EL PATRIMONIO PÚBLICO

ANDRES FELIPE CARDOZOGILARY ANDREA RAMIREZJENNY MARCELA GARCIAPAOLA ANDREA CAICEDO

UNIVERSIDAD AUTONOMA DE BUCARAMNGA U.N.A.BDERECHO DIURNO IV SEMESTRE

ARMENIA – Q –2007

EL PATRIMONIO PÚBLICO

ANDRES FELIPE CARDOZOGILARY ANDREA RAMIREZJENNY MARCELA GARCIAPAOLA ANDREA CAICEDO

PROFESORA: MARIA LUISA ECHEVERRI

MATERIA: DERECHO ADMINISTRATIVO GENERAL

UNIVERSIDAD AUTONOMA DE BUCARAMNGA U.N.A.BDERECHO DIURNO IV SEMESTRE

ARMENIA – Q – 2007

EL PATRIMONIO PÚBLICO

Introducción.

Para desarrollar las funciones que la sociedad les ha encomendado, las entidades públicas, como cualquier persona natural o jurídica, requieren una serie de elementos económicos que se traducen en la existencia de un patrimonio. Este patrimonio según algunas definiciones clásicas es el que se encuentra compuesto de bienes, es decir, las cosas que pueden ser objeto de derechos y que representan un valor pecuniario.El estudio del patrimonio y, en consecuencia, de los bienes, corresponde básicamente al derecho civil. Sin embargo, como sucede con otros temas, la presencia del Estado como propietario de bienes hace que el análisis originalmente civilista presente particularidades importantes, las cuales es necesario estudiar desde el punto de vista del derecho administrativo. Con mayor razón si tenemos en cuenta que la época moderna se ha caracterizado por un progresivo enriquecimiento por parte de los Estados, no solo en aquellos estados socialistas que es donde cabe perfectamente la anterior afirmación, puesto que el Estado se convierte en el único propietario de bienes, sino también en el Estado liberal que de su actividad clásica paso a una actividad netamente intervencionista, lo cual hace que pretenda cada día asumir un mayor número de responsabilidades, y para ello se necesitaran una mayor cantidades de recursos económicos. Aunque este progresivo enriquecimiento del Estado tiende a mesurarse en esta época en virtud del llamado neoliberalismo, que se ha pretendido aplicar en Colombia y en toda Latinoamérica, y que implica una política de privatización de las empresas y actividades del Estado, será necesario esperar algún tiempo para comprobar si se trata de una etapa histórica consolidada, o si, por el contrario, es apenas es un fenómeno coyuntural.

Nociones generales.

Para poder entender el concepto de patrimonio público, es necesario diferenciar entre tres conceptos: el dominio eminente, el dominio público y el domino privado del Estado.

a. El domino eminente: Es el poder que tiene el Estado sobre la totalidad del territorio de su jurisdicción, con fundamento en su soberanía, el cual se traduce en el poder de tomar medidas en relación con ese territorio, cuando las necesidades de la comunidad lo requieran, aun cuando aquel está sometido a propiedad privada.

Como dice MARIENHOFF, el dominio eminente es la expresión político-jurídica de la soberanía interna, pues mientras la soberanía externa se manifiesta solo en las relaciones entre estados y se traduce en la independencia, el dominio eminente es la potestad de legislación sobre las personas y los bienes del territorio, sin más limitación que los preceptos constitucionales.

El domino eminente es un poder supremos sobre el territorio, entendido este en su concepto más amplio, y lo ejerce el Estado potencialmente

sobre los bienes situados dentro de él, ya sea que la propiedad de aquellos pertenezca al mismo Estado propiamente dicho y no a las demás personas públicas.

Este poder o dominio no hace parte del dominio del Estado desde el punto de vista económico tradicional, pero es evidente que influye indirectamente en el patrimonio, pues en mayor o menor medida es el fundamento de la riqueza estatal.

b. El dominio público: la distinción entre domino público y dominio privado del Estado encuentra antecedentes desde las primeras comunidades humanas, hasta configurarse claramente en Roma mediante los conceptos de res publicae y res fisci, el primero refiriéndose a las cosas publicas y el segundo a los demás bienes del gobernante.

A su vez, en la Francia anterior a la revolución los autores hacen referencia a la distinción entre los dos conceptos, sobre la base de la teoría del domino de la corona, según la cual, todos los bienes del reino eran propiedad del rey, claro que sometidos a la regla de la ineliabilidad. Con ocasión del triunfo de la revolución, el concepto de la soberanía del pueblo condujo a que los bienes del Estado ya no se consideraran propiedad del gobernante sino de la nación. Y en consecuencia la distinción fue acogida por el legislador, mediante la ley 16 de junio de 1895.

Esa distinción se fundamenta en la misma idea básica que dio origen a la aparición del derecho administrativo, consistente en que el Estado algunas veces actúa de manera similar a los particulares, pero otras actúan en forma especial y esencialmente diferente de aquella.

