El Sistema Argentino de Coparticipacion Impositiva y Desafios Al Regimen Fiscal Federal 2

7/21/2019 El Sistema Argentino de Coparticipacion Impositiva y Desafios Al Regimen Fiscal Federal 2

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El sistema argentino de coparticipacin impositiva y los desafos al rgimen fiscal federal. Pablo Mara GARAT

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EL SISTEMA ARGENTINO DE COPARTICIPACIN IMPOSITIVA

Y LOS DESAFOS AL REGIMEN FISCAL FEDERAL

Pablo Mara GARAT 1

I- Qu es la Coparticipacin?. II- El sistema de coparticipacin federal y el

poder de imposicin. III- La coordinacin tributaria en nuestro estado federal.

IV- Evolucin de la coordinacin tributaria federal desde 1853/60. V- El

Laberinto de la Coparticipacin. VI- El sistema de coparticipacin federal a

partir de la reforma constitucional de 1994. VII- Los municipios en el sistema

de coparticipacin federal de la Constitucin Nacional. VIII- Reflexiones finalesy una propuesta a modo de conclusin.

I.- QU ES LA COPARTICIPACIN?

De manera introductoria creemos que resulta pertinente responder este interrogante

intentando de modo sencillo y preciso- esclarecer al lector y presentar el escenario

en el que se desarrolla el acontecer de las relaciones fiscales interjurisdiccionales ennuestro pas.

Antes, sin embargo, resulta prudente sealar que el tema de llamada

coparticipacin federal de impuestos requiere, por su propia naturaleza, un enfoque

interdisciplinario si se pretende concluir - siempre provisoriamente- en algn aporte

consistente a la definicin de una de las cuestiones constitucionales ms relevantes

que se encuentra pendiente de reglamentacin en la legislacin inferior (ley

convenio) desde Diciembre de 1996, conforme a lo dispuesto por la propia

Disposicin Transitoria Sexta de la Constitucin Nacional segn el texto reformado

en 1994.

1Profesor de Derecho Constitucional. Facultad de Derecho. Pontificia Universidad Catlica Argentina.


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Requirindose el anlisis interdisciplinario tambin cabe advertir que la preeminencia

del enfoque parcial de alguna de las ciencias involucradas - particularmente el

derecho, la economa y las finanzas pblicas- puede conspirar contra el arribo a

buen puerto de un aporte integral.

Sin perjuicio de ello, los especialistas del derecho tenemos la obligacin de difundir

el resultado de nuestra propia reflexin acadmica y, en tanto sea posible, hacerlo

teniendo en cuenta los aportes difundidos desde las otras disciplinas y an la

experiencia de las circunstancias polticas y econmicas que han constituido el

marco circunstancial de la evolucin del debate sobre la cuestin entre nosotros.

Con esta advertencia, trataremos en primer lugar de contestar particularmente

desde la experiencia de dieciocho aos (1991-2009) de relaciones fiscales

interjurisdiccionales vividas muy de cerca, a esta pregunta general: Qu es la

Coparticipacin? de modo sencillo e introductorio.

Luego nos adentraremos en el llamado laberinto de la coparticipacin anticipando

desde ya nuestra conclusin: de un laberinto se sale de un solo modo: por arriba. Y

ese arriba, tambin nos adelantamos, tiene mucho que ver con la necesaria mirada

de esta cuestin como variable fundamental para la definicin de las polticas de

estado que nuestra Argentina necesita. Un arriba que requiere la mirada

trascendente de todo buen gobierno con visin de Estado.

Y para comenzar, entonces: la llamada coparticipacin federal o coparticipacin a

secas es, por lo menos y al mismo tiempo:

a) uno de los cinco sistemas clsicos para coordinar el ejercicio del poder

de imposicin en estados unitarios o federales. Los otros son: separacin

de fuentes; concurrencia de fuentes; cuotas adicionales y transferencias

condicionadas o incondicionadas. Para entender este primer punto baste

sealar que, conforme al texto originario de la Constitucin Nacional nuestra

organizacin federal adopt los sistema de separacin y concurrencia de

fuentes, en tanto sus artculos 4 y 67, inciso 2 prevean que las contribucioneso derechos del comercio exterior eran exclusivos del Gobierno Federal,


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mientras que las contribuciones internas, directas o indirectas correspondan

a las Provincias (separacin de fuentes). Excepcionalmente, cuando la

defensa, seguridad comn y bien general del Estado lo exijanse admita que

el Gobierno Federal estableciera tambin contribuciones directas (segn la

ms extendida interpretacin de la Constitucin Nacional) y tambin indirectas

(sin la exigencia formal antedicha, segn interpretacin de la Corte Suprema

de Justicia de la Nacin (Fallos 149:260), (concurrencia de fuentes). El abuso

por parte del Gobierno Federal en el ejercicio del sistema de concurrencia

deriv en la adopcin constitucional en 1994 del sistema de coparticipacin

y el posterior avance reiterado desde dicho nivel gubernamental sobre ste

pareciera conducir a la adopcin del sistema de transferencias condicionadas

(vgr. Ley 26.075 llamada de financiamiento educativo) conviviendo con los

otros tres sistemas.

b) La coparticipacin es particularmente y junto con el Presupuesto General de

la Nacin - el ms importante mecanismo de asignacin de recursos

pblicos para la ejecucin de las polticas de estado (supuesto que ellas

se encuentren definidas) o la satisfaccin de necesidades pblicas

explicitas o implcitas. Esto no solamente es consecuencia de cmo se

redistribuye la renta tributaria federal sino tambin por la recurrencia del

Gobierno Federal al procedimiento previsto en el artculo 75, inciso 3 de la

Constitucin Nacional (antes de la reforma de 1994 utilizado igualmente en el

lmite de la constitucionalidad) para asignar especficamente todo o parte de

los recursos coparticipables. Asimismo, y para demostrar este aserto cabe

recordar el nuevo texto del artculo 75, inciso 8 de la Constitucin Nacional

que remite explcitamente al inciso 2 del mismo artculo a fin de exigir lacorrelacin efectiva entre el sistema de coparticipacin federal y las leyes de

presupuesto nacional, que deben expresar el programa general de

gobierno y el plan de inversiones pblicas conforme a las pautas

establecidas en el tercer prrafo del inciso 2 de este artculo. Dichas pautas

hacen referencia a la equidad y solidaridad regional y a dar prioridad al logro


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de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de

oportunidades en todo el territorio nacional.

c) Por lo anterior, la coparticipacin es un indudable mecanismo de

redistribucin vertical y horizontal de la renta tributaria federal entre el

Gobierno Federal y las Provincias y la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, y

de stas entre s. En efecto, a travs de los procedimientos de las llamadas

distribucin primaria y distribucin secundaria la masa coparticipable se

ha redistribuido antes que en proporcin a las competencias servicios y

funciones a que hace referencia el nuevo artculo 75, inciso 2 de la

Constitucin Nacional, o a lo que cada jurisdiccin aporta, conforme a criterios

que varan segn los acuerdos alcanzados en las denominadas leyes

convenio o en los pactos fiscales que las han modificado provisoriamente.

Tal redistribucin ha operado verticalmente a favor del Gobierno Federal para

atender el dficit previsional a partir de su reforma en los aos 90- y el

servicio de la deuda pblica consecuente, y horizontalmente entre las

Provincias y la CABA a favor de las menos desarrolladas, a partir de los

principios de solidaridad y equidad federal.

d) En esta perspectiva, adems, la coparticipacin ha sido tambin el marco

jurdico para ajustar - con pretendido fundamento en la emergencia

econmica que ha desplazado al orden jurdico constitucional desde la crisis

de 1890 la distribucin de la renta tributaria federal a las necesidades

del Tesoro Nacional.

e) La llamada coparticipacin constituye, por otra parte, el sistema por el cualel Gobierno Federal y las Provincias acuerdan tambin (especialmente stas

ltimas) normas de armonizacin tributaria, eufemismo en la prctica que

ha implicado la autolimitacin en el ejercicio de potestades tributarias

originarias propias de los sistemas de separacin y concurrencia de fuentes.

En otro sentido constituye tambin la oportunidad para coordinar la

administracin tributaria federal de los recursos coparticipables, lo que an no

se ha logrado sino parcialmente.


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f) Finalmente la coparticipacin ha sido considerada (particularmente por ciertos

organismos multilaterales de crdito) como el sistema por el cual se limitara

mediante la adopcin de diversas pautas de armonizacin tributaria y otras

restricciones a la autonoma local el denominado gasto pblico

improductivo de las Provincias, a pesar de no disminuir correlativamente su

responsabilidad en el ejercicio de las competencias relacionadas con las

necesidades pblicas prioritarias como la salud, la educacin y la promocin

del empleo, entre las ms relevantes.

II.- EL SISTEMA DE COPARTICIPACIN Y EL PODER DE IMPOSICIN

Como segunda cuestin introductoria creemos que resulta indispensable repasar

ordenadamente algunas cuestiones que enmarcan poltica y jurdicamente el tema

bajo anlisis.

El poder de imposicin es parte del poder de imperium del gobierno a todos los

niveles y conforme a la distribucin de competencias que el respectivo ordenamiento

constitucional haya establecido. En un estado federal este poder de imposicin se

encuentra distribuido entre los miembros de la federacin, reconocidos como tales,

con la finalidad terica de que el ejercicio del mismo se corresponda con el de

las dems competencias que deben atender con los recursos que a su nivel

obtengan.

Este poder de imposicin comprende las atribuciones para crear, modificar,

sustituir, eliminar, eximir, asignar y administrarlos recursos tributarios obtenidos

por su ejercicio respetando el principio de legalidad universalmente aceptado porel cual no hay tributo sin ley.

Cuando para coordinar el ejercicio de este poder en un estado federal se recurre a

alguno de los sistemas que ya hemos enunciado (separacin de fuentes;

concurrencia de fuentes; cuotas adicionales; coparticipacin y transferencias

condicionadas o incondicionadas) muchas veces solamente se tiene en cuenta el


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resultado econmico - financiero de tal coordinacin; o dicho de otro modo: lo que se

obtiene efectivamente a cada nivel de gobierno a travs de la distribucin

coordinada.

