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CEI | Revista Argentina de Economía Internacional | Número 1 | Febrero 2013 39 El proteccionismo comercial verde: un análisis de tres nuevas cuestiones que afectan a los países en desarrollo María Victoria Lottici Carlos Galperín Julia Hoppstock* Resumen El medio ambiente está siendo utilizado, en forma creciente, para justificar medidas proteccionistas que lucen un mayor grado de legitimidad social. En los últimos años se han ido incorporando nuevas cuestiones, de las cuales en este trabajo se analizan tres: el crecimiento verde y la economía verde, las medidas de respuesta al cambio climático, y la liberalización de bienes y servicios ambientales. Estas nuevas cuestiones se utilizan tanto para aplicar barreras a los bienes y servicios provenientes de los países en desarrollo como para mejorar el acceso de las exportaciones de los productos industriales de los países desarrollados. Todo ello converge en un proteccionismo verdeque apunta a ser utilizado para mejorar el saldo comercial de los países desarrollados, en especial en su relación con los países en desarrollo. En los múltiples foros donde estos temas se están debatiendo, la Argentina ha planteado que estas cuestiones no deberían derivar en un proteccionismo verde ni fomentar políticas que constituyan restricciones encubiertas al comercio internacional, de manera inconsistente con el sistema multilateral de comercio y con el derecho internacional ambiental, en particular con el principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas. * Dirección de Asuntos Económicos Multilaterales y G20 (DIAEM) – Cancillería argentina.

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    El proteccionismo comercial verde: un anlisis de tres nuevas cuestiones que afectan a los pases en desarrolloMara Victoria Lottici Carlos Galpern Julia Hoppstock*

    ResumenEl medio ambiente est siendo utilizado, en forma creciente, para justificar medidas proteccionistas que lucen un mayor grado de legitimidad social. En los ltimos aos se han ido incorporando nuevas cuestiones, de las cuales en este trabajo se analizan tres: el crecimiento verde y la economa verde, las medidas de respuesta al cambio climtico, y la liberalizacin de bienes y servicios ambientales.

    Estas nuevas cuestiones se utilizan tanto para aplicar barreras a los bienes y servicios provenientes de los pases en desarrollo como para mejorar el acceso de las exportaciones de los productos industriales de los pases desarrollados. Todo ello converge en un proteccionismo verde que apunta a ser utilizado para mejorar el saldo comercial de los pases desarrollados, en especial en su relacin con los pases en desarrollo.

    En los mltiples foros donde estos temas se estn debatiendo, la Argentina ha planteado que estas cuestiones no deberan derivar en un proteccionismo verde ni fomentar polticas que constituyan restricciones encubiertas al comercio internacional, de manera inconsistente con el sistema multilateral de comercio y con el derecho internacional ambiental, en particular con el principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas.

    * Direccin de Asuntos Econmicos Multilaterales y G20 (DIAEM) Cancillera argentina.

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    El proteccionismo comercial verde: un anlisis de tres nuevas cuestiones que afectan a los pases en desarrollo

    1. Introduccin

    Con las sucesivas negociaciones comerciales internacionales, los aranceles se fueron reduciendo y fueron perdiendo as su peso como instrumento de proteccin de los sectores productivos locales, en particular de los pases desarrollados. Es as como al mismo tiempo que ello ocurra, comenz a crecer el papel de las medidas no arancelarias.

    Entre las medidas no arancelarias, las relacionadas con la proteccin del medio ambiente estn siendo utilizadas de manera creciente como un argumento para limitar el comercio internacional, debido a que cuentan con dos ventajas en relacin con otras medidas: primero, lucen un mayor grado de legitimidad a los ojos del ciudadano comn; segundo, pueden aplicarse con mayor discrecionalidad.

    Este uso de las medidas comerciales ha sido criticado desde un punto de vista terico. As se ha demostrado que la poltica comercial de un pas importador no es un sustituto satisfactorio de la poltica ambiental que podra aplicar el pas exportador que contamina al producir los bienes que exporta, ya sea que se trate de un problema circunscripto al pas productor o se refiera a una contaminacin que trasciende sus fronteras, como ser un problema bilateral, regional o global (Baumol y Oates, 1988: cap. 16; Copeland y Taylor, 2004). Es por ello que los trabajos tericos han planteado que, para resolver un problema ambiental, lo ms adecuado es el uso de un instrumento propio de la poltica ambiental(1).

    Sin embargo, con el argumento legtimo de proteger el ambiente, en la prctica se utilizan medidas que restringen el comercio y que no resultan las ms efectivas para lograr el objetivo ambiental deseado. Algunas de ellas corresponden al mbito de la poltica comercial mientras que otras forman parte de los instrumentos de la poltica ambiental. Este conjunto de medidas se ha denominado proteccionismo ambiental (Laplante y Garbutt, 1992) o proteccionismo verde.

    Los pases desarrollados son quienes ms estn recurriendo a este tipo de medidas en razn de que buscan, a travs de ellas, transferir los costos de la implementacin de sus obligaciones ambientales asumidas en diversos acuerdos multilaterales de medio ambiente a los pases en desarrollo, y as no perder competitividad vis a vis estos pases. En ese contexto, estas medidas afectan en mayor grado a las exportaciones provenientes de los pases en desarrollo.

    A pesar de que la cuestin del proteccionismo verde es relativamente reciente, se puede diferenciar entre las viejas y las nuevas tendencias, remarcando que las nuevas no vienen a reemplazar a las viejas sino a sumarse a ellas, complementando y reforzando los instrumentos, argumentos y mbitos de discusin existentes.

    En este contexto, en los ltimos aos se han sumado nuevos instrumentos y argumentos que incrementan el grado de discrecionalidad disponible por parte de quienes fijan la poltica comercial. Entre estas nuevas cuestiones, se pueden sealar tres: i) la aplicacin de los conceptos de crecimiento verde y economa verde, como una nueva justificacin para poner en prctica medidas comerciales y medidas ambientales con efectos comerciales; ii) las medidas de respuesta al cambio climtico, como una forma de trabar importaciones; y iii) la liberalizacin de los bienes y servicios ambientales, como un mecanismo por el cual los pases desarrollados buscan mejorar el acceso de sus exportaciones de productos industriales a otros mercados.

    A ello se le agrega un nuevo fenmeno de estrategia negociadora por el cual un mismo tema es introducido en diferentes foros de negociacin, no solo comerciales sino tambin ambientales y de cuestiones productivas y econmicas sectoriales, donde los pases en desarrollo no suelen asistir con negociadores expertos en cuestiones comerciales, muchas veces por motivos presupuestarios y por falta de recursos tcnicos disponibles, todo lo cual crea una dificultad adicional para enfrentar el proteccionismo verde encubierto.

    El objetivo de este artculo es mostrar cmo mediante algunas de estas nuevas tendencias se utiliza el ambiente como un argumento para mejorar el saldo comercial. Para ello, en la seccin 2 se resumen los instrumentos y argumentos del proteccionismo verde tradicional. En la seccin 3 se realiza un breve anlisis de las estrategias de diversificacin de foros y su relacin con el proteccionismo verde. En la seccin 4 se presenta el desarrollo y la aplicacin de los conceptos de crecimiento verde y economa verde. En la seccin 5 se examinan las medidas de lucha contra el cambio climtico tambin conocidas como medidas de respuesta. En la seccin 6 se presenta el

    1 Aunque se ha sugerido que la poltica comercial podra utilizarse como una segunda opcin cuando no se puede o no se quiere utilizar la poltica ambiental (Copeland y Taylor, 2004).

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    debate tanto en el terreno analtico como en el de las negociaciones comerciales sobre la liberalizacin de los bienes y servicios ambientales. Por ltimo, en la seccin 7 se presentan las conclusiones.

    2. Instrumentos y argumentos del proteccionismo verde tradicional(2)El proteccionismo verde tradicional se vale de diferentes instrumentos de poltica comercial. Algunos de ellos se estn aplicando, mientras que otros, a pesar de discutirse desde hace muchos aos, an no han logrado superar la etapa de propuesta y debate, incluso a nivel legislativo.

    Entre los instrumentos que se aplican se destacan los requisitos de acceso a los mercados bajo la forma de medidas tcnicas y requisitos de informacin, y los subsidios internos a la produccin e innovacin, mientras que entre los instrumentos que siguen en etapa de debate cabe mencionar la aplicacin de aranceles aduaneros diferenciales, los pagos en frontera en funcin de los procesos y mtodos de produccin, y los derechos compensatorios por subsidios ambientales implcitos.

    Los requisitos de acceso bajo la forma de medidas tcnicas y requisitos de informacin se utilizan como un modo de diferenciar a los bienes segn la magnitud de los impactos ambientales ocurridos durante la etapa de produccin y/o de consumo. Estos requisitos se conocen tambin como medidas sobre procesos y mtodos de produccin (PPM, por sus siglas en ingls). Mediante las medidas tcnicas se indica qu insumos y qu procesos de produccin son permitidos y cules no, mientras que los requisitos de informacin apuntan a informar al consumidor final v.g., mediante etiquetas adosadas al producto final o a las empresas v.g., a travs de certificaciones de gestin ambiental respecto de los impactos ambientales vinculados con el producto y los procesos y mtodos de produccin. Estas medidas pueden estar relacionadas con caractersticas del producto final asociadas a externalidades que ocurren durante la etapa de consumo y disposicin final o pueden no estar relacionadas con el producto final referidas a externalidades que ocurren durante la etapa de produccin y transporte al mercado de destino (OECD, 1997).

    Estas medidas y requisitos pueden ser de carcter obligatorio o voluntario. Sin embargo, muchas veces las normas voluntarias actan de facto como obligatorias si quienes las requieren son, por ejemplo, los principales distribuidores de dichos bienes en un mercado. Estas medidas y requisitos pueden dificultar el acceso al mercado de los productos de los pases en desarrollo ya sea porque: i) al exportador le resulta muy costoso implementarlos, en particular si se trata de pequeas y medianas empresas; ii) los criterios para la certificacin pueden no tomar en cuenta que el exportador podra cumplir con el objetivo de proteccin ambiental pero de un modo distinto al fijado en la medida, debido a las distintas caractersticas de su pas respecto del pas de destino; iii) se impone una metodologa externa con estndares desarrollados para otros contextos especficos, que no se adecua a las circunstancias particulares del pas exportador.

