EL TERCER LABORATORIO DE PAZY LA POBLACIÓN AFROCOLOMBIANA

Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Interacional UNION EUROPEAAgencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Interacional UNION EUROPEA

—

Tercer Laboratorio de Paz y la población afrocolombiana

Informe de Misión de Corta DuraciónElaborado por Pastor Murillo

A partir del año 2007, al interior de los componentes geográfico y temático, el Tercer Laboratorio de Paz ha imple-mentado más de 100 iniciativas que tienen como destinatarias directas a más de 60.000 personas y 800 organiza-ciones ubicadas en 19 departamentos del país.En el transcurso del segundo semestre de 2010, y con la perspectiva de aportar insumos para la formulación de políticas públicas de paz y desarrollo, se realizó una consultoría (Asistencia Técnica) que visitó proyectos promo-vidos por el Tercer Laboratorio de Paz y que contribuyen a enfrentar los problemas que afectan a las poblaciones afrocolombianas, para analizar sus desafíos, prioridades, dificultades enfrentadas, logros y aprendizajes. También se analizaron y visitaron experiencias que tienen como protagonistas a poblaciones afrocolombianas y que perte-necen a otras líneas de financiación de la Unión Europea.El presente documento es una síntesis de la consultoría y acompaña a otra publicación que, con la misma inten-ción, analiza los proyectos financiados por el Tercer Laboratorio de Paz y tienen como protagonistas a la población indígena.

La Asistencia Técnica Internacional del Tercer Laboratorio de Paz es ejecutada por un Consorcio conformado por: Cotecno – Agroconsulting – CIAT – CISP –Ideaborn.

Este informe ha sido elaborado con financiamiento de la Comisión Europea. Las opiniones aquí expresadas son las del consultor y no expresan necesariamente las de la Comisión Europea.

EL TERCER LABORATORIO DE PAZY LA POBLACIÓN AFROCOLOMBIANA

7

Los proyectos se ejecutan al interior de tres ejes estra-tégicos que caracterizan la acción de los Laboratorios de Paz:

i. Derechos Humanos y cultura de paz;ii. Gobernabilidad participativa; iii. Desarrollo integral sostenible. La población afrocolombiana participa en muchos de

estos proyectos en calidad de ejecutora o destinataria directa de las acciones. Así, en el componente temá-tico, ejecuta directamente cuatro iniciativas en cuatro departamentos y, al interior del componente geográ-fico, cinco proyectos benefician específicamente a la población afrocolombiana.

Además, un número consistente de proyectos que se desarrollan en municipios con presencia de población indígena, tienen entre sus destinatarios a representan-tes de esta población.

Se ha considerado oportuno incluir en este docu-mento un análisis sobre la pertinencia de conti-nuar con la política de adjudicación y titulación de tierras colectivas a comunidades negras del Pacífico y a aquellas asentadas en zonas “de simi-lares condiciones”1, como un imperativo jurídico2 y de equidad que reviste la mayor conveniencia política y social.

Los “Laboratorios de Paz” en Colombia son ini-ciativas de las comunidades, la sociedad civil y la institucionalidad pública que, a través de pro-

yectos y procesos apoyados por la Unión Europea y el Gobierno Colombiano construyen el desarrollo y la paz desde lo local y regional.

En atención a los compromisos entre el Gobierno de Colombia y la Comisión Europea, se aprobó el “Ter-cer Laboratorio de Paz” ALA/2005/017-668, que se estructura a partir de los siguientes tres componentes:

• El geográfico, que profundiza la experiencia de los dos laboratorios anteriores, en dos regiones que reúnen las condiciones necesarias en función de las acciones enmarcadas en la filosofía de los Laborato-rios de Paz. Las dos regiones elegidas son: una parte del departamento del Meta, y los Montes de María en los departamentos de Bolívar y Sucre.

• El temático, que posee un enfoque poblacional que conserva el espíritu de los dos laboratorios anteriores, apoyando otras iniciativas de desarrollo y paz dirigi-das a grupos étnicos (indígenas, afrocolombianos), mujeres y jóvenes.

• El político se desarrolla a partir de la lectura de los procesos y realidades locales y regionales para que, de manera participativa y analítica, aporten a la cons-trucción de una política pública de desarrollo y paz, como respuesta institucional a los esfuerzos de la so-ciedad civil de construir un país en paz y con desarro-llo equitativo en el pleno respeto del Estado social de derecho.

En el componente temático se aprobaron 25 proyec-tos a través de una convocatoria nacional, que buscan consolidar procesos que nacen de las iniciativas de las comunidades.

En el componente geográfico en el Meta y los Montes de María se ejecutan más de 80 iniciativas, de las cua-les el 70% fueron identificadas al interior de convoca-torias de carácter local y regional.

Introducción

La inversión total en proyectos con población afrocolombiana supera los 1.4 millones de

euros que corresponden a 4.000 millones de pesos colombianos y beneficia directamente a

más de 5.000 personas.

Cuadro 1 Proyectos afrocolombianos III Laboratorio de Paz

8

Desde el punto de vista de la equidad, la perti-nencia de la política de titulación colectiva repre-senta una oportunidad para superar los niveles de marginalidad que, entre otras situaciones, a diario expulsa a las comunidades y les obliga a asen-tarse en zonas de alto riesgo, tal como se puso en evidencia con ocasión de la ola invernal 2010 - 2011. Por tanto, un re-lanzamiento de esta po-lítica implica la adjudicación de tierras en áreas conectadas a los polos de desarrollo.

En el mismo sentido y ante el grave impacto del desplazamiento forzado de que han sido víctimas una gran parte de las 63 mil familias afrocolom-bianas, beneficiarias de la titulación colectiva, esta política constituye una oportunidad para subsanar el vació en materia de desarrollo. Es claro que la adjudicación de tierras en sí misma no garantiza el bienestar de las comunidades y tiene que ser acompañada por otras políticas que contribuyan a lo que las comunidades denominan etnodesarrollo.

Población afrocolombiana

En el Censo del año 2005, se auto-reconocieron como afrocolombianos, negros-mulatos, rai-zales y palenqueros, 4.311.757 personas, que

representan el 10% de la población del país3. Sin em-bargo, se estima que dicha población supera los 10 mi-llones de personas, según el Plan de Desarrollo afro-colombiano de 1998.El Censo DANE 2005, señala que la población afroco-lombiana se concentra particularmente en las regiones del Pacífico (44%), el Caribe (32%), y las áreas ribereñas del curso medio y bajo de los ríos Cauca y Magdalena. Once departamentos concentran el 85% de la población afrocolombiana del país, y diez ciudades agrupadas re-presentan el 45% de la población afrocolombiana.

Los desafíos que enfrenta la población afrocolombiana

En el desarrollo de la Misión se identificaron temas críticos que se inscriben en el contexto global de los desafíos que enfrentan el Estado

y la población afrocolombiana, y otros que remiten de manera específica a los proyectos visitados. En lo referente a la situación general de la población afro-colombiana se destacan los siguientes temas: racismo y exclusión social; territorio y desarrollo sostenible;

1Constitución Política de Colombia (1991). Artículo transitorio 55, parágrafo primero y Ley 70 de 1993, de Comunidades negras, Artículo primero. Artículo Transitorio 55: Dentro de los dos años siguientes a la entrada en vigencia de la presente Constitución, el Congreso expedirá, previo estudio por parte de una comisión especial que el Gobierno creará para tal efecto, una ley que les reconozca a las comunidades negras que han venido ocupando tierras baldías en las zonas rurales ribereñas de los ríos de la Cuenca del Pacífico, de acuerdo con sus prácticas tradicionales de producción, el derecho a la propiedad colectiva sobre las áreas que habrá de demarcar la misma ley. En la comisión especial de que trata el inciso anterior tendrán participación en cada caso representantes elegidos por las comunidades involucra-das. La propiedad así reconocida sólo será enajenable en los términos que señale la ley. La misma ley establecerá mecanismos para la protección de la identidad cultural y los derechos de estas comunidades, y para el fomento de su desarrollo económico y social. PARAGRAFO 1o. Lo dispuesto en el presente artículo podrá aplicarse a otras zonas del país que presenten similares condiciones, por el mismo procedimiento y previos estudio y concepto favorable de la comisión especial aquí prevista.

2Desde el punto de vista jurídico, dicha política encuentra soporte en el Plan Nacional de Desarrollo 2010 – 2014, que prevé para ellas la compra de tierras; el Conpes 3660 de 2010, que prioriza la titulación colectiva y la compra de tierras, y ordena al Incoder elaborar un diagnóstico de la situación de tierras de las comunidades afrocolombianas distintas a las ubicadas en el Pacífico; el Plan Estratégico del Incoder, 2008 – 2010; la Ley 812 de 2003 que determinó impulsar “…un programa especial de adquisición y dotación de tierras para comunidades negras que no las tienen o que las poseen de manera insuficiente, refrendada por el Conpes 3169 de 2002. Así mismo, se destacan las Ordenanzas relativas a las Políticas Públicas para la Población Afrocolombiana, adoptadas en los departamentos de Bolívar (No. 019/88), Sucre (No. 025/88) y Córdoba (No.9/09). Un compromiso en el mismo sentido quedó plasmado en la Ordenanza No. 10/87 adoptada en Antioquia.

