El Prosedimiento de Cobransa Coactiva (Descarga_2013)

Escriben

Carlos Moreano ValdiviaCsar Gamba Valega

Christian Guzmn NapurDanitza Rosisela Abreg Caldern

Fernando Catao FlorinJorge Sarmiento Daz

Jos Jorge Nava TolentinoLuis Durn RojoMarco Meja AcostaPablo Jos Huapaya GarriazoPatricia Melendez Kohatsu

El Procedimiento de Cobranza Coactiva

Ensayos sobre la vigencia de los derechos y garantas de los administrados

El procedimiento de cobranza coactiva. Ensayos sobre la vigencia de los derechos y garantas de los administrados Primera edicin, diciembre de 2013

Copyright 2013: Defensora del Contribuyente y Usuario Aduanero Jr. Cusco 177, Piso 1, Lima 1 Lima, Per Central Telefnica: (1) 610-5930 Correo Electrnico: [email protected] Pgina Web: www.mef.gob.pe/defensoria

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La Defensoria Del Contribuyente y usuario aDuanero no se hace responsable de las opiniones recogidas, comentarios y manifestaciones vertidas por los autores. La presente obra recoge exclusivamente la opinin de su autor como manifestacin de su derecho de libertad de expresin.

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Reflexiones sobRe los pRocedimientos tRibutaRios y aduaneRos 5

ndice

Presentacin ............................................................................................7

El procedimiento de cobranza coactiva en el mbito tributario ...........................................................................9Christian Guzmn Napur

Algunos alcances sobre la facultad coactiva de la administracin tributaria ...........................................................27

Carlos Moreano Valdivia

La funcin del ejecutor coactivo en el estado constitucional de derecho. A propsito del Acuerdo de Sala Plena 2010-17 de 2 de diciembre de 2010 .....................................................65Csar M. Gamba Valega

Notificacindelosvaloresmateriade un procedimiento de ejecucin coactiva desde la perspectiva del Tribunal Fiscal ...........................................91Patricia Melndez Kohatsu

Apropsitodelanulidaddelanotificacindelvalor que genera la deuda exigible en cobranza coactiva Genera un procedimiento coactivo indebido? .........................123

Pablo Jos Huapaya Garriazo

ndice6

La deuda exigible en cobranza coactiva como garanta del debido procedimiento .................................................................161

Jorge Sarmiento Daz

Aspectos jurdicos de la medida cautelar en materia tributaria ......195Jos Jorge Nava Tolentino

Los derechos de los administrados y las medidas cautelares previas en materia tributaria ............................................................219

Luis Durn Rojo | Marco Meja Acosta

El rediseo del proceso tributario de cobranza como conjunto de garantas de los derechos del contribuyente ............................257

Fernando A. Catao Florin

El procedimiento de cobranza coactiva de acreencias tributarias del gobierno nacional y de los gobiernos locales: Sejustificanlasdiferencias? ............................................................289

Danitza Rosisela Abreg Caldern

Presentacin

Con el propsito de colaborar con la mejora del Sistema Tri-butario Peruano, la Defensora del Contribuyente y Usuario Aduanero convoc durante el 2012 a los distintos operadores tri-butarios para proponerles la tarea de colaborar con este objetivo, proponindolesparticiparenelanlisisylareflexinacadmicaen torno a la vigencia de los derechos y garantas del contribuyente en los procedimientos tributarios.

Durante el 2013 hemos continuado la labor iniciada el ao pasado, eligiendo al Procedimiento de Cobranza Coactiva de obligaciones tributarias como temtica central para la segunda obra colectiva editada por la Defensora del Contribuyente y Usuario Aduanero.

A partir del lanzamiento de la convocatoria para nuestro segundo proyecto editorial, hemos recibido el aporte, a travs de ensayos y trabajos acadmicos, de funcionarios de la Adminis-tracin Tributaria Nacional, de las Administraciones Tributarias Municipales, funcionarios del Tribunal Fiscal, profesionales del sector privado vinculados al quehacer tributario y de represen-tantes del sector acadmico nacional, para ser incorporados en esta obra editada por la Defensora del Contribuyente y Usuario Aduanero.

defensoRa del contRibuyente y usuaRio aduaneRo8

Teniendo en cuenta la diversidad de artculos recibidos, el Comit Editorial conformado por los funcionarios de la Defenso-ra del Contribuyente y Usuario Aduanero: Dra. Mercedes Pilar Martnez Centeno, Dra. Carmen del Pilar Robles Moreno y Dr. Luis Gabriel Donayre Lobo, realiz una seleccin previa de los artculosafindevincular todos losaportesacadmicoscon latemtica central del proyecto editorial.

Expresamos nuestro sincero agradecimiento a los autores que colaboraron con sus ensayos para hacer posible esta obra colectiva; y nuestro especial reconocimiento por la comprensin demostrada a los autores cuyos artculos no pudieron ser incluidos.

La obra que presentamos rene importantes reflexiones expuestas desde las distintas perspectivas pblicas, privadas yacadmicas; loquenospermiteconfiarenlaposibilidadqueencuentren en ella una contribucin valiosa para la mejora del procedimiento de cobranza coactiva.

Nos complace enormemente poner a disposicin de todos los ciudadanos, de los operadores tributarios pblicos o priva-dos, funcionarios y servidores de la administracin pblica, de los estudiosos del Derecho Tributario y del pblico en general, el resultadodenuestro segundo trabajo colectivode reflexinacadmica: El Procedimiento de Cobranza Coactiva. Ensayos sobre la vigencia de los derechos y garantas de los administrados.

Defensora Del Contribuyente y usuario aDuanero

El procedimiento de cobranza coactiva

en el mbito tributario

Christian Guzmn NapurMagister en Derecho, con mencin en Derecho Constitucional, por la Pontificia Universidad Catlica del Per. Profesor del Departamento de Derecho de la Pontificia Universidad Catlica del Per. Profesor en la Universidad ESAN, Universidad San Ignacio de Loyola y de la Academia de la Magistratura. Asesor y consultor en temas de derecho pblico, ha sido Asesor Legal de la Alta Direccin del Ministerio de Justicia, consultor de la Oficina Nacional de Procesos Electo-rales, de la Presidencia del Consejo de Ministros, y de otras entidades pblicas y privadas. Ha sido Asesor en el Ministerio de Economa y Finanzas y Director de Fiscalizacin de OEFA. Actualmente se desempea como Jefe de la Oficina de Asesora Jurdica del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos.

SUMARIO: I. INTRODUCCIN. LA AUTOTUTELA ADMINISTRATI-VA. Efectos de la autotutela. II. EL PROCEDIMIENTO COACTIVO COMO PROCEDIMIENTO ESPECIAL. 2.1 Carcter ejecutorio de los actos administrativos. 2.2 Ejecucin coactiva de deudas tributarias que corresponden al Gobierno Nacional. 2.3 Las obligaciones tributarias de los gobiernos locales. III. MEDIDAS CAUTELARES? IV. EL EFECTO DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN EL PROCEDI-MIENTO DE EJECUCIN COACTIVA. La suspensin del proceso de ejecucin coactiva en el caso de deudas tributarias del Gobierno Nacio-nal. V. LA REVISION POR PARTE DEL PODER JUDICIAL.

La ejecucin coactiva es el mecanismo de ejecucin forzosa por excelencia, a travs de la cual la Administracin se procura la ejecucin de una obligacin de dar, hacer o no hacer, aun en contra de la voluntad del administrado1. Ahora bien, la ejecucin coacti-va se rige por sus propias normas, sealadas en la normatividad pertinente. En este orden de ideas, el Cdigo Tributario regula el procedimiento de ejecucin coactiva de las deudas tributarias que corresponden al Gobierno Nacional.

La remisin legal antes precisada, sin embargo, no obsta para que el procedimiento de ejecucin coactiva no se encuentre regulado por los principios generales aplicables al proceso admi-nistrativo, en especial en cuanto al principio de legalidad, debido proceso, igualdad, respeto de los derechos fundamentales de los administrados y razonabilidad, de conformidad con lo sealado por la Ley pertinente y como veremos ms adelante.

Ahora bien, podemos ver ejemplos del empleo de medios de ejecucin coactiva en los tpicos actos que realiza la administra-cin para obtener el cumplimiento de los actos administrativos emitidos. El embargo de bienes o el remate de los mismos son ejemplos de mecanismos de ejecucin coactiva, en particular referidos a obligaciones de dar. La Administracin se encuentra entonces autorizada a obtener del patrimonio del obligado aquello que se le adeuda.

1 Artculo 197 de la Ley N 27444.

chRistian Guzmn napuR12

I. INTRODUCCIN. LA AUTOTUTELA ADMINISTRATIVANo obstante el reconocimiento de una particular persona-

lidad jurdica a favor de la Administracin Pblica y los entes que la conforman, se reconoce que la misma carece propiamente de derechos fundamentales, los mismos que son susceptibles de imputarse nicamente a particulares, sean personas naturales o jurdicas. Ello salvo ciertas excepciones, como podra ser el debido proceso o el derecho de propiedad, como lo ha sealado el Tribunal Constitucional en importante jurisprudencia.

Sin embargo, a la administracin debe reconocerse un cmulo de potestades, las mismas que permiten hacer efectiva su misin de tutelar el bien comn. Dichas potestades conforman, de manera genrica, la competencia de las entidades de la Administracin, que se encuentra sealada por la Ley. Ejemplos de ello son la potestad reglamentaria, la potestad sancionadora o la potestad organizativa.

Como lo hemos sealado anteriormente, entendemos como potestad, en general, aquella situacin de poder atribuida por el ordenamiento jurdico previo en particular, por la ley, que habilita a su titular para imponer conductas a terceros2, con la posibilidad de que el sujeto pasivo deba soportar las conse-cuencias de dicho poder, que podran no ser ventajosas3. Dicho sujeto pasivo posee entonces una relacin de sujecin respecto a la entidad en cuestin.

Una potestad de importancia capital al nivel de la autoridad administrativa, y que sustenta las atribuciones coactivas, es la denominada autotutela, que consiste en la capacidad de la admi-nistracin pblica de efectuar la proteccin de sus intereses sin necesidad de recurrir al Poder Judicial ni a rgano estatal alguno. La Administracin est capacitada, entonces, para tutelar por s

2 Santamaria PaStor, Juan Alfonso. Principios de Derecho Administrativo. Madrid: Centro de Estudios Ramn Areces, 2000, p. 394.

3 Garca De enterra, Eduardo. Ob. cit., Tomo II, p. 31.

el pRocedimiento de cobRanza coactiva en el mbito tRibutaRio 13

misma sus propias situaciones jurdicas4. De hecho, la autotutela proviene de la particular misin asignada a la administracin, consistente en el manejo de bienes pblicos y servicios a prestar por el Estado.

