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El papel de los Ayuntamientos ante la crisis: El Presupuesto Estratégico del Ayto. Bilbao

El papel del sector público ante la crisis Mercados e instrumentos de políticas públicas

Ana Andueza AmannDonostia-San Sebastián23 de julio de 2009

El papel de los Ayuntamientos ante la crisis - Ana Andueza Amann

Entidades Locales

13%

Comunidades Autónomas

36%

Administración General del

Estado51%

Presupuestos de las Entidades Locales en España

2

Fuente: Ministerio de Economía y Hacienda

Presupuestos Sector Público 2008

¿Cómo definir una estrategia de gestión de recursos ante la crisis?¿Cómo definir una estrategia de gestión de recursos ante la crisis?

Datos en miles de €

Presupuestos Entidades locales 2008

Datos en miles de €


Plan estratégico de gestión de recursos

3

Identificar ámbitos de reducción de costes operativos

Aprovechamiento máximo de los recursos

Presupuestos estratégicos

Quick wins Servicios generales

Energía, agua, recursos

Financieros

Personas:

oTalento

oformación

Tiempo

oTICs

oReducción de costes administrativos

oEficiencia en procesos

Infraestructuras de comunicación

Recursos relacionales (capital social):

oColaboración

oSinergias

oPactos

I+D+i: orientación a la productividad,

transferencia a las instituciones.

Corto plazo

Largo plazo

Alineamiento del presupuesto con los compromisos públicos establecidos

En el actual contexto de creciente demanda ciudadana y fuerte compromiso público en la generación de bienestar colectivo, los gobiernos públicos han orientado su posicionamiento hacia los llamados gobiernos de proximidad, a fin de formular políticas concernientes a los problemas de la colectividad y adoptar las decisiones que beneficien la calidad de vida de la ciudadanía.

Siguiendo los principios promulgados por el Libro Blanco de la Gobernanza Europea de 1999, un buen gobierno debe estar basado en 5 funciones prioritarias:


Los Gobiernos de proximidad, deben trabajar por la calidad de vida de la ciudadanía

Apertura: las instituciones gobernantes deben otorgar más importancia a la

transparencia y a la comunicación de sus decisiones.

Participación: conviene implicar de forma más sistemática a los ciudadanos en la

elaboración y aplicación de las políticas.

Responsabilidad: es necesario clarificar el papel de cada uno en el proceso de toma de

decisiones para que cada agente concernido asuma la responsabilidad del papel que se le ha

atribuido.

Eficacia: deben tomarse las decisiones a la escala y en el momento apropiados, y éstas

deben producir los resultados buscados.

Coherencia: las políticas que una institución pública lleva a cabo son extremadamente

diversas y necesitan un esfuerzo continuo de coherencia.4

En este contexto, existen dos instrumentos que permiten avanzar no solo en la eficiencia y buena gestión política, sino en la consecución de transparencia y confianza en la ciudadanía.

Los planes estratégicos de legislatura, que trasladan los objetivos políticos a planes concretos de actuación, con sus respectivos indicadores de seguimiento.

Los presupuestos estratégicos que trasladan los objetivos estratégicos de legislatura a compromisos presupuestarios.


Cultura, Educación y valores

Igualdad y equilibrio social

Seguridad e infraestructuras básicas

Servicios básicos

Modelo Territorial

Pirámide de necesidades de la ciudadanía

Fuente: Deloitte

Tomando como guía metodológica la jerarquía de necesidades de las personas o Pirámide de Maslow, se trabaja sobre las necesidades y expectativas prioritarias de la ciudadanía.