3Departamento Nacional de Planeación-DNP (2010), CONPES 3660 Política para la Promo-ver la Igualdad de Oportunidades para la Población Negra, Afrocolombiana, Palenquera y Raizal, Bogotá, D.C.

Fuente: Censo, 2005

Cuadro 2 Población afrocolombiana urbana

9

desplazamiento forzado y cultivos ilícitos; debilidad institucional de la población afrocolombianas; y con-sulta previa, como asuntos transversales.

Racismo y Exclusión SocialDesde el punto de vista social, los indicadores de bien-estar muestran una evidente situación de exclusión de la población afrocolombiana, agravada y explicada por el estrecho vínculo existente entre pobreza y racismo, según lo reconocieron los Estados en la Declaración y el Plan de Acción de la Conferencia Regional Preparatoria a la Conferencia de Durban.

Territorios y desarrollo sostenibleLos territorios colectivos afrocolombianos corresponden al 4.6% del territorio nacional, con un área cartográfica de 5.218.024 has., redistribuidos en 162 títulos colecti-vos de los cuales el 72.4% son áreas de reserva forestal.

La región del Pacífico cuenta con el 34% de la oferta hí-drica del país; hay 1.300 kilómetros de costas; están los cuatro puertos más importantes del país, y los que se pro-yectan; así como varios corredores viales de expansión para la competitividad. Todo ello se ubica en territorios afrocolombianos o de predominio de dicha población.En los territorios colectivos han sido otorgadas 17 zonas mineras y hay un número igual en trámite.Entre los recursos mineros que se explotan en los territo-rios de comunidades negras se destacan el oro, el platino, el manganeso, el cobre y el molibdeno.En las tierras de las comunidades negras del Pacífico se han sembrado más de 66 mil has con palma aceitera para biodiesel, de las 339.270 has sembradas actualmente en

todo el país. También, el 14.3% de los cultivos de coca se ubica en el Pacífico.En cuanto a la biodiversidad, “Colombia es uno de los 13 países del planeta que concentran el 60 por ciento de la riqueza biológica. Nuestro país reúne aproximadamente el 10 por ciento de todas las especies animales y vege-tales del globo, aunque representa menos del 1% de la superficie terráquea. Esta característica ubica al país en uno de los primeros lugares en diversidad de especies por unidad de área, y número total de especies4”.En contraste, la población afrocolombiana es la más po-bre entre los pobres de Colombia, situación que se vincu-la estrechamente con el racismo cotidiano y la discrimi-nación estructural.

Desplazamiento forzado y cultivos ilícitos

Entre las principales causas de violación a los Derechos Humanos y el Derecho Internacional Humanitario en Colombia, incluido el despla-

zamiento forzado interno, se encuentran los cultivos ilícitos. De los 150 municipios más expulsores de po-blación desplazada, 95 presentaron cultivos de coca con un área de 65.700 has., equivalente al 81.65% del área total sembrada en el país.

Frente a la aparente dicotomía entre desa-rrollo hegemónico o respeto a la diversidad cultural y biológica, las comunidades indí-genas y afrodescendientes, a instancias de sus planes de vida, las primeras, y de etno-desarrollo, las segundas, invocan de manera insistente el estrecho vínculo existente entre

diversidad biológica y cultural, y la nece-sidad de que en regiones megadiversas se

agencien políticas de desarrollo sostenible.

4 Corte Constitucional. Sentencia C-750 de 2008

Fuente: Incoder, 2010

Cuadro 3 Títulos colectivos años 1996 - 2008

10

Según información del Sistema Integrado de Monitoreo de Cultivos Ilícitos, Simci, “el 14,3% de los cultivos de coca del país se encuentran en el Pacífico, y en los muni-cipios de Nariño se encuentra el mayor número de hec-táreas cultivadas, con el 12% de los cultivos existentes a nivel nacional5” (Conpes 3491).

Según las estadísticas del Registro Único de Población Desplazada —RUPD—, a corte 31 de diciembre de 2009, el total de población desplazada en el país ascendía a 3.303.979 personas, de las cuales el 8.1% corresponde a población afrocolombiana (268.135 personas).

Consulta previaLa importancia de la consulta previa se evidencia en el marco de los procesos de expansión económica que re-gistra el país, incluidos los relativos a la agenda de com-petitividad, en la perspectiva de la profundización de la internacionalización de la economía y, desde otro ángulo, desde los nuevos desarrollos legislativos.Recientemente, la Corte Constitucional mediante Sen-tencia C-615/09 declaró inexequible el Acuerdo para el Desarrollo Integral y Asistencia Básica de las Poblacio-nes Indígenas Wayuu de la República de Colombia y la República de Venezuela, tras considerar que el mismo no surtió el proceso de consulta previa.“La Corte Constitucional ha considerado que, en materia de consulta previa de medidas legislativas o administra-tivas, la consulta previa a las comunidades indígenas (i) constituye un derecho fundamental; (ii) el Convenio 169 de la OIT hace parte del bloque de constitucionalidad….. (iv) existe un claro vínculo entre la realización de la con-

5 Conpes 3491 de 2007, Política de Estado para el Pacífico Colombiano 6 Corte Constitucional Sentencia C-615/09

sulta previa y la protección de la identidad cultural de las minorías étnicas; …(vi) la consulta debe realizarse de manera tal que sea efectiva y garantice la participación real de las comunidades afectadas...6”.

Debilidad institucional Muchos de los mecanismos mediante los cuales se trans-mite y reproduce la exclusión tienen su origen en el fun-cionamiento de las instituciones públicas y privadas, incluyendo las actitudes discriminatorias en las instala-ciones de salud, la gestión desequilibrada de los recur-sos públicos para favorecer a una élite, las prácticas de contratación en la función pública que no fomentan la diversidad ni la representatividad y los programas que no llegan a las comunidades a las cuales están destinados. Colombia ha dado pasos muy importantes, tanto desde el punto de vista gubernamental como desde la sociedad civil, para el caso afrocolombiano, y tras la expedición de la Ley 70 de 1993 se ha venido configurando una ar-quitectura institucional para atender los asuntos relativos a la población afrocolombiana que, sin embargo, aún en-frenta el reto de consolidarse. Es importante la decisión de crear programas presiden-ciales orientados a promover la implementación de las políticas a favor de los pueblos indígenas y afrodescen-dientes, anunciados por el propio Presidente de la Repú-blica.Con todo, la debilidad institucional es uno de los temas más críticos que deben afrontar el Estado y las comu-nidades negras o afrocolombianas, en la perspectiva de

Al menos el 6% de los afrocolombianos se encuentran en situación de desplazamiento. Según cifras del RUPD, del total de pobla-ción afrocolombiana desplazada, más de la

mitad corresponde a mujeres, y de ellas, más de la mitad son niñas y mujeres jóvenes entre

los 0 y los 25 años.

11

superar los desafíos a los que se enfrentan y que limitan el acceso de dichas comunidades a las oportunidades de desarrollo.

Debilidad de las OrganizacionesDesde el ámbito comunitario las instancias más visibles son los consejos comunitarios, las comisiones consulti-vas departamentales y la Comisión Consultiva de Alto Nivel. De igual manera, se destaca la Bancada de Con-gresistas Afrocolombianos integrada en octubre de 2006. Además de los espacios propios de las comunidades ne-gras, existen otras instancias legales en las que partici-pan, en el marco de la interlocución con las diferentes instancias del Estado.

La subrepresentación de las mismas en las instancias de interlocución y concertación con el Gobierno, comporta dos cuestiones: a) los impactos de las graves y persisten-tes violaciones a los Derechos Humanos y al Derecho Internacional Humanitario, incluidos, asesinatos, ejecu-ciones extrajudiciales, desplazamiento forzado y amena-zas, perpetradas por grupos armados ilegales en contra de muchos de sus líderes y, b) examinar los alcances de la cultura facilista que permeó a algunas entidades guberna-mentales que, ante los desafíos que impone la institución de la consulta previa, optaron por promover vocerías co-munitarias precarias, lo que ha generado efectos contra-producentes, entre los que se cuentan la declaratoria de inexequibilidad de varias leyes y la suspensión de pro-yectos de trascendencia nacional, por vía de acción de tu-tela. Todo lo anterior, con efectos evidentes en la agenda internacional del país.