Se han tomado varios criterios para determinar, el primero ha sido el del derecho romano, según el cual el dominio público es el conjunto de los bienes afectados al uso de todos. A esta idea se le agrego que el domino publico está constituido por los bienes que no son susceptibles de de propiedad privada por su naturaleza. Y se continuo con la concepción de bienes al uso de todos, pero adicionada con los bienes afectados a los servicios públicos.

Se concluyo entonces que el dominio público si es un derecho de concepción y que tiene características diferentes a la propiedad privada, y los cual fue llamado por HAURIOU como propiedad administrativa.

El carácter especial del dominio público se sale a relucir cuando observamos que estos bienes son inalienables, imprescriptibles e

inembargables y además los bienes de dominio público están sometidos a un régimen jurídico de carácter administrativo, esencialmente diferente al régimen de propiedad privada y cuya competencia le corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa.

c. El dominio privado del Estado: De los análisis anteriores, resulta que la noción de dominio privado del Estado se refiere, por exclusión, de la del dominio público. Es decir, que el dominio privado del Estado está compuesto por todos aquellos bienes que pertenecen a las personas públicas y que no reúnen las condiciones para hacer parte del dominio público. Lógicamente también está excluido del territorio, en medida en que él pertenece al Estado, pero solo a titulo de dominio eminente.

La característica peculiar del dominio privado consiste en que la propiedad que ejercen las personas públicas del sobre él, es parecida a la propiedad de los particulares sobre sus propios bienes.

Se considera que el régimen que regules este domino privado se el de propiedad particular, es decir, al régimen jurídico de derecho privado, y que, por lo mismo, la competencia que le corresponde resolver controversias es a la jurisdicción común.

El patrimonio público en Colombia.

Clases de bienes. De acuerdo con los conceptos básicos podemos llegar a la conclusión que en Colombia existen tres clases de bienes: el territorio, los bienes de uso público y los bienes fiscales.

1. El territorio.

a. Fundamento legal: El artículo 102 de la constitución política establece que “el territorio, con los bienes públicos que de él forman parte, pertenecen a la nación”.

b. Noción: toda la interpretación que pueda tener este término es aquella contenida en los artículos 101 y 102 de la constitución política, según lo cual el territorio está conformado por un territorio continental, el subsuelo, el mar territorial, la zona contigua, la plataforma continental, el espectro electromagnético, la zona económica exclusiva, el segmento de la órbita geoestacionaria y el espacio en donde actúa, junto con el archipiélago de San Andrés,

providencia y santa Catalina, la isla de Malpelo y demás islas, islotes cayos, morros y bancos que le pertenecen.

c. Régimen jurídico: El dominio que le entrega el artículo 101 de la constitución política al estado, es el ya estudiado dominio eminente, el cual, como lo advertimos en su oportunidad, no es un derecho de propiedad, es decir, no es un dominio de contenido económico, sino más bien de contenido político.

El régimen que más que todo establece las normas de manejo y control del territorio, son las normas internacionales celebradas por el Estado, ósea, en general las normas de derecho internacional y a medida que se juegue con los intereses de otros Estados y a veces de la comunidad internacional.

En lo interno el dominio eminente también se manifiesta en normas constitucionales y legales que reglamentan el ejercicio de ese poder por el Estado y que constituyen obviamente, un régimen de derecho público.

A parte de los artículos 101 y 102 de la constitución política, tambien existen una cantidad de normas que se encargan de tratar el tema, tales como: artículos 34, 82, 58 y 59 de la carta, el art 4° del decreto 2811 de 1974 del régimen ambiental, las leyes agrarias y rurales 160 de 1994, 812 de 2003, 9° de 1989 y 288 de 1997.

2. Los bienes de uso público.

A. El fundamento legal: la existencia de esta clase de bienes la encontramos consagrada en el artículo 674 del código civil que prescribe “se llaman bienes de la unión, aquellos cuyo domino pertenecen a la república. Si además su uso pertenece a todos los habitantes de un territorio como el de las calles, plazas, puentes y caminos, se llaman bienes de la unión de uso público o bienes públicos del territorio”.

B. Noción: según lo que se desprende de la definición contemplada por el código civil, los bienes de uso público son aquellos cuyo uso pertenece a todos los habitantes de un territorio, es decir, aquellos cuya utilización está abierta al público. Y además es necesario que pertenezcan a una persona pública. A este respecto, existen dudas sobre si la propiedad de estos bienes pertenece exclusivamente al

Estado propiamente dicho o si además, pueden pertenecer a otras personas públicas.

C. Principales bienes de uso público: como ya se ha dicho, para que un bien pueda ser caracterizado como de uso público se debe tener claridad, que este debe pertenecer a una persona pública y que este destinado al interés de la colectividad.

Se dice que los bienes de uso público con alguna discusión, pueden ser naturales o artificiales, según que sean creación de la naturaleza o creación del hombre. Ejemplo: los ríos, las aguas marinas y el espacio aéreo son ejemplos de bienes naturales, y los hechos por el hombre son las carreteras, los puentes y calles.

Pero no siempre son bienes de uso público, ya que no todos pertenecen a una persona pública, por ejemplo cuando una calle fue levantada pero se encuentra en propiedad privada, entonces esta no es un bien de uso público natural.

