EL PAPEL QUE DESEMPEÑA EL GATT EN LA VIDA INTERNACIONAL

Y SU IMPORTANCIA. PARA LA VIDA ECONÓMICA DE LOS PAÍSES

DE AMERICA LATINA

Conferencia del Sr. Jean ROYER, Secretario Ejecutivo Adjunto

del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio

Abril - Mayo 1954

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El papel que desempeña el GATT en la vida internacional

y su importancia para la vida económica de los países

de América Latina

Conferencia del Sr. Jean ROYER, Secretario Ejecutivo Adjunto •del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio

Me satisface mucho poder ponerme en contacto hoy con los representantes

de la industria y del comercio del país de ustedes, en el curso de una misión

de carácter informativo que me conducirá a visitar las capitales de todos

los países de América Latina que forman parte del Acuerdo General sobre

Aranceles Aduaneros y Comercio, conocido comúnmente con el nombre de GATT.

He venido a América Latina sobre todo para ver, para escuchar y para aprender.

El objeto de mi visita consiste principalmente en apreciar los problemas que

les puede plantear a países nuevos y en pleno desarrollo la adaptación a un

código de comercio universal como es el GATT, y en escuchar las sugestiones

que puedan formularse con miras a eliminar o, por lo menos, reducir dichas

dificultades. Pero he pensado también que a ustedes les gustaría quizá

conocer de una manera más exacta lo que es el GATT y lo que puede representar

para su país, para su economía, para su comercio, para su"agricultura y para

su industria. Por ello, me permitiré hoy describirles brevemente lo que ha

hecho desde 1947 esta institución poco conocida, cuyo tecnicismo asusta un

poco al común de los mortales, pero que ha vivido desde hace seis años la

aventura más sorprendente y más temeraria que se haya podido presentar en la

vida internacional,

Al terminarse la última guerra, se comprendió que no se podía garantizar

la paz política sin la paz económica y que para cimentar ésta, era indispen­

sable ordenar la vida internacional y sustituir los automatismos económicos

y financieros del siglo XLX por una red de asociaciones voluntarias, mediante

las cuales los gobiernos se comprometerían a' observar reglas de conducta

indispensables para el bienestar de todos. En el campo del comercio inter­

nacional, dichas tentativas se plasmaron en la redacción'de la Carta de La

Habana. Los historiadores futuros dirán sin duda que fué la obra más

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animosa y más prudente que los gobiernos han concebido después de la guerra.

Desgraciadamente, estos gobiernos no han sido secundados pour su opinión

pública, y la Carta de La Habana se ha quedado en los archivas de las canci­

llerías respectivas. Cada uno hallaba natural que se redujeran las tarifas

del vecino, que se le impidiera imponer tasas sobre las importaciones, imponer

contingentes y acumular las formalidades aduaneras, pero estimaba al mismo

tiempo perfectamente normal conservar su propia libertad de tarifas y reser­

varse el derecho para él solo de imponer tasas, contingentes y formalidades.

La idea, no obstante bien natural, de que no se puede pedir a los países que

asuman obligaciones nada más que si uno mismo está dispuesto a asumir esas

mismas obligaciones, pareció revolucionaria y provocó tanto las protestas de

los proteccionistas, de los liberales, y de los orientacionistas, como las de

los países industrializados y de los países insuficientemente desarrollados.

La Carta de La Habana no fué ratificada y, de las ruinas de estos nobles

esfuerzos, sólo ha subsistido un pequeño acuerdo relativa a las tarifas,

provisional y de una fragilidad extrema, es decir, el GATT. Esto era muy

poca cosa y muchos opinaban que el citado Acuerdo, que debía completar la

Carta de La Habana, terminaría por hundirse con ella. Fueron muy numerosos

los que sufrieron una gran decepción, y como decía, no sin cierto humor, un

delegado sudamericano, "se nos ha dado gato por liebre". Sin embarg», este

acuerdo frágil ha sobrevivido a la Carta; el GATT ha trabajado modesta y

pacientemente, y en la actualidad se reconoce cada vez más el valor de este

instrumento. Hace algunos años, un periodista hablaba con un ligero tinte de

piedad de este ratoncito que tenazmente r«e las mallas de las restricciones

y de los obstáculos que paralizan al comercio internacional. Me gusta bastante

esta comparación; en cierto modo, la historia del GATT desde hace seis años

se parece a las aventuras del Ratón Miguelito, que han sido inmortalizadas

por Walt Disney,

Como el Ratón Miguelito, el GATT ha tenido que luchar con anímales mueho

más fuertes que él. Tan es así, que se ha tropezado en su camino con el

águila americana, que no siempre ha apreciado sus travesuras e impertinencias.

El águila americana, es decir, el Congreso americano, que se sentía un poco

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celoso por la simpatía que el Gobierno de Washington testimoniaba al GATT,

empezó por decirle: "Tú no existes". El Ratón Miguelito (es decir, el GATT)

se disfrazó con una peluca y una nariz postiza y contestó: "Si yo no existo

como GATT, soy ICITO". Seguidamente, el águila americana le dijo: "Te privaré

de víveres y no tendrás dinero". El Ratón Miguelito no se asustó ni mucho

menos; pidió dinero prestado a la ONU y como es un animalillo ahorrativo,

con las migas que se le daban de uno y otro lado, consiguió hacer su trabajo

y reembolsar sus deudas. Entonces, no vaciló en levantar el dedo ante el

águila americana y en reprocharle ciertas desviaciones de su conducta. Huelga

decir que esta impertinencia no fué bien recibida, pero a pesar de todo

determinadas medidas adoptadas por Norteamérica fueron modificadas en el

sentido que el GATT solicitó. Por último, el águila americana, en las

conclusiones de la Comisión Randall, se vio tbligada a admitir a regañadientes

que se debía tolerar al GATT, no sin expresar claramente su voluntad de

recortarle las uñas y ponerle un collar. ¿Se dejará encadenar él Ratón Migue­

lito? Este es el título del film que hemos de hacer el otoño próximo.

El Ratón Miguelito tuvo que enfrentarse también con el león británico.

