El Programa Carta Compromiso (PCCC): un Sistema de Calidad...
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X Seminario RedMuni: "Nuevo rol del Estado, nuevo rol de los Municipios" 13 y 14 de agosto de 2009 Sistemas de Gestión de Calidad en ámbitos locales: la experiencia del Programa Carta Compromiso con el Ciudadano en el Municipio de la Matanza. Rut Vieytes Secretaría de la Gestión Pública Av. Roque Sáenz Peña 511 (C1035AAA). Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Argentina. [email protected] Martina Saudino Secretaría de la Gestión Pública Av. Roque Sáenz Peña 511 (C1035AAA). Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Argentina. [email protected] Resumen Los servicios públicos municipales son indispensables para el funcionamiento de la economía de un país. Además, afectan directamente la calidad de vida de la población y por lo tanto constituyen el centro de sus preocupaciones y demandas. En este contexto, los gobiernos locales han comenzado a implementar distintos Sistemas de Gestión de la Calidad con el propósito de mejorar su desempeño. En general, los diversos sistemas son herramientas integrales destinadas a incrementar progresivamente la calidad de los servicios mediante la aplicación de técnicas de mejora continua en el conjunto de la organización. El Programa Carta Compromiso con el Ciudadano implementado en el Municipio de La Matanza constituye un sistema de aseguramiento de la calidad cuyas características más distintivas son las de estar centrado en el vecino destinatario de los productos y servicios de la organización local en la que se implementa; el ser inseparable del concepto de participación ciudadana que le da contenido y dirección; y el instituir un modo de trabajo conjunto entre la Nación y los Municipios que genera aprendizajes recíprocos para la gestión en todos los actores. 1
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X Seminario RedMuni:"Nuevo rol del Estado, nuevo rol de los Municipios"
13 y 14 de agosto de 2009
Sistemas de Gestión de Calidad en ámbitos locales: la experiencia del Programa Carta Compromiso con el Ciudadano
en el Municipio de la Matanza.
Rut VieytesSecretaría de la Gestión PúblicaAv. Roque Sáenz Peña 511 (C1035AAA). Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Argentina. [email protected]
Martina SaudinoSecretaría de la Gestión PúblicaAv. Roque Sáenz Peña 511 (C1035AAA). Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Argentina. [email protected]
ResumenLos servicios públicos municipales son indispensables para el
funcionamiento de la economía de un país. Además, afectan directamente la
calidad de vida de la población y por lo tanto constituyen el centro de sus
preocupaciones y demandas.
En este contexto, los gobiernos locales han comenzado a implementar
distintos Sistemas de Gestión de la Calidad con el propósito de mejorar su
desempeño. En general, los diversos sistemas son herramientas integrales
destinadas a incrementar progresivamente la calidad de los servicios mediante
la aplicación de técnicas de mejora continua en el conjunto de la organización.
El Programa Carta Compromiso con el Ciudadano implementado en el
Municipio de La Matanza constituye un sistema de aseguramiento de la calidad
cuyas características más distintivas son las de estar centrado en el vecino
destinatario de los productos y servicios de la organización local en la que se
implementa; el ser inseparable del concepto de participación ciudadana que le
da contenido y dirección; y el instituir un modo de trabajo conjunto entre la
Nación y los Municipios que genera aprendizajes recíprocos para la gestión en
todos los actores.
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El presente trabajo describe la experiencia compartida de los equipos del
Municipio y de la Secretaría de Gabinete y Gestión Pública que participaron del
proceso de implementación. Reseña las prácticas realizadas, las
contribuciones mutuas y los desafíos que el Programa deja abiertos a los
protagonistas y a quienes se propongan implementar Sistemas de Calidad en
el ámbito de los gobiernos locales.
Introducción
Los servicios públicos municipales afectan directamente la calidad de
vida de la población; su cobertura, calidad y costo influyen directamente en la
vida cotidiana de las personas. En este contexto, los gobiernos locales han
comenzado a implementar distintos Sistemas de Gestión de la Calidad con el
propósito de mejorar su desempeño. Asimismo, los gobiernos centrales se
muestran cada vez más sensibles a las ventajas comparativas que los
municipios presentan a la hora de implementar políticas públicas y extienden
hacia ellos sus programas de apoyo y asistencia técnica.
El objetivo de está ponencia es describir y analizar la experiencia de
implementación del Programa Carta Compromiso con el
Ciudadano, un Sistema de Calidad implementado en la Región
Descentralizada I Noroeste del Municipio de la Matanza con el
apoyo y asistencia técnica de la Secretaría de Gestión Pública
de la Nación.
El Programa Carta Compromiso con el Ciudadano (PCCC) es una
herramienta integral de gestión de la calidad instituida en más de cuarenta
organismos de la Administración Pública Argentina, cuyas normas tienen en
común con otras normas de calidad el constituir dispositivos destinados a
incrementar progresivamente la calidad de los productos / servicios mediante la
aplicación de técnicas de mejora continua en el conjunto de la organización
(estructura, procesos internos, proveedores, recursos humanos, etc.).
(Halliburton et. al., 2007). La mayor especificidad del PCCC con respecto a
otros sistemas radica en que la noción de cliente que guía a aquellos es
reemplazada aquí por la de ciudadano, con las implicancias que tal concepto
introduce. Así, el Sistema se sustenta en los conceptos de receptividad y de
2
calidad. Desde esta perspectiva, “una administración receptiva es
comprensible, responde a las necesidades de los ciudadanos y fomenta la
participación activa” (Halliburton et al., 2007). La cuestión de la calidad de los
servicios se basa en el modelo sistémico de gestión por resultados que
progresivamente deberán incorporar las organizaciones de la Administración
Pública para incrementar la eficiencia y eficacia de sus productos y alcanzar un
alto nivel de satisfacción de la ciudadanía.
En el presente trabajo se desarrollan, en primer lugar, algunas
características de los gobiernos locales y su relación con los acuerdos
alcanzados con el gobierno central argentino, luego se puntualizan los
principales aspectos teórico conceptuales del Programa Carta Compromiso
con el Ciudadano. En segundo lugar, se introduce una breve reseña histórica
de la Región Descentralizada I Noroeste del Municipio de la Matanza y una
descripción de sus objetivos y productos. A continuación se sintetiza el
proceso de implementación del Programa en la Región y se analiza la
experiencia en el marco de las particularidades de los gobiernos locales en
relación a sus pares nacionales. Por último se explicitan los principales
aprendizajes recíprocos alcanzados en la implementación de Sistemas de
Calidad en la Administración Pública local.
Administración Pública Local y Central: acuerdos para la innovación en la gestión
Históricamente, producto de un esquema institucional centralista, la
administración pública nacional y provincial ha concentrado las mayores
responsabilidades estatales. Es por ello que los municipios argentinos han
tenido tradicionalmente funciones acotadas a la obra pública, la provisión de
servicios urbanos y la regulación de la vida comunitaria. No obstante, en los
últimos años, como respuesta a la crisis y producto de programas de reforma
del Estado, los municipios han comenzado a asumir nuevos roles vinculados
con la gestión de políticas sociales, ambientales y de promoción económica y
del empleo. Estos procesos implicaron un fuerte replanteo de los modelos
tradicionales de gestión local y una reorientación de la intervención municipal
hacia la promoción más integral del desarrollo (Madoery, 2005; Tecco, 1997)
3
como una oportunidad de responder a la creciente responsabilidad que deben
asumir los gobiernos municipales a partir de la descentralización de
competencias desde el Estado nacional y los Estados provinciales1.
Catenazzi y Reese (2000) mencionan que la desconcentración de
funciones tuvo entre sus sustentos la idea de que la identificación de los
problemas, las prioridades para abordarlos y la utilización de los recursos
disponibles pasaran a ser una tarea prioritaria del ámbito local debido a que
éstos tienen como fortaleza, una fluida relación con su sociedad, hecho que les
permite conocer con mayor certeza la realidad económica, social, cultural y
político-institucional en la que tienen que actuar.
Esta relación más directa con la población, ubica a los ámbitos locales
como una gran oportunidad de innovación política y, por lo tanto, de recreación
de la idea de ciudadanía. Pueden aplicarse nuevos procedimientos electorales
(como listas cívicas, voto programático y obligatorio, etc.,); nuevas formas de
participación (comités ad hoc, consulta popular, etc.); nuevas relaciones entre
administración y ciudadanos (como las asambleas barriales, las ventanillas
únicas de trámites y procedimientos); nuevas expresiones para la justicia y
seguridad local (consejos de seguridad participativos, defensa de oficio de los
ciudadanos ante las otras administraciones del Estado, etc.). (Arocena, 2002)
Asimismo, Borja y Castells (1997) señalan que los municipios poseen
determinadas características que los favorecen en relación a los gobiernos
nacionales.