    Asimismo, cabe sealar que en la OMC est en discusin en qu medida la discriminacin comercial basada en los PPM es consistente con las reglas del sistema multilateral de comercio.(3)

    Un pas puede otorgar subsidios para la produccin interna y para investigacin y desarrollo de bienes y servicios ambientales, como tambin para la modificacin de las tecnologas utilizadas, a fin de hacerlas ms acordes a las exigencias ambientales locales y de los mercados externos. En este sentido, un punto a cuidar es que dichos subsidios pueden llegar a vincularse con futuras barreras arancelarias y no arancelarias si es que favorecen ciertos cambios tecnolgicos que luego se piensa exigir tambin a los productos importados que pueden provenir de pases donde los productores no reciben subsidios equivalentes.

    En cuanto a los aranceles aduaneros diferenciales, un pas puede modificar sus aranceles aplicados con el objeto de reducir la importacin de ciertos bienes o favorecer la compra de otros. Por ejemplo, puede aplicar un mayor arancel a bienes intensivos en gases de efecto invernadero y uno ms bajo a bienes que permitan una menor emisin de estos gases, lo que implicara una discriminacin en funcin del proceso y mtodo de produccin. El lmite mximo

    2 Esta seccin se basa en CEI (2011) y Chidiak y Galpern (2011).

    3 Sobre esta cuestin y sus consecuencias sobre las exportaciones de los pases en desarrollo, ver Tetarwal y Mehta (2000).

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    para este cambio es el arancel consolidado en la Organizacin Mundial del Comercio (OMC).(4)

    Un importador puede estar obligado a abonar un pago en frontera en funcin del impacto ambiental generado por el producto durante las etapas del ciclo de vida previas al ingreso al mercado de destino. Un ejemplo de esto es el pago que se est estudiando aplicar en algunos mercados por la emisin de gases de efecto invernadero ocurrida durante la produccin y el transporte del producto. Esto se conoce como ajuste en frontera del carbono y la forma de aplicarlo se puede relacionar con el instrumento de poltica ambiental empleado por el pas importador. Por ejemplo, si los productos locales estn gravados por un impuesto a la emisin de carbono, ese impuesto tambin se aplicara a los productos importados. Si el pas importador utiliza un sistema de permisos negociables de emisin, el importador debera presentar la cantidad de permisos acorde con la emisin realizada. La dificultad en el clculo de la cantidad emitida de los gases y la arbitrariedad que de ello puede derivar conllevaran el riesgo de que este instrumento se utilice como una medida proteccionista encubierta, que adems sea inconsistente con las normas comerciales multilaterales.

    Un quinto instrumento, en debate desde hace muchos aos, es el derecho compensatorio por subsidios ambientales implcitos, que presupone que una regulacin ambiental menos exigente o un control estatal menos estricto haran que los productores de un pas enfrenten menores costos de gestin ambiental que aquellos instaurados en un pas donde la exigencia y el control fuesen mayores. Esa diferencia de exigencias es sealada por algunos autores como un subsidio implcito por parte del estado y por ello sostienen que constituye una competencia desleal, que podra estar sujeta a un derecho compensatorio. Adems de la complejidad que implicara definir cul debe ser el nivel de exigencia apropiado y de la intromisin en la soberana de otro pas que tal definicin conlleva, es una forma de desvirtuar la nocin de derechos compensatorios, concebida para remediar el mecanismo que constituye una prctica desleal un subsidio y no la omisin en campos no normados.

    En cuanto a los argumentos, este tipo de proteccionismo se vale de algunos especficos de tipo ambiental y otros de tipo econmico (OECD, 1997). En relacin con los argumentos ambientales, se sostiene que es necesario limitar el ingreso de productos importados, porque as se protegen el medio ambiente y los recursos naturales. Este argumento tiene algunos matices. En primer lugar, se plantea que hay que cuidar el ambiente del pas que compra el producto por los daos que podra causar el consumo de productos importados. Esto se refleja en los requisitos que limitan el acceso de productos, en la exigencia de reciclar los productos y en las normas sobre la disposicin final de los residuos resultantes del consumo del producto importado.

    En segundo lugar, se afirma que debe cuidarse el ambiente compartido. Este puede incluir reas comunes a algunos pases, especies animales cuyo hbitat es compartido por varios pases y los denominados bienes ambientales globales, esto es, aquellos que son comunes a todos los pases, como la capa de ozono.

    En tercer lugar, se argumenta que debe protegerse el ambiente del pas que produce los bienes. Por ejemplo, exigir que en la produccin de un bien no se contamine el agua o el aire en el pas donde se lo fabrica y que no se sobreexploten sus recursos naturales. Estas ltimas son las cuestiones ms discutidas, porque se pretende imponer a otro pas normas sobre cmo cuidar su ambiente. Estas normas pueden ser interpretadas como una forma de buscar imponer los valores del pas importador sobre cuestiones ambientales a la poblacin de otros pases o, a veces, solo como una excusa para frenar las importaciones.

    Por su parte, los argumentos econmicos se basan en los efectos de las medidas de poltica ambiental que toman el pas importador y el pas exportador. En primer lugar, se sostiene que la competitividad de los productos se vera perjudicada en los pases que cuentan con una poltica ambiental ms rigurosa debido a los mayores costos de cumplimiento asociados. En segundo lugar, se afirma que la poltica ambiental puede hacer que las inversiones migren hacia pases con regulaciones menos exigentes, lo que se conoce como la hiptesis de los refugios de contaminacin (pollution havens, en ingls).

    Si estas dos hiptesis fuesen ciertas, a un pas le convendra optar por una de las dos alternativas siguientes:

    i) no adoptar internamente medidas ms exigentes que los dems pases, lo cual llevara a igualar hacia abajo el nivel de los estndares ambientales lo que en teora se ha denominado la hiptesis race-to-the-bottom, y sera una restriccin que enfrentara la poltica ambiental;

    ii) implementar medidas en frontera a ser aplicadas sobre los productos importados para compensar la diferencia

    4 El arancel consolidado es el que un pas registra en la OMC como el arancel mximo que va a cobrar a un determinado producto.

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    de costos ocasionada por la mayor rigurosidad de su poltica ambiental, argumento utilizado para justificar algunos de los instrumentos reseados, como los pagos en frontera, los derechos compensatorios y las normas tcnicas.

    Desde un punto de vista terico se ha sostenido que, manteniendo los dems factores constantes, una medida ambiental ms rigurosa puede ocasionar un incremento de los costos de produccin y de gestin, y as afectar la competitividad y la decisin de localizar inversiones y hacer que un pas se especialice en bienes ms contaminantes. Sin embargo, la respuesta del anlisis emprico es diferente: los estudios que sobre el tema se han llevado a cabo durante los ltimos 25 aos concluyen que dichos efectos aunque existen no son suficientes como para modificar las corrientes de comercio y de inversin, salvo en casos especficos donde el factor ambiental es un componente muy importante en los costos totales.

    3. Forum shopping y otras estrategias de diversificacin de forosMuchas de las medidas que hacen al proteccionismo verde, en particular las tres nuevas cuestiones que se analizan en este artculo, han visto facilitado su avance y aplicacin gracias a distintas estrategias negociadoras que aprovechan la diversidad de foros donde se pueden discutir y negociar estas cuestiones.

    Los foros donde se tratan estos temas difieren en cuanto al rea de inters, los pases participantes y su misin, entre otras caractersticas. Por ejemplo, algunos foros se dedican en particular al debate de temas ambientales, mientras otros se centran en los temas econmicos, comerciales o referidos a un sector de la actividad econmica, como por ejemplo, transporte. Algunos renen a todos los pases (multilaterales), otros a un grupo (plurilaterales), y otros a los de cierta regin (regionales). En lo que hace a la misin, algunos se centran en negociar principios y/o normas, otros en la discusin de declaraciones polticas que pueden influir sobre la definicin de los principios legales que son utilizados para el desarrollo de normas especficas, y otros se dedican al anlisis de las cuestiones y a la asistencia a sus miembros, aunque sus recomendaciones pueden influir en los temas de agenda de los foros donde se llevan a cabo las negociaciones.

    Este complejo entramado de organizaciones, en muchos casos con competencias superpuestas, favorece diversas estrategias negociadoras no excluyentes entre s, entre las que se destacan (Alter y Meunier, 2009): i) el forum shopping, que es la estrategia de seleccionar el mejor foro para que el tratamiento de una cuestin resulte favorable a los intereses de quien lo propone; ii) la creacin de inconsistencias entre acuerdos, que se refiere a la bsqueda de dictar en un foro reglas contradictorias con las de otro foro donde se cuenta con minora, con el fin de crear un contrapeso; y iii) el cambio de rgimen, donde un pas busca dictar principios y reglas en un foro para ser utilizados como antecedente para las negociaciones en otro mbito o como referencia para la aplicacin de las normas de otro foro; o para un fin ms ambicioso, como el de redisear el sistema de reglas o cambiar mandatos negociadores previamente acordados.

    Adems, en paralelo con estas tres estrategias, se observa en los pases desarrollados una tendencia a plantear cuestiones similares en diferentes foros de manera simultnea a fin de que, de no lograr los consensos necesarios en un mbito, se arribe a un acuerdo en otro. Por ejemplo, esto ocurre cuando se incluye, en ciertos organismos internacionales, una cuestin para negociacin que pertenece en realidad al mandato primario de otro foro.

    Todo esto tiene consecuencias sobre la prctica de la negociacin. En primer lugar, los resultados de la negociacin de una cuestin van a depender de los antecedentes, prioridades y procedimientos de cada foro, y de las caractersticas de los negociadores que participan en ellos. Por caso, en un tema en el que convergen cuestiones ambientales y comerciales, es ms probable que se prioricen los aspectos de cuidado ambiental en un foro ambiental que en uno comercial.

    En segundo lugar, la postura de un pas en un foro puede determinar la postura que sostenga en otros, lo que obliga a una necesidad de congruencia de posiciones, no siempre fcil de cumplir, ya que los negociadores de un mismo pas suelen provenir de diferentes reas de gobierno y en algunos casos, de organismos no gubernamentales que pueden tener diferencias de opiniones entre s.

