediano49.

En todo caso, se trata de una disciplina difícil, que como ya seha dicho oscila permanentemente entre la tentación de trabajar conlas herramientas de la intuición o con los más sofisticados métodoscuantitativos; de la cual con frecuencia se esperan predicciones in-falibles sobre acontecimientos muy precisos como revoluciones, gol-pes de Estado, resultados electorales, evaluaciones o aumento de lastasas de interés, y que tiene en su contra el pasado, permanente tes-tigo de sus errores. Pero, a pesar de ellos, interpretar las tendenciasy anticipar el porvenir es necesario.

'Como advertimos en el prólogo, este ensayo tenía el limitado pro-pósito de relevar algunos de los elementos que es necesario tomaren cuenta en el análisis de la política exterior. Quisiéramos con-cluir con algunas reflexiones. Aunque el análisis y la planificacióndé la política exterior efectuados sobre bases exclusivamente intui-tivas y casuísticas es completamente insuficiente, y cada vez se hacemás necesario emplear sistemas de análisis más rigurosos, en últimainstancia no hay nada que pueda sustituir a la intuición y el juicio.Si bien los métodos que se han ensayado para anticipar el futuroestán sujetos a grandes márgenes de error y con frecuencia prome-ten más de lo que entregan, es necesario tener una cierta interpre-tación de las tendencias predominantes en las relaciones internacio-nales y una visión de los escenarios que podrían prevalecer en elfuturo. Aun cuando los esfuerzos para reducir los márgenes de in-certidumbre o para disponer de respuestas alternativas eficaces asituaciones imprevistas o a crisis son muy importantes, en la mayo-ría de los casos, más importante aún es continuar sustentando la pla-nificación de la política exterior sobre antecedentes basados en pe-ríodos de normalidad y en la prospección de las tendencias domi-nantes del sistema, más que en las excepciones (no. olvidemos quela ausencia de una política.exterior — o la imposibilidad de teneruna— suele fomentar las emergencias). Y aunque una vez definidoslos intereses de un país en sus relaciones exteriores existe una seriede métodos para traducirlos en objetivos, jerarquizarlos y definircursos de acción alternativos, lo más importante es siempre la co-rrecta definición de esos intereses.

"Ver, por ejemplo,- D. H. Meadows y otros, The Limite to Growth (PotomacAssociates, 1972); H. Kaim, World Economía Development -(Morrow-Qmll, 1979)y OECD, Facing the Future (1979).

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Luciano Tomassini j Elementos para el análiJis de la política exterior

"Todo proceso de planificación, sea para una empresa, una re-gión o una nación, tiene que comenzar por encontrar y definir cuáles la clase de 'problemática' que realmente tiene que .encarar. Laexperiencia revela que la función más importante de la planifica-ción, en retrospectiva, ha sido casi siempre el esfuerzo por aislar los'problemas esenciales' de todas las demás preocupaciones"60.

aL. Ingelstam, op. cit., p. 3.

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Elementos para el análisis de la política exterior · ficar los principales elementos que deben...

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