Sin embargo, desde un enfoque estrictamente jurdico debe sealarse que todas y

cada una de aquellas atribuciones, cuando no son debidamente coordinadas pueden

conducir a un resultado econmico-financiero muchas veces contradictorio con el

que se habra acordado mirando solo el reparto de la renta tributaria federal.

Entre nosotros veremos que la falta de coordinacin adecuada al respecto

contribuye, junto con la falta de acuerdo sobre el ejercicio de las competencias

concurrentes no tributarias, a la rmora en el dictado de una nueva ley convenio de

coparticipacin y al proceso de desfederalizacin evidente en que se encuentra la

Argentina

Baste sealar por ahora que del nuevo texto constitucional no se deduce con la

precisin necesaria en materia tan delicada, a quien le corresponder la atribucin

para crear, modificar, sustituir, eliminar, o eximir impuestos (contribuciones)

directos o indirectos una vez que fuere sancionada y aprobada la nueva ley

convenio.2

2En la causa El Cndor Empresa de Transportes S.A. v. Provincia de Buenos Aires; Fallos 324:4226 del 7 de

Diciembre de 2001, ha dicho la Corte Suprema de Justicia de la Nacin que: 9asume tal calidad la eventual

violacin, por parte de una provincia, del compromiso de abstenerse de ejercer la funcin legislativa en

facultades impositivas propias, aunque esa transgresin pueda tambin exteriorizarse como un conflicto entre

dos leyes locales. En efecto, la Constitucin Nacional establece la imperativa vigencia del esquema de

distribucin de impuestos previsto en la ley-convenio, sancionada por el Estado Nacional y aprobada por las

provincias, la que "no podr ser modificada unilateralmente ni reglamentada", de modo que una hipottica

transgresin a la ley local de adhesin -y, por ende, a dicha norma federal-, se proyecta como una afectacin

de las nuevas clusulas constitucionales, sin que en ello incida el carcter local de la norma mediante la cual

pudiera efectivizarse la alteracin del sistema vigente en el orden nacional.. Comentando este fallo seala

Rodolfo Spisso que: La extensa regulacin que el art. 75 incs. 2 y 3 CN.hace del sistema de coparticipacin

tributaria que se refiere a la formacin de la voluntad contractual, a la distribucin de los fondos

coparticipados,, ha omitido consignar el compromiso por parte de las provincias de abstenerse en forma

parcial de ejercer su potestad tributaria, lo que hace a la esencia del sistema conforme las distintas leyes que

se han venido dictando desde la sancin de la Ley 12.139 de Unificacin de Impuestos Internos al Consumo.

Al mencionar la eventual violacin a esa abstencin que no viene impuesta por la Constitucin en forma


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Con el marco actual de las Leyes Convenio 23.548, 23.966 y 24.464 resulta evidente

que tales atribuciones han quedado en cabeza del Gobierno Federal

exclusivamente, salvo para la Provincia que denuncie el convenio formalmente y

reasuma tales atribuciones (supuesto que tal denuncia fuere admitida, sobre lo cual

tampoco hay coincidencia en la doctrina).

Pero, Puede hacer esto una Provincia y an la Ciudad de Buenos Aires desde el

estricto enfoque jurdico constitucional?. Si la respuesta es negativa entonces el

sistema de distribucin de fuentes originario de la propia Constitucin -que la

reforma de 1994 no ha querido eliminar- habra fenecido y solamente se admitira el

de la coparticipacin. Y entonces cabra preguntarse adems que ocurrira con la

Provincia que no apruebe la nueva ley convenio: carecera de poder de imposicin

sobre las contribuciones distribuidas por los nuevos regmenes?.

Y si la respuesta, por el contrario, es afirmativa, Cmo quedara la situacin del

contribuyente frente al fisco si desde dos niveles de gobierno se le exige el mismo

tributo?. Se tratara solamente de un problema de superposicin tributaria que sera

admisible en el lmite del respeto al principio de no confiscatoriedad, receptado por la

propia Constitucin Nacional y la jurisprudencia de la Corte?.

Pero, an mas, como tambin veremos ms abajo, si como consecuencia de la

nueva ley convenio la situacin de las Provincias y la CABA se mantiene como

actualmente, cabe preguntarse desde un enfoque poltico-jurdico: Slo el Gobierno

Federal dispone constitucionalmente y en plenitud- del poder de imposicin como

herramienta de la poltica econmica?

expresa, sino por la ley federal que instituye el sistema y por las leyes locales de adhesin como un supuesto

que se proyecta como una afectacin al sistema, el tribunal cimero est reconociendo que la inhibicin por

parte de los gobiernos locales de ejercer la potestad tributaria respecto de tributos anlogos a los nacionales

coparticipados hace a la esencia del rgimen, y suscita cuestin constitucional, aunque el compromiso venga

instituido en la ley y no en el texto de la ley fundamental.(Spisso, Rodolfo, Lexis Nexis N 20023633 del 07/

08/ 2004).


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Y derivado de ello, podramos concluir preguntndonos: Debera la nueva ley

convenio coordinar formalmente todas las atribuciones propias del poder de

imposicin establecido en la Constitucin Nacional o solamente la distribucin de

recursos tributarios a las Provincias que, entonces y en 1994 - habran efectuado

una nueva delegacin de poder en los trminos del artculo 121 (ex 104) de la

Constitucin Nacional.

La cita que arriba en nota transcribimos acerca de la ltima jurisprudencia de la

Corte no alcanza a nuestro entender- para despejar tales decisivos interrogantes y

exigir de los protagonistas para la sancin de una nueva ley convenio definiciones

muy precisas.

III.- LA COORDINACION TRIBUTARIA EN NUESTRO ESTADO

FEDERAL

Como bien seala Albert de Rovira i Mola,3 catedrtico barcelons, conviene

distinguir la coordinacin financiera; la fiscal; la tributariay la impositiva.

As, ensea que ".... la coordinacin financiera -concepto el ms amplio y

omnicomprensivo- ha de referirse a todas las relaciones recprocas entre las

haciendas estatal, autonmica y local en materia de presupuesto, de ingresos y de

gastos. La coordinacin tributaria ha de referirse solamente a la estructura,

contenido y aplicacin de todos los tributos. La coordinacin impositiva ha de

referirse nicamente a la estructura, contenido y aplicacin de los impuestos. La

coordinacin fiscal, pues, como mbito intermedio entre la coordinacin financiera

y la tributaria, ha de referirse a todos los ingresos, esto es tributarios y no

tributarios."

El autor, define a la coordinacin como "... el conjunto de tcnicas que tienden a

armonizar las estructuras, las actuaciones y los intereses de los sistemas fiscales del

3

Albert De Rovira i Mola en "La coordinacin financiera estatal, autonmica y local" Barcelona -1984. Escola

d'Administracin Pblica de Catalunya.


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Estado, de las Comunidades Autnomas y de las Entidades Locales" y explica que

"Aludo a estructuras porque la coordinacin ha de ser, en primer lugar,

normativa...Menciono las actuacionesporque la coordinacin ha de existir tambin

en la aplicacindel sistema fiscal por la respectiva Administracin, en colaboracin

o cooperacin con los dems. Y me refiero a losinteresesporque... estos intereses

deben ser comunes y no contrapuestos".

Por ltimo en el pensamiento de este autor, los sistemas de coordinacin fiscal

"basculan entre la autonoma y el centralismo", o entre los sistemas de "separacin

de fuentes"y los de "transferencias".

Recordemos que el especialista que citamos desarrolla su anlisis respecto de

Espaa, un "Estado de Autonomas"- pero estado unitario al fin - con alto grado de

descentralizacin administrativa y la particularidad constitucional del reconocimiento

de los derechos histricos forales de las provincias vascongadas y navarras.

Quiz, si no tenemos an un nuevo sistema jurdico infraconstitucional (ley convenio)

de coparticipacin federal se deba a que las estructurasactuacionese

intereses no han podido coordinarse adecuadamente y, lo que es peor, hasta

exhiban sntomas de claro deslizamiento desde la no concretada coparticipacin

hacia un mero sistema de transferencias.

Es ms, ya no solamente el lenguaje poltico corriente y su versin periodstica

consecuente, hablan de transferencias a las Provinciascuando se refieren a la

distribucin de recursos coparticipables, sino que este grueso error de leguaje

campea an en la mejor bibliografa especializada y hasta en Congresos sobre lamateria.

Cuando una idea se impone en el lenguaje resulta luego muy difcil contradecirla en

el orden de la realidad. Ni hablar cuando el lenguaje es el de los operadores

jurdicos.


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Volviendo a nuestro autor, diremos que el claro y preciso encuadre de De Rovira i

Mola nos permite plantear varios interrogantes, hoy plenamente vigentes y

relacionados con las consideraciones y preguntas que antes efectubamos acerca

del poder de imposicin:

a) Es la coordinacin financiera, fiscal, tributaria e impositiva

especialmente la tributariapara lo que en este trabajo nos interesa aplicable a los

estados federales bajo cualquiera de los sistemas posibles?. En caso

afirmativo "quid" de la separacin de fuentes, cuando no es el adoptado? y Con

qu caractersticas?

b) Si, an as, la coherencia se mantiene, Cmo se evita que la

coparticipacin, por ejemplo, como uno de tales sistemas de coordinacin, provoque

el deslizamiento desde la "autonoma" (sistema de separacin de fuentes) al

"centralismo" (sistema de transferencias o asignaciones) cuando ello implica la

renuncia al menos transitoria por parte de las Provincias al ejercicio del poder

tributario sobre los denominados impuestos coparticipables?

Obviamente, estos interrogantes no se justifican en un estado unitario con alto grado

de descentralizacin, ya que en ellos la coordinacin en tales campos no slo es

deseable sino necesaria.