Por otro lado, la independencia de la Administracin respecto de los Tribunales se garantiza positivamente haciendo que aqulla notenganecesidaddestosparaasegurarlaeficaciadesusreso-luciones y mandatos, lo que se alcanza con el reconocimiento de poderes de ejecucin a los propios rganos de la Administracin5. En este sentido, la jurisprudencia que se elabora en sede adminis-trativa durante el siglo XIX y algunas normas reglamentarias van a reconocer que los actos administrativos ostentan presuncin de validez y el privilegio de ejecutoriedad, de tal forma que pueden llevarse directamente a ejecucin sobre los particulares por la propia Administracin sin que su efectividad se paralice por la interposicin de recursos, salvo las circunstancias establecidas en la Ley. Sin embargo, la ley puede determinar que determinados actos administrativos sean ejecutados a travs del Poder Judicial.

Es necesario sealar que la autotutela administrativa surge de la tradicin europeo continental del derecho administrativo, la misma que se diferencia claramente de la tradicin anglosajona, en la cual no existe propiamente la facultad que venimos descri-biendo. En el derecho anglosajn incluso la Administracin debe recurrir al Poder Judicial para la tutela de sus intereses. Los actos de las agencias no son ejecutorios por s mismos, siendo necesario pedirle al juez que los haga cumplir coercitivamente. Ello genera incluso la posibilidad de que el afectado u obligado pueda defen-derse en el proceso ejecutorio6.

4 Garca De enterra, Eduardo y FernnDez, Toms Ramn. Curso de Derecho Administrativo. Madrid: Civitas, 2000, Tomo I, p. 505.

5 tiraDo Barrera, Jos Antonio. La Ejecucin Forzosa de los actos administrativos en la Ley Nro. 27444. En: Comentarios a la ley del procedimiento administrativo general. Ley Nro. 27444. Lima: ARA, 2003, pp. 344 y ss.

6 Velez Garcia, Jorge. Los dos sistemas de derecho administrativo. Santa Fe de Bogot: Institucin Universitaria Sergio Arboleda, 1996, p. 323


Por otro lado y desde un punto de vista material, la autotutela puede ser conservativa o agresiva. La autotutela conservativa protegeunasituacinjurdicaestablecidapreviamenteafindeevitar sumodificacinporpartedeuna tercero.Laautotutelaagresivaoactivaconfiguramsbienunaconductapositivaafindemodificarelestadodecosasexistente7.

Efectos de la autotutelaA su vez, la autotutela administrativa genera que los actos

administrativos gocen de ejecutividad y ejecutoriedad, as como el hecho de que estos sean revisados judicialmente con posterioridad a su emisin. Como resultado, los actos administrativos generan sus efectos aun cuando fuesen impugnados en sede administra-tiva o aun cuando fuesen impugnados judicialmente mediante el contencioso administrativo. De hecho, la ejecutividad del acto administrativo tiene su origen en la autotutela declarativa, mien-tras que la ejecutoriedad se origina en la autotutela ejecutiva, que es la que nos interesa en el contexto del presente trabajo.

Por otro lado, la Administracin posee la potestad de anular sus propios actos de manera unilateral, e incluso, de recurrir al poder judicial para obtener dicha anulacin si es que ha trans-currido el plazo establecido por la Ley para la obtencin de la nulidaddeoficio.Encircunstanciasespeciales,incluso,laauto-ridad administrativa puede revocar sus propios actos, basado en el inters general8.

Para algunos, existen efectos de la llamada autotutela redu-plicativa, que incluyen para algunos efectos tan importantes como la obligacin de agotamiento de la va administrativa a travs de la interposicin de recursos administrativos, la existencia de fa-cultades sancionadoras a favor de la Administracin Pblica, as

7 Garca De enterra, Eduardo y FernnDez, Toms Ramn. Ob. cit., Tomo I, p. 508.

8 morell ocaa, Luis. Curso de Derecho Administrativo II. Pamplona: Aranzadi, 1998, p. 141.


como la vieja regla del solve et repete, que consiste en la obligacin, imputablealadministrado,deverificarelpagodemanerapreviaal recurso que se presente contra la resolucin que lo ordena9.

II. EL PROCEDIMIENTO COACTIVO COMO PROCEDIMIEN-TO ESPECIALLa ejecucin coactiva es el mecanismo de ejecucin forzosa

por excelencia, a travs del cual la Administracin se procura la ejecucin de una obligacin de dar, hacer o no hacer, aun en con-tra de la voluntad del administrado10. En el mbito tributario este procedimiento tiene una importancia capital, puesto que permite que la administracin pueda procurarse el pago de las deudas tributarias existentes.

En este orden de ideas, por ejemplo, el artculo 1 del Decreto Supremo N 018-2008-JUS, Texto nico Ordenado de la Ley N 26979, Ley de Procedimiento de Ejecucin Coactiva seala que la misma establece el marco legal de los actos de ejecucin coactiva, que ejercen los rganos del gobierno central, regional y local, en virtuddelasfacultadesotorgadasporlasleyesespecficas.Asi-mismo, constituye el marco legal que garantiza a los obligados el desarrollo de un debido procedimiento coactivo. En tal sentido, sedefineelprocedimiento coactivo comoel conjuntodeactosadministrativos destinados al cumplimiento de la obligacin materia de ejecucin coactiva.

2.1. Carcter ejecutorio de los actos administrativos La ejecutoriedad del acto administrativo implica que el mismo

surte sus efectos sin necesidad de que la Administracin recurra aotraentidadafindequelamismaratifiqueohagaefectivoelacto. Ello implica que el acto administrativo se ejecuta aun cuando el administrado no se encuentre en conformidad con dicho acto.

9 Garca De enterra, Eduardo y FernnDez, Toms Ramn. Ob. cit., Tomo I, p. 513.

10 Artculo 197 de la Ley N 27444.


A su vez, la ejecutoriedad del acto administrativo proviene del denominado privilegio de decisin ejecutoria.

Debemos distinguir esta cualidad de la llamada ejecutividad. Estaesaquellavirtudporlacual,losactosadministrativosdefini-tivamentefirmes,esdecir,losqueagotaronlavaadministrativa,producen por si mismos los efectos perseguidos por su emanacin. La ejecutividad es la idoneidad del acto administrativo para ob-tener el objetivo para el cual ha sido dictado.

Por otro lado, el principio de ejecutoriedad implica ms bien unacualidadespecfica,siendoa lavezunacondicinrelativadeeficaciadelacto,perosolodelosactoscapacesdeincidirenla esfera jurdica de los particulares imponindole cargos tanto reales como personales, de hacer, de dar o abstenerse. Lo rele-vante de la ejecutoriedad es que la administracin puede obtener el cumplimiento del ordenado an en contra de la voluntad del administrado y sin necesidad de recurrir a los rganos jurisdiccio-nales. Desde este punto de vista existen actos administrativos que no gozan de ejecutoriedad, como los actos meramente declarativos olosqueconsistenencertificaciones.

En tal sentido, los actos administrativos tendrn carcter ejecutorio, salvo disposicin legal expresa en contrario, mandato judicial o que estn sujetos a condicin o plazo conforme a ley11. En primer lugar, existen diversas disposiciones que establecen excepciones al carcter ejecutorio de los actos administrativos, como es el caso de la propia Ley del Procedimiento Administrativo General, que establece que la sancin administrativa ser ejecutiva cuando se haya agotado la va administrativa. Asimismo, la Ley de Contrataciones del Estado establece que la impugnacin de los actos administrativos emitidos en el contexto de un proceso de seleccin suspende el efecto de los mismos12.

11 Artculo 192 de la Ley N 27444.12 Ley de Contrataciones del Estado: Artculo 54.- Suspensin del proceso de seleccin La presentacin de los recursos interpuestos de conformidad con lo establecido en el

artculo precedente dejar en suspenso el proceso de seleccin hasta que el recurso


Por otro lado, un mandato judicial puede generar la suspen-sin provisional de la ejecucin de un acto administrativo, en particular si dicha suspensin proviene de una medida cautelar en un proceso de garanta o en un proceso contencioso adminis-trativo. Finalmente, un acto administrativo puede estar sometido a condicin o plazo suspensivos. Es decir, una vez que ocurra la condicin o se genere el plazo, el acto podr ejecutarse.

2.2. Ejecucin coactiva de deudas tributarias que corres-ponden al Gobierno NacionalA diferencia de los casos de deudas no tributarias y de deudas

tributarias correspondientes a los gobiernos locales, en los casos de deudas tributarias del Gobierno Nacional el procedimiento coactivo se encuentra regulado por el Cdigo Tributario. La norma seala, en primer trmino, que la cobranza coactiva de las deudas tributarias es facultad de la Administracin Tributaria, se ejerce a travs del Ejecutor Coactivo, quien actuar en el procedimiento de cobranza coactiva con la colaboracin de los Auxiliares Coac-tivos13.

Son deudas exigibles, en primer lugar, la establecida me-diante Resolucin de Determinacin o de Multa o la contenida enlaResolucindeprdidadelfraccionamientonotificadasporla Administracin y que no fueran reclamadas en el plazo de ley, raznpor la cualquedanfirmes.Lanormaestableceque,en el supuesto de la resolucin de prdida de fraccionamiento se mantendr la condicin de deuda exigible si efectundose la reclamacin dentro del plazo, no se contina con el pago de las cuotas de fraccionamiento.

Asimismo, es deuda exigible la establecida mediante Reso-lucin de Determinacin o de Multa reclamadas fuera del plazo

sea resuelto por la instancia competente, conforme a lo establecido en el Reglamento, siendo nulos los actos posteriores practicados hasta antes de la expedicin de la respectiva resolucin.

13 Artculo 114 del Cdigo Tributario.


establecido para la interposicin del recurso; salvo que se cumpla con presentar la Carta Fianza respectiva conforme con lo dispuesto en el Artculo 137. Y es que, cuando las Resoluciones de Determi-nacin y de Multa se reclamen vencido el plazo sealado que es de veinte (20) das hbiles, deber acreditarse el pago de la totalidad de la deuda tributaria que se reclama, actualizada hasta la fecha de pago,opresentarcartafianzabancariaofinancieraporelmontode la deuda actualizada hasta por 9 (nueve) meses posteriores a la fecha de la interposicin de la reclamacin, con una vigencia de 9 (nueve) meses, debiendo renovarse por perodos similares dentro del plazo que seale la Administracin.

Por otro lado, es deuda exigible la establecida por Resolucin noapeladaenelplazodeleyporlocualquedafirme;oapeladafuera del plazo legal, siempre que no se cumpla con presentar la Carta Fianza respectiva conforme con lo dispuesto en el Artculo 146 del Cdigo, o la establecida por Resolucin del Tribunal Fiscal.

De manera similar a como ocurre con la reclamacin, la ape-lacin ser admitida vencido el plazo, siempre que se acredite el pago de la totalidad de la deuda tributaria apelada actualizada hastalafechadepagoosepresentecartafianzabancariaofinan-ciera por el monto de la deuda actualizada hasta por doce (12) meses posteriores a la fecha de la interposicin de la apelacin, y se formule dentro del trmino de seis (6) meses contados a partir del dasiguienteaaqulenqueseefectulanotificacincertificada.Lareferidacartafianzadebeotorgarseporunperododedoce(12) meses y renovarse por perodos similares dentro del plazo que seale la Administracin.

