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El Regulador Disruptivo: un ecosistema de partes interesadas acorde con los principios de la Sociedad de la Información ESPECIALIDAD: Ingeniería en Comunicaciones y Electrónica Salma Leticia Jalife Villalón Maestra en Ciencias con especialidad en Telecomunicaciones Fecha de ingreso (26 de mayo de 2011) México, D.F.

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El Regulador Disruptivo: un ecosistema de partes interesadas acorde con los principios de la Sociedad de la Información ESPECIALIDAD: Ingeniería en Comunicaciones y Electrónica

Salma Leticia Jalife Villalón Maestra en Ciencias con especialidad en Telecomunicaciones

Fecha de ingreso (26 de mayo de 2011) México, D.F.

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CONTENIDO

Resumen ejecutivo 3 1 Introducción 4 2 La Sociedad de la Información 6 3 La ingeniería y los aspectos tecnológicos juegan un papel

esencial en el desarrollo de la Sociedad de la Información 9 4 Las tecnologías disruptivas 11

4.1 Primera tecnología disruptiva: Arquitectura abierta de las redes y sus protocolos 12 4.2 Segunda tecnología disruptiva: Acceso dinámico al espectro radioeléctrico 17

5 El regulador disruptivo, su reingeniería y procesos innovadores 23 6 Conclusiones 35 7 Referencias 36 8 Bibliografía 38

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RESUMEN EJECUTIVO ¿Porqué se dice que la Sociedad de la Información se ha convertido en la cuarta revolución mundial? Para diversos analistas, el crecimiento de un país en el siglo veintiuno, es factible medirlo con respecto al porcentaje de información a la que tienen acceso sus ciudadanos y con ella son capaces de innovar. Las tres revoluciones anteriores ocasionaron inicialmente un impacto local en la transformación de las sociedades. Las telecomunicaciones y las tecnologías de la información y las comunicaciones1 (TIC) como plataforma de esta nueva revolución, cambian este paradigma. Las redes de telecomunicaciones y TIC así como los dispositivos de acceso a las mismas hacen prácticamente inmediata la transformación de las sociedades de manera global. Los hacedores de política pública y regulación del sector telecomunicaciones y TIC mexicano se encuentran en una encrucijada en la que deben reinventarse o sucumbir a la tentación de mantenerse inertes y continuar en el impasse que ha caracterizado a las telecomunicaciones, radiodifusión y tecnologías de la información en los últimos años. La promesa de incorporarse a una Sociedad de la Información mediante la masificación del acceso a infraestructuras y servicios convergentes como un Estado de vanguardia se ve mermada por la falta de creatividad, innovación y visión de largo plazo, particularmente en los cuadros gubernamentales de los tres poderes, pero tampoco es ajena a la industria, la academia y la sociedad civil. Se multiplican las críticas destructivas y no se plantean propuestas y soluciones provechosas. Se duplican esfuerzos en lugar de sumar fuerzas para construir una plataforma tecnológica de punta que sirva como base para el desarrollo e innovación de otros sectores económicos.

El presente documento plantea una solución desde la perspectiva de la ingeniería. Explica como a partir de los principios acordados mundialmente para evolucionar hacia una Sociedad de la Información se puede construir de forma diferente e innovadora un ecosistema integrado por todos los actores que participan en el desarrollo del sector de las telecomunicaciones y TIC. Este ecosistema se basa en la interacción de gobierno, industria, academia y sociedad civil, las partes interesadas o multistakeholders, en el proceso de hacer política pública y regulación con responsabilidades y compromisos bien definidos. El regulador es el objeto disruptivo que con su reingeniería y procesos innovadores recupera el liderazgo y logra la reactivación del sector.

Palabras clave: Sociedad de la Información, regulador disruptivo, tecnologías disruptivas, convergencia, redes de siguiente generación, Internet, acceso dinámico al espectro radioeléctrico, innovación, multistakeholders

                                                                                                               1 Las telecomunicaciones y las TIC representan todos los servicios que están incluidos en el marco legal de la Unión Internacional de Telecomunicaciones.

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1. Introducción. El presente documento expone los objetivos de la Sociedad de la Información y porqué la ingeniería así como los aspectos tecnológicos juegan un papel esencial en desarrollo de esta sociedad. De forma complementaria se analizan dos tecnologías disruptivas de las telecomunicaciones y TIC que conllevan cambios de paradigmas en la forma de hacer políticas públicas y regulación del sector telecomunicaciones y TIC y que tienen un impacto en la innovación en éste y otros sectores de la economía. Con base en estas dos tecnologías disruptivas, se describen las características que debería tener un regulador convergente. Cómo éste puede marcar la diferencia siendo un regulador disruptivo. Se explica además, que mediante la reingeniería y procesos innovadores en los que participen todas las partes interesadas o multistakeholders este regulador disruptivo en colaboración con las partes interesadas puede retomar el liderazgo de un sector convergente de las telecomunicaciones y TIC en el camino hacia la construcción de la Sociedad de la Información. El documento contiene 7 secciones. El resumen ejecutivo es donde se plantea a la ingeniería y las tecnologías como plataformas de cambio de paradigmas en el entorno actual de la Sociedad de la Información y como resultado la necesidad de un regulador disruptivo que se reinvente y diseñe procesos y regulación innovadores de manera incluyente, a partir de la colaboración de otras partes interesadas o multistakeholders para retomar su liderazgo hacia la construcción del futuro. En la introducción se describe el contenido del documento por secciones. La sección de la Sociedad de la Información explica cómo Internet es el cambio de paradigma que ocasiona que surja una nueva revolución. Esta revolución a diferencia de las otras 3, tiene un impacto global que llevará a los países hacia la construcción de las sociedades de la información mediante el liderazgo de sus gobiernos y la participación de todas las partes interesadas o multistakeholders. En la misma sección se hace un resumen sobe los principios y los compromisos a los que llegaron los 192 países miembros de las Naciones Unidas en las dos fases en las que se celebró la Cumbre Mundial de la Sociedad de la Información. Además, se asocian los Objetivos del Milenio (OdM) que también requieren de las tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC) para acelerar el cumplimiento en la erradicación o reducción de las amenazas que inhiben el desarrollo de una sociedad con mayor calidad de vida hacia el 2015. La apropiación de las TIC se plantean como medida principal de los gobiernos para insertar a los demás sectores en la Sociedad de la Información.

Una vez que el lector se ubica en los principios de la Sociedad de la Información, en la siguiente sección, se define a la ingeniería y a las tecnologías como la base de las comunicaciones a distancia así como infraestructuras y plataformas esenciales para el desarrollo de una Sociedad de la Información. Mediante el concepto de tecnologías disruptivas planteado en el libro “The Innovators’ Dilemma” y otras fuentes, se hace un análisis del papel que juegan las instituciones gubernamentales, particularmente el regulador del sector de las telecomunicaciones y TIC. Con este análisis, se demostrará más adelante que, con la ingeniería y las tecnologías se puede innovar en el ámbito regulatorio. La sección siguiente describe dos tecnologías disruptivas, analiza aquellos aspectos que las caracterizan como tales y explica como éstas están cambiando los paradigmas de desarrollo del sector de las telecomunicaciones y TIC, un sector que converge no solo en redes y servicios, y que incluye a la radiodifusión, los contenidos, las telecomunicaciones, las tecnologías de la información y otros

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medios. Se analizan las arquitecturas abiertas y sus protocolos y el acceso dinámico el espectro radioeléctrico, como tecnologías disruptivas.

A continuación, la sección del regulador disruptivo se desarrolla sobre la base de los cambios de paradigmas planteados por las dos tecnologías disruptivas, un reingeniería del regulador y cambio en sus procesos para innovar. Se describe el caso mexicano en el que debe eliminarse la doble ventanilla y reorientar las funciones del hacedor de política. Por otro lado, se denomina al regulador como disruptivo ya que éste evolucionará para gobernar bajo un esquema diferente. Construirá un ecosistema, poniendo como base la ingeniería. Las partes interesadas o multistakeholders formaran parte de esta reingeniería y tendrán ciertas responsabilidades en las funciones de política y regulación para insertar a México en la Sociedad de la Información y recuperar el liderazgo en la visión de largo plazo.

La última sección hace un resumen de las conclusiones principales.

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2. La Sociedad de la Información La red Internet ha marcado un hito en la historia. ¿Qué es lo que hizo a la Internet diferente de las redes que hasta antes de su aparición han existido? La red Internet desarrolló una arquitectura abierta y el poder de otorgarle a cada computadora la posibilidad de conectarse con el resto del mundo e interactuar. Además la arquitectura de Internet y sus protocolos, permitieron transferir el control de las decisiones que recaían en el prestador de servicios y dueño de la red para otorgárselas a los usuarios como tú. Internet no tiene intermediarios ni en servicios ni en contenidos. Definitivamente es la aparición de Internet el hecho que detonó el movimiento hacia la creación de la Sociedad de la Información donde estamos evidenciando una forma completamente diferente de organización de nuestras comunidades y de la sociedad global en su conjunto. Para abrir el siglo XXI, el Secretario General de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) organismo representado por 192 Estados Miembros, hizo un llamado a analizar con detalle el tema de la Sociedad de la Información2. La respuesta en esta ocasión fue diferente. El modelo de participación en la Cumbre Mundial de la Sociedad de la Información (CMSI) se constituyó no sólo por los representantes de los gobiernos. Se enriqueció con la participación de partes interesadas o multistakeholders al que se sumaron tanto la industria y los fabricantes por parte de la iniciativa privada, como la academia, la investigación y la sociedad civil. Juntos han convenido en “construir una Sociedad de la Información centrada en la persona, integradora y orientada al desarrollo, en que todos puedan crear, consultar, utilizar y compartir la información y el conocimiento, para que las personas, las comunidades y los pueblos puedan emplear plenamente sus posibilidades en la promoción de su desarrollo sostenible y en la mejora de su calidad de vida, sobre la base de los propósitos y principios de la Carta de las Naciones Unidas y respetando plenamente y defendiendo la Declaración Universal de Derechos Humanos.” Además plantearon el desafío de “encauzar el potencial de la tecnología de la información y la comunicación para promover los objetivos de desarrollo de la Declaración del Milenio”.3 De la celebración de la CMSI destacan los diez objetivos del Plan de Acción de Ginebra enunciados en la TABLA 1. Es claro que el eje transversal e instrumento potenciador del logro de estos objetivos se basa en la apropiación de las TIC. En 2015 la Asamblea General de las Naciones Unidas tiene previsto hacer un examen global de la aplicación de los resultados de la CMSI. Esta fecha coincide con el cumplimiento de los ocho Objetivos del Milenio (ODM)4 donde también las tecnologías de la información y las comunicaciones pueden convertirse en uno de los factores a incidir positivamente para el logro de los mismos. La CMSI ha hecho un serio planteamiento sobre la eliminación de la brecha digital mediante una mayor atención a las zonas rurales donde la penetración de Internet de banda ancha es muy baja o inexistente.

                                                                                                               2 En la Resolución 56/183 (21 de diciembre de 2001) de la Asamblea General de las Naciones Unidas se aprobó la celebración de la Cumbre Mundial de la Sociedad de la Informacion (CMSI) en dos fases y coordinada por la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT). La primera se celebró en Ginebra del 10 al 12 de diciembre de 2003, y la segunda tuvo lugar en Túnez del 16 al 18 de noviembre de 2005. 3 http://www.itu.int/wsis/documents/doc_multi.asp?lang=es&id=1161|1160 y http://www.itu.int/wsis/documents/doc_multi.asp?lang=es&id=2266|2267 4 · El documento final [A/RES/65/1] de la Cumbre de los objetivos de desarrollo del Milenio fue aprobada por la Asamblea General por consenso el 22 de septiembre. Se incluye una agenda de acción para alcanzar los objetivos para el año 2015.