El problema consiste en que ella no es trasladable, sin ms, y bajo cualquier sistema

a un estado federal sin admitir, al menos, cierta mutacin del orden de

competencias o distribucin de poderes propios de tal sistema.

As, creemos que en un rgimen de estado federal el nombre de la coordinacin

posible es el de "concertacin" o "cooperacin". Y cul es la diferencia entre estos

y aquella?

Muy claramente: la que va de ser beneficiario del ejercicio de una facultad ajena por

su titular, a ser beneficiario y titularde esa misma facultad.


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O lo que es igual, la que va de un rgimen tutelado (en definitiva esto es el rgimen

unitario respecto de los niveles subnacionales), a un rgimen de plena libertad y

responsabilidad con subsidiariedad (que es la esencia del rgimen federal).

Todo esto es aplicable a nuestra realidad y organizacin constitucional.

En nuestro pas nunca se asumi, por todos los niveles de gobierno, el sentido

propio de un rgimen federal: la libertad con responsabilidad.

En un rgimen federal este es el verdadero concepto de correspondencia fiscal.

Despus de asumido ello, es que puede hablarse de justicia, equidad, solidaridad y

cooperacin.

Por ello, entendemos que elfederalismoslo se identifica con la descentralizacin

en tanto esta suponga reconocer derecho a la decisin antes que delegar poder

de decisin.

Y tambin por ello el federalismo es aplicacin constante del principio de

subsidiariedad en sus dos sentidos: como respeto de la libertad del nivel ms

pequeo (lo que constituye verdaderamente acercar la decisin al destinatario de

ella) y como accin subsidiaria (solidaria) cuando ese nivel, por causas objetivas no

puede ejercer plena y eficazmente sus libertades y facultades (para atender las

necesidades a su cargo).

Esto no es hacer filosofa con ocasin de la materia fiscal (lo que de todos modos no

viene mal) sino tratar de proponer un razonamiento bsico: si el rgimen decoparticipacin es slo una "muleta" de un estado federal "centralizado", en vas de

"descentralizacin", terminar siendo, en el mejor de los casos, un eficiente sistema

de asignacin por transferencias pero nunca un rgimen de concertacin que

respete la libertad con responsabilidad de provincias y municipios, propia de tal

estado.


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Y esto tampoco es declamativo, ya que la consecuencia de ello, en materia

financiera y fiscal ser la imposibilidad de lograr que los gobiernos provinciales y

municipales asuman definitivamente sus competencias y se hagan cargo de

asegurarse los recursos necesarios a travs de una mejor administracin tributaria.

Por el contrario, se presupuestar mal, se comprometer el gasto pblico ms all

de los recursos y se recargar sobre la administracin tributaria nacional (que hoy no

es estrictamente federal) la responsabilidad del ingreso.

Por ello, insistimos en que el camino para la recuperacin y fortalecimiento de

nuestra organizacin federal, desde la perspectiva financiera (comprensiva de lo

tributario), no comienza por garantizar que a todos nos ir bien (tentacin

programtica y a veces demaggica), sino por asegurar los medios concretos para el

ejercicio de las libertades o autonomas provinciales y municipales, asumiendo

horizontal y verticalmente el compromiso de la subsidiaridad y solidaridad por la

redistribucin de recursos para que se alcance por dicha va, cuando ello fuere

objetivamente necesario, lo que la Constitucin Nacional denomina "un grado

equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo

el territorio nacional".

Esta debera ser la base para la discusin de un nuevo modelo de federalismo fiscal

y tributario a partir de nuestra situacin actual y en el marco de la reforma

constitucional de 1994.

IV.- EVOLUCIN DE LA COORDINACIN FISCAL FEDERAL DESDE

1853/60

En la primera poca de la organizacin constitucional, y hasta fines del siglo XIX, el

Gobierno Federal respet la clusula del artculo 4de la Constitucin Nacional, sin

recurrir a las contribuciones (impuestos) para atender sus necesidades fiscales.


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As, entre 1853 y 1891, hay un primer perodo de clara separacin de fuentesque

se modifica cuando, por la crisis econmica de 1890/91, el Gobierno Federal

estableceimpuestos internosen todo el territorio nacional.

Se manifiesta a partir de all un predominio del sistema de concurrencia de fuentes

de hecho hasta la crisis mundial del 29/30 que lleva al Gobierno Federal a

apropiarse de fuentes invocando el 67, inc. 2 de la Constitucin Nacional, asumiendo

no slo la facultad de las Provincias en materia de impuestos directos, sino tambin

competencias, funciones y la prestacin de servicios que correspondan a aquellas,

consolidndose un proceso creciente de centralizacin.

En este punto corresponde detenernos en una referencia a la interpretacin de los

artculos 4y 67, inciso 2 de la Constitucin Naci onal hasta la reforma de 1994 en

cuanto a si las contribuciones a que se refiere el artculo 4 son las

contribuciones directas del ex artculo 67, inciso 2 o las contribuciones

indirectas que dicha norma no contemplaba como fuente del Tesoro Nacional

pero que el Gobierno Federal hizo suya.

Como bien explica Catalina Garca Vizcano en su obra clsica Los tributos frente al

federalismo:sostenemos que desde un punto de vista estrictamente jurdico es

correcta la posicin de Jarach. Advierte el mencionado autor cierto paralelismo entre

los artculos 4 y 67 de la Constitucin Nacional, entendiendo que el primero se

refiere a las fuentes de ingresos del Tesoro Nacional, mientras que el segundo se

relaciona con iguales recursos para atribuirlos a la competencia del Congreso.

Fundamenta su postura en las palabras pronunciadas por Gorostiaga en la

Convencin, y en la tesis que dice expuesta con posterioridad por Alberdi; de ello seinfiere que la Nacin no tiene facultades en materia de impuestos indirectos.4

Ms all de las discusiones doctrinarias en torno a la clasificacin entre impuestos o

contribuciones directas e indirectas as como respecto a si debe interpretarse

4Garca Vizcano, Catalina: Los tributos frente al federalismo. Ediciones Depalma. Buenos Aires, 1975.


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(como lo hacemos siguiendo a los autores citados) que los artculos 4 y 67, inciso 2

de la Constitucin Nacional solamente contemplaban las llamadas contribuciones

directasreservando las indirectas como exclusivas de las Provincias, lo cierto es

que el Gobierno Federal se apropi de ellas desde 1891; que la Corte Suprema

convalid ello, en su oportunidad5y, finalmente, que la reforma de 1994 ampli el ex

artculo 67, inciso 2 (ahora 75, inciso 2) para incorporar formalmente a ambos tipos

de contribuciones como fuentes concurrentes entre el Gobierno Federal y las

Provincias (y tambin la Ciudad Autnoma de Buenos Aires agregamos nosotros,

por interpretacin integral del mismo 75, inciso 2)

Concretado y admitido como en consonancia con la interpretacin constitucional el

ejercicio de facultades concurrentes sobre las contribuciones indirectas, apareca el

5Sociedad Annima Mataldi, Simn Limitada c/ Provincia de Buenos Aires; 28 de septiembre de

1927; Fallos: 149:260.Que los antecedentes de doctrina y jurisprudencia sobre la cuestin propuesta

deciden que, en general, los atributos indirectos al consumo interno, o sean los impuestos aludidos, pueden ser

constitucionalmente establecidos por la Nacin y por las provincias, en ejercicio de facultades concurrentes y

sin bice alguno determinado por incompatibilidades de orden institucional. El poder impositivo del gobierno

central a este respecto, as como la potestad concurrente de los estados para establecer los mismos gravmenes

sobre la misma materia imponible se ha derivado de la inteligencia atribuida a la clusula del art. 4 CN. ,

interpretndose por consideraciones de orden jurdico y fundamentos de carcter econmico, que si bien

dicha clusula no encierra una delegacin de poder expreso a favor de la Nacin contiene la facultad

implcita de crear y percibir los referidos impuestos federales al consuno (Fallos, 121:264), los que tiene ya,

sobre la sancin legal, laconsagracin de los hechos en el largo perodo de su funcionamiento, en el que se

han seguido como renta fiscal, el constante progreso del pas en los diversos rdenes de su actividad

econmica y constituyen en la actualidad una fuente de recursos de que a la Nacin acaso no le fuera dado

prescindir sin afectar fundamentalmente su situacin financiera.

Que la facultad constitucional de la Nacin relativa a estos impuestos, sea cual fuere la amplitud que se le

asigne,no tiene sin embargo, los caracteres de exclusividad con que se le han acordado otros, tales como los

referentes a la organizacin tributaria aduanera, derechos de importacin y de exportacin, renta de Correos,

etc., con relacin a los cuales existe la delegacin expresa de poderes que no comprende el gravamen de los

consumos internos, debiendo deducirse, en consecuencia, que las provincias conservan al respecto virtuales

facultades impositivas y pueden ejercitarlas en concurrencia con las de la Nacin, dentro del alcance y con

las limitaciones determinadas por la ley fundamental.Antonio Bermejo.- Jos Figueroa Alcorta .- Roberto

Repetto.- Ricardo Guido Lavalle(la negrita nos corresponde).


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problema previsto en el mismo fallo citado por el Alto Tribunal en cuanto al alcance y

posible agravio de la doble imposicin respecto de los contribuyentes.

Es entonces que, a partir de 1935 se sancion unilateralmente por el Congreso de la

Nacin el primer rgimen de coparticipacin impositiva a travs de la Ley 12.139,

con vigencia desde el 1/01/1935 que concreta la unificacin de los Impuestos

Internos y se propona como una ley convenio ya que prevea la adhesin de las

Provincias.

Es decir que la coparticipacin no se adopt por primera vez como mecanismo de

coordinacin impositiva, ni como instrumento para la distribucin o redistribucin de

tributos propios de las Provincias y del Gobierno Federal, sino como un mecanismo

de asignacin y compensacin por la detraccin de recursos tributarios que el

Gobierno Federal efectuaba en detrimento de las Provincias, an cuando ello

hubiese sido convalidado por la doctrina de la Corte Suprema de Justicia de la

Nacin.