    En tercer lugar, estas estrategias son mejor aprovechadas por los pases que cuentan con mayor cantidad de recursos, negociadores y especialistas, ya que estn en condiciones de llevar a cabo negociaciones paralelas en

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    distintos foros (Davis, 2009). Esto se evidencia en una asimetra entre los pases desarrollados y los pases en desarrollo, que se manifiesta en las siguientes cuestiones:

    i) en general, la mayora de los pases desarrollados tiene mecanismos domsticos de coordinacin de posiciones entre los negociadores que asisten a los diversos organismos, al contrario de lo que ocurre en los pases en desarrollo, en los cuales no suelen existir estos mecanismos de coordinacin interna. Como consecuencia, la posicin que sostiene cada pas en desarrollo sobre un determinado tema suele diferir dependiendo del foro en el que se discuta;

    ii) la coordinacin de posiciones entre los pases en desarrollo no presenta el mismo grado de eficacia en todos los foros;

    iii) la gran mayora de los pases en desarrollo no cuentan con recursos suficientes como para que los negociadores expertos en temas comerciales tambin participen en los foros ambientales y puedan presentar propuestas que contrapesen las de los pases desarrollados, que buscan favorecer a sus productores locales.

    A estos factores se suma que, muchas veces, las agendas de los organismos internacionales estn inspiradas en las polticas de los pases desarrollados, lo cual influye sobre el contenido de los informes tcnicos que elaboran sus Secretaras.

    Como resultado, todo ello debilita la posicin de los pases en desarrollo vis a vis los pases desarrollados e implica que los negociadores de los pases en desarrollo deban ejercer mayores esfuerzos para cubrir la proliferacin de los mismos temas en diversos foros, atento a las limitaciones de recursos mencionadas.

    En suma, las estrategias de diversificacin comentadas hacen que, en los debates sobre el proteccionismo verde, los pases en desarrollo tengan ms dificultades para sostener sus posturas en un pie de igualdad con los pases desarrollados que quieren aplicar dichas medidas, lo que exige una cooperacin entre los pases en desarrollo para compartir recursos y sostener posiciones congruentes en los distintos mbitos.

    4. Economa verde y crecimiento verde: dos conceptos que habilitan el proteccionismo verde encubiertoEl debate sobre los conceptos de economa verde y crecimiento verde surge en los ltimos aos en un contexto internacional caracterizado por la crisis econmica que viene afectando en mayor magnitud a los pases desarrollados. Como resultado de esta crisis, se ha acentuado el empleo de medidas proteccionistas (Doporto Miguez, Fossati y Galpern, 2009; OMC, 2012 b).

    Estos dos conceptos, y las medidas que de ellos derivan, tienen la potencialidad de distorsionar el comercio internacional a travs de la aplicacin de medidas proteccionistas basadas en argumentos ambientales que acten en detrimento de las economas en desarrollo. A su vez, como parte de una estrategia de cambio de rgimen o de rediseo del sistema de reglas, se pretendera utilizarlos en reemplazo del concepto de desarrollo sostenible y as crear un nuevo principio que, tal como se ha venido desarrollando, no se opondra de manera explcita al uso del proteccionismo encubierto.

    Los pases desarrollados son quienes impulsan la discusin de estos conceptos, con la oposicin de la mayora de los pases en desarrollo. El debate se promueve en mltiples mbitos, entre los que se destacan: i) un foro ambiental multilateral que analiza los temas y brinda asistencia y asesoramiento, como el PNUMA (Programa de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente); ii) un foro econmico compuesto en su gran mayora por pases desarrollados, que se centra en el anlisis de los temas, como la OCDE (Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico); iii) un foro plurilateral compuesto por un grupo de pases desarrollados y en desarrollo, como el G20, que en su origen se cre para debatir cuestiones econmicas pero que, con la crisis econmica internacional, sum temas comerciales y ambientales; y iv) un foro multilateral con una misin negociadora, como fue la Conferencia de Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas Ro ms 20.

    El desarrollo de este debate se puede dividir en dos etapas: una primera, de definicin de los conceptos de economa verde y crecimiento verde, y de proposicin de medidas de poltica que permitan llevarlos a la prctica, en la que el PNUMA y la OCDE han tenido un papel protagnico; y una segunda, de negociacin de principios en base a estos conceptos, en la que se destacan el G20 y Ro ms 20.

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    4.1. Etapa de definicin de los conceptos y de proposicin de medidas: el papel del PNUMA y de la OCDE

    Tanto el PNUMA como la OCDE han sido parte de la etapa de definicin de los conceptos de economa verde y crecimiento verde, y de la discusin de medidas de poltica que se derivan de ellos. El PNUMA utiliza el concepto de economa verde, mientras la OCDE el de crecimiento verde. Se trata de foros en los que se producen anlisis y documentos que se han tomado como antecedentes para el tratamiento en otros organismos. Asimismo, son mbitos donde los pases desarrollados han mostrado tener influencia sobre sus decisiones.

    El PNUMA hizo visible el concepto de economa verde en 2008, en su llamado a un Nuevo Acuerdo Verde Mundial (Global Green New Deal), diseado como una respuesta poltica a la crisis econmica y financiera. El PNUMA considera que una economa verde debe mejorar el bienestar del ser humano y la equidad social, a la vez que reduce significativamente los riesgos ambientales y las escaseces ecolgicas (PNUMA, 2011). Este Nuevo Acuerdo recomendaba un paquete de inversiones pblicas y una serie de reformas complementarias de polticas y precios con las que se procuraba impulsar la transicin hacia una economa verde, al mismo tiempo que se revitalizaban las economas, se creaban empleos y se abordaba la pobreza persistente.

    Algunos ejemplos de medidas propuestas por el PNUMA en el marco de una economa verde incluyen: i) la aplicacin de subsidios de carcter ambiental (v.g., medidas de apoyo a los precios, incentivos fiscales, subsidios directos y prstamos) para promover el desarrollo de infraestructura y de tecnologas verdes incluidas las industrias verdes incipientes entre las que destaca la mejora de la eficiencia energtica, las energas renovables y el transporte sostenible; ii) la reduccin de subsidios a actividades perjudiciales para el ambiente (v.g., subsidios a la industria pesquera y a los combustibles fsiles); y iii) la aplicacin de impuestos e instrumentos basados en el mercado para promover inversiones e innovaciones verdes (v.g., impuestos a la contaminacin y al uso de recursos naturales, permisos negociables de emisin, pagos por servicios ambientales).

    Para el PNUMA, el concepto de economa verde no sustituye al de desarrollo sostenible, concepto de ms larga data y con presencia en diversos instrumentos legales internacionales, tanto comerciales como ambientales (Recuadro 1). Sin embargo, a diferencia del concepto de desarrollo sostenible, el concepto de economa verde podra habilitar la adopcin de medidas que restrinjan de manera encubierta el comercio, como se discutir ms adelante.

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    Por su parte, el Consejo de Ministros de la OCDE adopt en junio de 2009 la Declaracin sobre Crecimiento Verde, firmada por los 34 pases miembros de esa organizacin(5). La OCDE define el crecimiento verde como aquel que busca fomentar el crecimiento y el desarrollo econmico, garantizando al mismo tiempo que los activos naturales

    5 La OCDE es una organizacin surgida en 1960 que cuenta, en la actualidad, con 34 miembros, entre los cuales se encuentran tanto economas ms avanzadas (los pases de la Unin Europea, Estados Unidos, Canad, Australia, Nueva Zelanda, entre otros) como pases en desarrollo (Mxico, Chile y Turqua). Por otra parte, China, India, Brasil, Indonesia, Sudfrica y la Argentina participan como observadores.

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    continen proporcionando los recursos y los servicios ambientales de los cuales depende el bienestar de las personas. Para lograr este fin, el crecimiento verde debe estimular la inversin y la innovacin, que sern la base de un crecimiento sostenido y darn lugar a nuevas oportunidades econmicas (OECD, 2011).

    En dicha Declaracin, se aprob el mandato para que la OCDE desarrolle una Estrategia de Crecimiento Verde, que rene aspectos econmicos, ambientales, sociales, tecnolgicos y de desarrollo, para lo cual est llevando adelante un creciente cuerpo de anlisis y de recomendaciones. Las medidas propuestas por la OCDE incluyen dos grandes conjuntos de polticas (OECD, 2011): i) aquellas orientadas a incrementar la innovacin en tecnologas verdes (v.g., compras pblicas, estndares y regulaciones, instrumentos de poltica fiscal y de fomento de la competencia); y ii) aquellas que colocan un precio a la contaminacin y que proporcionan incentivos para el uso eficiente de los recursos naturales (v.g., impuestos sobre la energa y las emisiones de carbono, sistemas de permisos negociables de emisin, regulaciones ambientales, estndares, enfoques voluntarios). Muchos gobiernos principalmente de pases miembros de la OCDE publicitan que estn llevando a la prctica medidas enmarcadas en esta iniciativa.

    4.2. Etapa de negociacin: G20 y Ro ms 20

    En la etapa de negociacin, los pases desarrollados buscaron trasladar al G20 y a Ro ms 20 los conceptos de economa verde y crecimiento verde definidos previamente en otros mbitos. Por su parte, la mayora de los pases en desarrollo sostuvieron sus crticas al uso de estos conceptos basados en sus potenciales efectos proteccionistas y en que no tienen en cuenta el trato diferenciado entre pases desarrollados y en desarrollo (Recuadro 2).

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    El proteccionismo comercial verde: un anlisis de tres nuevas cuestiones que afectan a los pases en desarrollo

    Esta cuestin se trat en el G20(6) un foro plurilateral y se incluy en la Declaracin de Cannes de noviembre de 2011. Dicha Declaracin (G20, 2011) indica, entre otras cuestiones, que los pases del G20 promovern estrategias de desarrollo para optimizar el potencial del crecimiento verde y asegurar el desarrollo sostenible, y que la Conferencia de Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas Ro ms 20, de junio de 2012, sera una oportunidad para reinsertar el desarrollo sostenible en el corazn de la agenda internacional, como una solucin a largo plazo para el crecimiento, la creacin de empleo, la reduccin de la pobreza y la proteccin ambiental. En la Declaracin se hace referencia, adems, a que un crecimiento verde inclusivo generar oportunidades en nuevas industrias y en reas como las energas renovables y los servicios ambientales. La adicin del vocablo inclusivo fue propuesta por algunos pases como una posible manera de tener en cuenta los aspectos sociales y de pobreza.

    En la Declaracin de Los Cabos de junio de 2012 (G20, 2012), los Lderes se comprometieron a mantener su enfoque en el crecimiento verde inclusivo como parte de la agenda del G20, promoviendo, para ello, el desarrollo de un conjunto de polticas voluntarias y no prescriptivas para ese crecimiento y exhortando a promover su aplicacin.(7) Asimismo, destacaron dos cuestiones afines a la posicin de los pases en desarrollo: i) que el crecimiento verde no debe ser utilizado para introducir medidas proteccionistas y ii) que se analicen mecanismos efectivos para movilizar fondos pblicos y privados para la inversin en el crecimiento verde inclusivo en los pases en desarrollo, incluida la Plataforma de Dilogo sobre Inversiones Verdes Incluyentes pblico-privadas.