“Los gobiernos locales disponen de dos importantes ventajas comparativas con respecto a sus tutores nacionales. Por un lado, gozan de mayor capacidad de representación y de legitimidad, con relación a sus representados: son agentes institucionales de integración social y cultural de comunidades territoriales. Por otro lado, gozan de mucha más flexibilidad, adaptabilidad y capacidad de maniobra (...)”. (Borja y Castells. 1997:19).
Sin embargo, tal como señala Madoery (2005) el tránsito hacia el
desempeño de nuevos roles provocó una sobrecarga de las agendas
municipales y la consecuente ampliación de las demandas y expectativas que
la ciudadanía dirige hacia esta instancia gubernamental.
1 Para más información sobre este tema ver García Delgado, D. (Comp.) (1997). Hacia un nuevo modelo de gestión local. Municipio y sociedad civil en la Argentina. FLACSO. Universidad de Buenos Aires. Universidad Católica de Córdoba.
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Sensibles al potencial de los gobiernos locales y a las necesidades que
las mayores responsabilidades y demandas están generando en el seno de los
municipios, dos movimientos institucionales fueron teniendo lugar casi
simultáneamente. Por una parte, los gobiernos municipales comenzaron a
buscar y ensayar caminos alternativos a los modelos tradicionales de gestión
pública (Catenazzi y Reese; 2000), Por el otro, surge la política de apoyo y
fortalecimiento de los gobiernos locales impulsada por la Secretaría de Gestión
Pública de la Jefatura de Ministros de la Nación. Esta política, iniciada en el
año 2008, se institucionalizó en su Plan Estratégico para una Gestión Pública
de Calidad, el cual contempla dentro de sus objetivos, cooperar para la
modernización de los gobiernos subnacionales a través de asistencia a los
municipios que requieran innovar, difundir e implementar enfoques, prácticas,
herramientas y sistemas de gestión que mejoren sus capacidades estatales2.
Los campos de intervención de la Secretaría de Gestión Pública se
enmarcan en las tipologías de acciones de modernización de la administración
descriptos por López 2005 (citado por Iturburu (2007). La autora señala que
existen tres líneas de abordaje de la innovación. Estos se corresponden con
distintos programas y herramientas concebidos e implementados desde la
administración central.
2 Para más información sobre este tema consultar en: http://www.sgp.gov.ar/contenidos/institucional/docs/plan_estrategico.pdf
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El primer abordaje, al que denomina Modernización Estructural se
propone rediseñar la morfología del sector público teniendo
en cuenta los determinantes del mismo (conformación de la
estructura de gobierno y la estructura de gestión, la
asignación de facultades y responsabilidades). Para aplicar
este enfoque se pueden instrumentar herramientas tales
como: compatibilización de competencias entre niveles de
gobierno (nación, provincia y municipios); la transferencia de
competencias y actividades a municipios; la eliminación de
la superposición de funciones; la racionalización de
estructuras organizativas; y la tercearización de servicios.
El segundo abordaje es el denominado Transformaciones Transversales,
el mismos se basa en la idea de llevar adelante cambios orientados a optimizar
sistemas horizontales. De este enfoque deriva el programa de Gestión del
Capital Humano, el cual se instrumenta a través de herramientas tales como el
sistema de carrera; el sistema de reclutamiento y selección; el sistema de
capacitación; el sistema de evaluación de desempeño; entre otros. Asimismo,
forman parte de este enfoque los Sistemas de Compras y Contrataciones, el
Sistema Administración Financiera, y el Gobierno Electrónico.
Por último, el tercer enfoque es el de las Transformaciones
Institucionales, el mismo tiene por objetivo la realización de cambios orientados
a incrementar la productividad y mejorar la calidad de los servicios prestados,
involucrando por igual a los empleados públicos y a ciudadanos. Este enfoque
es el utilizado por los programas de Gestión por Resultados y de Calidad de
Servicios y Orientación al Ciudadano. Las herramientas utilizadas por los
mismos son los estándares de calidad por proceso, por producto, y por
resultado; los sistemas de evaluación y monitoreo de la calidad de las
prestaciones; los mecanismos de información al ciudadano y rendición de
cuentas; los mecanismos de participación ciudadana; las Cartas de Servicios;
el sistema de planeamiento estratégico; entre otras.
Cubriendo las tres líneas de abordaje de la innovación y con el objetivo
de fortalecer esos procesos y contribuir a mejorar los resultados de las
experiencias que se inician, la Secretaria de Gestión Pública firmó con la
Federación Argentina de Municipios (FAM) y la Secretaria de Asuntos
6
Municipales del Ministerio del Interior un Convenio de Cooperación con
Municipios3 que contempla el desarrollo de programas de formación y
capacitación de recursos humanos, el diseño y ejecución de proyectos
conjuntos de cooperación y asistencia técnica, la realización de investigaciones
y estudios sobre distintos aspectos de la administración pública local y la
generación de información técnica y académica sobre temas de interés común,
entre otras iniciativas.
Dando cuenta del enfoque de las Transformaciones Institucionales se
desarrolla en el ámbito de la Secretaría de Gestión Pública el Programa Carta
Compromiso con el Ciudadano, institucionalizado mediante el Decreto
229/2000, que tiene como finalidad principal mejorar la relación de la
Administración Pública con los ciudadanos, especialmente a través de la
calidad de los servicios que ella brinda. En ese marco se concretaron en mayo
de 2008 los primeros acuerdos entre la Secretaría de Gabinete de la Nación y
el Municipio de La Matanza para implementar el Programa Carta Compromiso
con el Ciudadano.
El Programa Carta Compromiso (PCCC): un Sistema de Calidad centrado en el Ciudadano4
¿Qué es el Programa Carta Compromiso con el Ciudadano (PCCC)?
El Programa Carta Compromiso con el Ciudadano es un sistema de
calidad que pretende restablecer la confianza del ciudadano en la
Administración, mejorar su percepción acerca de los funcionarios del Estado y
su relación con los mismos, legitimar la gestión de los organismos públicos y
también establecer un mayor nivel de compromiso del ciudadano con sus
obligaciones y su responsabilidad social.
El programa se expresa en un documento público en el que el organismo
que adhiere explicita, entre otros aspectos, los derechos y las obligaciones de
3 El Convenio fue suscripto el 10 de abril de 2008.4 En este apartado se siguen los lineamientos descriptos en los documentos: Halliburton, E; Nakano Koga, S; Alfaro, M; y Fiszelew, R. (2007). Guía para la elaboración de la Carta Compromiso con el Ciudadano. Subsecretaría de la Gestión Pública y Proyecto de Modernización del Estado BIRF-4423 AR. Y Halliburton, E. (2005). Programa Carta Compromiso con el Ciudadano: Marco Conceptual. Subsecretaría de la Gestión Pública.
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los usuarios o beneficiarios con relación a los servicios que presta la entidad, la
forma de acceder a ellos y la calidad esperable de los mismos. También
incorpora los compromisos de mejora a implementar en el futuro con plazos de
ejecución estipulados y el modo de presentación de los reclamos y
sugerencias, así como el sistema de información y comunicación y los
mecanismos de participación ciudadana. De este modo, las Cartas
Compromiso tienen una doble vertiente:
Una vertiente externa, como medio de comunicación de los servicios que
presta y de los estándares de calidad que la organización se compromete a
cumplir con los ciudadanos.
Una vertiente interna que obliga al servicio a reconsiderar todos los
procesos para asegurar los estándares de calidad que se reflejarán en la
Carta. Ello implica la definición de los estándares de una manera fiel y sobre
todo medible, así como el monitoreo y el seguimiento del grado de
cumplimiento de los compromisos, desplegando las acciones de mejora
necesarias para conseguirlos. El principio interno que rige las Cartas es el
de servir a los ciudadanos, mediante la mejora y la optimización de los
recursos y los procesos de trabajo del organismo prestador de los servicios.
La Carta Compromiso es, entonces, un instrumento mediante el cual se
ligan las demandas y necesidades del ciudadano respecto de un servicio
público con la mejora que se debe producir en el interior de la organización
para poder satisfacerlas.