Este tipo de normas mereci desde un primer momento la tacha de

inconstitucionalidad por parte de importantes tratadistas, as como la aceptacin de

otros no menos prestigiosos.6

La Corte Suprema de Justicia de la Nacin, por su parte, solamente abord la

cuestin obiter dictumen el fallo Madariaga Anchorena, Carlos Juan s/ demanda

de inconstitucionalidad (Fallos 280-297) admitiendo la constitucionalidad de dicho

tipo de acuerdos.

6Dino Jarach; Segundo V. Linares Quintana; Germn Bidart Campos. A favor de su constitucionalidad: Carlos

Mara Giuliani Fonrouge; Horacio A. Garca Belsunce. Ver: Cass, Jos O.: El Federalismo Fiscal, evolucin

histrica en El federalismo Fiscal a partir de la reforma constitucional. Criterios Tributarios. Buenos Aires,

1995.


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Entre 1935 y 1973, tanto los gobiernos constitucionales como los de "facto"

mantuvieron el sesgo centralista y agudizaron el proceso de desfederalizacin, ms

all de la materia fiscal.

En 1973, la Ley 20.221, trat de transformar a la coparticipacin en un mecanismo

de coordinacin impositiva con efectos redistributivos, para lo cual adopt el sistema

de distribucin secundaria en base a parmetros que tenan en cuenta la situacin

de las Provincias menos desarrolladas.7

Sin embargo, esta ley consolid el avance del Gobierno Federal sobre las

contribuciones directas, con lo cual pareci agudizarse la mutacin desde el sistema

de separacin y concurrencia de fuentes hacia el de coparticipacin con tendencia al

de asignaciones incondicionadas y condicionadas (stas ltimas bajo la forma de

impuestos con afectacin especfica, o transferencias de la misma naturaleza).

En 1984, al vencer el rgimen de la Ley 20.221, bajo la forma de convenios

financieros transitorios, se admite un sistema de asignaciones durante 1985, 86 y

87.

A partir del 1de Enero de 1988 rige un rgimen transitorio de distribucin de

recursos fiscales entre la Nacin y las Provincias(artculo 1de la Ley 23.548)

que, bajo la forma de ley convenio, organiza el sistema de coparticipacin federal

pero admitiendo - ahora ms claramente - el avance del Gobierno Federal sobre

7As, la Ley Convenio 20.221establece:Art. 3.-La distribucin entre las provincias adheridas del monto que

resulte por aplicacin del artculo 2, inciso b) se efectuar de acuerdo con el siguiente criterio: a) Directamente proporcional ala poblacin, sesenta y cinco por ciento (65%); b) En proporcin per cpita a la brecha de desarrollo entre cada provincia y el

rea ms desarrollada del pas, siempre que la provincia no pertenezca a dicha rea, veinticinco por ciento (25%); y c) A las

provincias que no tengan densidad de poblacin superior al promedio del conjunto de provincias, y en proporcin a la diferencia

entre la densidad de poblacin de cada provincia y dicho promedio, diez por ciento (10%). Art. 4.- A los efectos de la

aplicacin del inciso b) del artculo 3, se entiende como brecha de desarrollo de cada provincia a la diferencia porcentual entre

su nivel de desarrollo y el correspondiente al rea que comprende a la Capital Federal y a la provincia de Buenos Aires. Para la

determinacin del nivel de desarrollo de cada provincia, se aplicar el promedio aritmtico simple de los siguientes ndices: a)

Calidad de la vivienda, segn surja del ltimo Censo Nacional de Viviendas; b) Grado de educacin de los recursos humanos,

segn surja del ltimo Censo Nacional de Poblacin; y c) Automviles por habitante, correspondientes al ao del ltimo Censo

Nacional de Poblacin.


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facultades tributarias de las Provincias y un criterio de "porcentajes fijos" en lugar de

los parmetros de la Ley 20.221, tornando el rgimen menos racional.

Antes de continuar dos reflexiones sobre el ttulo de esta ley:

a) se trata formalmente de un rgimen transitorio que lleva 20 aos de

vigencia efectiva y que, adems, toda vez que fue modificado por acuerdo,

tambin transitorio, del Gobierno Federal y las Provincias lo fue en detrimento

de stas ltimas, tanto respecto de los recursos percibidos como del ejercicio

de sus atribuciones constitucionales en materia de fuentes tributarias.

b) se consolida el trmino Nacin para referirse al Gobierno Federal

desnaturalizando el lenguaje jurdico en general - y constitucional en particular

- que expresamente reserva dicha denominacin solamente para la

formacin y sancin de las leyes (art. 35, CN). A partir de 1994 dicha

equivocidad se consagra en la redaccin del artculo 75, inciso 2 acuerdos

entre la Nacin y las Provincias; todo como si la Nacin fuere algo

distinto de la reunin de todas las Provincias por voluntad de ellas mismas

para constituir la unin nacional (Prembulo de la Constitucin Nacional).

A partir de 1989, ocurre un fenmeno singular: el Gobierno Federal inicia un proceso

de devolucin de competencias a las Provincias en materias concurrentes como la

atencin de la salud y la educacin, pero no renuncia al ejercicio de facultades

tributarias en materia de contribuciones directasni propicia la vuelta a un sistema de

separacin y concurrencia de fuentes. Ni tampoco se modifica la ley convenio para

ampliar las atribuciones de las Provincias en materia de ejercicio del poder deimposicin sino que en sentido opuesto- los pactos fiscales restringen an ms

dicho poder ahora en relacin con los tributos que las reglas de armonizacin

tributaria de la Ley Convenio 23.548 haban mantenido como locales y compatibles

con el rgimen general de distribucin.


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Las Provincias admiten esto y slo reclaman que la "transferencia" de servicios sea

acompaada de la "transferencia" de recursos para atenderla. Esto era razonar

como si el nuestro fuera un rgimen unitario con descentralizacin administrativa y

sistema de asignaciones (transferencias) condicionadas.

Las urgencias monetarias del dficit fiscal del Gobierno Federal, atribuido al dficit

previsional y al crecimiento de la deuda externa, pretendieron justificar la violacin

reiterada de la Ley 23.548 que en 1992 llev la relacin de la distribucin primaria

original del 48,5% para el Gobierno Federal y el 48,5% para las Provincias a un 58%

y un 42,6% respectivamente en forma aproximada. (Las diferencias corresponden al

Fondo de Aportes del Tesoro Nacional).

Esta crisis fiscal y poltica se resolvi, provisoriamente, con el Acuerdo Fiscal

Federal del 12 de Agosto de 1992 (Ley 24.130) y el Pacto Federal para el

Empleo, la Produccin y el Crecimiento del 12 de Agosto de 1993.

Sin embargo, las Provincias teman nuevas violaciones al sistema, a partir del

crecimiento de las que se proyectaban como las dos funciones principales del

Presupuesto Nacional : el sistema previsional (con su dficit consecuente) y el

servicio de la deuda externa por lo cual, en lugar de reclamar la reasuncin de las

competencias que les correspondan conforme a la Constitucin de 1853/60, tanto

en materia de servicios como tributarias, admitieron definitivamente el sistema de

coparticipacin con garanta constitucional.

Complementariamente, la evolucin del derecho pblico provincial fue receptando

crecientemente la doctrina de la autonoma municipal, extendida al campo tributario.Ello incluso hasta el exceso de multiplicar los impuestos locales bajo el ropaje de

tasas por retribucin de servicios, en lugar de mejorar la "perfomance" en materia

de, por ejemplo, la recaudacin del impuesto inmobiliario o el establecido sobre la

radicacin de automotores.

As, mientras las Provincias pretendan poner un freno al avance de los

requerimientos del Tesoro Nacional mediante la "constitucionalizacin" de la


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coparticipacin, los municipios pugnaban por el reconocimiento de sus potestades

tributarias como derecho originario y no derivado.

La convencin de 1994, recept estas cuestiones y el consenso en torno a ellas y

reconoci la autonoma municipal - an en su aspecto financiero - en el nuevo

artculo 123y el sistema de coparticipacin fede ral en el nuevo artculo 75 inc. 2.

Sin embargo, como veremos, dej la puerta abierta a la detraccin del mismo a

travs de la facultad reconocida al Gobierno Federal por el inciso 3 del mismo

artculo para "establecer asignaciones especficas de recursos

coparticipables".

Con ello, la posibilidad de nuevos conflictos y desequilibrios quedaron abiertas.

Pero, an ms, la falta de acuerdos polticos para la reforma del rgimen transitorio

de la Ley 23.548, el incremento de los dos factores de riesgo de todo equilibrio a

alcanzar : el gasto previsional y el servicio de la deuda, ms la indefinicin respecto

de cmo atender los derechos del nuevo sujeto de la relacin federal : la Ciudad de

Buenos Aires, llevaron el debate al plano de las prrrogas reiteradas del "status"

alcanzado : por una parte, el mantenimiento del rgimen del impuesto a las

ganancias en favor del Gobierno Federal que obtiene as la permanencia de un

tributo excepcional y, a cambio de ello, la "garanta" a las Provincias del "piso" de

coparticipacin alcanzado en el Acuerdo Federal Fiscal de 1992.

Esto acredit varios supuestos:

a) A pesar de que la reforma constitucional de 1994 ratific el carcterexcepcional de la recurrencia a las contribuciones directas por parte del

Gobierno Federal, el sistema parece dirigirse en direccin contraria.

b) Para las Provincias pareca ms seguro garantizarse una asignacin bajo

forma de "piso coparticipable" que apostar a un nuevo esquema de

administracin tributaria.


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c) El dficit previsional y el crecimiento de la deuda impedan (y siguen

impidiendo ya que el actual supervit del sistema previsional se sostiene en

las asignaciones especficas de recursos coparticipables fundamentalmente)

al Gobierno Federal todo acuerdo con las Provincias, que no asegure la

atencin de estas funciones presupuestarias a su cargo.

