El Servicio de Taxis ENTRENA CUESTA

E L S E R V I C I O D E T A X I S

PorR A F A E L E N T R E N A C U E S T A

Profesor Adjunto de Derecho Administrativo de la Universidad de Madrid

SUMARIO: I. INTRODUCCIN.II. NATURALEZA DEL SERVICIO DE TAXIS: LOS LLAMADOSSERVICIOS PBLICOS IMPROPIOS o VIRTUALES: A) Planteamiento. B) Los servicios pblicosimpropios o virtuales. C) Crtica de los mismos. D) Conclusiones.III. CREACIN DELSERVICIO: A) Introduccin. B) Elementos de la autorizacin exigida para prestar elservicio de taxis. C) Encuadramiento de dicha autorizacin dentro de la teora generalde las autorizaciones de polica. D) Procedimiento para otorgar la autorizacin.IV. PRESTACIN DEL SERVICIO: A) Relaciones entre el servicio y la Administracin.B) Relaciones entre el servicio y los usuarios.V. EXTINCIN DEL SERVICIO: A) Extincinpor voluntad del titular de la autorizacin. B) Extincin por actos de la Administra-

cin: El problema de la revocacin de la licencia.

I.INTRODUCCIU.

El ao 1957 fueron aprobadas por los Ayuntamientos de Madrid yBarcelona las Ordenanzas reguladoras del servicio de taxis en los res-pectivos Municipios (1). Esta circunstancia, unida a la amable invitacinque el profesor GARRIDO FALLA nos formul para que dirigisemos unSeminario a sus alumnos en la F'acultad de Ciencias Polticas y Econ-micas de la Universidad de Madrid, nos llevaron a ocuparnos de nuevode una serie de problemas en que comenzamos a pensar durante otroSeminario al que asistimos, esta vez como alumnos, en la Facultad deDerecho de la misma Universidad, bajo la direccin de los profesoresJORDANA DE POZAS y GARCA DE ENTERRA. Las pginas que siguen cons-tituyen, en gran medida, el resultado de las investigaciones realizadas enambos Seminarios. Al darlos a la imprenta importa resaltar que el tema

(1) Las Ordenanzas de Barcelona fueron aprobadas por el Ayuntamiento en pleno,con el ttulo de Ordenanzas Municipales del Servicio pblico de auto-taxis en el trminomunicipal de Barcelona, el 29 de julio de 1957. Las de Madrid, tituladas Ordenanzamunicipal para el servicio urbano del transporte automvil de alquiler con y sinaparato taxmetro, el 6 de marzo de 1957 y el 7 de junio del mismo ao.

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escogido como objeto de nuestra investigacin, el servicio de taxis, nosdar ocasin, pese a su singularidad, para el estudio de alguno de losproblemas que actualmente tiene planteada la doctrina ius administra-tivista. Concretamente, el de los servicios pblicos impropios o virtualesy el de las llamadas autorizaciones ut facas o, tambin, autorizacionesconstitutivas de relaciones entre la Administracin y los particulares.

De ambas categoras se afirma que estn en crisis. Respecto de laprimera, son de todos conocidas las numerosas pginas que los autoreshan dedicado al particular (2). Las monografas relativas a la segunda,aunque menos conocidas en nuestra patria, posiblemente no tienen queenvidiar a aqullas en cuanto a su cantidad y a la calidad de quienes laselaboraron. Baste citar que en el curso de un ao se han publicado enItalia dos libros y tres artculos de revista sobre este tema y se celebrun congreso para el estudio de alguna de las numerosas cuestiones a queda lugar (3). Como ha sealado BERTRAND RUSELL, el nmero de publica-ciones sobre una materia, como el nmero de" grados de la temperaturade una persona, marca el estado de salubridad de la misma. Cuando sonelevadas, las materias o cuerpos de que se trata, puede afirmarse que estnenfermos, necesitados de atencin. No es difcil, por tanto, dados los datosque acabamos de exponer, afirmar la situacin de crisis en que se en-

(2) Sobre la crisis del servicio pblico, vid. especialmente DE CORALL, La crise dela notion juridique du service publie, Pars, 1954: VEDEL, Les bases constitutionnellesdu droit administratif, Eludes et documenta du Conseil d'Etat, Pars, 1954; CHAPUS,Responsabilit publique et responsabttit prive, segunda edicin, Pars, 1957, y RIVERO,Hauriou et Favenement de la notion de service publie, L'volution du Droit Public,1956, pgs. 461-471.

(3) Como todas las creaciones del hombre, ha escrito SANDULLI, las categoras jur-dicas atraviesan sus perodos de crisis. Frecuentes indicios que florecen en partesdiversas en la doctrina del Derecho administrativo sealan cmo una categora queatraviesa actualmente una fase de crisis, la de la autorizacin (Nolazioni in tema diprovvedimenti aulorizzativii, Riv. Trim. di Dir. Pubb., 1957, 4, pg. 784). Vid. sobreeste tema recientemente Atti del convegno di Dtritto Amministralivo, Roma, 7-8, 1955.Nuova Rassegna di Legislazione, dottrina e giurisprudenza. 1955, pgs. 1451 y ss.;BODDA, Autorizzazioni amministralive, con particolare rijerimento alie licenze di com-mercio, Nuova Rassegna di Legislazione e Giurisprudenza, 1955, pgs. 1451 y S9.;SPACNUOLO VICORITA, V.: Considerazioni in tema di forme, finalit ed organi deltadisciplina pubblica dell'attivita econmica, Riv. Trim. di Dir. Pubb., 1957, pgs.386 y ss.; Atli del secondo Convegno di diritto amminislralivo in materia di lizenceedilizie, citt di Castello, 1957; FRANCHINI, Le autorizzazione amministrative constiu-Uve di rapporti giuridici )ra VAmministrazione e i privati, Miln, 1957,

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cuentra la teora de las autorizaciones administrativas y, en consecuencia,la necesidad de investigaciones sobre las mismas.

Esperamos que a lo largo de este estudio hayamos podido aclararalgunas de las dudas que los estudiosos del Derecho administrativo tienenplanteadas acerca de las cuestiones que aqu tratamos. No es necesariosealar, conocido cuanto precede, la postura metodolgica que la propiaelaboracin de este trabajo encierra: partimos de la necesidad de estu-diar los problemas de la parte general del Derecho administrativo en elpropio terreno donde surgen y se desarrollan: dentro de la parte especialde esta rama del Derecho.

II.NATURALEZA DEL SERVICIO DE TAXIS: LOS LLAMADOS SERVICIOSPBLICOS IMPROPIOS O VIRTUALES.

A) El primer problema a considerar al iniciar el estudio del serviciode taxis es el de su naturaleza. Si interrogamos a un profano sobre este par-ticular, con toda seguridad responder que nos encontramos en presen-cia de un servicio pblico. Pero esta circunstancia no debe llevarnos aaceptar su opinin. En el mundo del Derecho las palabras tienen un sig-nificado distinto que en el de la calle. Aunque la frontera entre la lenguajurdica y la lengua corriente es incierta, como ha sealado RIVERO, con-viene cuidarse de no incorporar en el mundo jurdico un trmino del len-guaje vulgar, hasta tanto no aclare el estatuto jurdico del objeto a quese aplica (4).

De afirmar que el servicio de taxis es un servicio pblico, estara-mos contraviniendo las opiniones de la doctrina y las disposiciones delDerecho positivo sobre esta categora jurdica. Aunque no falten textosque emplean lisa y llanamente el trmino servicio pblico para el ser-vicio de taxis, como ocurre con el captulo 12 del Cdigo de Circulacinde 25 de septiembre de 1934 y con la propia Ordenanza reglamentadorade este servicio en Barcelona, es lo cierto que la regulacin que ambostextos legales contienen discrepa de la que se ha convenido en aplicar aesta categora. La inexactitud con que en aqullos se emplea es evidente,como veremos con ms detenimiento en el iapartado III.

Ante esta circunstancia, los autores de los diversos pases se han englo-

(4) Hauriou et l'avenement..., cit., pg. 463.

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bado el servicio de taxis dentro de los que llaman servicios pblicos im-propios o virtuales (5). Ello nos sita de forma directa y apremiante antela necesidad de estudiar los orgenes de esta categora jurdica y su ad-misin en Espaa para ver si su aceptacin se encuentra justificada. Di-cho con otras palabras, es necesario averiguar si el trmino que se proponeaclara el instituto jurdico del objeto a que se aplica.

B) Aunque el rgimen que se asigna por los autores que aceptan estaterminologa es idntico para los servicios pblicos impropios y virtuales,los orgenes de ambas expresiones son distintos (6). Mientras que la cate-gora de los servicios pblicos impropios es fruto de las investigacionesde DE VALLES, la de los servicios pblicos virtuales tiene su origen enla jurisprudencia del Consejo de Estado francs y en los comentarios quede la misma nos ofrecen los autores de aquel pas. Pasemos a estudiarlaspara ver, seguidamente, cmo han sido recogidas en nuestra patria.

a) Como decimos, el trmino servicio pblico impropio es creacinde Arnaldo DE VALLES en su monografa sobre / servizi pubblici, publi-cada formando parte del Primo Trattatto de ORLANDO en 1930 (7).

En la opinin de este autor, la idea informadora de la nocin de ser-vicio pblico es la de que ste sea establecido para el pblico; es decir,para la masa indeterminada de ciudadanos que se encuentran en la nece-sidad y con las condiciones de reclamarlo. Es, por tanto, un conceptoobjetivo, fundado en la funcin que desarrolla. Esto hace aade queel Derecho positivo trate como servicios pblicos, tanto los ejercitadospor entes pblicos como los prestados por los particulares mediante lacorrespondiente autorizacin. En el primer caso, la actividad es pblicadesde el punto de vista subjetivo; en el segundo, es privada y slo se

(5) Sic. DE VALLES, / servizi pubblici, Primo Trattato de ORLANDO, VI, p. 1., Mi-ln, 1930, pg. 617; GIANNINI, Lezioni di diritto amministrativo, I, Miln, 1950, p-ginas 171 y se.