Población afrocolombiana y Tercer Laboratorio de Paz

Los Laboratorios de Paz, cuya entidad ejecuto-ra y de tutela es la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Interna-

cional —Acción Social—, se han convertido en los programas más importantes de la cooperación finan-

ciera y técnica de la Unión Europea en Colombia. Han permitido adoptar un enfoque integral, activando las potencialidades en materia de desarrollo, y permitien-do la reducción de la intensidad de los conflictos y la disminución del elevado grado de desigualdad, pro-moviendo el protagonismo de la sociedad civil, el re-fuerzo institucional y las capacidades de las entidades estatales.En el año 2008, al interior de componente temático, se seleccionaron cuatro proyectos, y, adicionalmente, se ejecutó un proyecto transversal, por la Universidad Tec-nológica del Chocó7; en el componente geográfico en los Montes de María, cinco proyectos tienen como benefi-ciarios (más del 90%) a comunidades afrocolombianas. Además, un número consistente de proyectos, tienen en-tre sus destinatarios a representantes de esta población.

Los nueve proyectos cobijan seis departamentos: Chocó, Nariño, Valle del Cauca, Bolívar, Sucre y

Cundinamarca.

12

Temas críticos

Los problemas que los nueve proyectos plan-tean son representativos de las dificultades y retos que las poblaciones afrocolombianas es-

tán llamadas a enfrentar.

En el cuadro cuatro se presenta un resumen de los temas críticos que los proyectos enfrentan: El propósito de la Comisión Europea y de Acción Social por impactar en los temas críticos que afectan a la pobla-ción afrocolombiana se evidencia en los objetivos que se trazaron con los proyectos y los resultados obtenidos. En efecto, basta con poner de presente la creación del Observatorio de Minorías Étnicas en el Chocó; obser-vatorio permanente sobre los derechos de la población afrocolombiana con énfasis en la discriminación racial, orientado a fortalecer los mecanismos de exigibilidad le-gal y política de los instrumentos jurídicos nacionales e internacionales que consagran los derechos de la pobla-ción afrodescendiente.

Los proyectos observados le apuestan a la consolidación territorial de las comunidades negras, incluidos los es-fuerzos por revertir o mitigar los impactos sobre un am-plio número de población afrocolombiana desarraigada; y profundizan la cuestión afrocolombiana en la agenda pública local y nacional, en especial en materia de racis-mo y exclusión social, con perspectivas generacional y de género en las áreas relevantes de la problemática de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanita-rio.Las acciones desplegadas apuntan a resolver necesida-des muy sentidas de las comunidades ejecutoras de los mismos. La experiencia del proyecto de la Comunidad de Zaca-rías muestra que, si bien es muy coherente la confluencia de esfuerzos en materia de producción, transformación y comercialización, cruzados con fortalecimiento institu-cional, quizás una eventual estructuración en subproyec-tos, particularmente orientada a salvaguardar las especi-ficidades entre desarrollo productivo y fortalecimiento institucional, podría contribuir a una mejor eficacia del proyecto.La preocupación por la problemática de género y la dis-criminación múltiple quedó plasmada en el proyecto “Fortalecimiento organizativo, visibilización social e in-cidencia política en pro de la eliminación de la discrimi-nación múltiple contra las mujeres negras en Santiago de Cali”, que se propuso fomentar la identidad democrática y la conciencia política de las mujeres afrocolombianas de Cali para contrarrestar los efectos de la discriminación múltiple, a través del fortalecimiento de su nivel organi-zativo y de liderazgo social, la visibilización pública y la incidencia política.

Lecciones aprendidas

La Asistencia Técnica se realizó bajo el prisma de 25 proyectos subvencionados por la Unión Europea, y, en particular, de los nueve subven-

cionados por el Tercer Laboratorio de Paz. Hay que señalar la existencia de una estrecha relación entre los temas que se identifican como críticos de la po-

Cuadro 4 Temás críticos

7Aprovechamiento agrícola del territorio colectivo, para mejorar el abastecimiento alimen-tario comunitario, Consejo Comunitario de Zacarías, Valle del Cauca – Dagua; Fortaleci-miento organizacional, étnico, social, cultural y político en las comunidades afrocolom-bianas para la incidencia en políticas públicas y equidad de género en 8 municipios de los montes de Maria La baja, San Onofre, Toluviejo, San Jacinto, Los Palmitos, Colosó, San Juan Nepomuceno y el Carmen de Bolívar. Asociación Cultural Afrocolombiana “sones de torobé”; Desafío por la Restitución de los Derechos Humanos de los y las afrodescendientes de la ciudad de Cartagena de Indias. Funsarep Asociación Santa Rita Para La Educación y Promoción, Colombia; Implementación acciones de inclusión social de las organizaciones sociales de las poblaciones en condiciones de vulnerabilidad, facilitando su incidencia en las políticas locales con un enfoque en Derechos. Alcaldía De Cartagena; Diseño y puesta en marcha del Observatorio Experimental Piloto de Iniciativas de Paz y Desarrollo en Te-rritorios de Minorías Étnicas, Universidad Tecnológica Del Chocó, Quibdó – Chocó, Diez Municipios Del Departamento Del Chocó Y Vigía Del Fuerte – Antioquía.

13

blación afrocolombiana, lo que permite constatar la per-tinencia de los proyectos en la perspectiva de contribuir al desarrollo y la paz.En el caso de los proyectos subvencionados en el compo-nente temático del Tercer Laboratorio de Paz, hay que destacar el valor agregado que comporta la incorporación de un enfoque diferencial étnico con el que se busca aten-der las particularidades de ciertos grupos, para este caso, la población afrocolombiana.

Las áreas de influencia de los proyectos subvencionados son representativas de las zonas donde, en mayor medida, se reflejan los temas críticos que afectan a la población afrocolombiana, son legítimas representantes de las diná-micas socio-organizativas de esta población y muchas de las comunidades beneficiarias se localizan en áreas estra-tégicas para el desarrollo de Colombia.

Los proyectos le apuestan de manera decidida a la conso-lidación territorial de las comunidades negras, incluidos los esfuerzos por revertir o mitigar los impactos sobre un amplio número de población afrocolombiana desarrai-gada. Así mismo, le apuntan a combatir el racismo y la exclusión social que afectan a dichas comunidades.

La experiencia del Consejo Comunitario de Zacaría es emblemática en materia de paz y desarrollo pues se pro-dujo en un ámbito muy sensible como lo es el del reclu-tamiento de jóvenes. En efecto, tras constatar que más de veinte jóvenes habían sido enrolados en grupos armados ilegales para el cultivo de coca, la comunidad asumió el reto de procurar su retorno, lo que se facilitó al ponerles en evidencia las oportunidades de ingreso lícito que re-presenta el proyecto.

También es de considerar que si bien las opciones de generación de ingresos son cruciales para garantizar el arraigo y la cohesión social de las comunidades negras asentadas en los territorios colectivos, los proyectos pro-ductivos deben contener un fuerte componente de forta-lecimiento institucional y organizativo y son un termó-metro eficaz para su medición.

En lo que se refiere al Observatorio Étnico de la Univer-sidad Tecnológica del Chocó, la decisión de apalancar el proyecto en experiencias institucionales ya consolidadas, como ocurre con las líneas de investigación destacadas arriba es, también, una lección digna de replicar. Sin em-bargo, la eficacia del proyecto podría verse limitada de no corregirse el vacío en cuanto a la caracterización y vi-sualización de su impronta étnica, que es lo que lo puede singularizar. En efecto, si bien la información recabada

La experiencia del Consejo Comunitario de Zacarías, ubicado en el municipio de Dagua, cerca a Buenaventura, permite constatar que los proyectos de desarrollo productivo y ge-neración de ingresos son la clave para el for-talecimiento institucional, ayudan a evitar el

desarraigo y contribuyen a la reconstrucción del tejido social de comunidades negras que habitan en los territorios colectivos, en un cli-ma de violencia generalizada y de influencia

de cultivos ilícitos. Desde esta óptica las acciones del Tercer La-boratorio de Paz previenen el desplazamiento y

favorecen la reinserción.

14

corresponde a los grupos étnicos afrocolombiano e indí-genas, el Laboratorio aún no se considera como fuente de información étnica. Muestra de lo anterior, es la ausencia de indicadores étnicos.En el caso del proyecto “Fortalecimiento organizacio-nal, étnico, social, cultural y político en las comunidades afrocolombianas para la incidencia en políticas públicas en ocho municipios –Montes de María”, se constató la contribución del proyecto a la reconstrucción del tejido social de las comunidades localizadas en las áreas de in-fluencia del proyecto y se destaca su contribución al pro-ceso que derivó en la expedición de una Ordenanza sobre Políticas Públicas para la Población Afrocolombiana en el departamento de Sucre, que contribuye al desafío que enfrenta el Gobierno de descentralizar las políticas públi-cas para la población afrocolombiana.Se evidenció además, que desde el punto de vista del cro-nograma electoral el proyecto tiene la potencialidad de incidir en la definición de las políticas públicas munici-pales, mediante la filtración de la variable afrodescen-diente en los programas de gobierno que deberán presen-tar los candidatos a las corporaciones públicas locales en las próximas elecciones.