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El compromiso es una responsabilidad de todos los actores involucrados. Éstos deben sumar esfuerzos para lograr un despliegue de infraestructura, desarrollo de contenidos y apropiación (en todos los idiomas) de las TIC en la educación, en la salud, en la investigación, en la ciencia y la tecnología, en la actividad cultural, documental y gubernamental. El vehículo son las TIC ya que se constituyen como “un instrumento eficaz para acrecentar la productividad, generar crecimiento económico, crear empleos y fomentar la ocupabilidad, así como mejorar la calidad de la vida de todos”5. Los gobiernos han puesto el ejemplo diseñando políticas públicas y regulación que propician la innovación y en consecuencia se desencadenan proyectos individuales o entre los diferentes actores para alcanzar las metas.

TABLA 1. OBJETIVOS DEL PLAN DE ACCION DE GINEBRA (CMSI)

Ob je t ivo 1 Utilizar las TIC para comunicar aldeas y crear puntos de acceso comunitario 2 Utilizar las TIC para conectar a universidades, escuelas superiores, escuelas secundarias y escuelas primarias 3 Utilizar las TIC para conectar centros científicos y de investigación 4 Utilizar las TIC para conectar bibliotecas públicas, centros culturales, museos, oficinas de correos y archivos 5 Utilizar las TIC para conectar centros sanitarios y hospitales

6 Conectar los departamentos de gobierno locales y centrales y crear sitios web y direcciones de correo electrónico

7 Adaptar todos los programas de estudio de la enseñanza primaria y secundaria al cumplimiento de los objetivos de la sociedad de la información, teniendo en cuenta las circunstancias de cada país

8 Asegurar que todos los habitantes del mundo tengan acceso a televisión y radio

9 Fomentar el desarrollo de contenidos e implantar condiciones técnicas que faciliten la presencia y la utilización de todos los idiomas del mundo en Internet

10 Asegurar que el acceso a las TIC esté al alcance de más de la mitad de los habitantes del planeta Fuente: UIT, Informe sobre el Desarrollo Mundial de las Telecomunicaciones/TIC de 2010

La CMSI se ha planteado también la necesidad de llevar a cabo un examen cuantitativo de las situaciones de los países así como establecer mecanismos ágiles que permitan realizar una supervisión y evaluación de los progresos. Una lista de indicadores ha sido puesta a consideración de todos los países quienes tienen que reforzar sus capacidades estadísticas para poder medir el grado de avance en el logro de estos diez objetivos. Los países más exitosos en la tarea de construir esta Sociedad de la Información cuentan con un proyecto nacional que denominan por lo general agenda digital. Se instrumenta a través de la colaboración de todos los actores gubernamentales, la industria, la academia y la sociedad civil. Se considera la integración en esta iniciativa nacional de los aspectos que se plantean en los 10 objetivos de la CMSI y en algunos casos también se hace referencia a los ocho Objetivos Del Milenio. En México, aún no se logra esta consolidación de actores e iniciativas. En la sección 5. del presente documento, se plantea una forma en la que se podría lograr la inclusión de todas las iniciativas bajo una coordinación única y con proyección transversal hacia los demás sectores económicos, sociales, culturales y políticos del país para la apropiación de las TIC y para la supervisión y evaluación de los progresos de la suma de todos los esfuerzos hasta ahora instrumentados. Los avances tecnológicos para el despliegue de infraestructuras de comunicaciones

                                                                                                               5 Párrafo A9. de la Declaración de Principios, CMSI

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en los últimos 5 años, han propiciado que las TIC jueguen un papel preponderante en el desarrollo económico y social de los países. La convergencia de redes y servicios, el despliegue de infraestructura con capacidades de transporte de tráfico de alta velocidad y la posibilidad de hacer un uso más eficiente del espectro radioeléctrico han permitido ampliar los servicios a los usuarios y quienes pueden obtenerlos donde quiera que se encuentren. Estos avances también se han dado en el desarrollo de software como Web 2.0 entre otros, además de contenidos y aplicaciones desarrollados por los propios usuarios que promueven la innovación e incentivan a más ciudadanos a exigir el acceso a la banda ancha. El acceso a Internet de banda ancha ahora está siendo considerado como infraestructura básica, de la misma forma que en su momento la electricidad y las carreteras se han hecho una infraestructura indispensable para los ciudadanos del mundo. En algunos países, Internet inclusive se ha convertido en un derecho fundamental de los ciudadanos. Los 10 objetivos planteados por CMSI, imponen una estrategia diferente para lograr una rápida penetración de las infraestructuras de banda ancha tanto cableada como inalámbrica. El sector convergente de las telecomunicaciones y TIC es la plataforma esencial para que se desarrollen las aplicaciones y los contenidos. El Estado como promotor del desarrollo económico y social debe guiar el futuro. Es por esta razón que en la próxima sección la ingeniería y a las tecnologías son descritas como elementos esenciales en el desarrollo de esta Sociedad de la Información.

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3. La ingeniería y los aspectos tecnológicos juegan un papel esencial en el desarrollo de la Sociedad de la Información La ingeniería electrónica es la base de las comunicaciones a distancia. No obstante, para los actuales hacedores de política y reguladores esta premisa parece haber pasado a segundo término. Se han antepuesto las disciplinas jurídicas y económicas durante ya más de un par de décadas para dirigir el rumbo de las comunicaciones electrónicas. La ingeniería como disciplina de estudio de las evoluciones tecnológicas es la que puede anticipar los cambios que generan ciertas tecnologías. En consecuencia, los ingenieros, con el apoyo de otras disciplinas pueden lograr que gobiernos y empresas mantengan el liderazgo y rumbo para responder a las demandas del mercado presente y futuro, en sus respectivas áreas de competencia: la política pública y un marco regulatorio en competencia capaz de establecer reglas claras entre los difrerentes actores de los mercados al mismo tiempo que promueve la cobertura social y el desarrollo de las telecomunicaciones y las TIC. Empresas de vanguardia han sucumbido cuando confrontan ciertos tipos de mercados y cambios tecnológicos. Por las mismas razones, gobiernos robustos y eficientes también pueden experimentar fracasos en su liderazgo como hacedores de la política pública y regulación de sectores económicos estratégicos como pueden ser las telecomunicaciones y las TIC. En el libro “The Innovator’s Dilemma”6, el autor describe las tecnologías como los procesos por medio de los cuales una organización transforma sus recursos humanos, de capital, recursos materiales e información en productos y servicios de mayor valor. Además, explica el impacto en la pérdida del liderazgo de empresas productivas exitosas cuando se presentan tecnologías disruptivas7. Tomando como base el planteamiento que el autor Christensen desarrolla en su libro, el presente documento pretende utilizar el mismo concepto de las tecnologías disruptivas para demostrar que en el ámbito de los hacedores de política y regulación también es necesario transformarse ante los cambios de paradigmas ya que de otra forma, el hacedor de política y el regulador pueden perder el liderazgo del rumbo futuro de dicho sector económico. Históricamente, la conformación de cuadros de recursos humanos en el sector de las telecomunicaciones y las TIC había sido preponderantemente ocupado por ingenieros, con la participación de economistas y abogados como disciplinas complementarias. Con la apertura a la competencia de todos los servicios, han proliferado dos actividades principales en este sector, los litigios sobre decisiones de política pública y de regulación y una mayor intervención de fuerzas económicas para administrar los recursos, no por su naturaleza tecnológica sino por las fuerzas que ejercen los operadores en los diferentes mercados. Los hacedores de política y reguladores han considerado más conveniente fortalecer sus cuadros jurídicos y económicos y han restado importancia a la actividad de ingeniería que es la esencia de las comunicaciones. Hoy cobran mayor importancia las licitaciones que la planeación del espectro radioeléctrico. Los modelos económicos para establecer tarifas, que el uso eficiente de redes y servicios coordinados

                                                                                                               6 The Innovator’s Dilemma, Clayton M. Christensen, Harvard Business School Press, Boston, Massachusetts, 1997 7 Tecnologías disruptivas son aquellas que surgen como tecnologías innovadoras y por lo general resultan en un peor desempeño del producto que la tecnología actual, al menos en el corto plazo. Pero cuentan con otras características que por lo general nuevos consumidores valoran. Los productos basados en tecnologías disruptivas son más baratos por lo general, más sencillos y más pequeños y frecuentemente más fáciles de utilizar. Por ejemplo la Televisión por IP es una tecnología disruptiva respecto de la Televisión analógica y digital.

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mediante el establecimiento de normas técnicas de operación. Inclusive algunos gobernantes han osado decir que las normas técnicas son una barrera de entrada para el comercio. Las telecomunicaciones y TIC son un área extremadamente dinámica y evolutiva. Por tanto, los hacedores de política y los reguladores deberían dedicar un cuarta parte de su actividad en la investigación y prospectiva de las tecnologías y sus tendencias para lograr un uso más eficiente de las mismas. Esto les permitiría anticiparse y adaptar el marco regulatorio, legal y los mercados a las nuevas tendencias oportunamente. Hoy la regulación es rebasada por los avances tecnológicos y los procesos tradicionales tampoco promueven un análisis ágil de los temas críticos para resolver las diferencias entre operadores en beneficio de los usuarios y consumidores. Internet es un claro ejemplo de lo sorpresiva que puede resultar una tecnología si no se le ha estudiado anticipadamente. No sólo su arquitectura ha revolucionado la forma de transportar las señales de telecomunicaciones, sino también las aplicaciones que a partir del presente siglo se han desarrollado, tales como Voz sobre IP, IPTV y otras, han dejado sin argumentos a los reguladores para poder insertarlas en estructura tradicional de la regulación y la competencia. Internet es por su naturaleza una tecnología disruptiva. En el futuro cercano, con la migración hacia las redes de siguiente generación, la digitalización y técnicas de procesamiento de señales en el espectro radioeléctrico será más probable que aparezcan con mayor frecuencia tecnologías disruptivas en las industrias del software y el hardware de computadoras y dispositivos personales. Ante este escenario, estoy convencida que quienes ejercen la actividad de ingeniería son más sensibles a reconocer los cambios drásticos de mercados y las evoluciones que propician las tecnologías disruptivas8. Sin embargo, al menos en el sector telecomunicaciones y TIC somos una especie en extinción. Recientemente en una reunión con otros importantes ingenieros mexicanos, nos hicimos la pregunta básica ¿Qué es un ingeniero? Las respuestas coincidieron en que los ingenieros son aquellos profesionales que entienden profundamente a su comunidad. Se definen además, como aquellos profesionales que saben encontrar soluciones a necesidades y son capaces de traducir los hallazgos científicos y de investigación en aplicaciones prácticas que pueden dar solución a problemas específicos de la sociedad. A pesar de ello, en el sector telecomunicaciones no están siendo contratados. Esto no es congruente con las estadísticas que ha mostrado el gobierno respecto a que México cuenta con más ingenieros en nuestro país que Estados Unidos. Pero entonces ¿cuál es su razón de estar aquí? Retomando a la ingeniería como la profesión idónea para reconocer cambios de paradigmas en el sector telecomunicaciones y TIC, a continuación se describirán las tecnologías que, conforme a mi experiencia en el campo, se están manifestando como tecnologías disruptivas y cuáles son esas características diferentes que están ocasionando las alteraciones de mercados y cambios tecnológicos. Como consecuencia, se propondrá la reingeniería e innovación de procesos para los hacedores de políticas y regulación con el fin de que puedan responder con liderazgo ante un sector tan dinámico y cambiante9 y además puedan insertarse como instituciones de vanguardia en la Sociedad de la Información.

                                                                                                               8 Es preciso aclarar que en la práctica es factible que los ingenieros requieran del apoyo de otras disciplinas. 9 No obstante que las tecnologías de la información y las comunicaciones son un sector dinámico y cambiante, las tecnologías disruptivas también se pueden presentar en sectores poco dinámicos y estables.