Sin embargo, esta clasificación es relativa, ya que existen bienes de uso público con Una afectación al uso público, por ejemplo las playas son de uso público pero estas por medio de un permiso se pueden convertir en playas privadas.

También existe el fenómeno de la desafectación, donde el estado le puede quitar el carácter de uso público a un bien cuando lo vea necesario, por ejemplo se la quita a una vía que ya no está en funcionamiento a causa de la construcción de una nueva.

A continuación se enumeraran los bienes de uso público, los cuales la legislación colombiana ha reconocido como de este tipo.

a. Las calles, plazas, puentes y caminos (C.C art. 674), con la excepción de las carretera y caminos construidos a expensas de personas particulares, en tierras que les pertenecen (C.C art. 676).

b. Los ríos y todas las aguas que corren por los cauces naturales, exceptuando las vertientes que nacen y mueren dentro de una misma heredad (C.C art. 677).

c. Los recursos naturales enumerados en el literal a) del artículo 3° del decreto 2811 de 1974 (código nacional de recursos renovables y de protección al medio ambiente).

d. Las playas, los terrenos de bajamar y las aguas marítimas (decreto-ley 2324 de 1984, art. 166).

D. Régimen jurídico: los bienes de uso público están indudablemente sometidos a un régimen de derecho público, pues ya sabemos que no existe ninguna rama jurídica completamente pura y autónoma. Es así como ese régimen presenta aspectos de derecho privado. Por ejemplo, en materia de modos de adquirir el dominio, las personas públicas con frecuencia adquieren bienes de uso público con modos muy especiales, como es el caso de la expropiación; sin embargo, también pueden adquirirlos por los modos que establece el código civil, como la compraventa.

Pero también se debe tener en cuenta que estos bienes tienen una reglamentación muy diferente a la de los particulares, cuando nos referimos al ámbito de su utilización. Por ejemplo los recursos naturales, pero si no existe reglamentación específica para alguna clase de bienes su régimen jurídico s caracteriza por estar fuera del comercio y ser, por tanto, inalienables, inembargables e imprescriptibles como expresamente lo dispone el art. 63 de la constitución política.

3. Los bienes fiscales:

A. Fundamento legal: es también el código civil que consagra estos bienes, pues en el artículo 674 manifiesta que “los bienes de la unión cuyo uso no pertenecen generalmente a los habitantes, se llaman bienes de la unión o bienes fiscales”.

B. Noción: según podemos comprobarlo con la norma transcrita, los bienes fiscales se definen por exclusión de los bienes de uso público. Es decir, que si como ya quedo dicho entonces los fiscales son aquellos que le pertenecen a personas públicas pero que cuyo uso no es general para los habitantes. Ósea, que son aquellos que no tienen el carácter de bienes de uso público.

Estos bienes componen el ya nombrado dominio privado del Estado.

C. Principales bienes fiscales: El artículo 4° del código fiscal nacional (ley 110 de 1912), haciendo referencia a la constitución de 1886, enumera los principales bienes fiscales. a. Los que tienen ese carácter, es decir los que no son de uso

publico, tales como: fincas, bienes rentas, valores ,derechos que

pertenecen a la unión; los baldíos, minas y salinas que pertenecen y cuyo dominio recobra la nación.

b. las minas de cobre.c. Minas de carbón, azufre, hierro y petróleo.d. Depósitos de guamo descubiertos en terrenos baldíos.

D. Régimen jurídico: por ser un dominio parecido al de la propiedad privada, este se manejara por los reglamentos de derecho privado.

Como ya se nombro que los bienes de uso público no se regían por un régimen unificado, de igual manera los bienes fiscales no lo tienen. Es así, como encontramos un código fiscal que establece algunas normas generales, su contenido ha venido siendo derogado progresivamente en virtud de reglamentaciones especiales para diferentes clases especificas de bienes fiscales. En ese sentido encontramos:

- La ley 685 de 2001, código de minas- Normas de adquisición y disposición de bienes inmuebles, ley 9°

de 1989- Normas de la contraloría general de la república.- Decreto 111de 1996, el estatuto orgánico para el manejo del

tesoro nacional.- 200 de 1936, de terrenos baldíos.

Lo anterior quiere decir que en Colombia la distinción entre bienes de uso público y bienes fiscales tiene una importancia más que todo conceptual y no en cuanto al régimen jurídico que se aplica a cada una de estas categorías, ya que desde el punto de vista de ese régimen la clasificación de los bienes que conforman el patrimonio público sería muy detallada, pues tendría que cada una de las clases de bienes tener su propio régimen.

MARCO LEGAL

LEGISLACIÓN NACIONAL

Al punto conviene toda la historiografía de nuestro derecho civil claramente se encuentra cuando en el Título III del Libro II, artículos 674 siguientes del Código Civil, se consignan los denominados "bienes de la unión" expresión que equivale a "bienes de la República".

Enseña que los bienes de la unión, son los que pertenecen a la República, pero que cuando su uso es público también se llaman bienes públicos del territorio, en tanto que si el uso no pertenece por lo general a todos los habitantes, se denominan bienes fiscales. Reconoce, pues, como integrantes del patrimonio público dos clases de bienes: los que son de uso común a todos los habitantes, "no susceptibles de propiedad privada, y que quedan fuera del comercio”.