Adems, es deuda exigible, y susceptible de ser ejecutada coac-tivamente,laqueconsteenOrdendePagonotificadaconformealey. Finalmente, las costas y los gastos en que la Administracin hubiera incurrido en el Procedimiento de Cobranza Coactiva y en la aplicacin de sanciones no pecuniarias de conformidad con las normas vigentes.

Tambin es deuda exigible coactivamente, los gastos incu-rridos en las medidas cautelares previas trabadas al amparo de lo dispuesto en los Artculos 56 al 58 del Cdigo siempre que se


hubiera iniciado el Procedimiento de Cobranza Coactiva conforme a lo dispuesto en el primer prrafo del Artculo 117, respecto de la deuda tributaria comprendida en las mencionadas medidas.

2.3. Las obligaciones tributarias de los gobiernos localesEl procedimiento en este caso se encuentra regulado por el

Texto nico Ordenado de la Ley del Procedimiento de Ejecucin Coactiva, con las particularidades derivadas de la naturaleza de la obligacin en cuestin, distinta evidentemente a las multas sancionadoras u otras susceptibles de cobranza coactiva.

En este orden de ideas, son deudas tributarias exigibles las establecidas mediante Resolucin de Determinacin o de Multa, emitidaporlaEntidadconformealey,debidamentenotificaday no reclamada en el plazo de ley; la establecida por resolucin debidamentenotificadaynoapeladaenelplazode ley,oporResolucin del Tribunal Fiscal; aquella constituida por las cuotas de amortizacin de la deuda tributaria materia de aplazamiento y/o fraccionamiento pendientes de pago, cuando se incumplan lascondicionesbajolascualesseotorgesebeneficio,siempreycuandosehayacumplidoconnotificaraldeudorlaresolucinquedeclaralaprdidadelbeneficiodefraccionamientoynosehubiera interpuesto recurso administrativo dentro del plazo de ley;y,finalmente,laqueconsteenunaOrdendePagoemitidaconformeaLeyydebidamentenotificada,deconformidadconlasdisposiciones de la materia previstas en el Texto nico Ordenado del Cdigo Tributario.

III. MEDIDAS CAUTELARES?El artculo 118 del Texto nico Ordenado del Cdigo Tribu-

tario precepta que el Ejecutor Coactivo podr disponer se trabe las medidas cautelares previstas en el referido artculo, que con-sidere necesarias. Incluso, establece que se podr adoptar otras medidas no contempladas en el citado dispositivo, siempre que asegure de la forma ms adecuada el pago de la deuda tributaria materia de la cobranza.


En primer lugar, podemos discutir si es que en efecto nos encontramos ante medidas cautelares. Si entendemos que las mis-mastienenporfinalidadasegurarelresultadodelprocedimientoantes que el mismo ocurra es preciso sealar que dicho hecho ya ha ocurrido, razn por la cual lo que el Cdigo Tributario deno-minamedidascautelarespuedenestarconfigurandoenrealidadmedidas de ejecucin. En segundo lugar, habra que determinar culesotrasmedidaspodranemplearelejecutorcoactivo,afinquedichadiscrecionalidadnotermineconfigurandounasituacinarbitraria.

Ahora bien, el embargo puede ser, en primer trmino, forma de intervencin en recaudacin, en informacin o en adminis-tracin de bienes, debiendo entenderse con el representante de laempresaonegocio.Ello,afinqueladeudatributariapuedacobrarse de los resultados del negocio.

Asimismo, el embargo puede ser en forma de depsito, con o sin extraccin de bienes, sealando el Cdigo que el mismo se ejecutar sobre los bienes y/o derechos que se encuentren en cualquier establecimiento, inclusive los comerciales o industria-les,uoficinasdeprofesionales independientes, auncuandoseencuentren en poder de un tercero, incluso cuando los citados bienes estuvieran siendo transportados.

Adems, puede emplearse el embargo en forma de inscrip-cin, debiendo anotarse en el Registro Pblico u otro registro, segn corresponda. Se seala que el importe de tasas registrales u otros derechos, deber ser pagado por la Administracin Tri-butaria con el producto del remate, luego de obtenido ste, o por el interesado con ocasin del levantamiento de la medida.

Finalmente, el embargo puede ser en forma de retencin, en cuyo caso recae sobre los bienes, valores y fondos en cuentas corrientes, depsitos, custodia y otros, as como sobre los dere-chos de crdito de los cuales el deudor tributario sea titular, que se encuentren en poder de terceros. El caso ms comn de estos embargos es el que rece sobre las cuentas bancarias del obligado, paralocualseoficiaalosdiversosbancosdelmedio.


IV. EL EFECTO DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRA-TIVO EN EL PROCEDIMIENTO DE EJECUCIN COACTIVAEn primer lugar, conforme lo dispuesto por el artculo 16

del Decreto Supremo N 018-2008-JUS ninguna autoridad ad-ministrativa o poltica podr suspender el Procedimiento, con excepcin del ejecutor que deber hacerlo, bajo responsabilidad, cuando, entre otras consideraciones, se encuentre en trmite o pendiente de vencimiento el plazo para la presentacin del recurso de reconsideracin, apelacin, revisin o demanda contencioso-administrativa presentada dentro del plazo establecido por ley contra el acto administrativo que sirve de ttulo para la ejecucin, o contra el acto administrativo que determine la responsabilidad solidaria en el supuesto contemplado en el artculo 18, numeral 18.3,delaLey.Estaredaccinfueproductodelamodificacinintroducidaporelartculo1delaLeyN28165,quemodificaelinciso e) del numeral 16.1 del artculo 16 antes citado.

Asimismo, conforme el inciso 16.2 del artculo antes citado, el procedimiento de ejecucin coactiva deber suspenderse ade-ms, bajo responsabilidad, cuando exista mandato emitido por el Poder Judicial en el curso de un proceso de amparo o contencioso administrativo, o cuando se dicte medida cautelar dentro o fuera del proceso contencioso administrativo, no siendo necesario que lamismaseencuentrefirme14.

En tales casos, la suspensin del procedimiento deber produ-cirsedentrodeldahbilsiguientealanotificacindelmandatojudicial y/o medida cautelar o de la puesta en conocimiento de la misma por el ejecutado o por tercero encargado de la retencin, en este ltimo caso, mediante escrito adjuntando copia del mandato o medida cautelar y sin perjuicio de lo establecido en el artculo 23 de la presente Ley en lo referido a la demanda de revisin judicial.

Sobre el particular, el Tribunal ha sealado, en una impor-tante sentencia emitida en un proceso de inconstitucionalidad

14 FernanDez cartaGena, Julio. Suspensin del procedimiento de ejecucin coactiva de obligaciones no tributarias. En: Actualidad Jurdica Tomo 156. Lima: Gaceta Jurdica, 2006, p. 188.


iniciadocontralamodificacindelanormamateriadeanlisis15 que el derecho a la tutela jurisdiccional es un atributo subjetivo que comprende una serie de derechos, entre los que destacan el acceso a la justicia, es decir, el derecho de cualquier persona de promover la actividad jurisdiccional del Estado, sin que se le obstruya, impida o disuada irrazonablemente; y el derecho a la efectividad de las resoluciones judiciales.

En consecuencia, el derecho a la ejecucin de las resolucio-nes judiciales que han pasado en autoridad de cosa juzgada, es entonces una manifestacin del derecho a la tutela jurisdiccional, reconocido en el inciso 3) del artculo 139 de la Constitucin. El Tribunal ha sealado que, si bien la citada norma no hace referen-cia expresa a la efectividad de las resoluciones judiciales, dicha cualidad se desprende de su interpretacin, de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos, conforme lo dispuesto por la Cuarta Disposicin Final y Transitoria de la propia Constitucin16.

El Tribunal Constitucional ha indicado adems que, al sus-penderse la tramitacin del procedimiento de ejecucin coactiva se evita que la administracin ejecute el patrimonio del administrado, situacin que garantiza la efectividad de las decisiones del Poder Judicial. Evidentemente, las demandas contencioso-administrati-vas o de revisin judicial del procedimiento no seran efectivas si la Administracin ejecut coactivamente el cumplimiento de una obligacin antes de conocer el pronunciamiento en sede judicial sobre la actuacin de la Administracin Pblica o sobre la legali-dad y el cumplimiento de las normas previstas para la iniciacin y el trmite del procedimiento de ejecucin coactiva. El Tribunal ha considerado entonces que la citada suspensin se encuentra

15 Expediente N 0015-2005-PI/TC, Sentencia de fecha 5 de enero de 2006.16 CUARTA.- Las normas relativas a los derechos y a las libertades que la

Constitucin reconoce se interpretan de conformidad con la Declaracin Universal de Derechos Humanos y con los tratados y acuerdos internacionales sobrelasmismasmateriasratificadosporelPer.


acorde con el respeto al derecho a la tutela jurisdiccional efectiva y es en consecuencia plenamente constitucional.

La suspensin del proceso de ejecucin coactiva en el caso de deudas tributarias del Gobierno NacionalElartculo119delCdigoTributariofuemodificadoporel

artculo 9 del Decreto Legislativo N 969 y el artculo 29 del De-cretoLegislativoN981,redefiniendolascausalesdesuspensindel procedimiento coactivo en estos casos. Es as como el Cdigo Tributario muestra una sustancial diferencia en la regulacin en relacin con lo dispuesto por el Texto nico Ordenado de la Ley de Procedimiento de Ejecucin Coactiva. En primer lugar, se suspende la ejecucin coactiva cuando en un proceso de amparo, exista una medida cautelar que ordene al Ejecutor Coactivo la suspensin de la cobranza.

Asimismo, se suspende el procedimiento cuando una Ley o norma con rango de ley lo disponga expresamente. Si bien la norma no se pronuncia respecto a la obtencin de una medida cautelar en un proceso contencioso administrativo para suspender el procedimiento de cobranza coactiva, debemos entender sin em-bargo que la misma podra tambin suspender el procedimiento coactivo en aplicacin de esta disposicin.

La norma seala tambin que, excepcionalmente, tratndose de rdenes de Pago, y cuando medien otras circunstancias que evidencien que la cobranza podra ser improcedente y siempre que la reclamacin se hubiera interpuesto dentro del plazo de veinte(20)dashbilesdenotificadalaOrdendePagoprocede-ra la suspensin. En este caso, la Administracin deber admitir y resolver la reclamacin dentro del plazo de noventa (90) das hbiles, bajo responsabilidad del rgano competente.

La norma seala que la suspensin deber mantenerse hasta que la deuda sea exigible de conformidad con lo establecido en el propio cdigo. A ello debemos agregar el hecho de que, conforme lo dispuesto por el artculo 157 del Cdigo, la presentacin de la demanda contencioso administrativa no interrumpe la ejecucin


de los actos o resoluciones de la Administracin Tributaria, salvo evidentemente que se obtenga una medida cautelar, como ya lo hemos sealado.

