El proceso constituyente español

EL PROCESO CONSTITUYENTE ESPAÑOL *

Por RICHARD GUNTHER

El proceso constituyente que se desarrolló en España tras la muerte deFrancisco Franco supuso nada menos que la creación de un régimen comple-tamente nuevo. Las transformaciones sociales e institucionales que tuvieronlugar se sitúan entre las más trascendentes de las acaecidas en una modernasociedad industrial. El éxito de aquellos esfuerzos no debe menospreciarse,especialmente si se tiene en cuenta que disputas no resultas sobre decisionestradicionalmente controvertidas, tales como la monarquía, las relaciones Igle-sia-Estado, los conflictos de clase y el grado de centralización política y ad-ministrativa del Estado, habían socavado seriamente la legitimidad de variasde entre las diez constituciones españolas anteriores y habían contribuido alestallido de la Guerra Civil.

En el presente artículo se examinará el proceso constituyente de 1977-1978 y se intentará determinar hasta qué punto la nueva Constitución espa-

* Trabajo presentado a la conferencia sobre «The Politics of Constitution-Making:Varieties of National Experience», Reunión Anual de la Association of Centres for theStudy of Federalism, Kingston, Ontario, 15 al 18 de diciembre de 1981. (Publicadoen RICHARD SIMEÓN y KEITH BANTING, eds., The Politics of Constitution-Making:Varieties of National Experience, Londres, MacMillan, 1984.)

Este material se basa en una investigación financiada por la National Science Foun-dation con ayuda núm. SOC77-16451. Las opiniones, descubrimientos y conclusioneso recomendaciones expresados en el presente artículo son los del autor y no reflejannecesariamente las opiniones de la National Science Foundation. Puesto que éste cons-tituye un primer borrador, el autor agradece los comentarios y las críticas, pero seruega no sea citado sin permiso del autor.

Al autor le gustaría reconocer la asistencia, colaboración y/o consejo prestados aRoger Blough, Giacomo Sani, Goldie Shabad, Juan J. Linz, Manuel Gómez Reino, DaríoVida Carro, Francisco Orizo y al personal de Data, S. A., así como al apoyo financieroadicional prestado por el Comité Conjunto de Intercambio Cultural entre España yEstados Unidos.

33Revista de Estudios Políticos (Nueva Época)Núm. 49. Enero-Febrero 1986

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ñola ha resuelto o regulado satisfactoriamente las decisiones constitucionalestradicionalmente conflictivas. Se examinarán también algunos aspectos delentorno político y del proceso constituyente, per se, que hayan contribuidoal éxito o al fracaso en la promulgación de una Constitución que resultaraadmisible para todos los sectores significativos de la sociedad española.

DEMANDAS BÁSICAS EN EL PROCESO CONSTITUYENTE

Varios aspectos del régimen franquista pueden considerarse como asun-tos pendientes implícitos cara a un cambio estructural. Ese régimen se basa-ba, en gran medida, en una reacción pendular contra todo aquello que sehabía estimado como debilidad de las instituciones o de la política de laII República (1). Al fundar un nuevo régimen, tras el colapso de la II Repú-blica con la Guerra Civil de 1936-1939, la élite franquista revocó muchasde las reformas emprendidas por aquella inestable democracia y creó ins-tituciones que resultaban anacrónicas dentro del contexto de la España ur-banizada e industrializada de los años setenta. Entre las características delrégimen franquista que se modificarían durante el proceso constituyente de1977-1981 se encontraría su autoritarismo (específicamente la prohibicióncontraria a los partidos políticos competitivos y la ausencia de los derechosciviles y políticos básicos), su confesionalismo, su corporativismo o sistema«vertical» de organización del trabajo y la extrema centralización de la activi-dad decisoria. La monarquía instaurada por el anciano Generalísimo en 1967fue otra de las materias objeto de debate sobre la base de que constituía unaherencia del pasado autoritario. Una cuestión crítica que gravitaba sobre losprocesos constituyentes hacía referencia a si esos asuntos podrían resolverseo regularse de forma satisfactoria para los principales grupos sociales y polí-

(1) Para una más amplia información sobre la debilidad de la II República y losorígenes de la Guerra Civil, véanse GERALD BRENAN: The Spanish Labyrinth, Cambridge,Cambridge University Press, 1976 (trad. esp.: El laberinto español, Ruedo Ibérico,París, 1962; Barcelona, 1977); GABRIEL JACKSON: The Spanish Republic and the CivilWar: 1931-1939, Princeton, Princeton University Press, 1965 (trad. esp.: La Repúblicaespañola y la Guerra Civil: 1931-1939, Crítica, Barcelona, 1979); STANLEY PAYNE: TheSpanish Revolution, Nueva York, WW Norton, 1970 (trad. esp.: Revolución y GuerraCivil en España, Júcar, 1979); EDWARD MALEFAKIS: Agrarian Reform and Peasant Re-volution in Spain, New Haven, Yale University Press, 1970 (trad. esp.: Reforma agrariay revolución campesina en España, Ariel, Barcelona, 1976). Y un breve sumario deestos argumentos, en RICHARD GUNTHER: Public Policy in a No-Party State: SpanishPlanning and Budgeting in the Twilight of the Franquist Era, University of CaliforniaPress, 1980, cap. I.

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ticos de España o, por el contrario, se tratarían (como sucedió en la Cons-titución de la II República) de tal forma que fueran rechazados por sectoressignificativos de la sociedad española y de ese modo socavar la legitimidado estabilidad del nuevo régimen. En pocas palabras: ¿podría lograrse unconsenso de la opinión con respecto a las instituciones básicas de la nuevademocracia o podría la falta de consenso respecto a los problemas básicosamenazar su existencia?

El régimen autoritario del general Franco suprimió los partidos políticoscompetitivos (sobre la base de que la lucha partidista había dividido artifi-cialmente España y minado el poderío y la unidad nacional), creando en sulugar un único Movimiento Nacional (el cual, al comienzo de los años seten-ta, había sido reducido a la categoría de una burocracia con funciones depatronazgo, que no desempeñaba ninguna función política relevante) (2). ElMinisterio del Interior y los tribunales militares restringieron y regularon losderechos de asociación y de reunión, de forma que se impedía toda actividadpolítica como no fuera en la estricta clandestinidad o en el reducto, en algúnmodo más autónomo, de alguna gran comunidad universitaria (e incluso ahícon considerable riesgo para el individuo) (3). Se acabó con la censura previade las publicaciones a raíz de las reformas parciales del ministro de Infor-mación y Turismo, Manuel Fraga Iribarne, pero la amenaza permanente depersecución posterior o de cierre definitivo actuaron como frenos para loseditores que quisieran expresar abiertamente sus opiniones políticas (4).Y, por último, el reclutamiento de virtualmente todos los puestos políticosimportantes se realizaba mediante decisión superior y no por sufragio uni-versal (5). Naturalmente, esas prácticas e instituciones autoritarias seríanmodificadas o eliminadas al crearse una democracia a la muerte de Franco.Mientras que muchos de esos cambios no parecían controvertidos, algunosasuntos concretos (tales como la redacción de una ley electoral o la legaliza-

(2) Véanse STANLEY PAYNE: Falange, en «Standford Studies in History, Economicsand Political Science», núm. 22 (Standford Calif., Standford University Press, 1961), yJUAN J. LINZ: From Falange to Movimiento-Organización: The Spanish Single Partyand the Franco Regime, en SAMUEL HUNTINGTON y CLEMENTE MOORE (eds.): Authori-tarian Politics in Modern Society: The Dynamics oj Established One-Party Systems,Nueva York, Basic Books, 1970.

(3) Véase J. M. MARAVALL: Dictatorship and Political Dissent: Workers and Stu-dents in Franco's Spain, Londres, Tavistock, 1978.

(4) Por ejemplo, en 1971 se cerró el diario madrileño Madrid a causa de sus infor-maciones políticas.

(5) Sobre descripciones del reclutamiento de élites bajo el régimen de Franco, véan-se KENNETH MEDHURST: Government in Spain, The Executive at Work, Oxford, Per-gamon Press, 1973, y GUNTHER: op. cit., cap. I.

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ción del Partido Comunista) resultaron una potencial fuente de controversias.En consonancia con la hostilidad de Franco hacia el concepto de con-

flicto social institucionalizado, se suprimieron los sindicatos de clase (6). Ensu lugar, los intereses laborales estuvieron «representados» por unos sindica-tos corporativos. Estas organizaciones «verticales» (a las que se veían impe-lidos a pertenecer trabajadores y empresarios) estuvieron dominadas pormiembros del Movimiento Nacional, y, para la mayoría, resultaban ineficacese ilegítimos portavoces de los intereses obreros (7). Las huelgas se considera-ban ilegales, pero, en cambio, se garantizaba a los trabajadores una ciertaseguridad en el trabajo, por cuanto el despido resultaba difícil y costoso paralos patronos. La falta de legitimidad de las organizaciones laborales del régi-men, unida a las difundidas actividades clandestinas de los líderes sindica-listas socialistas (a través de la Unión General de Trabajadores) y a los acti-vistas de la unión comunista (quienes se habían hecho con éxito con lainfraestructura de las «Comisiones Obreras» de los años sesenta y las habíanconvertido en el más extendido sindicato clandestino en el período de tran-sición a la democracia), ponía de manifiesto que la reforma laboral sería unode los principales objetivos del calendario constitucional del nuevo régi-men (8). La relevancia de estos asuntos se incrementó a raíz de la enormeola de huelgas durante el año siguiente a la muerte de Franco (9).

De igual forma se puso en tela de juicio la posición privilegiada de laIglesia católica española durante el reciente proceso constituyente. Comoreacción contra la política anticlerical y a la Constitución de la II República,y en agradecimiento por su ayuda a los religiosos españoles y a la Iglesiadurante la Guerra Civil, Franco volvió a establecer el catolicismo como lareligión oficial del Estado, ofreciéndole el monopolio sobre matrimonios y

(6) Véanse MARAVALL: op. cit., y GUNTHER: op. cit., cap. I.