Logros del Programa Carta Compromiso con el Ciudadano (PCCC)
La implementación y el desarrollo de las Cartas Compromiso han
incrementado significativamente la capacidad de los ciudadanos para identificar
sus derechos y obligaciones y hacerlos valer en el momento de solicitar y
recibir los servicios. Además permitió difundir los productos y servicios que
prestan los organismos, sus estándares de calidad y compromisos de mejora,
así como recibir una mejor atención en lugares físicos o virtuales en los que se
produce la interacción entre los organismos y los destinatarios de sus servicios.
El Programa ha contribuido a optimizar aspectos relacionados con la
accesibilidad espacial, las condiciones ambientales, la rapidez en la atención,
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la amabilidad y la profesionalidad del personal de atención al público5.
Asimismo, y en la medida en que insta a los organismos a utilizar canales de
comunicación variados, éstos se hacen más acordes a la comprensión del
ciudadano, a la vez que permiten acceder a información específica sobre
atención al público y a manuales, instructivos o guías para la realización de los
trámites. Complementariamente, y atendiendo a la lógica que promueve
calidad con participación, el Programa ha impulsado distintos modos de
participación ciudadana en la planificación y el diseño de los servicios, en la
evaluación de sus resultados y en el control de las organizaciones.
Desde el punto de vista organizacional, las Cartas colaboraron para
aumentar el grado de receptividad de los funcionarios hacia las expectativas y
necesidades de la ciudadanía, aumentaron la motivación y el compromiso de
las autoridades y promovieron la participación y el diálogo de los empleados
para la mejora de la gestión. Desde una perspectiva de calidad, el PCCC ha
podido estandarizar la mayor parte de los servicios brindados por los
organismos en términos de las expectativas ciudadanas, a la vez que ha
contribuido a instalar una cultura de la medición y la evaluación, a través de la
creación de Unidades de Monitoreo y Evaluación Internas y a la incorporación
del Tablero de Control informático como una herramienta de gestión cotidiana.
Componentes centrales del Programa Carta Compromiso con el Ciudadano (PCCC)
La implementación del Programa incluye una serie de etapas sucesivas. En
la primera se celebran los acuerdos institucionales necesarios para formalizar
la incorporación del organismo al programa. Luego se realiza la preparación de
los recursos humanos a través de la selección y la capacitación del equipo de
trabajo y se diseña el plan o cronograma con las distintas actividades, fechas y
responsables de las tareas de implementación.
Posteriormente se ponen en marcha las tareas iniciales del plan de trabajo,
relacionadas con la recopilación de la información institucional básica sobre el
organismo: su misión y objetivos, las normas que regulan su accionar y los
5 Información disponible en:
http://www.sgp.gov.ar/contenidos/onig/carta_compromiso/paginas/resultados_del_programa.htm
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derechos y obligaciones de los ciudadanos. En forma complementaria y
conjunta se identifican y describen los macroprocesos, procesos, productos /
servicios y destinatarios, es decir, se elabora lo que se denomina Mapa de
Producción Externa de la organización.
Una vez finalizado el relevamiento de la información y el Mapa de
Producción, se realiza el diagnóstico de la situación actual del organismo con
relación los componentes centrales que conforman el Programa. Los
componentes son:
1. Estándares de Calidad de los Servicios
A través de este componente el organismo se compromete a definir y
dar a conocer públicamente los niveles de servicio - estándares de calidad6 -
que sus destinatarios pueden razonablemente esperar en cada caso. El
proceso de definición de los estándares requiere que la organización determine
previamente los factores o atributos de calidad7 que, desde la perspectiva de la
ciudadanía, deben poseer cada uno de los servicios para responder
adecuadamente a sus necesidades y expectativas. Asimismo, demanda la
construcción de indicadores8 que permitan medir y monitorear su desempeño y
verificar los resultados finales obtenidos (cumplimiento de los estándares).
Paralelamente se debe elaborar un plan de mejora - de corto, mediano o largo
plazo, según los casos- para los servicios cuya prestación no alcanza niveles
de razonabilidad, no cumple los objetivos establecidos o bien éstos no pueden
ser medidos. Aquellos que pueden ser modificados en el período anual de
vigencia de la Carta, se incluyen en la misma como Compromisos de Mejora.
2. Sistema de Información y Comunicación con el Ciudadano
A través de este Componente se enumeran y detallan las características
de las herramientas de comunicación e información con que cuenta el
6 Estándares de calidad: son los valores a alcanzar que se consideran significativos para un factor o atributo de calidad. Se los considera un piso por debajo del cual, al menos a priori, debe ser considerado deficiente el nivel de desempeño del servicio prestado.7 Factores o atributos de calidad: son aquellos aspectos o características distintivos de un servicio que los ciudadanos (destinatarios, beneficiarios usuarios, regulados, etc.) identifican como necesarios para satisfacer plenamente sus expectativas, es decir, lo que necesitan y esperan.8 Indicadores de calidad: son los instrumentos de medición (cualitativos o cuantitativos) de los factores o atributos de calidad. El resultado de la medición (a través de esos instrumentos) es un valor que representa el nivel de desempeño efectivamente logrado por la organización, que al compararlo con estándares o metas establecidos permite determinar su cumplimiento.
1
organismo. El objetivo es brindar los datos necesarios al ciudadano para el
conocimiento de los servicios ofrecidos, las formas de acceso a los mismos o
sus derechos y obligaciones, así como lograr la confluencia de las expectativas
de los ciudadanos con el desempeño esperable de las organizaciones, con el
fin de garantizar el cumplimiento de los compromisos adquiridos por los
organismos prestadores.
3. Sistema de Participación Ciudadana
El diseño del componente Participación Ciudadana es una de las
actividades a desarrollar en el proceso de elaboración de la Carta. Ello implica
un relevamiento de las prácticas de participación existentes en el organismo y
el establecimiento de las metas y los compromisos de mejora para el período
de vigencia de la Carta Compromiso. Su inclusión dentro de las Cartas supone
un cambio de concepción respecto de los destinatarios de los servicios
mediante el cual se pretende que, en lugar de considerarlos objetos pasivos de
la formulación de las políticas y de su implementación, puedan constituirse
sólidamente en sujetos activos, que incorporan su opinión y puntos de vista a
los procesos de toma de decisiones y ejercen el control sobre el desempeño de
las organizaciones públicas.
4. Monitoreo y Evaluación de las actividades y Resultados
Conforme a las pautas establecidas en el Programa, cada uno de los
organismos involucrados debe realizar periódicamente un monitoreo de la
ejecución de la Carta Compromiso y una evaluación de los resultados
obtenidos, con la finalidad de generar información sustantiva para la toma de
decisiones de las autoridades. El proceso de evaluación se inicia con la
medición y el monitoreo de los compromisos asumidos en las Cartas y culmina
con la evaluación de los resultados finales logrados por el organismo.
La Implementación del PCCC en el Municipio de La Matanza
1
En 2007 y en el marco del Programa de Descentralización Municipal9, el
Municipio de la Matanza inauguró la RD I Noroeste como unidad administrativa
y de servicios, de coordinación de políticas públicas, de promoción y gestión,
de carácter comunitario y participativo que funciona bajo la órbita de la
Vicejefatura de Gabinete del Municipio de La Matanza.
La RD I Noroeste tiene a su cargo la implementación de políticas
públicas municipales en las localidades de Ramos Mejía, Lomas del Millón y
Lomas del Mirador, a fin de garantizar una más eficiente prestación de servicios
públicos y fortalecer la participación comunitaria, según lo establece el Art. 2°
de la Ordenanza Nº 15136 del 19 de octubre de 2006. Además, en su universo
de prestaciones, la RD I Noroeste incorpora acciones de asesoramiento y
gestión sobre planes y programas municipales así como del gobierno provincial
y nacional, acercando al vecino a mayor número de prestaciones
especialmente a las que se vinculan con el l campo de las políticas sociales
como la salud, la educación, la promoción del empleo y la vivienda.
La incorporación de la RDI al Programa Carta Compromiso con el
Ciudadano se produce en mayo de 2008 alineada a su vez con los objetivos de
la descentralización10 y con la política de fortalecimiento de los gobiernos
locales impulsada por la Secretaría de Gestión Pública de la Jefatura de
Ministros de la Nación.