V. LA REVISIN POR PARTE DEL PODER JUDICIALPor otro lado, el procedimiento de ejecucin coactiva puede

ser sometido a un proceso judicial que tenga por objeto exclusi-vamente la revisin judicial de la legalidad y cumplimiento de las normas previstas para su iniciacin y trmite para efectos de lo cual resultan de aplicacin un conjunto de disposiciones esta-blecidas por la norma materia de comentario.

En dicho orden de ideas, el artculo 122 del Cdigo Tributario regula el mal llamado recurso de apelacin. As, slo despus de terminado el Procedimiento de Cobranza Coactiva, el ejecutado podr interponer recurso de apelacin ante la Corte Superior dentrodeunplazodeveinte (20)dashbilesdenotificada laresolucinqueponefinalprocedimientodecobranzacoactiva.Este mecanismo no es en realidad un recurso de apelacin, como lo seala errneamente el Cdigo, sino ms bien un proceso de revisin, sometido a similares limitaciones que las establecidas en la Ley N 26979.

Al resolver la Corte Superior examinar nicamente si se ha cumplido el Procedimiento de Cobranza Coactiva conforme a ley, sin que pueda entrar al anlisis del fondo del asunto o de la proce-dencia de la cobranza. Ninguna accin ni recurso podr contrariar estas disposiciones ni aplicarse tampoco contra el Procedimiento de Cobranza Coactiva el Artculo 13 de la Ley Orgnica del Poder Judicial17, el mismo que establece la suspensin del procedimiento

17 Ley Orgnica del Poder Judicial: Artculo 13.- Cuando en un procedimiento administrativo surja una cuestin

contenciosa, que requiera de un pronunciamiento previo, sin el cual no puede ser resuelto el asunto que se tramita ante la administracin pblica, se suspende aqul por la autoridad que conoce del mismo, a fin que el Poder Judicial declare el derecho que defina el litigio. Si la autoridad administrativa se niega a suspender el procedimiento, los interesados pueden interponer la demanda pertinente ante el Poder Judicial. Si la


en el caso de la necesidad de un pronunciamiento previo por parte de la autoridad jurisdiccional.

El Texto nico Ordenado de la Ley del Procedimiento de Ejecucin Coactiva seala, sin embargo, que la sola presentacin de la demanda de revisin judicial suspender automticamente la tramitacin del procedimiento de ejecucin coactiva hasta la emi-sin del correspondiente pronunciamiento de la Corte Superior, siendo de aplicacin lo previsto en el artculo 16, numeral 16.5 de la Ley. Para muchos, esta previsin limita claramente las facultades coactivas de la Administracin, mediatizando la ejecutoriedad de los actos administrativos y por ende la potestad de la autotutela a la cual nos hemos referido lneas arriba18.

Es necesario sealar que la previsin que venimos comentan-do puede estar contraviniendo las normas aplicables al proceso contencioso administrativo, puesto que si se ha iniciado un pro-cedimiento de cobranza coactiva frente a un acto tributario que ha sido reclamado y luego sometido a un proceso contencioso administrativo en el cual se ha obtenido una medida cautelar dicho procedimiento deber interrumpirse, en estricta aplicacin del derecho a la tutela jurisdiccional efectiva al cual alude la sen-tencia del Tribunal Constitucional a la cual nos hemos referido.

conducta de la autoridad administrativa provoca conflicto, este se resuelve aplicando las reglas procesales de determinacin de competencia, en cada caso.

18 GueVara cotrina, Danilo. El reciente pronunciamiento del Tribunal Constitucional respecto al procedimiento de ejecucin coactiva. En: Actualidad Jurdica Tomo 154. Lima: Gaceta Jurdica, 2006, p. 150.

Algunos alcances sobre la facultad coactiva de la administracin tributaria

Carlos Moreano ValdiviaAbogado por la Universidad de Lima. Maestra en Derecho Corporativo Econ-mico por la Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas. Maestra en Tributacin por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Post grado en Mtodos Al-ternativos de Disputas y Anlisis Econmico en Lousiana State University Law Center. Post Grado en Poltica y Tcnica Tributaria en el Centro Interamericano de Administraciones Tributarias con sede en Panam (CIAT). Profesor de la facultad de Derecho de la Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas - UPC. Profesor de post grado en la Universidad ESAN. Ex funcionario de la Super-intendencia Nacional de Aduanas y de Administracin Tributaria SUNAT. Vocal del Tribunal Fiscal.

SUMARIO: I. INTRODUCCIN. LA AUTOTUTELA ADMINISTRATI-VA. Efectos de la autotutela. II. NATURALEZA DEL PROCEDIMIEN-TO DE COBRANZA O EJECUCIN COACTIVA: EL PRINCIPIO DE AUTOTUTELA. III. CARACTERSTICAS DEL PROCEDIMIENTO DE COBRANZA O EJECUCIN COACTIVA. IV. MARCO LEGAL Y CONS-TITUCIONAL. V. LOS SUJETOS INTERVINIENTES. 5.1 El Ejecutor Coactivo. 5.2. El Ejecutado. VI. EXIGIBILIDAD COACTIVA DE LA DEUDA TRIBUTARIA E INICIO DEL PROCEDIMIENTO DE COBRAN-ZA O EJECUCIN COACTIVA. VII. FACULTADES DEL EJECUTOR COACTIVO. VIII. MEDIDAS CAUTELARES. IX. CONCLUSIONES.

I. INTRODUCCIN

El procedimiento de cobranza o ejecucin coactiva es una ma-nifestacin particularmente importante de las potestades que en atencin al principio de autotutela administrativa otorga nuestro ordenamiento a la administracin pblica, para ejecutar por s misma sus decisiones sin necesidad de recurrir al auxilio de rganos jurisdiccionales. Constituye, por tanto, un procedimiento en el que el ente pblico encargado de la ejecucin es el mismo que dicta dichas decisiones.

Enelmbitotributario,elanotadoprocedimientosejustificaen razn del carcter pblico de la prestacin tributaria, dado que estatienecomoobjetofinanciaractividadespblicas.Setrata,enconsecuencia, de un procedimiento administrativo y recaudatorio entantoquesufinalidadesobtenerelimportedeladeudadebidaa la Administracin Tributaria, la cual no habra sido satisfecha voluntariamente por el deudor.

En efecto, tratndose de deudas tributarias cuyo pago es omi-tido a la Administracin Tributaria por un acto voluntario esta tendr el imperativo de cobrarlas utilizando diversos mecanismos de coaccin o coercin, pero que slo se podr efectivizar una vez iniciado el procedimiento de cobranza o ejecucin coactiva cuyo nico titular es el Ejecutor Coactivo el que tiene por objeto la recuperacin de la deuda a cargo de los administrados tributarios que hayan incumplido con el pago oportuno de la misma o no la hubieran impugnado dentro del plazo legal establecido.

Si bien mediante el procedimiento de cobranza o ejecucin coactiva el Ejecutor Coactivo dicta diversas medidas de fuerza o de presin destinadas a posibilitar el recupero de la deuda tribu-taria, tambin lo es que, en un Estado de Derecho, la autotutela

caRlos moReano valdivia30

del Estado no puede implicar el desamparo de los derechos de los administrados. As lo ha sostenido el Tribunal Constitucional en reiterados pronunciamientos.

Es por ello que resulta relevante que el legislador indique con claridad cules son las atribuciones que ostenta la Administracin Tributaria, para realizar la cobranza coactiva de la deuda tributaria coneficienciaperosinmenoscabarlosderechosdelosadministra-dos. Ello, teniendo en cuenta que la normativa que le arroga dicha facultad coactiva es de carcter excepcional y que afecta que duda cabe a los operadores del mercado y/o contribuyentes, quienes a su vez son los que sostienen la recaudacin tributaria.

As las cosas y habida cuenta de que el titular del proce-dimiento de cobranza o ejecucin coactiva (el Ejecutor Coactivo) carece de independencia o autonoma y que el resultado en la vaadministrativaaunnoesdefinitivodebidoalderechodelosejecutados de acudir a controvertir lo decidido en la va jurisdic-cional la Administracin Tributaria debe ejercer su facultad de cobranza coactiva interpretando la normativa mediante la cual se le atribuye dicha facultad de manera restrictiva.1

Al respecto, resulta razonable, entre otros aspectos, que la anotada normativa impida que un funcionario distinto al Ejecutor Coactivo realice actuaciones coercitivas o coactivas para el cobro de la deuda tributaria; que tales actuaciones se efecten ex ante al procedimiento de cobranza o ejecucin coactiva; y que dicho eje-cutor se arrogue competencias que no le correspondan legalmente.

Porotraparte,no resulta justificableque lanormativa enreferencia contemple la ejecutoriedad de un acto administrativo cuando anno tengafirmeza en la va administrativa; como

1 Al respecto, ruBio correa explica que la interpretacin, segn su resultado, puede ser, entre otras, restrictiva. Esta se hace evidente cuando la norma interpretada se aplica slo y estrictamente a los casos en los que no existe la menor duda. En caso contrario, la conclusin ser no aplicar la norma. Este tipo de interpretacin se utiliza sobre todo tratndose de normas especiales y de normas prohibitivas. (V. ruBio correa, Marcial. El Sistema Jurdico. Lima:FondoEditorialdelaPontificaUniversidadCatlicadelPer.1999,p. 285).

alGunos alcances sobRe la facultad coactiva de la administRacin tRibutaRia 31

tampoco la existencia de dos regmenes de cobranza coactiva de la deuda tributaria, como ocurre actualmente. Todo ello invita a sugerir mediante el presente artculo y en aras de dotar de mayor garanta a los administrados algunos cambios legislativos a la luz de la legislacin vigente y de la jurisprudencia.

II. NATURALEZA DEL PROCEDIMIENTO DE COBRANZA O EJECUCIN COACTIVA: EL PRINCIPIO DE AUTOTUTELAComo seala Sotelo2 el procedimiento de cobranza o ejecucin

coactiva es por esencia un procedimiento de naturaleza adminis-trativa. Ello tanto por que se pretende que la propia administracin pblica satisfaga sus legtimas pretensiones respecto de sus deu-dores razn por la cual, sin necesidad de recurrir a instancia u rgano distinto, es la misma administracin la que ejecuta al administrado como por que este procedimiento no tiene por finalidadlaresolucindeasuntoalguno,seaonocontrovertido.

El mismo autor menciona que la regla moderna, en lo que respecta a la ejecucin de los actos administrativos, es que el rgano encargado de la ejecucin no sea distinto del que emiti el acto; y, que el procedimiento de cobranza o ejecucin coactiva es,endefinitiva,administrativoono-jurisdiccionalnosloporla razn subjetiva de que su ejecutor carece de las notas de inde-pendencia o autonoma sino, adicionalmente, por el efecto que suscitalanodefinitividaddelresultado;esdecir,laposibilidaddequeladecisinfinalsearevisableensedejudicialy,porende,no forme cosa juzgada.3

El procedimiento de cobranza o ejecucin coactiva encuentra sujustificacinenlanaturalezapblicaycoactivadelaprestacintributaria. El recurso tributario como un recurso pblico deri-vado, obligatorio y de naturaleza ex lege resultara irrealizable

2 Sotelo caStaeDa,Eduardo.AlgunasReflexionesSobreelProcedimientode Cobranza Coactiva de Tributos. En: Themis, Revista de Derecho, Vol. N 34.Lima:PontificiaUniversidadCatlicadelPer,1996,p.233.