(7) Véanse JUAN J. LINZ y AMANDO DE MIGUEL: LOS empresarios ante el poderpúblico, Madrid, Instituto de Estudios Políticos, 1966, y GUNTHER: op. cit., cap. VIII.

(8) Véanse EQUIPO DE ESTUDIOS (IGNACIO FERNÁNDEZ DE CASTRO, director): El

movimiento obrero y sus organizaciones sindicales en los años setenta, en «Documen-tación Social: Revista de Estudios Sociales y de Sociología Aplicada», núm. 22 (abril-junio 1976); también J. M. MARAVALL: op. cit.

(9) RAYMOND CARR y JUAN PABLO FUSI: Spain: Dictatorship and Democracy,Londres, George Alien and Unwin, 1979, pág. 210; véase también J. M. MARAVALL:op. cit., pág. 33.

(10) Véanse E. J. HEUBEL: Church and State in Spain: Transitions Toward Indepen-dence and Liberty, en «Western Political Quarterly», vol. 30 (marzo 1977); ALFREDFIERRO BARDAJI: Political Positions and Opposition in the Spanish Catholic Church,en «Government and Opposition», vol. 11, núm. 2 (Spring, 1976), y GUNTHER: op. cit,capítulo I.

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entierros, reinstaurando los subsidios estatales a la Iglesia, garantizando a losfuncionarios eclesiásticos una posición dominante dentro del sistema educa-tivo y declarando ilegal el divorcio. Por su parte, se concedió a Franco unimportante papel en el nombramiento de obispos. No sólo resultaban ciertasfacetas de esta relación censurables para la élite constituyente, sino que in-cluso miembros de la Iglesia se sentían a disgusto con tan estrechos lazos conel Estado, y ya en 1971 comenzaron a lanzar peticiones de mayor autono-mía (11). Sin embargo, es importante destacar que en este proceso de separa-ción el Estado no fue tan lejos como para indisponer a los religiosos españolescon el nuevo régimen, tal y como había ocurrido durante la II República (12).

La posición de Juan Carlos —sucesor de Franco en la jefatura del Esta-do— también estuvo temporalmente en peligro. Varios partidos políticos (deforma destacada los dos partidos más amplios de la izquierda: el socialistaPSOE y el comunista PCE) se oponían, por tradición, a cualquier forma demonarquía, y muchos de sus líderes creían (tal como patentizó un diputadosocialista en 1978) que, «en España, libertad y democracia llegaron a tenerun solo nombre: ¡República!» (13). El líder del PCE, Santiago Carrillo, llegóincluso a predecir que los historadores se referirían a Juan Carlos I como«Juan el Breve». El rechazo de la monarquía, sin embargo, habría excluido,al menos parcialmente, una vía evolutiva hacia la democracia y habría mo-lestado, sin necesidad, a significativos sectores de la sociedad española, comosucedió en 1931 (14).

Sin duda, las mayores dificultades a las que se enfrentaron los padres delpresente régimen concernían a las demandas en favor de una autonomía po-lítica y administrativa de los partidos regionalistas o micronacionalistas. Es-paña no es lingüística o culturalmente una sociedad homogénea. Incluye con-siderables poblaciones cuya primera lengua no es el castellano y que no seconsideran necesariamente como españoles: un reciente muestreo señala queel 86 por 100 de la población de Galicia (con un total de 2,9 millones de per-sonas) exige hablar gallego; el 78 por 100 de los habitantes de Cataluña (con

(11) Véanse HEUBEL: op. cit., pág. 135, y FIERRO: op. cit., págs. 200-201.(12) Véase R. GUNTHER y R. A. BLOUGH: Conflicto religioso y consenso en Es-

paña: Historia de dos Constituciones, en «Revista de Estudios Políticos», núm. 14(marzo-abril 1980), posteriormente publicado como Religious Conflict and Consensusin Spain: A Tale of Two Constitutions, en «World Affairs», vol. 143, núm. 4 (prima-vera 1981).

(13) Citado por L. G. LLÓRENTE en el Congreso de los Diputados, en Diario deSesiones del Congreso de los Diputados; Comisión de Asuntos Constitucionales y Li-bertades públicas, 11 de mayo de 1978, págs. 2195-2197.

(14) Véase A. MORÍ: Crónica de las Cortes Constituyentes de la II República Es-pañola, Madrid, Aguilar, 1933, vol. IV, págs. 350-353.

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un total de casi seis millones de personas) exige hablar catalán; el 68 por100 de los valencianos (3,6 millones en total) exige hablar valenciano, y el31 por 100 de la población de Euskadi (2,2 millones) exige hablar la lenguavasca, el euskera (15). A finales del siglo xix brotaron movimientos micro-nacionalistas en varias regiones, y en 1936 habían llegado a ser lo suficiente-mente fuertes como para poder mantener las cargas de una autonomía regio-nal en Cataluña y en Euskadi y un compromiso del último gobierno republi-cano para dotar también de autonomía a Galicia (16). Por el contrario, elrégimen español nacionalista del general Franco se mostró implacablementehostil hacia lo que se percibía como el desmembramiento de la nación espa-ñola bajo la República y abrogó aquellos acuerdos. Bajo el régimen franquistase suprimió todo vestigio de autonomía regional política y administrativa(excepto en dos provincias que ayudaron a Franco durante la Guerra Ci-vil) (17). La centralización del poder decisorio era tan extrema, que inclusodecisiones referentes a ubicación de escuelas y otros proyectos de inversiónde capital estatal se tomaban en Madrid y no en las localidades afecta-das (18). El resurgir de organizaciones políticas micronacionalistas y de ciertaviolencia política (incluyendo el asesinato del primer ministro) durante losúltimos días del régimen franquista puso de relieve que esas demandas dereestructuración del Estado español deberían abordarse durante el proce-so constituyente. Pero también resulta obvio que sería enormemente difícillograr un compromiso satisfactorio tanto para los terroristas nacionalistasvascos, que pedían la completa independencia de España, por una parte,como para los nacionalistas españoles en instituciones clave, como el ejérci-to, por otra.

(15) Estos datos se corresponden a los porcentajes de encuestados, que exigían ha-blar en sus lenguas regionales en unas series de 5.439 entrevistas con ciudadanos espa-ñoles, recogidas en un muestreo al azar por regiones, celebrado a fines de la primaverade 1979 por DATA, S. A. Ese estudio lo financió generosamente la National ScienceFoundation y se realizó bajo la dirección de Giacomo Sani, Goldie Shabad, Kristi An-dersen y Richard Gunther. El autor agradece su colaboración a Juan J. Linz, al perso-nal de DATA y a sus compañeros del Ohio State.

(16) Véanse STANLEY PAYNE: Basque Nationalism, Reno Nev., University of NevadaPress, 1975; ID.: Catalán and Basque Nationalism, en «Journal of Contemporary His-tory», vol. 6, núm. 1 (1971), y JUAN J. LINZ: Early State-Building and Late PeripheralNationalisms Against the State: The Case of Spain, en STEIN ROKKAN y S. N. EINSEN-STADT: Building States and Nations, Beverly Hills, Sage Publications, 1973.

(17) Para una descripción de la limitada autonomía fiscal de Álava y Navarra,véase el capítulo V de JUAN A. CREMADES: Le systéme fiscal espagnol, París, LibrairiesTechniques, 1969.

(18) Para una descripción y análisis de programa de inversiones del régimen fran-quista, véase GUNTHER: Public Policy..., cit., cap. VIII.

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PROTAGONISMO Y PROCESO

La actual Constitución española fue elaborada por las Cortes entre agos-to de 1977 y octubre de 1978 y ratificada por referéndum popular en diciem-bre de 1979. Sin embargo, un enfoque exclusivo hacia estos procedimientosformales no conseguiría cubrir todos los pasos cruciales de la transición delautoritarismo franquista a la actual monarquía democrática: tanto antescomo después de la etapa parlamentaria del proceso constituyente se toma-ron importantes decisiones que sentaron precedentes que influyeron de formaimportante en el texto constitucional o que trasladaron el vago lenguaje cons-titucional a términos específicamente institucionales. Por añadidura, al seguiralgunos de estos acontecimientos hasta el presente será posible comprobarmejor el grado en que los compromisos constitucionales han resuelto efecti-vamente las demandas enunciadas anteriormente o, al menos, reducido losmotivos de discordia a condiciones aceptables. De este modo, aun cuandoeste artículo se refiere en primer lugar a las etapas parlamentarias formalesconstituyentes, se prestará también alguna atención tanto a los anteriorescomo subsiguientes procesos constituyentes durante el período 1977-1981.

La transición a la democracia comenzó verdaderamente en julio de 1976con la designación de Adolfo Suárez como primer ministro (un joven y rela-tivamente desconocido producto del Movimiento Nacional, quien anterior-mente había sido director general de Televisión y ministro del MovimientoNacional en el primer gobierno después de Franco). Dentro de un impresio-nante despliegue de habilidad política (y con la estrecha colaboración delRey y de Torcuata Fernández-Miranda, presidente de las Cortes y del Consejodel Reino), Suárez persuadió a las antiguas Cortes orgánicas para que come-tieran un suicidio institucional al aprobar la Ley para la Reforma Políticaen octubre de 1976. Esta ley establecía el procedimiento para las futuras re-formas políticas que llevarían a cabo unas Cortes elegidas. Lo más significa-tivo era que legitimaba el proceso de reforma (a los ojos de muchos fran-quistas) iniciando ese cambio político de acuerdo con los procedimientos for-males establecidos por el propio régimen franquista. La vía evolutiva haciael cambio favorecía también el proceso constituyente al asegurar que el cam-bio tendría lugar en un entorno político e institucional relativamente establey no en el marco de un caótico vacío político. El diputado comunista JordiSolé Tura escribía que, en comparación, «los tres grandes momentos consti-tuyentes de signo democrático de nuestra historia constitucional tenían, pues,en común una situación de vacío institucional, una quiebra radical del poderdinástico, una súbita irrupción de importantes sectores del pueblo en la es-

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cena política, una crisis militar y una correlación de fuerzas favorable a losgrupos de mayor voluntad transformadora radical» (19). Esta naturaleza evo-lutiva significó también que sectores importantes del régimen franquista des-empeñaran un papel activo en el proceso constituyente (más que situarse enuna línea de amargos opositores al régimen) y, como resultado, las negocia-ciones constitucionales tendrían unas mayores oportunidades de lograr com-promisos políticos aceptables por todos los grupos políticos importantes.