Hoy, jurdicamente, el rgimen se apoya precariamente en:

a) el artculo 15 de la Ley 23.548que establece la prrroga automtica

de su vigencia "ante la inexistencia de un rgimen sustitutivo del

presente".

b) El Acuerdo Fiscal Federal del 12 de Agosto de 1992ratificado por la

Ley 24.130, y las sucesivas leyes y nuevos acuerdos; pactos y

compromisos - con sus consiguientes leyes ratificatorias por el

Congreso de la Nacin y las de adhesin de las Provincias- que lo

fueron prorrogando y ampliando, constituyendo lo que se denomina

hoy como marco jurdico del sistema : la Ley Convenio 23.548, sus

complementarias y modificatorias, para evitar dejar fuera del anlisis

alguna norma de este laberinto en que se ha transformado nuestro

rgimen jurdico de coparticipacin federal. Dichos acuerdos y leyes

son:

b.1) El Pacto Federal para el Empleo, la Produccin y el

Crecimiento, firmado entre las mximas autoridades provinciales y el

Gobierno Federal el 12 de Agosto de 1993.

b.2) Decreto 1807/1993, del PEN, dictado el 27 de Agosto de 1993,

publicado en el Boletn Oficial el 2 de Septiembre del mismo ao,

instruyendo al Ministerio de Economa y Obras y Servicios Pblicos y al

Banco de la Nacin Argentina para que en sus respectivos mbitos

apliquen el Pacto Federal para el Empleo, la Produccin y el

Crecimiento.


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b.3) Ley 24.307 (sancionada el 23 de Diciembre de 1993; promulgada

parcialmente por Decreto 2.660 del 27 de Diciembre de 1993 y

publicada en el Boletn Oficial el 30 de Diciembre de 1993) de

Presupuesto General de Gastos y Clculo de Recursos de la

Administracin Pblica Nacional para el ejercicio 1994, que autoriz al

Poder Ejecutivo Nacional ...a modificar de la presente las partidas

presupuestarias necesarias a efecto de dar cumplimiento y ratificar el

Acuerdo suscripto el 12 de agosto de 1993 entre el Gobierno nacional y

las provincias de: Buenos Aires, Chaco, Entre Ros, Formosa, Jujuy, La

Rioja, La Pampa, Mendoza, Misiones, Salta, San Juan, San Luis, Santa

Fe, Tucumn, Corrientes y Santiago del Estero, como as tambin los

que se lograren suscribir con posterioridad a la sancin de la presente,

con las restantes provincias argentinas, autorzase tambin la

ratificacin de los acuerdos firmados en el marco del presente

artculo..

b.4) Decreto 14/1994 del PEN dictado el 6 de Enero de 1994

publicado ene le Boletn Oficial el 25 de Enero de 1994, ratificando el

citado compromiso celebrado entre el Gobierno Federal y las

Provincias.

b.5) Ley 24.699del 25 de Septiembre de 1996, publicada en el Boletn

Oficial el 27 de Septiembre de 1996, cuyo artculo primero estableci:

Prorrgase hasta el 31 de diciembre de 1998 el plazo para el

cumplimiento de las clusulas del Pacto Federal para el Empleo, la

Produccin y el Crecimiento del 12 de agosto de 1993.

b.6) Ley 25.063 sancionada el 7 de Diciembre de 1998 y publicada en

el Boletn Oficial el 30 de Diciembre de 1998, cuyo artculo 11 dispuso

modificar la fecha de vencimiento del Pacto, llevndola al 31 de

diciembre de 1999.


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b.7) Compromiso Federal del 6 de Diciembre de 1999 ratificado

por Ley 25.239 del Congreso de la Nacin, sancionada el 15 de

Diciembre de 1999 y publicada en el Boletn Oficial el 30 de Diciembre

de 1999. El citado Compromiso estableca en sus clusula Primera y

Segunda: PRIMERO: Proponer al Congreso Nacional prorrogar por el

plazo de dos aos la vigencia de las siguientes leyes, siempre que con

anterioridad no se sancione la ley de Coparticipacin Federal que

establece el art. 75 inc. 2 de la Constitucin Nacional: Ley N

24.977.Ley N 20.628 T.O. (Impuesto a las Ganancias), y sus

modificatorias. Ley N 23.966 (T.O. 1997 y sus modificatorias).Ley N

24.699, y sus modificatorias. Ley N 24.919 (prrroga de ganancias y

de la ley 24.699).Ley N 25.063. Ley N 24.130. El mismo criterio

deber aplicarse a toda otra norma vigente a la fecha del presente

compromiso que cree o distribuya impuestos entre la Nacin y las

provincias SEGUNDO: Hasta la sancin de la ley convenio de

coparticipacin de impuestos de conformidad al art. 75 inc. 2 y clusula

transitoria sexta de la Constitucin Nacional, la masa de fondos a

coparticipar a que se refiere el artculo 2 de la Ley N 23.548 y sus

disposiciones complementarias y modificatorias, se seguir

distribuyendo de conformidad a lo dispuesto en la misma y en las leyes

23.966, 24.130, 24.699, 25.082 y toda otra norma que disponga

asignacin y/o distribucin especfica de impuestos entre la Nacin y

las Provincias..

b.8) Ley 25.239, sancionada el29 de Diciembre de 1999 y publicada

en el Boletn Oficial el 31 de Diciembre de 1999, que dispone unaamplia reforma tributaria. En su artculo 1 dispuso Ratifcase, en lo

que es materia de competencia del Congreso Nacional, el acuerdo

suscripto por Gobernadores en ejercicio y Gobernadores electos de las

provincias, con fecha 06 de diciembre de 1999, con el nombre de

COMPROMISO FEDERAL y que como Anexo I, forma parte integrante

de la presente. Y con relacin a los pactos anteriores

estableci.Ttulo XIV: Prrroga del Pacto Fiscal Federal Art. 17.:Prorrganse los plazos establecidos en la Ley 24.699, que se cumplan


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al 31 de diciembre de 1999, de acuerdo a lo dispuesto por la Ley

25.063, hasta el 31 de diciembre del ao 2001 o hasta que entre en

vigencia el Rgimen de Coparticipacin Federal de Impuestos, que

reemplace al instituido por la Ley 23.548 y sus disposiciones

complementarias y modificatorias, lo que ocurra primero.

b.9) Compromiso Federal por el Crecimiento y la Disciplina

Fiscal ratificado por el Congreso de la Nacin mediante Ley 25.400

sancionada el 7 de Diciembre de 2000 y publicada en el Boletn Oficial

el 10 de Enero de 2001, cuyo Clusula CUARTA establece: Proponer

al Honorable Congreso de la Nacin prorrogar por el plazo de CINCO

(5) aos la vigencia de las siguientes leyes, siempre que, con

anterioridad no se sancione la ley de Coparticipacin Federal que

establece el art. 75 inc. 2 de la Constitucin Nacional:... Ley N 24.919

(prrroga de Ganancias Ley N 25.239y de la Ley N 24.699)....

b.10) Ley 25.400 que ratific dicho acuerdo dispuso: Art. 3:

Prorrgase hasta el 31 de diciembre de 2005 o hasta la sancin de la

Ley de Coparticipacin Federal que establece el artculo 75 inciso 2 de

la CONSTITUCIN NACIONAL, la distribucin del producido de los

impuestos prevista en las Leyes 24.977, 25.067, 24.464, 20.628 (T.O.

1997 y sus modificatorias), 23.966 (T.O. 1997 y sus modificatorias),

24.130, 24.699, 24.919, 25.063, 25.082 con suspensin de su artculo

3, 25.226 y 25.239 conforme al artculo 75 inciso 3 de la

CONSTITUCIN NACIONAL..

b.11) Acuerdo Nacin Provincias sobre relacin financiera y

bases de un rgimen de coparticipacin federal de impuestos del

27 de Febrero de 2002, ratificado por ley 25570, sancionada el 10 de

Abril de 2002 y publicada en el Boletn Oficial el 10 de Mayo de 2002.

Dicho Acuerdo establece: PROPSITOS 1. Cumplir con el mandato

constitucional de dar forma a un rgimen de coparticipacin de


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impuestos que permita una distribucin de los ingresos fiscales

adecuada a las especiales circunstancias que atraviesa la Repblica y

que inicie, sobre una base estable, el rgimen de coparticipacin

definitivo. 2. Atender a las inditas circunstancias econmico-sociales

que se dan en nuestro pas y que imponen dar claridad a la relacin

fiscal entre la Nacin y las Provincias, dentro del marco trazado por el

artculo fiscal 75, inciso 2, prrafo 3, de la Co nstitucin Nacional,

simplificando los mecanismos de distribucin (complicados hoy hasta el

extremo por sucesivas excepciones al rgimen nico establecido en la

Ley N 23.548), y otorgando mayor previsibilidad y sustento al

financiamiento genuino de la Administracin Pblica Nacional y

Provincial.ACUERDO DEL RGIMEN DE COPARTICIPACIN

FEDERAL. Artculo 1: La masa de recursos tributarios coparticipables

vigente incorporar treinta por ciento (30%) del producido del Impuesto

a los Crditos y Dbitos en Cuenta Corriente Bancaria dispuesto por la

Ley N 25.413 y se distribuir de acuerdo a la Ley N 23.548,

complementarias y modificatorias, con excepcin de aquellos fondos

afectados a regmenes especiales de coparticipacin, los que se

distribuirn de acuerdo con el artculo siguiente. Artculo 2: Los

recursos tributarios asignados a regmenes especiales de

coparticipacin se distribuirn conforme a las normas que rigen a la

fecha y constituirn ingresos de libre disponibilidad para las

jurisdicciones partcipes y no se computarn a los fines de las

obligaciones a que se refiere el inciso g) del artculo 9 de la Ley N

23.548. Artculo 3: La distribucin entre las Provincias y la Ciudad

Autnoma de Buenos Aires de los regmenes mencionados en losartculos anteriores se efectuar conforme a los ndices que surgen de

la normativa vigente a la fecha y en la forma prevista en la misma.