(6) Resulta curioso observar la ignorancia recproca en que respecto de lasdoctrinas elaboradas sobre algunas de las categoras fundamentales del Derechoadministrativo, se encuentran los autores de algunos pases. Esta circunstancia es laque ha llevado recientemente a RIVERO a distinguir entre pases de doctrina jurdico-administrativa cerrada y de doctrina jurdico-administrativa abierta, citando a Franciay Alemania como ejemplos tpicos de los primeros, y considerando a Espaa como lamuestra ms acabada de sincretismo doctrinal. (Cours de Droit adminisratif compar.Les cours de Droit, Pars, 1956-57, pgs. 123 y 144 y ss.)

(7) Cfr. pgs. 395 y 396.

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somete a ciertas normas de Derecho pblico. De aqu que si bien existenmuchas analogas entre ambas actividades, tambin se den notables dife-rencias. No se puede precisar abiertamente cul de los dos tipos sea >:\propio y cul el impropio, pero como no se trata de buscar la preferenciaentre ambos sistemas concluye, sino de delimitar la nocin jurdicade las dos categoras, pueden llamarse servicios pblicos en el sentidopropio los que son tambin pblicos desde el punto de vista subjetivo,porque ste es el elemento que determina el carcter pblico de los dis-tintos institutos. Sern, en cambio, servicios pblicos en sentido impro-pio, segn este autor, aquellos que desde el punto de vista subjetivo cons-tituyen actividades privadas y reciben el nombra, no la cualidad, de p-blicos, por la tradicin y por el uso comn en razn de su funcin, peroque, sin embargo, como actividad privada estn sujetos a un rgimenespecial de Derecho pblico, porque pueden estar regulados, por estarama del Derecho muchas de las relaciones entre sus titulares y los entespblicos de una parte, y con los particulares destinatarios del servicio,de otra.

De servicio pblico propio slo puede hablarse, por tanto, cuando esasumido por un ente pblico y se ejercita por el mismo, sea directamentesea por medio de concesionarios. En cambio, para que se d el serviciopblico impropio se requieren los siguientes requisitos:

1) Que se trate de una actividad dirigida al pblico sin distincinde personas. Es lo que DE VALLES llama La destinazione al pubblicodell'attivit privata.

2) La obligatoriedad de una tarifa.3) Lo que mejor califica la naturaleza del servicio pblico impro-

pio es el acto administrativo en virtud del cual se establece. Este actoes una autorizacin (8).

b) Mientras que, como se ha visto, el trmino servicio pblico im-propio tiene un origen doctrinal, el de los servicios pblicos virtualesconstituye fundamentalmente una creacin de la jurisprudencia del Con-seil d'Etat. Como en el caso de Italia, sin embargo, podemos citar aquun autor que ha sido el encargado de dar cuerpo al trmino que exami-namos. Nos referimos a CHENOT, que, basndose en las tesis mantenidaspor LAROQUE en su comentario a diversos arrts de los aos 1932 y si-

(8) Op. cit., paga. 613 y es.

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guientes, ha defendido reiteradamente, primero como comisario del Go-bierno en las conclusiones del arrt Radio-atlantique y despus en diversasmonografas, que, si una actividad privada presenta un inters generalsuficientemente caracterizado y adems est subordinada a una autoriza-cin administrativa porque se ejerce sobre el dominio pblico, dichaactividad constituir un servicio pblico virtual, de donde derivar la exi-

gencia de someterla a un rgimen especial (9).Los requisitos, por tanto, para que se d un servicio pblico virtual,

son los siguientes:1. La necesidad de una autorizacin, que se prestar para el ejercicio

de actividades en bienes integrantes del dominio pblico.2. Que la actividad que se presta sea de inters general.3. La existencia de un rgimen especial consistente fundamental-

mente en la necesidad de realizar determinadas prestaciones y de some-ter a tarifacin la actividad que se desarrolla (10).

c) En nuestra patria, los servicios pblicos impropios o virtuales nohan sido objeto hasta ahora de un estudio geneial, habiendo sido prin-cipalmente ALBI el defensor de los mismos en su versin italiana, querecoge a travs de las pginas que BIELSA les dedica (11). En la opinindel autor espaol la exigencia de que el servicio pblico sea prestada porla Administracin o por un particular concedente de la misma, debe con-siderarse como un prejuicio doctrinal del que conviene liberarse para

(9) Cfr. sobre los servicios pblicos virtuales: WALINE, Vicissitudes recentes de lanotion de service publie, Revue adminisirative, 1948, 5, pg9. 23 y ss.; CHENOT, Lanotion de service publie dans la jurisprudence economique du Conseil d'Etat, Etudes etDocument, 1950, pgs. 77 y ss., dem, Organisation economique de l'Etat, Pars, 1951,pgs. 288 y ss.; WALINE, Traite elmentaire de Droit administratif, 6.* ed., Pars, 1952,pgs. 309 y ss.; BUTTGENBACH, Thorie genrale des modes de gestin des servicespublics en Belgique, Pars, 1952, pgs. 392 y ss. y passim; LAUBADERE, Traite elmentairede Droit Administratif, Pars, 1953, 556 y ss.

(10) Conviene sealar que la categora de los servicios pblicos virtuales ha sidosometida a duras crticas por algunos de los ms renombrados autores franceses y enespecial por WALINE, que no ve en la misma sino un intento de justificar los excesoscometidos por la Administracin al emplear prerrogativas que no le haban sido pre-viamente atribuidas por preceptos de rango legal (Traite, cit., pg. 313).

(11) Cfr. ALB, El servicio pblico municipal y sus modos de gestin, Revista deEstudios de la Vida local, nm. 35, pgs. 652 y ss., nm. 36, pgs. 876 y passim;BIELSA, Derecho administrativo, Buenos Aires, 1955, I, pgs. 477 y ss. ALVAREZ SENDNdenomina a estos servicios servicios de necesidad, citando el de taxis como una desus manifestaciones (Tratado General de Derecho Administrativo, I, Barcelona, 1958,pginas 495-497).

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adoptar la tesis de que existen servicios pblicos que no son efectuadospor la Administracin ni por el concesionario en representacin de sta.En todo caso, mantiene la diferencia entre servicios pblicos propios eimpropios con arreglo a las bases que hemos visto sienta DE VALLES. Enconsecuencia, viene a considerar los servicios pblicos impropios, que eldenomina empresa reglamentada, como una de las formas de gestin delos servicios pblicos.

En cuanto a los servicios pblicos virtuales, su existencia ba sido de-fendida entre nosotros por ALVAREZ GE.-NDIN en su Tratado. Lo que msimporta sealar, sin embargo, respecto de este tipo de servicios es quepuede verse una influencia de la tesis del Consejo de Estado, elaboradapor CHENOT, en algunos de los preceptos que se contienen en el ttulo 1.del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, de 17 de juniode 1955.

Segn el artculo 1. de este Reglamento, en efecto, las Corporacioneslocales podrn intervenir la actividad de sus administrados... 4.) enlos servicios de particulares destinados al pblico mediante la autoriza-cin especial o privativa de bienes de dominio pblico, para imponer laprestacin de aqullos debidamente y bajo tarifa. El artculo 17 especi-fica que en la reglamentacin de estos servicios corresponder a las Cor-poraciones locales otorgar la autorizacin, aprobar las tarifas del servicio,fijar las condiciones tcnicas y determinar las modalidades de prestacin,las garantas de inters pblico y las sanciones aplicables en caso deinfraccin, as como los supuestos en que procediere revocar la autori-zacin.

Como se ve, las influencias de la teora del servicio pblico virtualson evidentes: Se parte, para regular un servicio, de la doble circuns-tancia de que tenga inters general y que se preste en los bienes de domi-nio pblico. Ambos extremos concurren en el supuesto del servicio detaxis y por ello, acertadamente, la ordenanza reglamentadora de este ser-vicio en Madrid se refiere repetidas veces a este Reglamento como com-plemento de las normas que en ella se contienen.

C) Parece llegado el momento de realizar el examen crtico de lateoras y preceptos legales que hasta ahora hemos expuesto. Como se ve,las categoras de los servicios pblicos impropios y los virtuales coincidenen todo, excepto en la base de que parten: para que se d un servicio

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pblico virtual es necesario que se preste en bienes de dominio pblico.Por ello, al realizar la crtica que nos proponemos, ofreceremos unasobjeciones oponibles slo a quienes defienden la existencia de los servi-vicios pblicos virtuales y otras aplicables a ambas categoras. Empece-mos p_or el primer tipo de objeciones:

a) La referencia a la titularidad del dominio pblico como circuns-tancia justificativa de la reglamentacin de las actividades que sobre elmismo se desarrollan, constituye, como ha sealado GARCA DE ENTERRAen varias ocasiones, un paso atrs en la evolucin del Derecho adminis-trativo (12). Puede considerarse, en efecto, una supervivencia de la teoradel dominio eminente, que slo tiene razn de ser antes de que se elaboreel concepto de soberana. Se confunde la propiedad del territorio con lasoberana sobre el mismo y como consecuencia de sta, con la potestadde imperio sobre todos los ciudadanos. Pretender basar la posibilidad deregular una actividad en la circunstancia de que se ejercite sobre los bie-nes que a un ente pblico corresponden, es tan absurdo, segn afirma elcitado autor, como que un casero pretendiese reglamentar las actividadesde los inquilinos por la simple circunstancia de que habitan en una casaque a l le pertenece. Razones como las expuestas han movido a la doc-trina y al Derecho positivo de los diversos pases a abandonar la teoradel lien indivisible, abandono que. sin embargo, no ha sido definitivo, conlo que vuelve a darse un nuevo ejemplo del fenmeno de la inercia de lastcnicas en el Derecho administrativo.

Nuestro Consejo de Estado, en dictamen de 7 de julio de 1948, se haexpresado en forma terminante en contra de la tesis del lien indivisibleal examinar las pretensiones de una Diputacin Foral de regular los trans-portes por carretera basndose en la circunstancia de que a ella le corres-ponda la titularidad de la misma. Sus razones fueron las que siguen:La facultad ordenadora de servicio pblico de los transportes no emanade la titularidad del dominio pblico, que es la carretera sobre la cuallos transportes deben realizarse, sino del poder de polica en general;las' facultades de la Administracin en la materia no son las meras facul-tades de un propietario para ordenar el usar de sus cosas, sino las facul-tades superiores en cuanto poder pblico para ordenar al bien comn

(12) Cfr. GARCA DE ENTERRA, La ordenacin jurdica de los transpones madrileos,Madrid, 1954, pgs. 26 y ss., y Problemas actuales del rgimen local, Sevilla, 1958,pgs. 48 y ss. y 72 y ss.