Pertenecen al Derecho común, porque están sometidos a reglas de particulares, de las cuales algunas se encuentran en el Código Civil". Esta expresión sugiere que habrá un titular distinto de los particulares y que habrá una reglamentación por fuera del Código Civil; y los que forman "el patrimonio del Estado" a la manera de los bienes particulares y que por tanto están sometidos al derecho común (Art. 2517 del C.C.), salvo excepciones particulares. Agrega una tercera categoría de bienes que no son de uso público y tampoco fiscales y cita como ejemplo las minas, los terrenos baldíos y cierta clase de salinas, bienes que pertenecen a la República, pero que son adjudicables según lo establezca la ley. Entenderíase entonces que el Estado tiene dos formas de relación con los bienes de la República, una cuando es titular patrimonial a la manera del Código Civil y otra cuando está frente a los bienes de uso público o territoriales,de los cuales no puede no existir doliente o responsable. De ahí que respecto de estos bienes, se legitime el Estado o los particulares para impetrar su defensa, en tanto que para los otros, la relación jurídica concreta indica que sutitular es el encargado de su vigilancia y control. En fin, precisa que hay tres clases de "bienes del Estado", los de uso público o común, los fiscales o patrimoniales y los adjudicables. Los primeros a disposición de todos los habitantes respetando su uso reglamentado, los segundos, patrimonio exclusivo del Estado y los terceros a disposición del Estado según la ley, teniendo en cuenta que además de la República existen otras personas jurídicas o entidades políticas como los departamentos y los municipios que también tienen bienes fiscales. Advierte el autor en cita, que con sus reflexiones y precisiones da "una ligera idea sobre una materia que es asunto de derecho público interno" en cuanto indica el uso que puede darse a dichos bienes, anotamos nosotros que hoy, el tema trasciende las fronteras y también atañe al "derecho público internacional” Por el interés histórico y a modo de ejemplo citemos el comentario que hace

el doctor Vélez al Art. 677 del C.C. que trata de las aguas y ríos que corren por la Unión especialmente en las de uso público: "En todas las legislaciones, desde la romana hasta las actuales, no sólo los ríos sino todas las aguas que corren por cauces naturales, son bienes de uso público, o sea, bienes cuya propiedad pertenece al Estado, y cuyo uso es de los habitantes. Según la Ley 6, título 28, Partida 3, -los ríos et los puertos, et los caminos públicos pertenecen a todos los hombres comunalmente, en tal manera que también pueden usar de los que son de otra tierra extraña, como los que moran et viven en aquella tierra do son". Agrega el comentarista que estos son bienes destinados al beneficio común de la humanidad, que los ríos pueden ser vías públicas sometidos a disposiciones especiales de lo cual resulta que si hoy se permite cierta manera de uso, "mañana puede el legislador variar esta, sin que nadie tenga derechos adquiridos qué alegar", y que las únicas servidumbres por uso de aguas públicas se constituyen en favor del Estado y no a favor de particulares.

La única situación en que se colocan los Bienes Fiscales en posición de uso público, es cuando se les ha dado una afectación o destinación de interés público-colectivo, donde el uso es para todos los habitantes de un territorio, adquiriendo por lo tanto la calidad o carácter de Bien de Uso Público, a pesar de estar bajo el dominio o formar parte del patrimonio de una entidad pública determinada, como por ejemplo, declarar al bien inmueble monumento nacional, o destinarlo a obra de interés público.

 

En este mismo sentido, es de resaltar que el espíritu del literal e) del artículo 376 del Acuerdo 18 de 1989, no fue otro que el de recoger los bienes de propiedad de entidades de derecho público que tengan una afectación o destinación de uso público o colectivo, como por ejemplo las pistas de un aeropuerto, un centro de salud, una estación de policía, una Terminal de transporte, una escuela, etc.

 

Más claro no puede ser, cuando el mismo Código de Policía Distrital nos da la razón al guardar silencio frente al procedimiento para restituir los Bienes Fiscales o de propiedad de entidades de derecho público, ocupados o invadidos por vías de hecho, pronunciándose única y exclusivamente sobre el procedimiento para restituir los de Uso Público y la excepción de los Bienes Fiscales, en los que se haya declarado la caducidad del contrato de arrendamiento; pues el sentir del legislador al plasmar en el literal e) del artículo 376 del Acuerdo 1989, " restituir los bienes de uso publico o de propiedad de entidades de derecho público" no fue otro, que el de cobijar aquellos bienes de uso colectivo o común que no están incluidos dentro del Espacio Público, que se encuentran bajo el dominio de determinadas

entidades de derecho público, como por ejemplo, un aeropuerto, una escuela, un centro de salud, del orden público, lo cual no se puede confundir con los Bienes Inmuebles - Fiscales - de propiedad de un ente público, que hacen parte del patrimonio de los mismos, para sus propios fines, distintos al uso público general.