Qué compromisos asumo:

Plan de LegislaturaPlan de Legislatura

Cómo cumplo:

Presupuestos Presupuestos EstratégicosEstratégicos

Cómo avanzar en el buen gobierno, en la gestión eficaz y eficiente de los recursos públicos

5


Las características que determinan un buen Plan de Legislatura son:

Plan Operativo y dirigido a la acción

Instrumento de gestión pública que permite evaluar el nivel de cumplimiento de los objetivos de mandato y alertar de posibles desviaciones

Plan estratégico-presupuestario que permite alinear los presupuestos de gobierno en cada uno de los objetivos y líneas estratégicas prioritarias

Plan transversal que recoge las contribuciones de cada área/departamento a objetivos comunes

Plan Dinámico. El Plan de Legislatura es un elemento vivo. En este sentido, el transcurso de los acontecimientos sobrevenidos durante su ejecución, puede ir sugiriendo o modificando líneas de actuación concretas

Balance de Gobierno que permite la evaluación permanente, así como garantizar el cumplimiento de los objetivos acordados por el Órgano de Gobierno , definiendo un sistema de control y seguimiento de su grado de avance

El Plan de Legislatura.Aportación de Valor

¿Qué es un Plan de Legislatura?

Consiste en el Consiste en el traslado de los objetivos políticostraslado de los objetivos políticos a a planes concretos de actuaciónplanes concretos de actuación, con sus respectivos , con sus respectivos indicadoresindicadores de seguimiento de seguimiento

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EJE(Mejora de la Calidad de Vida)

OBJETIVO ESTRATÉGICO(Mejora y mantenimiento de las Estructuras Básicas)

LÍNEA ESTRATÉGICA(Abastecimiento de Aguas y Saneamiento)

PROYECTOS(Renovación red de saneamiento Fondo de Cohesión)

(Gasto corriente sistema depuración de aguas)(......)

El Plan de LegislaturaEstructura


Gestión política por proyectosGestión política por proyectos

7

A la hora de articular el Plan de Gobierno, y una vez planteada la estructura básica del mismo, el gestor político debe priorizar los proyectos a los que se les quiera dar una mayor importancia / relevancia en base a objetivos y criterios políticos.

En este sentido, se deben tener en cuenta los siguientes criterios a la hora de priorizar proyectos:

El Plan de LegislaturaPriorización de proyectos y objetivos de carácter más transversal


Criterios de priorizaciónCriterios de priorización

Criterio de la perspectiva ciudadana: Cómo responde el proyecto considerado ante la opinión y necesidades de la ciudadanía

Criterio de la perspectiva política: Qué viabilidad política tiene el proyecto analizado, teniendo en cuenta los factores clave de gestión política (tiempo político, liderazgo, rentabilidad política, etc)

Criterio de la perspectiva competencial y técnica: Conocer si el proyecto responde a un ámbito competencial obligatorio y viabilidad técnica del mismo

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La priorización de proyectos y actuaciones se debe realizar teniendo en cuenta tres variables:

a. Valoración ciudadana: Obtenida a través de prospecciones

b. Viabilidad atribuida: Posibilidad técnica de realización

c. Valoración municipal: Viabilidad política

PORCENTAJE QUE DARÍAN DEL PRESUPUESTO MUNICIPAL

VIABILIDAD ATRIBUIDA (ESCALA 1-5)

VALORACIÓN GESTIÓN MUNICIPAL (ESCALA 1-5)

EJE 1 11,4% 3,5 3,4

EJE 2 11% 3 2,5

EJE 3 10,9% 2,9 2,6

EJE 4 7,1% 3,3 3,1

EJE 5 11% 3,4 3,4

EJE 6 7,7% 3,4 3,2

EJE … 13,4% 3 2,8

MEDIA ARITMÉTICA 10% 3,2 3

Ejemplo de Matriz de priorización de proyectos y actuaciones

a b c

Puntuación por debajo de la media en esa variable

Puntuaciones por encima de la media en esa variable

El Plan de LegislaturaPriorización de proyectos y objetivos de carácter más transversal


Matriz de priorización de proyectos y actuacionesMatriz de priorización de proyectos y actuaciones

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C) Estrategia de ComunicaciónC) Estrategia de Comunicación

B. Definición de los Presupuestos Estratégicos/ Cuadro Definición de los Presupuestos Estratégicos/ Cuadro de Mandosde Mandos

A) Definición de los Objetivos EstratégicosA) Definición de los Objetivos Estratégicos

La metodología desarrollada por Deloitte para la elaboración de un Plan de Legislatura se centra en un trabajo colaborativo con las diferentes áreas/departamentos de gobierno buscando la participación y consenso de todos los implicados, pero también contrastando su interés/urgencia con la ciudadanía.