Importantes decisiones recogidas en reales decretos promulgados por elprimer gobierno Suárez durante sus once meses de existencia también tuvie-ron importantes implicaciones para la futura Constitución. Primero, se aplica-ron amnistías a los presos políticos: mientras que en muchos casos la excar-celación de personas acusadas de terrorismo exacerbaron los problemas de or-den público en los últimos años, también es cierto que la excarcelación demuchas personas acusadas de penas de carácter político o laboral bajo Fran-co removió lo que hubieran sido serios obstáculos para la legitimidad delnuevo régimen, y convirtió a iniciales oponentes al proceso de reforma polí-tica gradual (aquellos que favorecían la «ruptura» total) en colaboradores deese proceso. Dicha transformación resultó especialmente notable en el casodel Partido Comunista de España. Segundo, se abolieron los sindicatos ver-ticales y se reconoció, de {acto, a los sindicatos de clase como legítimos por-tavoces de los intereses de los trabajadores. En 1978, antes de acabar el pro-ceso constituyente, se celebraron elecciones sindicales libres. Tercero, se di-solvió el Movimiento Nacional y se permitió a los partidos políticos competi-tivos (alrededor de 150 de ellos hacia junio de 1977) funcionar abierta ylegalmente. La autorización de partidos políticos sin apenas restricciones,retrospectivamente, puede contemplarse positivamente, pero no sin desven-tajas: por un lado, se autorizaron algunos partidos antidemocráticos (talescomo Herri Batasuna, estrechamente ligado a la organización terrorista vascaETA militar, y Fuerza Nueva, implicado en el terrorismo de extrema derecha,y que había servido como infraestructura de aspirantes a golpistas) compro-metidos en acciones desestabilizadoras del nuevo régimen; pero, por otro,la legalización de partidos como el eurocomunista PCE e incluso la «maoístamoderada» Organización Revolucionaria de Trabajadores llevó a potencialesoponentes al régimen al juego político democrático y les indujo a actuar comoleales defensores del régimen. Finamente, la Ley Electoral, aprobada mediantedecreto gubernamental (pero tras consultar a varios portavoces de la oposi-ción), logró equilibrar el deseo de crear un sistema partidista relativamente

(19) J. SOLÉ TURA: La Constitución y la lucha por el socialismo, en La izquierday la Constitución, Barcelona, Edicions Taula de Canvi, 1978, págs. 19-20.

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simplificado (esto es, un sistema no fragmentado que pudiera facilitar la for-mación de coaliciones de gobierno estables dentro de las Cortes), en contrade la necesidad de favorecer un buen grado de representación de los partidosen las Cortes (cuya ausencia podía conducirles a un rechazo del nuevo ré-gimen).

De este modo, el comportamiento y la política del primer gobierno Suá-rez tuvo una influencia significativa en el proceso de construcción formal delnuevo régimen. Al optar por la vía de la evolución más que por una clararuptura con el pasado, Suárez y el Rey hacían que disminuyeran las oportu-nidades de que el nuevo régimen fuera abiertamente rechazado por aquellosque habían apoyado el franquismo (20). Al conceder la amnistía a aquellosacusados de actos no considerados ilegales por un régimen democrático y allegalizar casi todos los partidos que lo solicitaron, el gobierno Suárez contri-buyó a alejar la posibilidad de que anteriores grupos clandestinos de oposi-ción rechazaran el nuevo régimen sobre la base de que no se les concedíaningún papel dentro del mismo.

La Ley Electoral, promulgada por decreto de marzo de 1977, tuvo un im-pacto aún más específico sobre el proceso constituyente: determinó conprecisión qué partidos formarían parte de los debates parlamentarios sobrela constitución y el peso de sus votos respectivos. La Ley Electoral propuestapara el Congreso de los Diputados se basaba en un sistema de representaciónproporcional, utilizando las provincias como circunscripción electoral y atri-buyendo los escaños a cada partido conforme al sistema d'Hondt. El efectoneto del reducido número de miembros del Congreso (350), el gran númerode circunscripciones (las 50 provincias), el mínimo de escaños asignadosincluso para las provincias menos pobladas y el sistema d'Hondt de adjudica-ción de escaños conducía a la sobre-representación de los dos partidos mayo-res, a infra-representar a los pequeños partidos con bases geográficamentedispersas y a una satisfactoria representación o a una cierta sobre-represen-tación de los partidos con bases de apoyo geográficamente concentradas (talescomo el micronacionalista PNV en las provincias vascongadas y la coaliciónelectoral PDC en Cataluña). La Ley Electoral del Senado era completamentediferente. Asignaba cuatro escaños a cada provincia, con independencia de supoblación, y permitía a cada votante dar tres votos. En muchas provinciasesto significaba que los partidos o coaliciones electorales con un número

(20) Un análisis basado en un amplio estudio sobre la medida en la cual la nooposición de aquellos que albergaban sentimientos profranquistas contribuyó a la legiti-midad del nuevo régimen. Cfr. JUAN J. LINZ: The Legacy of Franco and Democracy,artículo presentado en el simposio sobre «Cambio social en la España de Franco»,Werner Reimers Foundation, Bad Homburg, Alemania Occidental, junio de 1981.

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significativo de simpatizantes podían obtener tres de los cuatro senadoresdel distrito. Junto a ellos, el Rey había de designar a 41 senadores. En lasiguiente tabla podrá apreciarse la formación resultante de las fuerzas polí-ticas en las dos Cámaras de las Cortes:

CORTES CONSTITUYENTES DE 1977-1979 (21)

PARTIDO

UCDPSOE *PCEAP . .PDCPNVIndep. y otros ... .

Porcentajede

votos

34,733,7

9,28,32,81,6

CONGRESO

Escaños

16512420161186

Porcentajede

escaños

4735

65322

SENADO

Escaños

10648

0**2

91

Porcentajede

escaños

4319

1

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* Incluye al PSP, que se unió al PSOE en mayo de 1978.** El único senador del PCE (representante por Asturias) dimitió por razones de salud antes del

comienzo de las negociaciones constitucionales.

Estas leyes electorales tuvieron importantes consecuencias con respectoa las negociaciones constitucionales de 1977-1978. Tal como indicaré en lasconclusiones del presente artículo, esas consecuencias fueron predominante-mente favorables en el caso del Congreso de los Diputados y desfavorablespara la resolución o regulación de conflictos en el Senado.

En el Congreso se produjo un equilibrio razonable entre los, en muchoscasos, contradictorios fines de favorecer la representación de todos los grupospolíticos significativos y de reducir el número de tales grupos a una minoríaoperativa. En el nivel estatal surgieron cuatro partidos principales, que abar-caban el espacio ideológico del eurocomunismo al franquismo. Estos eran elPartido Comunista de España (cuyo líder era decididamente eurocomunista,pero cuyas bases cuentan con minorías significativas de leninistas, pro-sovié-ticos, micronacionalistas y socialdemócratas), el Partido Socialista ObreroEspañol (en el que se encuentran maximalistas y socialdemócratas, pero cuyoslíderes se adhieren al estilo de socialismo de Mitterrand/Palme/Brand), elpartido del gobierno, Unión de Centro Democrático (con un liderazgo cen-trista-socialdemocrático, pero con una base muy heterogénea de socialdemó-cratas, «liberales», ex franquistas y una pluralidad de cristianodemócratas),

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y Alianza Popular (dominada por el intermitentemente progresista ManuelFraga Iribarne, pero cuya delegación parlamentaria en 1977 incluía a algunosimpenitentes del ala derecha del franquismo). Además, dos partidos regiona-listas se erigían con una notable representación en el Congreso. El más exten-so partido vasco, el Partido Nacionalista Vasco, era un partido cristiano de-mócrata, pero en la actualidad incluye a algunos centristas socialdemócratasentre sus líderes; sin embargo, la característica más sobresaliente de su ideo-logía es su nacionalismo vasco, respecto al cual ha mostrado una ambigüedadconsiderable, con algunos de sus líderes (tal como Carlos Garaicoechea, antespresidente del partido y después jefe del gobierno regional vasco), articulan-do moderadas demandas pro autonómicas, y otros (como el ex jesuíta XavierArzallus, el portavoz del Grupo Parlamentario Vasco, después presidente delpartido) en ocasiones lanzando demoledores ataques verbales contra el Esta-do español, a veces ofreciendo apologías implícitas del terrorismo de ETA ysiempre mostrando ambivalencia sobre los objetivos finales, esto es, sobre siel partido quedaría satisfecho con la autonomía dentro del Estado español osi conservaría su sueño de un Estado-nación vasco independiente (22). Elsegundo partido regional importante es la Convergencia Democrática de Ca-taluña (principal componente de la coalición electoral PDC en 1977). Dentrode la dimensión ideológica izquierda-derecha, la CDC es centrista social-demócrata, con un importante componente de liberalismo. Su nacionalismoresulta menos ambiguo que el del PNV, en tanto que nunca ha expresado de-mandas en favor de la independencia (23). No obstante, en ciertas áreas, ta-les como el status del catalán dentro de la región, la CDC es, de hecho, encierto modo más radical que su contrapartido vasco (24).