Las etapas de implementación del PCCC en la RDM I Noroeste
Las tareas necesarias para implementar el Programa antes reseñadas
pueden observarse sistémicamente en el Cuadro Nº 1. Este sintetiza el mapa
de procesos y productos desde la perspectiva de trabajo del equipo de
asistencia técnica de la Secretaría de Gestión Pública. Asimismo, recrea en su
lógica al Mapa de Producción Externa que propone el PCCC como documento
9 Se trata de un proceso a partir del cual se transferirán funciones y competencias del nivel central del gobierno municipal a las distintas regiones municipales descentralizadas. Las Regiones Municipales Descentralizadas (RMD), serán espacios donde se desarrollarán una multiplicidad de servicios y actividades. El objetivo principal de este tipo de organización es propiciar los canales de articulación interáreas y el trabajo conjunto en problemáticas comunes, para intentar dejar atrás una lógica de funcionamiento en la que priman las acciones focalizadas, segmentadas y desarticuladas. Información disponible en: www.lamatanza.gov.ar10 Uno de los objetivos de la descentralización es fortalecer la calidad de los servicios públicos descentralizados.
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central para expresar horizontalmente los modos de trabajo de los organismos
adheridos.
La primera columna refiere a los macroprocesos, es decir, a los
agrupamientos de procesos destinados al cumplimiento del objetivo de
implementar el Sistema de calidad Carta Compromiso en la RD I Noroeste del
Municipio de la Matanza. La columna central describe los procesos que llevan a
cabo los equipos en conjunto y la tercera columna presenta los
resultados/productos que se logran consolidar a medida que los
macroprocesos y los procesos se van cumpliendo.
CUADRO Nº 1. MAPA DE PROCESOS Y PRODUCTOS DE LA IMPLEMENTACIÓN DEL PCCC
MACRO-PROCESOS
PROCESOS CLAVES PRODUCTOS
1. ESTABLECIMIENTO DE LOS ACUERDOS INSTITUCIONALES
Suscripción del Convenio de Asistencia Técnica:→ Organización de la firma del convenio
Organismo público incorporado al Programa
2.CREACIÓN Y CAPACITACIÓN DEL EQUIPO DE TRABAJO
Selección del equipo:→ Designación del Responsable Político Técnico→ Designación del Equipo de facilitadores
Capacitación de los facilitadores:→ Realización de Talleres
Consolidación del equipo:→ Realización de diferentes dinámicas grupales
Sensibilización del personal del organismo:Acciones presenciales:
→ Reuniones→ Visitas → Actividades de difusión
Actividades remotas:→ Difusión vía e-mail de los materiales→ Difusión de la página Web del Programa
Equipos de trabajo conformados, capacitados, sensibilizados y comprometidos
Capacitaciones específicas a nuevas áreas / facilitadotes
3. PLANIFICACIÓN DEL TRABAJO
Diseño del plan de actividades para la elaboración de la Carta:→ Confección de un cronograma con las fechas, actividades y
responsables de las tareas→ Cierre del cronograma con el RPT y el equipo de
facilitadores
Actividades planificadas y consensuadas
4.DESCRIPCIÓN DE LOS SERVICIOS Y DESTINATARIOS DEL ORGANISMO
Recolección de información general:→ Normativa → Derechos y obligaciones de los ciudadanos→ Misión→ Objetivos→ Destinatarios→ Servicios
Elaboración del Mapa de Producción Externa:→ Descripción de los objetivos del organismo→ Identificación de los macroprocesos y procesos→ Identificación de los servicios / productos
→ Normativa relevada→ Derechos y
obligaciones identificados
→ Determinación de la misión y objetivos
→ Servicios y destinatarios descriptos
→ Mapa de producción de la organización elaborado
→ Atributos de calidad
1
→ Identificación de los destinatarios→ Identificación de los atributos de calidad
identificados
5.SERVICIOS ESENCIALES
→ Descripción de los servicios esenciales → Definición de los estándares de calidad→ Identificación del atributo de calidad→ Formulación de los indicadores→ Definición de la frecuencia de medición→ Definición de los registros de datos para las mediciones→ Definición de los compromisos de mejora y plan de
implementación
→ Servicios esenciales descriptos
→ Estándares, compromisos de mejora y formas de medición definidas
6.PUNTOS DE CONTACTO
→ Identificación y descripción de los Puntos de Contacto→ Definición de los estándares de calidad→ Identificación del atributo de calidad→ Formulación de los indicadores→ Definición de la frecuencia de medición→ Definición de los registros de datos para las mediciones→ Definición de los compromisos de mejora y plan de
implementación
→ Puntos de Contacto descriptos
→ Estándares, compromisos de mejora y formas de medición definidas
7.SISTEMA DE INFORMACIÓN Y COMUNICACIÓN
→ Identificación de los canales de comunicación → Establecimiento de metas y formas de medición (indicadores,
frecuencia y registro)→ Establecimiento de compromisos de mejora y su plan de
implementación→ Reuniones con el equipo de comunicación para definir el
diseño de folletos, carteleras, afiches, etc.→ Tareas de sensibilización, coordinación y asistencia para
implementar nuevas herramientas de Comunicación.
→ Canales de comunicación descriptos
→ Metas y compromisos de mejora establecidos
→ Formas de medición determinadas
→ Nuevas herramientas de Comunicación implementadas
8.SISTEMA DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA
→ Identificación de las modalidades de participación ciudadana→ Establecimiento de metas y formas de medición (indicadores,
frecuencia y registro)→ Establecimiento de compromisos de mejora y su plan de
implementación→ Reuniones con el equipo de participación para el diseño de
encuestas y el sistema de sugerencias y reclamos→ Tareas de sensibilización, coordinación y asistencia para
implementar nuevas herramientas de Participación.
→ Herramientas de participación descriptas
→ Metas y compromisos de mejora establecidos
→ Formas de medición determinadas
→ Nuevas herramientas de Participación implementadas.
→ Resultados de herramientas de participación presentados, analizados y difundidos.
9.DIFUSIÓN INTERNA PARA EL CONOCIMIENTO DEL PERSONAL
→ Reuniones de sensibilización con el personal del organismo para difundir los contenidos y utilidad de la Carta
→ Recolección de opiniones y sugerencias para incorporar en la versión definitiva de la Carta
→ Implementación de las estrategias y herramientas de comunicación externa
Estrategia de comunicación interna implementada
10.REDACCIÓN, SUSCRIPCIÓN Y DIFUSIÓN EXTERNA DE LA CARTA COMPROMISO
Elaboración del texto definitivo de la Carta Compromiso:→ Consultar y chequear con el máximo responsable del
organismoSuscripción de la Carta:
→ Organización del evento:→ Contacto con el área de ceremonial y protocolo→ Designación del lugar físico → Confección del listado de invitados→ Envió de invitaciones
Difusión externa:→ Medios propios del organismo
Versión definitiva de la Carta Compromiso con el Ciudadano
1
→ Medios masivos de comunicación
11.MONITOREO DE LA CARTA COMPROMISO
→ Carga de los estándares, compromisos de mejora y formas de medición en el tablero de control
→ Acordar reuniones con el equipo de monitoreo para la sensibilización en el organismo sobre la carga de las mediciones
→ Designación de la Unidad de Monitoreo Interna→ Revisión y cierre mensual de las mediciones→ Coordinación de tareas de monitoreo, asistencia para uso de
TC→ Análisis y presentación de información para la toma de
decisiones.
→ Tablero de control cargado
→ Sensibilización en la carga de mediciones realizada
→ Unidad de Monitoreo Interna conformada
→ Tablero de Control cerrado
→ Facilitadores asistidos en uso de TC.
→ Información de monitoreo analizada y difundida.
Fuente: elaboración propia.
Las acciones son emprendidas por el equipo de asistencia técnica de la
SGP en todos los organismos de la APN de manera similar. Sin embargo, en
su instrumentación en el Municipio hubo que hacer frente a lo que sería la
característica más distintiva del trabajo de campo en el ámbito local comparado
con el nacional, a saber: la diversidad. En la Administración Pública Nacional
existen tipologías de organismos que cumplen, de manera demarcada, las
distintas funciones del Estado: existen organismos registrales, de control y
regulación, de derechos y prestaciones, de seguridad y defensa, etc. Todos
ellos se definen por a) la producción especializada y sistemática de sus
productos y servicios, tributaria del rigor normativo que dirige sus acciones; b)
la relativa homogeneidad de los destinatarios y c) la centralización de las
fuentes de recursos económicos, entre otras características. Los municipios, en
cambio, deben contar con una organización capaz de reproducir en su escala
muchas de las funciones que cumplen los organismos de la APN
separadamente y además, generar estructuras y funciones para realizar otras
tareas que les son propias y específicas.
