El mercado de residuos valorizables en Costa Rica: Retos y ...

Cámara de Gestores Ambientales (CAMGESA) JUNIO 24, 2020

El mercado de residuos valorizables en Costa Rica: Retos y oportunidades

El mercado de residuos valorizables en Costa Rica: Retos y oportunidades Página 1 de 31

El Mercado de Residuos Valorizables en Costa Rica: Retos y oportunidades

1. Antecedentes

Cada vez es más importante y relevante la gestión integral de los residuos, ante un panorama

mundial de acelerado y alarmante crecimiento de los residuos. La generación de residuos, como

se ha demostrado a nivel internacional en diversos estudios, es un producto natural de los procesos

de mayor urbanización de las sociedades, del desarrollo económico de los países y del crecimiento

de la población. En el año 2012 el mundo generó 1.3 billones de TM de desechos municipales

sólidos, los cuales aumentaron a 2.1 billones de TM en 2016, mostrando un crecimiento del 54.6%;

y se espera que para el año 2050 la generación de esos desechos alcance el volumen insospechado

de 3.4 billones de TM, un 70% más que en 20161. El Banco Mundial2 sostiene que los desechos

“…constituyen […] el desafío más amplio que afecta a salud humana y los medios de subsistencia,

el medio ambiente y la prosperidad”.

A nivel mundial, se estima que el mundo tiene una tasa de generación de residuos municipales

sólidos de 0.74 Kg por persona por día, mientras que los países de Norte América (Canadá y

Estados Unidos) presentan la tasa más alta (2.21 Kg por persona por día) y los de Europa, la

segunda tasa más alta (1.18 Kg por persona por día). Los países del África, por razones obvias de

menor crecimiento y desarrollo, tienen tasa de generación mucho más bajas (0.46 Kg por persona

por día). América Latina en general, presenta una tasa intermedia de 0.99 Kg por persona por día.

1 Banco Mundial. “What a waste 2.0: A global snapshot of solid waste management to 2050”. Washington D.C.

United States of America. 2018. Páginas 17 y 18. Disponible en la página WEB del Banco Mundial

(www.bancomundial.org), en la dirección electrónica https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/30317. 2 Banco Mundial. “Los desechos: un análisis actualizado del futuro de la gestión de los desechos sólidos”. Setiembre

20, 2018. Disponible en la página WEB del Banco Mundial (www.bancomundial.org), en la dirección electrónica

https://www.bancomundial.org/es/news/immersive-story/2018/09/20/what-a-waste-an-updated-look-into-the-future-

of-solid-waste-management.

http://www.bancomundial.org/

https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/30317


https://www.bancomundial.org/es/news/immersive-story/2018/09/20/what-a-waste-an-updated-look-into-the-future-of-solid-waste-management

https://www.bancomundial.org/es/news/immersive-story/2018/09/20/what-a-waste-an-updated-look-into-the-future-of-solid-waste-management


Fuente: Elaboración propia con base en datos del Banco Mundial de “What a waste 2.0: A global snapshot of solid

waste management to 2050”.

Para el caso de los países de América Latina, aunque se observa una tasa media de 0.99 Kg por

persona por día, México presenta un tasa más alta de 1.16 Kg por persona por día y Guatemala

ofrece la tasa más baja (0.47 Kg por persona por día). Costa Rica, presenta una tasa intermedia de

0.86 Kg por persona por día, la cual resulta más elevada que el promedio mundial (0.74 Kg por

persona por día), pero menor al promedio de América Latina (0.99 Kg por persona por día).