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4. Las tecnologías disruptivas de un sector convergente. En 1996, la UIT reunió a expertos de diferentes países para analizar las consecuencias reglamentarias de la convergencia en el ámbito de las telecomunicaciones10. Exactamente un año después, la Comisión Europea publicó su Libro Verde sobre la Convergencia de los sectores de telecomunicaciones, medios de comunicación y tecnologías de la información y sobre sus consecuencias para la reglamentación. Ambos documentos plantean que la convergencia no sólo impactará en la tecnología sino en la creación de nuevos servicios, la constitución de nuevas formas de actividad empresarial y sobre todo una forma diferente de interactuar con la sociedad. Desde entonces, los países han tomando diversos caminos para la transformación del sector telecomunicaciones y TIC. El Network Readiness Index creado por el Foro Mundial Económico utiliza ciertos componentes de la convergencia para medir la capacidad de respuesta de un país hacia estos cambios de paradigmas. En realidad son tres componentes principales los que lo integran: el entorno que un país o comunidad ofrece para las TIC que puede incluir mercados, infraestructura, marco legal y regulatorio; el segundo componente se refiere a que tan listas están para utilizar las TIC las partes interesadas o stakeholders que integran esa comunidad o país, es decir, los individuos, negocios e instituciones gubernamentales que grado de apropiación han logrado; y, el tercer componente es el uso real que cada parte interesada está dando a las TIC. Tomando en consideración que son medibles de manera equiparable los elementos que construyen este indicador por país, lo preocupante para México es que en los últimos cuatro años reportados, nuestro país ha perdido posicionamiento con respecto a otros países. Los cuatro respectivos reportes anuales entre 2006 y 2010 publicaron en el foro sobre la Tecnología de la Información Global que México obtuvo los lugares 49, 58, 67 y 78 respectivamente. Han pasado ya casi 15 años desde que se comenzó el primer diálogo sobre convergencia. Sin embargo, México parece estar inerte a las transformaciones que deben realizarse principalmente dirigidas por los hacedores de políticas públicas y los reguladores. Si nuestro país no asimila estas transformaciones mediante la participación de un gobierno líder en una sociedad incluyente que favorezca el proceso, se corre el riesgo de relegar a nuestros ciudadanos y empresas a perder competitividad en una revolución de la sociedad de la información que están asimilando vertiginosamente las empresas, usuarios y gobiernos del resto el mundo. En la forma de regular redes y servicios puede estar la decisión de ganar o perder la atracción de la inversión hacia México. La actividad económica podría trasladarse a otras regiones o países donde la regulación resulte más simple, se cuente con seguridad jurídica y se cree un ambiente financiero más propicio para los inversionistas. Si México no se prepara para el cambio, el desarrollo de la sociedad de la información se verá mermado. Para entender donde se están dando los cambios de paradigmas sobre la convergencia y la evolución tecnológica a continuación se analizan las dos principales tecnologías disruptivas. La intención es que el hacedor de política y el regulador entiendan su evolución y las oportunidades innovadoras que representan las tecnologías disruptivas para crear el ecosistema en el que las partes interesadas o multistakeholders juegan un papel diferente e interactúan entre si para construir la Sociedad de la Información. Si cada uno asume su papel en este nuevo entorno,

                                                                                                               10 Sexto Coloquio – Consecuencias reglamentarias de la convergencia en el ámbito de las telecomunicaciones. David Townsend compilador, Dic. 1996, UIT.

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México podría reposicionarse con un impacto diferente en la métrica del Foro Mundial Económico. 4.1 Primera tecnología disruptiva: Arquitectura abierta de las redes y sus protocolos Como ya se dijo antes, Internet es una tecnología disruptiva. Esto se debe a la ingeniería con la que se construye la arquitectura de la red, así como los principios que prevalecen en sus protocolos de comunicación tomando en consideración la configuración del modelo OSI11. Si se compara con la tecnología actual se encuentran diversos paradigmas técnicos, económicos y legales o características diferentes cuyo fin es establecer una forma diferente de transportar las señales de telecomunicaciones en las redes de comunicaciones electrónicas. Las Tablas 2, 3 y 4 del presente documento, describen los paradigmas técnicos, económicos y legales que han dado origen a diversas transformaciones en el sector de las telecomunicaciones y TIC. Antes de la aparición de Internet, la red de telecomunicaciones por excelencia fue y en gran medida sigue siendo la red de telefonía fija. Después de la red telefónica aparecieron también otras redes de telecomunicaciones como la de radio, la red de televisión, la de televisión restringida, la red de telefonía celular, las redes de transmisión de datos, las redes de microondas y las satelitales. Todas con características de arquitecturas cerradas o propietarias y orientadas a la prestación de un solo servicio principal. La red telefónica está basada en una arquitectura cerrada o propietaria, en la que el transporte de los datos se realiza mediante la conmutación de circuitos. Es una red jerárquica con rutas preestablecidas que se configura sobre el análisis de flujo de tráfico entre dos centros de conmutación. El control es centralizado y lo administra la red. La innovación de este tipo de arquitecturas es controlada por los dueños de las infraestructuras. Las redes telefónicas surgieron de manera aislada en localidades y existía una operadora que hacía las conexiones físicas entre un usuario y otro de la misma red. A medida que éstas fueron creciendo y que hubo más de un prestador de servicios existió la necesidad de establecer ciertos protocolos de comunicación y sistemas de identificación de los usuarios. La Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT) diseñó y administra un sistema de numeración geográfico que enruta las llamadas de un usuario de una red hacia otra red para facilitar la convivencia entre los usuarios de las redes locales y nacionales. Este plan de numeración geográfico mundial se basa en la recomendación E.164 (UIT-T) y es gestionado por los distintos países en su territorio. Por lo tanto, la red telefónica a la vista de los usuarios es una red global aunque en la práctica son un conjunto de redes nacionales que han logrado establecer convenios de interconexión internacional y que utilizan un sistema de numeración homogéneo. Las redes telefónicas en la mayoría de los países se desarrollaron como empresas estatales en sus orígenes (principios del siglo XX) y a partir de los años 90 se privatizaron. Algunos años después de su privatización, algunos países decidieron abrir los mercados de telefonía local, larga distancia nacional e internacional a la competencia de nuevos operadores.                                                                                                                11 Handout: Fundamentals of Computer Technology, Cognizant 2007, sección 6:Network Protocols and Cognizant Network Systems, pag. 105. Este documento puede ser consultado en http://www.scribd.com/doc/52469016/74/The-Open-Systems-Interface-OSI-Reference-Model y contiene tanto detalle como el lector quiera buscar sobre el modelo OSI y el protocolo TCP/IP.

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A diferencia de la red telefónica, Internet es la composición de una gran cantidad de redes propiedad de diferentes entidades corporativas, institucionales y gubernamentales que son operadas por ellos mismos y que se amalgaman en una sola red denominada “red de redes” o Internet. Esta red de redes celebra acuerdos no convencionales de interconexión entre sus pares. Para las redes telefónicas de conmutación de circuitos, la interconexión es una característica técnica intrínseca. Se basa en la conexión de enlaces para cursar tráfico de voz por lo que se cobra por minuto y en sus orígenes también se cobraba por distancia. Para Internet en cambio representa una característica administrativa. Esto es, por el hecho de que la propiedad y administración de los componentes físicos de la “red de redes” se encuentran distribuidos entre las entidades corporativas, institucionales y gubernamentales que la componen. Internet hereda el principio de “peering” de las redes académicas, que es la interconexión física sin establecer una liquidación o sistema de tasas contables por el tráfico cursado entre redes. El “peering” obedece a un acuerdo de capacidades de tráfico más que minutos de interconexión. Cuando Internet se convirtió en una red comercial, los Proveedores del Servicio de Internet (ISP, por sus siglas en inglés) fueron los que asumieron la responsabilidad de su administración. Los ISPs utilizan ruteadores que denominan puntos de intercambio para interconectarse con otros ISPs. Estos ruteadores manejan tablas de ruteo que se actualizan dinámicamente. En caso de falla, el tráfico se re-rutea por otro punto de intercambio o enlace directo hacia otro ISP. En la red telefónica, la interconexión se negocia previamente y se dimensionan los circuitos y conmutadores que serán utilizados en dicha interconexión por lo que el proceso de re-ruteo es menos dinámico y poco flexible. Dentro de Internet, el concepto más apropiado para determinar la intercomunicación entre redes, se define como “internetworking” que en realidad comprende al menos estos tres conceptos principales:

1. La configuración de conmutación de paquetes integrada por: a) la eliminación del control central, b) los mensajes que se descomponen en paquetes (datagramas), c) la redundancia de enlaces, d) el ruteo variable de paquetes dependiendo de la disponibilidad de los enlaces y nodos y e) la reconfiguración automática de las tablas de ruteo ante pérdidas de enlaces o nodos;

2. La provisión del servicio bajo el esquema de mejor esfuerzo “best effort”; y 3. La independencia de la aplicación respecto de la red que la transporta. Este

concepto es lo que se refiere a un principio técnico de diseño que se conoce como “end-to-end”, es decir, la inteligencia se encuentra en el usuario en la aplicación, no en la red.12

La unidad mundial de Internet ha sido la suma de esfuerzos de una comunidad de investigación y desarrollo, abierta y global. Dicha comunidad ha participado en la elaboración de políticas que se han traducido en las especificaciones de los protocolos utilizados para transportar los datos en forma de datagramas (contienen información y datos de la dirección origen y destino, el mensaje, controles, etc.) que son enviados mediante tablas de ruteo de direcciones origen a direcciones destino (equivalente al sistema de correos donde hay un remitente y un destinatario). A este

                                                                                                               12 Algunos autores consideran que este principio refuerza el concepto de neutralidad competitiva. Es decir la red no discrimina respecto a nuevas aplicaciones o contenidos ya que no tiene la inteligencia para hacerlo. Su capacidad exclusivamente le permite tomar los datagramas y rutearlos a sus direcciones de destino. Los usuarios o aplicaciones son los que tienen el poder de hacer esa discriminación. (Lawrence Lessing, November 30, 2002 Innovation, Regulation and the Internet)

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protocolo se le conoce como IP y realiza la conmutación de paquetes IP. A diferencia de las redes telefónicas cuya especificación de protocolos por lo general es propietaria, las arquitecturas de las redes que conforman la Internet y sus protocolos están disponibles al público en general. Los investigadores que participan en su desarrollo generan nuevas ideas permanentemente y las posibilidades de evolución son interminables. La participación del gobierno ha sido exclusivamente de apoyo al despliegue de estas redes en la mayoría de los países pioneros. Sin embargo, hay que hacer honor a quien honor merece. Debido a la regulación impuesta por las autoridades en las redes telefónicas a favor del diseño de arquitecturas abiertas es que fue posible el despliegue de Internet como servicio de valor agregado. La gobernanza de las redes telefónicas reside en la autorización de títulos habilitantes nacionales para prestar el servicio de voz para telefonía en territorios dentro del país que otorga el título habilitante. Los gobiernos son los que deciden que principios rigen el marco legal de estas redes. Internet también cuenta con un sistema de identificación de usuarios o más bien de dispositivos conectados a la red. El sistema de numeración en Internet se conoce como Sistema de Nombres de Dominio, que a su vez se traduce en direcciones IP. Los primeros son nombres que tienen un significado para quienes los usan, por ejemplo empresa.com.mx. Estos a su vez se asocian a una o varias direcciones IP que siguen una metodología específica para la ubicación de equipos conectados a la red de redes. Una de las virtudes de este sistema de numeración es que se basa en una configuración no geográfica, lo que incrementa la flexibilidad de uso de los dispositivos en cualquier parte del mundo, por lo que se pierden las fronteras geográficas y la ubicación única de los dispositivos. La gobernanza de Internet reside en una organización privada denominada ICANN (Internet Corporation for Assigned Names and Numbers) que se rige por las leyes del Estado de California, en EUA. Sin embargo, es una entidad que toma decisiones considerando a todos los actores que participan en el desarrollo de Internet. Es decir, es una institución “multistakeholder” de abajo hacia arriba (bottom-up), ya que construye sus políticas conforme a las necesidades de sus usuarios. Aunque no hay que perder de vista que ante una disputa, serán las leyes californianas las que resuelvan sobre dicha disputa. Internet en sus orígenes no se concibió como una tecnología disruptiva respecto de las comunicaciones de voz. Es hasta que surge la posibilidad de establecer un servicio similar la voz sobre IP que comienzan a darse cuenta los gobiernos que puede impactar en la forma en la que se comporten los mercados en el futuro. Esto sucede 20 años después de la aparición comercial de Internet, lo que confirma que las tecnologías disruptivas es probable que no se manifiesten originalmente como amenazas a las tecnologías existentes. La misma UIT reaccionó muy tarde ante las características diferentes que el protocolo IP podía proporcionar a las comunicaciones electrónicas del futuro. Hace tan sólo 11 años que la UIT se ha dado a la tarea de configurar un nuevo concepto para aprovechar los beneficios que ofrecen estos nuevos paradigmas. Las redes de siguiente generación (NGN por sus siglas en inglés) cuentan con una arquitectura abierta que se basa en el protocolo IP. La UIT la define en su recomendación Y.2001 (UIT-T) como red de paquetes capaz de proveer servicios de telecomunicaciones con banda ancha y calidad de servicio. Las funciones de servicios son independientes de las tecnologías que los transportan. Prevé acceso ilimitado de los usuarios a las redes y a proveedores de servicios en competencia y/o servicios de su elección. Soporta movilidad generalizada la cual permitirá la provisión de servicios a los usuarios de forma consistente y ubicua. Las NGN al igual que la Internet prevén la separación de