Por otra parte, estas acciones se concretan a través de diferentes sistemas
de gestión11. Ello multiplica la diversidad, dado que origina y promueve un gran
número de productos y servicios heterogéneos para satisfacer todas las áreas
de la vida económica y social que se desarrolla en la geografía del municipio.
Asimismo, coexisten una multiplicidad de destinatarios; programas municipales,
nacionales y provinciales; relaciones institucionales y políticas; etc. Esta
característica de diversidad en todos los planos impactó durante cada etapa del
11 Por ejemplo, el Municipio de Lanús tiene un sistema de gestión centralizada, mientras que el de Tigre está dividido en delegaciones por localidades.
1
proceso de implementación del Programa en la Región y fue origen de las
mayores dificultades pero también de los mayores aprendizajes.
Los primeros acuerdos
Comenzando el relato de la experiencia con la primera etapa sintetizada
en el Cuadro Nº 1, puede situarse el inicio del trabajo cuando se realizaron los
primeros acuerdos institucionales necesarios para formalizar la incorporación
de la Región al Programa. Participaron ya esas reuniones inaugurales
representantes de todos los actores que serían luego protagonistas del
proceso.
Conformación de los equipos y planificación del trabajo
En general, las tareas necesarias para implementar el PCCC exigen la
conformación de distintos equipos de trabajo. Por una parte, el organismo debe
conformar un equipo que reúna a los responsables político técnicos12 y a los
facilitadores13. Los primeros son designados por la autoridad, con la finalidad
de actuar como garantes de que los estándares e indicadores de servicio que
habrán de construirse, tanto como los compromisos de mejora, estarán en
consonancia con las políticas y objetivos estratégicos de la institución. Los
facilitadotes, en cambio, son personal de línea que conoce en profundidad la
tarea, los procesos y los productos del organismo y, especialmente, los
atributos de calidad de los servicios más valorados por los destinatarios.
El equipo así formado interactúa con el equipo de asistencia técnica14 cuya
función es transferir los aspectos conceptuales y metodológicos, capacitar y
sensibilizar al personal, desarrollar los planes de trabajo, proponer la
incorporación de herramientas de gestión e innovaciones que mejoren la 12 El Programa trabaja con distintos referentes que cumplen este rol: Directores Nacionales y Directores Simples, Gerentes y Subgerentes, Jefes de Áreas o Departamentos, Supervisores, Asesores, que promueven, coordinan y dinamizan el desarrollo del Programa en sus respectivos organismos. (Halliburton et al, 2007)13 Los facilitadores son aquellos miembros del organismo que llevan adelante el proceso de implementación, contando para ello con capacitación, asistencia técnica y acompañamiento de la Unidad Coordinadora del Programa desde la Subsecretaría de la Gestión Pública. (Halliburton et. Al, 2007) 14 Equipo de Consultores Especialistas de la Secretaría de Gabinete y Gestión Pública de la Nación (Argentina) y del Banco Mundial.
1
calidad de los servicios y brindar orientación técnica para la determinación de
los compromisos de calidad a incluirse en la Carta, entre otras funciones.
(Halliburton et al, 2007). Ambos equipos tienen como objetivo la integración de
aspectos propios de cada uno que deben aunarse para lograr la adecuada
implementación.
En la experiencia de la Región, la diversidad instaló su impronta modificando
la conformación típica de los equipos de trabajo. A los facilitadores y consultores
que siempre actúan en la implementación del Programa se sumó el equipo
responsable del proceso de descentralización del Municipio y el equipo de
conducción de la Región. Si se tiene en cuenta además, el significativo número de
empleados que es necesario convocar a la participación para obtener una
cobertura representativa de todas las actividades que allí se desarrollan, puede
percibirse el desafío implicado en el trabajo conjunto, solo a partir de esta
condición cuantitativa. Si se añade la consideración de los atravesamientos
verticales de las líneas de mando jerárquico de cada uno de los equipos y se
agregan los actores definidos para las articulaciones horizontales, entonces puede
ya inferirse la complejidad a la que fue necesario avenirse en la dinámica cotidiana
de trabajo. Asimismo, se presentaron algunos de los obstáculos que Isuani (2005)
señala como frecuentes en la implementación conjunta de programas. Uno de
ellos fue la diferente percepción de las urgencias que imponía el trabajo según los
protagonistas estuvieran en la Región o fuera de ella. Decisiones e información
que en el marco del proceso de implementación resultaban apremiantes para los
equipos que se encontraban trabajando en la Región, no lo eran tanto para el
Municipio, ocupado en resolver cuestiones de toda su geografía. A su vez, aunque
todos los equipos participantes del programa acordaban en los objetivos, en
ocasiones discrepaban con relación a quién debía dirigir cada acción específica.
Esta situación fue producto del apego de cada parte a las normas, criterios o
procedimientos a seguir en el cumplimiento de las metas, sin lograr del todo
pensar la organización como un sistema.
A los efectos de minimizar estos aspectos se fueron construyendo
estrategias de negociación y coordinación entre los diversos equipos de trabajo
involucrados, procurando identificar los puntos de acuerdos esenciales y, al mismo
tiempo, encaminar un funcionamiento coherente e integrado del conjunto. En este
1
sentido, la construcción de un escenario participativo resultó fundamental para
legitimar el proceso de implementación.
Este esfuerzo de planificación conjunta destinado a lograr un balance
adecuado entre los intereses, capacidades y posibilidades de todos, supuso
primero un trabajo de construcción de rutinas, de modos de participación, y de
técnicas que permitieran plasmar las propuestas y cristalizar las conclusiones. Y
segundo, aunque más importante, conseguir en esa interacción, grados de
confianza creciente, de cooperación entre las partes y de avance de la experiencia
a través del entramado de intereses personales, grupales e institucionales.
Este nivel de planificación conjunta fue una de las principales fortalezas de
la implementación en la Región, en la medida en que se evitó el defasaje entre
planificadores y protagonistas.
“La implementación de programas mediante la gestión asociada de organismos públicos (..) constituye (...) una tarea que demanda la consolidación de herramientas conceptuales útiles que ayuden (...) a lidiar con los problemas que este tipo de implementación ofrece. Él, supone un desafío adicional en la medida que demanda la estructuración de un campo de acción complejo integrado por un conjunto de actores organizacionales distintos, que tiene su propia historia y atienden múltiples y diversas demandas”. (Isuani, 2005:3)
Desde una perspectiva más operativa y relacionada con los equipos de
facilitadores se presentaron algunos retos a enfrentar, siempre siguiendo la línea
diagnóstica de Isuani (2005). Primero, se advirtió el compromiso simultáneo de los
empleados con otros programas de modo que algunos de ellos debían distribuir
sus energías entre los distintas tareas en las cuales participaban. En esos casos
fue necesario adaptar horarios, cambiar las tradicionales reuniones por visitas al
puesto de trabajo, reemplazar encuentros presenciales por virtuales, en pequeños
grupos por convocatorias generales y viceversa. Del mismo modo, hubo que
realizar esfuerzos especiales para aprovechar la capacidad y experiencia que
cada uno de los involucrados aporta al conjunto, reduciendo al mínimo el desgaste
y los requerimientos innecesarios.
Este contexto de trabajo, le aportó como aprendizaje al equipo de
implementación una mayor práctica y sensibilidad para aplicar una gama de
alternativas de trabajo más flexible y adaptada a la realidad de la vida de los
gobiernos locales.
1
Capacitación y sensibilización de los empleados de la Región
Las primeras prácticas comunes que se diseñaron en la Región fueron
las destinadas a capacitar al equipo de facilitadores e informar y sensibilizar al
conjunto de los empleados sobre los principios de la mejora continua que
propone el PCCC.
De los encuentros participaron todos los equipos. Hubo dinámicas grupales
y pequeños talleres por áreas que contribuyeron al conocimiento mutuo de las
personas y de los modos de trabajo característicos de cada grupo. Para
completar esta fase se realizaron tres encuentros generales en los que se
trabajó, primero, el componente de participación, luego el de comunicación y
por último el de monitoreo. En cada encuentro los participantes pudieron
conocer el espectro de actividades de asistencia que cada uno de los
componentes brindaría de forma sistemática a la Región, concretada como se
verá, en distintos productos planificados en común.