0.74

1.18

0.56 0.52

2.21

0.81

0.46

0.99

0

0.5

1

1.5

2

2.5

Promedio

Mundial

Europa Asia Este y

Pacífico

Asia Sur Norte

América

Medio Este África América

Latina

Gráfico No. 1.- Tasas de generación de residuos municipales sólidos a nivel

mundial (en Kgrs por persona por día)




Un tema de mayor gravedad aún, es el hecho de que la disposición de esos residuos municipales

sólidos es muy deficiente a nivel mundial3. En efecto, se estima que el 37% de los desechos se

dispone en rellenos sanitarios, el 33% se depositan en simples “vertederos a cielo abierto”, un 19%

se reciclan o se aprovechan mediante compostaje, y el 11% se incineran. Para el caso de América

Latina y El Caribe4 se estima que más de dos tercios de los residuos simplemente “…se tiran en

algún tipo de relleno sanitario”. El dilema de nuestra sociedad que no queremos para nuestro

futuro es tener simplemente que resignarnos a “…convivir con basura…”; y más bien el foco de

atención se ha puesto en “…la generación, recolección y tratamiento de los residuos […] como

punto de partida para luchar contra la contaminación de residuos sólidos”.

3 Banco Mundial. “What a waste 2.0: A global snapshot of solid waste management to 2050”. Washington D.C.

United States of America. 2018. Página 18. 4 Banco Mundial. “Convivir con la basura: el futuro que no queremos”. Marzo 6, 2019. Disponible en la página

WEB del Banco Mundial (www.bancomundial.org), en la dirección electrónica

https://www.bancomundial.org/es/news/feature/2019/03/06/convivir-con-basura-el-futuro-que-no-queremos.

0.99

1.16

0.86

0.47

0

0.2

0.4

0.6

0.8

1

1.2

1.4

Gráfico No. 2.- Tasas de generación de residuos municipales sólidos en

América Latina (en Kgrs por persona por día)


https://www.bancomundial.org/es/news/feature/2019/03/06/convivir-con-basura-el-futuro-que-no-queremos


No obstante ello, es claro que la generación de residuos municipales sólidos es apenas una parte

pequeña de la generación total. En efecto, a nivel global se estima que la generación de residuos

industriales es 17 veces mayor que la generación de residuos municipales sólidos, y la generación

de residuos de la agricultura es 4.5 veces mayor.



Costa Rica no escapa a ese mismo panorama mundial de la producción y disposición de residuos

sólidos no solo de carácter municipal, sino industrial y de otros orígenes. En cuanto a la generación

de residuos municipales sólidos por ejemplo, el Ministerio de Salud5 estimaba ya para 2016 que la

tasa de generación de residuos alcanzaba un 1.1 Kg por persona por día para el caso de los cantones

definidos como urbanos, lo cual supera el promedio nacional identificado en el trabajo reseñado

del Banco Mundial (0.86 Kg por persona por día). Incluso el ente rector en esta materia señalaba

que “…el “manejo inadecuado” de los residuos constituye uno de los principales problemas

ambientales que enfrenta la sociedad costarricense…”.

5 Ministerio de Salud. “Plan Nacional para la gestión integral de residuos 2016-2021”. Primera edición. San José,

Costa Rica. Marzo de 2016. Página 13.

0.74

12.73

3.35

1.68

0.32 0.25 0.020

2

4

6

8

10

12

14

Residuos

Municipales

Residuos

Industriales

Residuos

Agricultura

Residuos

Construcción

Residuos

Peligrosos

Residuos

Médicos

Residuos

Electrónicos

Gráfico No. 3.- Tasas de generación total de residuos sólidos a nivel mundial

(en Kgrs por persona por día)


2. El mercado de residuos en Costa Rica

Justamente con el propósito de enfrentar la problemática de la generación de residuos sólidos, se

promulgó la Ley No. 8339 del 24 de junio de 2010 y sus reformas, “Ley para la gestión integral

de residuos”, publicada en La gaceta No. 135 del 13 de julio de 2010, que tiene por objeto “regular

la gestión integral de residuos y el uso eficiente de los recursos, mediante la planificación y

ejecución de acciones regulatorias, operativas, financieras, administrativas, educativas,

ambientales y saludables de monitoreo y evaluación”, tal y como se desprende de la lectura del

artículo 1 de la misma.