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una actividad social de los administrados. Si de otro modo fuese, habraque salvar del rgimen dispuesto por la Administracin Central, no sloel transporte realizado sobre las carreteras de las provincias aforadas,sino tambin el que se cumple sobre todos los caminos y carreteras pro-vinciales y municipales de Espaa, lo que, adems de ser absurdo, iraexpresamente contra la Ley de 27 de diciembre de 1947.

Tambin el Derecho positivo abandona cada vez con ms frecuenciala tesis expuesta, como se ve en el Reglamento de 27 de enero de 1956,regulador del Servicio del Gas, en el que se distingue claramente lasfacultades de la Administracin Central en uso de su soberana, y de lascorporaciones locales como titulares del dominio en orden a la regla-mentacin del citado servicio (13).

Con carcter ms general, el Reglamento de Bienes de las Corpora-ciones Locales de 27 de mayo de 1955 establece en los aparta-dos 2 y 3de su artculo 58 que ser de aplicacin sobre sus preceptos los del Re-glamento de Servicios cuando la utilizacin de bienes de uso pblicofuesen como la base necesaria para la prestacin de un servicio pblicomunicipal o provincial (14).

Pero, como se ve, el abandono de la postura que criticamos no ha sidoabsoluto, puesto que precisamente el mismo Reglamento de Servicio delas Corporaciones locales va a apoyarse en el hecho de que unos serviciosse presten al pblico mediante la autorizacin especial o privativa debienes de dominio pblico para hacerlas objeto de un tratamiento espe-cial, sealando incluso en el apartado 2 de su artculo 17 que las autori-zaciones para prestar estos servicios se otorgarn con arreglo al Regla-mento de Bienes de las Entidades Locales. La falta de unidad de criterioen dos Reglamentos que se dictan con escasa diferencia de das por losmismos organismos y que son en gran parte complementarios, no puedeser ms flagrante. Como no puede resultar ms absurdo que para regla-mentar el servicio de taxis haya que basarse en el hecho, completamenteaccesorio, de que este servicio se preste sobre bienes de dominio pblico.Mucho ms en consonancia con la doctrina y el Derecho positivo actualhabra sido permitir a las Corporaciones locales la reglamentacin de

(13) Cfr. CONSEJO DE ESTADO, Recopilacin de la doctrina legal, 194849, Madrid,1950, pgs. 161 y 162.

(14) Vid. sobre este punto GARCA DE ENTERRA, El servicio pblico del gas, enProblemas..., cit., pgs. 72 y ss.

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aquellas actividades privadas que por el objeto sobre que recayesen y losparticulares a que se destinasen fuesen consideradas como de intersgeneral.

Si hubiramos de elegir, por tanto, entre la categora del serviciopblico impropio y la del servicio pblico virtual, nos inclinaramosnecesariamente por la primera, ya que. no les son oponibles objecionestan fundamentales como las que se acaban de recoger. Pero es el casoque tampoco el trmino servicio pblico impropio nos parece aceptable,por las razones que pasamos a exponer:

b) La primera razn para rechazar la aceptacin de las categorasexaminadas es la imprecisin misma de la nocin de servicios pblico,con toda justicia considerada como una de las ms inciertas y nebulosasde cuantas existen en el campo del Derecho pblico (15). Si un con-cepto ya de por s impreciso se le califica con adjetivos como el de im-propio o virtual, corremos el peligro de hacerlo completamente inservible.

Pero es que, adems, como ya hemos puesto de manifiesto, si unacategora jurdica slo debe ser aceptada cuando aclara el rgimen delobjeto a que se aplica, es lo cierto que tal no ocurre con las que estamoscriticando. Los autores parecen estar de acuerdo en estimar que se daservicio pblico cuando la satisfaccin de fines de inters general esasumida por un ente pblico que desarrolla en tal sentido una actividadpor s o por tercera persona. Pues bien: estas circunstancias no se danen el caso de los servicios pblicos impropios o virtuales, donde, comoadvierten los propios creadores de ambos trminos,'la actividad que se

presta contina siendo privada, y no existe sino una reglamentacinrealizada a travs de la autorizacin que faculta a particulares para elejercicio de la misma.

La afirmacin que precede nos conduce al terreno en el que debecentrarse el problema que tenemos planteado: para prestar estos pre-tendidos servicios pblicos impropios o virtuales, se exige una auto-rizacin y como consecuencia de su otorgamiento el particular quedarobligado a realizar su actividad dentro de los lmites que se contienenen la citada autorizacin o de los preceptos que se fijan en el Regla-

(15) ALESSI, Sistema Istituonale del diritto amministrativo italiano, Miln, 1953,pg. 344 (nota). Vid. una crtica de los llamados servicios pblicos impropios enGARCA-TREVIJANO, Aspectos de la Administracin econmica, en el nmero 12 de estaREVISTA, pgs. 27 y 88.

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ment, en el caso presente la ordenanza de taxis, regulador de la acti-vidad de que se trate y disposiciones complementarias. Est claro, porello< que las medidas que se aplican constituyen medidas tpicas de laactividad de polica administrativa. Si las tcnicas empleadas son enton-ces tcnicas de polica, habr que huir del empleo de un trmino quenos haga pensar en las tcnicas de servicio pblico. De la misma formaque se disciplinan numerosas empresas particulares las llamadas em-presas o establecimientos privados de utilidad pblica en considera-cin de la importancia para la colectividad de los bienes que producen,tambin se regulan con medidas de polica otras empresas por razndel inters de los servicios que prestan. Son, por tanto, medidas de poli-ca, como lo demuestra, por lo dems, el hecho de que la base legalpara la regulacin actual del servicio de taxis se encuentre, aparte de lospreceptos del Cdigo de Circulacin, en los del ttulo 1. del Reglamentode Servicios de las Corporaciones Locales que, como es sabido, llevancomo epgrafe intervencin administrativa en la actividad privada (16).

De no adoptar esta postura, se podra llegar a considerar con unpoco de buena voluntad, como ha sealado FORTI con su peculiar agu-deza, como servicio pblico el del propietario de una tahona que su-

(16) Como puede apreciarse no estimamos conveniente sustituir el trmino policapor el de intervencionismo, como proponen algunos autores cuya tesis ha sido la seguidapor el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, y ello por varias razones.En primer lugar, el trmino intervencionismo puede inducir a confusin. El Estadointerviene las actividades de los administrados tanto en los supuestos que pretendenincluirse bajo esta denominacin, como cuando promueven aquellas actividades mediantelas medidas de fomento o cuando las suple o sustituye prestando servicios pblicos. Ensegundo lugar, no creemos que puedan oponerse serias objeciones para considerar comolimitaciones a la actividad de los particulares, las obligaciones positivas de hacer que seles impone. Finalmente, no resulta aconsejable crear una nueva categora jurdicacuando las antiguas pueden cumplir la misma finalidad que las que ahora se establecen.Si las actividades que ahora asume la Administracin se realizan aplicando los mediostradicionales de polica administrativa, es decir, si reciben el mismo tratamiento jurdicoque1 aquellas otras que tradicionalmente integran la polica, debern tambin conside-rarse como manifestaciones de la polica administrativa. No existe razn, para crear unanueva categora, la del intervencionismo en sentido estricto, cuando sus funciones eranrealizadas perfectamente por la de polica administrativa, de vieja tradicin en nuestroordenamiento jurdico. Esto resolta evidente, por lo dems, si se tienen en cuenta losmedios a travs de los cuales las Corporaciones Locales pueden intervenir las activi-dades de sus administrados segn el artculo 5. del Reglamento de servicios anfescitado. Basta la simple lectura de dicho artculo para comprobar que los medios a quealude son los tradicionales de la polica administrativa (Cfr. GARRIDO FALLA, Las trans-formaciones del rgimen administrativo, Madrid, 1954, pgs. 116 y ss.).

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ministra el paa a todo un barrio; sobre todo si se tiene en cuenta queel inters de la Administracin pblica podr descubrirse en las medidasde polica de diverso tipo relativas a la produccin del pan. Pero estclaro que por este camino dejara de existir actividad privada (17).

D) De lo dicho hasta aqu se desprende la necesidad de rechazar lostrminos servicio pblico impropio y servicio pblico virtual. Si las medi-das que regulan esos servicios son de polica, deberemos emplear otrotrmino que est ms en consecuencia con los usuales en esta zona dela actividad administrativa. Proponemos por ello que se consideren estosservicios como servicios de inters pblico, con lo que corrern parale-los con los establecimientos privados de utilidad pblica ampliamenteestudiados por la doctrina. Son, por tanto, servicios privados, pero porel inters que ofrecen para la colectividad, la Administracin podrsometerlos a una serie de controles que se iniciarn con la exigencia dela autorizacin, y se mantendrn a lo largo del desarrollo de la actividadautorizada mediante la necesidad de someterse no ya a las condiciones,trminos y modos que a dicha autorizacin se aadan, sino, lo que serms frecuente, a toda una disposicin de carcter reglamentario. Estees justamente el caso del servicio de taxis, que, por tanto, debe ser con-siderado como un servicio de inters pblico. Servicio privado, pero que,por ser de utilidad general, est sometido a una intensa regulacin atravs de medidas de polica. Como ha sealado FRANCHINI, el definirun servicio o una actividad como de inters pblico o de utilidadpblica sirve para indicar que estas actividades, aunque continen sien-do privadas, tienen una relevancia que trasciende los trminos estrictosdel inters privado, por lo que deben ser tenidas en consideracin parala consecucin indirecta de los fines pblicos. Pem de aqu no cabededucir que las actividades en cuestin sean expresin concreta de ser-vicios pblicos (18).

(17) Lezioni di Diritio amministrativo, I, 253, aples, 1926, pg. 253.(18) Cfr. FRANCHNI, L'autorizzazioni..., cit., pgs. 124 y 125. La circunstancia

de que mediante la prestacin de los servicios de inters pblico, y de la regla-mentacin que de los mismos se efecta se cumplan finalidades de servicio pblico, nodebe llevarnos a la conclusin de que estamos en presencia de un servicio pblico. Noimporta los fines que se persiguen, sino las tcnicas empleadas por la Administracinpara conseguirlos. El moderno Derecho administrativo emplea cada vez con msfrecuencia lo que podramos denominar, el intercambio de las tcnicas. Es decir, elempleo de unas tcnicas que iradicionalmente se aplicaron en una zona de la actuacin

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III.CREACIN DEL SERVICIO.