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la capa de aplicaciones de la capa de transporte. En el documento ICT Regulation Toolkit 13se plantean cambios de paradigmas en cuanto a la forma en la que se abordarán temas regulatorios como pueden ser la interconexión, el otorgamiento de títulos habilitantes, el servicio universal, los mercados regulados, la integración de servicios, cambios de esquemas tarifarios, la oferta de distintas calidades de servicios y los accesos de banda ancha por fibra con diversas opciones de desagregación, entre otros. Las redes telefónicas tradicionales van de salida14. La lucha porque prevalezca uno de los dos esquemas de desarrollo de infraestructuras (Internet y NGN) estará guiada por dos grandes grupos de influencia: los que están convencidos de que un ambiente regulatorio en pro de los principios no intervencionistas de la operación de la red Internet es más propicio para mantener el ritmo de innovación que se ha dado en las últimas décadas. Y los que están convencidos de que debe otorgarse cierto control a los propietarios de las redes, para que la innovación se enmarque en sus dominios.15 Aunque no podemos dejar pasar que, en la medida en la que los gobiernos han permitido la concentración de los ISPs en los operadores de redes de telecomunicaciones, es probable que la balanza ya se haya inclinado favoreciendo a las NGNs. Sin embargo, la batalla todavía no se ha perdido ya que el control y gobernanza del sistema de numeración IP aún recae en el primer grupo. En resumen encontramos que la tecnología disruptiva, es muy poderosa. Además, ha generado a su vez otras tecnologías disruptivas dada la característica de convergencia en una misma plataforma de otros servicios que originalmente eran asociados a una infraestructura propietaria. Tal es el caso de la Televisión por IP o IPTV y aún más si se le añade el componente de movilidad. El hacedor de políticas y el regulador deben entender este rompimiento de lo tradicional como se presenta en la red de telefonía o la red de televisión. Deben disponer de la estructura que les permita adaptarse al cambio de mercados y tecnologías. Las áreas prospectivas de ambas organizaciones deben mantener un análisis permanente de las evoluciones tecnológicas y oportunamente predecir estos cambios de paradigmas. Además, deben ser capaces de volverse a su vez organizaciones disruptivas que no pierdan el liderazgo y que adopten procesos innovadores para responder eficientemente a las necesidades actuales y futuras de las demandas y de la evolución tecnológica en beneficio de los usuarios. En las tres tablas siguientes se hace un resumen de los principales cambios de paradigmas en las arquitecturas de redes de telecomunicaciones.

                                                                                                               13 www.ictregulationtoolkit.org elaborado y actualizado permanentemente por InfoDev del Banco Mundial y la UIT 14 La red telefónica es la infraestructura más representativa del esquema tradicional de una estructura vertical de negocio, donde el servicio está asociado a la infraestructura. Este mismo caso aplica para las redes de televisión restringida, de telefonía celular, de radio y TV. 15 En este párrafo se está tratando exclusivamente el concepto conocido como neutralidad de red, el contenido se tratará más adelante.

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TABLA 2. Paradigmas Técnicos

CONMUTACION POR CIRCUITOS CONMUTACION DE PAQUETES

Arquitectura propietaria Arquitectura abierta

Redes especializadas por servicio Redes multiservicios

Inteligencia en la red Inteligencia en el equipo terminal

Capa de transporte y de aplicaciones dependientes Capas de transporte y de aplicaciones separadas

La tecnología condiciona introducción de nuevos servicios La tecnología no condiciona la introducción de nuevos servicios

Calidad garantizada Soporta calidades menores incluso “best effort”

Enrutamiento jerárquico con reglas preestablecidas Ruta disponible en el instante de transmisión

Sistema de numeración geográfico Sistema de numeración no geográfico

Se hace la comparación entre la red de conmutación por circuitos que representa a la red pública telefónica y una red de conmutación de paquetes. Las características de otras redes de estructura vertical y que transportan un solo servicio son muy similares a la red telefónica.

TABLA 3. Paradigmas Económicos

CONMUTACION POR CIRCUITOS CONMUTACION DE PAQUETES

Reglas internacionales – UIT Reglas basadas en usos y costumbres

Entre operadores: tasas de reparto e interconexión (tránsito y terminación)

Entre operadores: tasas según tamaño, peer-to-peer(centralizado/distribuido) y tránsito

Price caps Price squeezes

Para usuarios: tarifa en función de la distancia y tiempo Para usuarios: tarifa de acceso más costos del proveedor del servicio sobre una tarifa plana

CAPEX y OPEX elevados CAPEX y OPEX compartidos entre los diversos servicios (ahorros)

La red pública telefónica se caracterizó por mantener una estructura de costos dependiente de la distancia y el tiempo. La unidad utilizada para determinar el costo de la interconexión entre redes es el minuto. Las redes de siguiente generación basadas en el protocolo IP y conmutación de paquetes, discriminan el concepto de distancia y el tiempo se transforma en capacidad o ancho de banda.

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TABLA 4. Paradigmas Legales

CONMUTACION POR CIRCUITOS CONMUTACION DE PAQUETES

Leyes separadas para telecom y Radio y TV Ley convergente + regulador convergente

Regulación del contenido de Radio y TV asociado a la tecnología de transporte

Contenido debe disasociarse de la tecnología y deben establecerse principios generales, medios masivos que puede controlar el mismo regulador u otra entidad

Procesos discrecionales Procesos transparentes

Disposiciones administrativas específicas por tipo de servicio

Reglas mínimas de calidad de servicio para voz, datos, audio y video independientemente del servicio que se trate

Anexos de títulos habilitantes con obligaciones específicas por servicio

Licencias únicas con disposiciones generales (simplificación)

Espectro radioeléctrico con tratamiento distinto para radio y tv que para telecomunicaciones

Mayor flexibilización en el uso del espectro para telecom, radio y tv

Política y regulación orientadas a monopolios de cada servicio

Política y regulación bien diferenciadas

Servicio Universal para telefonía Servicio Universal acceso de banda ancha

La diferencia más importante en el cambio de paradigmas legales será la simplificación de los procesos para evitar que se generen barreras innecesarias a la innovación. 4.2 Segunda Tecnología Disruptiva: Acceso dinámico al espectro radioeléctrico16 Las redes de siguiente generación también se manifiestan en las comunicaciones inalámbricas. Además de utilizar protocolos de comunicación por conmutación de paquetes, también los dispositivos inalámbricos se han perfeccionado para utilizar técnicas de modulación de señales sobre la base de accesos dinámicos a frecuencias del espectro radioeléctrico y radios cognitivos y definidos por software. El análisis de tecnologías que hagan un uso más eficiente del espectro así como su planeación, administración y control se vuelven más relevantes en la medida en la que los servicios de comunicaciones y el acceso a Internet se vuelven más dependientes de las tecnologías inalámbricas. El espectro radioeléctrico ha cumplido más de 100 años de haber sido utilizado por primera vez como medio de transporte de las comunicaciones a distancia17. Hacia                                                                                                                16 Esta sección contiene algunos extractos del documento elaborado para USAID como parte de una consultoría que realice en 2007 para el gobierno de Colombia que sirvió como base para la creación de la Agencia Nacional de Espectro.

17 En 1888 Heinrich Rudolph Hertz mostró que las ondas electromagnéticas existían y que ellas podrían ser usadas para mover información a muy grandes distancias. Esto sería el predecesor de la propagación electromagnética o transmisión de radio. En 1896 Guglielmo Marconi obtuvo la patente sobre la tecnología de comunicaciones inalámbricas (la radio). En 1898 Marconi hace realidad la tecnología inalámbrica cuando el seguía la regata de Kingstown y manda un reporte a un periódico de Dublin, Irlanda.

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finales de la primera mitad del siglo XX, los estudiosos del espectro radioeléctrico comenzaron a cuestionarse la eficacia en el uso eficiente del espectro radioeléctrico. Principalmente se han usado tres modelos regulatorios que hasta estas fechas han sido las directrices de política pública nacional e internacional para la planeación, administración y control del espectro radioeléctrico. Las primeras técnicas regulatorias utilizadas por los países y los organismos internacionales para asignar espectro fueron y siguen siendo: 1) comando y control (“command and control”); 2) uso libre (“unlicensed”); y, 3) uso exclusivo (“exclusive usage rights”). La TABLA 5 describe cuáles han sido los objetivos que persiguen cada uno de estos modelos.

TABLA 5. Modelos regulatorios para el espectro radioeléctr ico

TECNICAS DE ASIGNACION DEFINE OBJETIVOS

Comando y control Qué frecuencias

Qué tecnologías

Qué servicios

Quiénes son elegibles

Costos de transacción bajos

Armonización regional y mundial

Control de títulos habilitantes

Pueden convivir diversos sistemas en categorías similares o diferentes (uso primario o secundario) respetando los principios de no interferencia del RR-UIT

Derechos de uso exclusivo Uso exclusivo de ciertas frecuencias por operador

Cobertura geográfica

Parámetros técnicos para control de interferencias

Se determina el número máximo de operadores en la banda de frecuencias seleccionada

Se les asigna un ancho de banda determinado

Se otorga título primario de operación en exclusividad

Uso Libre Usuarios de la banda de frecuencias

Parámetros de convivencia (límites de potencia máxima de operación)

Cualquier persona

Radios inteligentes y redes abiertas que comparten espectro no utilizado

Se crean códigos de regulación

No existe una forma única de asignación del espectro. Cada segmento del espectro radioeléctrico obedece a distintas características técnicas y propagación distinta de la señal. Por lo tanto, los países han optado por combinar estas tres técnicas así como otras opciones que les han permitido hacer un uso más eficiente de este recurso, orientando la balanza hacia una flexibilización del uso del espectro.

                                                                                                               

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Coinciden tanto los países como los organismos internacionales en que es necesario mantener vigentes por lo menos los siguientes tres principios para lograr un mayor aprovechamiento del espectro radioeléctrico18:

1. La modernización y adecuación del marco legal para fortalecer las actividades de administración del espectro con base en el interés público, y la independencia organizacional del administrador del espectro;

2. Medidas de competencia que garanticen un terreno equilibrado para los prestadores de servicios; y,

3. El aprovechamiento de los avances tecnológicos para adecuar el uso de bandas existentes y futuras, y una activa participación en la armonización regional y mundial.

México al igual que en el resto de los países, reconoce mediante su marco legal vigente que el espectro radioeléctrico es un recurso público escaso e imprescriptible administrado por el gobierno para asegurar que éste sea compartido de manera equitativa y promueva el interés público. En el ámbito internacional, este recurso es manejado por la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT). El Estado mexicano es miembro de esta organización internacional. La responsabilidad de la representación y participación en las discusiones sobre el futuro del espectro radioeléctrico a nivel mundial recae en la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT) y la Comisión Federal de Telecomunicaciones (CFT). La UIT, a través de la negociación del Reglamento de Radiocomunicaciones19 cada dos a tres años, actualiza el Cuadro Internacional de Atribución de Frecuencias (CIAF-UIT) que identifica las bandas de frecuencias atribuidas a cerca de 40 tipos de servicios inalámbricos. El cuadro divide al mundo en tres regiones. La Región 1 que comprende Europa y África, la Región 2 que constituye todo el continente Americano y la Región 3 que incluye Asia y Australia.