Se desencadenó una violenta campaña contra aquél. Se le acusó de querer

encadenar al viejo león. Determinados periódicos le consagran periódicamente

violentas diatribas, y determinadas asociaciones han repartido prospectos

en los que se le describe como el sepulturero del Imperio. Con la misma

impertinencia, el GATT indicó a Inglaterra que ciertas medidas fiscales

relativas al impuesto de utilidades no eran ortodoxas y, después de algunos

rugidos coléricos, el león británico aceptó modificar su legislación en el

sentido que había solicitado el GATT. Hoy, después de la Conferencia de

Sydney, el Imperio Británico ha reconocido que después de todo el GATT ofrece

ciertas ventajas, y ha decidido vivir en buena inteligencia con él»

El GATT tuvo también otras diferencias con los demás habitantes del

planeta, pero ahora si no se le reconoce, por lo menos se le tolera, y nadie

pone en duda que desempeña su papel en la vida internacional»

¿Cómo puede explicarse que el Acuerdo General, que después de todo

respeta las reglas esenciales de la Carta de La Habana, haya salido adelante,

en tanto que la propia Carta ha fracasado? Creo que la razón reside en el

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hecho de que el GATT, en lugar de atenerse a los aspectos teóricos y doctri­

narios de su filosofía, ha puesto siempre de relieve el carácter concreto y

práctico de sus actividades. Así pues, no es de extrañar que se oiga a veces

a detractores de la Carta de La Habana afirmar que eí GATT ha efectuado una

buena labor, a pesar de que sus reglas sean detestables. Hay que decir también

que para poder llevar a cabo la demostración práctica de su valor, el GATT

ha ofrecido a los gobiernos efectuar un ensayo leal; no les ha pedido por

el momento que modifiquen su legislación. Les ha concedido la facultad de

retirarse en cualquier momento mediante un plazo de sesenta días, y ha aceptado

que los compromisos correspondientes obliguen no a los Estados sino simplemente

al Poder Ejecutivo. Se trataba de una especie de apuesta, y esta apuesta la

ha ganado el GATT,, En 1947, solamente 18 gobiernos aceptaban el GATT; en la

actualidad, lo aceptan 340

Además, el sistema primitivo de las negociaciones de tarifas representa

un tal enmarañamiento de los intereses que los gobiernos vacilan en suprimir

o modificar nada de este tinglado por temor a que se hunda, causando un grave

perjuicio a sus intereses respectivos»

Por último, el GATT se ha revelado como un método práctico y cómodo para

ventilar las diferencias que surgen entre los gobiernos en el terreno de la

política comercial, Gracias a esta demostración concreta de los resultados

obtenidos y de las posibilidades que ofrece e3te nuevo sistema de organización

internacional, se han atenuado, y en bastantes casos desaparecido, las dudas

y oposiciones de un principio» .

¿Cuáles son los elementos esenciales de este nuevo método de colaboración?

¿Cuál es la filosofía fundamental de esta institución? La idea principal es

la de que el mundo atraviesa hoy una doble crisis, que en cada país hay que

obtener un nuevo equilibrio entre los intereses de las diversas clases sociales,

y que en el mundo hay que hallar también un nuevo equilibrio entre los distin­

tos tipos de economías industrializadas y no industrializadas. Esta evolución,

que tiende a que desaparezcan las desigualdades entre las clases sociales y

los países ricos y pobres, sólo puede efectuarse mediante una mejor división

internacional del trabajo y en un ambiente de expansión de los intercambios

internacionales»

Ahora bien, estos intercambios internacionales - y subrayo la palabra

intercambios internacionales porque hay que vender para comprar y para expor­

tar hay que importar -, estos intercambios internacionales, repito, pueden

desarrollarse únicamente si se- concede al-comercio internacional un mínimum

de estabilidad y de seguridad. Es evidente que pueden influir otros factores,

y a veces el aumento de los intercambios.puede obedecer a fenómenos fortuitos,

Sélo voy a citar un ejemplo: El principal producto que importan los Estados

Unidos es el caféj gracias a éste, los Estados Unidos distribuyen en el resto

del mundo cerca de mil quinientos millones de dólares, lo que constituye una

cifra considerable. Pues bien, nosotros hemos tenido la curiosidad de

investigar las razones que existen para que les Estados Unidos gasten hoy

sumas tan considerables en sus compras de café» Con gran sorpresa por nuestra

parte, hemos comprobado que, teniendo en cuenta la elasticidad de la demanda

de café en los Estados Unidos, las importaciones de este producto deberían

haber representado una cifra bien inferior, y hemos llegado a la conclusión

de que la reducción del margen de distribución en los Estados Unidos era la

responsable de esta contribución extraordinaria. Si los márgenes de distri­

bución hubieran seguido siendo los mismos para el café que antes de la guerra,

los países exportadores de dicho producto recibirían aproximadamente quinien­

tos millones de dólares menos de lo que reciben hoy, Este estudio debe

incitar a la humildad a los economistas que tratan de prever la evolución

de la coyuntura. Prueba también hasta qué punto la prosperidad de un país

o de ciertos grupos importantes de países puede sufrir la influencia de

decisiones adoptadas por otros grupos de personas a varios centenares de

kilómetros de allí, si es cierto que la prosperidad de los productores de

café, y por su conducto a la economía de los países no~dólar, ha disfrutado

de ventajas tan considerables porque los tenderos de Nueva York o de Chicago

han cambiado sus métodos comerciales.

Pero este ejemplo del café quizás sea único; lo que modifica más las

corrientes de los intercambios es sin duda la intervención de los gobiernos

en el comercio internacional, que pueden obstaculizar con las tarifas adua­

neras y las demás medidas de protección. El comercio internacional hoy,

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para desarrollarse, tiene que contar con un mínimum de estabilidad y de

seguridad; la exploración de los mercados extranjeros resulta costosa, y

los exportadores vacilarán antes de lanzarse en mercados que corren el riesgo

de ser cerrados de un día a otro. Por ello, la primera misión del GATT ha

sido la-de estabilizar las tarifas, pedir a los gobiernos que no las modifiquen

durante un período bastante largo, salvo en determinados casos muy excepciona­

les, e iniciar después negociaciones mutuamente.-venta josas para disminuir

progresivamente la incidencia de las tarifas. Es esto lo que se ha hecho;

se han negociado cerca de 60,000 concesiones de tarifas, y durante seis anos

las tarifas consolidadas no han variado; hace apenas unos meses que todos

los gobiernos partes contratantes del Acuerdo General, con la excepción del

Brazil, aceptaron mantener la totalidad de sus concesiones hasta el 30 de

junio de 1955, De este modo, el comercio internacional disfruta desde hace

seis años de una estabilidad desconocida hasta ahora, estabilidad que se ha

extendido a la mayor parte de las tarifas de países que representan más de

los 3/4 del comercio mundial.