No menos importante que ello, es que la Ley contempla en su artículo 2, diversos objetivos

específicos dentro de los que conviene destacar el de “…fomentar el desarrollo de mercados de

subproductos, materiales valorizables y productos reciclados, reciclables y biodegradables, entre

otros […] en forma tal que se generen nuevas fuentes de empleo y emprendimientos, se aumente

la competitividad y se aprovechen los recursos para incrementar el valor agregado a la

producción nacional” (inciso d) del artículo 2, el destacado no es del original).

A pesar de los objetivos planteados en la legislación, el “INFORME ESTADO DE LA NACIÓN

20196 ha reconocido que el cumplimiento de los fines descritos ha sido muy deficiente. Se destaca

que han continuado las malas prácticas de disposición de residuos en sitios inapropiados; se afirma

que “…el Ministerio de Salud no ha logrado posicionarse como ente rector del sector de

residuos…”; no se observa un desarrollo importante en el mercado de subproductos, materiales

valorizables y productos reciclados, reciclables y biodegradables; se indica que no existe un

política articulada para desarrollar un plan que influya en las pautas de conducta de los

consumidores y los generadores mediante acciones educativas y de sensibilización; se señala que

no se ha logrado promover la incorporación de los productores e importadores en la búsqueda de

soluciones a la problemática de los residuos; y finalmente se reconoce que no hay información

disponible confiable y actualizada sobre el mercado de residuos.

El tema de la información nacional disponible sobre la gestión integral de residuos, ha sido

ampliamente analizado por diversos actores que coinciden en una falencia importante sobre las

estadísticas sobre el tema.

6 Soto, Silvia. “Gestión de los residuos sólidos en Costa Rica”. Informe Estado de la Nación en Desarrollo Humano

Sostenible 2019. Investigación de Base. San José, Costa Rica. 2019. Páginas 5 a 11 y página 23 (sobre disponibilidad

de Información sobre mercado de residuos).


En el INFORME DEL ESTADO DE LA NACIÓN 20197 ya se indica la existencia de “…una

grave falencia del sistema de información de residuos del país, pues hasta que el Ministerio de

Salud no cuente con una plataforma integrada, con métricas y datos recolectados año a año, no

será posible, conocer con exactitud lo que realmente sucede en el país relacionado con las

cantidades de materiales dispuestos…” (el destacado no es del original). Igualmente, en el

documento de INGRESO A LA OCDE8 se reconoce que “…actualmente hay muy poco

información sobre las tasas de generación, recuperación o reciclaje de residuos…”, lo cual

“…dificulta que Costa Rica establezca objetivos claros…”. En el informe del PROYECTO

NAMA9 se reconoce además que “…en lo que respecta al registro de cantidades recuperadas del

sector privado, tanto formal como informal, hay un vacío de información actualizada y

consolidada…” (el destacado no es del original).

Sobre el mercado nacional de residuos, no se conoce su magnitud ni su composición. Se dispone

aún de menos información confiable sobre el mercado de residuos valorizables rescatados. No

obstante, el Ministerio de Salud en la ENSRVR10 afirma que para el año 2014, “…el porcentaje

nacional de recuperación de residuos municipales destinados al reciclaje y compostaje no

superará el 1.26%. De 961.5 mil Toneladas recolectadas en ese año, se recuperaron 12.1 mil

toneladas valorizables y las restantes 949.4 mil toneladas, se enviaron a rellenos sanitarios y

vertederos municipales” (el destacado no es del original).

Finalmente, es prudente agregar que el ENSRVR estableció una nueva meta para la recuperación

de residuos a nivel nacional, la cual se ubicó en un nivel del 15%. En efecto, indica el ENSRVR

(página 18, segundo párrafo) que “…la meta que se plantea para la la (SIC) ENSRV es “Aumentar

en un 15% el porcentaje de separación y recuperación de residuos a nivel nacional, para su

posterior aprovechamiento.”, o sea que del 1,26% que se recupera actualmente en el país de

forma diaria, se aumente en un 15% la gestión integrada y sostenible durante los próximos

cuatro años” (el destacado no es del original).