3 Sotelo caStaeDa. Ob. cit., p. 233.


si es que el acreedor jurdicamente legitimado no poseyera los medioscoercitivosnecesariosysuficientespara,enausenciadeuncumplimientoespontneo,lograrlasatisfaccindelintersfiscalde manera forzada, es decir, con prescindencia de la voluntad del obligado o aun en contra de dicha voluntad.

Para Bravo Cucci y Villanueva Gutirrez el procedimiento de cobranza o ejecucin coactiva es un procedimiento mediante el cual la administracin ejerce la autotutela ejecutiva o de ejecu-cin forzada para procurarse el cobro de la deuda tributaria, sin necesidad de acudir a los rganos jurisdiccionales.4

Resultainteresantecitar,conlafinalidadderesaltarlanatura-leza jurdica del procedimiento de cobranza o ejecucin coactiva, el segundo prrafo del Fundamento V de la sentencia del Tribunal Constitucional recada en el Expediente N 06269-2007-PA/TC5. En l se precisa que:

La cobranza coactiva es una de las manifestaciones de la autotutela ejecutiva de la que gozan algunas entidades administrativas, por lo que estas se encuentran facultadas para ejecutar el cobro coactivo de deudas exigibles (sean tributarias o no). Tal como lo indic este Tri-bunal Constitucional en el fundamento 46 de la STC 0015-2005-AI/TC, la facultad de autotutela de la Administracin Pblica de ejecutar sus propias resoluciones como sucede en el caso del procedimiento de ejecucin coactiva se sustenta en los principios de presuncin de legitimidad y de ejecucin de las decisiones administrativas (.).

En efecto, dentro de las facultades inherentes a la Administra-cin Tributaria encontramos una representada por el denominado principio de autotutela, el cual permite a esa Administracin hacer cumplir sus actuaciones sin necesidad de recurrir al Poder Judicial.

4 roBleS moreno, Carmen del Pilar; ruiz De caStilla Ponce De len, Francisco Javier; VillanueVa Gutierrez, Walker; BraVo cucci, Jorge Antonio. Cdigo Tributario. Doctrina y Comentarios. Lima: Editorial Instituto de Investigacin ElPacfico,abril,2005,p.418.

5 V. www.tc.gob.pe.


A decir de Morn Urbina la potestad para ejecutar sus propias resoluciones constituye una de las expresiones ms ntidas de la autotutela administrativa con que el ordenamiento legal provee a la Administracin Pblica para la preservacin del orden pblico y alcanzar la satisfaccin de los intereses generales.6

Respecto de ello, precisamente, debemos destacar que la pro-pia fundamentacin jurdica de un procedimiento de cobranza o ejecucin coactiva radica en la facultad de autotutela declarativa del Estado, el cual no debe recurrir al Poder Judicial para exigir el cumplimiento de obligaciones tributarias sino que se dirige directamente al contribuyente para poder cubrir las necesidades pblicas que el mercado no puede brindar.

En esa misma lnea de pensamiento Hinostroza Minguez seala que [.] la facultad de cobranza coactiva debido a obli-gaciones insatisfechas, sean tributarias o no alcanza solamente a la Administracin Pblica, vale decir, es una potestad propia y exclusiva del aparato estatal. No gozan de tal prerrogativa las personas particulares, sean naturales o jurdicas, quienes, en caso de que sus derechos fuesen vulnerados, tienen la posibilidad de hacerlos valer en la va correspondiente: la judicial (mediante pro-ceso de ejecucin, de haber recaudo ejecutivo; de conocimiento, abreviado o sumarsimo). 7

Por su parte, el profesor Roberto Dromi encuentra que el privilegiodelaejecucindeoficioporpartedelapropiaAdmi-nistracin Pblica importa una verdadera prerrogativa pblica como manifestacin concreta del principio de autotutela adminis-trativa. Agrega, asimismo, que en los regmenes democrticos, en dnde la relacin autoridad-libertad, mando-obediencia se desenvuelve con un razonable y justo equilibrio, el ordenamiento jurdico reconoce a la autoridad el privilegio o la prerrogativa de

6 morn urBina, Juan Carlos. Nueva Ley del Procedimiento Administrativo General. Lima: Editorial Gaceta Jurdica, agosto, 2002, p. 404.

7 HinoStroza minGuez, Alberto. El Procedimiento Coactivo. Lima: Ediciones Jurdicas, diciembre, 1995, pp. 28 y 29.


obtener el cumplimiento del acto administrativo sin recurrir al rgano judicial. 8

Por su parte, Dans Ordez, respecto de la naturaleza sobre la cual descansa el procedimiento tributario analizado, seala ex-presamente: Podemos convenir que mediante el procedimiento de ejecucin o cobranza coactiva las entidades que forman parte de la Administracin Pblica persiguen el cobro forzoso de acreencias pecuniarias y otras obligaciones de derecho pblico, independientemente de la facultad del obligado, estando facul-tadas para detraer del patrimonio jurdico del deudor bienes y derechos hasta la satisfaccin de lo adeudado. 9

Finalmente, Calvo Ortega precisa que [.] toda obligacin tiene como objetivo su cumplimiento y el Derecho ordena su es-tructura para su realizacin; y ello en inters de los propios sujetos y de la justicia que debe presidir las relaciones sociales. Esta con-sideracin es ms importante, si cabe, en la obligacin tributaria teniendo en cuenta su carcter pblico, su indisponibilidad por los sujetos activo y pasivo y su contribucin esencial a la realizacin deunajusticiadeterminada(lafiscal)queafectaalatotalidaddelos ciudadanos. Todo ello lleva a la conclusin del cumplimiento coactivo de las obligaciones y, por lo que aqu interesa, del pago forzoso de los tributos. 10

Ahora bien, la Administracin Tributaria tiene a la cobranza coactiva como una de sus prerrogativas derivada del principio de autotutela. Esta debe ser compensada con la implementacin legal de garantas y seguridades para los administrados y sus derechos como lo ha sostenido el Tribunal Constitucional en diversas sen-

8 Dromi, Jos R. Derecho Administrativo. Buenos Aires: Editorial Astrea, 1992, t. I, p. 85.

9 DanS orDoez, Jorge y zeGarra ValDiVia, Diego. El procedimiento de Ejecucin Coactiva. Lima: Gaceta Jurdica Editores, 1999, p. 14, Primera Edicin.

10 calVo orteGa, Rafael. Curso de Derecho Financiero I. Derecho Tributario: Parte General. Madrid: Editorial Thomson Civitas, 2004, p.304.


tencias: las recadas en los Expedientes N 05637-2006-PA/TC y N 0015-2005-PI/TC11 en las que se indica lo siguiente:

Los poderes pblicos, en general, tienen un deber especial de protec-cin de los derechos fundamentales de la persona. Tal deber exige la actuacin positiva de aquellos. Tratndose de rganos administrativos, tal funcin comprende todas aquellas actuaciones positivas que la Constitucin o las leyes le atribuyen para la proteccin de los derechos fundamentales, tanto frente a actos del propio Estado como respecto a los provenientes de particulares. En consecuencia, si un rgano admi-nistrativo omite el cumplimiento de la actuacin positiva destinada a la proteccin de derechos fundamentales de la persona frente a actos del propio Estado o de particulares, habr incurrido en la omisin de su deber de proteccin de derechos fundamentales y, en consecuencia, los habr afectado.

[.] la Administracin Pblica tiene la capacidad para proteger directamente sus intereses, pudiendo incluso exigir por s misma el cumplimiento de sus actos. Sin embargo, esta facultad de autotulela de la Administracin Pblica de ejecutar sus propias resoluciones, sustentada en los principios de presuncin de legitimidad y de ejecu-cin de las decisiones administrativas, implica la tutela de los derechos fundamentales de los administrados que pueden verse amenazados o vulnerados por la actividad de la Administracin, como son los derechos al debido procedimiento y a la tutela judicial efectiva [.].

III. CARACTERSTICAS DEL PROCEDIMIENTO DE COBRAN-ZA O EJECUCIN COACTIVALas caractersticas del procedimiento en referencia son las

siguientes: Seimpulsadeoficio.Loiniciaelejecutoryunaveziniciado

no podr suspenderlo o concluirlo salvo en los casos expre-samente previstos en la ley.

11 calVo orteGa, Rafael. Op. Cit, p. 304.


Se fundamenta en el principio de celeridad procesal. Es ex-peditivo, breve y de ejecucin. El procedimiento no admite demora ni dilacin.

Prima en l, el inters pblico sobre el inters particular. Se da preferencia a lo demandado por la Administracin Tributaria, ya que se presume su verosimilitud.

Hay responsabilidad de los funcionarios que intervienen en el procedimiento. Tanto el Ejecutor como el Auxiliar Coacti-vo son responsables administrativa, civil y penalmente de la forma como se lleva a cabo la cobranza coactiva.

Es un procedimiento compulsivo. De no cumplir el deudor con el pago de su deuda, se procede a dictar medidas cautelares como las de embargo y de, ser el caso, de ejecucin.

Es un procedimiento inimpugnable. Los recursos impugnati-vos solo proceden si se ha agotado la va administrativa, con excepciones como el proceso de amparo con medida cautelar y la queja.

De La Garza seala como caracterstica del procedimiento de cobranza o ejecucin coactiva, adems de su carcter administrativo, el recaudatorio. Ello, en tanto tiene como finalidadobtenerelimportedelodebidoporvirtuddeuncrditofiscalnosatisfechovoluntariamenteporeldeudordeese crdito. 12 Asimismo, este autor menciona que tiene el carcter de procedimiento de ejecucin satisfactiva dado que la satisfaccin del inters del acreedor se logra mediante la prestacin, consistente en la obtencin de una cantidad de dinero y, en casos excepcionales, de otros bienes; bienes estos ltimos que, en tanto valuables pecuniariamente, son susceptibles de realizarse de manera ms o menos inmediata en sumas lquidas.

El mismo autor otorga al procedimiento de cobranza o ejecu-cincoactivaelcalificativodeprocedimientodeejecucinexpropiativa en tanto el dinero que constituye objeto de la

12 De la Garza, Sergio. Derecho Financiero Mexicano. Mxico: Editorial Porra, 1979, p. 756.


ejecucin pertenece al deudor y a l pertenecen los dems bienes sometidos a su ejecucin, para convertirlos en dinero, que es objeto de la pretensin de la administracin.

IV. MARCO LEGAL Y CONSTITUCIONAL En materia tributaria el Cdigo Tributario regula el proce-

dimiento de cobranza coactiva para los tributos del Gobierno Central. Su reglamento fue aprobado por Resolucin de Super-intendenciaN216-2004/SUNAT,modificadoporResolucindeSuperintendencia N 159-2008/SUNAT.