Sin embargo, esta obra habría sido vana, si los gobiernos hubieran podido

eludir sus obligaciones con respecto a las tarifas, ya sea introduciendo tasas

suplementarias sobre las importaciones, ya sea aplicando de una manera discri­

minatoria sus tasas internas, o bien imponiendo abusivamente medidas de contin-

gentación. Se ha admitido desde 1947 que los derechos de aduana deben en ló

futuro ser el único medio legítimo de protección. En lo que se refiere a las

tarifas, los gobiernos han conservado su libertad de acción. Bien es verdad que

deben entrar en negociaciones para llegar a ser miembros de la organización,

pero está estipulado claramente que no tienen la obligación de hacer concesiones

en lo que a tarifas se refiere nada más que en la medida en que obtengan para

su comercio de exportación ventajas comparables. Si un gobierno reduce un

derecho, si lo consolida, es que ha llegado a la conclusión de que este sacri­

ficio se halla compensado por ventajas equivalentes, Nt, se ejerce ninguna

presión sobre el gobierno interesado; es él el que establece con toda libertad

el balance de las ventajas que quiere obtener, y de las concesiones que está

dispuesto a otorgar.

En lo que concierne a las medidas de contingentación, la situación es

completamente diferente, A nuestro juicio, la contingentación constituye

una medida excepcional que sólo está justificada para hacer frente a una

dificultad considerable del balance de pagos. Se han previsto algunas

excepciones a esta regla, especialmente en lo que se refiere a la agricultura

y cuando se trata de industrias creadas recientemente en países nuevos o en

curso de desarrollo económico.

Es indudable que estas reglas del comercio exterior van mucho más allá

de lo que hasta ahora habían aceptado los Estados; es evidente también que

este Acuerdo implica una limitación de la soberanía de dichos Estados, Por

último, no es menos indudable que los gobiernos han aceptado una doctrina

completamente nueva, es decir, que la política comercial no se rige ya por

los intereses nacionales únicamente, que deben tener en cuenta los intereses

legítimos de los demás países. Por otra parte, este sistema sólo puede

funcionar si los gobiernos, para garantizar el respeto de este código del

comercio exterior, se hallan dispuestos a agruparse en el seno de una

organización dotada de poderes precisos y encargada especialmente de dirimir

las diferencias que puedan surgir entre los citados gobiernos en el momento de

aplicarse el Acuerdo»

Esta doctrina no era admitida por todos en 194-7, Como he dicho anterior*'

mente, fué vivamente combatida, pero los acontecimientos han demostrado que

ha sufrido con éxito la prueba de les anos. No la admiten todavía sin reser­

vas todos los países, pero, cada vez más, las ideas que represonta el GATT se

han visto confirmadas por los prcpios hechos, y algunas de ellas, que hace seis

años eran consideradas como quiméricas, están en vías de convertirse en lugares

comunes,

Pero, en la vida internacional, no basta con tener razón, hay además que

probarlo; no es suficiente que una decisión sea adoptada, es necesario que

sea respetada. Ahora bien, ¿qué podía hacer una organización tan frágil y tan

discutida como el GATT para hacer respetar sus decisiones? Ninguna organiza­

ción internacional, por muy fuerte que sea, tiene poder material. No dispone,

como la Iglesia de la Edad Media, de un brazo secular en el que pueda descansar

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para asegurar la ejecución de sus disposiciones, Su única arma es la

persuasión, el buen sentido. Pues bien, el buen s.entido ha terminado por

triunfar. En el GATT se han evocado numerosas diferencias. He hecho alusión

anteriormente a las medidas de prohibición y de contingentación adoptadas

por los Estados Unidos con respecto a la mantequilla y al queso, así como a

discriminación que existía en la legislación británica sobre la "purchase

tax". En el primer caso, las medidas criticadas han sido anuladas o han sido

modificadas haciéndolas menos estrictas. En el segundo caso, se ha modifi~

cado por completo dicha legislación., Muchos otros los hemos resuelto nosotros

o se han resuelto con nuestro concurso. . Se ha dirimido, a satisfacción de

ambas partes interesadas, un conflicto importante que paralizaba los inter­

cambios entre India y Pakistán; se han anulado algunas tasas incompatibles

con el Acuerdo, incluso al precio de un cambio de legislación. Es verdad que

hay todavía ciertos conflictos qu9 están en suspense, pero tenemos la

esperanza de que se resolverán finalmente todas estas dificultades gracias

a nuestros esfuerzos y a la comprensión de los gobiernos,,

Esta labor es particularmente ingrata y dura; hay que convencer a los

funcionarios competentes. A veces, hay que ir más allá y convencer a los

ministros. Incluso en ocasiones hay que convencer al.parlamento interesado

y a la opinión pública. Debo decir que estos esfuerzos, a pesar de que

frecuentemente tropiezan con intereses privados, son apreciados por lo general,

y tenemos la satisfacción de recibir cartas de hombres de negocios que no

vacilan en señalarnos determinadas prácticas que no les parecen equitativas c.

que consideran poco elegantes, incluso cuando las citadas prácticas provienen

de su propio gobierno. Es bastante reconfortador comprobar que en muchos medios

se tiene la tendencia a ver en el GATT una especie de enderezador de entuertos

internacional»

He aquí, brevemente analizado, lo que el GATT ha realizado desde hace

seis años. Hoy, su obra es conocida, no se discute ya su influencia sobre

los intercambios internacionales, incluso si hay quien se subleva contra ella»

En un comunicado reciente, los Gobiernos de los Estados Unidos y del Canadá

han reconocido oficialmente que el GATT tenía un lugar indicado en la

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organización de una economía internacional. En otro comunicado, los

Ministros de Hacienda de los países del Commonwealth británico han reconocido

asimismo que el GATT debe desempeñar un papel cada vez más acentuado en un

mundo en el que los intercambios se efectúen más libremente. Los países de

Europa •ccidental, a pesar de ciertas vacilaciones, reconocen que el GATT

constituye una base primordial para sus relaciones con el resto del mundo

y especialmente con la zona dólar. Es indudable que el próximo otoño, cuando

efectuemos el inventario del GATT y que veamos si conviene completarlo,

modificarlo o precisarlo en ciertos puntos, recibiremos une avalancha de

peticiones de revisión que podrían reducir el alcance y complicar la

aplicación. Pero estos países han recalcado su deseo de no debilitar este

instrumento, que han forjado pacientemente después de la guerra, y tratar más

bien de facilitar su aplicación. Parece ser que en la actualidad existen los

elementos necesarios para llegar a un acuerdo tripartita entre las principale"

regiones industriales del mundo - América del Norte, países del Commonwealth

británico y Europa occidental -, con respecto a la necesidad de preservar y

desarrollar este embrión de organización del comercio internacional que

constituye el GATT.