7 Soto, Silvia. “Gestión de los residuos sólidos en Costa Rica”. Informe Estado de la Nación en Desarrollo Humano

Sostenible 2019. Investigación de Base. San José, Costa Rica. 2019. Primer párrafo, página 12. 8 Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos. “Op. Cit.”. Página 33, última frase del numeral 143;

página 37, primer punto del numeral 160. 9 Rudín, Victoria; Soto, Silvia; Linnenberg, Carsten. “Elaboración de la propuesta de proyecto a financiar para un

NAMA de residuos sólidos en Costa Rica: Primer informe de situación de la gestión de los residuos sólidos para la

determinación de la NAMA residuos de costa Rica”. Dirección de Cambio Climático. Ministerio de Ambiente y

Energía. Deutsche Gessellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH. Bonn, Alemania. Enero 22, 2019.

Página 39. 10 Ministerio de Salud. “Estrategia Nacional para la Separación, Recuperación y Valorización de Residuos

(ENSRVR). 2016-2021”. Primera edición. San José, Costa Rica. Abril de 2016. Página 11. Párrafo final.


Como puede observarse, el mercado nacional de residuos valorizables se caracteriza por presentar

todavía una tasa de recuperación de residuos demasiado baja, incluso por debajo de las tasas

normales de recuperación de los países de la OCDE, como se analizará más adelante. Esta

característica también está presente, como se verá seguidamente, en el mercado nacional de llantas

usadas y el mercado nacional de aceite residual.

2.1. El mercado nacional de llantas usadas: retos y oportunidades

Se estima que el mercado nacional de llantas usadas es de 2.0 millones de llantas al año, lo cual

equivale a un volumen total de 35 TM al año.

Multiservicios Ecológicos S.A., empresa afiliada a la Cámara de Gestores Ambientales

(CAMGESA), está recibiendo solo el 5% del total de llantas usadas por año, mientras que otras

empresas utilizan alrededor de un 10% de las llantas usadas en procesos propios energéticos como

combustible alternativo. Es decir, un 85% del total de las llantas usadas no se está recogiendo y se

encuentra en alguna parte del ambiente. Si bien es cierto que el país cuenta con suficiente

normativa al respecto, la aplicación de ésta es deficiente existiendo muchos vacíos que permiten

la evasión de los procedimientos que obligan al correcto manejo de los residuos, todo lo cual

impide un mayor volumen de recolección de los mismos.

Ello quiere decir que el ambiente costarricense está recibiendo alrededor de 1.7 millones de llantas

al año que se tiran en cualquier parte, y equivalen a unas 29.75 TM al año, que contaminan esta

pequeña parte del planeta siendo además “hospedaje de cinco estrellas”, como ha sido catalogado

por el Ministerio de Salud, para algunas enfermedades contagiosas.


La capacidad de producción de Multiservicios Ecológicos S.A. es de 7 TM por hora, lo cual genera

una capacidad de proceso de 35 TM de llantas usadas al año. Es decir, la empresa actualmente

tiene la capacidad para procesar el 100% de las llantas usadas que se desechan en el país; y sin

embargo, solo se está utilizando un bajísimo 5% de la capacidad total. Ello es así, en razón de que

la cantidad de llantas usadas que se rescatan por medio de la figura legal de la

RESPONSABILIDAD EXTENDIDA DEL PRODUCTOR E IMPORTADOR previsto en la

legislación costarricense, mediante la cual se exige al productor e importador responsabilizarse de

un determinado porcentaje del total de las llantas importadas o producidas localmente por año,

resulta en una meta de recuperación sumamente baja como consecuencia de que los umbrales de

recuperación son usualmente determinados por la misma unidad de cumplimiento y de la

existencia de un vacío en el proceso de fiscalización del mercado para verificar el nivel de

cumplimiento de las metas de recuperación.