A) Uno de los principios generales en nuestro Derecho administrati-vo es el de la exigencia de una disposicin de carcter general para la crea-cin de los servicios pblicos. Una vez creado el servicio pblico, podrelegir la Administracin entre las distintas formas de prestacin que ladoctrina ha elaborado y regula el Derecho positivo. Como la satisfaccinde las necesidades que mediante la prestacin de los servicios pblicosse persigue, ha sido asumida por la Administracin pblica, ser nece-sario, para que un particular pueda realizarla, que aqulla le transfiera-las facultades que en este sentido le corresponden. Se exige el acto deconcesin al particular del servicio de que se trate. Como quiera que laconcesin se otorga mediante un contrato, para la formulacin de estecontrato ser necesario adoptar alguna de las formas que se establecenen el captulo V de la Ley de Administracin y Contabilidad, del Estadomodificado por Ley de 20 de diciembre de 1952, o en el Reglamentode contratacin de las Corporaciones Locales de 9 de enero de 1953, sino existen otras normas especficas en la materia (19).

. La situacin es distinta en el caso del servicio de taxis. No existeaqu, como bemos sealado reiteradamente, un servicio pblico, sino

administrativa para el logro de metas distintas de las que presidieron su nacimiento.As, finalidades de fomento se cumplen a travs del empleo de medidas de polica;como ocurre, por ejemplo, con la orden de 11 de agosto de 1953 sobre proyeccin obli-gatoria de pelculas de produccin nacional. Medidas de polica son igualmente lasque emplean en numerosas ocasiones para la persecucin de finalidades de serviciopblico. El servicio que estamos realizando constituye un claro ejemplo de ello. Estaproliferacin de la actuacin policial del Estado, que cada vez persigue ms sus finesmediante el establecimiento de'limitaciones, ha dado lugar a que ROBSON llegue inclusoa afirmar que although it is ojien said ihal the rise of the social service state is theleading characteristic oj the 20th century, nuxny of the most important modern functions,of Government consis of regulatory poivers... ralher than of service powers (Ad-ministrative Lata in England, 1914-1918, en British Government since 1918, 3.* impre-sin, Londres, 1957, pgs. 110-111). Los ejemplos de servicios de inters pblico ennuestro Derecho positivo son muy numerosos. Este carcter tendrn los serviciosprestados por los guas, guas-intrpretes y Correos de turismo, cuyo Reglamento fueaprobado por O. de 17 de julio de 1952. Igual naturaleza puede asignarse a las pro-fesiones sanitarias, por lo que ZANOBINI entiende que su regulacin no debe consi-derarse como una manifestacin de la polica administrativa (Vid. sobre este puntoENTRENA CUESTA, Apuntes de Derecho administrativo (Parte TZspecial), Madrid^ 1958-1959, pgs. 122 y ss.).

(19) Vid. sobre esta materia ENTRENA CUESTA, Consideraciones sobre la teorageneral de los contratos de la Administracin, en esta REVISTA, nm. 24, pgs. 29 a 74.

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simplemente un servicio de inters pblico; los particulares prestan unaactividad ntimamente conexionada con los intereses colectivos, por loque la Administracin no puede desentenderse e la manera en que larealizan. Pero esta actividad contina siendo actividad privada; la Ad-ministracin no la ha tomado para s. Por ello, los nicos medios quepuede emplear para regularla son los tradicionales de la polica admi-nistrativa.

En efecto, tanto el Cdigo de circulacin en sus artculos 175 y si-guientes, como el Reglamento de Servicios de Tas Corporaciones Loca-les, establecen el requisito de la autorizacin previa para la prestacinde aquellos servicios que se realizan mediante la utilizacin especialo privativa de los bienes de dominio pblico; entre estos servicios debeincluirse el que estamos estudiando.

Ello nos conduce a estudiar los elementos, caracteres y procedimien-to de otorgamiento de la autorizacin para el establecimiento del ser-vicio de taxis.

B) En otro lugar hemos definido la autorizacin de polica, jugandocon las ideas que a principios de siglo expusiera DONATI, como una decla-racin de voluntad de la Administracin pblica con la que se permitea otro sujeto pblico o privado el ejercicio de un derecho, de que ya eratitular, previa valoracin de la oportunidad de tal ejercicio con relacina aquella zona del orden pblico que el sujeto autorizante debe tute-lar (20). En esta definicin se contienen los diversos elementos de laautorizacin de polica, que se concretarn en cada caso segn la mate-ria de que se trate. Veamos cules son estos elementos en lo que a laautorizacin para el establecimiento del servicio de taxis se refiere.

a) El sujeto activo de toda autorizacin de polica es la Adminis-tracin pblica, entendido este trmino en sentido amplio. Es decir,tanto la Administracin estatal como los entes pblicos menores. A culde estas esferas de la Administracin corresponde autorizar el estable-cimiento de una empresa de taxis?

Como ha subrayado GARCA DE ENTERRA, en materia de transportesmunicipales se da una oposicin entre las normas especficas de cadauno de los medios de transporte y las que se contienen en la Ley de

20) Cfr. nuestros Apuntes, cit pg. 49 y ss.; DOXATI, Alto complesso, autorizza-gione, approvazione, Archivo giurdico, 1903, pg. 22.

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Rgimen local y preceptos que la desarrollan. Mientras que las primerasatribuyen la competencia para otorgar los servicios pblicos de trans-porte a la Administracin central, las segundas consideran a las Corpo-raciones Locales como los entes indicados para regular los servicios p-'blicos que se prestan dentro del trmino municipal. Esta oposicin seresuelve a favor de los preceptos citados en primer lugar, con lo que,salvo los supuestos que el referido autor contempla, el rgano compe-tente para conceder los servicios pblicos municipales estar encuadradoen la Administracin central (21).

Dicba oposicin no se da en el supuesto del servicio de taxis, y elloprecisamente porque no se trata de un verdadero servicio pblico. Tantoel Cdigo de circulacin como el Reglamento de servicios de las Corpo-raciones Locales, como, finalmente, las ordenanzas reglamentadoras detaxis de los diversos Municipios, atribuyen a los Ayuntamientos la com-petencia para otorgar la autorizacin para el establecimiento del servicioque estamos estudiando.

b) Mediante la autorizacin de polica, en segundo lugar, se per-mite a otro sujeto el ejercicio de un derecho. Obsrvese que en este su-puesto el sujeto a que se refiere la autorizacin no ha de ser precisa-mente un sujeto pblico, una Administracin pblica. Quiere decir en-tonces que los destinatarios de las autorizaciones de polica pueden serlos siguientes:

1. Otro sujeto pblico. Si el ordenamiento jurdico establece laprohibicin de ejercitar una determinada actividad con la reserva deautorizacin, dicha prohibicin afectar tanto a los sujetos privados comoa los sujetos pblicos que pretendan desarrollar la actividad en cuestin.As, si el Estado pretende, por ejemplo, edificar, deber solicitar laautorizacin pertinente del Ayuntamiento del trmino municipal en quehaya de levantarse el edificio de que se trate.

2. El destinatario normal de la orden de polica, sin embargo,' serun sujeto privado.

Los problemas a plantearnos en el supuesto de la autorizacin parael establecimiento del servicio de taxis son los siguientes: 1) Podrorganizar el Servicio de taxis un ente pblico?; 2) En cuanto a los suje-

(21) La ordenacin jurdica, cit., pgs. 10 y ss.

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tos privados, pueden ser destinatarios de la autorizacin slo las per-sonas fsicas o tambin las personas jurdicas?

En lo que se refiere a la primera cuestin, no creemos exista incon-veniente en admitir la posibilidad de que el mismo Municipio organiceel servicio de taxis, sometindose a idnticas normas que los particulares,siempre que se observen los dems preceptos reguladores de este tipo deactividad municipal.

En cuanto a la posibilidad de que las personas jurdicas organicenel servicio de taxis, en principio parece necesario resolver la cuestinen sentido positivo. Sin embargo, sern las Ordenanzas reglamentadorasdel servicio en cada Municipio las encargadas de precisar este extremo.As, mientras que las que lo regulan en Barcelona establecen en su ar-tculo 654 que no podrn ser titulares de un permiso de circulacin deauto-taxis las personas jurdicas, las de Madrid, aunque no se refieren ex-presamente a esta cuestin, admiten implcitamente dicha posibilidadcuando en el apartado e) de su artculo 11 sealan que no podr figurarms de tres licencias a nombre de una misma persona o empresa.

Resuelta la cuestin del destinatario de la autorizacin, interesa se-alar los requisitos que ste ha de reunir. A este respecto es necesariodistinguir entre el titular de la autorizacin, el conductor del vehculoy el vehculo mismo.

En cuanto al primero, se exige como norma que tenga dos aos deresidencia en el Municipio y se establece en ocasiones determinadas in-compatibilidades. As, no podrn obtener la autorizacin, segn el ar-tculo 11 de la Ordenanza de Madrid: 1. Los concejales durante el pe-rodo de su mandato, tanto para s como para sus cnyuges y descendien-tes en lnea directa o colateral. 2. Los funcionarios, empleados y subal-ternos municipales, ya personalmente o por medio de tercero, y-aun suscnyuges o descendientes en lnea directa o colateral. 3. El personal,jefes, oficiales, clase de tropa y soldados o agentes del Cuerpo guberna-tivo de Polica de Trfico. 4S Los agentes de Circulacin de Obras P-blicas. Todas estas incompatibilidades alcanzan tambin a la imposicinde personas extraas y rigen tan slo desde la fecha de aprobacin delas citadas ordenanzas. Se establece igualmente una limitacin en cuantoal nmero de autorizaciones de que puede ser titular una persona, n-mero que se fija en tres en la ordenanza de Madrid, como hemos visto,y en dos, segn el artculo 654, de las de Barcelona.

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En cuanto al conductor, el requisito principal que se le exige es elde que se halle en posesin del carnet municipal de conductor especialpara esta clase de automviles.

Finalmente, el vehculo deber reunir determinadas condiciones deantigedad, nmero de plazas, pintura, etc., etc.

c) Como se seala en la definicin, el sujeto autorizado era ya titu-lar del derecho que se le permite ejercitar. Esta nota constituye el datoms caracterstico de las autorizaciones de polica y concretamente deaquellas que se otorgan para el establecimiento del servicio de taxis-, loque permite distinguirlas de los .dems actos administrativos negocialesque ms parecido ofrecen con las mismas.