El tratado internacional, firmado por todos los gobiernos miembros de la UIT, confirma que “…las radio frecuencias y las órbitas satelitales geoestacionarias son recursos naturales limitados […] que deben ser usados [...] de manera que los países y los grupos de países tengan acceso equitativo a ambos….".20Además, por sus características de propagación, las tecnologías que han sido diseñadas para convivir en una misma banda de frecuencias deben utilizarse y operar conforme a ciertos estándares ya que de no ser así, la probabilidad de que surjan interferencias perjudiciales entre si es muy alta y en consecuencia, se nulifiquen los beneficios que puede traer compartir un recurso limitado.

A más de un siglo de la aparición de los primeros sistemas de comunicación inalámbrica, se ha podido observar que existen periodos en los que el espectro es considerado como un bien escaso y en consecuencia se genera un caos, respecto a la forma de hacer un uso más eficiente del mismo. Esto podría indicar que la escasez

                                                                                                               18 Compilación de los tres principios básicos comunes a diversos países con base en información de las páginas Web de los Ministerios y órganos reguladores de diferentes países y del Simposio Global de Reguladores 2005 de la UIT. 19 El Reglamento de Radiocomunicaciones de la Unión Internacional de Telecomunicaciones (RR-UIT), es el marco de referencia internacional para el uso del espectro radioeléctrico. Este instrumento legal es un tratado internacional ratificado por el congreso mexicano que se actualiza aproximadamente cada dos a tres años, respondiendo a los avances tecnológicos. Mediante este recurso se determinan los usos de las bandas de frecuencias y salvo aquellas relativas a la seguridad, las demás pueden ser compartidas por uno o más servicios. 20 Ryszard Struzak Access to Spectrum/ Orbit Resources and Principles of Spectrum Management

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del espectro tiene un carácter periódico y caótico21. Esa periodicidad es intrínseca al mecanismo de desarrollo que encierra a la competencia y cooperación y es fuertemente dependiente en el progreso de la ciencia y la tecnología.

En 1959, Robert Coase manifestó que la regulación a priori, es decir, comando y control sobre el espectro radioeléctrico no da espacio a la innovación y promueve un uso ineficiente del espectro radioeléctrico. Sin embargo, su teoría fue cuestionada por la misma tecnología que, previo a las técnicas modernas de procesamiento digital de señales, comprobaba tener comportamientos muy disímiles respecto a la propagación de las señales, dependiendo de las características del entorno que se estaba regulando. Robert Coase creó la expectativa de que la regulación del espectro radioeléctrico podría semejarse a aquella de los derechos de propiedad de las tierras. Sobre esa misma base diversos autores han tratado de construir argumentos en los últimos 50 años sin éxito rotundo. Esto se debe a que estos autores han ignorado la realidad de la propagación de las ondas de radio y cómo éstas podrían estar vinculadas con la definición y cumplimiento de los derechos de propiedad del espectro radioeléctrico. De Vany manejó en su análisis la posibilidad de compartir el espectro de frecuencias por más de un operador utilizando 3 dimensiones, mientras que Kwerel y Williams trabajaron con la teoría de los canales adyacentes. Por su parte Robert Matheson amplía el análisis hacia 7 dimensiones que denomina el electroespacio (frecuencia, tres de espacio: longitud, latitud y elevación, tiempo y dos posibilidades de llegada de la señal: azimuth y ángulos de elevación) lo cual evidentemente complica más la posibilidad de predecir el comportamiento de las señales. Dale Hatfield y P. Weiser hicieron en 2006 una excelente y detallada compilación de las diferentes acciones que han llevado a cabo los sucesores de R. Coase y desarrollaron su propia argumentación22. No obstante que a la fecha no existan resultados concretos, es claro que a medida que están avanzando las técnicas de procesamiento de señales digitales se podría hacer un uso más flexible del espectro y buscar mecanismos competitivos que faciliten la innovación tecnológica y la compartición de frecuencias por diversos sistemas digitales23. Además G.Hardin24 autor de la Tragedia de los Comunes (CUADRO 1), considera que a medida que evolucionan las tecnologías será cada vez más fácil la interacción entre distintos sistemas que utilizan un mismo rango de bandas de frecuencias, sin la necesidad de que el gobierno establezca medidas regulatorias tan estrictas, seguramente se limitará a establecer los límites máximos de potencia para operar y serán los mercados y la tecnología los que logren la autorregulación. Esto es debido a la capacidad con la que ya cuentan algunas tecnologías para coordinar el uso de las frecuencias con el fin de evitar interferencias entre si y asegurar la intercomunicación.

                                                                                                               21 ibid 22 D. Hatfield and P.Weiser “Toward property rights in spectrum: The difficult policy choices ahead” CATO Institute, Aug. 2006 23 Existen diversas técnicas de procesamiento digital de señales y de mitigación de interferencias así como dispositivos de baja potencia que permiten la convivencia de diversos sistemas en una misma banda de frecuencias. 24http://dieoff.org/page95.htm The Tragedy of the Commons, by Garrett Hardin (1968) -

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CUADRO 1

LA TRAGEDIA DE LOS COMUNES

Hardin consideró un modelo simplificado de una tierra de pastoreo común (pastizal) que era explotada por un grupo pastores y sus respectivos rebaños. Asumió primero que, los pastores son personas racionales, es decir, cada uno de ellos busca maximizar su ganancia de la venta de sus animales, y que no existen otras reglas para regular el uso del pastizal; segundo, que el pastizal es común y ningún pastor paga por alimentar a su rebaño en dicho pastizal; y, tercero que, la pastura es limitada.

Con estas premisas, el escenario se desarrolla siguiendo la lógica inherente a los comunes.

Mientras que cada animal del rebaño es una unidad de ganancias, cada pastor tiende a administrar tantos animales como le es posible. Al principio, cuando el número total de bestias por rebaño es pequeño, este arreglo funciona bien. Los rebaños crecen rápido y el bienestar de los pastores también. Sin embargo, cuando la población de animales se acerca a la capacidad máxima del pastizal, se genera un momento crítico. Entonces cada pastor se cuestiona cual será la utilidad para él, al añadir un animal más a su rebaño. Existen dos componentes que toma en consideración, uno positivo y otro negativo. El componente positivo alcanza +1, ya que el pastor recibe todos los beneficios de la venta de dicho animal. El componente negativo es el resultado de que un animal más paste en el pastizal. Ya que los efectos de la sobrepastura son compartidos por todos, la utilidad negativa de las decisiones de cualquier pastor solamente se considera como una fracción de -1. Si se suman estas componentes parciales, el pastor concluye que el único sentido razonable para él es añadir otro animal a su rebaño…y otro y otro…Así concluyen también los otros pastores racionales que comparten el pastizal común. En poco tiempo el pastizal común se convierte en un desierto. Hardin concluye “Por tanto existe una tragedia. Cada pastor se encierra en un sistema que le compele a incrementar su rebaño sin límites – en un mundo con límites. La ruina es el destino hacia el cual todos estos pastores se apresuran, cada uno persiguiendo su propio interés en una sociedad que cree en la libertad de los comunes…”

En complemento a lo anterior, en el CUADRO 1 se explica que no es factible establecer un acceso libre y sin reglas a un recurso que se considera escaso y limitado, si los usuarios del mismo no desarrollan la capacidad de autorregularse para poder hacer un uso óptimo de dicho recurso. Por lo tanto, es necesario que exista un árbitro que pueda asegurar un uso racional del espectro radioeléctrico y de las órbitas satelitales así como evitar las interferencias perjudiciales que pudieran surgir del desarrollo de nuevas tecnologías.

Además Johannes Bauer complementa diciendo que “mientras que las radiocomunicaciones tradicionales se basan en asumir que el espectro tiene una capacidad de transporte limitada y por lo tanto es escaso, la teoría moderna de la información reta esta aseveración… las bandas de frecuencias tienen diferentes características de propagación y por lo tanto NO son igualmente útiles para todos los propósitos. La administración eficiente del espectro tiene que tomar en consideración estos tres problemas que están interrelacionados. Primero, atribuir la necesaria cantidad de espectro para ciertos usos y clases de usos. Segundo, debe asignar derechos de uso a ciertos grupos de usuarios. Tercero, necesita ajustar las políticas establecidas a medida que la tecnología y los mercados evolucionan con el tiempo”.25

La tecnología disruptiva que transformará todos los argumentos antes expuestos, es el acceso dinámico al espectro radioeléctrico. Esta nueva técnica de procesamiento digital de señales surge como un cambio de paradigma en la utilización de este

                                                                                                               25 A Comparative Analysis of Spectrum Management Regimes, Johannes M. Bauer, Department of Telecommunication, Michigan State University, East Lansing, Michigan 48824, USA Phone +1-517-432-8003, fax +1-517-432-8065, [email protected]

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escaso recurso. Prevé la posibilidad de una utilización a título secundario de la misma banda de frecuencias, sin impactar negativamente en el uso que le da el titular primario a la misma banda de frecuencias. Surgen los radios cognitivos que utilizan técnicas que permiten detectar permanentemente aquellas frecuencias que no están siendo utilizadas y evitan que se haga un desperdicio en su uso. Otra técnica es la tecnología cooperativa de relevos (relays) donde se hace un procesamiento de señales y transmisión distribuidos con colaboración de nodos de un sistema. Estas posibilidades se están ampliando con la configuración de los sistemas de radio mediante la actualización del software lo que otorga una mayor flexibilidad en el uso de estas técnicas de procesamiento de señales (Software Defined Radios o SDR).

Mientras se transita hacia la viabilidad de que dos o más señales de telecomunicaciones que ocurren simultáneamente en la misma ubicación geográfica no se interfieran entre si, el espectro debe ser administrado de tal manera que se puedan prevenir tales interferencias, pero con una visión más inclusiva y menos intrusiva. Debe dar confianza establecer una estructura regulatoria dentro del gobierno que interactúe permanentemente con los diferentes actores para construir políticas generales, para atribuir servicios, establecer reglas para los servicios, asignar el espectro a diferentes tipos de usuarios y hace cumplir las reglas que los usuarios deben observar, donde estas actividades no inhiban la innovación.