En el Senado, sin embargo, no se dio ni el criterio de representatividadni el de simplificación numérica. La UCD obtuvo un buen nivel de represen-tación en esa Cámara, mientras que el PSOE se vio enormemente infra-representado y el PCE y AP apenas tuvieron representación. La violación deeste principio de representatividad, como demostraré posteriormente, compro-metía seriamente los esfuerzos de resolución de conflictos del Senado. De este

(21) Datos tomados de Informaciones de 14 enero 1978.(22) Véanse, por ejemplo, las declaraciones de XABIER ARZALLUS en Informaciones

de 9 agosto 1978, pág. 2, y 14 octubre 1978, pág. 3, y también en ABC, edición semanalaérea, 17 agosto 1978, pág. 18.

(23) Como vía de comparación con Arzallus, véanse las declaraciones de JORDIPUJOL y los favorables comentarios hacia las mismas en ABC, edición semanal aérea,28 septiembre 1978, pág. 2.

(24) Para un análisis de los respectivos lenguajes políticos de estos partidos, véaseG. SHABAD y R. GUNTHER: Language, Nationalism and Political Conflict in Spain, en«Comparative Politics» (1982).

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modo se produjo la fragmentación partidaria de los miembros del Senado.El número relativamente amplio de senadores que se eligieron con el apoyode coaliciones de base regional (25), así como la presencia de muchos de lossenadores designados, que no eran políticos profesionales (algunos de los cua-les eran novelistas, militares y de otras élites sociales), supuso que muchossenadores no se sometieran a la disciplina de un partido de cualquier signoy en ocasiones se apoyaran enormemente en la idiosincrasia. Esta situaciónse complicó con la conciencia creciente —tan pronto como aparecieron losprimeros documentos constitucionales— de que se reducirían los poderes yposición del Senado. Esto introdujo en el ya complicado proceso constitu-yente un factor completamente extraño de orgullo y de defensa institucional.

Sobre todo, la composición de las Cortes ponía de relieve que las posturasconflictivas podrían articularse, enfrentando cada uno de los asuntos consti-tucionales básicos descritos anteriormente. Los artículos de la Constituciónrelacionados con la economía y el trabajo enfrentarían a los izquierdistasPCE y PSOE (que contaban con sus propios sindicatos) con los otros cuatrograndes partidos (cada uno de los cuales recibía cierto apoyo electoral deasociaciones empresariales). Con respecto a las relaciones Iglesia-Estado ya la monarquía, los tradicionalmente anticlericales y republicanos PCE yPSOE inicialmente se opusieron a las preferencias de los otros partidos (sibien el PCE rápidamente adoptó posiciones nada conflictivas en ambos asun-tos, dejando a los socialistas solos en su oposición contra las fuertes deman-das promonárquicas y clericales de AP y UCD). Los conflictos centro-perife-ria colocaron a los partidos nacionalistas vasco y catalán frente a la UCD yal intensamente nacionalista español AP, con socialistas y comunistas mu-dando posiciones de un relevante artículo de la Constitución al siguiente. Elgrado en que estos conflictos serían resueltos satisfactoriamente se discutiráen el último apartado del presente artículo.

La fase formalmente parlamentaria del proceso constituyente se inició conla elección de una Ponencia de siete hombres (Subcomisión encargada depreparar un borrador) en el Congreso de los Diputados poco después de laselecciones a Cortes de 1977. El partido del gobierno, la UCD, contaba contres representantes en la Ponencia y con un representante cada uno PSOE,AP, PCE y el nacionalista catalán CDC (26). La Ponencia se reunió desde

(25) La coalición regional Entesa del Catalans, por ejemplo, contó con el apoyo departidos nacionalistas catalanes, socialistas y comunistas.

(26) Los representantes de UCD eran Gabriel Cisneros, Miguel Rodríguez Herrerode Miñón y José Pedro Pérez Llorca; los socialistas estuvieron representados por Gre-gorio Peces-Barba; AP, por Manuel Fraga Iribarne; los catalanes, por Miguel Roca iJunyent, y los comunistas, por Jordi Solé Tura.

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finales de agosto hasta mediados de diciembre de 1977, momento en el quese hizo oficialmente público el borrador constitucional. Los esfuerzos de laPonencia para negociar ese texto dentro de un estricto secreto se vieron par-cialmente defraudados por la filtración de un primer borrador a la prensa.El descontento de la Iglesia con algunas partes de ese texto hizo que, comoprimera instancia, grupos de interés ejercieran presiones sobre el procesoconstituyente y después indujeran a los ponentes a modificar los términosiniciales (27). Grupos de interés y otros partidos políticos se vieron más ple-namente implicados en el proceso en enero de 1978 a continuación de que sepublicara el borrador constitucional: se invitó a todos los partidos (incluso aaquellos sin representación parlamentaria) a presentar enmiendas durante unperíodo de veinte días, al final del cual se habían propuesto, de hecho, alre-dedor de un millar de enmiendas. La Ponencia entonces se reunió de nuevopara considerar esas enmiendas, si bien posteriormente un ponente admitióque sólo un centenar de ellas se tomaron seriamente en consideración (28).Durante ese segundo período de las deliberaciones de la Ponencia aparecióla primera señal evidente de un serio conflicto: como protesta a varias en-miendas introducidas por la UCD (principalmente concernientes a las rela-ciones Iglesia-Estado) se marchó el representante socialista, y de ahí en ade-lante boicoteó las reuniones de la Ponencia. No obstante, volvió a finales demarzo para firmar el documento final de la Ponencia, si bien poniendo demanifiesto que algunas partes del texto constitucional resultaban inadmisiblespara los socialistas. Uno de los ponentes (Manuel Fraga) consideraba, haciala época en que la Ponencia finalizó sus trabajos, que se había logrado unacuerdo entre los partidos con respecto al 80 por 100 del texto constitucio-nal (29). Sin embargo, permanecían sin resolver importantes diferencias sobrematerias tales como divorcio, aborto, pena de muerte, ley electoral, relacio-nes laborales, autonomía regional y el papel de la Iglesia dentro del sistemaeducativo.

No se vislumbraron perspectivas esperanzadoras para la resolución deestos conflictos hasta que, en mayo, comenzó el debate público sobre la Cons-titución en la Comisión Constitucional del Congreso de los Diputados. Másque asegurar un amplio acuerdo entre todos o los más significativos partidos

(27) El artículo referente a la separación Iglesia-Estado resultó más aceptable parala Iglesia al añadirse la siguiente cláusula: «Los poderes públicos tendrán en cuentalas creencias religiosas de la sociedad española y mantendrán las consiguientes relacio-nes de cooperación con la Iglesia católica y las demás confesiones.»

(28) Véase Informaciones de 17 marzo 1978, pág. 3.(29) Véanse los comentarios de MANUEL FRAGA en Informaciones de 17 marzo

1978, pág. 4.

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con respecto a esos asuntos básicos, los conflictos directos entre la izquierday la derecha se decidieron en los primeros días de la deliberación mediantevotaciones relativamente ajustadas. Tal y como uno de los miembros de laPonencia explicó en una entrevista,

«en aquel momento un consenso resultaba muy difícil (de conseguir)precisamente porque había estallado una lucha abierta en el momentoen que entramos en la fase pública. En los primeros artículos de laConstitución pudimos observar con gran alarma que la UCD se plegabaa celebrar pactos con Alianza Popular y que con eso se intentaba echarpor tierra todo lo que habíamos hecho» (30).

Efectivamente, la realización de una Constitución con el apoyo de unaestrecha «mayoría mecánica» con los votos de UCD y de AP y sin la apro-bación de los partidos regionalistas o de izquierdas hubiera tenido graves im-plicaciones para la legitimidad del nuevo régimen. Además, el creciente tonorencoroso del debate y la perturbadora lentitud en el paso de los doce pri-meros artículos (alrededor de uno por día, con lo cual, de haberse manteni-do a lo largo de los siguientes estadios de la deliberación en el Congreso yen el Senado, se hubieran requerido alrededor de dos años para completarel proceso constituyente) suponía que la adopción de un documento consti-tucional consensuado no se produjo inmediatamente.

El 22 de mayo se inició un nuevo estilo de toma de decisiones, la vísperade las deliberaciones de la Comisión sobre el potencialmente explosivo artícu-lo referente al sistema educativo. Esa noche se reunieron en un restaurantemadrileño cuatro representantes de UCD con cuatro diputados socialistaspara tratar de resolver sus más sustanciales diferencias. A la mañana siguien-te habían llegado a acuerdos de compromiso sobre todos los asuntos más im-portantes relacionados con la religión (separación de la Iglesia del Estado,educación, divorcio y aborto), relaciones laborales, objeción de conciencia alservicio militar y principios constitucionales respecto al papel del Estado enla economía. Puesto que comunistas y catalanes no participaron activamenteen las negociaciones del 22 de mayo, ellos tuvieron consultas previas con laUCD y dieron su aprobación para esas negociaciones bipartitas privadas.Como explicó el ponente comunista Jordi Solé Tura, «ante el peligro de unfracaso preferimos en todo momento participar del juego del consenso noc-turno» (31). A la luz del éxito de «la noche de José Luis» (el nombre del

(30) De una entrevista con Jordi Solé Tura mantenida en las Cortes el 17 dejunio de 1981.

(31) Ibíd.

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restaurante), todas las diferencias serias entre socialistas, comunistas, centris-tas, catalanes y, en ocasiones, vascos se resolvieron a partir de entonces me-diante negociaciones privadas entre los líderes de los partidos. A partir deese momento, los debates entre esos partidos en el Congreso y en el Senadofueron breves, superficiales y evitando los roces siempre que era posible.Únicamente los diputados de Alianza Popular y los de los partidos represen-tados sólo por uno o dos diputados fueron sistemáticamente excluidos de esa«política de consenso». Y sólo en la cuestión de la autonomía regional paraEuskadi fracasaron las tentativas de resolución mediante este procedimiento.