En efecto, mientras que la persona que pretende prestar un serviciopblico carece del derecho para realizar esta actividad, puesto que me-diante la creacin del servicio ha sido reservada para s por la Adirinistracin, en el caso del particular que presta un servicio de taxis laactividad contina siendo privada, y, si bien es cierto que-a travs dela autorizacin se ampla la esfera jurdica del destinatario de la misma,ello1 se verifica mediante lo que la doctrina italiana ha denominado laremozione di limiti, la remocin de los lmites impuestos por razn depolica de los derechos que originariamente corresponden al titular. Noexiste aqu un trasferimento di facolta del ente pblico al particular.

Decamos que la nota que nos ocupa nos permite distinguir la auto-rizacin de la dispensa. En efecto, mientras que la actividad sometidaa previa autorizacin es en s lcita y slo a efectos de controlarla seprohibe que se ejercite, aqulla objeto de la dispensa es por su propiaesencia ilcita. Cuando se establece la prohibicin general de que sepreste el servicio de taxis sin el previo otorgamiento de la autorizacinpertinente, nicamente se persigue examinar en cada caso si la personaque solicita la autorizacin rene las condiciones que la Ley exige parael ejercicio de la actividad que se pretende desarrollar. En cambio,cuando se prohibe aquella actividad que mediante la dispensa va a poderejercitarse, no se piensa en esta posibilidad, que, en consecuencia, tendrun carcter excepcional. Mediante la dispensa, al consentir una actividadinstitucionalmente prohibida se viene, en sustancia, a crear en el desti-natario un derecho que antes no tena. La dispensa, por lo tanto, a dife-rencia de lo que ocurre con la autorizacin para que se preste el serviciode taxis, permite, en va excepcional y particular, a un individuo que

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no siga el iter trazado e impuesto por la Ley y seguido normalmentepor todos los ciudadanos (22).

d) Finalmente, el otorgamiento de la autorizacin se verifica pre-via valoracin de la oportunidad del ejercicio de ese derecho del queya era titular el destinatario de aqulla con relacin a la zona del ordenpblico que el sujeto autorizante debe tutelar. Este requisito, que fre-cuentemente es olvidado por los autores nos permite distinguir la auto-rizacin de polica de la autorizacin de tutela.

Aplicado al caso que examinamos, quiere decir que el Ayuntamientoque otorga la autorizacin para el servicio de taxis deber examinarpreviamente si el solicitante de la misma rene los requisitos que lasdisposiciones vigentes establecen a este respecto, y, una vez verificadoeste examen, resolver con arreglo a lo que aconseje el inters del Mu-nicipio.

C) Una vez estudiados los elementos de la autorizacin para la presta-cin del servicio de taxis, interesa encuadrarla dentro de las distintasclases de autorizaciones de polica que estudia la doctrina. Las autoriza-ciones de polica pueden clasificarse en: de nmero limitado o de nmeroilimitado; transmisibles e intransmisibles; de otorgamiento discrecionalo de otorgamiento reglado; puras o sujetas a condicin, trmino o modo.

a) Puede hablarse de autorizaciones de nmero limitado cuandola Administracin fija el nmero de las que se pueden otorgar en cadamomento. Lo contrario ocurre con las de nmero ilimitado. Esta distin-cin tiene importancia no slo en cuanto a la posibilidad de otorga-miento de las autorizaciones, sino tambin en cuanto al rgimen de lasmismas, como veremos inmediatamente. Pues bien: el nmero de lasautorizaciones de taxis ser normalmente limitado, manifestndose eneste sentido las ordenanzas reglamentadoras de este servicio en Madridy Barcelona, que estamos tomando fundamentalmente en consideracinpara el desarrollo de nuestro estudio.

b) La regla general en cuanto a la transmisibilidad de las autori-zaciones de polica es la de que dichas autorizaciones no son transmisi-bles cuando se otorgan en consideracin a las circunstancias personales

(22) Vid. SANDULLI, Notazioni..., cit., pgs. 797 y ss., y FRANCHINI, Le autori-zazioni..., cit., pgs. 32 y 33.

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de su destinatario; es decir, cuando se trata de autorizaciones in tuitupersone. En el caso contrario, sern transmisibles (23).

El Reglamento de servicios de las Corporaciones locales, sin embar-go, establece en su artculo 13 unos principios que difieren de los tra-dicionales fijados por la doctrina y por el Derecho positivo. Con arregloa esta disposicin, el punto de partida para averiguar si son transmisi-bles o intransmisibles las autorizaciones, es el carcter limitado o ilimi-tado del nmero de las mismas. En el primer supuesto, si el nmero eslimitado, la autorizacin es intransmisible; en el supuesto contrario, siel nmero de autorizaciones es ilimitado, hay que establecer, a su vez,la siguiente clasificacin:

1) Las autorizaciones relativas a las condiciones de una obra, ins-talacin o servicio, sern, en todo caso, transmisibles. Basta para ello queel particular al que originariamente se otorga la autorizacin lo comu-nique por escrito a la Corporacin.

2) Las relativas a actividades sobre bienes de dominio pblico serno no transmisibles segn se prevea reglamentariamente o al otorgarlas.

3) Igual principio se establece en cuanto a las autorizaciones con-cernientes a las cualidades de un sujeto. Tambin en este caso habr queestar a lo que establezcan las normas vigentes a lo que se prescribaen el momento del otorgamiento.

As las cosas, resulta evidente que, si el nmero de las autorizacionespara la prestacin del servicio de taxis es limitado, dicha autorizacinser intransmisible. En este sentido se expresa el artculo 3. de la Or-denanza de Madrid.

Sin embargo, al contemplar la Ordenanza que regula el servicio detaxis en Barcelona, nos encontramos con la sorpresa de que, despusde establecer en su artculo 687 el nmero limitado de las autorizacio-nes para la prestacin de este servicio, dispone taxativamente en el ar-tculo 693 que los permisos municipales de circulacin de auto-taxissern transmisibles, pero el titular que solicite la transmisin debernotificar al excelentsimo Ayuntamiento el precio de enajenacin de serla transmisin a ttulo oneroso, o el valor que se fije, si es a ttulo lucra-tivo. La oposicin entre este precepto y el artculo 13 del Reglamentode Servicios de las corporaciones locales no puede ser ms evidente. Esta

(23) Vid. VIHCA, La potesta de polizia, Miln, 1954, pg. 138.

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BAFAEL ElifRENA CUESTA

circunstancia slo puede explicarse por el olvido absoluto que los redac-tores de la ordenanza que ahora contemplamos han tenido del citadoReglamento, ya que las solas referencias que se hacen en otros textospositivos se refieren al Cdigo de circulacin, nico que, por lo visto,se entiende debe regular el servicio de taxis. Pero, dado, en primer lu-gar, que el referido Reglamento de Servicios de las Corporaciones Loca-les constituye justamente la base de la reglamentacin del servicio queestudiamos; en segundo lugar, que una ordenanza tiene rango inferiora un reglamento, y, finalmente, que la ignorancia de la Ley no excusade su cumplimiento, no cabe otra solucin que mantener la ilegalidaddel artculo 693, cuyo apartado 1 hemos transcrito.

c) Son autorizaciones de otorgamiento reglado aquellas en que aLey enumera los presupuestos de hecho necesaiios para que se otorguela autorizacin, dndose los cuales la Administracin queda vinculadapara efectuar dicho otorgamiento. En cambio, en las de otorgamientodiscrecional dispone la Administracin de amplias facultades discrecio-nales en cuanto al otorgamiento de las autorizaciones en relacin con lanaturaleza de la actividad que se pretende desarrollar o con la condi-cin del solicitante (24).

Se nos plantea el problema de averiguar dentro de cul de estos dosgrupos deben encuadrarse las autorizaciones para la prestacin del ser-vicio de taxis. Aparte el hecho de que en principio, pese a la clasifica-cin que acabamos de establecer, en toda autorizacin se da un matizdiscrecional, no parece procedente considerar como autorizaciones deotorgamiento reglado las que se exigen para la prestacin del serviciode taxis. En ocasiones, las Ordenanzas que lo regulan establecen algunoscriterios de preferencia entre los distintos solicitantes. As, las de Bar-celona sealan que los nuevos permisos de circulacin se librarnsiempre con carcter absolutamente preferente a favor de los solicitan-tes que sean titulares de carnet municipal de conductor de auto-taxi...y acrediten su condicin de productor taxista al servicio de un titularde permiso municipal de auto-taxi con una antelacin de seis meses(art. 690, prrafo 2). Estas mismas Ordenanzas establecen que si hay mssolicitantes que permisos a librar, se asignarn por sorteo pblico, y quesi el nmero de permsios cuyo libramiento haya acordado el excelent-simo Ayuntamiento fuera superior al de solicitantes, se adjudicarn libre-

(24) Cfr. autor, op. cit, pg. 131.

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mente las restantes mediante subasta, celebrada con arreglo a lo dispues-to en el Reglamento de contratacin de las Corporaciones Loales.

Las Ordenanzas del servicio de taxis en Madrid guardan, en cambio,silencio sobre este particular, por lo que habr que estimar que el Ayun-tamiento podr discrecionalmente apreciar las condiciones de los soli-citantes y de los vehculos que vayan a dedicar al servicio para otorgarlas autorizaciones a aquellos que, reuniendo los requisitos que el Derechopositivo exige, considere conveniente (25).

d) Son autorizaciones puras aquellas que simplemente remuevenlos lmites que se establecen por la prohibicin general al ejercicio deun determinado derecho. En cambio, en las autorizaciones sujetas a con-dicin, trmino o modo, los actos administrativos autorizatorios, al mis-mo tiempo que facultan al particular para el ejercicio de las activida-des que antes les estaban prohibidas, establecen algunas condiciones,fijan algn trmino y sealan modo al ejercicio de esta actividad. Cuandoa los elementos naturales de la autorizacin se aade una condicin, laeficacia de aqulla se hace depender de un suceso futuro e incierto. Cuan-do la autorizacin est sujeta a trmino, se fija un plazo, una vez trans-currido el cual la autorizacin comenzar o cesar de producir sus efec-

(25) La distincin que acabamos de establecer es de importancia capital no sloen cunto al otorgamiento, sino tambin en cuanto a los trminos que la autorizacinpuede otorgarse. En efecto, si el otorgamiento de la autorizacin es reglado, la Admi-nistracin una vez que concurran las condiciones exigidas por la Ley, deber resolverla solicitud del particular en sentido positivo, mientras que tendr necesariamente quedenegar la autorizacin cuando no se den dichas circunstancias. En cambio en las deotorgamiento discrecional, como ya hemos sealado, la Administracin puede valorarlas circunstancias que concurran y resolver conforme estime conveniente.