 

LA CONSTITUCIÓN DE 1991

Como ya se dijo, el constituyente de 1991 no trató el tema de modo directo. En cambio, con ocasión de la fijación de las funciones del Procurador General de la Nación, en el art. 277 Nº 7 dijo: “Intervenir en los procesos y ante las autoridades judiciales y administrativas, cuando sea necesario en defensa del orden jurídico, del patrimonio público, o de los derechos y garantías fundamentales.”

Así mismo y en sentido lato, la Carta alude al concepto de patrimonio cuando habla del patrimonio cultural, ecológico y arqueológico de la Nación.

La Constitución de 1991, al asumir el tratamiento de la materia relacionada con los Bienes de Uso Público, básicamente se refirió a ellos en las disposiciones siguientes:

Artículo 102. El territorio, con los bienes públicos que de él forman parte, pertenecen a la nación.

El artículo 63 consigna: “los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales, de grupos étnicos, las tierras de resguardos, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables imprescriptibles e inembargables”.

Adicionalmente el artículo 306 reza: “dos o mas departamentos podrán constituirse en regiones administrativas y de planificación con personería jurídica, autonomía y patrimonio propio, su objeto principal será el desarrollo económico y social del respectivo territorio”.

Como puede verse, la teoría del patrimonio público esta por desentrañarse, y por sistematizarse, a partir de la Constitución y de las leyes. Basta con destacar la ausencia de desarrollo constitucional en el caso las regiones administrativas llamadas a ostentar autonomía y patrimonio propio dentro del marco establecido por la Constitución.

DOCTRINA DE LAS CORTES Y LOS ÓRGANOS DE CONTROL

Conciente de su importante misión constitucional, la Procuraduría General de la Nación adelanta estudios sobre la protección del patrimonio público así como su intervención para la defensa del mismo en procesos judiciales, arbitrales y actuaciones administrativas. En asocio con el Banco Interamericano de Desarrollo e importantes investigadores, se ha publicado un estudio en el cual se aplica el interés, entre otros temas, al establecimiento de la noción de patrimonio 4 público .Se afirma que constituye un "valor constitucional" cuya defensa atribuye la Constitución al Ministerio Público, y que la Constitución no recoge definición alguna, que tampoco la ley ha precisado su alcance para el ejercicio de la intervención de la Procuraduría. Recuerda que la Ley 610 de 2000, aplicable restrictivamente al campo de la responsabilidad fiscal, asimila el patrimonio público al conjunto de los bienes, recursos e intereses patrimoniales del Estado. Se indica que esta noción de patrimonio público es estrecha y que no corresponde al nuevo espíritu constitucional.

Al considerar el artículo 277 numeral 7 de la C.P. encuentra que superó el horizonte limitado del legislador en la Ley 610 y del constituyente de 1886 y que en rigor al Ministerio Público se le asigna la defensa de los intereses de la Nación y con ello la de los bienes de la Nación, entendida ésta como persona jurídica de derecho público. A este propósito evoca doctrina de la Corte Constitucional consignada en múltiples sentencias y particularmente en la sentencia C-743 de 1998 y C-479 de 1995. Así mismo la Ley 4 de 1990, que disponía como función del Procurador General de la Nación la de "defender los bienes e intereses de la Nación".

Dijo la Corte Constitucional en sentencia C- 479 de 1995, que la Constitución Política vigente consagra una noción más amplia y comprensiva de la acepción patrimonio público y lo consignó de este modo. "Por patrimonio público, en sentido amplio se entiende aquello que está destinado, de una u otra manera a la comunidad y que está integrado por los bienes y servicios que a ella se le deben como sujeto de derechos".

Y en la sentencia C-743 de 1998 se expresó así: "En cuanto concierne a esta función (art. 277 No. 7 de la C.P.) es también pertinente señalar que la Constitución de 1886 asignaba al Ministerio Público la -defensa de los intereses- de la Nación. Así lo preveía su art. 143, según el cual correspondía -a los funcionarios del Ministerio Público defender los intereses de la Nación-. esta función fue

cualitativamente modificada por la Constitución de 1991. En efecto, el constituyente de 1991 al incluirla en un nuevo texto, la dotó de mayor entidad, dada la significativa riqueza axiológica que le agregó, en el que corresponde al actual numeral 7 del Art. 277 de la Carta..." La jurisprudencia del Consejo de Estado, suscitada con ocasión de las Acciones Populares ha dado lugar a precisa contribución en la materia cuando se trata de defender el patrimonio público, por desvíos administrativos ocasionados por corrupción. Ha entendido la Corporación que en la noción de patrimonio público se incluyen los bienes, derechos, intereses, y obligaciones del Estado, lo cual involucra responsabilidades y deberes. Entiende por patrimonio público la totalidad de bienes, derechos y obligaciones de los que el Estado es propietario, que sirven para el cumplimiento de sus atribuciones conforme a la legislación positiva, su protección busca que los recursos del Estado sean administrados de manera eficiente y responsable, conforme lo disponen las normas presupuéstales. La regulación legal de la defensa del patrimonio, tiene una finalidad garantista que asegura la protección normativa de los intereses colectivos, en consecuencia toda la actividad pública está sometida a dicho control, la cual, si afecta el patrimonio público u otros derechos colectivos podrá ser objeto de análisis judicial por medio de la Acción Popular. Para la Sala, el debido manejo de los recursos públicos, la buena fe y el derecho colectivo a la defensa del patrimonio público, enmarcan el principio de moralidad administrativa, ámbito dentro del cual se debe estudiar el caso concreto".