Correspondientemente, es importante mencionar que me-diantelaLeyN26979,modificadaporlaLeyN28165ycuyoreglamento fue aprobado por Decreto Supremo N 036-2001/EF yluegomodificadoporDecretoSupremoN069-2003/EFseregula el procedimiento de ejecucin coactiva de deudas tributa-rias y no tributarias de los gobiernos locales.

Habida cuenta de que el procedimiento de cobranza o eje-cucin coactiva de la deuda tributara es invasivo, en el mbito patrimonial de los administrados tributarios, cabe invocar lo sea-lado en la Norma IV del Ttulo Preliminar del Cdigo Tributario que desarrolla el principio de legalidad en materia tributaria contenido en el artculo 74 de la Constitucin en el que se es-tipula que slo por ley o decreto legislativo se puede normar los procedimientos jurisdiccionales, as como los administrativos; en este caso, el de cobranza coactiva, en cuanto a derechos y garantas del deudor tributario.

Sobre el particular, en atencin a lo indicado por Sotelo13 se sostiene que el artculo 114 del Cdigo Tributario cuando seala que la SUNAT aprobar mediante Resolucin de Superintendencia la norma que reglamente el procedimiento de cobranza coactiva respecto de los tributos que administra o recauda no puede significarunadelegacinoabdicacinanormasreglamen-

13 Sotelo caStaeDa, Eduardo. Algunas Reflexiones Sobre el Procedimiento de Cobranza Coactiva de Tributos. Ob. cit., p. 234.


tarias sin reparar en la reserva legal de los derechos o garantas del deudor tributario. Sealar lo contrario implicara restar for-taleza y vigencia prctica al principio constitucional de legalidad, desamparando con ello a los administrados.

V. LOS SUJETOS INTERVINIENTES

5.1. El Ejecutor Coactivo El Ejecutor Coactivo es un funcionario de la Administracin

Pblica. Dentro de sus funciones tiene la de poder recuperar la deuda tributaria a cargo del contribuyente que no cumpli con sus obligaciones tributarias, las cuales no fueron canceladas a tiempo mediando requerimiento de pago para ello. Se entiende que mientras la deuda no traspase el lmite sealado anteriormente no podr ser exigible de manera forzosa.

En palabras de Huaman Cueva, el Ejecutor Coactivo es el funcionario de la Administracin que, con la colaboracin de los Auxiliares Coactivos, ejerce las acciones de coercin para el cobro de las deudas exigibles; es el responsable y titular de la facultad coactiva. 14

El actuar del Ejecutor Coactivo se encuentra reglado, lo cual significaquedebecumplirsusfuncionescindosealasprerro-gativas que se le otorgan cuando conduce el procedimiento de cobranza o ejecucin coactiva.

5.2. El Ejecutado Es el deudor tributario quien, en calidad de contribuyente o

responsable, tiene la carga de soportar y hacer frente al procedi-miento de cobranza o ejecucin coactiva con la habilitacin del pleno uso de sus derechos y garantas.

14 Huaman cueVa, Rosendo. Cdigo Tributario Comentado. Lima: Jurista Editores, 2007, p. 700.


VI. EXIGIBILIDAD COACTIVA DE LA DEUDA TRIBUTARIA E INICIO DEL PROCEDIMIENTO DE COBRANZA O EJE-CUCIN COACTIVALa cobranza coactiva slo puede ser iniciada si existe una

deuda no extinguida dentro del plazo legal establecido conforme al artculo 29 del Cdigo Tributario;15yque,asimismo,califiquecomo exigible coactivamente segn los supuestos contemplados en

15 Segn el artculo 29 del Texto nico Ordenado del Cdigo Tributario, aprobado por Decreto Supremo N 133-2013-EF:

Artculo 29.- LUGAR, FORMA Y PLAZO DE PAGO El pago se efectuar en la forma que seala la Ley, o en su defecto, el

Reglamento, y a falta de estos, la Resolucin de la Administracin Tributaria. La Administracin Tributaria, a solicitud del deudor tributario podr

autorizar, entre otros mecanismos, el pago mediante dbito en cuenta corriente o de ahorros, siempre que se hubiera realizado la acreditacin en las cuentas que sta establezca previo cumplimiento de las condiciones que seale mediante Resolucin de Superintendencia o norma de rango similar. Adicionalmente, podr establecer para determinados deudores la obligacin de realizar el pago utilizando dichos mecanismos en las condiciones que seale para ello.

El lugar de pago ser aquel que seale la Administracin Tributaria mediante Resolucin de Superintendencia o norma de rango similar.

AllugardepagofijadoporlaSuperintendenciaNacionaldeAdministracinTributaria SUNAT, para los deudores tributarios notificados como PrincipalesContribuyentesnoleseroponibleeldomiciliofiscal.Enestecaso, el lugar de pago debe encontrarse dentro del mbito territorial de competenciadelaoficinafiscalcorrespondiente.

Tratndose de tributos que administra la SUNAT o cuya recaudacin estuviera a su cargo, el pago se realizar dentro de los siguientes plazos: a) Los tributos de determinacin anual que se devenguen al trmino del

ao gravable se pagarn dentro de los tres (3) primeros meses del ao siguiente.

b) Los tributos de determinacin mensual, los anticipos y los pagos a cuenta mensuales se pagarn dentro de los doce (12) primeros das hbiles del mes siguiente.

c) Los tributos que incidan en hechos imponibles de realizacin inmediata se pagarn dentro de los doce (12) primeros das hbiles del mes siguiente al del nacimiento de la obligacin tributaria.


el artculo 115 del mismo Cdigo16 y el artculo 25 del Texto nico

d) Los tributos, los anticipos y los pagos a cuenta no contemplados en los incisos anteriores, las retenciones y las percepciones se pagarn conforme lo establezcan las disposiciones pertinentes.

e) Los tributos que graven la importacin, se pagarn de acuerdo a las normas especiales. La SUNAT podr establecer cronogramas de pagos para que stos se realicen dentro de los seis (6) das hbiles anteriores o seis (6) das hbiles posteriores al da de vencimiento del plazo sealado para el pago. Asimismo, se podr establecer cronogramas de pagos para lasretencionesypercepcionesaqueserefiereelincisod)delpresenteartculo.

El plazo para el pago de la deuda tributaria podr ser prorrogado, con carcter general, por la Administracin Tributaria.

16 Segn el artculo 115 del Texto nico Ordenado del Cdigo Tributario aprobado por Decreto Supremo N 133-2013-EF:

Artculo 115.- DEUDA EXIGIBLE EN COBRANZA COACTIVA La deuda exigible dar lugar a las acciones de coercin para su cobranza. A

estefinseconsideradeudaexigible:a) La establecida mediante Resolucin de Determinacin o de Multa o la

contenidaenlaResolucindeprdidadelfraccionamientonotificadasporla Administracin y no reclamadas en el plazo de ley. En el supuesto de la resolucin de prdida de fraccionamiento se mantendr la condicin de deuda exigible si efectundose la reclamacin dentro del plazo, no se contina con el pago de las cuotas de fraccionamiento.

b) La establecida mediante Resolucin de Determinacin o de Multa reclamadas fuera del plazo establecido para la interposicin del recurso, siempre que no se cumpla con presentar la Carta Fianza respectiva conforme con lo dispuesto en el Artculo 137.

c) La establecida por Resolucin no apelada en el plazo de ley, o apelada fuera del plazo legal, siempre que no se cumpla con presentar la Carta Fianza respectiva conforme con lo dispuesto en el Artculo 146, o la establecida por Resolucin del Tribunal Fiscal.

d) LaqueconsteenOrdendePagonotificadaconformealey.e) Las costas y los gastos en que la Administracin hubiera incurrido en el

Procedimiento de Cobranza Coactiva, y en la aplicacin de sanciones no pecuniarias de conformidad con las normas vigentes.

Tambin es deuda exigible coactivamente, los gastos incurridos en las medidas cautelares previas trabadas al amparo de lo dispuesto en los Artculos 56 al 58 siempre que se hubiera iniciado el Procedimiento de Cobranza Coactiva conforme con lo dispuesto en el primer prrafo del Artculo 117, respecto de la deuda tributaria comprendida en las mencionadas medidas.


Ordenado de la Ley N 26979, Ley de Procedimiento de Ejecucin Coactiva, aprobado por Decreto Supremo N 018-2008-JUS 17.

Al respecto, debe precisarse que los actos administrativos tienen las siguientes caractersticas: legitimidad, ejecutividad y eje-

ParaelcobrodelascostasserequierequestasseencuentrenfijadasenelArancel de Costas del Procedimiento de Cobranza Coactiva que se apruebe mediante resolucin de la Administracin Tributaria; mientras que para el cobro de los gastos se requiere que stos se encuentren sustentados con la documentacin correspondiente. Cualquier pago indebido o en exceso de ambos conceptos ser devuelto por la Administracin Tributaria.

17 De acuerdo con el artculo 25 del Texto nico Ordenado de la Ley N 26979, Ley de Procedimiento de Ejecucin Coactiva, aprobado por Decreto Supremo N 018-2008-JUS:

Artculo 25.- Deuda exigible coactivamente. 25.1. Se considera deuda exigible:

a) La establecida mediante Resolucin de Determinacin o de Multa, emitida porlaEntidadconformealey,debidamentenotificadaynoreclamadaen el plazo de ley;

b) Laestablecidaporresolucindebidamentenotificadaynoapeladaenelplazo de ley, o por Resolucin del Tribunal Fiscal;

c) Aquella constituida por las cuotas de amortizacin de la deuda tributaria materia de aplazamiento y/o fraccionamiento pendientes de pago, cuando se incumplan las condiciones bajo las cuales se otorg ese beneficio,siempreycuandosehayacumplidoconnotificaraldeudorlaresolucinquedeclaralaprdidadelbeneficiodefraccionamientoynose hubiera interpuesto recurso impugnatorio dentro del plazo de ley; y,

d) La que conste en una Orden de Pago emitida conforme a Ley y debidamentenotificada,de conformidad con lasdisposicionesde lamateria previstas en el Texto nico Ordenado del Cdigo Tributario.

25.2 La Administracin Tributaria de los Gobiernos Locales nicamente emitir rdenes de Pago en los casos establecidos en los numerales 1 y 3 del Artculo 78 del Cdigo Tributario. Para los dems supuestos deber emitir Resoluciones de Determinacin.

25.3. El Ejecutor tiene, asimismo, la facultad de ejecutar las garantas otorgadas a favor de la Entidad por los deudores tributarios y/o terceros, cuando corresponda, con arreglo al Procedimiento establecido por la ley de la materia.

25.4 Tambin sern exigibles en el mismo Procedimiento las costas y los gastos en que la Entidad hubiera incurrido en la cobranza coactiva de las deudas tributarias.


cutoriedad18. La legitimidad consiste en la presuncin de validez del acto administrativo mientras su posible nulidad no haya sido declarada por la autoridad competente. En otras palabras, es una presuncin de legalidad, juridicidad o legitimidad.