Negro

29,75 TM

1.700 MLL

85%

Otros Coprocesos

3.5 TM

200 MLL

10%

Multiservicios

1.75 TM

100 MLL

5%

Gráfico No. 4.- Costa Rica: Mercado nacional de llantas usadas

(2019, en TM y miles de llantas -MLL-)


2.2. El mercado nacional de aceite residual

Se estima que para el año 2019, ingresaron al mercado nacional un volumen aproximado de

121.671 TM de aceite virgen (sin quemar), los cuales equivalen a un total de 139 millones de litros

de aceite virgen, sin considerar el aceite de uso agrícola en el sector bananero. De este total de

aceite virgen, el 70% se convierte en aceite residual de la combustión de motores que equivalen a

85.170 TM, o bien 97 millones de litros; del 30% restante, un 25% corresponde a aceite que se

consume en la combustión de los motores lo cual equivale a 30.418 TM o 35 millones de litros; y

un 5% son fugas de aceite y derrames menores que equivalen a 6.083 TM o bien 7 millones de

litros de aceite.

Residual

85.170 TM

97 ML

70%

Combustión

30.418 TM

35 ML

25%

Fugas

6.083 TM

7 ML

5%

Gráfico No. 5.- Costa Rica: Mercado nacional de aceite residual

(2019, en TM y millones de litros -ML-)


De esta manera el mercado de aceite residual equivale a 85.170 TM al año; es decir, 97 millones

de litros de aceite quemado. Puede notarse claramente que Ecotrading S.A., empresa afiliada a

CAMGESA, actualmente se encuentra procesando el 10% del total del aceite residual generado en

el país lo cual equivale a 8.517 TM al año, sean alrededor de 9.7 millones de litros. Un monto

adicional de 6.814 TM (7.8 Millones de litros) son procesados por otras empresas y es utilizado

bajo el sistema de coprocesamiento como combustible alternativo.

No obstante ello, lo más relevante de este análisis es que un 82% del aceite residual (69.839 TM

o 80 millones de litros al año) lo constituye lo que denominamos el “Mercado Negro” del aceite

residual. Se trata de una cantidad exorbitante de aceite residual por 117 millones de litros (69.839

TM) que no cumple las condiciones de calidad requeridas constituyéndose en un uso de alto riesgo

para el ambiente y la salud.

Mercado Negro

69.839 TM

80 ML

82%

Coprocesamiento

6.814

7.8 ML

8%

ECOTRADING

8.517 TM

9.7 ML

10%

Gráfico No. 6.- Costa Rica: Mercado nacional de aceite residual

(2019, en TM y millones de litros -ML-)


2.3. El mercado negro de aceite residual: oportunidades de mejora

En general, para el caso costarricense podemos observar que solo 18% del aceite residual es

rescatado, mientras que sobre el restante 82% constituye un mercado negro en donde su destino

final compromete, como ya se indicó, la salud y el ambiente. Es un amplio mercado que involucra

un total de 69.839 TM o 80 millones de litros al año. Se sabe con certeza cuál es el destino final

de ese aceite residual del mercado negro. En su mayor parte se utiliza sin cumplir las regulaciones

sanitarias como fuente alternativa de energía en algunos procesos de la industria formal y como

combustible alternativo en muchos procesos de la industria informal que requieren ese tipo de

insumo; hemos visto que se utiliza para atenuar la producción de polvo en ciertos caminos de tierra

polvorientos simplemente tirándolo a la tierra; y una gran parte, sin duda, terminará en los ríos

lamentablemente llegando incluso hasta los mantos acuíferos. Todos esos usos, son riesgosos para

la salud humana y para el ambiente.

Esta meta de rescate de aceite residual (18% del total del aceite residual producido) resulta

insignificante para un país comprometido con la sostenibilidad ambiental. Países como Estados

Unidos11 (90.1% desde el año 2010), Canadá12 (94% para 2018), y Alemania13 (cumplía un nivel

de 90% ya en 1977) tienen metas de recuperación cercanas al 100% del total del aceite residual

generado, metas que vienen cumpliendo desde la década de los años setenta.