Del proyecto “Implementación de acciones de inclusión social de las organizaciones sociales de las poblaciones en condición de vulnerabilidad, facilitando su incidencia en políticas locales con un enfoque en derechos”, ejecu-tado por el Movimiento Cimarrón en Bogotá, se valora su articulación con otro proyecto ejecutado por la misma organización en el marco de otra línea de la UE, centrado en la consolidación organizativa, la no discriminación y

la convivencia interétnica. Se constató la contribución en el mejoramiento de las potencialidades de participación ciudadana y de incidencia política de líderes y lideresas en Bogotá. Varios de los líderes capacitados hacen parte de espacios institucionales de participación en Bogotá y en el nivel central. Sin embargo, no se lleva un regis-tro sistemático que permita visibilizar tal incidencia y su impacto en los procesos de formulación de las políticas públicas en el Distrito Capital.

Población afrocolombiana: políticas públicas y coopera-ción internacional

En los últimos veinte años, se han observa-do notables progresos en la inscripción de la cuestión afrocolombiana en la agenda públi-

ca nacional. Entre los detonantes sociales que dieron paso a los hitos que hoy se registran, se encuentra los siguientes:

a) El movimiento social de organizaciones de base étni-cas territoriales;

b) La incorporación de la cuestión afrodescendiente en la agenda internacional;

c) La Comisión Intersectorial para la Población Afro-colombiana, Palenquera y Raizal.

De acuerdo con las conclusiones de la citada Comi-sión, las barreras críticas que limitan el desarrollo de la población afrocolombiana son las siguientes: racis-mo y discriminación racial; baja participación y repre-sentación de la población afrodescendiente en espa-cios políticos e institucionales de decisión; mayores dificultades para el acceso, permanencia y calidad en el ciclo educativo, que limitan el acceso a empleos de calidad y a tomar acciones de emprendimiento, difi-cultando así la superación de la pobreza; escaso reco-nocimiento y valoración a la diversidad étnica y cultu-ral como uno de los factores que definen la identidad nacional; desigualdad en el acceso al mercado laboral

15

Las políticas públicas descansan en tres componentes:legal, institucional e instrumental. En esos ámbitos, en loque se refiere a la población afrocolombiana convieneresaltar lo siguiente:

a) Marco legal. Constitución Política Nacional, Ley de Derecho de la Población Afrocolombiana como Grupo Étnico y sus Decretos Reglamentarios, jurisprudencia y autos de las Altas Cortes.En materia legislativa, las prioridades del Gobierno ac-tual son: Ley de Tierras, Ley de Víctimas, Ley de Rega-lías y Ley del Plan Nacional de Desarrollo. Corresponde establecer cómo se articularán los intereses de la pobla-ción afrocolombiana en cada una de ellas. De manera específica, el Presidente Santos asumió en campaña el compromiso de tramitar la Ley de Igualdad de Oportu-nidades para la Población Afrocolombiana, Palenquera y Raizal, propuesta por la Comisión Intersectorial.b) Marco institucional. Vale la pena destacar el Progra-ma Presidencial para la Población Afrocolombiana, ads-crito a la Vicepresidencia de la República (en proceso); el fortalecimiento presupuestal de la Dirección de Asun-tos para las Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras; y la reciente integración de la Mesa Étnica y la Oficina de Grupos Étnicos, instancias internas de Acción Social.c) Marco instrumental. políticas, programas y planes nacionales de desarrollo. Se deriva del artículo 57 de la

Ley 70 de 1993, mediante el cual se dispone que una vez elegido el Presidente de la República, se debe inte-grar una Comisión de Estudios para la formulación de un Plan Nacional de Desarrollo de las Comunidades Negras, que sirva como marco de referencia para que las políti-cas previstas en el Plan Nacional de Desarrollo de todos los colombianos incorporen la visión de desarrollo de las comunidades negras. En ese marco, han sido formulados tres planes de desarrollo afrocolombianos: 1994 -1998, 1998-2002 y 2006-2019 los cuales, no obstante sus de-bilidades, han sido la base para la incorporación del eje afrocolombiano en los sucesivos planes de desarrollo de todos los colombianos.

Población Afrocolombiana y Cooperación Inter-nacionalLa cooperación internacional a favor de la población afrocolombiana registra un crecimiento notorio, que avanza a la par con la inserción de la temática afro en la agenda pública nacional. Dicho crecimiento ha sido documentado por un análisis de la Oficina de Grupos Ét-nicos de la Dirección de Cooperación Internacional de Acción Social sobre el Estado de la Cooperación para po-blación afrocolombiana, palenquera y raizal, con base en los registros del Sistema de Ayuda Oficial al Desarrollo, que permitió constatar un incremento del 115% frente al período anterior y del 339% en los últimos 8 años frente al 1996-2001.8

8Dirección de Cooperación Internacional – Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, “Documentos de trabajo”. Información Estado de la Cooperación para población afrocolombiana, palenquera y raizal 2010.

Cuadro 4 Comportamiento de la Cooperación Internacional para población negra, afrocolombiana, palenquera y raizal

Fuente: Dirección de Cooperación Internacional

y vinculación a trabajos de baja calidad; baja disponi-bilidad de información sobre población afro, que li-mita la cuantificación y focalización de beneficiarios, así como la definición de políticas públicas ajustadas a las particularidades étnicas y territoriales; débil capa-cidad institucional de los procesos organizativos de la población afrocolombiana; deficiencias en materia de seguridad jurídica de los derechos de propiedad de los territorios colectivo; y acceso limitado a programas de subsidio y políticas públicas que, además, no recogen las iniciativas y propuestas que surgen de la población afrocolombiana.

16

La inversión internacional suma alrededor de US$ 110,7 millones de dólares y las contrapartidas nacionales alre-dedor de US$ 51,7 millones de dólares para un total de 162,1 millones de dólares. De estos proyectos, el 95% se encuentran ejecutados por un valor de US$ 162 millones de dólares y el 5% se encuentra en ejecución por un valor de US$ 7,5 millones de dólares.Desde 1996 (17) organismos bilaterales y multilaterales han financiado y soportado alrededor de 159 iniciativas de Cooperación Internacional en las cuales las comuni-dades negras, afrocolombianas, palenqueras y raizales de todo el país se han beneficiado.En términos de aporte por país: Suecia 21%, Países Ba-jos 17,85%, España 17% y Estados Unidos 14%. Como fuente multilateral se resalta a la UE con una participa-ción del 18,7% frente al total de los aportes de coope-ración internacional. Algunos de estos países cuentan con estrategias de cooperación exclusivas para población afrocolombiana, palenquera y raizal.

Pertinencia de la política de adjudicación y titulación de tierras colectivas a comuni-dades negrasAntecedentes de la titulación colectiva a co-munidades negrasEl reconocimiento de los derechos territoriales a las co-munidades negras de Colombia, tiene como antecedente el Acuerdo de Buchadó, emitido en agosto de 1987 por la Junta Directiva de la Corporación para el Desarrollo del Chocó (Codechocó), en respuesta a las demandas de las comunidades campesinas asentadas en el Río Atrato que exigían autonomía en la administración de sus territorios ancestrales y en el uso y aprovechamiento de los recursos naturales de la región. En efecto, se dispuso la reserva de 600 mil hectáreas de tierras para la implementación de un Plan de Manejo Integral Sostenible, las cuales hoy son parte del título colectivo del Consejo comunitario mayor Cocomacia. El hecho de que en el centro de las reivindicaciones de

las comunidades negras hubiesen estado los bosques, las áreas de manglares y los recursos mineros, muestra la escasa presión que, hasta entonces, existía sobre las tierras del Pacífico. Hoy, dicha situación ha cambiado, en parte, debido a los intereses asociados a los macro-proyectos de ‘desarrollo’ y a los cultivos ilícitos.No ha ocurrido lo mismo con las tierras ancestralmente ocupadas por las comunidades negras de otras zonas del país, como la Costa Caribe y los valles interandinos donde las dinámicas de tenencia y apropiación de terri-torios por parte de las comunidades negras comportan otras y más complejas dimensiones. En tal sentido no es casual que el legislador del 93, que definió los de-rechos vertebrales de la Ley 70, no se ocupara de las zonas de “similares condiciones”.