La figura jurdica llamada presuncin de legitimidad trae aparejadas, como consecuencia, otras dos caractersticas: la ejecutividad y ejecutoriedad, siendo ambas conceptos jurdicos meridianamente distintos: la ejecutividad es la obligatoriedad del acto administrativo, el derecho a su exigibilidad y el deber de cumplimientodel acto apartirde sunotificacinal sujetoobligado.Demododistinto,unactoadministrativo se calificacomo ejecutoriado si el ordenamiento jurdico ha otorgado a la autoridad competente en forma expresa o razonablemente implcita la atribucin para efectuar actividades en aras del cumplimiento del acto; esto es, agotando diversas medidas tanto de coaccin como de coercin.

Por lo anteriormente explicitado, queda zanjada la diferencia entre ejecutividad y ejecutoriedad, las cuales pueden ser asumi-das por el acto administrativo, ya que si bien en un escenario este puede tener la calidad de ejecutivo (es decir, obligatorio) no necesariamente tendr la calidad de ejecutorio en todos los casos. En otras palabras, no siempre la actividad de la Administracin ser fructfera para hacer cumplir con la obligacin contenida en el acto administrativo.

Un tpico imprescindible para efecto de la exigibilidad coactiva de un acto administrativo en el mbito de lo tributario yquetienerelacindirectaconsuejecutoriedadeslafirmezaque este debe tener conforme con los supuestos de exigibilidad coactivadeladeudatributariaaqueserefiereelartculo115delCdigo Tributario y el artculo 25 de la Ley de Procedimiento de Ejecucin Coactiva. Estos, fundamentalmente, se basan en la omi-

18 monteStruque roSaS, Karina. La No Ejecutoriedad de los Actos Administrativos Tributarios. En: Revista Anlisis Tributario, Lima, diciembre, 2012, pp. 19-21.


sin del pago voluntario y oportuno de la deuda tributaria y/o la no impugnacin de la misma dentro del plazo legal establecido.

Unavezverificadalaanotadaexigibilidadcoactiva,elEjecutorCoactivo en atencin a lo dispuesto en el artculo 117 del Cdigo Tributario19 y el artculo 29 de la aludida Ley de Procedimiento

19 De conformidad con el artculo 117 del Texto nico Ordenado del Cdigo Tributario aprobado por Decreto Supremo N 133-2013-EF:

Artculo 117.- PROCEDIMIENTO El Procedimiento de Cobranza Coactiva es iniciado por el Ejecutor Coactivo

mediantelanotificacinaldeudortributariodelaResolucindeEjecucinCoactiva, que contiene un mandato de cancelacin de las Ordenes de Pago o Resoluciones en cobranza, dentro de siete (7) das hbiles, bajo apercibimiento de dictarse medidas cautelares o de iniciarse la ejecucin forzada de las mismas, en caso que stas ya se hubieran dictado.

La Resolucin de Ejecucin Coactiva deber contener, bajo sancin de nulidad:1. El nombre del deudor tributario.2. El nmero de la Orden de Pago o Resolucin objeto de la cobranza.3. La cuanta del tributo o multa, segn corresponda, as como de los

intereses y el monto total de la deuda.4. El tributo o multa y perodo a que corresponde.

La nulidad nicamente estar referida a la Orden de Pago o Resolucin objeto de cobranza respecto de la cual se omiti alguno de los requisitos antes sealados.

En el procedimiento, el Ejecutor Coactivo no admitir escritos que entorpez-can o dilaten su trmite, bajo responsabilidad.

El ejecutado est obligado a pagar a la Administracin las costas y gastos originados en el Procedimiento de Cobranza Coactiva desde el momento de la notificacindelaResolucindeEjecucinCoactiva,salvoquelacobranzasehubiese iniciado indebidamente. Los pagos que se realicen durante el citado procedimiento debern imputarse en primer lugar a las costas y gastos antes mencionados, de acuerdo a lo establecido en el Arancel aprobado y siempre que los gastos hayan sido liquidados por la Administracin Tributaria, la que podrserrepresentadaporunfuncionariodesignadoparadichafinalidad.

Teniendo como base el costo del proceso de cobranza que establezca la Administracin y por economa procesal, no se iniciarn acciones coactivas respecto de aquellas deudas que por su monto as lo considere, quedando expedito el derecho de la Administracin a iniciar el Procedimiento de Cobranza Coactiva, por acumulacin de dichas deudas, cuando lo estime pertinente.


de Ejecucin Coactiva20procederanotificarlaResolucindeEjecucin Coactiva para dar inicio al procedimiento de cobranza o ejecucin coactiva de la deuda contenida en el valor o acto, vincu-lado directamente a la determinacin de la deuda tributaria. Para ello da al contribuyente el plazo de siete (7) das hbiles con la finalidadderegularizarsusituacinjurdicatributaria,bajoaper-cibimiento de trabar medidas cautelares o ejecutar las ya trabadas.

Sin embargo, dentro del procedimiento de cobranza o ejecu-cin coactiva se pueden presentar supuestos que desencadenen la suspensin o conclusin de dicho procedimiento, tal como lo contemplan el artculo 119 del Cdigo Tributario21 y el artculo 31


Artculo 29.- Inicio del Procedimiento. ElProcedimientoesiniciadoporelEjecutormediantelanotificacinalObli-

gado de la Resolucin de Ejecucin Coactiva, la que contiene un mandato de cumplimiento de la obligacin exigible coactivamente, dentro del plazo de siete(7)dashbilesdenotificado,bajoapercibimientodedictarsealgunamedida cautelar.

21 De conformidad con el artculo 119 del Texto nico Ordenado del Cdigo Tributario aprobado por Decreto Supremo N 133-2013-EF:

Artculo 119.- SUSPENSIN Y CONCLUSIN DEL PROCEDIMIENTO DE COBRANZA COACTIVA

Ninguna autoridad ni rgano administrativo, poltico, ni judicial podr suspender o concluir el Procedimiento de Cobranza Coactiva en trmite con excepcin del Ejecutor Coactivo quien deber actuar conforme con lo siguiente:a) El Ejecutor Coactivo suspender temporalmente el Procedimiento de

Cobranza Coactiva, en los casos siguientes:1. Cuando en un proceso constitucional de amparo se hubiera dictado una

medida cautelar que ordene la suspensin de la cobranza conforme a lo dispuesto en el Cdigo Procesal Constitucional.

2. Cuando una ley o norma con rango de ley lo disponga expresamente.3. Excepcionalmente, tratndose de rdenes de pago, y cuando medien otras

circunstancias que evidencien que la cobranza podra ser improcedente y siempre que la reclamacin se hubiera interpuesto dentro del plazo de veinte(20)dashbilesdenotificadalaOrdendePago.Enestecaso,laAdministracin deber admitir y resolver la reclamacin dentro del plazo


de noventa (90) das hbiles, bajo responsabilidad del rgano competente. La suspensin deber mantenerse hasta que la deuda sea exigible de conformidad con lo establecido en el artculo 115.

Para la admisin a trmite de la reclamacin se requiere, adems de los requisitos establecidos en este Cdigo, que el reclamante acredite que ha abonado la parte de la deuda no reclamada actualizada hasta la fecha en que se realice el pago.

En los casos en que se hubiera trabado una medida cautelar y se disponga la suspensin temporal, se sustituir la medida cuando, a criterio de la AdministracinTributaria,sehubieraofrecidogarantasuficienteobieneslibres a ser embargados por el Ejecutor Coactivo cuyo valor sea igual o mayor al monto de la deuda reclamada ms las costas y los gastos.

b) El Ejecutor Coactivo deber dar por concluido el procedimiento, levantar los embargos y ordenar el archivo de los actuados, cuando:

1. Se hubiera presentado oportunamente reclamacin o apelacin contra la Resolucin de Determinacin o Resolucin de Multa que contenga la deuda tributaria puesta en cobranza, o Resolucin que declara la prdida de fraccionamiento, siempre que se contine pagando las cuotas de fraccionamiento.

2. La deuda haya quedado extinguida por cualquiera de los medios sealados en el Artculo 27.

3. Se declare la prescripcin de la deuda puesta en cobranza.4. La accin se siga contra persona distinta a la obligada al pago.5. Exista resolucin concediendo aplazamiento y/o fraccionamiento de

pago.6. Las rdenes de Pago o resoluciones que son materia de cobranza hayan

sidodeclaradasnulas,revocadasosustituidasdespusdelanotificacinde la Resolucin de Ejecucin Coactiva.

7. Cuando la persona obligada haya sido declarada en quiebra.8. Cuando una ley o norma con rango de ley lo disponga expresamente.9. Cuando el deudor tributario hubiera presentado reclamacin o apelacin

vencidos los plazos establecidos para la interposicin de dichos recursos, cumpliendo con presentar la Carta Fianza respectiva conforme con lo dispuesto en los Artculos 137 o 146.

c) Tratndose de deudores tributarios sujetos a un Procedimiento Concursal, el Ejecutor Coactivo suspender o concluir el Procedimiento de Cobranza Coactiva, de acuerdo con lo dispuesto en las normas de la materia.

En cualquier caso que se interponga reclamacin fuera del plazo de ley, la calidad de deuda exigible se mantendr an cuando el deudor tributario apele la resolucin que declare inadmisible dicho recurso.


de la Ley de Procedimiento de Ejecucin Coactiva.22 Los anotados supuestos al igual que aquellos contrarios a los establecidos en


Artculo 31.- Suspensin del Procedimiento. 31.1 Adems de las causales de suspensin que prev el Artculo 16 de la

presente ley, el Ejecutor, bajo responsabilidad, tambin deber suspender el Procedimiento en los siguientes casos:a) Cuando existiera a favor del interesado anticipos o pagos a cuenta del

mismo tributo, realizados en exceso, que no se encuentren prescritos;b) Cuando lo disponga el Tribunal Fiscal, conforme a lo dispuesto en el

Artculo 38; y,c) Cuando se haya presentado, dentro de los plazos de ley, recurso

impugnatorio de reclamacin; de apelacin ante la Municipalidad Provincial de ser el caso; apelacin ante el Tribunal Fiscal o demanda contencioso administrativa que se encontrara en trmite.

31.2. Excepcionalmente, tratndose de Ordenes de Pago y cuando medien circunstancias que evidencien que la cobranza pueda ser improcedente, la Entidad debe admitir la reclamacin sin pago previo, siempre que sta sea presentada dentro del plazo de veinte das hbiles siguientesalde lanotificacinde laOrdendePago,suspendiendo lacobranza coactiva hasta que la deuda sea exigible coactivamente.

31.3 En los casos en que se hubiera trabado embargo y se disponga la suspensin del Procedimiento, proceder el levantamiento de las medidas cautelares que se hubieren trabado.

31.4 Adems del Ejecutor, el Poder Judicial podr disponer la suspensin del Procedimiento slo cuando dentro de un proceso de accindeamparo,existamedidacautelarfirme.