Continuando con esa práctica de celebrar todas las negociaciones seriasde forma privada, sirviendo los discursos públicos en las Cortes principal-mente para explicar o para ratificar los acuerdos entre partidos, la ComisiónConstitucional del Congreso finalizó sus trabajos el 20 de junio de 1978. LaConstitución se sometió al debate del Pleno del Congreso entre el 4 y el 21de julio. A lo largo de ese período permanecieron inalterados los acuerdosentre PCE, PSOE, UCD y catalanes. Entre los partidos más significativos delas Cortes, esto suponía que sólo los partidos vascos y los sectores más dere-chistas de Alianza Popular no apoyaban el compromiso que ofrecía el textoconstitucional, y en ambos casos sus principales objeciones se centraban encuestiones regionalistas o micronacionalistas (que se tratarán posteriormente).Junto a esos asuntos, una resolución consensual de materias tradicionalmentetan decisivas como Iglesia-Estado y relaciones laborales pareció quedar ase-gurada a comienzos del verano de 1978.

Sin embargo, en el Senado incluso estos acuerdos comenzaron a no re-sultar trabados. Debido a un fallo temporal en la disciplina de partido de laUCD y a la conducta totalmente indisciplinada de algunos de los senadoresde designación real, la Comisión Constitucional del Senado modificó la prác-tica totalidad de los primeros veintidós artículos. En algunos casos estos cam-bios representaban frivolos remiendos con compromisos de lenguaje cuidado-samente negociados. Un senador real, el novelista Camilo José Cela, introdujouna serie de enmiendas destinadas a mejorar el estilo literario de la Consti-tución. Una de esas proposiciones, por ejemplo, eliminaba de la lista de prin-cipios fundamentales del artículo 1.° la expresión «pluralismo político»,«simplemente porque —según explicaba Cela— no me gustaba» (32). Otroscambios tenían implicaciones más serias: los cristianodemócratas-conservado-res de UCD tomaron partido de la laxa disciplina de su partido en el Senadopara introducir enmiendas que alteraban los compromisos sobre asuntos re-ligiosos alcanzados con el PSOE el 22 de mayo. De haberse adoptado estos

(32) Informaciones de 19 marzo 1978.

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cambios se hubiera producido un rechazo de la Constitución por parte delsegundo mayor partido del país. Afortunadamente, los líderes de UCD sedieron cuenta del peligro, iniciaron un retorno a las discusiones particularesentre los más relevantes líderes de los partidos e impusieron una mayor dis-ciplina sobre su Grupo en el Senado, forzándoles a retirar sus enmiendas. Sehabía advertido un desastre potencial, y el frágil consenso forjado en el Con-greso resurgió intacto. Sin embargo, al igual que en el Congreso, los conflic-tos sobre regionalismo tampoco se resolvieron de forma satisfactoria en elSenado.

A continuación de la aprobación por el Senado de su texto constitucional,el 5 de octubre de 1978 se formó una Comisión conjunta Congreso-Senadopara resolver las diferencias entre los dos textos (33). Completaron sus tareasel 25 de octubre, volviendo, para conciliar la mayor parte de las diferencias,al texto original del Congreso. El texto definitivo de la Constitución se apro-bó en el Congreso y en el Senado el 31 de octubre y se ratificó por referén-dum popular el 6 de diciembre de 1978.

ÉXITO Y FRACASO

¿Hasta qué punto fue un éxito el proceso constituyente de 1977-1978?La respuesta no resulta clara en muchos aspectos. Primero, como se ha indi-cado anteriormente, algunos asuntos tradicionalmente divisorios se resolvie-ron satisfactoriamente; otros no. Además, el grado en que esos asuntos per-manecieron como fuentes potenciales de conflictos destructivos también varíade un caso a otro. A este respecto se pueden describir tres grados diferentesde resolución de conflictos:

1) Resolución total del conflicto implicaría que el consenso alcanzadoera tan grande e irrevocable que el asunto relevante había dejado de ser ob-jeto de controversia política. Entre esos significativos asuntos de la reformaposfranquista concluiría que la posición de la monarquía, la legalización departidos políticos y el reconocimiento constitucional de los derechos civilesy políticos básicos son cuestiones que se han resuelto hasta ese punto. De

(33) Sus miembros fueron el presidente de las Cortes, Antonio Hernández Gil; elpresidente del Congreso, Fernando Alvarez de Miranda; el presidente del Senado, An-tonio Fontán; los centristas José Pedro Pérez Llorca, Fernando Abril Martorell y An-tonio Jiménez Blanco; los socialistas Francisco Ramos, José Vida y Alfonso Guerra; elcomunista Jordi Solé Tura, y el catalán Miguel Roca i Junyent. Abril y Guerra (vice-presidente del Gobierno y el segundo de entre los socialistas, respectivamente) fueronlos principales protagonistas de las negociaciones del 22 de mayo.

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entre éstas, el status del Rey es el más seguro; ninguno de los grandes parti-dos parlamentarios abriga hoy (o, al menos, defiende) sentimientos republi-canos. Sólo pequeños partidos de extrema derecha (representados en las Cor-tes por un único diputado, pero quizá más importantes dentro de los cuerposde oficiales del Ejército) expresan abiertamente su hostilidad hacia el ReyJuan Carlos. También otros asuntos han cesado de ser asuntos ampliamentecontrovertidos: existen permanentes disputas sobre la implantación de esosprincipios (concernientes al mantenimiento de la legalización de partidos con-trarios al sistema de la extrema derecha y de ciertas regiones), y los deseosde mayores reformas de los sistemas judiciales civil y militar no se han cum-plido por completo, pero el acuerdo básico sobre estos principios recogidosen la Constitución ha acabado con los conflictos entre partidos en estas ma-terias.

2) La regulación satisfactoria de conflictos describe el estado de loscompromisos sobre asuntos religiosos, la ley electoral y las materias económi-cas (relaciones laborales y el papel del Estado en la economía). En estos ca-sos, los principales protagonistas lograron un acuerdo suficiente sobre princi-pios constitucionales generales con respecto a estas materias, así como paraneutralizarlas como obstáculos potenciales de una amplia aceptación consti-tucional. Pero mientras el consenso sobre estos principios los eliminaba comoposibles conflictos constitucionales, que pudieran, en sí mismos, poner en pe-ligro la legitimidad del nuevo régimen, el reconocimiento de esas vagas decla-raciones continuaría generando considerables (aunque razonables) conflictosentre los partidos. Esto resulta más obvio con respecto a las materias econó-micas: las decisiones presupuestarias y de planificación dentro de los regíme-nes democráticos darán siempre lugar a enfrentamientos entre la izquierda yla derecha, entre el gobierno y la oposición. De igual manera, los partidosmarginalmente desfavorecidos por un sistema electoral inevitablemente pedi-rán su reforma. A estos efectos, España no es diferente de otros sistemas de-mocráticos. Los conflictos sobre la aplicación de los artículos sobre asuntosreligiosos en la Constitución, por el contrario, habían resultado particular-mente intensos en España durante los dos años anteriores. Hasta cierto punto,,esto resultaba inevitable, puesto que el compromiso idiomático de la Consti-tución servía fundamentalmente para posponer las decisiones concernientes ala legalización del divorcio y del aborto y a la regulación estatal de las ayu-das para la enseñanza privada. Pero la intensidad de estos conflictos se agra-vó por un pronunciado giro a la derecha y un compromiso más activo conla política de la Iglesia católica española bajo el papado de Juan Pablo II.La Ley del Divorcio de junio de 1981 y el Estatuto de Centros Escolares de:

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1980 dieron lugar a enconados conflictos tanto entre como dentro de los par-tidos mayores. Pero incluso así, los intentos de una regulación del conflictoreligioso por la élite constituyente del momento ha de contemplarse, en granmedida, como un éxito mucho mayor que los logrados durante la II Repú-blica, cuando la absoluta falta de compromiso condujo al rechazo del nuevorégimen por quizá la mitad de la población española. Un actor clave en lapresente Constitución ha llegado a decir que «las raíces históricas de la Gue-rra Civil se hallan en aquella mañana» del 14 de octubre de 1931, en la quese debatieron de forma despiadada los artículos relacionados con las relacio-nes Iglesia-Estado que informaron la Constitución de la II República (34).Ciertamente, el proceso constituyente de 1977-78 no repitió los errores delpasado en lo concerniente a las relaciones Iglesia-Estado (35).

3) La carencia de un acuerdo adecuado, sin embargo, resulta de los es-fuerzos realizados para satisfacer las demandas de autonomía regional vasca.A pesar de las más generosas concesiones de autonomía política, cultural yadministrativa nunca incluidos en una Constitución española, y a pesar de laslas negociaciones contra reloj entre diputados del PNV y de UCD en juliode 1978, el Partido Nacionalista Vasco se negó a aprobar la Constitución enlas Cortes, su delegación parlamentaria abandonó las Cortes al celebrarse lavotación de ratificación y sus simpatizantes (por recomendación de la jefaturadel partido) se abstuvieron en el referéndum constitucional de diciembre de1977. Esto, por sí mismo, suponía una amenaza para la legitimidad del nue-vo régimen. Pero sucesivos intentos para satisfacer las demandas autonómicasvascas condujeron a negociaciones limitadas, mucho derramamiento de san-gre y a tres intentos de golpe de Estado, uno de los cuales estuvo terrible-mente cerca de acabar con la experiencia democrática española.

El primer intento posconstitucional para resolver estas cuestiones tuvo lu-gar en 1978-1979, y culminó con la publicación del Estatuto Vasco de Auto-nomía. Un primer borrador de este documento lo preparó la Asamblea deParlamentarios Vascos —la representación completa de Euskadi en las Cor-tes—. El texto que se sometió posteriormente a las Cortes fue preparado fun-damentalmente por los representantes del PNV y del PSOE de esa delegaciónregional (36). Tras su presentación en la Comisión Constitucional del Con-

(34) Comentarios de EMILIO ATTARD ALONSO, presidente de la Comisión Constitu-cional del Congreso de los Diputados, tomadas de un discurso en el Club Siglo XXI ypublicadas por Informaciones el 9 mayo 1978, pág. 6.