1. Reflexionar con el equipo de dirección del órgano de gobierno la definición de unos ejes, objetivos y líneas estratégicas para un determinado horizonte temporal.

2. Especificar y priorizar acciones, responsables, recursos necesarios y cronograma de ejecución de dichas acciones.

3. Contrastar con la ciudadanía la idoneidad de la estructura de ejes y objetivos propuesta y su entendimiento de los objetivos perseguidos.

6. Definir objetivos cuantitativos e indicadores que permitan llevar a cabo el seguimiento y control del cumplimiento del Plan de Legislatura.

7. Definir e implantar una herramienta sencilla, fácil y que sirva de soporte para el seguimiento y control de las acciones.

5. Realizar un estudio del marco económico y presupuestario actual, y realizar una propuesta del marco presupuestario para el periodo de ejecución del Plan de Legislatura, tanto de las áreas de gobierno como del grupo de organismos públicos y empresas públicas relacionadas.

4. Identificar posibles alianzas estratégicas necesarias para el éxito en la implantación del Plan de Legislatura.

8. Establecer un sistema de comunicación a los ciudadanos del nivel de avance en el cumplimiento del Plan de Legislatura.

El Plan de LegislaturaCómo se debe abordar

El papel de los Ayuntamientos ante la crisis - Ana Andueza Amann10

Las características que determinan un buen Presupuesto son:

Presupuestos Estratégicos.Aportación de Valor


¿Qué son los presupuestos estratégicos?

Consiste en el Consiste en el traslado de los objetivos estratégicos de traslado de los objetivos estratégicos de legislatura a compromisos presupuestarioslegislatura a compromisos presupuestarios

Contribución a los objetivos estratégicos establecidos

Estructura por proyectos, la base no es el expediente

Capacidad de sumar iniciativas y ver la realidad de manera transversal

Orientación a resultados, debe permitir el seguimiento de los objetivos estratégicos

Herramienta clave para la negociación anual de presupuestos

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Clasificación Clasificación orgánicaorgánica

Clasificación Clasificación económica económica

Capítulo ICapítulo IICapítulo IIICapítulo IV…

Area UrbanismoArea CulturaArea EconomíaArea Acción Social…

Visión de los recursos Visión de los recursos según su naturaleza según su naturaleza económica y con arreglo a económica y con arreglo a la clasificación por la clasificación por capítuloscapítulos

Visión presupuestaria Visión presupuestaria según áreas de según áreas de GobiernoGobierno

En relación a la clasificación del presupuesto, se pueden enumerar las dos clasificaciones del presupuesto más extendidas y tradicionales:

Presupuestos Estratégicos.Visión tradicional


Clasificación estratégica: Esta clasificación alinea los objetivos marcados en el Plan de Gobierno con el presupuesto de la organización política. De esta forma surgen los presupuestos estratégicos, una herramienta fundamental en el desarrollo de la gestión política.

Debido a las carencias que presentan las visiones tradicionales, se deben plantear los presupuestos a través de una clasificación estratégica:

Alineamiento estratégicoAlineamiento estratégico Alineamiento presupuestarioAlineamiento presupuestarioPresupuestos Presupuestos estratégicosestratégicos

Encaje

Presupuestos Estratégicos.Visión político - estratégica


Cada objetivo se compone de distintos

proyectos, desarrollados por

distintas áreas y que incurren en distintos capítulos de gasto

Este esquema permite:• Gestionar los presupuestos por objetivos estratégicos• Realizar la negociación presupuestaria no de manera

incremental sino en base a prioridades estratégicas• Una visión transversal de la acción de gobierno

Presupuestos Estratégicos.Visión político - estratégica


Objetivo 1

Objetivo 2

Objetivo 3

Objetivo n

Area 1

Cap.I Cap.II … Cap.IX

Proyectos/Programas

Area 2


Proyectos/Programas

Area n


Proyectos/Programas

…=

∑Cap.I Cap.IX

∑Proy.1 Proy.n

∑Area.1 Area.n

=

=

…

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1. Existen partidas presupuestarias que son difíciles de alinear con el presupuesto estructurado por proyectos:

• El ejemplo más claro es aquel ligado a gastos corrientes y de personal (ej. ¿a qué proyecto se asigna el gasto de personal referente a la secretaría del Director de Obras y Servicios?)