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5. El regulador disruptivo, su reingeniería e innovación de procesos

La nueva revolución hacia la Sociedad de la Información, conlleva también una evolución hacia problemáticas y situaciones que rebasan las fronteras geográficas. Los actores juegan un rol multinacional, así que si estamos convencidos de que esta revolución llegó para quedarse, debemos detectar oportunamente dónde se encuentran estos cambios para adaptar las estructuras gubernamentales de manera eficaz. Además, esta transformación plantea que la fuerza de trabajo de nuestro país cuente con las habilidades que la sociedad de la información exige y que las actividades de investigación y desarrollo tecnológico se intensifiquen. Por esta razón, el Estado pierde fuerza en la construcción de políticas públicas de largo plazo si no entiende hacia donde se dirigen los mercados y los cambios tecnológicos. Es necesaria una transformación de la magnitud de los cambios tecnológicos que han sido presentados en las secciones 4.1 y 4.2 para responder oportunamente a las demandas de la sociedad. Si bien los hacedores de política necesitan construir sobre la base de este nuevo entorno, es el regulador quien debe ser disruptivo también. Debe transformarse y adaptarse para promover la inversión para el desarrollo, la innovación y el uso eficiente de los recursos protegiendo a los consumidores. Algunas actividades prevalecerán aunque no en sus formas tradicionales. Tal es el caso de la interconexión e interoperabilidad de redes y servicios así como optimizar el uso de recursos de la nación como son el espectro, las vías generales de comunicación y los planes técnicos fundamentales. Otras actividades tendrán que simplificarse para dar paso a la innovación. Lo relevante es que en esta adaptación el regulador retome el liderazgo y oriente sus esfuerzos oportunamente en beneficios para toda la población y sepa adecuar sus políticas regulatorias al creciente comercio de servicios a nivel internacional donde las empresas mexicanas pueden jugar un papel preponderante. Tal y como se describió en la sección 4.1 uno de los primeros aspectos que han transformado los mercados, es la posibilidad de transportar información de distinta naturaleza (voz, datos, audio, video, imágenes y texto) mediante la misma plataforma tecnológica. Esto conlleva a repensar la forma de delimitar la regulación para redes y servicios en aspectos como la configuración de títulos habilitantes, los esquemas tarifarios, los mecanismos de interconexión, internetworking e interoperabilidad, los contenidos, las normas técnicas, el acceso al espectro radioeléctrico, etc. La eliminación de actividades monopolísticas en la prestación de algún servicio, descritas en los títulos habilitantes y la restricción de la prestación de algún servicio, podrían propiciar que las concesiones actuales, evolucionaran hacia autorizaciones simples y dejar la carga de la prueba del desempeño de las redes y servicios en normas técnicas y códigos de regulación. Para ello, es necesario formar cuadros técnicos que hagan prospectiva, investiguen, analicen y propongan procesos innovadores para lograr un equilibrio entre la actividad regulatoria y el desarrollo de las empresas prestadoras de servicios en un mercado en competencia. El apoyo de otros grupos disciplinarios como la economía y el derecho servirán para fortalecer la visión de ingeniería y para confirmar que los diferentes actores de los mercados se están beneficiando de los avances tecnológicos, o en su defecto proponiendo adecuaciones a la regulación para corregir las imperfecciones de los nuevos mercados en competencia.

Dos aspectos resultan de las arquitecturas abiertas y de la utilización del protocolo IP mediante la conmutación de paquetes que tienen implicaciones en la capa de contenidos y de transporte. Como se describió en la sección 4.1 la convergencia se

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da en los niveles de equipo/hardware y transporte/software (capa de infraestructura) por lo que las reglas y procedimientos que originalmente habían sido planteadas para estructuras verticales con redes uni-servicio, se transforman haciendo énfasis en la neutralidad de la tecnología. Es decir, la regulación del servicio ahora debe ser independiente de la infraestructura que lo transporte.

Respecto a la capa de contenidos, los diferentes tipos de contenidos que originalmente fueron diseñados para industrias específicas como la radio, la televisión ahora cuentan con una plataforma digital común. Los retos regulatorios se magnifican puesto que aquellas limitaciones que hoy existen por ejemplo para los contenidos televisivos, ¿también deberían extenderse a otros Internet o plataformas similares o deberían ser eliminados? Otro aspecto que surge es la separación de la capa de aplicaciones de la de transporte. Esto conlleva a determinar si los reguladores deben constituirse como un solo integrador de la infraestructura y el contenido, puesto que, por ejemplo, estructuras verticales de industrias como la televisión, podrían provocar una barrera natural de entrada a la competencia, si prohíben el acceso a programación independiente en sus redes, en beneficio de otorgar alternativas a los usuarios.

Anders Henten, Rohan Samarajiva y William Melody explican las interrelaciones de la cadena de valor en redes convergentes. Los elementos que intervienen en esta cadena de valor son el contenido, los servicios, la infraestructura, el equipo terminal (usuario final) que a su vez se interrelacionan con los diferentes servicios de telecomunicaciones, radiodifusión, tecnologías de la información y otros medios.26

Ellos consideran que tal y como están hoy las redes tradicionales no podrían integrar todos los conceptos de la convergencia, las redes van a evolucionar, tal vez unas más rápido que otras, por lo que las fronteras entre unas y otras va a ser poco visible. El regulador se debe transformar para responder rápidamente a las tendencias de mercado. Entre estas tendencias podemos encontrar que:

• Las estructuras de mercado y las compañías se transforman no sólo por el impacto de la convergencia sino para establecer estrategias corporativas innovadoras y mantener su viabilidad financiera;

• Las empresas experimenten alianzas o fusiones para responder de manera diferente a las demandas de los nuevos mercados;

• La obligación de separar la provisión de un servicio (aplicación) de la provisión de servicios de red (transporte);

• La integración de servicios con movilidad está provocando la integración y traslape de redes fijas y móviles;

• Surgen nuevos retos respecto a la privacidad, protección, seguridad, derechos de propiedad intelectual, protección al consumidor, seguridad para menores, etc.;

• Los derechos de vía serán administrados de manera que no se conviertan en una barrera de entrada para los nuevos participantes en los diferentes mercados.

Como se puede observar los retos de la convergencia y de las tecnologías disruptivas son muy variados para el regulador. Para evitar que el poder que pueda ejercer el regulador dependa de las tradiciones legales y administrativas de nuestro país, la

                                                                                                               26 Ver figura 3 del artículo The Next Step for Telecom Regulation: ICT Convergence Regulation or Multisector Utilities Regulation?

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reingeniería y los procesos innovadores pueden garantizarle mantener el ejercicio de su liderazgo y poder.

Carlos Ocana27 propone replantear la misión, la gobernanza, las actividades regulatorias, los recursos, la administración, el control externo, los recursos humanos, la rendición de cuentas y las etapas de adaptación. La misión incluye los objetivos, la jurisdicción (poderes) y la cobertura de industrias. Los objetivos pueden ser múltiples como protección al consumidor, promoción de la inversión, eficiencia económica, vigilancia de la competencia, administración de los recursos (numeración, espectro radioeléctrico, derechos de vía, etc.) La jurisdicción se refiere a la capacidad jurídica de resolver sobre cesiones, actividades de competencia, políticas regulatorias respecto a participación de nuevos entrantes, inversión, etc. El regulador puede especializarse en una industria (telecomunicaciones) o en múltiples industrias (contenidos, medios, tecnologías de la información, radiodifusión, etc.)

La gobernanza comprende la estructura de toma de decisiones, quien nombra a los reguladores así como las salvaguardas y grado de independencia. La estructura está orientada a definir si es un solo regulador o un cuerpo colegiado, si se establece un número par o impar de comisionados, si se escalonan los periodos de los comisionados o no. Los nombramientos pueden ser designados por el congreso o el poder ejecutivo, definición de la admisión de otros participantes como representantes de la academia, sociedad civil y criterios para seleccionar a los participantes de acuerdo a su competencia profesional. Las salvaguardas y grado de independencia se basan en la capacidad de producir mandatos irrevocables, financiamiento estable y la prohibición de conflictos de interés durante y después del mandato.

Las actividades regulatorias corresponden a las funciones, los procesos y reclamos así como la coordinación con otras autoridades. Se pueden tener una o varias funciones como regulación de los monopolios, tarifas al público y calidad de servicio, verificación y monitoreo de las redes y los servicios, resolución de controversias, aplicación de sanciones. O simplemente ser un órgano asesor del gobierno en temas de su especialidad. Los procesos se pueden constituir mediante el desarrollo de reglas, negociación entre participantes en los mercados, monitoreo y acciones que remedien las fallas. Reglas que promuevan la transparencia y toma de decisiones tales como consultas públicas y la publicación de las decisiones. Designación o no de un cuerpo de apelación. Bases para apelar restringidas a peticiones o quejas. La coordinación con otras instituciones se puede dar mediante mecanismos formales e informales para consulta o referencia.

Los recursos, administración y control externo se sustenta en el financiamiento de la organización, sus recursos humanos, reportes y auditorías. Determinar la conveniencia de que los recursos provengan del presupuesto del gobierno (etiquetados o no) o de la industria, tamaño y estabilidad en el horizonte de tiempo. Los salarios de los recursos humanos deben tener niveles de mercado o estar sujetos a reglas del servicio civil de carrera. Reportar al congreso, al ministro del sector o a otro ministerio así como elaborar auditorías externas.

                                                                                                               27 Trends in the management of regulation: a comparison of energy regulators in member countries of the OECD, International Journal of Regulation and Governance, SAMCA Chair of Regulation, School of Economics and Business, University of Zaragoza, Spain 2001

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Los aspectos de transición corresponden a mantener un espacio para innovación en un sector tan dinámico donde la evolución tecnológica provoca cambios de paradigmas.

Peter Smith sugiere que se privaticen algunas de las funciones originales del regulador.28 Alan Pilkington y Romano Dyerson (2006)29 encuentran en la regulación automotriz que las tecnologías disruptivas que propician la innovación deben ser promovidas mediante la regulación. Por su lado Lynda M. Applegate de Harvard Business School30, considera los elementos que se enlistan a continuación son esenciales para que una institución pueda sacar provecho de las tecnologías disruptivas y siempre se encuentre promoviendo la innovación.

• Escuchar y aprender de los mercados: identificando problemas que surjan para poder proveer la demanda de servicios con la tecnología actual. Enfocarse en el problema y no en la solución. Escucha a los concesionarios actuales pero no sólo a ellos, es importante que se escuchen a los fabricantes y a los usuarios o consumidores también.

• Expandir el horizonte nacional: identifica tendencias globales que apunten a cambios de paradigmas en el comportamiento de los usuarios o consumidores. También es importante observar que nuevos modelos de negocio y tecnologías pueden transformar servicios y mercados así como la economía de la industria y su poder.

• Expandir el horizonte a otros sectores: comparar los cambios de la cadena de valor en el tiempo de otras industrias económicas para tener una idea más clara de cómo los modelos de negocio en tu sector se están desarrollando.

• Identificar personas innovadoras: dentro de tu institución hay personas que tienen ideas innovadoras, como individuos es muy valioso escucharlos, si se les reúne y con ellos se hace una lluvia de ideas se puede aprovechar su talento para seleccionar actividades regulatorias que puedan ser evaluadas con mayor detalle. Una vez seleccionadas aquellas ideas que suenen más coherentes y factibles de realizarse, en intercambio y colaboración transparente con otros actores interesados (industria, academia, sociedad civil)se puede medir impacto y riesgos así como establecer la factibilidad en el corto y largo plazo de poder introducir esa regulación que promueve la innovación.

Diversos aspectos ya han sido abordados cuando se creó la Comisión Federal de Telecomunicaciones de México en 1996 y en las modificaciones más recientes a las leyes federales de Telecomunicaciones y de Radio y Televisión. Sin embargo, probablemente la simplificación en los procesos, la transparencia y toma de decisiones mediante la participación de la industria, la academia y la sociedad civil reforzaran la confianza de los diferentes actores de los mercados en convergencia, en las decisiones que tome el regulador.

Ahora bien, respecto al tema del espectro radioeléctrico ya se han configurado diversas opciones a nivel mundial para responder a las tecnologías disruptivas que

                                                                                                               28 What the Transformation of Telecom Markets Means for Regulation, Public Policy for the Private Sector, The World Bank Group, Note No. 121 July 1997 29 "Innovation in disruptive regulatory environments: A patent study of electric vehicle technology development", European Journal of Innovation Management, Vol. 9 Iss: 1, pp.79 - 91Keywords:http://www.emeraldinsight.com/search.htm?ct=jnl&st1=Environmental+regulations&fd1=kwd&mm1=all 30  Jumpstarting Innovation: using disruption to your advantage, September 4, 2007, Lynda M. Applegate  

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prometen facilitar la regulación de comando y control que prevalece en la mayoría de los países.

A continuación se hace un análisis de las distintas estructuras que hoy operan en los diferentes países de la OCDE y de América Latina. Mi particular inclinación porque sea esta actividad del regulador una actividad principalmente de ingeniería obedece a la rapidez con la que evolucionan las tecnologías y la estructura de seguimiento que debe mantener un país en las decisiones que se toman en organismos regionales como la CITEL y la UIT, para después ser instrumentadas en nuestros territorios.

Existen actualmente diversas configuraciones de las estructuras organizativas que integran la planeación, administración y control del espectro radioeléctrico ya sea en los ministerios o autoridades reguladores a nivel mundial. En la TABLA 6 se muestran las variantes que existen en los diferentes países seleccionados.