1. La titulación colectiva a comunidades negras: ámbito de aplicación de la Ley 70 de 1993

En la Comisión Especial que se encargó de la formu-lación del Proyecto de Ley reglamentario del Artícu-lo Transitorio 55 (AT55) surgieron dos posiciones: de una parte, los voceros de las comunidades negras que reclamaban una ley que abarcara a toda la población afrocolombiana como grupo étnico y, de otra, algunos voceros gubernamentales que consideraban que la mis-ma debería circunscribirse a las comunidades negras de la Cuenca del Pacífico y a aquellas que se encontraran en condiciones similares.

17

Sería el Congreso de la República quien vendría a diri-mir la controversia, emitiendo una Ley que en su objeto remite a dos poblaciones: de una parte, a las comunida-des negras propietarias o susceptibles de ser beneficia-rias de territorios colectivos, recursos mineros y recursos naturales y, de otro lado, como señala expresamente el Artículo 1 de la Ley 70, “…las comunidades negras de Colombia como grupo étnico, y el fomento de su desarro-llo económico y social, con el fin de garantizar que estas comunidades obtengan condiciones reales de igualdad de oportunidades frente al resto de la sociedad colombia-na…”.

No obstante, recientemente dos situaciones han puesto en cuestión el ámbito de aplicación de la Ley 70: la Consul-ta Previa y la Circunscripción Especial de Comunidades Negras. En el primer caso, las demandas de consulta pre-via para la ejecución de obras, proyectos o actividades en asentamientos de comunidades negras carentes de conse-jos comunitarios y/o de territorios colectivos, ha deriva-do en controversias entre los dueños de los proyectos, las comunidades y los agentes del Estado responsables de la coordinación de los procesos de consulta previa.De otro lado, la pérdida del control de la Circunscripción Especial por parte de los voceros de los consejos comuni-tarios, quienes invocaron el artículo 46 de la Ley 70, que prevé que “Los consejos comunitarios podrán designar por consenso los representantes de los beneficiarios de esta Ley para los efectos que se requiera”. En un fallo de 2010, el Consejo de Estado les dio la razón, al disponer que los Consejos Comunitarios sean los únicos voceros para todos los efectos de la Ley 70 de 1993. Es de anotar, que la Circunscripción Especial de Comunidades Negras hoy cuenta con marco legal diferente a la Ley 70 de 1993, aunque la institucionalidad descansa en ésta última. Dado el amplio espectro de la Ley 70 de 1993 (existen comunidades negras organizadas desde la Guajira hasta la Orinoquia y la Amazonia), son muchas las comuni-dades que han depositado en ella sus reivindicaciones, incluidas las territoriales. De allí, la necesidad de no per-der de vista la localización de las comunidades negras, al momento de trazar cualquier política.

La importancia que le otorgaron los constituyentes del 91 a la cuestión territorial y en particular respecto a las comunidades negras, quedó plasmada en el informe de ponencia presentado por Orlando Fals Borda y Lorenzo Muelas que derivaría en el Artículo transitorio 55: “La necesidad de contemplar “casos especiales” de territo-rialidad que se ha impuesto a esta comisión se deriva de un hecho concreto: la Constitución Política de 1886 no los contempló. Y no podía contemplarlos por cuanto se basaba en una concepción política excluyente de la uni-dad, en la que la territorialidad no podía ser sino única: un modelo de Estado eminentemente centralista y hege-mónico. De ahí que le resultara imposible reconocer nin-guna diversidad territorial”. Estos y otros argumentos, llevaron al reconocimiento de un conjunto de derechos de las comunidades negras, siendo el territorial el núcleo central de los mismos.

18

Los beneficiarios de los derechos territoriales son dos grupos de comunidades negras: las asentadas en la Cuen-ca del Pacífico y aquellas que cuentan con condiciones similares. Para las primeras, la propia Ley 70 se ocupó de definir de manera detallada los límites territoriales.9 Sin embargo, no ocurrió lo propio con las zonas de “simila-res condiciones”. Sin duda, aquí se encuentra otro ámbito de importancia al momento de examinar la pertinencia de continuar con la política de titulación colectiva a las comunidades negras.

Comunidades Negras

La definición de éste concepto quedó plasmada en el Ar-tículo 1° de la Ley 70, Numeral 5, el cual señala que “Comunidad Negra es el conjunto de familias de ascen-dencia afrocolombiana que poseen una cultura propia, comparten una historia y tienen sus propias tradiciones y costumbres dentro de la relación campo poblado, que revelan y conservan conciencia de identidad que las dis-tingue de otros grupos étnicos”.

La Corte Constitucional ha desarrollado jurisprudencia al respecto, al tutelar el derecho de la comunidad negra del Distrito de Santa Marta de estar representada en la Junta Distrital de Educación, instancia de participación a la que tienen acceso algunos sectores sociales, incluidos los grupos étnicos. En esa oportunidad dijo la Corte:

“...La condición de que la comunidad tenga una de-terminada base espacial a fin de -diferenciarlo espa-cialmente de otros grupos-, no parece de recibo si se

aplica a grupos que han sufrido en el pasado un trato vejatorio y que han sido objeto de permanente expo-liación y persecución... La -unidad física socioeconó-mica-, como condición adicional para que un grupo humano califique como comunidad, -que se manifiesta por agrupaciones de viviendas, donde viven familias dedicadas principalmente a la agricultura-. Puede ciertamente en algunos casos permitir identifi-car una comunidad. Sin embargo, con carácter gene-ral, no puede sostenerse que sea un elemento constante de una comunidad, la que puede darse independiente-mente de la anotada circunstancia siempre y cuando converjan pautas culturales y tradiciones con suficien-te fuerza y arraigo para generar la unidad interna del grupo y su relativa diferenciación externa…”10.

Queda claro que las comunidades negras no se localizan exclusivamente en la Cuenca del Pacífico. Sin embargo, para los efectos de la adjudicación de tierras colectivas, aún queda por establecer cuáles son las zonas de “simi-lares condiciones”, a que alude el AT55. La respuesta parecería estar en el Artículo 1 de la Ley 70 que trata del objeto de la misma11. Sin embargo, aún subsisten algunos vacíos: el citado artículo en su párrafo segundo, alude a zonas baldías, lo que sugiere pensar que estas cubren la órbita de las zonas de similares condiciones. Sin em-bargo, donde no hay tierras baldías y en regiones como el Caribe, donde las comunidades negras reclaman dere-chos primigéneos que devienen de la Corona Española, producto de las conquistas de los cimarrones, el asunto tiende a tornarse más complejo.

9Cuenca del Pacífico. Es la región definida por los siguientes límites geográficos: desde la cima del volcán de Chiles en límites con la república del Ecuador, se sigue por la divisoria de aguas de la Cordillera Occidental pasando por el volcán Cumbal y el volcán Azufral, hasta la Hoz de Minamá; se atraviesa ésta, un poco más abajo de la desembocadura del río Guáitara y se continua por la divisoria de aguas de la Cordillera Occidental, pasando por el cerro Mun-chique, los Farallones de Cali, los cerros Tatamá, Caramanta y Concordia; de este cerro se continúa por la divisoria de aguas hasta el Nudo de Paramillo; se sigue en dirección hacia el Noroeste hasta el alto de Carrizal, para continuar por la divisoria de las aguas que van al Río Sucio y al Caño Tumarandó con las que van al río León hasta un punto de Bahía Colombia por la margen izquierda de la desembocadura del río Surinque en el Golfo. Se continúa por la línea que define la Costa del Golfo de Urabá hasta el hito internacional en Cabo Tiburón, desde este punto se sigue por la línea del límite internacional entre la República de Panamá y Colombia, hasta el hito equidistante entre Punta Ardita (Colombia), y Cocalito (Panamá), sobre la costa 2 del Océano Pacífico, se continúa por la costa hasta llegar a la desembocadura del río Mataje, continuando por el límite internacional con la República de Ecuador, hasta la cima del volcán de Chiles, punto de partida.

10Corte Constitucional Sentencia T-422/96: Diferenciación Positiva para Comunidades Ne-gras.

11ARTICULO 1. La presente ley tiene por objeto reconocer a las comunidades negras que han venido ocupando tierras baldías en las zonas rurales ribereñas de los ríos de la Cuenca del Pacífico, de acuerdo con sus prácticas tradicionales de producción, el derecho a la propiedad colectiva, de conformidad con lo dispuesto en los artículos siguientes. Así mismo tiene como propósito establecer mecanismos para la protección de la identidad cultural y de los derechos de las comunidades negras de Colombia como grupo étnico, y el fomento de su desarrollo económico y social, con el fin de garantizar que estas comunidades obtengan condiciones reales de igualdad de oportunidades frente al resto de la sociedad colombiana. (subrayado fuera de texto original).De acuerdo con lo previsto en el Parágrafo 1o. del artículo transitorio 55 de la Constitución Política, esta ley se aplicará también en las zonas baldías, rurales y ribereñas que han venido siendo ocupadas por comunidades negras que tengan prácticas tradicionales de producción en otras zonas del país y cumplan con los requisitos establecidos en esta ley.

