ELEMENTOS BÁSICOS PARA EL ANÁLISIS

DEL PAQUETE FISCAL PARA EL EJERCICIO

FISCAL 2011

ILIF Y PPEF

Dip. Ifigenia Martínez y Hernández 1

Grupo Parlamentario del Partido del Trabajo

México, D.F., 12 de octubre de 2010

1 Con la colaboración del Lic. Víctor Javier Ampudia Orozco, Asesor Económico.

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ELEMENTOS BÁSICOS PARA EL ANÁLISIS DEL PAQUETE FISCAL PARA EL EJERCICIO FISCAL

ILIF Y PPEF 2011

Dip. Ifigenia Martínez y Hernández 2

México, D.F., 12 de octubre de 2010

El pasado día 8 de septiembre se presentaron al Congreso de la Unión, los Criterios

Generales de Política Económica (CGPE) para el ejercicio fiscal 2011 que dan contexto a la

Iniciativa de Ley de Ingresos de la Federación (ILIF) y el Proyecto de Presupuesto de

Egresos de la Federación (PPEF) para el próximo año, éste último integrado por su propia

exposición de motivos, el proyecto de decreto y sus numerosos anexos. Del análisis de

esos documentos se destacan los siguientes aspectos relevantes, acompañados de un

anexo estadístico sobre las cifras agregadas, con base en lo cual se avanzará en el análisis

detallado y por ramos.

PANORAMA ECONÓMICO (CUADRO I)

Durante el primer semestre de 2010, la economía mexicana se vio favorecida,

particularmente, por la evolución económica de los Estados Unidos dada la dinámica de su

producción industrial que se tradujo en un incremento de las exportaciones mexicanas,

primordialmente las del sector automotriz, aparatos eléctricos y electrónicos y

minerometalurgia.

Para el segundo semestre de 2010 se estima un menor crecimiento de la economía

mexicana como resultado, en parte, de una mayor base de comparación con el año

pasado y, sobre todo, por la desaceleración esperada para la economía de Estados Unidos;

sin embargo, la dinámica económica nacional se verá compensada, parcialmente, por el

impulso de la demanda interna, la cual ha venido creciendo de manera moderada.

A raíz de la recuperación observada de la economía mexicana, la estimación de

crecimiento para 2010 se revisó a 4.5 por ciento, previéndose además que para 2011 la

recuperación continúe para arrojar un crecimiento de 3.8 por ciento.

Respecto a la inflación, se espera que ésta sea de 5 por ciento en 2010, para pasar a 3 por

ciento en 2011.

2 Con la colaboración del Lic. V. Javier Ampudia O. Asesor Económico.

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Se prevé una declinación en la plataforma de producción de crudo para quedar en 2010

en 2,577 miles de barriles diarios (mbd) y en 2,550 mbd en 2011. Se estima un precio de

la mezcla mexicana de petróleo de 63 dólares por barril para 2011.

INGRESOS PRESUPUESTARIOS (CUADRO II)

Los ingresos presupuestarios del sector público para 2011 ascienden a 3 billones 023 mil

millones de pesos, lo que representa un crecimiento real de 3.9 por ciento con relación a

la LIF 2010) y de 3.0 por ciento respecto al cierre previsto para 2010 en los CGPE 2011.

Con las premisas para la producción y exportación petrolera, se espera una recaudación

de ingresos petroleros por 993.3 miles de millones de pesos (mmp), lo que implica un

crecimiento real de 4.5 y 2.0 por ciento respecto a la LIF 2010 y al cierre estimado de

2010, respectivamente.

De esos ingresos petroleros corresponderán 379.2 mmp a Pemex y 614.1 mmp al gobierno

federal, crecimientos reales de 1.1 por ciento para la paraestatal y del 2.5 por ciento para

el fisco, ya que no hay cambios en el régimen fiscal que reviertan esta tendencia.

Se prevé que los ingresos tributarios crezcan 6.4 y 7.3 por ciento con respecto a la LIF

2010 y al cierre esperado para 2010, al ubicarse en 1 billón 461 mmp. Cabe señalar que no

se presentaron modificaciones a las leyes tributarias.