TABLA 6. Distr ibución de funciones por país 31

País Política Espectro

Atribución Frecuencias

Notas

Alemania R Gobierno Federal, R Se requiere consulta de la RegTP con su Consejo Asesor en el proceso de preparación del plan de uso de frecuencias

Australia R R Autoridad de Radiodifusión de Australia (ABA) otorga y administra las licencias de radiodifusión

Austria M M En caso de escasez de frecuencias, el regulador subasta el espectro

Bélgica R R

Canadá M M Industry Canada emplea un proceso de revisión sistemático que incluye mecanismos de consulta pública para tomar decisiones en materia de espectro. El regulador independiente CRTC autoriza y administra las licencias de radiodifusión.

Chile M M No hay regulador independiente

Colombia M, R* R* La Agencia Nacional de Espectro (ANE) se encuentra dentro del Ministerio de Tecnologías de la Información y Comunicaciones. La CNTV administra las frecuencias asignadas a la televisión, sin embargo actualmente se encuentra en un proceso legislativo en el que probablemente se fusione con la CRC y la ANE en un solo órgano regulador.

Corea M M No hay regulador independiente

Dinamarca M,R R

                                                                                                               31 Se usó como base información de OECD, Working Party on Telecommunication and Information Services Policies, TELECOMMUNICATION REGULATORY INSTITUTIONAL STRUCTURES AND RESPONSIBILITIES, 11-Jan-2006, DOCUMENTO DSTI/ICCP/TISP(2005)6/FINAL, Pags 22 y 23, con datos adicionales de países latinoamericanos, tomados de las páginas de web de las respectivas autoridades de telecomunicaciones y nuevas notas.

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País Política Espectro

Atribución Frecuencias

Notas

España M R*

Estados Unidos M, R M, R NTIA atribuye el espectro designado al Gobierno Federal y la FCC atribuye el espectro de uso comercial. El Departamento de Estado controla la política internacional.

Francia R* R (ARCEP) La ANFR es una corporación del gobierno con naturaleza administrativa. Su consejo se compone de representantes de ARCEP, CSA (autoridad de radiodifusión) y otras organizaciones administrativas relevantes. Somete a consideración del primer ministro el CNAF.

Grecia R R

Guatemala R R Es uno de los países más liberados en asignación de espectro

Holanda R* R*

Irlanda R R

Italia R M

Japón M M No hay regulador independiente

México M, R R

Nueva Zelanda M M No hay regulador independiente

Noruega R R

Portugal R R

Reino Unido R R Ofcom ha asumido la responsabilidad del espectro radioeléctrico que antes estaba en la Agencia de Radiofrecuencias

M=Ministerio, R=Regulador, R*=Agencia de Radiocomunicaciones

Como se puede observar en la TABLA 6, salvo por lo que respecta a EUA, el espectro federal y el comercial lo administra una misma autoridad. La independencia de las presiones políticas y de los regulados por parte de la autoridad reguladora se puede observar en Australia, Bélgica, Francia, Grecia, Guatemala, Holanda, Irlanda, Noruega, Portugal y Reino Unido. El resto de los países comparte la administración del espectro entre al menos dos autoridades, el regulador que por lo general se encuentra adscrito al Ministerio correspondiente y el mismo Ministerio. El otorgamiento de títulos habilitanes es una actividad asociada a la administración del espectro radioeléctrico, y solamente los países antes mencionados realizan ambas actividades a través de la misma autoridad. La situación es más compleja cuando se tiene una tercera autoridad que otorga y da seguimiento a las concesiones de radiodifusión. Es necesario establecer una coordinación de políticas muy estrecha entre las diferentes autoridades que participan en el desarrollo del sector. En el CUADRO 2 se explican las razones por las que debe existir esta coordinación y la inconveniencia de mantener estas actividades separadas.

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CUADRO 2

TRANSICION DE LA TELEVISION ANALOGICA A LA DIGITAL

Las bandas de frecuencias de VHF y UHF atribuidas a la televisión en la región 2, según se puede observar en el CIAF-UIT, no sólo están atribuidas al servicio de radiodifusión por televisión, sino también a los servicios fijo y móvil. Existen países como México que han derivado estas atribuciones múltiples a sus cuadros nacionales de atribución de frecuencias, con lo cual hoy se han otorgado concesiones tanto de radiodifusión como de telecomunicaciones para las mismas bandas de frecuencias32.

Con objeto de llevar a cabo una evolución tecnológica y hacer un uso más eficiente del espectro radioeléctrico, varios países se han dedicado a la tarea de hacer una re-valoración de la banda (canales 1 al 69 de TV según canalización estadounidense). Los hallazgos son que:

a) Esta banda de frecuencias ha sido definida para servicios de telecomunicaciones de tercera generación y de acceso fijo y móvil de banda ancha;33

b) Se puede reconfigurar la canalización para permitir una evolución tecnológica de la televisión analógica a digital mientras que se libera espacio en los canales 52 a 69 para otro tipo de servicios, como puede ser seguridad pública, o servicios de comunicaciones inalámbricas;34

c) Si se introduce la televisión digital estándar, los actuales licenciatarios o concesionarios pueden liberar aproximadamente tres cuartas partes del espectro que actualmente utilizan para transmitir los canales de televisión analógica, con lo que se podría introducir competencia ya sea de nuevos concesionarios de canales de TV estándar o de nuevos servicios multimedia; y,

d) Se requerirá llevar a cabo una minuciosa evaluación del estado actual de las licencias o concesiones de los operadores de radiodifusión por televisión pues, en aras de un uso más eficiente del espectro radioeléctrico, es necesario redefinir los términos y condiciones de sus títulos habilitantes.

e) Las normas técnicas deben ser actualizadas e incluir aspectos innovadores

Recientemente en diferentes países (Reino Unido, Singapur, Malasia, México) se han llevado a cabo cambios estructurales principalmente para transmitir funciones del Ministerio correspondiente a los órganos reguladores en algunos casos incluyéndoles la administración del espectro radioeléctrico. En otros países se ha establecido una agencia independiente que administre el espectro radioeléctrico y el otorgamiento y seguimiento de las títulos habilitantes asociados al mismo, tanto para telecomunicaciones como para radiodifusión. Algunos países han ido más allá y han transformado tanto el Ministerio de Comunicaciones como las autoridades de regulación para atender la convergencia de redes y servicios uniendo las telecomunicaciones, la radiodifusión y las tecnologías de la información en una sola entidad.

                                                                                                               32 Nota MX75 del Cuadro Nacional de Atribución de Frecuencias de México (1999) 33 Ver páginas web de WiMAX Forum, 3G Americas, Qualcomm para propuestas específicas de usos del espectro en UHF 34 Ver documento OCDE DSTI/ICCP/TISP(2006)2/FINAL, 08-Nov-2006, THE SPECTRUM DIVIDEND: SPECTRUM MANAGEMENT ISSUES

 

 

 

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CUADRO 3

TRANSPARENCIA35

“Un ejemplo de como la transparencia puede mejorar las condiciones de Mercado es el caso de Guatemala. Con base en la ley de telecomunicaciones publicada en 1996, Guatemala creó un órgano regulador independiente, La Superintendencia de Telecomunicaciones (SIT), cuya misión esencial es responder a las peticiones de los particulares y resolver controversias resepcto de los derechos de uso de las frecuencias del espectro radioeléctrico. La primera acción que llevó a cabo la SIT fue publicar un registro de todos los usos del espectro radioeléctrico. Posteriormente otorgó licencias a los usuarios existentes dándoles flexibilidad en el uso del espectro radioeléctrico. Con la lista pública de las licencias, cualquier frecuencia del espectro que no haya sido asignada puede ser solicitada por el público en general, empresas u organizaciones que quieran tener acceso al espectro. Aquellos que se opongan a la nueva solicitud pueden quejarse respecto de posibles interferencias. Otros interesados potenciales podrían solicitar el espectro en cuestión. Si no se registran quejas o solicitudes de otros interesados, el solicitante original recibe la licencia sin que ésta tenga que ser subastada. Si hay más interesados, la SIT lleva a cabo una subasta y otorga la licencia al que pague más por ella. La licencia tiene una duración de 15 años y puede ser libremente transferida a terceros.

A pesar de las presiones políticas que se presenciaron en Guatemala para proteger los intereses de los operadores establecidos, las solicitudes han sido otorgadas.”

Una solución simplista para México sería que, tomando en consideración la importancia que representa la Sociedad de la Información, la Subsecretaría de Comunicaciones, se convirtiera en la Subsecretaría de la Sociedad de la Información y el Conocimiento36. Las funciones que actualmente se encuentran en la Dirección General de Política de Telecomunicaciones así como el proyecto satelital que está siendo desarrollado por asesores de la Subsecretaría de Comunicaciones deberían formar parte de la reingeniería de la Comisión Federal de Telecomunicaciones. Estas acciones le darían un aire innovador al Gobierno Federal. Por un lado, nuestro país sería congruente con los compromisos internacionales en los que México ha propuesto y acordado objetivos claros y concretos del Plan de Acción de la Cumbre Mundial de la Sociedad de la Información. Se materializa la capacidad del gobierno mexicano de establecer políticas públicas y dar el ejemplo para la apropiación de las TIC, de manera que se establezcan líneas de acción intersecretariales para acompañar a otros sectores económicos en el uso y aprovechamiento de las TIC. Además se establece un interlocutor gubernamental que garantice la participación de todos los actores involucrados en el proceso de construcción de la Sociedad de la Información mexicana. Es decir, se estimula el diálogo y la realización de actividades concretas mediante la cooperación de la industria, los fabricantes, los operadores, la academia, la investigación y la sociedad civil. Se elimina también la doble ventanilla del sector telecomunicaciones y se fortalece la función del regulador.

                                                                                                               35 Extracto tomando del documento: FCC, Review of Spectrum Management Practices Richard M. Nunno, Regional and Industry Analysis Branch, August 30, 2002, traducción libre de la autora.

36 El 4 de febero de 2011 Angelina Mejía me pregunta acerca de un modelo en México para el desarrollo de la banda ancha, yo le propuse crear esta Subsecretaría de las Sociedad de la Información. Ver artículo en la revista de política digital en la siguiente dirección: http://www.politicadigital.com.mx/?P=leernoticia&Article=20778&c=9. Irene Levy presidenta de OBSERVATEL el 22 de febrero de 2011 retoma esta propuesta y la lanza en la inauguración del B3Forum 2011, sin mucho eco. Mi percepción es que ni el gobierno, ni la industria ni la sociedad civil mexicanas han comprendido la relación que guarda la Sociedad de la Información con el sector de las telecomunicaciones y TIC.

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Habiendo hecho un análisis simplificado del papel que podría tomar el hacedor de políticas públicas, me resta decir que esta nueva estructura permite a la SCT insertar al servicio postal mexicano y a Telecomunicaciones de México en este esfuerzo de integración hacia la Sociedad de la Información.

En el ámbito de un regulador transformado y fortalecido, los siguientes párrafos explican en que actividades se puede innovar en materia regulatoria.

En la TABLA 7 se resumen las principales acciones que han llevado a cabo diversos países para hacer más flexible y competitivo el uso del espectro a través de mecanismos de mercado.