19

Las zonas de “similares condiciones”Como se ha destacado, las zonas de similares condicio-nes no se encuentran definidas ni en el AT55 ni en la Ley 70 de 1993. El Decreto 1745 que reglamentó la citada Ley 70, también guarda silencio al respecto. El estudio “Territorios Comunitarios Negros en el Pacífico Colom-biano: un Estudio sobre el Artículo Transitorio 55 de la Constitución Política de 199112”, plantea que “La inquie-tud que sobreviene al lector del Artículo Transitorio 55 cuando toca el punto que nos ocupa es ¿A qué se alude cuando se habla de “condiciones similares”?: ¿A las zo-nas del país que presentan similares condiciones físicas, (es decir que sean ribereñas), y jurídicas, (es decir, que sean baldías)?; ¿A las zonas del país que presentan si-milares condiciones de poblamiento humano (es decir, que se encuentren ocupadas por poblaciones negras que puedan acreditar las características de una verdadera co-munidad)? O ¿A las zonas que revisten características físicas, jurídicas y de poblamiento?”13 .Para los autores, “se deduce con alto grado de verosimili-tud que, al hablarse de similares condiciones, solo puede hacerse referencia a las condiciones de poblamiento hu-mano, o sea ocupación por poblaciones negras que pue-dan acreditar las características de comunidades”. Esta tesis encuentra apoyo en las siguientes razones:

• El propósito central del AT55 es asegurar la protección de la identidad cultural y los derechos de las comunida-des negras y el fomento de su desarrollo económico y social.• Lo anotado armoniza enteramente con el texto y el es-píritu de la Carta Política (artículos 7, 8, 10, 13, 63, 64, 68,70 y 72, entre otros), que alude directa o indirecta-mente a la necesidad de asegurar a las poblaciones de las comunidades rurales, grupos étnicos y otros sectores, la vigencia de sus derechos y, entre ellos, el del mante-nimiento y protección de los valores culturales propios.

No revestiría ninguna armonía constitucional pensar que la condición de ribereña o de ocupante de tierras baldías, pudieran ser fundamento para negar a una comunidad ne-gra el derecho a beneficiarse de las garantías que prevé el Artículo Transitorio en cuestión”14.

2. Las demandas de titulación colectiva de tierras a las comunidades negras ubicadas en zonas de“condiciones similares”

El Incoder no ha sido ajeno a las expectativas de tierras de las comunidades negras asentadas en zonas diferen-tes al Pacífico, tal como quedó evidenciado con la puesta en marcha del Programa de Adquisición de Tierras paras las Comunidades Negras, contemplado en la Ley 812 de 2003.

Las tensiones que actualmente existen en la Costa Ca-ribe alrededor de la titulación de la tierra, que se hicie-ron visibles con ocasión de la recientemente aprobada Ley de Víctimas y con los efectos de las olas invernales que afectan al país, en particular desde finales de 2010, ponen en evidencia la situación de inequidad en materia de acceso a la propiedad de la tierra de las comunidades negras.

Un ejemplo del lugar que ocupa la cuestión de la tie-rra para las comunidades negras en el Caribe, se puso

12Departamento Nacional de Planeación. División Especial de Política Ambiental. Proyecto de Apoyo a la Gestión Ambiental. DNP-PNUD COL/91025 Santafé de Bogotá Marzo de 1993. (Versión preliminar).

13Ibídem 14Ministerio de Hacienda, Anexos del Plan Nacional de Desarrollo 2010 -2014

20

en evidencia el 20 de mayo de 2011 con ocasión de los actos de conmemoración de los 160 años de abolición de la esclavitud en Colombia cuando el Cabildo Afroca-ribeño Gabilaneo, realizó un gran concentración bajo la consigna “Nuestras tierras ni se venden ni se compran. Se adjudican”. Los manifestantes leyeron un pronuncia-miento en el que se considera que el actual proyecto de reglamentación de todas las playas de Cartagena, lo mis-mo que la revisión del Plan de Ordenamiento Territorial, constituyen una violación flagrante de estos derechos ya que este proyecto compromete negativamente el proyecto de vida de las comunidades afro, imponiendo una opción de desarrollo, mediante el uso y manejo del territorio con fines economicistas, sin tener en cuenta las comunidades, a la Ley 70 de 1993 y a otras normas concordantes como el acuerdo OIT.

3. Algunos desafíos de la titulación colectiva a comunidades negras

Territorio y desarrollo sostenibleLa búsqueda del desarrollo económico y social de las comunidades negras, fue uno de los ejes centrales del AT55. Tras la expedición de la Ley 70 y sus reglamentos, se esperaba que tal desarrollo llegara a las comunidades rurales del Pacífico y de otras zonas con condiciones si-milares. Sin embargo, transcurridos más de tres lustros, el mejoramiento de las condiciones de vida aún no llega a los territorios colectivos afrocolombianos.

Inicialmente la discusión en torno al modelo de desarro-llo que se debiera implementar en los territorios colecti-vos se situó en la aparente dicotomía entre desarrollo o diversidad. Las comunidades, por su parte, fueron enfáti-cas en demandar un desarrollo autónomo y echaron mano de las tesis de Guillermo Bonfil para reivindicar un etno-desarrollo entendido como “el ejercicio de la capacidad social de un pueblo para construir su futuro, aprovechan-do para ello las enseñanzas de su experiencia histórica y los recursos reales y potenciales de su cultura, de acuerdo con un proyecto que se defina según sus propios valores y aspiraciones ”15.

Por otra parte, respecto a las preocupaciones que surgie-ron en torno a que la titulación colectiva pudiera frenar el desarrollo del país en las áreas adjudicadas a las comu-nidades negras, los voceros de las comunidades negras manifestaron que:

“…Igualmente nos encontramos aquí para conciliar los intereses nacionales expresados en los grandes proyectos del Estado (los cuales tienen grandes reper-cusiones sobre nuestras comunidades y sobre nuestros intereses y derechos a existir y desarrollarnos como pueblo)”16.

Si bien actualmente los proyectos de desarrollo avanzan en los territorios afrocolombianos, el desarrollo social y económico aún no llega a los territorios colectivos y a los afrodescendientes que habitan en los núcleos urbanos. Junto con el desplazamiento forzado, la falta de imple-mentación de los planes de desarrollo formulados por los consejos comunitarios, constituye una de las principales frustraciones de la Ley 70 de 1993, sin demeritar sus im-pactos positivos.

15 Bonfil B, Guillermo. El etnodesarrollo: sus premisas jurídicas, políticas y de organización en América Latina: etnodesarrollo y etnocidio. Ediciones Flacso. San José de Costa Rica

16 Documento Marco de las Comunidades Negras. Comisión Especial para la Reglamentación del AT 55.

21

Quizás, en parte, la explicación se encuentra en la falta de reglamentación de los Capítulos IV, V y VII de la Ley, relativos a los recursos naturales, los recursos mine-ros y al desarrollo económico, respectivamente. No son pocos los proyectos de decreto que han sido formulados. Sin embargo, aún no se logra concretar la expedición del reglamento.

Recientemente, una ventana parece abrirse para el desa-rrollo en los territorios afrocolombianos. En efecto, la especial prioridad que el Gobierno Nacional le otorga al desarrollo rural del país, en lo que se refiere a las co-munidades negras, se puso de manifiesto tras el Acuerdo para la Prosperidad, encabezado por el Presidente de la República, realizado en la Ciudad de Cali en mayo de 2011, a instancias del Programa Presidencial Afroco-lombiano, en el que participaron, entre otros sectores, voceros de los Consejos Comunitarios y de la Comisión Consultiva de Alto Nivel de Comunidades Negras.Entre los compromisos asumidos por el Ministerio de Agricultura y el Incoder se destacan los siguientes:

“El Ministerio de Agricultura se compromete a hacer una revisión de todas las políticas programas y estra-tegias que existen hoy para las Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras del sector rural, para construir conjuntamente las estrategias que garanticen la elaboración de la política pública diferenciada para estas comunidades con las instan-cias legales representativas”; también formulará en un término de seis meses, una política diferencial para la pesca artesanal y acuícola por su parte. Así mismo, se prevé la gestión de recursos incluidos de coopera-ción internacional la Creación de una línea especial de créditos Finagro DTF-2 para comunidades negras para proyectos productivos. Por su parte, el Incoder tiene el compromiso de “…realizar las convocatorias diferenciadas en proyectos productivos, agrícolas, pecuarios y pesqueros para Comunidades, Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras”17.