Advierte el lector, que esta concepción ofrece inicialmente una aparente contradicción, pues literalmente restringe el patrimonio público a aquello de que es propietario el Estado, pero adelante, sugiere dos patrimonios públicos: el restringido del Estado y el público en cuya defensa se legitima el ciudadano común y corriente.

RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES (S.G.P.):

Creado por la Ley 715 de 2001 para reemplazar el anterior situado fiscal contenido en la Ley 60 de 1993. Está constituido por los montos que la nación transfiere a las entidades territoriales, para la financiación de los servicios especificados en la misma y que son de competencia de los entes; tales servicios son:

1. Una participación con destinación específica para educación, correspondiente al 58.5%,

2. Una participación con destinación específica para salud, correspondiente al 24.5 %, y3. Una participación de propósito general que incluye los recursos para agua potable y saneamiento básico correspondiente al 17.0 %.

Resguardos Indígenas.

En tanto no sean constituidas las entidades territoriales indígenas, serán beneficiarios del Sistema General de Participaciones los resguardos indígenas legalmente constituidos y reportados por el Ministerio del Interior al Departamento Nacional de Estadísticas, DANE, y al Departamento Nacional de Planeación en el año inmediatamente anterior a la vigencia para la cual se programan los recursos.

Distribución y administración de los recursos para resguardos indígenas.

Los recursos para los resguardos indígenas se distribuirán en proporción a la participación de la población de la entidad o resguardo indígena, en el total de población indígena reportada por el Incora al DANE.

Los recursos asignados a los resguardos indígenas, serán administrados por el municipio en el que se encuentra el resguardo indígena. Cuando este quede en jurisdicción de varios municipios, los recursos serán girados a cada uno de los municipios en proporción a la población indígena que comprenda. Sin embargo deberán manejarse en cuentas separadas a las propias de las entidades territoriales y para su ejecución deberá celebrarse un contrato entre la entidad territorial y las autoridades del resguardo, antes del 31 de diciembre de cada año, en la que se determine el uso de los recursos en el año siguiente. Copia de dicho contrato se enviará antes del 20 de enero al Ministerio del Interior.

Cuando los resguardos se erijan como Entidades Territoriales Indígenas, sus autoridades recibirán y administrarán directamente la transferencia.

Los recursos de la participación asignados a los resguardos indígenas deberán destinarse a satisfacer las necesidades básicas de salud incluyendo la afiliación al Régimen Subsidiado, educación preescolar, básica primaria y media, agua potable, vivienda y desarrollo agropecuario de la población indígena. En todo caso, siempre que la Nación realice inversiones en beneficio de la población indígena de

dichos resguardos, las autoridades indígenas dispondrán parte de estos recursos para cofinanciar dichos proyectos.

Las secretarías departamentales de planeación, o quien haga sus veces, deberá desarrollar programas de capacitación, asesoría y asistencia técnica a los resguardos indígenas y autoridades municipales, para la adecuada programación y uso de los recursos.

La participación asignada a los resguardos indígenas se recibirá sin perjuicio de los recursos que los departamentos, distritos o municipios les asignen en razón de la población atendida y por atender en condiciones de eficiencia y de equidad en el caso de la educación de conformidad con el artículo 16 de esta ley, y el capítulo III del Título III en el caso de salud.

Procedimiento de programación y distribución de los recursos del Sistema General de Participaciones.

La programación y distribución de los recursos del Sistema General de Participaciones se realizará así:

* El Ministerio de Hacienda y Crédito Público calculará los montos totales correspondientes a la vigencia siguiente del Sistema General de Participaciones, de que tratan los artículos 356 y 357 de la Constitución Política, y comunicará al Departamento Nacional de Planeación, el monto estimado que se incluirá en el proyecto de ley anual de presupuesto antes de su presentación.

* Con fundamento en el monto proyectado para el presupuesto, el Departamento Nacional de Planeación realizará la distribución inicial del Sistema General de Participaciones de acuerdo con los criterios previstos en esta Ley, la cual deberá ser aprobada por el Conpes para la Política Social.

Ajuste del monto apropiado.

Cuando la Nación constate que una entidad territorial recibió más recursos de los que le correspondería de conformidad con la presente ley, debido a deficiencias de la información, su participación deberá reducirse hasta el monto que efectivamente le corresponda. Cuando esta circunstancia se presente, los recursos girados en exceso se deducirán de la asignación del año siguiente.

Cuando en una vigencia fiscal del período de transición previsto en el parágrafo segundo del artículo 357 de la Constitución, la inflación causada certificada por el DANE sea superior a la inflación con la cual

se programó el presupuesto general de la Nación, el Gobierno Nacional a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público presentará al Congreso de la República la correspondiente ley para asignar los recursos adicionales, en la vigencia fiscal subsiguiente. Por el contrario, si la inflación con la cual se programó el presupuesto general de la Nación es inferior a la causada, se dispondrá la reducción respectiva.