¿Pero, se debe limitar este acuerdo a los países industriales? ¿Se

puede considerar la existencia de una organización del comercio internacio­

nal en la que no tomarían una parte activa los países que no han llegado

todavía a una fase avanzada de industrialización, como los países de Asia

y los de América Latina? Ya en La Habana esta controversia hizo furor. La

oposición que se manifestó entre los países desarrollados, y los insuficien­

temente desarrollados condujo a determinados países industriales a la conclu­

sión de que sería preferible constituir una organización de carácter restrin­

gido, en vez de debilitara, con el fin de dejar entrar a países jóvenes. Creo

que los partidarios de una organización restringida y limitada a los países

industrializados son menos numerosos hoy, pero los citados temores, esas dudar

pueden renacer si, por parte de los países insuficientemente desarrollados,

se tratara de disminuir el alcance y el valor del código comercial que se

ha constituido penosamente desde hace varios anos. Estoy personalmente

convencido de que se hallará une fórmula de transacción que, sin quitar al

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Acuerdo su precisión y su rigor jurídico, concederá a los países de América Latina

las garantías legítimas que solicitan.

Las principales tbjeciones que se oyen por parte de los representantes

de los países nuevos son las siguientes: nuestra vida económica está supeditada

a las necesidades del desarrollo de nuestros recursos y de la industrialización;

como países exportadores, lo que nos preocupa más es evitar las fluctuaciones

brutales de los cursos de los productos que nosotros vendemos al extranjero e

inmunizarnos contra un desequilibrio entre los precios de nuestras exportaciones y

los de nuestra importación. Para nosotros, los problemas de política comercial

propiamente dicha, las tarifas y los contingentes del extranjero tienen una impor­

tancia relativamente secundaria. Por otra parte, nuestra industria no busca por

ahora mercados en el exterior y, por consiguiente, se preocupa muy poco de la reduc-V

ción de las tarifas extranjeras. Por el contrario, esta industria joven, que no

tiene la misma experiencia que la de sus competitores, necesita ser muy protegida

para garantizar los mercados en el interior.

Nada más lejos de mi pensamiento que querer rebatir estos argumentos; no estoy

aquí para defender un caso determinado, sino sencillamente para exponer un cierto

número de hechos que espero podrán ayudar a ustedes a.establecor el balance de las

ventajas y de los inconvenientes del Acuerdo General. Debo decir en primer lugar

gue. los argumentos que acabo de resumir no son peculiares a los países insuficien­

temente industrializados; se trata, en grados diversos, de los argumentos que se oyer

aproximadamente en todos los medios de todos los países. Cada cual piensa que si

enajena una parcela de su liberdad de acción en materia de tarifas o de política ^

comercial, establece un pacto candido, en el que las ventajas que obtiene con la

limitación de la libertad de acción de los otros son insuficientes. Únicamente

en el momento en que un país corro el riesgo de perder una de las ventajas obtenidas

con el Acuerdo, se ve obligado a efectuar un balance objectivo y a comparar lo

que podría perder con lo que podría ganar recobrando su libertad de acción. En

todos los países, los industriales piensan primeramente en sus mercados internos,

incluso cuando los ingresos que obtienen con la exportación representan un elemento

indispensable de sus programas económicos. Por otra parte, hasta en los países

jóvenes, las necesidades de exportación se raanifestán bastante rápidamente, sobre

todo cuando una especialización regional se halla dictada por las necesidades mismas

de la industrialización. Finalmente, la industria, incluso cuendo sólo cuenta

con el mercado interno, sólo obtiene salidas si los consumidores tienen ingresos

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suficientes para comprar sus productos. En los países como los de América Latina,

los recursos de los consumidores y la renta nacional de una manera general dependen

en una gran medida de los ingresos de la exportación. Por consiguiente, por el

interés bien entendido de la industria, se ha de favorecer todo lo que puede

garantizar a la exportación de su propio país ingresos estables y substanciales.

La parte meridional de América Latina es más vulnerable que ninguna otra región

del mundo a las fluctuaciones de los intercambios internacionales. No hay ninguna

región que sufra cambios parecidos en su balanza comercial; en tanto que las

importaciones totales de los seis países de esta región representan un promedio

de tres mil millones de dólares anuales y las exportaciones unos tres mil cuatro­

cientos millones de dólares, el balance comercial puede registrar un excedente de

novecientos millones de dólares, como sucedió en 1950, dos anos después un déficit

de setecientos cincuenta millones de dólares aproximadamente, para terminar por

registrar nuevamente hace algunos meses un excedente de mil doscientos millones

de dólares. Para poder resistir a fluctuaciones semejantes, es bien evid3nte que

los países de esta región deben tratar de obtener una mayor estabilidad y seguridad

en sus mercados exteriores, y que la solución tiene más probabilidades de poderse

obtener en un ambiente de expansión de los intercambios que en una atmósfera de

restricciones. A pesar de quo esta región depende menos que otros países insufi­

cientemente desarrollados, como los de Asia y Oceania, de la venta de un pequeño

número de productos, no por eso es menos cierto que más de la mitad de la3 expor­

taciones de los seis países que constituyen la zona meridional o zona no-dólar de

América Latina comprende solo tres productos: el cafó, el cobre y la lana, y que,

si se añade el algodón, los cereales, la carne y los cueros y pieles, representan

más de las 3/4- partes de su comercio do exportación. ¿Adonde van los productos

exportados por estos países? Antes de la guerra, como estos últimos anos, el 80

por ciento de las citadas exportaciones se encaminaban hacia los países industriales

de América del Norte y de Europa occidental. Una quinta parte solamente representa

los intercambios inter-regionales y las exportaciones hacia los demás países

incompletamente industrializados. Si la proporción de las exportaciones a los

países industriales no ha variado sensiblemente desde 1938, ¿se ha modificado

profundamente la parte de este comercio que corresponde a América del Norte por

un lado y a Europa por otro lado?' Antes de la guerra, únicamente el 20 por ciento

del conjunto de las exportaciones iba hacia América dol Norte, en tanto que en la

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actualidad cerca del 45 por ciento se encamina hacia esa región. Por el contrario,

la parte de Europa que rebasaba antes de la guerra el 60 por ciento sólo representa

ahora un 35 por ciento.