• Por ello, se debe contemplar la creación de un grupo genérico de gastos para poder consolidar el 100% del presupuesto.

Presupuestos Estratégicos.Dificultades


Aspectos a considerar a la hora de confeccionar un presupuesto por proyectos

Aspectos a considerar a la hora de confeccionar un presupuesto por proyectos

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2. Se debe hacer entender a las distintas áreas políticas la diferencia entre expediente y proyecto:

• El expediente hace referencia a una vía administrativa y está muy extendido en la organización política.

• El proyecto es un conjunto de actividades coordinadas e interrelacionadas que buscan cumplir un objetivo específico, que debe ser alcanzado en un periodo de tiempo y respetando un presupuesto. Un programa engloba un conjunto de proyectos.

• El personal de la organización debe entender la importancia de pensar en términos de proyectos, y no solo de expedientes, a la hora de desarrollar el Plan de Gobierno y los presupuestos estratégicos.

Necesidad de contar con un Cuadro de Mandos

Indicadores deSeguimiento

Alerta de posibles desviaciones

presupuestarias y en plazos de

ejecución

Impacto en el entorno

Contribución a la consecución de los

ejes de gobierno planteados

Satisfacción de las necesidades y

expectativas de la ciudadanía

Siguiendo los principios de apertura, transparencia y responsabilidad, el Plan de Legislatura debe establecer una estrategia de comunicación y difusión interna y externa, a través de herramientas que permitan el acceso a los resultados por parte de todos los grupos de interés y en los ámbitos que conciernen a cada uno de ellos:

• Comunicación de resultados por ejes, objetivos y líneas de actuación.

• Seguimiento de resultados a nivel de Áreas/departamentos /responsables

• Seguimiento Presupuestario

A) Rendición de Cuentas: Balance de Gobierno

B) Plan de Comunicación y Difusión

Niveles de definición de indicadores

Presupuestos Estratégicos.Plan de Comunicación y Difusión


• Consecución de los indicadores de resultados

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Tras la renovación corporativa habida con motivo de las elecciones celebradas en el año 2006, y designado el nuevo gobierno municipal, se planteó la necesidad de elaboración de un Plan que, en desarrollo de los compromisos electorales presentados y del Acuerdo de Gobierno adoptado por los grupos políticos integrantes del nuevo equipo, defina y planifique su orientación durante el nuevo mandato 2007-2011.

El caso del Ayuntamiento de Bilbao

Este Plan de Legislatura es el compromiso del Ayuntamiento de Bilbao con la ciudadanía y detalla las actuaciones que piensa llevar a cabo en el período 2007-2011. Por lo tanto, es una muestra de la cohesión del Ayuntamiento en torno a un proyecto único, con una visión común y transversal de todos los retos que el Ayuntamiento de Bilbao tiene que alcanzar hasta el año 2011.

En su afán por acercar el gobierno municipal a la ciudadanía, la comunicación y difusión del Plan de Legislatura se presenta como instrumento inequívoco de transparencia. El resultado del trabajo realizado se refleja en la publicación del mismo, y esta publicación es accesible a toda la ciudadanía mediante la propia página web del Ayuntamiento.

El Presupuesto Estratégico del Ayto. Bilbao


El caso del Ayuntamiento de Bilbao: Estructura del Plan de Gobierno

1010 EJES ESTRATEGICOS

52 52 OBJETIVOS ESTRATÉGICOS

177 177 LINEAS ESTRATÉGICAS DE ACTUACIÓN

683 683 ACTUACIONES INDENTIFICADAS Y PRESUPUESTADAS 2008

Plan de Plan de GobiernoGobierno

Eje Eje EstratégicoEstratégico

Objetivo Objetivo EstratégicoEstratégico

Líneas Líneas estratégicasestratégicas

Compromisos electorales

+

Compromisos con socios de gobierno

Retos estratégicos que marcan los cuatro años de gobierno y

que responden a los principales compromisos con

la ciudadanía

Alineamiento de los servicios y actividades de las áreas con los

Ejes Estratégicos establecidos. Análisis basado en el grado de aportación de un servicio y/o