    En este punto, cabe destacar que alcanzar consenso en una definicin de economa verde en el contexto del

    6 El G20 es un foro para la cooperacin econmica y financiera, creado en diciembre de 1999, que est conformado por 20 economas que, en conjunto, generan el 85% de la produccin mundial y cuentan con dos tercios de la poblacin del mundo. Sus miembros son: Alemania, Arabia Saudita, Argentina, Australia, Brasil, Canad, China, Corea, Estados Unidos, Francia, India, Indonesia, Italia, Japn, Mxico, Reino Unido, Rusia, Sudfrica, Turqua, y la Unin Europea.

    7 Para profundizar en los resultados de la reunin Cumbre de Los Cabos, ver Gobbi, Grande y Fernndez (2013).

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    desarrollo sostenible y de la erradicacin de la pobreza constituy uno de los desafos de la Conferencia de Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas Ro ms 20 (Ro de Janeiro, 20-22 de junio de 2012).

    En dicha reunin, los pases en desarrollo agrupados en el G77 y China coordinados en este tema por la Argentina e India lograron que el desarrollo sostenible contine siendo el paradigma central, en forma contraria a la posicin de pases como Corea, la UE, Japn y Suiza, que buscaron que la economa verde fuera un fin en s mismo. En este sentido, los pases en desarrollo sostuvieron que la economa verde debera prestar debida atencin a los tres pilares del desarrollo sostenible de una forma equilibrada, y estar dirigida al desarrollo econmico y social y a la erradicacin de la pobreza, cuestiones que siguen siendo las prioridades fundamentales de los pases en desarrollo.

    Tambin estos pases enfatizaron que cualquier concepto de economa verde debera respetar los principios de equidad y de responsabilidades comunes pero diferenciadas en materia ambiental.

    Asimismo, prevaleci la posicin de los pases en desarrollo de que la economa verde respete la soberana de los estados sobre sus recursos naturales y el espacio de definicin de polticas nacionales propias, evitando as condicionalidades e imposiciones externas. Adems, se acord que las polticas de economa verde deberan fortalecer la cooperacin internacional, incluidas la provisin de recursos financieros, la creacin de capacidades y la transferencia de tecnologas hacia los pases en desarrollo. Por ltimo, sostuvieron que las estrategias de crecimiento verde no deberan derivar en un proteccionismo verde ni fomentar polticas que constituyan restricciones encubiertas al comercio internacional o discriminaciones arbitrarias o injustificables, de manera inconsistente con el sistema multilateral de comercio y con el derecho internacional ambiental.

    En esta lnea, el documento final de Ro ms 20 incorpora estas cuestiones (Recuadro 3).

    El proteccionismo comercial verde: un anlisis de tres nuevas cuestiones que afectan a los pases en desarrollo

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    El proteccionismo comercial verde: un anlisis de tres nuevas cuestiones que afectan a los pases en desarrollo

    5. Los efectos comerciales de las medidas de respuesta al cambio climtico El debate sobre la cuestin de comercio y cambio climtico se da en un contexto internacional en el que los pases desarrollados se encuentran en proceso de disear e implementar medidas de mitigacin al cambio climtico relacionadas con el comercio.

    Los pases desarrollados justifican el diseo de estas medidas con argumentos ambientales y econmicos. Por el lado de la justificacin ambiental, las medidas comerciales pueden actuar como un incentivo o una amenaza para que los dems pases tomen medidas que tengan un grado de exigencia similar a las propias, en particular aquellos pases que no han asumido compromisos cuantitativos de reduccin de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI), de acuerdo con el rgimen de cambio climtico de las Naciones Unidas (Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico - CMNUCC y su Protocolo de Kioto). Esto se relaciona con el objetivo de evitar la denominada fuga de carbono (carbon leakage, en ingls), que define una situacin donde la disminucin de la emisin de dixido de carbono de un pas se ve compensada por la mayor emisin en otros pases.(8)

    Por otro lado, el argumento econmico est relacionado con el objetivo de los pases desarrollados de que sus industrias no pierdan competitividad por los mayores costos derivados de las obligaciones de mitigacin frente a aquellas industrias ubicadas en los pases en desarrollo que no tienen dichas obligaciones. Es por ello que las medidas comerciales suelen ser reclamadas por los sectores productivos ms afectados por el cambio en la poltica ambiental interna como una condicin para aceptar dicho cambio.

    Para el logro de estos objetivos, los instrumentos que ms se proponen son de tipo no arancelario, entre los que se destacan: i) los requisitos de acceso bajo la forma de normas tcnicas y requisitos de informacin, y ii) los pagos en frontera en funcin del proceso y mtodo de produccin (Hoppstock et al., 2009).

    Estas cuestiones se vienen debatiendo en diferentes mbitos, y se estn discutiendo instrumentos tanto a nivel unilateral como multilateral. El debate central sobre las consecuencias comerciales de las medidas de respuesta al cambio climtico se viene dando en la CMNUCC, mientras que debates ms especficos sobre diferentes medidas se llevan a cabo en otros mbitos, entre los que se destacan la OMC, la Organizacin Internacional de Normalizacin (ISO) y la Organizacin de Aviacin Civil Internacional (OACI).

    En ese contexto, la mayora de los pases en desarrollo, incluida la Argentina, vienen manifestando su preocupacin en los foros multilaterales pertinentes respecto de la posible implementacin de medidas de respuesta relacionadas con el comercio que perjudiquen sus exportaciones.

    5.1. El debate central en la CMNUCC

    El rgimen de cambio climtico de las Naciones Unidas trata explcitamente las preocupaciones relacionadas con las medidas de respuesta y sus efectos en el comercio internacional en el artculo 3.5 de la CMNUCC(9), y en los artculos 2.3 y 3.14 del Protocolo de Kioto(10).

    Esos artculos se relacionan con las reglas de la OMC que tienen como objetivo evitar restricciones encubiertas al comercio. En particular, el artculo XX del GATT 1994 establece que las medidas comerciales pueden tener fines u

    8 Esta fuga puede darse por diferentes motivos (Sijm et al., 2004): i) un cambio en el tipo de insumos utilizados (v.g., tipo de energa) y ii) un cambio en la distribucin a nivel mundial de la produccin de bienes intensivos en emisiones de GEI como consecuencia de las medidas de poltica ambiental adoptadas por los pases. Este ltimo cambio puede deberse a una relocalizacin de las industrias intensivas en GEI o a una variacin en el nivel de produccin por el aumento de los costos que ocasiona la poltica ambiental.

    9 El artculo 3.5, que ha sido reafirmado en la Decisin 1. CP/16 (adoptada en Cancn, en diciembre de 2010), establece que Las Partes deberan cooperar en la promocin de un sistema econmico internacional abierto y propicio que condujera al crecimiento econmico y desarrollo sostenibles de todas las Partes, particularmente de las Partes que son pases en desarrollo, permitindoles de ese modo hacer frente en mejor forma a los problemas del cambio climtico. Las medidas adoptadas para combatir el cambio climtico, incluidas las unilaterales, no deberan constituir un medio de discriminacin arbitraria o injustificable ni una restriccin encubierta al comercio internacional.

    10 El artculo 2.3 del Protocolo de Kioto establece, en la misma lnea que su artculo 3.14, que las Partes Anexo I en su mayora, pases desarrollados se empearn en aplicar las polticas y medidas de respuesta de tal manera que se reduzcan al mnimo los efectos adversos sobre el comercio internacional y las repercusiones sociales, ambientales y econmicas para otras Partes, especialmente las Partes que son pases en desarrollo, y en particular las mencionadas en los prrafos 8 y 9 del artculo 4 de la Convencin, teniendo en cuenta lo dispuesto en el artculo 3 de la Convencin.

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    objetivos ambientales o de conservacin legtimos, y que debern cumplir con la condicin de que no constituyan un medio de discriminacin arbitrario o injustificable ni una restriccin encubierta al comercio internacional.

    En ese contexto, la posible utilizacin de medidas comerciales con el objetivo de luchar contra el cambio climtico ha estado bajo negociacin en el Grupo Ad-Hoc de Cooperacin a Largo Plazo de la CMNUCC, especficamente en el subgrupo sobre las consecuencias econmicas y sociales de las medidas de respuesta. Dicho Grupo, que ha concluido su labor en diciembre de 2012 en la 18 Conferencia de las Partes, que tuvo lugar en Doha, Qatar, ha decidido que el tema seguir bajo discusin en el marco del Foro sobre el Impacto de la Implementacin de las Medidas de Respuesta en el contexto de los rganos Subsidiarios de la Convencin. Este foro, creado en 2011 como respuesta a un pedido del G77 y China de contar con un mbito de intercambio de experiencias sobre las consecuencias de las medidas de respuesta, seguir reunindose en 2013 y debatir, entre otras cuestiones, las medidas unilaterales que podran afectar el comercio de los pases en desarrollo, con el objetivo de recomendar una decisin para que sea adoptada en la prxima Conferencia de las Partes (diciembre de 2013, Varsovia, Polonia).

    En el marco de esas negociaciones, mientras que los pases desarrollados no estiman conveniente debatir el tema de comercio y cambio climtico en la CMNUCC, la mayora de los pases en desarrollo estiman que el tema de comercio debe debatirse e incluirse en cualquier eventual resultado de la Conferencia de las Partes de esta Convencin.