31.5. El Obligado podr solicitar la suspensin del Procedimiento, siempre que se fundamente en alguna de las causales previstas en el presente artculo o en el Artculo 19 de la presente ley, presentando al Ejecutor las pruebas correspondientes.

31.6. El Ejecutor deber pronunciarse expresamente sobre lo solicitado, dentro de los ocho (8) das hbiles siguientes. Vencido dicho plazo sin que medie pronunciamiento expreso, el Ejecutor est obligado a suspender el Procedimiento, cuando el Obligado acredite el silencio administrativo con el cargo de recepcin de su solicitud.

31.7. Suspendido el Procedimiento, se proceder al levantamiento de las medidas cautelares.


el artculo 115 del Cdigo Tributario y en el artculo 25 de la Ley de Procedimiento de Ejecucin Coactiva comprenden presupuestos enlosqueannoexistefirmezadelactoadministrativo,comoesel caso de la deuda contenida en una resolucin de determinacin, resolucin de multa o resolucin de prdida del fraccionamiento reclamada oportunamente o, respecto de la cual, no haya vencido el plazo legalmente establecido para dicha reclamacin; o cuando la deuda tributaria ha sido objeto de apelacin en el plazo de ley o apelada dentro del plazo legal, entre otros.

Empero, en el ltimo prrafo del ya mencionado artculo 119 del Cdigo Tributario, se contempla que en cualquier caso que se interponga reclamacin fuera del plazo de ley, la calidad de deuda exigible se mantendr aun cuando el deudor tributario apele la resolucin que declare inadmisible dicho recurso.

Segn lo dispuesto en esta ltima norma, la deuda tributaria seguir manteniendo la calidad de exigible coactivamente pese a que se interponga, dentro del plazo legal, el recurso impugnatorio de apelacin contra la inadmisibilidad de la reclamacin declarada por la Administracin. No obstante, ello resulta contraproducente con lo mencionado lneas arriba, porque para que un acto ad-ministrativoseaexigiblecoactivamentedebeserfirme,esdecir,encontrarse impecable de todo cuestionamiento o controversia y ellonosucedecuandoseconfiguraelcasoenquesibiensedeclarainadmisible una reclamacin (por omisin o defecto de un requi-sito de fondo) seguidamente se interpone el recurso de apelacin, ya que existe en estado de pendencia un asunto: la conformidad o no con la ley de la inadmisibilidad declarada.

Resulta pues evidente el desatino que presenta el extracto de dichoartculo;pues,definitivamente,paraquelaAdministracinrealice el procedimiento de cobranza o ejecucin coactiva en aras de la recaudacin tributaria, es innegable e insoslayable tomar en consideracinlaexistenciadefirmezay,portanto,deexigibilidaden el contenido del acto administrativo que se pretende hacer valer.

Para ello, como remedio para ese estado irracional, resulta saludable reformar dicho dispositivo, contribuyendo a la seguri-dad jurdica en el ordenamiento normativo.


Ahora bien, habida cuenta de que el inicio del procedimiento de cobranza o ejecucin coactiva se inicia por el Ejecutor Coactivo mediantelanotificacindelaResolucindeEjecucinCoactivaen la que se otorga al administrado el plazo de 7 das hbiles para el pago de la deuda tributaria exigible coactivamente, bajo el apercibimiento de trabar medidas cautelares o ejecutar las ya trabadasdebeentendersequerecinapartirdedichanotifica-cin y transcurrido el anotado plazo procede iniciar las acciones de coercin y/o de coaccin para el cobro de dicha deuda.

Elloimpeleareflexionarsobreculesellmiteentreunaac-tuacin coactiva o coercitiva y otra que no lo es, considerando que el ejercicio de dicha facultad coactiva corresponde nicamente al anotado funcionario y dentro de aquel procedimiento.

En este respecto, Kruse sostiene que la () coercin adminis-trativa es el empleo de la coercin estatal contra los particulares a finderealizarlosdeberesdelcontribuyenteexistentesenvirtudde la ley o de un acto administrativo. Dado que la coercin admi-nistrativa se basa en la soberana del Estado, le es lcito y puede tomar efecto slo en las formas del Derecho normado legalmente. La Administracin ha de estar facultada por norma jurdica para todo acto en que se emplee la coercin. 23

Segn el Diccionario de la Real Academia Espaola, coac-cin es la fuerza o violencia que se hace a alguien para obligarlo a que diga o ejecute algo; o el poder legtimo del derecho para imponer su cumplimiento o prevalecer sobre su infraccin. De modo distinto, la coercin es la presin ejercida sobre alguien para forzar su voluntad o su conducta o la represin, inhibicin o restriccin. 24

Por su parte, de acuerdo con el Diccionario Enciclopdico de Derecho Usual de Guillermo Cabanellas, la coaccin es la fuerza o violencia que se hace a una persona para obligarle a decir

23 KruSe, H W. Derecho Tributario: Parte General. Madrid: Editoriales de Derecho Reunidas, 1978, p.464.

24 www.rae.es /http://lema.rae.es/drae/?val=


o ejecutar algo25; y la coercin es la accin de contener o re-frenar algn desorden; o el derecho de impedir que vayan contra sus deberes las personas sometidas a nuestra dependencia.26

Como se puede advertir, mientras que la coercin es una presin para forzar la voluntad de alguien, la coaccin es una fuerza o violencia dirigida a obligar a alguien a que diga o haga algo.Entalsentido,unaactuacindelfiscoqueimpliquepresincomo tambin una fuerza o violencia al administrado para forzarle u obligarle a pagar el tributo slo procede dentro de un procedi-miento de cobranza coactiva iniciado vlidamente.

Sobre el particular, debe mencionarse que, como es de co-nocimiento pblico, las Administraciones Tributarias de nuestro pas antes del inicio del procedimiento de cobranza o ejecucin coactiva,estoes,previamentealanotificacindelaresolucindeejecucin coactiva emiten a los administrados tributarios actos administrativos con denominaciones como las de Requerimien-to Pre Coactivo, Prximo Embargo, Alerta Pre Coactiva, entre otros. En ellos, invocando la existencia de una supuesta deuda lquiday exigible, el entefiscal conminao requiere apagar lo adeudado, bajo apercibimiento, entre otros, de iniciar un procedimiento coactivo, trabar medidas de embargo o de ejecutar aquellas ya trabadas. Al respecto, es preciso anotar que no pocas veces tales actos son emitidos por funcionarios distin-tos al Ejecutor Coactivo, como el gerente municipal o el jefe de recaudacin, entre otros.

As las cosas y en atencin al significado del trmino coercin que segn lo indicado anteriormente es la presin ejercida sobre alguien para forzar su voluntad o conducta y que en el mbito coactivo tributario se entiende como aquella presin ejercida sobre los deudores tributarios para el pago de una deuda exigible coactivamente llama la atencin que antes de la notificacin de la resolucin de ejecucin coactiva, es decir, con antelacin al inicio del procedimiento de cobranza o ejecucin

25 caBanellaS, Guillermo. Diccionario Enciclopdico de Derecho Usual. Buenos Aires: Editorial Heliasta, 1989, p. 57.

26 caBanellaS, Guillermo. Ob. cit., p. 58.


coactiva por el Ejecutor Coactivo titular del mismo procedimiento y cuyo cargo es indelegable se realicen actuaciones coercitivas como las sealadas en el prrafo precedente, lo que resulta an ms grave si son otros los funcionarios de la Administracin quienes se arrogan el ejercicio de dicha facultad coactiva.

Ntese que los actos antes sealados no slo tienen un carcter meramente inductivo, en cuyo caso no se suscitara mayor discusin, sino tambin tienen un objeto claramente coercitivo que nos sugiere independientemente de que se afirme que slo sera suficiente invocar la naturaleza de un acto coercitivo y las reglas de competencia establecidas legalmente la dacin de una norma que restrinja la emisin de actos coercitivos por funcionarios distintos al Ejecutor Coactivo como tambin aquella que limite el dictado de actos intimidatorios antes del inicio del procedimiento de cobranza o ejecucin coactiva, ello con el objeto de proteger a los administrados de actuaciones irregulares.

Una actuacin particular del fisco, que tiene relacin con lo indicado en los prrafos precedentes, es la emisin de actos administrativos en los que, previamente al inicio del procedimiento de cobranza o ejecucin coactiva mediante el uso de mecanismos de intimidacin y/o de coer-cin se requiere el pago de la deuda tributaria a presuntos responsables solidarios sin que, previamente, se les haya notificado la resolucin de determinacin que atribuya dicha responsabilidad, conforme con los artculos 75 y 76 del Cdigo Tributario, en concordancia con su artculo 16 y siguientes. Ello implicara que, aun cuando no se haya verificado la exigibilidad coactiva de la deuda tributaria y mucho menos se hubiera iniciado el anotado procedimiento, el ente fiscal pueda realizar actuaciones coercitivas para su cobro, lo que resulta aun ms grave si quien imputa la condicin de responsable solidario es el Ejecutor Coactivo cuando tal atribucin no es de su competencia. Ello hace necesario la dacin de normas que precisen las atribuciones del Ejecutor Coactivo con el fin de dotar de mayor seguridad jurdica al aludido procedimiento y con ello salvaguardar los derechos de los administrados.


VII. FACULTADES DEL EJECUTOR COACTIVOConforme bien lo sealan Dans Ordez y Zegarra Val-

divia27, el Ejecutor Coactivo es el funcionario letrado designado por la entidad estatal segn las reglas establecidas en los art-culos 328 y 4 de la Ley de Procedimiento de Ejecucin Coactiva y los artculos 11429 y 116 del Cdigo Tributario como titular y

27 DanoS orDoeS, Jorge y zeGarra ValDiVia, Diego. El procedimiento de Ejecucin Coactiva. Ob. cit., pp. 31 y 33.


Artculo 3.- Funcin del Ejecutor Coactivo El Ejecutor Coactivo es el titular del Procedimiento y ejerce, a nombre de la

Entidad, las acciones de coercin para el cumplimiento de la Obligacin, de acuerdo a lo establecido en esta Ley. Su cargo es indelegable. Tratndose de gobiernos regionales y locales que cuenten con Ejecutor y Auxiliar Coactivo y que necesiten ejecutar una medida de embargo fuera de su jurisdiccin territorial en cumplimiento de sus funciones, debern librar exhorto a cualquier Ejecutor Coactivo de la provincia en donde se desea ejecutar la medida de embargo, de conformidad con lo dispuesto en el Ttulo IV de la Seccin Tercera del Cdigo Procesal Civil. Sobre un mismo procedimiento coactivo no se podr librar exhorto a ms de un Ejecutor Coactivo.

La existencia de convenios de gestin no implica la delegacin de la funcin de ejecucin coactiva.

29 Segn el artculo 114 del Texto nico Ordenado del Cdigo Tributario, aprobado por Decreto Supremo N 133-2013-EF:

Artculo 114.- Cobranza Coactiva como facultad

El Prosedimiento de Cobransa Coactiva (Descarga_2013)

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