Por lo tanto, es de un interés primordial para los países de América Latina

garantizar en las mejores condiciones posibles la venta de sus productos en los

mercados de América del Norte, por una parte, y en los de Europa por otra. En lo

que concierne a América, las relaciones comerciales se han regido durante mucho

tiempo por acuerdos estrictamente bilaterales; la Comisión Randall acaba de pronun­

ciarse en favor de la conclusión de acuerdos multilaterales, dando así su aproba­

ción a la política seguida desde 1947 por el Gobierno americano, que ha concedido

sin equívocos la preferencia a las negociaciones de tarifas efectuadas en el marco

del GATT. Tal política debería constituir una ventaja para los países que no tienen

la misma potencia económica y política de los Estados Unidos. No es un secreto

para nadie que los países pequeños se hallan en un estado de inferioridad cuando

negocian con países grandes, y que ol bilatéralisme no les permite defender sus

intereses con la misma fuerza que pueden hacerlo las grandes potencias. Todo el

mundo sabe también que la organización democrática del GATT, en el seno dol cual

cada país tiene un voto y este voto entra en cuenta, ha permitido con frecuencia

a los países pequeños defender sus intereses con más éxito que si hubieran ostado

aislados.

Los Estados Unidos de América no son únicamente un país industrial, sino que se

trata también de un inmenso territorio que dispone de enormes recursos naturales y

que cuenta con una producción agrícola importante. Los países de America Latina

han tropezado frecuentemente con productores nacionales deseosos de protegerse

contra los productos extranjeros. Los compromisos contraídos por el Gobierno

americano si bien no han neutralizado estas presiones, a veces violentas, de los

productores nacionales, le han obligado por lo menos a tomar en consideración,

antes de decidirse, los intereses generales del país y los de los países oxtrrxjcroc

con les cuales había establecido un pacto de asociación. La negativa del Presidento

Eisenhower a aceptar la proposición tendiente a aumentar los derechos de aduana

sobre la lana, es indudable que no ha pasado desapercibida en Argentina o en Uruguey.

¿Esta decisión habría sido adoptada hace algunos anos, antes del GATT, o ahora, si

éste no txistiera? No lo sé. Pero, a juzgar por las declaraciones do los

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productores australianos de lana, parece ser que la influencia benéfica de los

principios del GATT no ha sido ajena a la evolución que se perfila en los espíritus

en los Estados Unidos, Finalmente, si los productores americanos se muestran a

veces deseosos de-protegerse contra productos procedentes del extranjero,'especial­

mente de America Latina, son asimismo exportadores de algunos de estos productos y,

en determinados cases, se han revelado como fuertes competidores e incluso

peligrosos para los exportadores de América Latina. El GATT ha tratado, reconozco

que con bastante timidez, de impedir a los países poderosos financieramente que

ayuden de una manera artificial por medio de subvenciones y de otras medidas del

mismo carácter a sus exportadores para acaparar los mercados exteriores. Esta

réglementéeion de las condiciones de la competencia internacional es todavía

imperfecta, y sabemos ya que ciertos países propondrán que se concrete y refuerce er

el curso de nuestra próxima reunión. Sea como fuere, la posición oficial de los

Estados Unidos parece inclinarse actualmente hacia el multilatéralisme en materia

de acuerdos comerciales, y este ¿nultilateralismo tiene un lugar indicado en el

marco del GATT. ,

He indicado hace un momento que Norteamérica absorbe hoy una parte muciio más

importante de las exportaciones de América Latina que antaño. ¿Se ha hecho

permanente esta situación o debe esperarse una vuelta a la situación de antes de

la guerra? Los estudios que hemos realizado con respecto a la estructura del

comercio mundial nos han permitido comprobar con una regularidad sorprendente que

los intercambios tienden a recobrar poco a poco las grandes líneas del comercio de

antes de la guerra. Por otra parte, como ha demostrado el informe Paley en los

Estados Unidos, es bastante probable que las necesidades de abastecimiento de dicho

país en América Latina, salvo en lo que se refiere a uno o dos países, continuarán

siendo relativamente poco elevadas con relación al conjunto de las necesidades de

importación de los Estados Unidos. Por consiguiente, es muy posible que los países

de América Latina se sean conducidos a fomentar cada vez más sus intercambios con

Europa occidental. En estos últimos tiempos, el comercio con Europa se ha

desarrollado de una manera notable, pero la falta de un sistema multilateral de

pagos paraliza todavía los intercambios; las tentativas para establecer un sistema

de compensación entre la Unión Europea de Pagos y los países de América Latina no

•han sido muy fructuosas; es posible que las nuevas medidas monetarias adoptadas

en Londres y en Alemania permitan facilitar la liquidación de pagos entre Europa

y América del Suí. No obstante, no hay que hacerse demasiadas ilusiones porque los

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mecanismos financieros sólo pueden funcionar cuando los intercambios comerciales

se apartan poco de su equilibrio natural. Ahora bien, en los últimos anos, los

intercambies entre los países de América Latina y los de Europa occidental se han

viste con frecuencia desequilibrados en un sentido -> en otro. Se han acumulado

las deudas comerciales, y la liquidacién de los atrasos ha falseado durante largos

meses el movimiento natural de intercambios. Se ha encerrad» por ambas partes al

comercio en el marco rígido de acuerdos bilaterales. Las formalidades, los

contingentes y la lentitud inherente a la expedición de licencias, así como los

cursos múltiples de la monedas, todo lo cual constituye medidas administrativas

agobiadoras, han impedido al comercio que se desarrolle naturalmente,

¿No es posible en un marco más general, como el del GATT, dar nueva vida a

un comercio que es esencial tanto para América Latina como para les países de

Europa? Yo puedo asegurar a ustedes que en el curso de todas las conversaciones

que he celebrado en los medios industriales de los países europeos, todo el mundo

se ha mostrado unánime en desear un desarrolle lo más rápido y armonioso que sea

posible del comercie con sus países.