    En particular, la Argentina al igual que alrededor de noventa pases en desarrollo, entre ellos India, China, los pases del Grupo Africano, Filipinas, Malasia, Bolivia y Venezuela sostiene que las medidas de respuesta relacionadas con el comercio en proceso de ser diseadas e implementadas por los pases desarrollados no son un medio apropiado ni efectivo para responder al cambio climtico, en lnea con los siguientes argumentos:

    i) dichas iniciativas podran derivar en restricciones encubiertas al comercio de los productos de los pases en desarrollo y conllevar la necesidad de que estos pases readecuen sus patrones de produccin a estndares ambientales que no contemplen sus necesidades de desarrollo ni sus condiciones sociales y econmicas especiales;

    ii) las medidas de respuesta aplicadas por los pases desarrollados al comercio de los pases en desarrollo traspasaran los costos de mitigacin a los pases de menores recursos. Esto violara los principios de la CMNUCC, en particular, el de equidad y de responsabilidades comunes pero diferenciadas (artculo 3.1 de la CMNUCC); el principio por el cual las partes tienen derecho al desarrollo sostenible (artculo 3.4 de la CMNUCC); y el principio que postula que las medidas de respuesta no deberan constituir una restriccin encubierta al comercio internacional (artculo 3.5 de la CMNUCC). Asimismo, ese tipo de medidas aplicadas a los pases en desarrollo seran contrarias al principio de responsabilidades histricas, por el cual las emisiones que datan desde la revolucin industrial corresponden a los pases desarrollados y no a los pases en desarrollo;

    iii) la imposicin de medidas comerciales obligara a los pases en desarrollo a tomar acciones voluntarias de mitigacin para cumplir con los requisitos de estas medidas sin contar con los recursos financieros ni con la tecnologa que los pases desarrollados se obligaron a transferir a los pases en desarrollo (artculos 4.3, 4.5 y 4.7 de la CMNUCC);

    iv) algunas de las medidas de respuesta comerciales tales como los etiquetados referidos a la emisin de gases de efecto invernadero, que se tratan en la seccin 5.2no se aplicaran a productos industriales, sino principalmente a materias primas, productos agropecuarios y alimenticios, los que resultan, en muchos casos, las principales exportaciones de los pases en desarrollo. Ello implicara penalizar en mayor medida el comercio de los pases en desarrollo y, por ende, su desarrollo econmico y social, lo que no resultara consistente con el principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas de la CMNUCC;

    v) las medidas de respuesta relacionadas con el comercio se basan en las emisiones durante la etapa de produccin y no durante la de consumo, por lo que no se toma en cuenta que una gran parte de las emisiones en los pases en desarrollo se relaciona con las exportaciones que se hacen para satisfacer los patrones de consumo de los pases desarrollados.(11) Por lo tanto, quienes defienden estas medidas estaran sosteniendo que la responsabilidad corresponde al productor, mientras que los crticos sostienen que el importador tambin es responsable por la emisin vinculada con sus importaciones.(12)

    11 Esto se conoce como carbono incorporado en el comercio (carbon embedded).

    12 Por ejemplo, Peters y Hertwich (2008) calcularon que la emisin de carbono incorporada en las importaciones de los pases con compromisos de reduccin de emisiones en su mayora, pases desarrollados originadas en pases sin compromisos de reduccin pases en desarrollo equivale al 11% de la emisin originada en los pases desarrollados.

    El proteccionismo comercial verde: un anlisis de tres nuevas cuestiones que afectan a los pases en desarrollo

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    El proteccionismo comercial verde: un anlisis de tres nuevas cuestiones que afectan a los pases en desarrollo

    5.2. El debate sobre las medidas especficas: el etiquetado de los productos relacionados con las emisiones de gases de efecto invernadero

    La huella de carbono de los productos hace referencia a la medicin de las emisiones de gases de efecto invernadero resultantes de la produccin de los bienes a lo largo de su ciclo de vida (produccin, distribucin, consumo y disposicin final o reciclaje). Aunque su objetivo es informar al consumidor sobre la contribucin del producto a la emisin de estos gases, las preocupaciones de muchos pases, en particular de los pases en desarrollo exportadores, es que estas medidas pueden tener consecuencias negativas sobre su comercio.(13)

    La principal propuesta unilateral es la contenida en la Ley Grenelle 2 de Francia, que estableci que a partir del 1 de julio de 2011 se lleve a cabo una etapa de experimentacin con una duracin mnima de 12 meses, que en principio se ha extendido hasta comienzos de 2013 en la que se evaluar el proceso ms adecuado para informar al consumidor sobre el contenido de carbono de los productos y sus embalajes, as como tambin sobre el consumo de recursos naturales o el impacto ambiental atribuible a los productos durante todo su ciclo de vida. Esta evaluacin permitir definir, por ejemplo, si el etiquetado de productos de consumo en Francia ser voluntario u obligatorio y cules sectores o categoras de productos estarn involucrados.

    Este requisito de informacin podra derivar en exigencias de etiquetados con diferentes criterios ambientales que, en principio, se exigiran por igual a productos nacionales e importados, incluidos aquellos provenientes de pases en desarrollo.

    Para la Argentina, la Ley Grenelle 2 podra suponer un obstculo tcnico al comercio, porque el etiquetado implicar un mayor costo por la certificacin y un gravamen administrativo para los productores de pases en desarrollo. Adems, el impacto sobre las exportaciones ser mayor: i) si el eco-etiquetado sobre el impacto en emisiones de gases de efecto invernadero fuese de naturaleza obligatorio, y ii) si efectivamente se introdujese un eco-etiquetado del consumo de recursos naturales o del impacto sobre los medios naturales durante el ciclo de vida de los productos.

    Asimismo, existe preocupacin por la posible legitimacin que la legislacin francesa podra brindar a una potencial elaboracin de una normativa similar en la Unin Europea para la creacin de esquemas de etiquetado voluntarios pero que, promovidos por los gobiernos, podran constituirse, de hecho, en obligatorios.

    Estas crticas fueron planteadas por la Argentina en la OMC en el mbito del Comit de Obstculos Tcnicos al Comercio (OTC), donde en junio de 2011 apoy la Preocupacin Comercial Especfica (PCE) de Corea relativa a la Ley Grenelle 2 de Francia(14), y en las siguientes reuniones de ese Comit(15) present una PCE propia. Al respecto, la Argentina solicit aclaraciones respecto de distintas cuestiones relativas a esa Ley, entre ellas (OMC, 2012 a):

    i) si el clculo de la huella de carbono se aplicar a las exportaciones de productos agropecuarios e industriales de los pases en desarrollo y de pases menos adelantados o solo a los productos agropecuarios e industriales de los pases desarrollados, atendiendo al principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas;

    ii) si se prevn clusulas de trato especial y diferenciado para los pases en desarrollo como est previsto en el artculo 12 del Acuerdo sobre Obstculos Tcnicos al Comercio, es decir, que atiendan las necesidades en materia de desarrollo, finanzas y comercio de pases en desarrollo, y medidas ideadas para no afectar las exportaciones de pases en desarrollo;

    iii) si incluye artculos relativos a asistencia tcnica para los pases en desarrollo, en particular para las pequeas y medianas empresas ubicadas en esos pases.

    La Argentina tambin plante que la Ley Grenelle 2 constituira un obstculo innecesario al comercio desde el punto de vista de su diseo, eventual aplicacin y posible impacto, en especial en los pases en desarrollo (OMC, 2012 c). La ley implica un trato desfavorable hacia los productos importados similares, principalmente de los pases en desarrollo, puesto que: i) discrimina sobre la base de procesos y mtodos de produccin no relacionados directamente con los productos, como el impacto ambiental y las emisiones derivadas de la produccin de un bien; ii) el nivel de las emisiones de carbono resultantes de la distribucin y el transporte de los bienes en la Unin

    13 Para un anlisis de la canasta de exportaciones argentinas potencialmente afectada por los esquemas de medicin de huella de carbono de los productos, ver Lottici (2012).

    14 PCE Francia Ley No. 2010-788: Compromiso Nacional para el Medio Ambiente (Ley Grenelle 2).

    15 Reuniones del Comit OTC de noviembre de 2011 y de junio y noviembre de 2012.

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    Europea ser prcticamente insignificante en comparacin con el de pases alejados geogrficamente; y iii) los costos para certificar un producto son sustancialmente mayores para una empresa de un pas en desarrollo que para una de un pas desarrollado.

    Estas preocupaciones son compartidas por otros pases en desarrollo, como India, Sudfrica, Uruguay y Cuba, que expresaron su inquietud por la Ley Grenelle 2, junto con la Argentina, en las reuniones del Comit OTC.

    Al respecto, la Unin Europa expres que la Ley Grenelle 2 no contiene disposiciones que prevean un etiquetado ambiental obligatorio y que las autoridades francesas buscan contribuir con la etapa de experimentacin de la ley a las reflexiones sobre etiquetado ambiental actualmente en curso en numerosas instancias nacionales e internacionales (OMC, 2012 a). Sin embargo, tambin resalt que an no se ha adoptado una disposicin sobre etiquetado nacional ni tampoco se han propuesto disposiciones relativas a los tipos de productos involucrados o a las modalidades de la puesta en marcha del etiquetado. Es por ello que la UE estima que los debates dentro del Comit OTC resultan, por el momento, prematuros. Por ltimo, la UE se mostr dispuesta a brindar informacin sobre los resultados del perodo de experimentacin, los cuales probablemente sern dados a conocer a principios de 2013 (OMC, 2012 a).

    En trminos ms generales, la cuestin de la huella de carbono tambin se viene debatiendo en la OMC en el marco del Comit de Comercio y Medio Ambiente en Sesin Ordinaria, como parte de la discusin sobre el efecto de las medidas ambientales en el acceso a los mercados, especialmente en relacin con los pases en desarrollo (prrafo 32. i de la Declaracin de Doha).

    Segn los pases desarrollados, el debate debe centrarse en el intercambio de experiencias y en los efectos positivos de esas medidas sobre las exportaciones, mientras que, para la mayora de los pases en desarrollo, la atencin debe enfocarse en cmo evitar posibles efectos negativos sobre las exportaciones de los pases en desarrollo.

    En particular, la Argentina ha sostenido en la OMC su preocupacin por la proliferacin de diferentes metodologas para el clculo de la huella de carbono, como la PAS 2050 (Publicly Available Specification 2050) del Reino Unido, el Protocolo de Gases de Efecto Invernadero desarrollado por el World Resource Institute y el World Business Council for Sustainable Development, y la norma ISO 14067 en proceso de elaboracin por la Organizacin Internacional de Normalizacin (ISO), que se comenta ms adelante.