TABLA 7. MECANISMOS PARA FLEXIBILIZAR EL USO DEL ESPECTRO

Mecanismo Países que lo han adoptado Comentarios

Comerc iar “Trad ing” Australia, Canada, Nueva Zelanda, Estados Unidos, Guatemala, Unión Europea*, México

Flexibilidad en duración, términos, usos, servicios, condiciones técnicas

Sujetos a aprobación

Arrendamiento “Leas ing” Estados Unidos, México Por lo general es entre concesionarios

Administradores de bandas

En satélites es común

Subasta “Auct ion” Casi todos los países (Japón y Francia no la utilizan)

Mecanismo transparente, competitivo y que da certeza jurídica

Maximiza el valor

Comparat ivos , Concursos de Be l leza

“Beauty Contest”

Diversos países Mecanismo transparente, competitivo, certeza jurídica, se basa en una evaluación diferente del valor del espectro

Reas ignac ión ”Refarm ing” , “Band C lear ing”

Japón, Unión Europea, Estados Unidos, Canadá

Nueva definición y atribuciones de bandas de frecuencias

Fragmentac ión Reino Unido Subdivisión adicional que no resulta ser tan eficiente

As ignac ión d i rec ta Casi todos los países En México no está permitida la asignación directa salvo para usos oficiales

Concursos , L ic i tac iones Todos los países

Compar t ic ión / usos pr imar io y secundar io

Todos los países El Reglamento de Radiocomunicaciones de la UIT permite el uso compartido de frecuencias en una misma banda, otorgando privilegios al uso primario y aceptando interferencias en el uso secundario

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* un país no puede cambiar el uso de la banda a menos que una directiva europea así lo disponga

Otros mecanismos que también deben ser considerados en la política para la administración del espectro radioeléctrico son:

• Neutralidad tecnológica. El gobierno establece solamente la atribución general de los servicios que se prestarán en una banda determinada, los poseedores de un título habilitante tiene la libertad de escoger que tecnología les favorece más para el despliegue de sus servicios ( i.e. banda de 1900 MHz en diversos países existen las tres tecnologías disponibles, CDMA, TDMA y GSM).

• Definición geográfica del título habilitante. Por lo general el otorgamiento de títulos habilitantes para espectro radioeléctrico se ha definido en tres principales zonas, locales, regionales y nacionales. La decisión gubernamental depende definitivamente en las necesidades que desea cubrir con los servicios disponibles en dicha banda y que tanta competencia quiere lograr en una zona determinada. Si bien es más factible que se logre una penetración mayor al subdividir geográficamente, es probable que las economías de escala no se logren y los acuerdos de “roaming” se dificulten si existen varias empresas utilizando el mismo espectro en diferentes localidades.

• Duración del título habilitante. Los tiempos de otorgamiento de títulos habilitantes varían considerablemente de país a país. Sin embargo, es un hecho que el título habilitantedebería tener un tiempo de vida similar al de la tecnología que se esté utilizando para desplegar un sistema inalámbrico. El tiempo que otorga Estados Unidos en sus licencias de 10 años es muy razonable ya que es un periodo suficiente para que madure una tecnología. Períodos más largos pueden ocasionar a los gobiernos que tengan que negociar evolución tecnológica de la infraestructura con los dueños de títulos habilitantes existentes, a menos que exista un mecanismo en el que el gobierno pueda recuperar las bandas de frecuencias en cuestión. A pesar de que los otorgamientos de títulos habilitantes, tienen una temporalidad fija, la expectativa de los que los explotan, por obtener prórrogas es muy alta, dadas las inversiones hechas en la infraestructura. En algunos marcos legales, la prórroga se ha convertido en una señal de facto de que el titular del título habilitante podrá mantenerlo ad perpetuam. Sin embargo, es necesario que en la misma legislación se prevean los casos por los cuales no se prorrogará el título habilitantes así como las razones por las cuales el gobierno podría recuperar bandas de frecuencias, previamente otorgadas. Por ejemplo en los casos de Alemania y el Reino Unido los términos de las licencias de 3G indican que después de 15 años, las frecuencias se revertirán a favor del gobierno.

• Cumplimiento y observancia del marco legal. Una vez que se encuentran en operación los sistemas inalámbricos que a los que se les otorgó un título habilitante, es necesario que se mantenga el orden y uso eficiente del espectro radioeléctrico. El gobierno requiere contar con un equipo de ingenieros entrenados para hacer inspecciones así como un equipo de monitoreo que sea capaz de determinar si ocurren interferencias perjudiciales, si se está haciendo un correcto uso del espectro y si existen usuarios no permitidos en las bandas de frecuencias. Además es necesario contar con un sistema con el cual se pueda sancionar a aquellos usuarios que no están cumpliendo con la regulación y para poder intervenir legalmente en caso de tener que incautar equipo, apagar señales de transmisión y cerrar

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instalaciones clandestinas. También se deben establecer prioridades para la atención de quejas y procedimientos para llevar a cabo revisiones tanto preventivas como correctivas del uso del espectro.

• Clasificación de los usos. Por lo general se reconocen el uso comercial, el oficial y el libre, pero también pueden existir otros usos que determinarán la flexibilidad de administración del espectro radioeléctrico. Existe el uso experimental cuando se desea probar una tecnología antes de introducirla al mercado, el uso temporal como puede ser el caso de misiones diplomáticas que requieren por una o dos semanas el uso de frecuencias específicas, o exposiciones que están mostrando una tecnología, etc. Es conveniente que los gobiernos tomen en consideración todos estos usos dentro de su marco legal. Los servicios de seguridad pública y de emergencia que generalmente se encuentran dentro del uso oficial, es indispensable que sean considerados en la planeación del espectro radioeléctrico para que haya confiabilidad en la atención de accidentes o desastres naturales.

Un último aspecto que puede apoyar la simplificación del marco jurídico para garantizar la protección a los usuarios y la convivencia sana de los sistemas, dispositivos, equipos y productos de telecomunicaciones y tecnologías de la información es la capacidad de crear un grupo técnico que mantenga actualizadas las normas técnicas. En la medida en la que las tecnologías disruptivas provocan un cambio de paradigma en como se regulan las telecomunicaciones y servicios convergentes, las normas cobran una importancia básica para garantizar un cierto desempeño de los servicios, la no interferencia en sistemas de radio, el correcto uso de dispositivos que se conectan a las redes y la protección a los usuarios. En estricto sentido técnico, en realidad los servicios electrónicos que se pueden ofrecer en una red, no son más que señales de voz, texto, datos, audio, video e imágenes o la combinación de éstos. La digitalización ha permitido la democratización de estos servicios en códigos uniformes. La diferencia reside en que para lograr la calidad de servicio mínima aceptable para un usuario final que contrata un servicio, independientemente de quien preste dicho servicio y cual sea su medio de transporte, se requiere estandarizar mediante una norma técnica el mínimo aceptable para considerar que esa señal se encuentra dentro de los parámetros reconocidos como válidos. También se puede argumentar que las normas técnicas son una barrera de entrada y de bloqueo a la innovación.

En la medida que éstas normas técnicas sean sencillas y adaptables a la evolución tecnológica, se considerarán como elementos fomentadores de la innovación. Si a esto se suma el que se establezcan sistemas ágiles de evaluación de la conformidad e interoperabilidad y acuerdos de reconocimiento mutuo. Nuestro país podría insertarse en el mediano plazo en el mecanismo de interacción mundial sobre la aceptación de tecnología desarrollada en nuestro país y exportada a otros países en igualdad de circunstancias que la que aceptaríamos nosotros de dichos países.

Esta infraestructura de normas técnicas no puede instalarse aisladamente, debe ir aparejada de un sistema orientado a hacer cumplir las reglas (enforcement) mediante el monitoreo del cumplimiento de los parámetros mínimos tanto en la operación de la red como en la calidad de los servicios con miras a proteger los intereses de los consumidores. Esta actividad, tal y como lo prevé la Ley de Metrología y Normalización puede ser realizada con el apoyo de terceros como pueden ser los peritos, los laboratorios certificados y porqué no, los usuarios y

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consumidores37. Existe un esfuerzo previo en Cofetel. En diciembre de 2003 con el apoyo del grupo de normalización del Área General de Ingeniería y Tecnología de Cofetel, como Comisionada de Ingeniería y Tecnología propuse la estrategia hacia el 2010 para lograr la estructura de las actividades de normalización como sigue:

Ante el Pleno de aquella época se propuso que esta estructura que fuera instrumentada mediante el marco legal que a continuación se describe. Cabe mencionar que es una estructura participativa de todos los actores involucrados como las autoridades de regulación, verificación y vigilancia, empresas privadas (fabricantes, laboratorios y unidades de verificación) , sector académico (haciendo NOMs) y sector civil con peritos haciendo normas técnicas, peritajes, creando laboratorios o unidades de verificación y usuarios comprometiéndose a evaluar la QoE. En las redes de siguiente generación será cada vez más común establecer videoconferencias y servicios audiovisuales tales como la televisión por IP. Por lo tanto, la percepción de los usuarios sobre cómo reciben los servicios será un importante mecanismo de evaluación subjetiva que permita a los reguladores determinar la calidad con la que se prestan estos servicios. En la UIT-T como organismo internacional de estandarización se han desarrollado ya metodologías de evaluación de la Calidad de Experiencia (QoE), para poder estimar dicha calidad subjetiva mediante la evaluación de las características físicas de un sistema que se encuentre en pruebas. Los Grupos de Estudio 6, 9 y 12 han realizado trabajos sobre televisión, radio y voz.38

                                                                                                               37 En la UIT-T ya se reconoce como parámetro de medición de cumplimiento o satisfacción del usuario el concepto QoE que define la calidad experimentada por el usuario o consumidor de punta a punta. Información más detallada puede encontrarse en este documento www.ixiacom.com/pdfs/library/white.../QoE_white_paper.pdf y en https://www.ntt-review.jp/archive/ntttechnical.php?contents=ntr200904sf3.html 38 Un artículo detallado sobre las actividades que se están realizando para lograr automatizar la evaluación subjetiva, se puede encontrar en Takahashi Akira, “Framework and Standarization of Quality of Experience (QoE) Design and Management for Audiovisual Communication Services, NTT Technical Review, Vol. 7 No.4 April, 2009

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Esta estructura está estandarizada a nivel internacional y está en cumplimiento a lo planteado por la Ley Federal de Metrología y Normalización y con lo previsto en el Capítulo X del Reglamento de Telecomunicaciones de 1990. Por lo que aún podría utilizarse como modelo. El diseño institucional final del regulador dependerá de que funciones se considere relevantes en la reingeniería y el desarrollo de procesos innovadores que obedezcan a las necesidades presentes y futuras del mercado de las telecomunicaciones y TIC mexicanas. No existe un regulador idéntico en ninguna parte del mundo, aunque si existen mejores prácticas y tecnologías disruptivas. En esta sección se han aportado diversos elementos que se pueden considerar para elegir la estructura funcional más viable para la Comisión Federal de Telecomunicaciones.

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5. Conclusiones La Sociedad de la Información exige la transformación de las estructuras gubernamentales para constituirse en los primeros en apropiarse las tecnologías de la información y ser los promotores de la innovación de todos los sectores económicos, sociales, culturales y políticos del país.

Para que en este entorno se logre la expansión de la inversión privada para mejorar la infraestructura de comunicaciones y la diversificación de servicios, es necesaria la dinamización y cohesión de las políticas públicas del sector con la ingeniería y los avances tecnológicos. La ingeniería detecta oportunamente las tecnologías disruptivas o de cambios de paradigmas. Por lo tanto debe servir como eje impulsor de la actividad de política pública y regulación para que se puedan potenciar las actividades de todos los participantes en el sector de las telecomunicaciones y tecnologías de la información.

El regulador debe reinventarse y buscar una mayor transparencia y participación de los diferentes actores en sus procesos de toma de decisiones y en la simplificación de sus estructuras regulatorias y marcos legales. Hay diversas opciones para constituirse como una entidad innovadora. Entendiendo el potencial que representan la convergencia y las TIC en el desarrollo de otros sectores económicos y sociales del país, las autoridades de política y regulación de las TIC, con base en una reingeniería, entre otras acciones, serán capaces de diseñar políticas y regulación que promuevan un uso más eficiente de las redes de siguiente generación y del espectro radioeléctrico y los recursos asociados a las mismas, en beneficio de la sociedad en general. La ingeniería marca el ritmo de innovación, las otras disciplinas fortalecen el entorno legal y el desarrollo de los mercados en competencia.

El impacto será determinante si además el regulador se convierte en un elemento disruptivo que propicie un ecosistema de partes interesadas (multistakeholder) que le ayuden a mantener la innovación como principal motor del desarrollo de los mercados de TIC en competencia. Sólo entonces se podrá decir que forma será un actor principal en la cuarta revolución. Será el líder natural de la promoción de la innovación y la construcción de infraestructura de la Sociedad de la Información.

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