No obstante estos compromisos, el Estado colombiano seguirá enfrentando grandes desafíos para traducir su vo-luntad política en hechos reales: primero, tendrá que de-cantar la interlocución con los voceros de las comunida-des negras, pues los consejos comunitarios no gozan de una representación adecuada en la Comisión Consultiva de Alto Nivel, lo que compromete incluso la reglamenta-ción y aplicación de la Ley de Víctimas y de Restitución de Tierras. La siguiente gráfica ilustra tal situación.

El segundo desafío que enfrenta el Estado para garantizar el desarrollo rural de las comunidades negras, remite al conjunto de intereses derivados de la ubicación estratégi-ca de dichos territorios.Como señalado en el capítulo dedicado al desplazamiento forzado y cultivos ilícitos al menos el 6% de los afroco-lombianos se encuentran en situación de desplazamiento y más de la mitad corresponde a mujeres.Esta situación ha motivado al Estado a profundizar los esfuerzos tendientes a implementar el enfoque diferen-cial y acción sin daño en las políticas de atención a la población en situación de desplazamiento, consecuente con los lineamientos de políticas de acción afirmativa adoptados en los últimos años.

Los conflictos interétnicosLa titulación colectiva reviste la mayor conveniencia po-lítica, en el interés de superar y prevenir los conflictos interétnicos asociados al uso y aprovechamiento de los recursos naturales, y al acceso a la tierra en territorios compartidos entre las comunidades negras e indígenas, así como con otros grupos sociales. Por sus implicacio-nes, la cuestión de los conflictos interétnicos asociados

Fuente: elaboración propia, con base en información de voceros de Consejos Comunitarios

Cuadro 6 Aproximación a la representación de los ConcejosComunitarios con títulos colectivos en la Comisión Consultiva de alto nivel según número de familias (total 63.400).

17Ministerio de Hacienda, Anexos del Plan Nacional de Desarrollo 2010 -2014

22

al territorio requiere un análisis particular y sostenido, tendiente a garantizar la superación definitiva de los mis-mos.Algunos ejemplos son los conflictos por la propiedad de las áreas que comprende la reserva de Las Teresitas en Riosucio, Chocó; el Cerro de la Teta en el Cauca, la com-praventa de tierras colectivas tituladas a las comunidades negras por parte del Cabildo Indígena en Nuquí, Chocó; la compra y adjudicación de la Hacienda San Rafael a favor de las comunidades indígenas, en el Departamento del Cauca, así como las víctimas afrocolombianas que ha cobrado la cuestión de la tierra en los Montes de María y en Cartagena.

Recomendaciones A partir de las experiencias arriba señaladas se sugie-ren un conjunto de recomendaciones que, de tomarse en cuenta, bien podrían redundar en potenciar de manera puntual los esfuerzos desplegados en los casos en estu-dio, así como en mejoras en la eficacia de la cooperación internacional a favor de la población afrocolombiana.

En esa perspectiva se destacan las siguientes recomen-daciones:

1) Profundizar los esfuerzos tendientes a la imple-mentación de las recomendaciones previstas en el Conpes 3660 de 2010 —incluida la formulación y gestión de una estrategia país— para el fortaleci-miento integral de los consejos comunitarios y la gobernanza de los territorios afrocolombianos; la implementación de un enfoque diferencial en los programas misionales y procesos internos de Ac-ción Social, a través de la inclusión de la variable étnica, el enfoque diferencial y la consulta previa; la promoción ante la cooperación internacional de los lineamientos temáticos previamente concerta-dos interinstitucionalmente que estén orientados a la población afrocolombiana, y que contribuyan a posicionar la agenda étnica en las agendas de coo-peración de los donantes según las prioridades de las entidades territoriales.

2) Promoción e intercambio de experiencias exitosas, con base en la información consolidada en Sistema de Información de la Ayuda Oficial al Desarrollo -Siaod- y otras fuentes, con el fin de garantizar un mayor impacto de los proyectos de cooperación; realización de ejercicios de sensibilización de la cooperación internacional en procura de lograr una mayor comprensión de la diversidad cultural y la construcción de estrategias específicas de coope-ración para la población afrocolombiana, según lo prevé el citado Conpes 3660.

Considerar la incorporación del Consejo Comu-nitario de Zacarías en el Programa de Territorios Étnicos Productivos.

3) Contribuir al fortalecimiento del Observatorio de Iniciativas de Paz y Desarrollo en Territorios de Minorías Étnicas para que adquiera las capacida-des necesarias para la caracterización de su perfil étnico y su expansión progresiva en el departamen-to y el país, de modo que pueda servir de soporte en el proceso de incorporación y consolidación del enfoque diferencial afrocolombiano e indígena en

23

los ámbitos de la formulación e implementación de políticas públicas con enfoque diferenciado, en los niveles territorial y nacional.

4) Articular el Observatorio a los diferentes sistemas de información institucionales existentes en mate-ria de grupos étnicos y considerar la financiación de una segunda fase del mismo, con el fin de que pueda lograr plenamente los objetivos que lo ins-piraron.

5) En asocio con el Movimiento Cimarrón y la coo-peración internacional, promover intercambios de lecciones y aprendizajes, en la perspectiva de los programas de fortalecimiento organizativo y lide-razgo afrocolombiano previstos en diferentes polí-ticas gubernamentales, incluidos los lineamientos y recomendaciones del Conpes 3660 de 2010; y considerar la posibilidad de priorizar los progra-mas de liderazgo en futuras subvenciones relevan-tes.

6) Promover espacios de participación para que las comunidades afrocolombianas puedan mejorar su posición en los escenarios de definición de polí-ticas públicas en los niveles territoriales, desde la fase de debate electoral y con miras a la conse-cuente formulación de los programas de gobierno que deben presentar los candidatos a corporaciones públicas, en virtud del artículo 259 de la Constitu-ción Política de Colombia y la Ley 131 de 1994.

7) Adoptar medidas que contribuyan a disipar de ma-nera efectiva las situaciones de riesgo y de zozobra en que aún se debaten las comunidades afrocolom-bianas de los Montes de María, incluida la consoli-dación de un proceso sostenido de reconstrucción del tejido social en dichas comunidades que tome en cuenta sus especificidades étnicas, en atención a las aún evidentes secuelas de los graves, masivos y sistemáticos hechos de violencia de que ha sido víctimas. Así mismo, fortalecer las acciones con miras a articular las políticas nacionales y territo-

riales a favor de la población afrodescendiente, en particular, en el departamento de Bolívar, y pro-fundizar las acciones tendientes a la recuperación cultural y de la memoria colectiva de la población afrodescendiente de Bolívar.

8) Con referencia a la temática de tierras se presen-tan las siguientes recomendaciones:

• Continuar con la política de titulación colectiva de tie-rras a las comunidades negras, a fin de culminar la adju-dicación de los 5.6 millones de hectáreas identificadas previa al inicio de la misma.• Diseñar un Programa de Adquisición de Tierras para las Comunidades Negras, conforme se previó en las leyes 812 de 2003 y 1450 de junio de 2011, relativa al Plan Nacional de Desarrollo, 2010 -2014: Prosperidad para Todos, y disposiciones posteriores, que incluya la ad-judicación de tierras productivas a dichas comunidades, incluidas las que son producto de procesos de extinción de dominio. • Conforme lo dispuesto en el Conpes 3660 de 2010: Po-lítica para Promover la Igualdad de Oportunidades para a Población Negra, Afro Colombiana, Palenquera y Raizal, es urgente que el Incoder elabore un diagnóstico de la situación de tierras de las comunidades afrocolombianas diferentes a las ubicadas en el Pacífico.• Elaborar un mapa de conflictos interétnicos asocia-dos a la cuestión de la tierra, los macro-proyectos y el aprovechamiento de los recursos naturales en territorios ancestrales, asentamientos y zonas de influencia de las comunidades negras.• Concluir el proceso de reglamentación de los Capítulos IV, V y VII de la Ley 70 de 1993.• Adelantar los procesos de deslinde y saneamiento de los territorios colectivos de comunidades negras.• Aprovechar el marco que ofrecen las recientemente aprobadas Ley de Víctimas y Ley de Ordenamiento Te-rritorial, para diseñar y relanzar un Programa Especial de Adquisición de Tierras para las Comunidades Negras.• Garantizar la interlocución con los voceros legítimos de los consejos comunitarios.