    Al respecto, la Argentina ha manifestado en este Comit de la OMC que dichas metodologas presentan dificultades en cuanto a su alcance, transparencia en sus procesos de elaboracin y costos de certificacin, debido a que:

    i) en las metodologas de clculo no existe un criterio uniforme respecto de qu etapas del ciclo de vida del producto quedaran abarcadas para la contabilizacin de las emisiones de gases de efecto invernadero. En ese sentido, mientras que algunas metodologas incluyen las emisiones ocurridas durante la produccin, distribucin, y/o consumo del producto, otras tambin suman las emisiones generadas en la fabricacin de los insumos, lo cual presentara serias dificultades metodolgicas y prcticas;

    ii) resulta preocupante el incremento de los estndares privados en materia ambiental, incluidos los estndares de huella de carbono, dado que esos estndares limitaran el acceso de los productos de pases en desarrollo, menoscabando el rol de los estados como reguladores del comercio internacional;

    iii) asimismo, el proceso de certificacin de la huella de carbono resultara costoso y de difcil cumplimiento, en especial para los pases en desarrollo y para las pequeas y medianas empresas ubicadas en esos pases. Dicha inquietud se basa, en primer lugar, en que muchos pases en desarrollo no cuentan con certificadoras nacionales propias, por lo cual en la mayora de los casos deberan contratar certificadoras extranjeras y, en segundo lugar, en que en general, se requiere que la certificacin se realice en el pas importador.

    Por ltimo, el otro mbito donde se discute este tema es la Organizacin Internacional de Normalizacin (ISO), donde se encuentra en desarrollo la norma ISO 14067 sobre Huella de carbono de los productos - Requisitos y directrices para la cuantificacin y la comunicacin. Este estndar se encuentra en un estado avanzado de desarrollo en la etapa de proyecto de norma internacional (DIS, por sus siglas en ingls Draft International Standard) (ISO, 2012). Cabe sealar que, en la ltima votacin de junio de 2012, este estndar obtuvo alrededor de un treinta por ciento de votos negativos, en su mayora de pases en desarrollo, incluida la Argentina. Ello signific que an no se encuentra listo para pasar a la prxima etapa de publicacin y que est en proceso de revisin.

    El proyecto de norma ISO plantea ciertas preocupaciones graves desde la perspectiva del comercio de productos y servicios:

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    El proteccionismo comercial verde: un anlisis de tres nuevas cuestiones que afectan a los pases en desarrollo

    i) esta cuantificacin se basa en el anlisis del ciclo de vida del producto (LCA, por sus siglas en ingls - life cycle assessment), descripto en la serie de normas ISO 14040, y cuenta con limitaciones inherentes, como por ejemplo, que no exista una base cientfica para reducir los resultados del anlisis del ciclo de vida del producto a un nico nmero general;

    ii) el proyecto de norma ISO resulta subjetivo, ya que permite diferentes clculos de la huella de carbono de los productos basados en el ciclo de vida completo del producto o en un ciclo de vida parcial con posibilidad de elegir los procesos que pueden ser excluidos o incluidos del clculo e incluso permite la eliminacin de etapas, procesos, insumos o productos;

    iii) en cuanto a la calidad de los datos, la medicin de la huella de carbono podra presentar grandes diferencias, tomando en cuenta que los productores pueden elegir para su clculo entre una amplia gama de datos primarios o secundarios, normas de categoras de productos no armonizadas (PCR, por sus siglas en ingls product category rules), inventarios nacionales, normas especficas sectoriales u otras fuentes genricas de datos, entre otros.

    Todo esto da pie a diferenciaciones e incertidumbre en el clculo de la huella de carbono de un producto. Ello podra inducir a error a las partes interesadas (los consumidores, los productores y los comerciantes).

    En consecuencia, el uso de parmetros ambientales como una potencial herramienta comercial para la imposicin de barreras no arancelarias constituye una fuente de preocupacin, sobre todo cuando no se basa en parmetros objetivos.

    Sobre la base de estas consideraciones, la India, junto con la Argentina, China, Colombia, Lbano, Mxico, Singapur y Sudfrica, entre otros pases, insistieron en las reuniones de la ISO de 2011 y 2012 en incluir en el texto de la norma una clusula de salvaguarda relativa al comercio (trade-related disclaimer), en cuanto a: i) que esta norma no se adopte ni se aplique con objeto o efecto de crear obstculos o restricciones al comercio internacional; y ii) que los etiquetados sobre huella de carbono no deben ser utilizados para comunicar un mejor desempeo ambiental de un producto, tomando en cuenta que estos etiquetados solo brindan informacin sobre uno de los impactos ambientales de los productos. No obstante ello, en reuniones posteriores de la Junta de Manejo Tcnico de la ISO (Technical Management Board) se ha decidido eliminar esta clusula relativa al comercio. Asimismo, recientemente esa Junta ha propuesto reinsertar esa disposicin en el ltimo proyecto de norma, aunque con un contenido diferente al del anterior, que diluye y debilita su objetivo original.

    Por todas estas razones, constituye una preocupacin para la Argentina que el proyecto de norma ISO pueda ser utilizado como una herramienta para la imposicin de barreras no arancelarias por parte de aquellos miembros que incorporen esta norma en sus reglamentos tcnicos, mediante la diferenciacin de los productos en funcin de sus huellas de carbono.

    Pero el concepto de huella de carbono, an en una etapa inicial de su aplicacin y prueba, ya estara siendo superado por el desarrollo de metodologas relativas a la huella ambiental. Esta huella es ms amplia que la huella de carbono, ya que se refiere no solamente a las emisiones de gases de efecto invernadero, sino tambin al impacto sobre la biodiversidad, los recursos naturales y sobre el uso y manejo del agua, entre otros criterios. Esta diferencia es de especial relevancia en aquellos casos de varios sectores productivos en los cuales las emisiones de gases de efecto invernadero no son el principal factor de impacto ambiental.

    Esta huella se encuentra en la etapa inicial de anlisis en la UE, donde se est desarrollando a nivel unilateral una metodologa armonizada de huella ambiental de los productos. El proyecto est siendo coordinando por la Direccin General de Medio Ambiente de la Comisin Europea junto al Joint Research Center (Centro Comn de Investigaciones o JRC, por sus siglas en ingls) de la Comisin Europea.(16)

    La UE ha sealado que resulta necesario un enfoque sector-especfico y producto-especfico de modo de tomar en consideracin las caractersticas particulares de las funciones de produccin de cada sector. Para ello, la calidad de los datos resulta un elemento esencial, ya que existen muchas deficiencias en los datos y fallas en la comunicacin de la informacin.

    16 Si bien la Comisin Europea viene trabajando en conjunto con el Joint Research Center sobre este tema desde 2003, en diciembre de 2008 recibi una invitacin del Consejo Europeo para estudiar un mtodo comn y voluntario para auditar las emisiones de carbono de las organizaciones y el clculo de la huella ambiental de los productos. Posteriormente, en abril de 2011, en el marco del Single Market Act, se invit nuevamente a la Comisin Europea a evaluar el impacto ambiental de los productos y de las organizaciones.

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    Un punto preocupante es que la UE avance en este tema sin contar todava con una definicin de huella ambiental consensuada internacionalmente. Adems, es probable que los criterios para su certificacin no consideren las caractersticas propias de los pases en desarrollo ni de sus sistemas productivos, por lo que seran de difcil cumplimiento por parte de los productores de esos pases.

    5.3. El debate sobre las medidas especficas: el ajuste en frontera mediante los permisos negociables de emisin obligatorios

    El uso de los permisos negociables es un instrumento de poltica ambiental que hace tiempo se utiliza para controlar las emisiones de gases de efecto invernadero. Sin embargo, su alcance comprenda a los emisores radicados en los pases en que se exiga su uso, como es el caso del vigente Sistema de Comercio de Emisiones de la Unin Europea (EU-ETS) y del proyecto de Acta de Energa Limpia y Seguridad que se ha debatido en el Congreso de Estados Unidos.

    En el caso del sistema de la UE, su aplicacin a las emisiones realizadas en otros pases se inicia a partir de la Directiva 2008/101/CE que modifica la Directiva 2008/87/CE de establecimiento de un rgimen para el comercio de derechos de emisin de gases de efecto invernadero en la Comunidad, con el fin de incluir las actividades de la aviacin en ese rgimen, de modo de reducir el impacto sobre el cambio climtico atribuible a ese sector.

    Al respecto, la Directiva incluye las emisiones de dixido de carbono de todos los vuelos con destino y origen en aerdromos comunitarios a partir de 2012, independientemente de que el operador areo est basado o no en la UE, y para las emisiones producidas a lo largo de todo el territorio recorrido. La Directiva establece que los derechos de emisin de cada aerolnea se calcularn en base al promedio de las emisiones anuales de las aerolneas durante el periodo 2004-2006. De los derechos de emisin, a cada operador le sern asignados gratuitamente el 82% de sus cuotas de emisin con base en el promedio de los aos 2004-2006, un 15% deber ser comprado en subasta y el restante 3% se mantendr como una reserva para las compaas que se incorporen posteriormente o que superen el lmite de excepcin por mnimo trfico. Si este 3% de la reserva no es asignado, se subastar. Asimismo, si bien la medida establece que esta exigencia no se aplicara a los operadores de pases que apliquen medidas con eficacia comparable, no se encuentran definidas en la Directiva cules seran dichas medidas.

    La entrada en vigencia de esta medida fue el 1 de enero de 2012, pero su aplicacin a aerolneas de terceros estados fuera de la UE ha sido postergada en noviembre de 2012 por un ao. Segn la UE, esta decisin fue tomada a partir de los progresos en las negociaciones en relacin con el establecimiento de un mecanismo para la reduccin de emisiones, ocurridos en la reunin de Consejo de la Organizacin de Aviacin Civil Internacional (OACI) de noviembre de 2012. La decisin de suspensin de la UE ser revisada en funcin de los resultados de la Asamblea General de la OACI de septiembre-octubre de 2013.

    En este contexto, la decisin de la UE obedece tambin a que la medida ha generado una fuerte oposicin a nivel multilateral (en la CMNUCC y la OACI) y plurilateral, donde se destaca el documento consensuado por ms de 20 pases(17), entre los que se encuentran la Argentina, Brasil, China, Estados Unidos, India, Japn y Rusia. Uno de los principales argumentos es que la UE se ha excedido en su jurisdiccin legal al exigir permisos por emisiones ocurridas fuera de su espacio areo. En febrero de 2012, y tras haberse reunido junto con otros pases en Nueva Delhi en septiembre de 2011, este conjunto de pases defini en Mosc una serie de posibles medidas a implementar en caso de que la UE no revea su decisin, entre las que sobresalan: prohibir que sus empresas areas participen del esquema europeo; iniciar un caso de solucin de diferencias en el marco de la OACI; evaluar su consistencia con las normas de la OMC; revisar los acuerdos bilaterales de aviacin con los pases de la UE; e imponer algn tipo de impuesto a las empresas areas europeas. Varios de estos pases tomaron algunas medidas para proteger a sus operadores, o aprobaron regulaciones a travs de sus Parlamentos para prohibir que sus aerolneas cumplan con la Directiva, como fue el caso de India, China y Estados Unidos.