Elaboración del Mapa de Producción Externa
Simultáneamente a las actividades capacitación y sensibilización se
comenzó a elaborar lo que se denomina Mapa de Producción Externa de la
organización.
Como fue mencionado anteriormente, una de las tareas a realizar para la
construcción del Mapa es la descripción de la misión y los objetivos de la
organización. En este caso, como los municipios de la Provincia de Buenos
Aires no poseen una Carta Orgánica propia sino que se rigen por la Ley
Orgánica de las Municipalidades15 que reglamenta por igual a todos los
municipios de la Provincia, se decidió utilizar la Ordenanza16 de creación del
Programa de Descentralización, más acorde a las características propias de la
Región.
15 Ley Orgánica de las Municipalidades Nº 6769/58.16 Ordenanza Nº 15136 del 19-10-06 – de creación del Programa de Descentralización Administrativa y Participación con Compromiso Comunitario dado que se consideraba más acorde a la realidad propia de la Región
1
Por otra parte, los gobiernos locales a diferencia de los nacionales, se
encargan de prestar servicios que abarcan una multiplicidad de áreas temáticas
de gestión. Los municipios se ocupan de prestar servicios sociales, de salud,
de tránsito, impositivos, culturales, trabajo, obras públicas, etc.
Esta situación se presentó en un principio como un problema de difícil
resolución. Sin embargo, con el aporte de todos los equipos se tomaron un
conjunto de decisiones que suponían un grado de creatividad e incluso de
riesgo con respecto a la estructura tradicional normativa con que se gestionan
todas las iniciativas en la Administración Pública.
“La innovación es ajena al paradigma burocrático. Si hemos de promover la innovación, harán falta nuevas formas de relaciones humanas no burocráticas, pues la innovación nunca ha podido ser dirigida por órdenes. Para lograrla con suficiente rapidez, se requerirán no solamente ideas brillantes y nuevos conceptos sino también toda una cadena de relaciones ágiles, no verticales, a través de las cuales las personas puedan comunicarse con rapidez y franqueza, sobre la base de la reciprocidad. La situación de fragmentación y subordinación que implica el modelo burocrático paraliza las comunicaciones y por ende, restringe la innovación”. (Crozier, 1996:2)
En este contexto, surgió la idea de construir el Mapa de Producción
Externa de la Región por áreas temáticas, las cuales no representan su
organigrama o estructura funcional –que es el modo habitual en el que la
organización municipal se piensa a sí misma- sino sus campos de acción más
importantes, tal como los identifica el vecino. De este modo se establecieron 6
áreas de actuación: a) Políticas sociales, asistencia y derechos humanos; b)
Tránsito; c) Obras y servicios públicos; d) Impuestos, tasas y contribuciones; e)
Trabajo, comercio e industria; y f) Cultura.
A su vez se elaboraron en conjunto los objetivos de dichas áreas
temáticas, circunstancia que permitió posteriormente una identificación más
clara y sencilla de los productos y destinatarios de la organización.
Identificación de los productos de la organización
Siguiendo siempre la tarea de identificación de la producción integral
externa de la organización, hubo que establecer cuáles son los productos de la
Región. Para identificarlos se realizó un relevamiento exhaustivo y detallado
protagonizado por el equipo de facilitadores, es decir las personas que en la
2
Región conocen el trabajo de línea y llevan a cabo la tarea cotidiana. El papel
del equipo de asistencia técnica en esa instancia fue el de contribuir al análisis
de la relación entre políticas públicas, objetivos de la organización y productos
concretos. En general, cuando se implementa el Programa Carta Compromiso
en cualquier organización se constata que esta triple relación no es tan clara
para todos los protagonistas como podría pensarse. Cada agente ubica con
facilidad su responsabilidad en el organigrama y conoce su tarea a la que
generalmente asocia con lo que para él es el producto de su trabajo. No es tan
evidente en cambio, cuál es el producto final que la labor de esa persona
contribuye a concretar. En otras palabras, siempre es difícil desde el interior de
una organización concebirla de manera sistémica y diferenciar los procesos y
sus productos internos, de los productos finales que deben llegar al
destinatario. Pero además de ésta dificultad típica se sumaron para el caso de la
Región un conjunto de cuestiones adicionales asociadas a la característica de
diversidad de los gobiernos municipales: en la Región hay productos y servicios
diversos para satisfacer los objetivos de las diversas áreas.
Complementariamente, se prestan servicios en el marco de la ejecución de
diversos programas nacionales y provinciales. Esta situación hizo necesaria la
identificación y descripción de dichos programas así como la dilucidación y
explicitación clara de la parte de ejecución de éstos que le corresponde al
municipio. Por ejemplo, la Región brinda un servicio denominado créditos a
microemprendedores. Con ese título los vecinos –y todos- entienden que
pueden solicitar dinero. No obstante, cuando se discute al interior de los
equipos en qué consiste el servicio, se advierte que, a pesar de su nombre, no
es un crédito lo que se otorga sino asesoramiento para elaborar y presentar la
documentación con la finalidad de obtener el crédito que brinda un programa
nacional. Este tipo de aclaraciones es sustancial pues la multiplicidad de
actividades y la vaguedad - cuando no la ambigüedad- de los nombres con que
se las identifica suele confundir al vecino. Como resultado de esa práctica se
identificaron distintos tipos o categorías de productos o servicios: a) servicios
municipales; b) servicios que se brindan en el marco de programas nacionales
o provinciales; y de entre estos últimos, se determinó cuáles son servicios
permanentes o estables; y cuáles servicios transitorios sujetos a plazos y/o
2
condiciones. Por último, al tratarse de una Región descentralizada, dentro del
conjunto de los servicios y productos identificados hubo que establecer
aquellos que se ejecutan totalmente en la Región como por ejemplo la entrega
directa de medicamentos y aquellos que se inician en la Región pero finalizan
en la Sede Central del Municipio de la Matanza por ejemplo la licencia de
conducir.
Durante el relevamiento fue haciéndose evidente otra diferencia entre el
municipio y los organismos de la administración pública nacional. Muchos de
los servicios que en éstos bien podrían haberse considerado parciales o parte
de un proceso, en el municipio había que considerarlos como productos
finales. Tal opción se tomó a favor de los asesoramientos de distinto tipo. Fue
un aprendizaje para los equipos de asistencia técnica el advertir que los
servicios de asesoramiento que ofrecen los municipios deben considerarse
productos en sí mismos, ya que cumplen el objetivo de acercar el Estado al
ciudadano en su más reveladora acepción. Los vecinos de un municipio, por
cuestiones culturales, sociales, geográficas o económicos pueden verse
impedidos de acceder a sus derechos y es el gobierno local, a través de estos
servicios de asesoramiento el que permite el acceso a beneficios y
prestaciones que de otro modo estarían vedadas para su población. De este
modo se identificaron 90 productos / servicios y se describieron a la manera de
un glosario que permitiera al vecino saber exactamente y en palabras
comprensibles qué podía esperar del municipio
En cuanto a los aprendizajes de los equipos de la Región en relación a la
identificación de los productos, puede decirse que fueron de dos tipos: primero,
hacia afuera de la organización, como un incremento de la receptividad debido
al ejercicio de pensar todos los productos desde la perspectiva, el lenguaje, el
interés, las posibilidades y las expectativas del vecino. Segundo, al interior de
la organización la Región pudo analizarse a sí misma en el marco de su
proceso de descentralización. Se hicieron evidentes algunas de las limitaciones
que aún se mantienen a partir de una insuficiente descentralización de sus
productos y servicios. En tal sentido el trabajo con el programa se constituyó en
una herramienta para profundización de los propios objetivos organizacionales.
2
Identificación de los destinatarios de los servicios
Identificados los productos / servicios, la tarea siguiente consistió en
determinar los destinatarios de cada uno de éstos. El Programa CCC, como
otros programas de calidad, se centra en las necesidades y las expectativas del
cliente / destinatario. En general, los organismos de la Administración Pública
tienen dos grandes tipos de destinatarios: el ciudadano directo o bien el
organismo, empresa o institución regulada. Así, el lenguaje, el nivel de
especificidad de las descripciones de los productos y procesos y los atributos
de interés valorados se debe adecuar en la confección del Mapa a cada uno de
estos dos tipos de destinatarios.