Artculo 4: Quedan sin efecto todas las garantas sobre los niveles a

transferir por el Gobierno Nacional correspondientes a los regmenes

comprendidos en los artculos precedentes. Asimismo, queda sin

efecto, en ejercicio de las atribuciones establecidas por el artculo 75,

inciso 3 de la Constitucin Nacional, los Artculos Sexto y Noveno del"Compromiso Federal por el Crecimiento y la Disciplina Fiscal",


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ratificados por el artculo 2de la Ley N 25.400; as como el artculo 4

de la misma. No ser de aplicacin a lo establecido en los artculos 1,

2y 3del presente, lo dispuesto en el artculo t ercero de la Segunda

Addenda del "Compromiso Federal por el Crecimiento y la Disciplina

Fiscal". Artculo 5: Las partes acuerdan dejar sin efecto en los

trminos del artculo 75, inciso 3de la Constituc in Nacional, los

artculos 2y 3de la Ley N25.082. Artculo 6: Las partes acuerdan

modificar en los trminos del artculo 75, inc.3 de la Constitucin

Nacional el artculo 3 de la Ley N25.413, el que quedar redactado de

la siguiente manera "El setenta por ciento (70%) de este impuesto

ingresar al Tesoro Nacional y lo administrar el Poder Ejecutivo

Nacional con destino a la atencin de los gastos que ocasione la

Emergencia Pblica declarada en el artculo 1de l a Ley N25.561".

Artculo 7: Las partes se comprometen a sancionar un rgimen

integral de coparticipacin federal de impuestos antes del 31 de

diciembre de 2002 que, sobre la base de lo establecido

precedentemente, incorpore los siguientes componentes: a. La

creacin de un Organismo Fiscal Federal, conforme a lo previsto en el

inciso 2 del artculo 75 de la Constitucin Nacional. b. La constitucin

de un Fondo Anticclico Federal financiado con los recursos

coparticipables, a los fines de atemperar los efectos de los ciclos

econmicos en la recaudacin; c. Un rgimen obligatorio de

transferencia de la informacin fiscal de todos los niveles de gobierno;

d. Mecanismos de coordinacin del crdito pblico y del

endeudamiento de los gobiernos provincial y de la Ciudad Autnoma

de Buenos Aires; e. Evaluacin de una descentralizacin de funcionesy servicios desde el mbito nacional al provincial. f. La implementacin

de la armonizacin y financiamiento de los regmenes provisionales

provinciales. g. La definicin de pautas que permitan alcanzar una

simplificacin y armonizacin del sistema impositivo de todos los

niveles del gobierno. h. La coordinacin y colaboracin recproca de los

organismos de recaudacin nacionales, provinciales, de la Ciudad


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Autnoma de Buenos Aires y de los municipios. i. Establecer

indicadores de distribucin sobre la recaudacin incremental, en base a

competencias y funciones, que aumenten la correspondencia y

eficiencia fiscal. j. La descentralizacin de la recaudacin y la

administracin de tributos nacionales a las Provincias que as lo

soliciten, y sea aceptado por la Nacin..

b.12) Ley 25.570 dispuso: Artculo 1.- Ratifcase el ACUERDO

NACION-PROVINCIAS SOBRE RELACION FINANCIERA Y BASES

DE UN REGIMEN DE COPARTICIPACION FEDERAL DE

IMPUESTOS celebrado entre el ESTADO NACIONAL, los ESTADOS

PROVINCIALES y la CIUDAD AUTONOMA DE BUENOS AIRES, en la

Ciudad de Buenos Aires el 27 de febrero de 2002, que consta de

TRECE (13) artculos, cuya fotocopia autenticada como Anexo I forma

parte de la presente ley. ARTICULO 2.- Djanse sin efecto todas las

garantas establecidas con anterioridad sobre los niveles a transferir

por el GOBIERNO NACIONAL correspondientes a los regmenes de

distribucin de recursos nacionales coparticipables comprendidos en

los artculos 1, 2 y 3 del ACUERDO NACION-PROVINCIAS SOBRE

RELACION FINANCIERA Y BASES DE UN REGIMEN DE

COPARTICIPACION FEDERAL DE IMPUESTOS. ARTICULO 3.-

Djanse sin efecto, en lo trminos de lo establecido en el artculo 75,

inciso 3, de la Constitucin Nacional, los artculos sexto y noveno del

COMPROMISO FEDERAL POR EL CRECIMIENTO Y LA DISCIPLINA

FISCAL ratificado por Ley N 25.400, el artculo 4 de dicha ley los

artculos 2 y 3 de la Ley N 25.082. ARTICULO 4.- El artculo 3 de laSEGUNDA ADDENDA DEL COMPROMISO FEDERAL POR EL

CRECIMIENTO Y LA DISCIPLINA FISCAL ratificada por el artculo 2

del Decreto N 1.584 de fecha 5 de diciembre de 2001, no ser de

aplicacin a lo establecido en los artculos 1, 2 y 3 del ACUERDO

NACION-PROVINCIAS SOBRE RELACION FINANCIERA Y BASES

DE UN REGIMEN DE COPARTICIPACION FEDERAL DE

IMPUESTOS. ARTICULO 5.- Sustityese, en el marco de lo normadopor el artculo 75, inciso 3 de la Constitucin Nacional, el artculo 3 de


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la Ley N 25.413, el que quedar redactado de la siguiente manera:

Artculo 3.- El SETENTA POR CIENTO (70%) de este impuesto

ingresar al Tesoro Nacional y lo administrar el PODER EJECUTIVO

NACIONAL con destino a la atencin de los gastos que ocasione la

emergencia pblica declarada en el artculo 1 de la Ley N 25.561.

ARTICULO 6.- Dergase la Ley N 25.552. ARTICULO 7.- Las

disposiciones de la presente ley sern de aplicacin a partir del primero

de marzo de 2002.8. La Provincia de San Luisno ha adherido a este

Acuerdo.

b.13) Ley 26.078, sancionada el 22 de Diciembre de 2005 y publicada

en el Boletn Oficial el 12 de Enero de 2006 de Presupuesto General de

la Nacin correspondiente al Ejercicio 2006. Atento el vencimiento de

los plazos arriba prorrogados, mediante la inclusin de un artculo en

esta norma se estableci: ARTICULO 76.- Prorrgase durante la

vigencia de los impuestos respectivos, o hasta la sancin de la Ley de

Coparticipacin Federal que establece el artculo 75 inciso 2 de la

Constitucin Nacional, lo que ocurra primero, la distribucin del

producido de los tributos prevista en las Leyes Nos. 24.977, 25.067 y

sus modificatorias, Ley de Impuesto a las Ganancias (t.o. 1997 y sus

modificatorias), 24.130, 23.966 (T.O. 1997 y sus modificatorias), 24.464

- artculo 5-, 24.699 y modificatorias, 25.226 y modificatorias y 25.239

- artculo 11 -, modificatoria de la Ley N24.625, y prorrganse por

cinco aos los plazos establecidos en el artculo 17 de la Ley N

25.239.

c) Adems del rgimen general de la ley convenio 23548, sus

complementarias y modificatorias, el sistema se completa con los

8Para una correcta interpretacin del alcance de este Acuerdo, ratificado por los fiscos contratantes, conviene

atender Fallo CSJN del 20/12/2005, Provincia de Salta c/ Estado Nacional


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denominados regmenes especiales de las Leyes Convenio

23.966sancionada el 1 de Agosto de 1991 y publicada en el Boletn

Oficial el 20 de Agosto de 1991 con sus respectivas complementarias y

modificatorias, destinada sustancialmente al financiamiento previsional,

cuyo Ttulo Tercero establece el IMPUESTO SOBRE

COMBUSTIBLES LIQUIDOS Y EL GAS NATURAL, distribuyndose

entre el Tesoro Nacional, las Provincias y el Fondo Nacional de la

Vivienda a partir del 01/01/1996 un 29%, 29% y 42% respectivamente.

A su vez, el porcentaje destinado a las Provincias se distribuye,

conforme al artculo 20 de la siguiente manera: a) El SESENTA POR

CIENTO (60%) por acreditacin a las cuentas de cada uno de los

organismos de vialidad de las provincias en funcin de los

porcentuales de distribucin vigentes para la coparticipacin vial que

fije el CONSEJO VIAL FEDERAL, de acuerdo a la distribucin prevista

en el artculo 23 del Decreto Ley N 505/58. b) El TREINTA POR

CIENTO (30%) se destinar a cada una de las provincias en funcin de

los porcentuales de distribucin vigentes al artculo 3, inciso c) y

artculo 4 de la Ley N 23.548 con afectacin a obras de

infraestructura de energa elctrica y/u obras pblicas. c) El DIEZ POR

CIENTO (10%) restante ser destinado al FONDO ESPECIAL DE

DESARROLLO ELECTRICO DEL INTERIOR (FEDEI), que ser

administrado por el CONSEJO FEDERAL DE LA ENERGIA

ELECTRICA, dependiente de la SECRETARIA DE ENERGIA del

MINISTERIO DE ECONOMIA Y OBRAS Y SERVICIOS PUBLICOS, y

se aplicar para lo establecido en el artculo 33 de la Ley N 15.336. El

Consejo Federal distribuir los fondos en funcin a los ndicesrepartidores vigentes o a los que ese Consejo Federal determine en el

futuro..

Se trata de una ley convenio porque as lo dispone su artculo 22.

Finalmente la Ley 24.464 sancionada el 8 de Marzo de 1995 y

publicada en el Boletn Oficial el 27 de Marzo de 1995, que establece el


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Sistema Federal de la Vivienda es tambin una ley convenio

conforme a lo dispuesto por su artculo 8.

Debe tenerse en cuenta que, en todos los casos, adems de la ley nacional

ratificatoria de los respectivos acuerdos, pactos y compromisos - tanto respecto

del rgimen general como de los regmenes especiales - debe contarse con las

respectivas normas de adhesin provinciales -mediante el procedimiento que cada

ordenamiento jurdico local contemple en tanto la ley convenio solo puede ser

modificada por acuerdo de partes, con todas las consecuencias jurdicas que la

ausencia de ello puede acarrear.