Participación de los nuevos municipios en el Sistema General de Participaciones.

Los municipios creados durante la vigencia fiscal en curso tendrán derecho a participar en el Sistema General de Participaciones de acuerdo con las siguientes reglas:

* Si el municipio ha sido segregado del territorio de otro, el valor de la participación del municipio del cual se segregó que se encuentre pendiente de giro para el mes subsiguiente a la fecha en la cual se haya recibido en el Departamento Nacional de Planeación la comunicación del Gobernador del Departamento respectivo sobre su creación, se distribuirá entre los dos municipios en proporción a la población de cada uno de ellos.

* Si el municipio ha sido segregado del territorio de dos o más municipios, se procederá en la misma forma señalada en el numeral precedente, pero el valor que se distribuirá será la suma de los valores pendientes de giro del mes subsiguiente de los municipios de los cuales se haya segregado el nuevo municipio.

Se entiende que no hay lugar a participación por concepto del mes correspondiente, cuando la comunicación del Gobernador del Departamento sea recibida una vez iniciado dicho mes.

Cuando una de las divisiones departamentales a que hace referencia el artículo 21 del Decreto 2274 de 1991 sea erigida como municipio, participará en el Sistema General de participaciones en la vigencia fiscal siguiente a la cual se erigió, siempre y cuando dicha situación se comunique al Departamento Nacional de Planeación con anterioridad a la aprobación del Documento Conpes que establece la distribución del Sistema General de Participaciones, para la respectiva vigencia.

Durante el año en el cual se crea el nuevo municipio, el departamento donde se encuentra ubicado apropiará los recursos necesarios para cubrir los gastos mínimos de funcionamiento e inversión, hasta tanto este nuevo municipio reciba los recursos provenientes de su participación en el Sistema General de Participaciones.

Seguimiento y control fiscal de los recursos del Sistema General de Participaciones.

Para efectos de garantizar la eficiente gestión de las entidades territoriales en la administración de los recursos del Sistema General de Participaciones, sin perjuicio de las actividades de control fiscal en los términos señalados en otras normas y demás controles establecidos por las disposiciones legales, los departamentos, distritos y municipios, al elaborar el Plan Operativo Anual de Inversiones y el Presupuesto, programarán los recursos recibidos del Sistema General de Participaciones, cumpliendo con la destinación específica establecida para ellos y articulándolos con las estrategias, objetivos y metas de su plan de desarrollo. En dichos documentos, incluirán indicadores de resultados que permitan medir el impacto de las inversiones realizadas con estos.

Los municipios prepararán un informe anual sobre la ejecución de los recursos del Sistema General de Participaciones, así como el Plan de Operativo Anual, del Presupuesto y sus modificaciones. Esta información será enviada, a la Secretaría Departamental de Planeación o quien haga sus veces, para que dicha entidad realice el seguimiento y la evaluación respectivo.

Las Secretarías de Planeación Departamental o quienes hagan sus veces, cuando detecten una presunta irregularidad en el manejo de los recursos administrados por los municipios, deberán informar a los organismos de control, para que dichas entidades realicen las investigaciones correspondientes. Si dichas irregularidades no son denunciadas, los funcionarios departamentales competentes serán solidariamente responsables con las autoridades municipales.

Una vez informados los organismos de control, estos deberán iniciar la indagación preliminar en un plazo máximo de 15 días. La omisión de lo dispuesto en este numeral será causal de mala conducta.

Cuando por razón de una de estas denuncias se origine una sentencia judicial de carácter penal, por el tipo penal que sancione la pérdida, desviación de los recursos, uso indebido de estos o hechos similares, y la Contraloría General de la República, la contraloría departamental o municipal exoneró de responsabilidad fiscal a los administradores de los recursos, los funcionarios que adelantaron la investigación u ordenaron su archivo serán fiscalmente responsables de forma solidaria por el detrimento o desviación que dio origen a la sentencia, sin perjuicio de las sanciones penales o disciplinarias a que haya lugar. En este caso, la caducidad de las acciones se empezará a contar desde la ejecutoria de la sentencia.

Cuando se inicie un proceso penal por alguno de los hechos señalados en el inciso anterior, la contraloría competente podrá suspender el proceso de responsabilidad fiscal hasta que se decida el proceso penal. La suspensión del proceso por esa circunstancia suspenderá el término de caducidad del proceso de responsabilidad fiscal.

El control, seguimiento y verificación del uso legal de los recursos del Sistema General de Participaciones es responsabilidad de la Contraloría General de la Nación. Para tal fin establecerá con las contralorías territoriales un sistema de vigilancia especial de estos recursos.

Prohibición de la Unidad de caja.

Los recursos del Sistema General de Participaciones no harán Unidad de caja con los demás recursos del presupuesto y su administración deberá realizarse en cuentas separadas de los recursos de la entidad y por sectores. Igualmente, por su destinación social constitucional, estos recursos no pueden ser sujetos de embargo, titularización u otra clase de disposición financiera.