    La Directiva en cuestin es una normativa unilateral y con aplicacin extraterritorial que resulta contraria al derecho internacional en general, y en particular a la CMNUCC y su Protocolo de Kioto, en especial su principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas.

    Esta norma unilateral tambin presenta otros inconvenientes : i) en su proceso de elaboracin no se han tomado en consideracin las situaciones de todos los pases en desarrollo posiblemente afectados, particularmente de los

    17 El documento es la Joint declaration of the Moscow meeting on inclusion of international civil aviation in the EU-ETS, del 22 de febrero de 2012.

    El proteccionismo comercial verde: un anlisis de tres nuevas cuestiones que afectan a los pases en desarrollo

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    El proteccionismo comercial verde: un anlisis de tres nuevas cuestiones que afectan a los pases en desarrollo

    pases en desarrollo ubicados geogrficamente lejos del continente europeo, ni el impacto en el comercio de esos pases; y ii) la medida tampoco ha tenido en cuenta los costos que para la industria conllevara su cumplimiento, que afectara en especial a los operadores de los pases en desarrollo.

    A nivel multilateral, en la OACI se estn realizando esfuerzos para arribar a una solucin consensuada en la materia. All se est discutiendo la cuestin de la aviacin y el cambio climtico, que incluye medidas tcnicas y de operacin de los vuelos y, como ya se mencion, un plan de mecanismos de mercado referidos a las emisiones de gases de efecto invernadero que genera la aviacin civil.

    Lo que est en discusin son variantes de un sistema de comercio de permisos de emisiones, que de manera implcita implicaran exigir a todos los pases un lmite a la emisin. De este modo, estas variantes entraran en conflicto con el principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas, base de la negociacin en la CMNUCC. Este principio tambin rige en esta negociacin particular de la OACI, porque el Protocolo de Kioto, en su artculo 2.2, establece que las Partes Anexo I debern limitar sus emisiones del transporte areo trabajando a travs de la OACI. Esta posicin es defendida por la mayora de los pases en desarrollo, mientras que los pases desarrollados alegan, en forma contraria, que debe aplicarse el principio de no discriminacin y de trato igualitario por el que se rige la OACI.

    La definicin de lo que ocurra con el transporte areo podra ser tomado como modelo para el transporte martimo, en particular en las negociaciones de la Organizacin Martima Internacional (OMI), lo cual afectara de manera clara el comercio internacional en su conjunto, ya que el 90% del comercio se transporta por este medio (IMO, 2011).

    Por otro lado, a nivel unilateral se destaca la iniciativa de Estados Unidos de exigir a los importadores de manufacturas la entrega de permisos en una cantidad equivalente a las emisiones de gases de efecto invernadero durante la produccin. Esta iniciativa se ha plasmado en diferentes proyectos de ley presentados en el Congreso de ese pas, entre los que se destaca el Acta de Energa Limpia y Seguridad, pero ninguno ha sido aprobado por ambas Cmaras del Congreso.

    Al igual que la medida de la UE para las emisiones de la empresas de aviacin civil, esta propuesta de Estados Unidos fue presentada como una medida de poltica ambiental interna que busca evitar la fuga de carbono. Sin embargo, de manera implcita tiene un objetivo extraterritorial, ya que intenta influir en las polticas ambientales de otros pases mediante un pago en frontera, similar a un arancel a la importacin basado en las caractersticas del proceso y mtodo de produccin de los bienes. Segn clculos preliminares, esta iniciativa podra afectar al 10% de las exportaciones argentinas a Estados Unidos (Hoppstock et al., 2009).

    6. Liberalizacin de bienes y servicios ambientalesA diferencia de las otras cuestiones analizadas, en este caso no se trata del uso del ambiente como argumento para limitar las importaciones, sino de su uso con el objetivo de promover las exportaciones, reduciendo las trabas al acceso a los mercados de los denominados bienes y servicios ambientales.

    El problema bsico con el que se enfrenta esta cuestin es que no existe una definicin precisa sobre qu se entiende por este tipo de bienes y servicios, ya que, a diferencia de lo que puede ser el sector automotriz, siderrgico o agropecuario, no existe un sector de bienes y servicios ambientales. Es por ello que se han propuesto diversos criterios de seleccin de bienes, como por ejemplo, los bienes cuyo uso final es controlar, prevenir o corregir la contaminacin y conservar los recursos naturales, los bienes cuyo proceso y mtodo de produccin tiene un bajo impacto ambiental, y los bienes con un impacto ambiental menor a otros con uso similar (Fastame y Niscovolos, 2007).

    Los primeros trabajos que analizaron este tipo de bienes consideraron solo los productos industriales (OECD, 1996), dejando de lado los productos agropecuarios. Adems, los enfoques que a la fecha han sido objeto de mayor anlisis y desarrollo han incluido la elaboracin de listas de bienes.

    El foro donde se lleva a cabo la principal negociacin sobre este tema es la OMC en el marco de la Ronda Doha en el cual se acord que los miembros debatirn la reduccin o la eliminacin de los obstculos arancelarios y no arancelarios a los bienes y servicios ambientales. Pero tambin el tema se viene discutiendo en otros dos foros, en los cuales la cuestin se plante con anterioridad a la Ronda Doha, a pesar de que la OMC contina siendo el mbito

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    primario: la OCDE, compuesta en su mayora por pases desarrollados, y la APEC (Foro de Cooperacin Econmica Asia-Pacfico), de carcter regional y conformada por pases desarrollados y en desarrollo. Una diferencia entre estos dos foros es que en la OCDE el objetivo del debate sobre la clasificacin de los bienes fue analtico, mientras que en la APEC la clasificacin de productos forma parte de un proceso negociador entre sus miembros sobre la reduccin de barreras al comercio (Steenblik, 2003).

    En los apartados que siguen se presenta, primero, un breve anlisis de las consecuencias comerciales de esta cuestin y luego, los avances en la negociacin y las principales posiciones negociadoras en los tres foros mencionados.

    6.1. Problemas comerciales desde la perspectiva de los pases en desarrollo

    En principio, una reduccin de las barreras comerciales favorece un mayor comercio de estos bienes. Sin embargo, los efectos pueden diferir segn el pas de que se trate e influir en las posturas negociadoras. Es as que se pueden mencionar algunos problemas y consecuencias generales, adems de las consecuencias particulares que derivan del enfoque que se da a esta cuestin en la OCDE, la APEC y la OMC, que se presentan en cada una de las secciones respectivas.

    Los dos primeros problemas son consecuencia de las propuestas que se basan en la confeccin de listas de bienes, que son apoyadas por gran parte de los pases, en particular los pases desarrollados y algunos pases en desarrollo.

    El primer problema es que, con el objetivo de mejorar la proteccin del ambiente, se puede terminar reduciendo los aranceles de productos industriales que no se usen para fines ambientales. Esto se debe a dos cuestiones (Steenblik, 2003):

    i) la primera cuestin es el llamado error de inclusin: como no existe una seccin del nomenclador arancelario que corresponda solo a los bienes ambientales, estos bienes estn en cdigos arancelarios que incluyen bienes que no son ambientales. As, si se reducen los aranceles correspondientes a un cierto cdigo arancelario, se mejora el acceso a bienes que no son ambientales. Este error se puede reducir al utilizar un cdigo con un mayor grado de detalle. Sin embargo, el inconveniente es que el mayor detalle al que se encuentran armonizados los cdigos a nivel internacional es a 6 dgitos, lo cual deja suficiente margen para que se presente este problema; y

    ii) la segunda cuestin es el denominado problema del uso dual o mltiple: hay bienes que pueden utilizarse tanto para un fin ambiental como tambin para otros usos. Como en la clasificacin arancelaria no figura el tipo de uso sino solo el bien, la reduccin arancelaria puede beneficiar a bienes que no se utilicen para fines ambientales.

    El segundo problema se relaciona con el hecho de que la mayora de las propuestas solo incluyen bienes industriales: como los aranceles promedio de los bienes industriales en los pases en desarrollo son mayores que en los pases desarrollados(18), cualquier reduccin arancelaria afectara ms a los pases en desarrollo. En consecuencia, el mayor sacrificio en trminos arancelarios estara a cargo de los pases en desarrollo y beneficiara ms a las exportaciones de los pases desarrollados. A esto se suma que los denominados bienes ambientales resultan de inters exportador neto de los pases desarrollados: el 87% de los ingresos totales generados por la industria de bienes y servicios ambientales corresponde a pases desarrollados, entre los que se destaca la participacin de EE.UU. (38%), Europa occidental (29,5%) y Japn (19,3%). Asia, por su parte, particip con el 4,2% de esos ingresos, seguida por Amrica Latina (1,9%), Medio Oriente (1%) y frica (0,5%) (UNCTAD, 1998).

    El tercer problema es que la liberalizacin de bienes y servicios ambientales es una forma de obtener reducciones arancelarias para bienes industriales, las cuales son ms difciles de lograr en la negociacin especfica que corresponde a estos productos, como es el caso de la negociacin sobre acceso a productos no agrcolas (NAMA, por sus siglas en ingls) que forma parte de la Ronda Doha.

    El cuarto problema es que la exclusin de productos agropecuarios de los bienes beneficiados favorece a quienes tienen aranceles altos en estos productos, en particular muchos pases desarrollados.

    El quinto problema es que la liberalizacin de los bienes y servicios ambientales no favorece el desarrollo tecnolgico

    18 El arancel consolidado promedio para productos no agropecuarios de pases en desarrollo es de 28,5%, mientras que para pases desarrollados es de 6,3%; por su parte el arancel aplicado promedio es de 9,9% para los primeros y de 3,4% para los segundos (Fossati y Doporto Miguez, 2007). En la seccin 6.2 se muestra que esta diferencia en los aranceles promedio tambin se verifica para un conjunto de bienes identificados como ambientales segn la definicin de la OCDE.

    El proteccionismo comercial verde: un anlisis de tres nuevas cuestiones que afectan a los pases en desarrollo

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    El proteccionismo comercial verde: un anlisis de tres nuevas cuestiones que afectan a los pases en desarrollo

    en los pases en desarrollo, porque la mayora de las patentes relacionadas con las tecnologas ambientales y las energas renovables se encuentran en manos de los pases desarrollados. En ese contexto, el patentamiento de energas limpias est dominado por algunos pases de la OCDE, fundamentalmente Japn, Estados Unidos y Alemania (UNEP, EOP e ICTSD, 2010).