Este aumento en los ingresos tributarios, que casi duplica la tasa de crecimiento prevista

para el PIB, el cual no se explica, representa en términos absolutos 99.3 mmp y obedece

a una estimación de aumento en la captación por concepto de ISR de 63.6 mmp y de

37.0 mmp por IVA, que representan aumentos en términos reales del 9.0% y del 7.2%,

respectivamente, sobre el cierre estimado para 2010. 3

Los ingresos no tributarios aportarán 78.5 mmp, disminuyendo 37.2 por ciento tanto

respecto a los aprobados en la LIF 2010 así como al cierre esperado para 2010.

Los ingresos provenientes de organismos y empresas, se ubican en 489.6 mmp, lo que

representa aumentos de 6.4 por ciento respecto al cierre 2010 y de 3.2 por ciento

respecto a la LIF de dicho año.

3 En realidad, según nuestras estimaciones lo erróneo es la presentación de la estimación

de cierre, porque una proyección sobre datos de enero-junio de 2010 alcanza y aun rebasa

las estimaciones de ingresos 2011 en esos impuestos, especialmente ISR + IETU + IDE, y

también en el IVA, subestimación que puede ser de 20 mmp. (CUADRO III).

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En materia de estímulos fiscales, se condonan, de manera parcial o total, los recargos y multas por adeudos fiscales generados con el IMSS al 30 de junio de 2010, siempre y cuando dicha condonación sea solicitada por escrito y el adeudo sea pagado en una sola exhibición a más tardar el 11 de marzo de 2011.

Tratándose de los cambios en la Ley Federal de Derechos, éstos contemplan modificaciones en materia de simplificación y mejora administrativa, de servicios migratorios, de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, de servicios aduaneros, de la Comisión Federal de Telecomunicaciones, de salud y agua, entre otras. GASTO PÚBLICO El Ejecutivo, en su concepto, afirma que toda vez que la economía ha entrado en un proceso de franca y sólida recuperación económica, reducirá el énfasis en su política “contracíclica”, es decir aquella que requirió de un mayor gasto público y, por tanto, implicó un mayor déficit en las finanzas públicas que el que debe admitirse para darles sostenibilidad. En consecuencia, la política de gasto alinea sus montos en la medida necesaria para reducir el déficit público. Para 2011 se propone un gasto neto total de 3 billones 378.3 mmp, lo que significa un crecimiento real de 2.3 por ciento respecto al monto aprobado para 2010, y equivale al 23.9 por ciento del PIB. El 90.7 por ciento de este monto es gasto primario y 9.3 por ciento se destinará a cubrir el costo financiero de la deuda pública. El gasto programable devengado propuesto asciende a 2 billones 551.3 mmp del gasto neto total y equivale a 18.0 por ciento del PIB, que resulta 1.1 por ciento superior, en términos reales, al aprobado para 2010, pero es inferior en -0.3 por ciento al cierre que se estima. El gasto no programable, representa 24.5 por ciento del gasto neto total con un monto de 827.0 mmp, 5.9 por ciento mayor al monto aprobado para 2010 y 7.1 por ciento superior al cierre estimado. En este conjunto se prevé para 2011 un costo financiero de 315.0 mmp, que corresponden a 2.2 por ciento del PIB, con un incremento real anual de 2.4 por ciento. El gasto público apenas crecerá 1.53 por ciento en términos reales respecto del gasto aprobado en 2010. La SHCP acepta que se trata de un Proyecto de Presupuesto de Egresos austero, pero dice que privilegia el uso eficiente de los recursos públicos. En realidad puede concebirse como una política de gasto inercial cuyo principal objetivo es la recuperación del equilibrio fiscal. Las cifras del gasto público hacen relativas las intenciones de la política económica, toda vez que para 2011 se propone una menor participación del sector público en la economía ya que el gasto público como proporción del PIB será menor al de 2010 en casi un punto