Pero de aqu derivan otras consecuencias. En las autorizaciones de otorgamiento re-glado, como acabamos de sealar, la Administracin slo puede decir s, si concurren lascircunstancias que la Ley prescribe, o no, si no 8e dan estas circunstancias. En cambio,en las de otorgamiento discrecional, la Administracin dispondr de otras" alternativas.No se puede decir s o no, sino que tendr facultad tambin para otorgar las autoriza-ciones, pero estableciendo condiciones (empleando aqu la palabra condicin ensentido amplio) al ejercicio de la actividad autorizada. Puede darse, en efecto, quedicho ejercicio sin el mantenimiento de alguna limitacin, puede ser nocivo para elorden pblico y entonces, en vez de denegar la autorizacin solicitada, ser ms benefi-cioso para los intereses del particular y ms en armona con la proporcionalidad, queha de presidir la aplicacin de todas las medidas de polica, permitir el ejercicio delderecho a que se refiere la autorizacin solicitada pero sometiendo dicho ejercicio adeterminadas limitaciones. (Cfr. D. MAYER, Derecho administrativo alemn, II, Bue-nos Aires, 1950, pgs. 59 y sa.; LUCIFREDI, Vallo amministrativo nei suoi elementi ac-cidentali, Miln, 1941, 77 y ss. y passim.J

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EAFAEL ENTBEN. CUESTA

tos. Finalmente, en el supuesto de las autorizaciones a las que se aadeun modo, el particular cuya actividad se autorice ver gravada dichaactividad mediante la carga de comportarse de la forma que se establez-ca (26).

La diferencia fundamental entre las autorizaciones sujetas a condi-cin y a modo, radica en los efectos del incumplimiento de dichos ele-mentos accidentales: mientras en el supuesto de la condicin, si no secumple el suceso futuro e incierto en que aqulla consiste, deja de pro-ducir sus efectos la autorizacin si la condicin es resolutoria, en el dela carga, en caso de incumplimiento se derivar para el particular unasancin que, como ha sealado FRANCHINI, unas veces ser de carctermeramente represivo, otras se dirigir a constreir a los autorizados alcumplimiento de la carga, y otras llegar incluso a ocasionar que seretire la autorizacin (27). En todo caso, el incumplimiento de la cargano conduce necesariamente a la ineficacia de la autorizacin otorgada.Por esta razn, el empleo de aqulla como elemento accidental de lasautorizaciones es mucho ms frecuente que el de la condicin en materiade autorizaciones de polica, toda vez que su rgimen se encuentra mu-cho ms en consonancia con el principio de la proporcionalidad, propiade toda la actuacin administrativa en este terreno (28).

Planteadas as las cosas, nos interesa ahora averiguar dentro de culde las categoras expuestas debe incluirse la autorizacin para el serviciode taxis. Por supuesto que de antemano habr que rechazar la posibili-dad de calificar la autorizacin como pura. Tampoco podr considerarsecomo autorizacin a trmino. Parece, entonces, que slo nos queda ele-gir entre las autorizaciones sujetas a condicin y aquellas a las que seaade una carga.

Si la propia naturaleza de la actividad de polica a que ya nos hemosreferido induce, a priori, a inclinarse en' caso de duda en favor de lasegunda solucin, el examen de la regulacin que del servicio de taxisse contiene en las Ordenanzas que estn sirviendo de apoyo a nuestroestudio, e incluso de los textos legales que a stas les sirven de base, son

(26) Vid. sobre la distincin expuesta MAYER, op. y loe. cit.(27) Cfr. FRANCHINI, Le autorizzozioni, cit., pgs. 59 y 60.(28) Sobre la proporcionalidad y dems notas de las medidas de polica, vid. nues-

tros Apuntes, cit., pgs. 26 y ss., y bibl. all citada.

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EL SERVICIO PE TAXIS

argumentos que definitivamente obligan a rechazar la calificacin deautorizaciones condicionales.

En efecto, el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Localesestablece en su artculo 17 que en la reglamentacin de los serviciosprivados prestados al pblico corresponder a las Corporaciones localesotorgar la autorizacin, aprobar las tarifas del servicio, fijar las condi-ciones tcnicas y determinar las modalidades de prestacin, las garan-tas del inters pblico y sanciones aplicables eu caso de infraccin, ascomo los supuestos en que procediere revocar la autorizacin. Por tanto,las Corporaciones locales, adems de otorgar la autorizacin, podrnregular todo el rgimen de prestacin del servicio. De acuerdo con estaspremisas, las Ordenanzas tantas veces citadas regulan, como veremos enel apartado siguiente, la posibilidad del descanso semanal, las horas deservicio que han de prestar diariamente e incluso algunos servicios quemediante los taxis se han de prestar con carcter obligatorio. Se estable-cen igualmente las sanciones que el Ayuntamiento puede aplicar comoconsecuencia del incumplimiento por los propietarios o los conductoresde los taxis de las obligaciones que se les imponen, etc., etc. Los efectos,por tanto, son los propios de las cargas y no los de las condiciones.

Pudiera pensarse por ello que hemos llegado a la solucin que bus-cbamos. Ahora bien: la doctrina ha comenzado a llamar la atencin so-bre el hecho de que en ocasiones no es ya una simple carga o conjunto decargas lo que se impone en el momento de otorgar la autorizacin, sinotoda una reglamentacin,-que se establece independientemente inclusode la autorizacin misma y que se aplicar a aquellos particulares querealicen la actividad para que la autorizacin faculta. En tal sentido,se ha ocupado FRANCHINI de las que llama autorizaciones constitutivasde relaciones entre la Administracin y los particulares.

Advierte este autor que en ocasiones es necesario el control constantede la Administracin sobre la actividad autorizada, surgiendo as unaserie de obligaciones y comportamientos impuestos al sujeto autorizadoy correlativamente una serie de actividades desarrolladas por la Admi-nistracin pblica, todo lo cual es expresin de una relacin especialque se ha engendrado entre la Administracin y el sujeto autorizado.La Administracin pblica aade se encuentra en estos casos dotada,respecto del sujeto autorizado, de poderes especiales de control y direc-

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RAPAEL ENTHENA CUESTA

cin que le permite controlar, ordenar, prohibir y, en consecuencia, mo-dificar las modalidades de ejercicio del derecho. La Administracin seencuentra, en consecuencia, en una relacin de supremaca especial fren-te al particular. 1 sujeto que entra en una relacin de sujecin especialse somete, en virtud del acto que constituye la relacin, inmediatamentea todo un conjunto de normas que integran un verdadero ordenamientojurdico. Puede afirmarse por ello que el particular, mediante la auto-rizacin, renuncia, a cambio de que sea removida la prohibicin previa-mente establecida, a una parte de su libertad (29). Esta es justamentela situacin en que se encuentra el particular al que se otorga una actua-cin para ejercer la industria del servicio de taxis.

No puede, por tanto, hablarse aqu ya simplemente del estableci-miento de cargas cuando se otorga la autorizacin, sino de la creacinde toda una reglamentacin de la actividad a desarrollar en las regla-mentaciones, que es lo que conduce a FRANCHINI a hablar como hemosvisto de las autorizaciones constitutivas de relaciones entre la Adminis-tracin y los particulares.

No nos parecen, sin embargo, aceptables las conclusiones a que llegael autor italiano (30). Existen ya unas categoras acuadas por la doc-trina jurdica que permiten situar exactamente el fenmeno que ahoranos interesa calificar. Lo que ocurre en el caso presente, y en generalen los que nosotros hemos denominado servicios de inters pblico, esque la autorizacin acta simplemente como acto condicin que colocaa los sujetos a que se otorga en una situacin legal o reglamentaria.Detrs del acto condicin aparece siempre, como han sealado DUEZy DEBETRE, una situacin jurdica general que ha sido transportadaen virtud del efecto atributivo de dicho acto sobre la cabeza de un indi-viduo determinado o de una categora de individuos (31). Esta situacinjurdica general es la que se establece en la ordenanza reglamentadoradel servicio de taxis del Municipio en que esta actividad haya de des-arrollarse y dems normas complementarias. La autorizacin que faculta

(29) Le autorizzazioni, cit., pgs. 67 y ss.(30) Vid. una crtica de la postura de FHANCHIM en la recensin de GIANNINI a la

obra de aqul, publicada en la Rivisla Trimmestrale di Diritto Pubblico, 19S4, 4,pg. 910.

(31) Traite de Droit administrad/, Pars, 1952, pg. 217.

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' ' EL SEBT1C10 DB TAXIS

para prestar el servicio no liar sino constitutir el cauce para que seapliquen a su destinatario las normas que constituyen el acto-regla (Or-denanza de taxis) que regula el servicio.

Mediante la autorizacin, el titular de la industria que va a prestarel servicio de taxis se sita en uno de los que GIANNINI ha calificadocomo ordenamientos jurdicos seccionales, es decir, aquellos ordena-mientos que, como los estatales, son establecidos y organizados por elEstado mediante sus leyes y para fines de inters general, pero que di-fieren de stos porque no se componen de oficios y funcionarios pblicos,ni tienen una figura jurdica propia de rganos o de cualquier otro tipo,sino que se componen de personas fsicas, de empresas privadas, etc.; enuna palabra, de sujetos que tienen ya subjetividad en el ordenamientogeneral del Estado, los cuales desarrollan determinadas actividades detipo profesional. Todos estos particulares son sujetos de los ordenamien-tos seccionales por el hecho de desarrollar una actividad determinada.Existe, como se dice, una pertenencia necesaria al ordenamiento seccio-nal, y para desarrollar su actividad tienen necesidad de un acto de laautoridad que es la autorizacin, la cual automticamente, ope legis,les convierte en sujetos del ordenamiento seccional y les somete al mis-mo (32).