En este caso, en lugar de hablar de ciudadano como en la Nación o
generalizar como vecino, se buscó identificar la especificidad del destinatario:
el usuario del espacio público, el conductor automovilístico, etc. En esta
primera Carta fueron identificados tres tipos de destinatarios que se
describieron de manera precisa: a) Beneficiarios de prestaciones sociales:
Adultos mayores de 70 años; personas con capacidades diferentes; madres
solteras con 3 hijos o más menores a su cargo; ex – combatientes de Malvinas;
etc; b) Contribuyentes: vecinos que pagan sus obligaciones impositivas (Tasa
de Servicios Generales; Inspección de Seguridad e Higiene; Derechos de
Publicidad y Propaganda; Pesas y Medidas; Impuesto Automotor; Derechos de
Espectáculo Público; etc); y c) Usuarios de los servicios públicos (Recolección
de residuos y limpieza en la vía pública; Luminarias en la vía pública Espacios;
Transportes; Escuelas; Hospitales; etc.).
Este trabajo de identificación de los destinatarios tendrá un valor
significativo para la mejora continua del componente comunicación. Definir
quién es, qué espera, y que necesita el destinatario para decidir
adecuadamente el soporte, la modalidad, la profundidad y el lenguaje de la
comunicación (Vieytes, 2009: 82)
Descripción de los macroprocesos y los procesos de la organización
El Programa CCC, responde al esquema de gestión por resultados,
redefine a la administración pública como prestadora de servicios y se basa en
2
el supuesto de que la demanda actual de la ciudadanía hacia los organismos
públicos no está centrada en el cumplimiento exacto de los procesos y de las
normas que los regulan, sino en que se atiendan adecuadamente las
necesidades y expectativas de los destinatarios de dichos servicios. En base a
esta lógica se desarrolla un mapa de los procesos de la organización
caracterizado por la claridad y el bajo nivel de especificidad. Sin embargo,
llegar a la presentación de ese esquema simplificado supone en los equipos
comprometidos en su elaboración un grado de comprensión de los procesos
tal, que permita identificar eventuales mejoras en aquellos que no son capaces
de conducir de manera eficaz y eficiente a los productos. Tal comprensión en
se logró con la capitalización del trabajo realizado por todos los integrantes de
la organización. Se utilizó con provecho un Manual de Circuitos Administrativos
desarrollado por el equipo de descentralización con la colaboración intensiva
de todo el personal de la Región. De este modo, al iniciar la implementación de
la Carta se contaba con información acerca del recorrido de los trámites
internos. En este sentido, el PCCC siempre valoriza el aprendizaje individual y
organizacional que tiene lugar en cada organismo incorporando y sumando las
experiencias realizadas en el marco de otros objetivos o programas sin
pretender competir con ellos.
El manual describe en más de 300 páginas los pasos que cumplen las 9
Secretarías y sus correspondientes subsecretarías, direcciones, oficinas, etc.
Por ejemplo, desde que se inicia hasta que finaliza el servicio de “subsidios por
medicamentos para personas indigentes”, recorre la Dirección de Medicina
Social; la Secretaría de Salud Pública; La Dirección de Contaduría; la Dirección
de Tesorería; la Secretaría de Economía y Hacienda; la Secretaria General de
Gobierno; y la Secretaría Privada. El manual contribuyó a poner en evidencia
cuáles productos o servicios se realizaban total o parcialmente en la Región, de
cuáles se podía saber los tiempos de producción total y de cuáles no, las
distintas áreas que participaban y los responsables primarios de cada servicio,
todo lo cual, aunque ayudó a describir y estandarizar los procesos y productos
no había sido concebido para los vecinos sino para el trabajo interno.
En este sentido, hubo un exhaustivo trabajo de adaptación a la lógica de
Carta Compromiso en el marco de la cual no se explicitan los procedimientos
internos, sino que se describen los procesos y macroprocesos únicamente en
2
la medida en que interesan directamente al destinatario. Dicho esto con un
ejemplo: si un vecino necesita un medicamento o su licencia de conducir, le
interesa principalmente que se lo entreguen en un tiempo razonable, pero le
importan en menor medida cuáles fueron los pasos y procedimientos utilizados
para conseguirlo.
En el Cuadro Nº 2 se observa un fragmento del Mapa de Producción
Externa de la Carta Compromiso de la Región Descentralizada I Noroeste del
Municipio de la Matanza.
2
CUADRO Nº 2. MAPA DE PRODUCCIÓN EXTERNA DE LA RD I NOROESTE. MUNICIPIO DE LA MATANZA.
OBJETIVOS POR ÁREAS
TEMÁTICASMACRO-
PROCESOS PROCESOS PRODUCTOS / SERVICIOS DESTINATARIOS
POLITICAS SOCIALES, ASISTENCIA Y DERECHOS HUMANOS
Implementar acciones, planes y programas tendientes a brindar a los vecinos de la RD I Noroeste asistencia social, transferencia de conocimientos y formación en derechos humanos, con el objetivo de promover la integración social
IMPLEMENTA-CIÓN DE POLÍTICAS SOCIALES
Promoción de la familia:
→ Orientación para el acceso a la realización de trámites en el ámbito provincial y nacional.
→ Entrega de material informativo
→ Derivaciones a organismos competentes
Asesoramiento y gestión sobre pensiones sociales provinciales y nacionales:
Pensiones sociales por vejez.
Pensiones sociales por invalidez.
Pensiones sociales a las madres con hijos.
Pensiones sociales a los menores desamparados.
Pensiones sociales a los padres, tutores, guardadores de menores con capacidades diferentes.
Pensiones sociales a excombatientes de Malvinas.
Adultos mayores de 70 años, personas con capacidades diferentes, madres solteras con 3 hijos o más menores a su cargo, madres que hayan tenido al menos 7 hijos. ex – combatientes de Malvinas.
TRÁNSITO
Otorgar y brindar la documentación necesaria para que los vecinos puedan circular conforme a la ley.
OTORGAMIENTO DE DOCUMENTACIÓN PARA CIRCULACIÓN Y TRANSPORTE
Emisión de la licencia de conductor:
→ Recepción de la documentación
→ Examen médico
Renovación de licencia de conducir. Conductores de la RD I
Noroeste mayores de 17 años.
IMPUESTOS, TASAS Y CONTRIBUCIONES
Ejecutar los procedimientos administrativos y presupuestarios municipales en el cobro de impuestos, tasas, contribuciones y multas municipales.
GESTIÓN DE INGRESOS PÚBLICOS
Recaudación:
→ Recepción de solicitud
→ Control de datos
Emisión de recibos de tasas por servicios municipales:
→ Tasa de Servicios Generales
→ Inspección de Seguridad e Higiene
→ Derechos de Publicidad y Propaganda
→ Pesas y Medidas
→ Impuesto Automotor→ Derecho de
Cementerio→ Promoción en Vía
Pública→ Derechos de
Espectáculo Público→ Otras tasas (ocupación
de espacio aéreo, ocupación de espacio público, juegos permitidos, cobro de multas, ingresos varios).
Contribuyentes de la RD I Noroeste.
Fuente: Carta Compromiso con el Ciudadano de la Región Descentralizada I Noroeste. Municipio de la Matanza. 2008
2
Diagnóstico de la situación actual del organismo con relación los componentes centrales que conforman el Programa
Una vez finalizado el relevamiento de la información y el Mapa de
Producción, se realiza el diagnóstico de la situación actual del organismo con
relación los componentes centrales que conforman el Programa.
1. Estándares de Calidad de los Servicios
Como fue mencionado anteriormente, una de las características que
hacen a la prestación de los servicios de la RD I Noroeste, es que al tratarse de
una Región descentralizada, muchos de los productos finales no se prestan en
la Región sino en la Sede Central del Municipio. Es decir que en la Región se
ejecutan en gran medida servicios parciales pero no totales. Con relación a la
elaboración de los estándares y compromisos de mejora, esta situación
condujo a que no fuera posible estandarizar muchos de los servicios dado que
al depender de su Sede Central no se podían comprometer a determinar plazos
o atributos de calidad. En otras palabras, al no tener la responsabilidad total
sobre los productos / servicios éstos no pueden ser medidos ni valorados.
En este caso, la menor autonomía para decidir y gestionar localmente el
Programa trajo aparejada la imposibilidad de asumir ciertos compromisos de
gestión. El aporte de la Carta en este aspecto fue la institucionalización de un
vector de trabajo interno para el municipio con vistas a la descentralización de
otras Regiones.