24

Conclusiones La formulación de políticas públicas de paz y desarrollo que permitan enfrentar temas críticos que afectan pobla-ciones afrocolombianas, pasa por observar el peso que tienen dichas poblaciones en las ventajas comparativas y competitivas del país, lo que explica muchos de los problemas y desafíos a los que se enfrentan estas pobla-ciones. Del estudio realizado por parte de la Asistencia Técnica a los proyectos subvencionados por el Tercer Laboratorio de Paz y otras líneas de cooperación de la Unión Europea a favor de la población afrocolombiana, se derivan las siguientes conclusiones y desafíos.a) Respecto de los temas críticos. Los temas identifica-

dos como críticos (racismo y exclusión social; territo-rio y desarrollo sostenible; desplazamiento forzado y cultivos ilícitos; limitaciones en el acceso a la justicia; debilidad institucional de la población afrocolombia-na y consulta previa como asuntos transversales) tie-nen la potencialidad de alcanzar mayor relevancia en la agenda del actual Gobierno y, por tanto, pueden ser enfrentados en el marco de la Política de Prosperidad Democrática, en particular, con los objetivos de la Locomotora Minero Energética y la Agenda Legisla-

tiva, en los ámbitos de las leyes de tierra, víctimas, regalías y ordenamiento territorial, así como en la perspectiva de las obras de infraestructura con inci-dencia en los corredores de competitividad del país.

b) Respecto de las líneas prioritarias de la coope-ración. De los proyectos subvencionados por la Unión Europea a favor de la población afrocolom-biana, se infiere una estrecha relación entre estos y con la cuestión de los Derechos Humanos, asunto que ocupa un lugar central en los tres pilares en que descansan las relaciones del país y la UE, y que se prevé tendrá mayor visibilidad en la perspectiva de la aprobación y ratificación del Acuerdo Comercial que suscribieron en mayo de 201018.

c) Respecto de los detonantes de la cooperación. El crecimiento que refleja la cooperación internacional a favor de la población afrocolombiana ha sido di-rectamente proporcional al proceso de inserción del tema en la agenda pública nacional, y tiene entre sus principales detonantes la incidencia del conflic-to armado interno y la violencia generalizada que ha afectado en las dos últimas décadas a la población afrocolombiana.

d) Respecto de los beneficiarios. Las comunidades beneficiadas, en tanto miembros de la población afrocolombiana, son parte de uno de los grupos so-ciales más afectados por el racismo y la exclusión social. Son, además, el grupo étnico que en mayor proporción padece el fenómeno del desplazamien-to forzado en el país; y las áreas de influencia de los proyectos subvencionados por la Unión Europea son representativas de las zonas donde, en mayor medida, se reflejan los temas críticos que afectan a la población afrocolombiana.

18El Tratado incluye una cláusula en materia de Derechos Humanos, análoga a la prevista en el Acuerdo de diálogo político y de cooperación internacional, suscrito entre la Comunidad Andina y la Unión Europea en 2003. Así mismo, en el capítulo de “Comercio y desarrollo sostenible” se prevén cláusulas sociales que exigen el cumplimiento de normas mínimas en materia laboral y ambiental, bajo el prisma del respeto a los Derechos Humanos, así como estándares mínimos que deben observarse en la producción y comercialización de bienes y servicios, según lo han destacado las partes.

25

Las comunidades subvencionadas son legítimas re-presentantes de las dinámicas socio-organizativas afrocolombianas. Muchas de las comunidades be-neficiarias se localizan en áreas estratégicas para el desarrollo de Colombia. El desafío que representa la debilidad institucional afrocolombiana es un asunto crucial que se pone en evidencia, entre otros aspec-tos, en el escaso acceso y en las limitaciones que en-frentan las comunidades en la oferta de la coopera-ción internacional, asunto que se pudo constatar con el escaso número de solicitudes que cumplieron con los requerimientos de la convocatoria realizada en el marco del Tercer Laboratorio de Paz en su componen-te temático.

e) Con referencia a la temática de tierras se presentan las

siguientes conclusiones:

• Existe una gran expectativa de tierras por parte de co-munidades negras asentadas en la Costa Caribe, los va-lles interandinos, Antioquia y los Llanos Orientales, en-tre otras zonas del país. • El desplazamiento forzado de un número significativo de las 63 mil familias beneficiarias de los títulos colec-tivos, hace evidente la pertinencia de continuar con la política de titulación colectiva a las comunidades negras, pero acompañada de desarrollo productivo, como opor-tunidad para superar los niveles de marginalidad que obliga a dichas comunidades al asentamiento en zonas de alto riesgo.

• La titulación colectiva reviste la mayor conveniencia política, en el interés de superar y prevenir los conflictos interétnicos asociados al uso y aprovechamiento de los recursos naturales, y al acceso a la tierra en territorios compartidos entre las comunidades negras e indígenas, así como con otros grupos sociales. • Las recientemente aprobadas Ley de Víctimas y Ley de Ordenamiento Territorial, que deberán ser materia de regulación especial para los grupos étnicos, aportan un escenario propicio para llevar a la práctica el Programa Especial de Adquisición de Tierras para las Comunida-des Negras. Sin embargo, se hace necesario decantar la interlocución Gobierno – Comunidades. • La adjudicación de tierras “es un instrumento” que en sí mismo no garantiza el bienestar de las comunidades y que tiene que ser acompañada por políticas –medidas-, posiblemente integrales, que contribuyan al desarrollo social y económico de las mismas, que las comunidades conciben como etnodesarrollo.

Desafíosa) En materia de cooperación internacional. El Gobierno,

en particular Acción Social, en asocio con la coope-ración internacional enfrenta el desafío de formular una estrategia de cooperación para la población afro-colombiana con la participación de todos los actores relevantes, incluidas las entidades territoriales.

El logro de una mayor eficacia de la cooperación in-ternacional a favor de la población afrocolombiana, sugiere la creación de dinámicas que favorezcan el intercambio de experiencias, mediante acciones como la puesta en marcha de una Mesa Interinstitucional y la promoción ante la cooperación internacional de los lineamientos temáticos previamente concertados inte-rinstitucionalmente que estén orientados a la pobla-ción afrocolombianas, y que contribuyan a posicionar la agenda étnica en las agendas de cooperación de los donantes según las prioridades de las entidades terri-toriales.

26

b) Con respecto a los temas coyunturales. La coyuntura actual hace urgente la promoción y realización de un Diálogo social con la población afrocolombiana, que permita concertar una agenda tendiente a afrontar los temas críticos que la afectan, incluida la formulación de un documento de referencia para el desarrollo de los procesos coyunturales en materia de consulta pre-via, así como la identificación de acciones tendientes a evitar las violaciones a los Derechos Humanos y el Derecho Internacional Humanitario.

d) Con respecto a las políticas públicas. El Gobierno Nacional enfrenta el desafío de llevar a la práctica el conjunto de políticas que se han formulado recien-temente a favor de la población afrocolombiana. En esa perspectiva, podría considerar promover la in-corporación de una leyenda en la futura Ley del Plan Nacional de Desarrollo, que le otorgue facultades al Presidente de la República para emitir un decreto con Fuerza de Ley.

Tal leyenda podría ser del siguiente tenor:

“Facúltese al Presidente de la República para que dentro de los seis meses siguientes a la expedición de la presente Ley, expida un Decreto con Fuerza de Ley, mediante el cual se adopte un Plan de Igualdad de Oportunidades para la Población Negra o Afrocolombiana, Palenquera y Rai-zal. Dicho Plan contendrá medidas prácticas —incluidas medidas de acción afirmativa— para la articulación, for-talecimiento e implementación de las Recomendaciones de la Comisión Intersectorial y sus estudios de soporte; el Conpes 3660 sobre igualdad de Oportunidades, el Plan Integral a Largo Plazo, 2007-2014, el Plan Nacional de Desarrollo Afrocolombiano 2010-2014 y el eje afroco-lombiano contenido en el Plan Nacional de Desarrollo de todos los Colombianos.

Parágrafo: Las medidas que se adopten en ejercicio de las presentes facultades formarán parte integral del Plan Nacional de Desarrollo de todos los colombianos. Parágrafo. El Decreto Ley contendrá medidas para el for-

talecimiento organizativo de toda la población negra o afrocolombiana, raizal y palenquera del País, dentro de los parámetros previstos en la Sentencia del 5 de agosto de 2010 del Consejo de Estado, la jurisprudencia de la Corte Constitucional y demás instancias relevantes.”

Diseño y diagramacion:Amado Impresores S.A.S.

Preprensa e Impresion:Amado Impresores S.A.S.

Fotos: Piet Spijkers, Aimo Baribbi, archivo fotográfico de la Fundación Red Desarrollo y Paz de Los Montes de ma-ría y de Acción Social - Presidencia de la República.Bogotá D.C. - Colombia

La Resolución 64/169 de la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas: “Proclama el año que co-mienza el 1° de enero de 2011 Año Internacional de los Afrodescendientes, con miras a fortalecer las medidas nacio-nales y la cooperación regional e internacional en beneficio de los afrodescendientes en relación con el goce pleno de sus derechos económicos, culturales, sociales, civiles y políticos, su participación e integración en todos los aspectos políticos, económicos, sociales y culturales de la sociedad, y la promoción de un mayor conocimiento y respeto de la diversidad de su herencia y su cultura”.