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porcentual, al pasar de 24.3 a 23.7, si se compara contra el gasto estimado para el cierre de 2010. La política de gasto de 2011 se significará por el incremento del gasto corriente como parte del gasto programable, en detrimento del gasto de inversión. Este último tendrá una reducción real de 1.8 por ciento, respecto del aprobado en 2010, en tanto que el gasto corriente será superior en 2.1 por ciento real para el mismo periodo. Dentro de los componentes del gasto de inversión, la inversión física suele considerarse el más importante debido a su relación directa con la infraestructura y la productividad. De acuerdo a la propuesta del Poder Ejecutivo, el gasto en inversión física crecería en 4.8 por ciento en términos reales de 2010 (502.2 mmp) a 2011 (547.5 mmp). Es necesario analizar con detalle este monto de inversión, considerando que 286.3 mmp serán inversión de Pemex, los cuales no se consideran para la determinación del déficit presupuestario (contable). En realidad, un eje prioritario para la política de gasto es el fortalecimiento de la seguridad pública y el estado de derecho; en el Proyecto de PEF 2011 se anuncia el “otorgamiento de importantes recursos para el apuntalamiento de las fuerzas armadas, toda vez que la magnitud del crimen organizado y los niveles de violencia alcanzados por causa de éste, requieren de continuar con el esfuerzo emprendido en materia de gasto por parte del Gobierno Federal”, es decir la continuación de la guerra de Calderón contra el narco. GASTO PROGRAMABLE (CUADRO IV) El Ejecutivo Federal señala que su política de gasto mantendrá como prioridades tres aspectos que, en su opinión, son sustantivos: el mencionado de fortalecer la seguridad pública, además de promover el desarrollo social y consolidar el crecimiento económico. Sin embargo, el análisis preliminar (con estimaciones de cierre propias) muestra importantes disminuciones en términos reales en el gasto para desarrollo social, no obstante que se dice que es una de las prioridades del régimen. Por otro lado, dirigir la política de gasto hacia este objetivo supone generar empleos y aplicar un gasto importante en infraestructura, sobre todo en carreteras, pero el gasto en esta función presenta constantes subejercicios Asimismo, que la política buscara apoyar real y significativamente a las pequeñas y medianas empresas como factor detonante del crecimiento económico, pero esto no se refleja en las cifras del Proyecto de PEF. Con este comportamiento la política de gasto tendrá un efecto muy limitado en el impulso a la recuperación de la economía, al contrario de lo que se pretende. Un aspecto positivo parece ser que la política de gasto se significará por la mayor transferencia de recursos que por vía de las participaciones se harán llegar a las entidades federativas y municipios;

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sin embargo esto dependerá del aumento de la recaudación federal participable y por lo tanto del comportamiento optimista de la captación tributaria. Debido a las limitaciones que se señalan en el siguiente apartado, que significan no contar con estimaciones de cierre del ejercicio detalladas para un análisis realista de la situación en que arrancará el PEF 2011, es necesario realizar algunas estimaciones propias, para presentar a precios de 2011 (otro necesario acercamiento a la realidad). En el CUADRO IV se presentan estimaciones en términos reales del PPEF 2010 presentado por el Ejecutivo, el PEF para este año aprobado por la Cámara, nuestras estimaciones de cierre con base en los datos enero-junio 2010 y la estructura del gasto por funciones a esa fecha y el PPEF 2011, en la clasificación funcional que es la única que facilita este ejercicio, que siendo limitado permite observar características importantes del proceso de aprobación-ejecución. Sin embargo, puede apreciarse que las funciones (y dependencias) que menos ejercen el presupuesto aprobado son precisamente aquellas a las que la Cámara de Diputados aumentó el presupuesto; es decir, que el Ejecutivo ignoró esas medidas y dirigió los recursos a otras prioridades, generalmente las que había planteado en su proyecto. Concretamente, se observan disminuciones presupuestarias sobre el presupuesto aprobado para 2010 (e incluso sobre la estimación de cierre –propia-) en las funciones de Educación; Urbanización, Vivienda y Desarrollo Social; Agua Potable y Alcantarillado; Desarrollo Agropecuario y Forestal; y desde luego Comunicaciones y Transportes. El mantenimiento del nivel de gasto se debe al aumento correspondiente a las otras funciones públicas, y en particular a las funciones de Seguridad Nacional y Orden, Justicia y Seguridad. A reserva del análisis detallado de la distribución de ese gasto en corriente y de capital. DÉFICIT Y ENDEUDAMIENTO (CUADRO V) En resumen, en materia de ingresos se es optimista en exceso y el gasto es inercial, y mal distribuido, respecto a lo que debieran ser las prioridades de crecimiento. Es nuevamente un presupuesto recesivo y timorato, en el cual otra vez se sacrifican metas de crecimiento y desarrollo social en aras de la llamada estabilidad económica y financiera. Por último, el déficit aumentará si, por ejemplo, prospera la disminución de un punto del IVA que propone el PRI, que se estima en 40 mmp. De las cifras anteriores, se establece un déficit público para 2011 de 328.5 mmp (2.3% del PIB), cifra inferior en 24.9 mmp respecto a lo aprobado en 2010. Ese es el déficit real y no el que se propagandiza de 42.2 mmp “descontando la inversión de Pemex” (¿?).