    Por ltimo, en este tipo de bienes es muy influyente el rol de los estados en lo que hace a las compras pblicas, mediante las cuales se puede favorecer cierto tipo de bienes, servicios y tecnologas desarrollados localmente en detrimento de los importados (OECD, 2001).

    6.2. La lista de la OCDE

    Fue en la OCDE donde en la dcada de 1990 se comenz con el trabajo analtico relacionado con la definicin de los bienes y servicios ambientales, como parte de su plan de trabajo sobre poltica ambiental y competitividad industrial (Steenblik, 2003). Es as como se lleg a una definicin que considera que la industria de bienes y servicios ambientales consiste en actividades de produccin de bienes y servicios para medir, prevenir, reducir, minimizar o corregir la contaminacin del agua, el aire y el suelo, as como los problemas relacionados con los residuos, el ruido y los ecosistemas. Ello incluye tecnologas, productos y servicios ms limpios que reducen el riesgo ambiental y minimizan la contaminacin y el uso de los recursos (OECD y Eurostat, 1999). A partir de esta definicin, en 1998 se confeccion una lista donde se clasific a estos bienes en tres categoras: i) gestin de la contaminacin; ii) tecnologas y productos ms limpios; y iii) gestin de los recursos (ver Recuadro 4).

    Cabe destacar que este enfoque de listas de productos difiere de uno previo desarrollado por la UNCTAD sobre productos ambientalmente preferibles, definidos como aquellos productos que causan un dao significativamente menor al ambiente en alguna etapa de su ciclo de vida que los productos alternativos que tienen la misma finalidad (UNCTAD, 1995). Algunos ejemplos de estos productos son las bolsas reutilizables de lona o de yute en lugar de las de plstico o de papel, los productos agrcolas orgnicos y los biocombustibles. Para determinar que un producto causa menos daos ambientales que otros se tienen en cuenta, generalmente, los siguientes criterios: a) la utilizacin de recursos naturales y de energa; b) la cantidad y peligrosidad de los desechos generados por el producto en su ciclo de vida; c) los efectos sobre la salud de las personas y los animales; y d) la conservacin del medio ambiente (OMC, 2004). Esta definicin alternativa permite la inclusin de productos agrcolas, a diferencia de la lista de la

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    OCDE que solo incluye productos industriales.

    Dado que los pases de la OCDE ya han reducido de manera importante la mayora de los aranceles al comercio de bienes industriales incluidos los bienes ambientales y han comenzado a liberalizar el comercio de servicios ambientales, un incremento del flujo de comercio de estos productos requerira una reduccin de los aranceles que aplican los pases en desarrollo. Por ejemplo, el arancel promedio de estos bienes aplicado por los pases desarrollados (Estados Unidos, Unin Europea, Japn y Canad) era de 3,4% en 1996, mientras que el arancel aplicado por un conjunto de pases en desarrollo era de 18% (OECD, 2001). Asimismo, los aranceles aplicados a estos bienes por los pases en desarrollo tambin presentan grandes diferencias entre s, con tasas arancelarias que van desde 0% hasta 15%, 30% e incluso 70% (OECD, 2001). Por su parte, en el caso de la regin sudamericana, estos niveles varan entre 6% en Chile, 11% en el CAN y entre 8,6% y 12% en el MERCOSUR (Garca, 2008).

    De esta forma, la posicin de los pases desarrollados que empujan una reduccin de los aranceles fijados por los pases en desarrollo encubre un inters por promover un mayor acceso a los mercados de bienes industriales producidos, principalmente, por sus economas.

    Adems, a pesar de que el objetivo de los estudios de la OCDE ha sido el de analizar este tema, el enfoque de listas que desarroll ha sido la base de muchas propuestas negociadoras presentadas en la OMC.

    6.3. La negociacin en la APEC

    La negociacin en la APEC(19) se inscribe en el marco de las liberalizaciones tempranas sectoriales voluntarias (ESVL, por sus siglas en ingls) decididas en 1996. En 1997 el sector de bienes y servicios ambientales se incluy como uno de los sectores a liberalizar de manera temprana. En 1998 se defini una primera lista de bienes.(20) En 2009 se aprob un programa de trabajo sobre estos bienes y servicios, y en 2011 se acord reducir los aranceles aplicados al 5% o menos para finales de 2015, teniendo en cuenta las circunstancias econmicas de sus economas miembros y sin perjuicio de sus posiciones en la Organizacin Mundial del Comercio (APEC, 2011 a), as como tambin definir una lista de bienes para 2012 (APEC, 2011 b).

    Esta lista se aprob en la 20 Reunin de Lderes Econmicos de la APEC celebrada en Vladivostok (Rusia) los das 8 y 9 de septiembre de 2012. Segn la Declaracin de Vladivostok, los bienes ambientales que conforman la lista de la APEC contribuyen directa y positivamente al crecimiento verde y a los objetivos de desarrollo sostenible. Adems, los lderes econmicos de la APEC reafirmaron su compromiso de reducir los aranceles aplicados para finales de 2015.

    Los 54 bienes identificados como bienes ambientales en la lista de la APEC corresponden en su totalidad a bienes industriales: maquinarias y aparatos mecnicos (correspondientes al Captulo 84 del Sistema Armonizado), maquinarias y aparatos elctricos (Captulo 85) e instrumentos y aparatos de ptica (Captulo 90); solo un producto v.g., tableros ensamblados para revestimiento de suelo de madera de bamb corresponde a maderas y sus manufacturas (Captulo 44) (APEC, 2012).

    El resultado final de esta negociacin habra reflejado los intereses de todas las economas de la APEC, debido a que los bienes que fueron considerados como sensibles por alguno de sus 21 miembros quedaron excluidos del listado final (ICTSD, 2012). Este ejercicio dej la posibilidad de que otros bienes se aadan a la lista en el perodo previo a 2015, indicando que la lista podra llegar a convertirse en un ejercicio continuo. Adems, el hecho de que el compromiso sea tcnicamente no vinculante los miembros de la APEC no enfrentan sanciones por incumplimiento podra haber ayudado a los negociadores a ser ms ambiciosos en la liberalizacin de estos bienes.

    A partir de aqu se espera que los lderes de la APEC aborden en su programa de trabajo el tratamiento de las medidas no arancelarias y la liberalizacin del comercio en servicios (ICTSD, 2012), tal como lo plantearon en la Reunin de Lderes de 2011.

    19 La APEC es un foro econmico de la regin Asia-Pacfico creado en 1989 y conformado por 21 miembros: Australia, Brunei Darussalam, Canad, Chile, China, China Taipei, Corea, Estados Unidos, Federacin de Rusia, Filipinas, Hong Kong, Indonesia, Japn, Malasia, Mxico, Nueva Zelanda, Papua Nueva Guinea, Per, Singapur, Tailandia, y Vietnam. De los 21 miembros de la APEC, 8 de ellos tambin son miembros de la OCDE.

    20 Este primer listado contena 109 productos a 6 dgitos del Sistema Armonizado de Designacin y Codificacin de Mercancas (SA), un poco menos que los 132 productos de la lista de la OCDE y con la cual no tena mucha coincidencia: ambas listas compartan alrededor del 30% de los productos (Steenblik, 2003). Una explicacin de esta diferencia est en la ya comentada distincin en la gnesis de la cuestin analtica en la OCDE y negociadora en la APEC y en que en la lista de la APEC no se incluyeron algunos productos que forman parte de otras iniciativas sectoriales, como por ejemplo, los productos qumicos.

    El proteccionismo comercial verde: un anlisis de tres nuevas cuestiones que afectan a los pases en desarrollo

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    El proteccionismo comercial verde: un anlisis de tres nuevas cuestiones que afectan a los pases en desarrollo

    Cabe destacar que, si bien la lista de la APEC no est vinculada a las negociaciones sobre liberalizacin de bienes y servicios ambientales que se lleva a cabo en la OMC, la conformacin de esta lista de bienes industriales podra enviar una seal a las negociaciones en Ginebra, al prejuzgar a favor del enfoque de listas propuesto por pases desarrollados y algunos pases en desarrollo y al dejar sin resolver la problemtica del uso mltiple no solo ambiental de los bienes industriales, que se coment precedentemente.

    6.4. La negociacin en la OMC

    La Ronda Doha de la OMC es la primera ronda de negociaciones comerciales multilaterales en la que se plantean expresamente cuestiones ambientales. De los temas que se estn negociando, el que ms atencin ha recibido en el Comit de Comercio y Medio Ambiente en Sesin Extraordinaria (CCMA SE) es la reduccin o, segn proceda, la eliminacin de los obstculos arancelarios y no arancelarios a los bienes y servicios ambientales (subprrafo 31 iii de la Declaracin de Doha).(21)

    Al respecto cabe destacar que, como no existe una definicin universalmente aceptada de bienes y servicios ambientales, los delegados que negocian estas cuestiones en la OMC no cuentan con una definicin sobre qu es un bien o servicio ambiental. Sin embargo, la mayor parte de las propuestas negociadoras corresponden a bienes y servicios industriales, en consonancia con la definicin desarrollada por la OCDE.

    El enfoque para la liberalizacin de los bienes y servicios ambientales bajo el subprrafo 31 iii an sigue abierto, y las siguientes propuestas continan sobre la mesa de negociaciones:

    - Enfoque de listas (pases desarrollados y algunos pases en desarrollo como Arabia Saudita, Qatar, y Filipinas)(22): se identificaran bienes y servicios considerados como ambientales, con objeto de su liberalizacin, lo que significara aumentar la ambicin en el acceso a mercados de productos industriales (NAMA). Aqu se nota el problema del uso dual o mltiple ya comentado. Por caso, Japn ha presentado propuestas para liberalizar bienes tales como heladeras, autos y veleros, alegando que se pueden considerar como bienes ambientales por su mayor eficiencia energtica;

    - Enfoque de peticiones y ofertas (Brasil)(23): cada pas podra asumir compromisos de liberalizacin a partir de un proceso de peticiones y ofertas(24) en los bienes de inters que contribuyan al medio ambiente. El tratamiento que debera darse a estos bienes sera objeto de negociacin bilateral entre las partes interesadas, teniendo en cuenta que este resultado deber ser consolidado y multilateralizado en virtud del principio de nacin ms favorecida.

    - Enfoque integrador (Argentina e India)(25): propone la reduccin/eliminacin de derechos de