actividad al Eje Estratégico

Líneas de actuación que permitan la consecución de

los objetivos

Fase I: Configuración estratégica



Acuerdo de Gobierno

Parar tener "calidad de vida", servicios de calidad

Más transporte público a los barrios , mejores accesos a la ciudad

Equilibrio entre los barrios

Bilbao Solidario

La transformación sigue

Bilbao, territorio inteligente

Seguridad y civismo

Bilbao Euskaraz

Disfrutar de Bilbao

Ética en la gestión; participación, transparencia, cercanía y eficacia

Ejes estratégicos 2007-2011

1.Servicios básicos de calidad

2. Equilibrio entre los barrios

3. Solidaridad y control de las ayudas sociales

4. Seguir con la transformación sostenible

5. Más transporte público y movilidad

6. Bilbao, territorio inteligente

7. Bilbao seguro

8. Educación y cambio social

9. Disfrutar de Bilbao

10. Modernización y Transparencia en la gestión

Compromisos electorales

Equilibrio entre los barrios

Seguir con la transformación de Bilbao

Más transporte público, mejores accesos a Bilbao

Para tener “calidad de vida”, servicios de calidad

Solidaridad y control de las ayudas

Seguridad y civismo

Bilbao, territorio inteligente

Disfrutar de Bilbao

Bilbao Euskaraz

Ética en la gestión: participación, transparencia, y cercanía

Plan de Gobierno

1.Servicios básicos de calidad

2. Más transporte público y movilidad

3. Bilbao seguro

4. Educación y cambio social

5. Equilibrio entre los barrios

6. Solidaridad y control de las ayudas sociales

7. Bilbao, nueva economía

8. Seguir con la transformación sostenible

9. Disfrutar de Bilbao

10. Transparencia y eficacia en la gestión




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Fase II: Alineamiento de los programas y proyectos existentes con las líneas estratégicas

Líneas Líneas estratégicasestratégicas ProyectosProyectos

Expedientes Expedientes de gastode gasto

Líneas de actuación que permitan la consecución

de los objetivos

Conjunto de actividades coordinadas e interrelacionadas que buscan cumplir un objetivo específico

Cada proyecto está asignado a un área funcional

Cada proyecto puede tener distinta partidas económicas

Conjunto de todos los documentos de gasto correspondientes a un asunto

(serie ordenada de actuaciones administrativas)



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Ejemplo presupuestación estratégica

Plan de Gobierno

Eje Estratégico

Más transporte público a los barrios, mejores accesos a la ciudad

Eje 2. Más transporte público y movilidad

1. Más transporte público

2. Circulación y movilidad, el peatón como centro de la estrategia

3. Bilbao conectada con el exterior

4. Concienciación/ Sensibilización en el uso racional de los medios de transporte

2. BILBOBUS

1. Más tranvía y más metro

3 Otros sistemas de transporte

Objetivo Estratégico

Líneas Estratégicas Proyectos

1. Servicio Municipal de autobús

2. Instalación de sistemas de información oral

3. Información en las paradas

4. Información a través de la página web o teléfono móvil

5. Nuevos autobuses ecológicos

6.Videocamaras en autobuses

7. Autobuses de doble piso

8. Gastos de soporte

Expedientes de gasto

2008/006XX 2008/006XX2005/001XX2006/003XX

(…)

Fase I: Configuración estratégicaFase II: Alineamiento de los

programas y proyectos existentes con las líneas estratégicas

Presupuestos EstratégicosPresupuestos Estratégicos



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Medición de la aportación de cada área a los compromisos con la ciudadanía


El caso del Ayuntamiento de Bilbao: Ventajas de la presupuestación estratégica

Elaboración de los presupuestos y negociación política basada en objetivos comunes y transversales y no en objetivos individuales

Herramienta de comunicación a la ciudadanía poniendo en valor las colaboraciones interareas y las preocupaciones de los ciudadanos

Seguimiento fácil y sistemático del gobierno (rendición de cuentas)

Transparencia en la gestión del gobierno

Visualización del valor que aportan las áreas de soporte a la consecución del Plan

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Eskerrik Asko Muchas Gracias

Ana Andueza [email protected]

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