Otro de los factores que dificultaron el establecimiento de los
compromisos de calidad que podía asumir la Región es común a todos los
municipios: la asechanza de una eventual discontinuidad de algunos
programas o servicios por cuestiones políticas y de recursos. Esta
inestabilidad, hace difícil definir compromisos a futuro en relación a
determinados productos o servicios.
No obstante y a pesar de estas dificultades, se lograron acordar 67
estándares con sus respectivos indicadores de medición, todos con sus
registros identificados y listos para ingresar al tablero de Comando una vez que
se firme la primera Carta. Además la Región se comprometió públicamente en
realizar 9 mejoras para las cuales explicitó objetivos y plazos.
2
2. Sistema de Información y Comunicación con el Ciudadano
Respecto de los mecanismos de información al ciudadano en la RDM I
Noroeste, la situación se corresponde con lo que señala Iturburu (2007) al
mencionar que en los municipios medianos o grandes es habitual que cuenten
con personal encargado de la relación con la prensa, pero la mayoría recurre a
otras estrategias de comunicación: envío de e-mails, programas de radio y TV,
repartos de informes de gestión a domicilio o en la boleta de la tasa municipal
y en muchos casos se tiene un contacto muy fluido con los vecinos a través de
encuentros presenciales. Cabe señalar que además de acciones de prensa
predominan la entrega de folletos explicativos y la información disponible en
carteleras.
Desde la Secretaría se brindó asistencia técnica en el marco de este
componente. Se realizó un diagnóstico acerca de las herramientas de
comunicación de la Región a partir del cual se planificó el diseño de material de
difusión destinado a que los vecinos conozcan la existencia de la misma y los
servicios que allí se prestan. Asimismo, se diseño su Carta Compromiso con el
Ciudadano.
3. Sistema de Participación Ciudadana
Con el supuesto de que no hay posibilidades de democratizar a la
administración pública si la ciudadanía no puede constituirse como actor
político que equilibre el poder de la burocracia (Cunill Grau; 2004) el PCCC
propone el relevamiento y la promoción de las herramientas y dispositivos de
participación. Se entienden éstos como los que permiten la participación de los
vecinos u organizaciones de la sociedad civil en las etapas de formulación,
implementación, evaluación y control de políticas públicas17.
El resultado del relevamiento en la Región puso de manifiesto que por una
parte, dada la cercanía que favorece lo local, la directora de la Región se reúne
con los vecinos para recibir sus inquietudes. Por otra parte, se implementan
encuestas de satisfacción periódicas. Es decir que conviven mecanismos
sistemáticos y asistemáticos de participación. Además, y en función de sus
propios objetivos organizacionales, la Región trabaja en la promoción del
17 Tales como encuestas, audiencias públicas, consultas populares, consejos consultivos, etc.
2
espacio del Consejo Regional18 y ha sido incluido en su Primer Carta
Compromiso como Compromiso de Mejora para el componente Participación.
Sin embargo en el momento de plantear la posibilidad de definir
estándares se presentó una vez más la cuestión de la dificultad de la
sistematización de las acciones, un problema que constituye un desafío aun
pendiente de resolución. En este sentido, la Región se enfrenta, como
resultado de las reflexiones que suscita la Carta, a la necesidad de afianzar los
mecanismos de participación.
La participación en los procesos de formación de las decisiones públicas es
el medio de control por excelencia. Asimismo, la elección de los servicios y la
coproducción pública pueden constituirse en formas de control ciudadano sobre
la administración pública.
“La participación ciudadana, como concepto amplio es la expresión de la capacidad que tienen los ciudadanos de intervenir -de muy diversas formas y en muy distintos grados- en una amplia serie de asuntos públicos, especialmente en las decisiones que modelan las políticas del Estado y en la gestión, evaluación y control de las organizaciones de la Administración Pública que producen los bienes y servicios destinados a cumplir con las políticas establecidas” (Halliburton, E. (et.al); 2002:5).
Para apoyar a la Región en el desarrollo de sus mecanismos
participativos la asistencia técnica también estuvo enfocada en la construcción
de herramientas que permitan conocer la opinión de los vecinos respecto a la
calidad en la prestación de los servicios. En este sentido, se está trabajando en
la construcción de una encuesta de satisfacción y en un sistema de quejas y
sugerencias. Los objetivos centrales de la encuesta son establecer el grado de
satisfacción de los vecinos respecto del proceso de descentralización y gestión
de la Región y conocer la percepción de los mismos respecto de la capacidad
de respuesta a sus demandas.
4. Monitoreo y Evaluación de las actividades y Resultados
En relación a este componente, se desarrollaron distintas instancias de
capacitación con el objetivo de que los facilitadores se familiaricen con los
distintos aspectos que hacen a la carga y medición de los compromisos
18 La Ordenanza Nº 15136, en su Art. 10, establece “...la creación, en el ámbito de cada Región Descentralizada, de los Consejos Regionales para la Participación con Compromiso Comunitario, integrados por Organizaciones Sociales y otras Entidades actuantes”. En la RD I Noroeste, primer exponente del proceso de descentralzación, el Consejo Regional se encuentra en pleno proceso de diseño.
2
asumidos. A futuro se deberán designar los responsables de cada área
encargados de realizar el monitoreo a través del Tablero de Control del
Programa. En este sentido, conocer el nivel de desempeño y la performance de
la Región, incorpora una herramienta de gestión significativa para la toma de
decisiones y la mejora continua de los servicios.
Conclusiones
La experiencia de implementación del Programa Carta Compromiso con
el Ciudadano en la RDM I Noroeste del Municipio de la Matanza proporcionó
aprendizajes recíprocos a gobiernos locales y centrales en términos de la
aplicación conjunta de un sistema de calidad.
Si bien al PCCC se han adherido un significativo número de organismos
de la Administración Pública Nacional, esta experiencia implicó importantes
desafíos y aprendizajes para el equipo de implementación en la medida en que
se debió adaptar lo realizado en el ámbito nacional a las especificidades
propias del municipio y a su vez, a la peculiaridad que le imprimió el proceso de
descentralización en el que éste se encontraba inmerso.
La diversidad que signó todo el proceso exigió el desarrollo de
herramientas no utilizadas en experiencias previas. Fue necesario modificar la
dinámica de trabajo y la conformación de los equipos, aprendiendo en el
procesos cómo tratar los tiempos y las necesidades de múltiples actores
compelidos de manera muy inmediata a trabajar con las urgencias de lo local;
hubo que repensar la lógica de trabajo común ampliando el menú de técnicas
participativas, la dinámica de la capacitación, la forma típica de identificar y
describir los objetivos, procesos, productos / servicios y destinatarios del
municipio; y los modos de elaborar estándares y compromisos de calidad que
respondieran a las especificidades de la Región.
Por su parte, para el municipio, la implementación y el desarrollo del PCCC
en la Región posibilitó un acercamiento de la organización a la preocupación
por la calidad desde el punto de vista de los destinatarios. Además, se fueron
incorporando una serie de tecnologías y herramientas de gestión orientadas a
la mejora de los servicios. En primer lugar, se construyó el Mapa de Producción
3
Externa de la organización, alineando las principales áreas de intervención del
municipio con los procesos, productos y destinatarios de los servicios. En
segundo lugar, se identificaron formularon más de 60 estándares de calidad, se
sistematizaron los canales de comunicación e información identificando el nivel
de calidad con el que esta información se ofrece y se diseñaron modalidades
de consulta y participación ciudadana hasta el momento inexistentes. En
definitiva, el organismo dispone de un antes y un después que le permite saber
cómo estaba y hacia donde va en términos de mejora y de superación.
En este sentido, el proceso de implementación brindó la oportunidad de
ampliar la capacidad técnica en temas de calidad tanto del municipio como del
PCCC; posibilitó el análisis interdisciplinario y participativo de las complejidades
propias de los ámbitos locales y de la aplicación de programas ejecutados en
distintos niveles de gobierno. De este modo, los aprendizajes recíprocos de la
experiencia compartida constituyen un antecedente para mejorar el desarrollo
de futuras implementaciones y crear nuevos espacios de gestión conjunta entre
distintos niveles de gobierno. En suma, la implementación del PCCC en el
ámbito local, con su enfoque técnico y participativo favorece los procesos de
mejora de la calidad, la construcción de consensos, los aprendizajes recíprocos
y en conjunto, el fortalecimiento y legitimación de la gestión.
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