Un segundo aspecto especial que merece considerarse, es que con niveles tan bajos de recuperación

de aceite residual (18% del total del aceite residual generado en el país) no es posible consolidar

un potente mercado de residuos valorizables, el cual irremediablemente se vería reducido al

tamaño que permita el nivel bajo de recuperación. Evidentemente mayores niveles de rescate de

aceite residual, permitirían disponer de un mayor volumen de ese producto para procesos

ulteriores.

No obstante ello, habría que agregar a los elementos anteriores que existen algunas otras

imperfecciones en el mercado del aceite residual, que favorecen la existencia del mercado negro;

y en consecuencia, impiden el desarrollo del mercado de productos valorizables y obstaculizan el

11 Collins, Michael; Schiebel, Kirstine; Dyke, Patrick. “Life cycle of used oil management”. American Petroleum

institute. Environmental Resources Management (ERM). London. United Kingdom. January 2017. Página 32. 12 British Columbia Used Oil Management Association (BCUOMA). “Don´t just change your oil. Recycle it. Annual

Report 2018”. Victoria. British Columbia. Canada. December 2018. Página 4. 13 Becker, Donald A.; Hurd, Helen Anne. “Measurements and Standards for Recycle Oil - II”. U. S. Department of

Commerce. National Bureau of Standards. NBS Especial Publication 556. Washington DC, United States of America.

September de 1979. Página 141.


crecimiento de las empresas que participan en esta economía circular. En efecto, en el nivel de los

generadores de residuos, sin duda las metas de cumplimiento de los programas de recuperación de

aceite residual pueden estar reflejando muy bajos umbrales de entrega respecto al mercado total

disponible, lo cual puede tener su origen en la falta de información disponible sobre el mercado.

En el nivel del transportista de aceite residual como residuo peligroso, habría que indicar que

algunas unidades de transporte pudieran no estar cumpliendo también las regulaciones específicas

para el transporte de este tipo de producto, lo cual evidentemente favorece el aparecimiento del

mercado negro que no tiene en cuenta las regulaciones sanitarias con el riesgo colateral para la

salud y el ambiente.

A nivel del usuario final del aceite residual del mercado negro, es probable que existan algunos

que no cumplen con la regulación sanitaria del caso, lo cual les permite utilizar el aceite residual

bajo ninguna norma sanitaria.

Finalmente en toda la cadena del aceite residual, se percibe una débil vigilancia del mercado por

parte de la autoridad competente que impide elevar los niveles de cumplimiento de los umbrales

comprometidos para el rescate del producto residual; impide el control de las unidades de

transporte que trasiegan el producto sin cumplir las regulaciones exigidas; e impide también el

Usuario final de Productos del Aceite Residual

No cumple regulación sanitaria Débil vigilancia del mercado

Transportista de aceite residual

No cumple regulación de transporte Débil vigilancia del mercado

Generador de aceite residual

No cumple regulación (bajos umbrales de entrega)

Débil vigilancia del mercado


control sobre los usuarios finales de este producto residual para garantizar que cumplan con la

regulación sanitaria y ambiental con el menor daño posible a la salud y al ambiente.

3. La problemática del mercado de residuos

Sin ninguna duda, una característica general y evidente del mercado nacional de residuos es una

tasa de recuperación muy baja que resulta muy alejada de las mejores prácticas internacionales

sobre la materia. Esta característica genera dos consecuencias relevantes: por un lado, niveles tan

bajos de recuperación de residuos, pueden evidenciar un incumplimiento con el principio de

“Responsabilidad Extendida del Productor” (REP) previsto en la legislación; y por otro lado, una

meta de recuperación tan baja tampoco permite un adecuado desarrollo del mercado de productos

valorizables, puesto que los residuos no se encuentran disponibles para ser procesados, sino que

se desconoce su paradero.