Esta fra descripcin del llamado laberinto de la coparticipacin por el profesorRichard Bird durante una visita a nuestro pas, pensamos que exhibe el verdadero

orden de la realidad y de las conductas en relacin con esta cuestin.

Al respecto y sin que ello implique invadir el campo de los especialistas en

finanzas pblicas conforme a la advertencia inicial- debe sealarse sin embargo

como cuestin determinante a nuestro entender para la sancin de un nuevo

rgimen de coparticipacin federal la referida al financiamiento va impuestoscoparticipables asignados especficamente del sistema previsional argentino. Todo

el laberinto de la coparticipacin se explica por las consecuencias de la reforma

previsional que ms all de toda otra consideracin- desfinanci fuertemente al

Tesoro Nacional. Casi 55.000 millones de dlares de la deuda pblica al 2001 se

explican por esto y entre 1994 y 2009 las Provincias han aportado mediante los

pactos fiscales citados- casi el equivalente al total de su deuda pblica9. Esto

significa que se han endeudado para colaborar con el dficit previsional ya que nopodan renunciar especialmente a la atencin de la salud y la educacin que en la

misma poca- le fueron transferidos sin modificarse el sistema de ejercicio del poder

tributario entre ellas y el Gobierno Federal, como hemos visto.

9Fuente: propia en base a informacin del Ministerio de Economa de la Nacin y de los Gobiernos Provinciales.


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Ahora bien, este Laberinto de la Coparticipacin que expresa un conjunto de

normas tributarias nacionales - referidas a los impuestos nacionales coparticipables

- debe actualizarse permanentemente para tratar de no perderse en su interior hasta

tanto se alcance la solucin descripta por aquel memorable consejo de Marechal:

De todo laberinto se sale por arriba10.

Lo que sigue, entonces, es la actualizacin normativa de tal Laberinto. Se trata del

esquema actual (Junio 2009) de vigencia y distribucin de los impuestos nacionales

coparticipables. Es decir: aquellos que, segn lo establecido en el inciso 2 del

artculo 75 de la Constitucin Nacional tienen el carcter de tales, aun cuando

temporariamente resulten asignados especficamente, en forma total o parcial, a

fines determinados.

Primero tenemos el mapa del laberinto, elaborado por el Dr. Anbal Oscar Bertea,

conteniendo el esquema de distribucin y las leyes que crean, modifican o asignan

especficamente los impuestos nacionales coparticipables sujetos a tal distribucin.

Luego presentamos el cuadro normativo de tales impuestos actualizado a Junio de

2009.

V.- EL LABERINTO DE LA COPARTICIPACIN

Este laberinto es consecuencia directa de la necesidad de atender el dficit

crnico del sistema previsional nacional. Para ello se ha recurrido jurdicamente

a dos fuentes:

a) Las detracciones acordadas y ratificadas por el Gobierno Federal, las

Provincias y la CABA en los sucesivos Pactos Fiscales y que constituyen

modificaciones conforme a derecho de las Leyes Convenio 23.548 y 23.966 y

b) las asignaciones especficas de recursos coparticipables decididas por el

Congreso de la Nacin unilateralmente - en relacin con las leyes convenio

10Marechal, Leopoldo: "Laberinto de Amor". Editorial Sur. Buenos Aires, 1944.


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31

apelando a la atribucin establecida por el inciso 3 del artculo 75 de la

Constitucin Nacional

Por ende estamos convencidos de que no habr nuevo rgimen ni regmenes de

coparticipacin federal sin resolver previamente esta delicada cuestin que, como sever, no se ha extinguido en su dificultad a pesar de la reforma del sistema de AFJP

mediante la ley


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33

EL LABERINTO DE LA COPARTICIPACIN Y SU INTEGRACIN NORMATIVA

DESDE EL PUNTO DE VISTA DE LOS IMPUESTOS NACIONALES

COPARTICIPABLES

N Tributo Vigencia Legislacin

1. Impuesto a las Ganancias 31/12/09 Ley 20.628 - Ley

26.072

2. Impuesto al Valor Agregado sine die Ley 23.349

3. Impuesto sobre los Crditos y Dbitos en

Cuenta Bancaria y Otras Operatorias

31/12/09 Ley 25.413 Ley

26.455

4. Impuestos Internos sine die Ley 24.674

5. Impuesto a la Ganancia Mnima Presunta 30/12/09 Ley 25.063 - Ley

26.426

6. Impuesto sobre los Bienes Personales 31/12/09 Ley 23.966 - Ley

26.072

7. Rgimen Simplificado para PequeosContribuyentes (Monotributo)

31/12/09 Ley 24.977 Ley26.072

8. Aportes y Contribuciones a la Seguridad

Social

sine die Ley 19.032

Ley 23.660

Ley 24.013

Ley 24.241

Ley 24.714

Decreto 1382/01

9. Impuesto sobre los Combustibles sine die Ley 23.966 - Ley

25.560

10. Impuesto a la Energa Elctrica (Fondo

Nacional de la Energa Elctrica)

sine die Ley 15.336 - Ley

24.065


34/64

34


11. Impuesto Adicional de Emergencia sobre

Cigarrillos

31/12/09 Ley 24.625 Ley

26.455

12. Comercio Exterior

a) Derecho de Importacin sine die Cdigo AduaneroDecreto 2275/94

b) Derecho de Exportacin sine die Cdigo Aduanero

Resolucin Ministerio

Economa 11/02

c)Tasa Estadstica11 sine die Cdigo Aduanero

Ley 23.664

Decreto 108/99

13. Internos sobre Seguros sine die Ley 24.764, art. 26

14. Impuesto sobre el Capital de las

Cooperativas

03/12/10 Ley 23.427 - Ley

26.072

15. Gravamen de Emergencia sobre Premios

de Juegos de Sorteo y Concursos

Deportivos12

31/12/15 Ley 20.630 - Ley

26.072

16. Impuesto a la Transferencia de

Inmuebles de Personas Fsicas y

Sucesiones Indivisas

sine die Ley 23.905

17. Fondo de la Empresa Servicios Pblicos

Sociedad del Estado de la Provincia de

Santa Cruz (hasta cubrir el costo de

interconexin con el Sistema Argentinode Interconexin).

sine die Ley 23.681

18. Fondo Especial del Tabaco sine die Ley 19.800

11 Distribucin: a) 31,30% al INTA; b) 38,47% al Ministerio de Relaciones Exteriores y c) 30,23% al Tesoro

Nacional.

12Distribucin: a) 80,645% a la coparticipacin bruta (Nacin, Provincias y Ciudad Autnoma de Buenos Aires); b)

16,130% al Fondo Especial para Bibliotecas Populares del Ministerio de Educacin de la Nacin y c) 3,225 % al

Instituto Nacional del Teatro.


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35


19. Impuesto a las Entradas de Espectculos

Cinematogrficos


24.377

20. Impuesto a los Videogramas Grabados sine die Ley 17.741 - Ley

24.37721. Impuesto a los Servicios de

Radiodifusin


24.377

22. Impuesto sobre el Gas Oil y el Gas

Licuado para Uso Automotor

31/12/24 Ley 26.028 Ley

26.422 Ley 25.454

23. Impuesto sobre la transferencia o

importacin de naftas y gas natural

destinado a GNC

31/12/29 Ley 26.181

24. Impuesto al Gas Natural y al Gas Licuado

de Petrleo

22/03/12 Ley 25.565

25. Impuesto para el Fondo Nacional de

Turismo

sine die Ley 25.997

26. Reintegro a los Fabricantes de Bienes de

Capital

31/12/09 Decreto 379/01

Decreto 2316/08

27. Reintegro a las Exportaciones sine die Cdigo Aduanero

Decreto 1011/91

Resolucin Ministerio

Economa 56/02

28. Rgimen de importacin de insumos,

partes y piezas destinadas a la

construccin y/o reparacin de buques yartefactos navales

sine die Decreto 1.010/04

29. Rgimen de promocin de la industria del

software

17/09/14 Ley 25.922

30. Rgimen de inversiones en bienes de

capital nuevos y obras de infraestructura

30/09/10 Ley 26.360


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36

V.1. El sistema previsional argentino. Su relacin con el Laberinto de la

Coparticipacin

Hemos sealado que el laberinto de la Coparticipacin se explica fundamentalmente

por la necesidad del Tesoro Nacional de atender el dficit previsional generado a partir

de la reforma del sistema en la dcada del los 90.

Esto exigi de las Provincias y la CABA un aporte derivado de los impuestos nacionales

coparticipables que, a la fecha, resultan equivalentes a su propio endeudamiento, como

se ha sealado.

Dentro de las recientes decisiones del Gobierno Federal en relacin con el sistema

previsional, merecen especial atencin las reformas establecidas estructuralmente en

dos etapas. La primera consisti en captar aportantes para Rgimen Previsional Pblico

permitiendo el traspaso voluntario de los afiliados a las AFJP, mediante la Ley N

26.222. Dicha norma tambin estableci un lmite del 1% al monto de las comisiones

que cobran las AFJP y oblig a estas a destinar entre el 5% y el 20% de los fondos

administrados a proyectos productivos o de infraestructura.

La segunda etapa se cristaliz en la eliminacin total del sistema de capitalizacin, que

implic absorber el stock de activos capitalizados como as tambin el flujo financiero de

los aportantes al rgimen privado (Ley N 26.425). La reforma tambin estableci que

los recursos que integraban las cuentas de capitalizacin individual de los afiliados

pasen a conformar el Fondo de Garanta de Sustentabilidad del Rgimen Previsional

Pblico de Reparto creado por el Decreto 897/07.

En el corto plazo la reforma ha contribuido crecientemente a sostener el resultado fiscalobservado, sin embargo no debe perderse de vista que en el mediano y largo plazo

deber hacerse frente a mayores prestaciones, tanto por jubilaciones como por

pensiones, luego del aumento de los aportantes al rgimen de reparto.