(35) Sobre un análisis más detallado de cómo se resolvieron estos asuntos religio-sos, véase GUNTHER y BLOUGH : op. cit.

(36) Una crónica detallada de las negociaciones entre partidos sobre el Estatuto

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greso de los Diputados, se ofreció a otros partidos la oportunidad de presen-tar enmiendas (denominadas motivos de desacuerdo en este proceso quasiconstituyente). Las más serias amenazas al borrador vasco fueron las enmien-das suscritas por la UCD, el cual, como partido del gobierno, desempeñabael papel de defensor de los intereses del Estado español. Poco después de lapublicación de los motivos de desacuerdo de UCD se produjo un gran pesi-mismo y una duda considerable acerca de si podría alcanzarse el compromisoentre la UCD y el PNV (37). Para facilitar el entendimiento, la UCD retomóel estilo decisorio que había contribuido a facilitar el consenso constitucionalel año anterior: se celebraron unas, aparentemente, interminables rondas denegociaciones entre los más importantes líderes de los dos partidos más di-rectamente implicados (UCD y PNV) en la residencia del presidente delgobierno, el Palacio de la Moncloa. Durante las etapas decisivas de aquellasdiscusiones, el presidente Suárez y el líder del PNV, Carlos Garaicoechea,.celebraron ellos mismos negociaciones sin la presencia de sus respectivosconsejeros. Estas discusiones particulares tuvieron lugar simultáneamente conla deliberaciones públicas de la Comisión Constitucional del Congreso. Sinembargo, en las sesiones abiertas de esta Comisión no se llevó a cabo ningúnesfuerzo para celebrar negociaciones serias en ese foro abierto: el debate se-posponía de manera intencional mientras los diputados esperaban la llegadade los últimos paquetes de acuerdos de la Moncloa. El resultado final de se-mejante procedimiento fue un acuerdo entre la UCD y el PNV, que (a pesar-de ciertas quejas de los que habían quedado al margen de las negociaciones)fue aceptado por todos los grandes partidos parlamentarios. Incluso Euska-diko Ezkerra (un pequeño partido nacionalista vasco de carácter izquierdistacon supuestos lazos con la terrorista ETA político-militar) dio su aprobaciónal Estatuto y pidió el voto positivo en el posterior referéndum. Únicamenteel más extremista Herri Batasuna (con estrechos lazos con ETA militar) man-tuvo su oposición a todo acuerdo con el Estado español, el cual no reconocíael derecho de autodeterminación de Euskadi, la completa amnistía para los-presos de ETA y el abandono inmediato de la Policía española de esa región.Especialmente se produjo un considerable optimismo con respecto a losacuerdos entre partidos sobre el Estatuto conseguidos en el verano de 1979'y la ratificación de ese documento en el posterior referéndum.

Vasco de Autonomía se encuentra en K. BORDEGARAI y R. PASTOR: Estatuto Vasco, SanSebastián, Ediciones Vascas, 1979.

(37) Entrevistas mantenidas por el autor con líderes de los partidos en Euskadi(entrevistas con PNV, UCD, PSOE y PCE en Guipúzcoa y Navarra) y Cataluña (conCDC, PSC-PSOE, CC-UCD y PSUC en Barcelona y Gerona) revelan un gran pesimismoen todos los partidos respecto a la posibilidad de llegar a un acuerdo.

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El acuerdo, no obstante, no representó el fin de las tensiones entre Eus-kadi y el Estado español. Como protesta por la lentitud en el traspaso decompetencias y poderes al gobierno regional (y, en opinión de otros partidos,como maniobra electoral para asegurar el apoyo de más nacionalistas vascosmilitantes) (38), el PNV boicoteó las sesiones del Parlamento español de ene-ro a septiembre de 1980. Durante todo este tiempo una retórica airada en-sombreció la atmósfera política, y el número de muertes por la violenciaterrorista continuó aumentando. Tal como revelan los siguientes datos, losaltos niveles de violencia política en Euskadi mostraban claramente que nila aplicación de la Constitución democrática en 1978 ni la del Estatuto Vascode Autonomía a mediados de 1979 regulaban de forma satisfactoria el con-flicto acerca de la autonomía vasca.

Las muertes por violencia terrorista (39) fueron las siguientes: 20 per-sonas asesinadas en 1976, 27 en 1977, 88 en 1978, 131 en 1979 y 124 en1980.

Sin embargo, una ronda final de concesiones por parte del Estado española finales de 1980 pareció satisfacer las demandas de todos los grupos nacio-nalistas vascos, a excepción de Herri Batasuna y de ETA militar. InclusoETA político-militar admitió que aquellas concesiones (las más importantesde las cuales se referían a la creación de un cuerpo policial vasco y a la res-tauración de los conciertos económicos, según los cuales el gobierno regionalvasco se erigía con el poder exclusivo para recaudar e inspeccionar toda latributación y para retener para sí el 67 por 100 de todos los ingresos obte-nidos en la región durante 1981) (40) eran lo suficientemente amplias comopara que dicha organización diera por concluida su campaña de violenciaterrorista. También el apoyo hacia ETA militar parecía haber disminuido ydecreció el nivel de la violencia terrorista (sólo 30 personas fueron asesinadasdurante los primeros seis meses de 1981) (41).

Desgraciadamente, las últimas concesiones del Gobierno de UCD resul-taron absolutamente insatisfactorias para otros sectores diferentes —los ofi-ciales nacionalistas españoles del Ejército y de la Guardia Civil—. Los inten-tos golpistas de 23 de febrero y de 23 de junio representaban un claro avisoa las élites de los partidos estatales de que habían ido demasiado lejos en loque la derecha percibía como la «desmantelación de la nación española».

(58) Para una explicación del PNV acerca de su boicot, véase Informaciones de24 enero 1980. Las interpretaciones de otros partidos sobre esa salida, ibíd., pág. 6.

(39) Fuente: Cambio 16 de 1 diciembre 1980, pág. 40.(40) Para una más detallada descripción de este acuerdo sobre los conciertos eco-

nómicos, véase Cambio 16 de 19 enero 1981.(41) Fuente: Cambio 16 de 5 octubre 1981.

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Como respuesta, la UCD y el PSOE intentaron rápidamente alcanzar unacuerdo sobre una Ley Orgánica para la Armonización del Proceso Auto-nómico, lo que parecía implicar que la autonomía vasca y catalana po-drían recortarse en alguna medida. Mientras que este freno al proceso auto-nómico podía satisfacer a sectores del Ejército español, molestó a algunosnacionalistas vascos y catalanes. De forma más amenazadora, el presidentedel Partido Nacionalista Vasco había dicho: «Si ellos desean frenarnos, ten-drán que venir, como hicieron en 1936, no con una Ley Orgánica para la Ar-monización..., sino con las armas» (42). En las presentes circunstancias pa-recía que no podía darse un veredicto definitivo con respecto al éxito delproceso constituyente español. El éxito a largo plazo de las élites de los par-tidos españoles para formular un documento constitucional que permitiera laadecuada regulación de los conflictos entre Euskadi y el Estado español de-penderá del futuro comportamiento de dos sectores que no participaron di-rectamente en las negociaciones de 1977-1979: los terroristas de ETA y losoficiales derechistas de las Fuerzas Armadas.

FACTORES DETERMINANTES DEL ÉXITO O DEL FRACASO

¿Qué factores hay que tener en cuenta para determinar los distintos nive-les de éxito del proceso constituyente español? Un análisis comparativo deaquellos asuntos en los que se ha logrado el consenso y aquellos en los queno se ha producido un acuerdo satisfactorio, así como la comparación delproceso constituyente actual con el de 1931 (43), indica que diferentes facto-res tienen un impacto acumulativo, lo cual influye en las posibilidades deéxito.

El primero y más obvio de los mismos concierne al grado inicial de pola-rización en la opinión de los partidos sobre el asunto controvertido. La ejem-plar conducta del Rey Juan Carlos, por ejemplo —comparado con el papel po-lítico de su abuelo Alfonso XIII—, contribuyó enormemente a que decayeranlos conflictos sobre la monarquía. Esto se revela claramente en el siguienteextracto tomado de un discurso ante las Cortes del líder del PCE, SantiagoCarrillo, durante el debate sobre la monarquía:

«Como todos ustedes saben, el Partido Comunista ha consideradosiempre la República democrática como la forma más idónea de la de-mocracia [...] y, una vez instaurada la República como régimen cons-

(42) Cambio 16 de 26 octubre 1981, pág. 37.

(43) GUNTHER y BLOUGH: op. cit.

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titucional, la defendimos con nuestra sangre [...] Previamente, al co-mienzo del cambio, debo confesarlo con sinceridad, los comunistasabrigábamos no sólo reservas, sino una evidente hostilidad a la figuradel jefe del Estado, que aparecía como la heredera de la pasada dicta-dura. Y no ocultamos en ningún momento esa hostilidad [...] Perodespués, en el proceso de cambio, hemos ido viendo que el jefe delEstado ha sabido hacerse eco de las aspiraciones democráticas y ha asu-mido la concepción de una monarquía democrática y parlamentaria.La realidad es que el jefe del Estado ha sido una pieza decisiva en eldifícil equilibrio político establecido en este país y lo sigue siendo. Elha desempeñado el papel de bisagra entre el aparato del Estado [...] ylas profundas aspiraciones democráticas de la sociedad civil. Si él noestuviera ahí [...], el aparato del Estado y la sociedad civil hubieranchocado, y la misma sociedad civil se habría dividido también, conconsecuencias dramáticas para los pueblos de España [...] Por esasrazones, sucintamente expuestas, los comunistas, en aras de la democra-cia y de la paz civil, vamos a votar el artículo 1.° del proyecto consti-tucional tal como viene, y afirmamos que mientras la Monarquía res-pete la Constitución y la soberanía popular, nosotros respetaremos laMonarquía. Al hacerlo no olvidamos la historia de la institución, queen muchos casos fue nefasta para España. Abrimos un crédito de con-fianza a un hombre joven que da muestras de identificarse más con laEspaña de hoy que con la del pasado» (44).