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Se estima que el monto de endeudamiento neto interno para 2011 ascenderá a un monto máximo de 340 mmp, cifra inferior en 34.6 mmp a lo aprobado en 2010. El endeudamiento externo neto del sector público sería de hasta 5 mil millones de dólares (64.500 mmp)1, cifra inferior en 3 mil millones dólares a lo aprobado en 2010. PROBLEMAS PARA EL ANÁLISIS DEL PROYECTO DE PEF Y APROBACIÓN POR LA CÁMARA En el Proyecto de PEF para 2011 (CGPE y Exposición de Motivos) se continúa con la práctica de presentar las cifras en cuadros con cifras heterogéneas, algunas en términos nominales y otras en términos reales, lo cual dificulta el análisis, sobre todo cuando se mezclan en un mismo cuadro, como sucede. Además, se incurre en errores que pueden no ser tales, sino intenciones de no revelar la situación real de las finanzas públicas que se estima para el ejercicio que se cierra y su comparación con el que se va a aprobar, especialmente en la clasificación económica del gasto, que debiera permitir analizar los detalles del gasto corriente vis a vis el de capital, en particular la evolución del gasto en servicios personales y el gasto de operación. Este ejemplo es el siguiente: CLASIFICACIÓN ECONÓMICA Exposición de Motivos del Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación, p. 154: Proyecto y PEF 2010 - Proyecto 2011 (A precios de 2011). Está mal porque para 2010 son valores nominales y no a precios de 2011. Exposición de Motivos del Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación, p. 136: Presupuesto Aprobado 2006-2010. Está mal porque son valores nominales y no reales a precios de 2010. Adicionalmente, en éste último caso no se cumple con lo establecido en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, que establece presentar los egresos ejercidos, no los aprobados: Artículo 41.- El proyecto de Presupuesto de Egresos contendrá: c) Los montos de egresos de los últimos cinco ejercicios fiscales. Otro problema fundamental es que si bien en los anteriores documentos, para los conceptos agregados se presentan estimaciones de cierre del ejercicio, no se hace así para los conceptos desagregados de las clasificaciones administrativa, económica y funcional. Ello significa que el análisis debe considerar, en el mejor de los casos y después de arduas elaboraciones, el proyecto de presupuesto, el presupuesto aprobado del año que termina y el proyecto para el PEF que se analiza, sin contar con estimaciones del cierre, es decir del comportamiento real del ejercicio. Por ejemplo, el gasto programable del PEF 2010 (a precios de 2011) se estableció por la Cámara en 2,522.6 mmp, a partir de un proyecto del Ejecutivo de 2,493.8 mmp, con

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estructuras de distribución diferentes. El ejercicio total se estima en 2,557.9 mmp, pero se carece totalmente de elementos para ver cuál es su distribución y ejercicio real. DE AQUÍ QUE UN REQUERIMIENTO IMPORTANTE ES SOLICITAR AL SECRETARIO DE HACIENDA LAS ESTIMACIONES DE CIERRE DEL EJERCICIO EN ESAS TRES CLASIFICACIONES Y REFORMAR LA LEY DE PRESUPUESTO Y RESPONSABILIDAD HACENDARIA, PARA ESTABLECER LA OBLIGACIÓN DEL EJECUTIVO DE PRESENTAR DATOS DE CIERRE (DE C.P. Y ESTIMACIONES) EN LA EXPOSICIÓN DE MOTIVOS DEL PPEF. Por añadidura, los informes trimestrales se elaboran con presentaciones y agrupaciones conceptuales diferentes, no obstante lo establecido en el DECRETO DE PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN: Artículo 1. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en el ámbito de sus atribuciones, procurará que toda la información presupuestaria sea comparable entre los diversos documentos presupuestarios: Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación; Presupuesto de Egresos de la Federación; Informes Trimestrales sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública; Informes de Avance de Gestión Financiera; y Cuenta de la Hacienda Pública Federal.

IMH/VJAO