Ahora bien luego de las reformas comentadas, la Anses a contribuido crecientemente

en el supervit primario del sector pblico.

En el ltimo perodo analizado, casi el 90% del supervit primario es explicado por la

ejecucin de la Anses.Esto muestra que se ha ms que triplicado la dependencia del


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37

resultado de la Anses si se lo compara con el promedio del primer cuatrimestre de los

ltimos tres aos.

Cabe sealara que, dichos supervits, que generan fondos excedentes, son absorbidos

por el Tesoro Nacional mediante la colocacin a la Anses de Letras de Tesorera.

Tal como fue mencionado anteriormente, la eliminacin del sistema mixto implic no soloabsorber el flujo de contribuciones sino tambin el stock de activos en posesin de las

AFJP. Dichos fondos constituyen el Fondo de Garanta de Sustentabilidad que al 30 de

abril de 2009 posee una cartera valuada en aproximadamente 102.000 millones de

pesos13.

Casi la mitad del Fondo est constituido por Ttulos Pblicos, de los cuales casi la

totalidad pertenecen a emitidos por el Gobierno Federal.

Para lo que aqu especialmente interesa, debe destacarse que el sistema previsional

argentino posee la particularidad de financiar parte de sus gastos con recursos

adicionales a los aportes personales y contribuciones patronales. Es decir utiliza

recursos obtenidos del sistema de transferencias a las provincias como son la detraccin

del 15% de la masa coparticipable y la asignacin especfica de impuestos tales como

Ganancias e Impuesto al Valor Agregado, entre otros.

Por lo tanto parte del sistema previsional argentino, an luego de la reforma ya citadaque implic el aumento de recursos, es financiada por las jurisdicciones provinciales.

En los ltimos aos estos recursos representaron casi el 50% de la recaudacin total del

Sistema de Previsin Social. A partir de la ltima reforma, los mismos perdieron algo de

peso relativo (aproximadamente representan el 40%), pero sin embargo siguen siendo

claves a la hora de sustentar al sistema.

V.2. Situacin fiscal Gobierno Federal - Provincias y CABA - ANSESEl actual esquema de coparticipacin federal de impuestos se traduce en un esquema

distorsivo de la verdadera situacin fiscal parecindose ms a un federalismo fiscal

coercitivo, donde queda en evidencias pujas sobre los fondos recaudados

centralizadamente. Como resultante, queda encubierto la verdadera situacin fiscal de

los distintos niveles de gobierno y del sistema de seguridad social. En particular:

13

Anses: Presentacin ante la Comisin Bicameral.


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38

1. Situacin financiera nacional: a nivel consolidado la situacin fiscal nacional ha

venido presentando un supervit, producto del saldo positivo del resultado

financiero presupuestario de ANSES, sujeto ello a lo que sealamos abajo en 2.

Cabe sealar, que la situacin presupuestaria a nivel nacional se est

deteriorando notoriamente debido a la disminucin en la recaudacin de los

recursos tributarios.

2. Situacin financiera y actuarial del sistema de seguridad social: en este

punto es necesario discriminar dos aspectos: (I) la sustentabilidad actuarial propia

del sistema previsional, y (II) la situacin financiera en sentido amplio. Desde el

punto de vista actuarial, su sustentabilidad viene dada por factores tales como la

relacin activo/pasivo, la tasa de sustitucin (o relacin ingreso de activo y de

pasivo), la movilidad de las prestaciones, entre otros factores. Claramente, si se

excluyen del anlisis los recursos tributarios (incluidos los obtenidos va

contribucin figurativa de la administracin central, correspondientes al producido

del 15% de la masa coparticipable bruta y otras detracciones) la situacin

actuarial no es equilibrada. Es decir, que la situacin financiera superavitaria est

encubriendo un dficit previsional basado en un contexto actuarial desequilibrado.

3. Situacin fiscal de las Provincias y la CABA: de acuerdo a estimaciones

realizadas de la situacin fiscal provincial, se observa un importante dficit. Unode los factores relevantes de este resultado se debe a las transferencias de

recursos que las provincias realizan al sistema de seguridad social mediante las

detracciones ya enunciadas en el prrafo anterior.

Tres elementos pueden citarse como factores explicativos del desequilibrio fiscal vertical

observado: (I) las descentralizacin de gastos a las provincias sin su correspondiente

financiamiento; (II) el impacto de las pre-coparticipaciones (detracciones de la masa

coparticipable, especialmente para el financiamiento del sistema de seguridad social);(III) limitaciones en la capacidad tributaria subnacional (pactos fiscales). La situacin

crtica imperante pone de manifiesto la necesidad de revisar el esquema actual en pos

de lograr un equilibrio fiscal vertical sustentable.

V.3. El rgimen de coparticipacin y el financiamiento de ANSES

En lnea con lo anterior debe destacarse la importancia de los recursos que se extraen

del rgimen de coparticipacin (el laberinto de la coparticipacin), lo que resultaextremadamente relevante para las finanzas del sistema de Seguridad Social y, como se

ha visto de manera indirecta para el mantenimiento del supervit del Tesoro Nacional.


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39

Sin la aplicacin del laberinto el resultado financiero del sistema de Seguridad

Social en el ao 2008 hubiera pasado de un supervit de 6.805 millones a un dficit

de 33.715 millones (en base a ltimos datos oficiales). Esta idea se ilustra en el

siguiente grfico.

-40.000

-30.000

-20.000

-10.000

0

10.000

20.000

30.000

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009e

Millonesdepesos

Resultado financiero de laSeguridad Social con/sin laberinto

Con ingresos tributarios

Sin ingresos tr ibutarios

En el ao 2009 se registra un cambio estructural a raz de la estatizacin de las AFJP.Este cambio, segn las estimaciones, implica pasar a un resultado financiero altamente

superavitario de 24.046 millones de pesos14. Sin embargo, la totalidad del supervit que

se registrara en 2009 (incluso un poco ms) sera soportado por el aporte que hacen las

provincias de sus recursos tributarios (es decir el efecto del laberinto por la parte

equivalente de las Provincias al mismo excluido el aporte del Gobierno Federal).

La fraccin provincial en 2009 comprendera 15.300 millones por las asignaciones

especficas de impuestos a Seguridad Social, y 11.033 millones derivados de la

precoparticipacin de 15%. Esto totaliza un aporte provincial de 26.333 millones, incluso

superior al supervit previsto de 24.046 millones. En el grfico siguiente podemos

observar, desde una perspectiva histrica, que el supervit de la seguridad social ha

estado soportado en los ltimos 6 aos bsicamente por el aporte tributario provincial.

14Para entender la importancia del laberinto en el ao 2009, en este caso su eliminacin llevara a un dficit de 20.767

millones de pesos.


40/64

40

-5.000

0

5.000

10.000

15.000

20.000

25.000

30.000

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009e

Millonesdepesos

El aporte provincial como sustento del

resultado financiero de la

Seguridad Social

Resultado financiero

Aporte provincial

Por su parte, el aporte del Gobierno Federal en 2009 (su parte del laberinto) a travs

de las detracciones de impuestos sera de 10.738 millones ms 7.743 millones derivados

de la precoparticipacin de 15%, lo que totaliza un aporte de 18.481 millones de pesos.

Es importante sealar que el Gobierno Federal recupera una parte relevante del aporte

tributario propio con la apropiacin financiera del supervit del sistema de Seguridad

Social (las aplicaciones financieras son Letras que utiliza el Gobierno Federal).

Por ejemplo, en el ao 2009 el Gobierno Federal podr financiarse con los 24.046

millones de supervit financiero previsto, lo que equivale incluso a unos 5.565 millones

sobre el aporte tributario que realiza.

V.4. El futuro del Laberinto de la Coparticipacin

Ms all de esta cuestin determinante referida al sistema previsional, pensamos que

este laberinto jurdico se seguir prorrogando incluso con la posibilidad de un mayor

deslizamiento francamente inconstitucional hacia el sistema de transferencias

condicionadas de recursos coparticipables- en tanto no se resuelvan al menos las

siguientes cuestiones:


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41

a) quin, cmo y con qu recursos atiende cada una de las competencias

concurrentes no tributarias que distribuye la Constitucin Nacional entre el

Gobierno Federal, las Provincias (incluyendo a sus municipios) y la Ciudad

Autnoma de Buenos Aires

b) quin, cmo y con qu recursos atiende el gasto previsional nacional.

b) quin, cmo y con qu recursos atiende el servicio de la deuda externa e

interna.

c) qu competencias asume la Ciudad de Buenos Aires y cmo coparticipa del

rgimen del artculo 75 inc. 2).

d) como se evita la detraccin unilateral de la futura masa coparticipable (una vez

acordada), va el establecimiento de asignaciones especficas por parte del

Congreso de la Nacin.

Resuelto esto, se podr abordar otra cuestin decisiva, previao al menos concomitante

con la discusin del rgimen del rgimen de coparticipacin federal: la reforma del

sistema tributario nacional, provincial y municipal.

Recin convenida esta reforma podr discutirse, con posibilidades de consenso, un

nuevo rgimen de coparticipacin federal, puesto que mal podr debatirse la distribucin

sin tener claro qu se distribuye, lo que supone, a la vez, resolver como mnimo lascuestiones apuntadas.

Entonces s podrn considerarse aspectos sustantivos como la composicin de la masa

coparticipable ; la distribucin primaria y secundaria ; las garantas del rgimen ; la

cuestin del equilibrio regional ; la participacin de los municipios en el rgimen y, an,

como sera deseable, un sistema federal de administracin tributaria que asegure la

eficacia y eficiencia en la gestin de los recursos.

Sobre cada uno de estos elementos caracterizantes de los regmenes de las leyes

20221 y 23548 no me extender - exis

El Sistema Argentino de Coparticipacion Impositiva y Desafios Al Regimen Fiscal Federal 2

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