De forma parecida puede aducirse que la temporal neutralidad políticade la Iglesia española y (en comparación con el pasado) su postura relati-vamente progresiva en 1978 contribuyeron a delegar las relaciones Iglesia-Estado de los asuntos constitucionales potencialmente explosivos.

Pero argumentar que las características objetivas de las materias en cues-tión constituyen, en sí mismas, una explicación satisfactoria de la resolucióncon éxito del conflicto no estaría justificado, incluso con respecto al limitadonúmero de casos discutidos en este artículo. A nivel de base, la sociedadespañola en 1979 apenas mantenía divisiones tanto en materia religiosa comocon respecto a la Monarquía (45), y se había logrado una solución satisfac-

(44) Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, núm. 59 (5 mayo 1978)páginas 2037-2038. Véase también la explicación del voto comunista acerca de la Mo-narquía expresada por JORDI SOLÉ TURA en Diario de Sesiones... (11 mayo 1978) pági-nas 2219-2220.

(45) Sobre los datos de base concernientes al grado de polarización de la opiniónpública sobre estos asuntos, véase R. GUNTHER: Political Evolution Towards Demo-

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toria. De igual modo, la crisis económica de 1975-1981 habría servido paraintensificar los conflictos de clase; pero también los conflictos de clase sehabían regulado de forma satisfactoria en este aspecto. Finalmente, habríaque hacer notar que existía un grado menor de conflicto político abierto enEuskadi durante el régimen franquista (cuyo centralismo autoritario podíaclaramente definirse como indeseable para los nacionalistas vascos) que elque ha tenido lugar en los años más recientes (bajo las condiciones de unademocracia liberal y de una descentralización política creciente) (46). Lasélites políticas desempeñaron un papel importante e independiente al trasla-dar divisiones sociales definibles objetivamente (que representan conflictoslatentes) a conflictos políticamente manifestados. La forma en la que se eje-cuta el papel conflicto-articulación está en función de diversos factores.

Los valores básicos, memorias históricas y tipos de comportamiento delos miembros individualmente considerados de la élite política, tal y comohe expresado en otro lugar (47), constituyen una importante serie de asuntosque afectan al desarrollo de las negociaciones constitucionales. Mientras quedebemos ofrecer con cuidado argumentos tautológicos al tratar de estas va-riables, puede establecerse en abstracto que las negociaciones con respecto afiguras políticas pragmáticas, cuyas memorias históricas les llevaban a perci-bir potenciales amenazas para la supervivencia del sistema, y quienes desea-ban conservar importantes rasgos de ese sistema, resultaban probablementemás propicios para la resolución satisfactoria de los conflictos que las nego-ciaciones entre individuos dogmáticos, quienes ignoraban la fragilidad delsistema o quienes no tenían ningún interés en su preservación. Los represen-tantes de los partidos implicados en esas negociaciones, en gran medida exito-sas con respecto a todos los asuntos, excepto a los regionales de la Constitu-ción, tendían, en su mayor parte, a poner en práctica los criterios favorablesantes mencionados (48). En efecto, hay evidencias de que esas característicaspersonales se tomaron en consideración explícitamente en el nombramientode muchos miembros de la Ponencia que realizaron el primer borrador cons-titucional: socialistas y comunistas escogieron como representantes a Gre-gorio Peces-Barba y a Jordi Solé Tura, respectivamente, ambos considerados

cracy: Political Parties, en J. CRISPIN, J. L. CAGIGAO y E. PUPO WALKER: The Conflictsand Achievements of Democracy: Spain 1975-1980, Nashville, Tenn., Vanderbilt Uni-versity Press.

(46) Entre 1969 y 1973, por ejemplo, sólo 12 personas fueron víctimas de la vio-lencia política.

(47) Véanse R. GUNTHER: Political Evolution..., cit., y GUNTHER y BLOUGH:op. cit.

(48) GUNTHER y BLOUGH: op. cit., págs. 385-389.

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como unos de los más moderados y pragmáticos miembros de sus partidos;los catalanes estuvieron representados por Miguel Roca i Junyent, quien pos-teriormente ha adquirido fama por su estrecha colaboración con el gobiernode UCD en Madrid, y cuando el ponente de UCD, Miguel Rodríguez Herrerode Miñón, se mostró remiso a llegar a un compromiso con respecto a ciertosasuntos en un punto particularmente crucial de las negociaciones, fue tempo-ralmente sustituido en el equipo negociador de la UCD por el más pragmáticoJosé Pedro Pérez Llorca. Resulta también significativo que al dinámico yobstinado representante aliancista, Manuel Fraga Iribarne, se le excluyó sis-temáticamente de las negociaciones nocturnas de la «política de consenso»como medio para facilitar el compromiso entre los demás partidos. Final-mente, un factor que quizás contribuyera al fracaso de las negociaciones deúltima hora entre la UCD y el PNV en julio de 1978 fue que el principalrepresentante del PNV en aquellas negociaciones fue Xabier Arzallus, unode los miembros menos moderados de la jerarquía del partido.

Algunos hechos del proceso decisorio, per se, también parece que influ-yeron de forma significativa en los resultados finales. La inclusión de todaslas élites relevantes y políticamente significativas en las más tempranas etapasde las negociaciones parece incrementar la posibilidad de que firmaran el do-cumento final. Esto es importante, como ya he planteado en otro lugar (49),por varías razones: 1) Todas las demandas provenientes de grupos socialessignificativos deben articularse adecuadamente, de modo que puedan sertomadas en consideración para lograr un compromiso. 2) La participacióndirecta en negociaciones de grupo puede servir para convencer a los repre-sentantes de grupos relevantes de que una solución de compromiso es laúnica vía para alcanzar parte de sus demandas iniciales sin necesidad decostos significativos a largo plazo. 3) Una implicación directa en negociacio-nes cara a cara que resulten parcialmente satisfactorias pueden llevar a cadaparticipante individual a adoptar actitudes más favorables hacia el grupo yhacia el resultado de ese proceso de grupo. Una participación activa en eseproceso de grupo predispondría, como resultado de las presiones para lograruna coherencia, al individuo a defender más encarecidamente los argumentosalcanzados por el grupo y así hacer más factible la aprobación de esos acuer-do por sus respectivas delegaciones (50). 4) Quizás la más importante, la in-clusión de todos los grupos significativos en el proceso decisorio, puede ser

(49) Ibíd., pág. 390.(50) Un compendio de investigación sobre efectos de consecuencia cognitiva, véase

en R. P. ABELSON, E. ARONSON, W. J. MCGUIRE; T H . NEWCOMB, M. ROSENBERG y

P. TANNENBAUM: Theories oj Cognitive Consistency, Chicago, Rand-McNally, 1968.

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necesaria para convencerles de que tienen un puesto dentro del sistema po-lítico existente. A la inversa, la exclusión puede conducir a que los gruposnieguen la legitimidad del sistema y a rechazar los resultados del procesode toma de decisiones. De acuerdo con estas hipótesis, es importante señalarque los únicos sectores significativos de diputados que no votaron a favor dela Constitución fueron los del PNV (que no habían estado presentes en laPonencia) y cerca de la mitad de los de Alianza Popular (a los que se habíaexcluido de las negociaciones nocturnas de la «política de consenso»). Undiputado del PNV dijo, refiriéndose a falta de acuerdo sobre las partes dela Constitución que versan sobre la autonomía regional: «Muchas de las difi-cultades que aparecen ahora son el resultado de la exclusión del PNV a lolargo de los diez meses de elaboración de la Constitución, mientras que elresto de los grupos tuvieron ocasión de hacerse oír, de participar en el con-senso y de decidir mediante votaciones» (51).

Más allá del criterio de una temprana exclusión del proceso decisoriopodría parecer que la desigual proporcionalidad del órgano deliberativo con-tribuyó a un acuerdo satisfactorio. Una falta de proporcionalidad puede pro-vocar una impresión falsa del verdadero centro de gravedad de la opiniónpública con respecto a la materia en cuestión. Además, los compromisos ba-sados en esas falsas impresiones pueden resultar inaceptables para importan-tes grupos sociales. Las diferencias entre la actuación del Congreso y del Se-nado y, de forma más importante, entre el proceso constituyente en curso yel de 1931 son al menos parcialmente atribuibles a este factor (52).

El criterio antes mantenido contribuiría a favorecer la formación de am-plias unidades de decisión; esto resulta especialmente cierto si se observauna estricta proporcionalidad. Sin embargo, numerosos experimentos de psi-cología social han mostrado que la toma de decisiones resulta más sencillacuando el número de participantes es razonablemente pequeño: el númeroóptimo para tomar decisiones colectivas se halla alrededor de seis, pues losgrupos más amplios tienden a disolverse en debates y a tomar decisiones sólocon gran dificultad (53). Esto resulta especialmente cierto en la interacciónentre partidos políticos. Como argumenta Sartori,

«más allá de ciertos límites, cuanto más aumenta el número de parti-dos, en mayor medida se convierte en un problema su identificación;y el remedio al que cada partido ha de recurrir para que sea percibido

(51) Declaración de K. SODUPE en Informaciones de 20 junio 1978, pág. 5.(52) Véase GUNTHER y BLOUGH: op. cit., págs. 390-394.(53) Ibíd., pág. 394-402.

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como distinto es a un puntillismo ideológico y a una rigidez en susprincipios» (54).