Las afirmaciones que acabamos de realizar son de la mayor impor-tancia en cuanto al rgimen del servicio que estamos estudiando. Gomoel titular de la autorizacin se encuentra en una situacin legal o regla-mentaria, para modificar el rgimen del servicio que presta no podr recu-rrirse a un acto individual, sino que ser necesaria una disposicin admi-nistrativa del mismo rango de la que establece dicho rgimen. La exis-tencia de la autorizacin no puede constituir un obstculo a esta modi-ficacin, puesto que, como advierten DUEZ y DEBETRE, los actos condi-ciones no crean la situacin en que, como consecuencia de los mismos,se va a encontrar el destinatario de aqullos. Al modificar la situacingeneral, el acto-regla no modifica el acto-condicin en su efecto atribu-tivo. La posicin jurdica del beneficiario del acto-condicin no es dife-rente a la del individuo investido automticamente de la situacin jur-dica general: tanto uno como otro deben soportar las modificaciones

(32) Cfr. GIANMNI, Lezioni di Diriuo amministrativo, I, Miln, 1950, pgs. 171 y 88.Recientemente, del mismo autor, GZ elementi degli ordinamenti giuridid, en Riv.Trim. di Dir. Pubb., 1958, 2 pgs. 619 y ss.

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aportadas a esta situacin por actos-reglas regulados (33). Pero insis-timos nosotros slo mediante actos-reglas podrn establecerse las cita-das modificaciones.

D) Tanto la ordenanza reglamentadora del servicio de taxis de Ma-drid como la de Barcelona regulan el procedimiento para otorgar la auto-rizacin que se exige para poder prestar el servicio de taxis. Este proce-dimiento es el caracterstico en estos supuestos: instancia del particularacompaada de los documentos acreditativos de que rene las condicio-nes exigidas por el Derecho vigente; verificacin administrativa de laconcurrencia de tales requisitos; examen de la oportunidad del otorga-miento de la autorizacin y finalmente acto resolutorio. En el caso deBarcelona, como hemos visto, se establecen algunos criterios de prefe-rencia, e igualmente se fija el sistema de subasta como medio de otorga-miento en el caso de que sean ms el nmero de solicitantes que el delicencias que puedan otorgarse. Ninguna de las dos Ordenanzas, sinembargo, contienen prescripcin alguna en cuanto a problema tan im-portante como el del silencio administrativo ante la peticin formulada.Es necesario, por ello, ante la posibilidad de que este silencio se pro-duzca, acudir a los principios que establecen las normas complementa-rias de aqullas, concretamente el Reglamento de servicios de las Cor-poraciones locales.

Los preceptos que el referido Reglamento dedica a esta cuestin su-ponen una inversin de los principios generales en materia de silencioadministrativo. En efecto, frente al principio general del valor negativodel silencio de la Administracin, el Reglamento de servicios de las cor-poraciones locales establece justamente la regla inversa. El silencio eneste terreno se interpreta en sentido positivo. Esta regla slo quiebraen una ocasin: cuando las licencias solicitadas se refieren a actividadesen la va pblica o en bienes de dominio pblico o patrimonial. En estesupuesto se aplica la regla general y el silencio se interpreta en sentidonegativo. Quiere decir, por ello, que, dado que el punto de partida pararegular el servicio de taxis es el hecho de que se preste sobre el dominiopblico, en el caso de silencio administrativo deber entenderse denegadala autorizacin que se solicita (34).

(33) Cfr. DUEZ y DEBEYHE, op. cit., pgs. 217 y ss.(34) La peculiaridad que acabamos de exponer, acerca de la interpretacin del

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IV.PRESTACIN DEL SERVICIO.Para estudiar la prestacin del servicio de taxis conviene distinguir,

de un lado, las relaciones entre el titular del mismo y la Administracin,y de otro, las que se establecen entre aqul y los usuarios.

A) El efecto, de toda autorizacin consiste, como ya conocemos, enremover los lmites que mediante la prohibicin general se establecen,

silencio administrativo en las normas reguladoras de la Administracin local, planteados problemas: en primer lugar, la razn de la inversin de los trminos en quetradicionalmente se plantea la doctrina del silencio administrativo, y, en segundo lugar,la causa de la excepcin apuntada, es decir, de la vuelta a la regla general. Para resolverambas cuestiones es necesario remontarnos a la esencia misma de la doctrina del silencioadministrativo. Cuando la Administracin no acta, el Derecho administrativo da unvalor negativo a este silencio porque en caso contrario, por la simple negligencia deun funcionario en ocasiones, se convertira, como ha sealado ROYO-VILLANOVA, eladministrado en administrador, puesto que se le atribuirn funciones que originaria-mente pertenecan a la Administracin. Ahora bien, estas razones no son aplicables enel supuesto de la autorizacin de polica. Como hemos tenido buen cuidado de resaltaren las pginas anteriores, por medio de las autorizaciones no se confiere al particularalgo que previamente perteneciera a la Administracin, sino que simplemente se lefaculta para el ejercicio de un derecho del que ya era titular. Por ello, en el su-puesto de que el silencio se interprete en sentido positivo, no sern aplicables losrazonamientos expuestos, puesto que aqu no se convierte el administrado en admi-nistrador, ya que la actividad que va a poder ejercitar por esta interpretacin posi-tiva del silencio le corresponde antes a l, y no a la administracin. Pero cmo seexplica entonces la excepcin a esta excepcin, es decir, la vuelta a la regla generalen materia de silencio administrativo cuando se trata de licencias que se refierena actividades en la va pblica o en bienes de dominio pblico o patrimoniales? Pararesponder a esta pregunta basta con aplicar los principios que acabamos de exponer.Si el silencio se interpreta en sentido positivo, surgira el mismo inconvenienteque' ha determinado la asignacin de un valor negativo a la. inactividad de la Admi-nistracin. Esta licencia se refiere al ejercicio de un derecho que ciertamente corres-ponde al particular, pero como va a ejercitarse sobre bienes que corresponden a laAdministracin, surge entonces la necesidad de aplicar las cautelas que entraa lainterpretacin negativa del silencio.

Conviene sealar en todo caso que estos principios rigen slo en la esfera local. Enel proyecto de Ley de procedimiento administrativo se extendan a la esfera central;pero al redactarse definitivamente la Ley, se limit la aplicacin del silencio positivoa los casos de autorizaciones o aprobaciones que deban acordarse en el ejercicio delas funciones de fiscalizacin y tutela de los rganos superiores sobre los inferiores.(Cfr. sobre estas cuestiones GARRIDO FALLA, La llamada doctrina del silencio adminis-trativo, en esta REVISTA, nrn. 16, pgs. 85 y ss.) Mismo autor, El silencio administrativoen la nueva Ley de la jurisdiccin conlencioso-administrativa, Revista de Estudios dela Vida local, nm. 91, pgs. 54 y ss.; sobre el silencio administrativo en la nuevaLey de procedimiento, GONZLEZ PREZ, 2 silencio administrativo en la nueva Ley deprocedimiento, Documentacin administrativa, nms. 8-9.

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Como consecuencia de la autorizacin, el particular va. a poder realizaruna actividad que antes le estaba prohibida. Pero ello no quiere decirque haya de realizarla; como norma, la actividad autorizada podr ono ejercitarse.

Este no es el caso de la autorizacin para el establecimiento del ser-vicio de taxis, en virtud de la cual su titular se coloca en una situacinlegal y reglamentaria, entre los ms importantes de cuyos elementos inte-grantes figura la obligacin de prestar el servicio. La fuente de esta obli-gacin se encuentra, por tanto, en la Ordenanza que regula el servicio.No en el acto individual que permite realizarlo.

Es importante subrayar este extremo porque constituye una diferen-cia fundamental entre el servicio que estamos estudiando y en generalentre todos los servicios de inters pblico y los servicios pblicos. Enel caso de los servicios pblicos prestados por particulares, la concesinse otorga en virtud de un contrato que se estipula entre la Administra-cin y el concesionario, y como consecuencia de. este contrato, aqullatendr el derecho de exigir de ste la prestacin del servicio. En cam-bio, en el supuesto de los servicios de inters pblico, no puede hablarsede un derecho de la Administracin a que se preste el servicio. Si elAyuntamiento quiere velar por esta prestacin tendr que hacerlo ve-lando por la observancia de las normas que regulan el servicio, y dis-pondr en tal sentido de las facultades sancionadoras que dichas nor-mas le otorgan. Pero no actuar como un acreedor frente al obligado,sino como ente dotado de la potestad de imperio que ejercita frentea quienes a travs de la autorizacin se encuentran en una situacin desujecin especial respecto del mismo (35).

Adems de prestar el servicio, dicha prestacin deber efectuarse enla forma prescrita por las normas vigentes. Estas establecen el nmerode horas que debe prestarse el servicio diariamente ocho horas enBarcelona y diez en Madrid, fijan las horas en que los conducto-res del vehculo pueden efectuar sus comidas, sealan el orden de pre-ferencia a seguir en el caso de que varias personas requieran simultnea-mente la prestacin del servicio, etc., etc.

No es necesario advertir, puesto que ya lo hemos sealado reitera-damente, que las tarifas del servicio debern ser aprobadas por el Ayun-tamiento.

(35) Sic, DE VAW.ES, / servizi pubblici, cit., pgs. 625 y 626.

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B) En la relacin entre el servicio y los particulares interesa subrayarla obligacin que al titular de aqul corresponde de prestarlo a cuantaspersonas lo requieran. Esta obligacin, que no se halla recogida en nin-gn texto legal, puede considerarse como un principio general del orde-namiento jurdico administrativo, consecuencia de la propia naturalezade aquellos servicios entre los que hemos incluido el servicio de taxis.Una nota esencial de los mismos es la que DE VALLES lia denominadola destinazione al pubblico, y consecuencia de este destino al uso de lacolectividad es la obligacin expuesta (36).

Una vez que se estipule el contrato entre el titular del servicio y elparticular, la relacin que se establece estar sometida al Derecho pri-vado, si bien debern observarse las prescripciones que a este respectocontienen las Ordenanzas reglamentadoras del servicio expuestas con an-terioridad.

Cuestin de capital importancia en este punto es la de la situacindel particular en el supuesto de que el titular del servicio infrinja lreglamentacin del mismo. DE VALLES y BUTTGENBACH han estudiadoeste problema, resolvindolo en sentido similar.