Se ha dicho frecuentemente que, en el fondo, los países exportadores de

materias primas no tenían un interés'muy grande en negociar concesiones de

tarifas con los países industriales porque, en general, éstos, en su propio interés,

concedían la franquicia a las citadas materias primas. Esto es exacto en muchos

casos, pero este argumento tiene doble filo. Si los países exportadores de materias

primas no tienen nada que obtener de los países industriales, no están.obligados

a dar nada a cambio, y no pueden considerar oneroso un acuerdo basado en la recipro-

cidad; de este modo conservarían su completa libertad de acción. Pero este argu­

mento ofrece un defecto por su generalización excesiva. Se presentan en efecto

muchos casos en los que los países exportadores de materias primas, pero sobre

todo de productos agrícolas, chocan con la producción nacional de países industria­

les o de sus territorios asociados. He indicado hace un momento lo que sucedía

en los Estados Unidos, pero en Europa misma se podrían citar otros ejemplos. El

azúcar de cana que representaba antaño la casi totalidad del azúcar consumida, ha

perdido mucho terreno en beneficio de la de remolacha, que sólo conserva su prepon­

derancia importante en el mercado mundial porque la protegen los países industria­

les, que deberían normalmente importar su azúcar de América o del Océano Indieo.

En el caso del café, la historia es más reciente aún; los países europeos se

abastecen hoy en sus colonias, y el café colonial únicamente resiste a la competen-

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cia del de los países tradicionalmente exportadores porque está protegido por un

derecho de aduana preferencial. Se podrían citar otros casos teles como el del

henequén (sisal), cuya importancia aumenta para los países de América y Africa.

El derecho aduanero protector, incluso si se le da el nombre de fiscal, y sobre

todo el derecho preferencial, son una amenaza permanente con respecto a los países

cuya renta nacional depende de la .exportación de sus productos básicos. Además,

cuando el producto natural tropieza con la competencia del producto sintátioo, la

protección aduanera puede desempeñar un papel decisivo. La disminución de las

exportaciones de nitrato natural constituye un ejemplo característico. ¿Seguirá

el caucho el mismo camino? ¿Se van a ver destronados el algodón y la lana por

el tejido artificial y el nylón? Con objeto de impedir.que la competencia sea

desigual, ¿no debe pensarse en disminuir la protección que los países industriales

tratan de dar a los productos de estas industrias nuevas?

Cuando los países empezarán a industrializarse, tratarán de transformar alies

mismos los productos de su suelo e intentarán exportar no ya la materia prima •

sino el producto semiterminado, la lucha por los mercados será aún mayor y la

necesidad de estabilizar las tarifas de los países industrializados y de reducirlas

resultará más urgente.

¿Es demasiado elevado el precie que se debe pagar para obtenar estas

concesiones en el extranjero? ¿Es verdaderamente necesario sacrificar los

intereses de su industria naciente para salvaguardar las salidas de los productos

de exportation? La experiencia que hemos adquirido en el curso dô tres conferencias

relativas a las tarifas nos permite decir con toda franqueza que los países exporta­

dores de productos básicos no se han visto conducidos a hacer concesiones excesivas,

y ello por las razones que ya he indicado, es decir que ningún país esté obligado

a hacer ninguna concesión sin contrapartida, que a él le corresponde juzgar si las

ventajas que se le ofrecen corresponden a los sacrificios que se le piden, y también

porque, cada vez más, en el ambiente amistoso que reina en nuestros medios, los

representantes de los países industriales han dado prueba de una grandísima compren­

sión con respecto a las aspiraciones de los países jóvenes. Por otra parte, en el

nuevo- proyecto que hemos establecida para reducir progresivamente las tarifas

aduaneras, se ha incluido una cláusula especial que permitiría a los países

insuficientemente desarrollados retirar libremente del campo de aplicación del

plan de reducción los productos que interesan directamente a su programa de desarro­

llo económico. Esta cláusula, que ofrece serias garantías, tanto para los países

- 16 -

nuevos como para los industrializados, demuestra claramente con qué espíritu

considera el GATT estos problemas delicados.

Es cierto que los compromisos del GATT van más allá, y que se pide a los

países que renuncien a proteger su economía mediante métodos distintos de los

derechos de aduana. También en esta cuestión se ha producido una cierta falsa

interpretación. Se ha dicho que el GATT favorecía a los países industriales,

puesto que éstos podían, sin autorización previa, mantener una contingentadón

cuando sus balances de pagos estaban amenazados, en tanto que para proteger a

sus industrias nacientes, países jóvenes se veían obligados a pedir una autoriza­

ción a una organización internacional. Ahora bien, ¿qué es lo que sucede en

realidad? Salvo algunos países pequeños de América Central, todos los países

insuficientemente desarrollados que forman parte del Acuerdo General han invocado

las disposiciones relativas al balance de pagos, y aplican sin autorización

previa las medidas de contingentación necesarias para proteger su situación

financiera» Además, dichos países, si se restableciera su situación financiera,

serían los únicos que podrían invocar la posibilidad de proteger con medidas de

contingentación las nuevas industrias, que no podrían soportar la competencia de

industrias extranjeras mejor montadas o con más experiencia. En tanto que los

países insuficientemente desarrollados disfrutan de todas las ventajas concedidas

a los países industriales, se benefician solos además de ventajas suplementarias.