Un factor adicional que facilita el compromiso es el secreto al menosen cuanto pudiera servir para proteger a los representantes de los partidosdel examen de sus respectivas clientelas electorales. Desde el momento enque una de las funciones principales de las élites de los partidos consiste enarticular las demandas en conflicto de los grupos sociales, un abandono pú-blico de esas demandas puede alejar a esas clientelas y llevarlas a retirarlessu apoyo. A la luz de esa amenaza potencial, los representantes de los parti-dos comprometidos en negociaciones públicas pueden ser inducidos a man-tener rígidamente sus posturas negociadoras iniciales, impidiendo así la posi-bilidad de conseguir un compromiso efectivo. Las deliberaciones en foros pú-blicos puede, en efecto, propiciar que los individuos se vinculen a posturasdemagógicas como medio de ganarse nuevos simpatizantes o de mejorar suspropias carreras personales (55). Especialmente, pues, las negociaciones pri-vadas entre un número relativamente pequeño de representantes de partidosconducen a la aceptación de acuerdos de compromiso antes que las delibera-ciones públicas en el seno de las sesiones plenarias de los órganos electivos.La experiencia tanto del proceso constituyente de 1977-78 como las negocia-ciones sobre el Estatuto Vasco de Autonomía en 1979 corrobora esas teorías.El gran progreso hacia la resolución de los conflictos se realizó en las sesio-nes de la Ponencia entre agosto de 1977 y marzo de 1978, y durante losdebates públicos de la Comisión Constitucional en los primeros días de mayose llegó prácticamente a un punto muerto. Para resolver las potencialmenteirreconciliables diferencias fue necesario volver al terreno de las negociacio-nes íntimas y privadas de la «noche de José Luis», y así en todos los períodosde crisis posteriores a lo largo del proceso constituyente. Este procedimientofracasó en las disputas entre la UCD y el PNV en julio de 1978; sin embargo,otras series parecidas de reuniones en la Moncloa en julio de 1979 llevaronal acuerdo sobre un estatuto de autonomía para Euskadi. Yo tengo firmessospechas de que el fracaso para incluir en la Ponencia al PNV al comienzode las negociaciones fue un serio error que contribuyó al rechazo de la Cons-titución por ese partido. Cuando se atrajo al PNV hacia el proceso decisorio,las deliberaciones sobre el texto habían pasado a los debates abiertos de la

(54) G. SARTORI: European Political Parties: The Case of Polarized Pluralism, enJ. LA PALOMBARA y M. WEINER (eds.): Political Parties and Political Development, en«Studies in Political Development», núm. 6 (Princeton, Prínceton University Press, enrústica, 1972), pág. 159.

(55) GUNTHER y BLOUGH: op. cit., pág. 394.

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Comisión Constitucional. Semanas de discusiones públicas y sin resultadossobre las diferencias que probablemente subsistían sólo sirvieron para con-solidar las posiciones iniciales y para reforzar la resistencia del PNV ante unborrador constitucional al cual no había contribuido. Este error no se repitióen las negociaciones del Estatuto: el PNV desempeñó un importante papel enlas deliberaciones privadas sobre el primer borrador y se llevó inmediatamen-te a la Moncloa antes de que el debate público pudiera endurecer nueva-mente las posturas respectivas. Quizá por ello el resultado de aquellas nego-ciaciones fue más satisfactorio.

Conviene señalar que incluso el acuerdo UCD/PNV sobre el Estatuto deAutonomía no acabó con los conflictos entre Euskadi y el Estado español:los asesinatos terroristas, en particular, continuaron sin disminución hasta fi-nales de 1980. Esta deficiencia en la resolución de conflictos ilustra otro im-portante criterio relativo al proceso decisorio, per se: los negociadores debentener plenos poderes para negociar en nombre de sus respectivas clientelas ydeben asegurarse en su posición de liderazgo. Ninguna de estas condicionesse daban en el fragmentado y polarizado sistema de partidos de Euskadi.No sólo el PNV podía poner en riesgo su apoyo por parte de los nacionalis-tas vascos en favor de los más extremistas Euskadiko Ezkerra y Herri Bata-suna —y sus respectivos colaboradores subterráneos, ETA-pm y ETA-m—,sino que también las luchas en el interior del partido hacían peligroso apare-cer como conciliadores con el gobierno de Madrid (56). Los líderes de otrospartidos alegaron que acciones como el bloqueo de 1980 en las Cortes esta-ban motivadas por el deseo del partido de mantener el apoyo de los nacio-nalistas más extremistas.

Por último, la duración del propio proceso constituyente en relación conciertos aspectos del orden en que se tomaron ciertas decisiones clave puedeafectar a las posibilidades de éxito o fracaso para lograr un acuerdo en loscompromisos básicos. Verdaderamente se necesita bastante tiempo para con-seguir acuerdos entre partidos acerca de asuntos importantes (57), pero si sedeja inconcluso el proceso constituyente durante un largo período de tiempo—especialmente después de que hayan comenzado las deliberaciones públicassobre el documento—, las clientelas opuestas tendrán tiempo de movilizarse,puede producirse la polarización de las posiciones en conflicto y las élites delos partidos se verán inmersas en la tarea de conservar sus respectivas basesde apoyo (y en función de esto asumir posturas demagógicas) a expensas de

(56) Las más importantes de estas luchas se produjeron entre Arzallus y la facciónmás radical nacionalista sabiniana y, posteriormente, entre Arzallus y Garaicoechea.

(57) GUNTHER y BLOUGH: op. cit., pág. 397.

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unas negociaciones pragmáticas. Con respecto a los asuntos regionales, el pro-ceso constituyente de la España contemporánea puede decirse que ha duradodesde el verano de 1977 hasta el presente. Durante gran parte de este tiem-po, las cuestiones cruciales referentes a la estructura básica del Estado españolpermanecieron abiertas y además invitaban implícitamente al cabildeo porparte de los segmentos afectados del público en general. La escalada de laviolencia terrorista en Euskadi desde 1975 hasta finales de 1980 podría im-plicar que tal comportamiento estaba motivado no tanto por característicasobjetivas del entorno político (como se discutió anteriormente), sino por elhecho de que la estructura del Estado permaneció como una cuestión abiertaa lo largo de este período y, por tanto, manipulable en respuesta a presionesde distinto signo. Los esfuerzos de articulación de demandas empleando ma-nifestaciones ilegales y violencia, ante todo, coincidían a menudo con unatorpe respuesta excesiva por parte de la Policía, que producía un procesodinámico que conducía a una excesiva polarización de las opiniones de ma-sas. Por añadidura, una amplia exposición de retórica proautonomista porparte de las élites políticas sirvió (según he expuesto en otro lugar) (58) paraenseñar actitudes regionalistas a un público en su mayoría previamente apá-tico y desinformado. El efecto claro de estos factores fue que el apoyo de lasopciones más extremistas de independencia para una nación-estado vasco seincrementaron a lo largo de ese período: el apoyo entre los entrevistados vas-cos en repetidos muéstreos realizados por Juan Linz y DATA, S. A., indicanque el apoyo para posturas a favor de la independencia aumentó de un 14por 100 en 1977 a un 15 por 100 en 1978 y a un 32 por 100 en 1979 (59).

La prolongada naturaleza del proceso constituyente complicó además losesfuerzos para regular conflictos en cuanto que los amplios grados de auto-nomía concedidos a Euskadi y Cataluña influyeron en los sentimientos regio-nalistas de otras regiones también. Esos precedentes produjeron un «efectode demostración», en el que las comparaciones envidiosas condujeron en úl-tima instancia a aumentar las demandas de autonomía en regiones tales comoAndalucía (60). Un examen de las declaraciones públicas de los líderes polí-ticos andaluces a partir de 1979 revela que ellos contemplaban el proceso porel cual Euskadi y Cataluña lograban sus autonomías (por la «vía rápida» delartículo 151 de la Constitución) como un modelo que había que emular y queel uso de otros procedimientos constitucionalmente previstos (tal como la«vía lenta», vía artículo 153, que favorecía el gobierno de la UCD en

(58) Véase R. GUNTHER: A Comparative Study of Regionalisms in Spain, presen-tado en la Reunión Anual de la Sociedad de Estudios Históricos españoles y portu-gueses, Toronto, Ontario, abril de 1981.

(60) Ibíd.

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Madrid) implicaría una categoría de «segunda clase» para Andalucía. Lasimplicaciones de este modelo procedimental consisten en que, habiéndose al-canzado primero el acuerdo con Euskadi y Cataluña (regiones en las que lossentimientos micronacionalistas eran más fuertes y que además posiblementeestaban más dotadas para alcanzar el máximo nivel de autonomía), el gradode autonomía finalmente ofrecido a otras regiones sería mayor que el de losniveles inicialmente deseados: ninguna región quería aparecer como de «se-gunda clase», aceptando una autonomía menor o aplazando su adquisición.Desgraciadamente, las élites constituyentes españolas creían en 1977-79 quela única alternativa a este proceso decisorio secuencial región por región eraun verdadero federalismo y que semejante procedimiento sería potencialmenteexplosivo. A modo de consejo para uno de los ponentes, se escribió en 1978:«Para elaborar una Constitución federal sería necesario que previamente sereconociese la plena soberanía de esas regiones, como si no existiese un Es-tado anterior [...] (lo que sería) muy peligroso justamente en estos momen-tos constituyentes» (61). De este modo, el prolongado y secuencial proceso,de negociación de 1977-1980 (quizás aún ahora inconcluso) se concibió comoel único medio viable para descentralizar el Estado español.

Sobre todo, pues, podría parecer que las probabilidades de éxito para re-solver conflictos en un proceso constituyente es mayor cuando la duracióndel período constituyente es relativamente corta y cuando las negociacionesse toman en negociaciones privadas entre un número relativamente pequeñode representantes de los partidos (pero sin excluir a grupos cuya aprobaciónfinal resulte esencial), quienes tienen poderes para celebrar acuerdos vincu-lantes de cara a sus respectivas clientelas políticas.

[Traducción: ASCENSIÓN ELVIRA]

(61) J. A. GONZÁLEZ CASANOVA: Notas sobre política autonomista en las nuevasCortes, en PECES-BARBA y otros: La izquierda y la Constitución, pág. 71.

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