Los rendimientos financieros de los recursos del sistema general de participaciones que se generen una vez entregados a la entidad territorial, se invertirán en el mismo sector para el cual fueron transferidos. En el caso de la participación para educación se invertirán en mejoramiento de la calidad.

Sanciones.

Incurren en falta disciplinaria gravísima los servidores públicos que desvíen, retarden u obstaculicen el uso de los recursos del Sistema General de Participaciones para los fines establecidos en la presente ley o el pago de los servicios financiados con éstos. Dichos servidores serán objeto de las sanciones disciplinarias correspondientes, sin perjuicio de las demás sanciones previstas por la Ley penal.

Igualmente, sin perjuicio de las acciones penales, será causal de mala conducta que la información remitida por las entidades territoriales para la distribución de los recursos del Sistema General de Participaciones sea sobrestimada o enviada en forma incorrecta, induciendo a error en la asignación de los recursos. Por ello, los documentos remitidos por cada entidad territorial deberán ser firmados por el representante legal garantizando que la información es correcta, de esta forma dicha información constituye un documento público con las implicaciones legales que de allí se derivan.

Gravámenes a los recursos del Sistema General de Participaciones.

En ningún caso podrán establecer tasas, contribuciones o porcentajes de asignación a favor de las contralorías territoriales, para cubrir los costos del control fiscal, sobre el monto de los recursos del Sistema General de Participaciones.

Los recursos transferidos a las entidades territoriales por concepto del Sistema General de Participaciones y los gastos que realicen las entidades territoriales con ellos, están exentos para dichas entidades del Gravamen a las transacciones financieras.

Las contralorías de las antiguas comisarías no podrán financiarse con recursos de transferencias. Su funcionamiento sólo podrá ser financiado con ingresos corrientes de libre destinación del Departamento dentro de los límites de la Ley 617 de 2000 menos un punto porcentual.

EL PRESUPUESTO

ART.346 C.P

El presupuesto del estado es un acto de la autoridad soberana , por el cual se computan anticipadamente los ingresos y se autorizan loos gastos públicos, para un periodo determinado.

EL PRESUPUESTO DE RENTAS

Debe contener la estimación de los ingresos corrientes, las contribuciones parafiscales, los recursos de capital, los ingresos de los establecimientos públicos.

EL PRESUPUESTO DE GASTOS OLEY DE APROPIACIONES

Debe incluir las asignaciones para:

*la rama judicial*la rama legislativa*la fiscalía general de la nación*la procuraduría general de la nación*la defensoría del pueblo*la contraloría general de la republica*el consejo electoral*la registraduría nacional del estado civil*los ministerios*los departamentos administrativos

*los establecimientos públicos y la policía nacional*GASTO PÚBLICO SOCIAL

El gobierno nacional elabora este presupuesto para periodos anuales, lo presenta al congreso para que este lo apruebe y, luego, el gobieno lo sanciona y lo promulga.

LOS INGRESOS DEL ESTADO

Para cumplir sus fines, el estado a de ejercer funciones y prestar servicios, que deben redundar en beneficio de la comunidad y sus miembros. El ejercicio de estas funciones y la prestación de los servicios requeridos por la comunidad solo pueden llevarse a cabo haciendo uso de los bienes y de los recursos humanos, los cuales deben ser costeados por los miembros de la respectiva comunidad mediante una contribución señalada por el estado, o bien mediante ingresos provenientes de la explotación de los bienes pertenecientes a la colectividad del estado, o bien obtenidos mediante operaciones de crédito.

CLASES DE INGRESOS

TRIBUTARIOSEs una prestación económica sin contrapartida alguna de carácter directo, que se impone a las personas como una necesidad para contribuir al funcionamiento de los gastos e inversiones y debe hacerse “dentro de los conceptos de justicia y equidad”

NO TRIBUTARIOS

Son las tasas, multas, contribuciones, las rentas contractuales, los productos de los bienes y las participaciones que se reciban de las explotaciones de las mismas.

LAS CONTRIBUCIONES E IMPUESTOS PARAFISCALES

Son aquellos recursos públicos creados por la ley ,originados en pagos obligatorios con el fin de recuperar los costos de los servicios que se presten o de mantener la participación de los beneficios que se proporcionen.

Art. 356 EL SITUADO FISCAL

Es la suma correspondiente al porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación, que debe ser cedida a los departamentos, al distrito capital, a los distritos especiales de Cartagena, santa marta y

Barranquilla. Se distribuye el 15 % del situado fiscal por partes iguales a las entidades mencionadas.

Por situado fiscal se deben destinar los ingresos de la nación o financiar:

educación preescolar, primaria , secundaria y media la salud en los niveles que la ley señale con especial atención a

los niños.

ART. 361 DESTINACIÓN

Se denomina destinación a la transferencia de ingresos corrientes de la nación a los municipios para satisfacer necesidades básicas insatisfechas. Ejemplo: por destinación del fondo nacional de regalías

BIBLIOGRAFÍA

Derecho administrativo – Libardo Rodríguez

Constitución, Democracia y Formación Cívica- Mario Jiménez

Constitución Política de Colombia.}

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