Es cierto que el GATT ejerce periódicamente, en contacto con el Fondo Monetario

Internacional, un control sobre las medidas de contingentación adoptadas para

hacer frente a las dificultades financieras. Pero tengo que decir que este

control se efectúa con mucha benevolencia. Si bien en determinados casos el

GATT ha recomendado a ciertos países que reduzcan algunas restricciones o que

las suprima, no ha creado nunca dificultades a ningún país, y no recuerdo que

hasta ahora haya limitado de ningún modo o tratado de modificar el sistema de

restricciones vigente en ningún país de América Latina,

Pero me dirán ustedes, ¿qué sucederá cuando un país insuficientemente

desarrollado haya restablecido el equilibrio de su balance de pagos? ¿Podrá

continuar dirigiendo las corrientes de importación, reservando sus recursos

limitados para los productos esenciales y negándose a comprar productos de lujo

o de los cuales no tenga una necesidad imperiosa?

- 1 7

Yo sé que se trata de un problema que preocupa vivamente a muchos gobiernos.

Diré incluso que era el mayor problema que preecupaba a mi ministro cuando, en 194r'

siendo yo funcionario francés, me convocó para discutir sobre las ventajas

y los inconvenientes que ofrecía para Francia la firma del Acuerdo General.

El citado ministro era un hombre que tenía ideas muy concretas y opiniones

bastante tajantes. Discutimos punto por punto todos los artículos del Acuerdo

General, y todo marchó más o menos bien hasta el momento en que me planteó la

cuestión siguiente: " Es exacto que si se equilibria el balance de pagos de

Francia, yn no tendré derecho entonces a impedir a las francesas que compren

medias de nylón americanas, si el Gobierno desea emplear los dólares en comprar

dinamos?". Yo no puedo describir la sorpresa que manifestó cuando le contesté

que, efectivamente, no sería posible, cuando Francia hubiera firmado el GATT,

impedir las compras de medias de nylon, desde el momento en que mi país tuviera

suficientes-dólares para pagar todas sus importaciones. Confieso que le faltó

poco para-que este obstáculo fuera la piedra de choque de la aceptación francesa

del GATT, y yo no sé si el ministro ha llegado a reconocer nunca que esta dispo­

sición del GATT era lógica. Pero es indudable que en los países europeos que

han recobrado su equilibrio financiero, este problema, que parecía un obstáculo

importante en 1947, no ha provocado en realidad ninguna dificultad considerable.

Cuando se restablece el equilibrio, la inflación desaparece y la demanda de pro­

ductos extranjeros vuelve a ser razonable. Cabe pensar que en los países nuevos

como en los países industrializados, los problemas que parecen hoy insuperables

serán menos inquietantes cuando las cosas vuelvan a su cauce normal. Conozco

además un determinado número de países poco industrializados que no han visto

ninguna antinomia entre el desarrolla normal de sus industrias y la falta de

reglamentación de los contingentes.

Queda el problema de la protección de las industrias nuevas por medios

distintos de los derechos de aduana. He recordado ya que el Acuerdo prevé en

favor de los países insuficientemente desarrollados, y solamente para ellos, la

posibilidad de introducir medidas de contingentación, según un procedimiento

bastante bien estudiado. En realidad, las peticiones han sido bastante raras.

En primer lugar, y yo lo reconozco, porque como casi todos los países insuficien­

temente desarrollados se hallan en una situación financiera difícil y disfrutan

de las excepciones que acabo de indicar. Pero también, y yo quiero insistir

- 18 -

sobre este punto, gracias a la experiencia, los gobiernos de los países que desean

industrializarse han reconocida los serios inconvenientes que encierran los sistemas

de contingentacion, y han comprobado que en ultimo término la tarifa aduanera per­

mite proteger eficazmente sus industrias, al mismo tiempo que ofrece garantías

considerables a los consumidores contra los abusos de un proteccionismo excesivo.

No ignoro que ciertos partidos políticos e incluso determinados gobiernos conceden

un valor casi místico a la reglamentación del comercin exterior por medio de la

contingentacion; que esas personas estiman que el derecho de aduana es un arma

vetusta, imperfecta, pesada y difícil de manejar, y yo estoy dispuesto a admitir

que en teoría la contingentacion ofrece ciertas ventajas. Desgraciadamente, en la

práctica, sucede de muy distinta manera. Si los hombres fueran perfectos, es

posible que la contingentacion fuera un medio ideal, pero para seres humanos, con

sus cualidades y sus defectos, el contingente es un arma peligrosa. Se dice que es

más flexible, que se puede modificar por la vía administrativa y que, por lo tanto,

se puede suprimir más fácilmente, pero a esto tengo que contestar que precisamente

porque es más flexible es por lo que se puede introducir más fácilmente, y la

experiencia de numerosos países ha demostrado que las administrâtiones mejor

organizadas sólo tenían un deseo, el de desembarazarse lo más rápidamente posible

de este método que, a pesar de sus ventajas teóricas, engendra los abusos y la

corrupción. En vez de reducir el precio de venta de las mercancías importadas, el

contingente, debido a que hace escaso el aprovisionamento,mantiene el precio a un

nivel muy alto y no sirve nada más que para transferir de la cajas del Estado a los

bolsillos de los intermediarios la diferencia entre en precio de compra y el precio

de venta al consumidor. r

A mi juicio, par estas diversas razones, los privilegios concedidos en 1947

a los países que deseaban proteger sus nuevas industrias han influido muy poco en

el curso de los seis últimos anos. Únicamente cuatro países presentaron peticiones

que, por otra parte, fueron aceptadas sin muchas dificultades; en varios casos, los

países que solicitaron el permiso para introducir medidas de contingentacion o

restricciones del mismo orden no utilizaron la autorización correspondiente, pero,

como he aclarado hace un momento, esta facultad concedida a los países insuficiente­

mente desarrollados continúa vigente y se puede hacer uso de ella en cualquier

momento.