En la opinin del primero de los autores citados puede verse aqu uninters legtimo de los particulares a provocar la accin de vigilanciaque a la Administracin-corresponde (37). Segn BUTTGENBACH, el par-ticular que considere lesionados sus intereses como consecuencia de lainfraccin referida, podr acudir a la Administracin para provocar suactuacin en orden a la aplicacin de las sanciones que el Derecho posi-tivo establece. Si l Administracin no acta o lo hace de forma diferentea como establecen las normas vigentes, los particulares podrn, segneste autor, recurrir ante la jurisdiccin contencioso-administrativa (38).

Nosotros, sin embargo, no creemos que pueda admitirse la tesis ex-puesta. La nica posibilidad que el ordenamiento jurdico ofrece es lade denunciar la infraccin cometida de acuerdo con la facultad generalque en este sentido se reconoce. Pero la Administracin podr dar aesta denuncia el cauce que estime conveniente, incluso su archivo sintomarla en consideracin. La potestad sancionatoria es normalmente dis-crecional en cuanto al an habeatur, es decir, en cuanto a las circunstan-

(36) Op. cit., 626 y 627.(37) Op. cit., 627.(38) Thorie genrale, cit., 424 y as.


cas en que debe ejercitarse. De lo cual no cabe deducir que cuando seejercite no existan lmites al ejercicio de dicha potestad, puesto que enel quo modo habeatur habr que estar a la reglamentacin que de lasfaltas y sanciones se establezca en cada caso (39).

V.EXTINCIN DEL SERVICIO.Para estudiar la extincin del servicio de taxis, o mejor, de la indus-

tria concreta que presta este servicio, conviene distinguir entre la extin-cin por voluntad del particular y aquella que se verifica por actos dela Administracin.

A) Como, a diferencia de lo que ocurre en el supuesto de las con-cesiones administrativas, no existe en el caso del servicio que estamosexaminando, un contrato entre la Administracin y el particular, en vir-tud del cual ste adquiera no slo el derecho, sino tambin la obligacinde prestar el servicio, el titular de la autorizacin para prestar el servi-cio de taxis podr, en cualquier momento, renunciar a ella por actosexpresos o tcitos. Como consecuencia de esta renuncia, dejar de estarsometido a la reglamentacin del servicio, nica fuente, como sabemos,de la obligacin de prestarlo, y, en consecuencia, se extinguir dichoservicio.

B) En cuanto a la extincin del servicio por actos de la Adminis-tracin, el nico supuesto que contemplan las Ordenanzas de Madridy Barcelona es el de la revocacin de la autorizacin para prestarlo,confiriendo en este sentido amplsimas facultades a los Municipios. Enefecto, segn el prrafo 2. del artculo 2. de la de Madrid, la licenciapodr ser retirada libremente por la Alcalda Presidencia cuando el te-nedor de la misma incumpla sus obligaciones, y de acuerdo con las cau-sas que en tal sentido se determinan en la propia Ordenanza o por cual-quier otra circunstancia de inters superior o de orden pblico, sin queel titular tenga derecho a reclamacin ni indemnizacin alguna. La Or-denanza de Barcelona es todava ms explcita, estableciendo en el ar-tculo 651 que el permiso municipal se otorga siempre a precario, porlo que puede ser retirado en cualquier momento por el Ayuntamiento,

(39) Cfr. sobre los limites del ejercicio de la potestad de polica nuestros Apuntes,rit., pgs. 23 y II.

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de acuerdo con lo previsto en dicha Ordenanza. En ambos casos, portanto, el particular se encuentra completamente indefenso ante la Ad-ministracin: sta podr retirar en cualquier momento la licencia, y,adems, sin que aqul pueda exigir una indemnizacin, ni siquiera re-clamar contra la resolucin que tan directamente le afecta.

La gravedad del rgimen que se establece exige un estudio del mismoa la luz de la teora general del Derecho administrativo y de los pre-ceptos que se contienen en aquellas disposiciones que deben conside-rarse no slo complementarias, sino tambin superiores a las Ordenanzasdel servicio de taxis, que, en definitiva, no constituyen sino su desarrollopara un supuesto concreto. As las cosas, nos encontramos con que enlas normas transcritas se engloban, asignndoles un mismo rgimen ju-rdico, dos supuestos que deben ser separados: el de caducidad y el derevocacin de la licencia.

Aunque existen notorias discrepancias entre los autores acerca delconcepto de la revocacin y de sus diferencias respecto de la nulidad,parece que hoy se van poniendo de acuerdo en mantener que existerevocacin cuando la eliminacin de un acto administrativo se producepor razones de oportunidad, es decir, por una falta de adecuacin entrelos efectos del acto y el inters pblico, mientras que la anulacin sedetermina por motivos de legalidad, o, lo que es igual, por una falta deadecuacin entre los elementos del acto administrativo, alguno de loscuales est viciado, y el Derecho objetivo. Esta es la postura mantenidapor ALESSI en su conocida monografa sobre este tema, y recientemente,entre nosotros por GARRIDO FALLA (40). De acuerdo con estas ideas,habr que considerar como casos de revocacin de la licencia de taxisaquellos en que la razn que mueva al Ayuntamiento a dictar este acto,sea la circunstancia del inters superior o del orden pblico, es decir,razones de oportunidad. En los dems supuestos, cuando la causa dedicho acto sea el incumplimiento de sus obligaciones por parte del titu-lar de la licencia, nos encontraremos ante un caso de caducidad.

Nada hay que objetar a las facultades que se confieren a los Muni-cipios en cuanto a la caducidad de las licencias. Si su titular incumplelas obligaciones que le incumben, corresponde a la propia esencia de laautorizacin y de los servicios de inters pblico, que la Administracin

(40) ATESSI, La revoca degli atti amministrativi, 2.* ed., Miln, 1956; GARRIDOFALLA, Tratado de Derecho administrativo, I, Madrid, 1958, pgs. 505 y ss.

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RAFAEL ENTHENA CUESTA

pueda declarar la caducidad de aqulla siguiendo a tal efecto el proce-dimiento que el Derecho positivo establezca.

La situacin se complica al contemplar esas facultades de revocacinque se otorgan a los Ayuntamientos en trminos tan generales. Como essabido, entre los principios comunmente admitidos en Derecho admi-nistrativo figura el de la irrevocabilidad de los actos de la Administracindeclaratorios de derechos en favor de los particulares. Este principio, sinembargo, es objeto de una especial interpretacin en materia de auto-rizaciones de polica, donde, comoconsecuencia de la propia naturalezade stas, han cuidado tanto los autores como el Derecho positivo de tem-plar su rigurosidad. En este sentido, es de capital importancia la regu-lacin que se contiene en el Reglamento de Servicios de las Corporacioneslocales, cuyo rgimen merece ser estudiado con detenimiento.

En el artculo 16 del citado texto legal se distinguen dos supuestosde revocacin de las autorizaciones o licencias de polica: el de la alte-racin de las circunstancias existentes cuando se verific su otorgamien-to, y el de la adopcin de nuevos criterios de interpretacin del interspblico. La distincin es fundamental, en primer lugar, porque, en elcaso de alteracin de las circunstancias, las Corporaciones estn obli-gadas a revocar las autorizaciones. Segn el Reglamento, debern re-vocarlas. En cambio, cuando la circunstancia por la cual se revoca laautorizacin es la adopcin de nuevos criterios de interpretacin delinters pblico, nicamente se les faculta para el ejercicio de la potes-tad de revocar: el artculo 16 establece que podrn revocarlas. Pero esque, adems, a diferencia de lo que ocurre en el primer caso, en el su-puesto de adopcin de nuevos criterios de interpretacin del interspblico, los particulares tendrn derecho a indemnizacin.

Como se ve, la oposicin entre el Reglamento de servicios y las Orde-nanzas del servicio de taxis de Madrid y Barcelona es evidente: Mien-tras que, segn stas, el Ayuntamiento podr revocar las licencias entodo caso, el Reglamento de servicios reconoce esta facultad nicamenteen casos taxativos, aunque notoriamente amplios. Adems, en oposicina lo que ocurre con las Ordenanzas, que niegan el derecho a indemni-zacin de los particulares, el Reglamento les reconoce este derecho enel segundo de los supuestos que establece.

Esta oposicin deber resolverse, como hemos manifestado en otrasocasiones, a favor del Reglamento de servicios, lo que equivale a mante

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ner la ilegalidad de las Ordenanzas de Madrid y Barcelona en este punto.Pudiera objetarse que, en realidad, dichas Ordenanzas no estn in-

fringiendo el Reglamento de servicios, sino simplemente estableciendola reserva por parte de la Administracin de la potestad de revocar. Esdecir, las autorizaciones se otorgaran subordinadas a la adopcin delacuerdo revocatorio. Pero no creemos que puedan admitirse estos argu-mentos. En primer lugar, las Ordenanzas del servicio de taxis son ver-daderos Reglamentos, la reserva de la revocacin se establece en ellosy no en el acto de la autorizacin. No constituyen, por tanto, unaverdadera reserva de revocacin, sino un intento de derogacin del Re-glamento de servicios. En segundo lugar, aun en el caso de que pudieraverse una reserva de revocacin en el supuesto que estamos examinando,habra que llegar a mantener igualmente la ilegalidad de establecerla,ya que por esta va, de una parte se estaran desvirtuando, medianteelementos accidentales, los elementos naturales de la autorizacin (41),y, de otra, no sera difcil descubrir en esta postura un autntico fraudea la Ley en este caso el Reglamento de Servicios, al intentar violarlamediante el empleo de procedimientos aparentemente legales.

Insistimos, por tanto, en que la autorizacin para prestar el serviciode taxis nicamente podr ser revocada en los supuestos que recoge elReglamento de Servicios de las Corporaciones locales. Es decir, cuandodesaparezcan las condiciones existentes al verificarse su otorgamiento ycuando se adopten nuevos criterios de interpretacin de lo que sea msconveniente para el inters pblico, si bien, en el segundo supuesto, eltitular de la autorizacin deber ser indemnizado. Y ello, independien-temente de lo que se establezca en las Ordenanzas reglamentadoras dejservicio o en el acto por el que se otorgue la autorizacin.

(41) Cfr. en eete sentido LUCIFREDI, L'att amministrativo... cit., pg. 77.

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El Servicio de Taxis ENTRENA CUESTA

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