- 19 -

Por último, deseo decir unas palabras acerca de otro argumento que se

emplea con frecuencia para subrayar los inconvenientes que encierra el GATT para

los países de América Latina. Se trata de la rigidez aparente de la cláusula

relativa a la nación más favorecida. Se ha dicho que la prohibición de instituir

un régimen preferencial era un obstáculo para estrechar l*s lazos que pueden

existir entre los países pertenecientes a la misma region geográfica o a los

mismos grupos políticos. No se utiliza exclusivamente este argumento en los

medies de América Latina; en Europa, los partidarios de la integración lo esgri­

men corrientemente; en el Imperio británico se han manifestado frecuentemente

en contra de la prohibición de crear nuevas preferencias. Oyendo los discursos

que se pronuncian continuamente, se podría creer en la existencia de una opinión

unánime favorable a una tarifa que tendría tantas columnas como países hay en

el mundo. Se trata, además, de una fórmula que ha sido propuesta muy seriamente

en los Estados Unidos por ciertos grupos proteccionistas. También an este caso

tengo- que decir que la acusación de rigidez lanzada contra el GATT carece de

fundamento. Este Acuerdo ofrece la particularidad de permitir el estableci­

miento de uniones aduaneras, el de zonas de libre intercambio y la conclusión

de acuerdos provisionales, que tiendan a la realización de uniones aduaneras o de

una zona de libre intercambia. Va incluso más lejos; permite a los gobiernos, por

una mayoría de las dos terceras partes, eximir a uno •> varios países de obli­

gaciones concretas y ajustar sus relaciones comerciales a las nuevas condiciones

que puedan manifestarse. Es evidente que. todas estas autorizaciones tienen que

ofrecer garantías precisas, y esto es indispensable si no se quiere llegar a

la anarquía. ....

No*se trata de disposiciones teóricas, ya que han sido experimentadas en la

realidad. La Unión Sudafricana y Rhodesia del Sua? han concertafio un acuerdo que

debe conducirles en el intervalo de diez anos a la unión aduanera; este acuerdo

ha sido revalidado por el GATT. Nicaragua y El Salvador han concertado también

otro acuerdo tendiente a la creación de una zona de libre intercambio. El GATT

lo ha confirmado asimismo. Finalmente, cuando Alemania, Bélgica, Francia, Italia,

Luxemburgo y los Países Bajos establecieron un tratado instituyendo una comunidad

europea del carbón y del acero, tratado cuya ejecución requería derogaciones

importantes a la cláusula de la nación más favorecida, las partes contratantes

- 3Q -

del GÁTT, después de examinar detenidamente las ventajas y los inconvenientes de

este tratado para los demás países, decidieron conceder las derogaciones necesa­

rias, demostrando así al mismo tiempo que el GATT es un instrumento de una

flexibilidad desconocida hasta ahora y que los países saben hacer abstración de

sus propios intereses en beneficio de todos. Lo que resulta evidente para Europa

lo es también para los demás continentes. No hay ninguna razón para pensar que los

proyectos de integración regional en América Latina o en otras regiones, si des­

cansan en bases sólidas y si están orientados hacia un aumento de los intercambios

y una mejora general de las condiciones de.vida, no hallen la misma acogida en el

GATT que los acuerdos y tratados que le han sido sometidos hasta ahora.

Antes de terminar esta disertación, en la que he tratado con toda franqueza

y sinceridad de exponer cuáles son las ventajas y los inconvenientes de esta

tentativa osada que consiste en la creación de una verdadera comunidad económica

internacional, en la que se invita a participar a todos los países, en un pie de

igualdad y a aceptar las mismas reglas y obligaciones, no con un espíritu de

idealismo y de altruismo, sino .por el interés de todos y en el suyo propio, deseo

poner de relieve dos cosas: la primera de ellas consiste en que nuestros seis

anos de experiencia nos han demostrado, que cuando delegados procedentes de todas

las partes del mundo se han acostumbrado a discutir entre sí, con un espíritu de

camaradería y de amistad, no hay ningún problema "que sea insoluble. Nosotros

contamos en nuestro seno con representantes de países capitalistas y representantes

de un país del Este. Hemos evocado los problemas más delicados desde el punto de

vista económico y hasta, con fre«uencia, desde el punto de vista político. A veces,

estos problemas se han planteado en otros lugares y han suscitado controversias, ,\ |j

pasiones y animosidades. En el marco del GATT, han sido tratados con objetividad

y serenidad. Este capital de buena voluntad que nosotros hemos amasad» durante

seis anos es lo que hay de más precioso en nuestra obra, y ahora llego a mi segunda

conclusión: Incluso si' el GATT no se ha enfrentado con los problemas que interesan

directamente a los países en vías de industrialización, es decir, los problemas

relativos al desarrollo económico, el de la estabilidad de los precios, tanto de

las materias primas que exportan como de los productos terminados que importan,

este espíritu de comprensión ha rebasado el marco del GATT y ha facilitado el examen

de estos otros grandes problemas. Queda todavía mucho por hacer para conciliar las

tesis divergentes. Es natural que los países consumidores sólo vean las ventajas

que encierra una baja de precios de lo que compran y desdeñen los riesgos de un

alza; es natural también que los países productores se subleven contra la baja de

- 21 -

precios, y se interesen demasiado a las posibilidades de alza. Es normal

que los países industriales que exportaban los productos textiles y los de

consumición a los países de ultramar, vean a regañadientes la industrialización

de estos países que les priva de una parte importante de Sus salidas". Es

natural, finalmente, que los países empobrecidos por las bajas catastróficas

del curso de sus productos de exportación, y que tienen la impresión de ser

siempre los paganos en la especulación internacional, tar-aten de diversificar

sus economías y vean en las oposiciones de los países industriales una simple

manifestación de egoísmo. Temo que estas divergencias de criterio subsistirán

hasta tanto que en ambos lados de la barrera no se den cuenta de que los países

no tienen una vida aislada; forman parte de una comunidad internacional, y a

pesar de las diferencias aparentes, sus intereses son los mismos; tanto los

unos como los otros prosperarán, si los intercambios comerciales se fomentan;

sólo podrá hallarse una solución a los importantes problemas que enfrentan hoy

a los países ricos con los países pobres, y a los países productores de

materias primas con los países industrializados, por medio de la expansión

del .comercio internacional.

Precisamente porque el GATT ha contribuido de manera apreciable a difun­

dir esta verdad, porque ha conducido poco a poco a los representantes de los

distintos países a olvidar sus intereses inmediatos para comprender cada vez

mejor lo.CT intereses de los otros y porque, en una palabra, hace comprender

a cada uno la solidaridad que existe realmente entre los diversos países,

el GATT ha ayudado no solamente a mejorar las condiciones de competencia en

el mercado internacional, sino asimismo a conseguir una comprensión mejor de

los intereses generales que son comunes a todos y que, en beneficio también

de todos, deben en lo futuro recibir la preferencia con respecto a los

intereses particulares de los distintos países.