Sobre el primer aspecto merece destacarse que con niveles tan bajos de recuperación de residuos,

podríamos encontrarnos en un incumplimiento con el principio de “Responsabilidad Extendida

del Productor” consagrado por el artículo 42 de la Ley No. 8839 del 24 de junio de 2010, “Ley

para la gestión integral de residuos” (LGIR), publicada en La Gaceta No. 135 del 13 de julio de

2010. El principio de “Responsabilidad Extendida del Productor” (REP) garantiza que los

productores o los importadores sean responsables de los artículos que fabrican en cada fase de su

vida útil, de modo que los recuperen, reciclen y los dispongan adecuadamente para su ulterior

proceso. La OECD14 define el término REP “…como un enfoque de política ambiental en el que

la responsabilidad del productor por un producto se extiende a la etapa posterior al consumo del

ciclo de vida del mismo. En la práctica, REP implica que el productor asuma la responsabilidad

de recolectar el producto al final de su vida útil y de clasificarlo antes de su tratamiento final,

idealmente, reciclaje…” (el destacado no es del original).

En el caso particular de Costa Rica, la LGIR indica en el inciso b) del artículo 5) que el principio

de REP se aplicará a los residuos definidos como de manejo especial y debe ser entendido en el

sentido que “…los productores o importadores tienen la responsabilidad del producto durante

todo el ciclo de vida de este, incluyendo las fases posindustrial y posconsumo...”.

14 Organization for Economic Cooperation and Development (OECD). “Extended Producer Responsibility: Updated

Guidance for efficient waste management”. OECD Publishing. Paris. France. 2016. Página 21.


Por otra parte y en adición a lo anterior, el artículo 42 de la Ley dispone que las empresas deben

adoptar algunas de las siguientes medidas para mitigar o compensar su impacto ambiental:

“ARTÍCULO 42.- Responsabilidad extendida del productor de residuos de manejo

especial.- El productor o importador de bienes cuyos residuos finales sean declarados

por el Ministerio de Salud como de manejo especial deberá ejecutar al menos alguna de

las siguientes medidas para mitigar o compensar su impacto ambiental:

a) Establecer un programa efectivo de recuperación, reuso, reciclaje,

aprovechamiento energético u otro medio de valorización para los residuos

derivados del uso o consumo de sus productos en todo el territorio nacional.

b) Participar en un programa sectorial de residuos o por la naturaleza del residuo

para su gestión integral, organizado ya sea por sector o por producto.

c) Adoptar un sistema de depósito, devolución y retorno en el cual el consumidor, al

adquirir el producto, dejará en depósito una cantidad monetaria que será

recuperada con la devolución del envase o el producto.

d) Elaborar productos o utilizar envases o embalajes que, por sus características de

diseño, fabricación o utilización, minimicen la generación de residuos y faciliten

su valorización, o permitan su eliminación en la forma menos perjudicial para la

salud y el ambiente.

e) Establecer alianzas estratégicas con las municipalidades para mejorar los

sistemas de recolección y gestión integral de residuos” (el destacado no es del

original).

Como observamos, niveles de rescate de residuos tan bajos como los mostrados en Costa Rica,

reflejan evidentemente que no estamos en presencia de “….un programa efectivo de

recuperación, reuso, reciclaje, aprovechamiento energético u otro medio de valorización para

los residuos derivados del uso o consumo de sus productos en todo el territorio nacional...”,

como lo ordena el inciso a) del artículo 42 de la LGIR. Esos niveles tan bajos de recuperación

probablemente están reflejando niveles bajos de compromisos de recuperación de residuos (metas

de recuperación) asumidos por los generadores de residuos, lo cual evidentemente afecta el grado

de cumplimiento del principio fundamental REP.

Sobre este particular es importante indicar que la satisfacción de las metas de recuperación de

residuos, se realiza por medio de las “Unidades de Cumplimiento”, definidas en el artículo 3 del

Decreto Ejecutivo No. 38272-S del 7 de enero de 2014, “Reglamento para la declaratoria de

residuos de manejo especial”, publicado en La Gaceta No. 58 del 24 de marzo de 2014.


En efecto, el mencionado reglamento define la Unidad de Cumplimiento como “…una estructura

legal conformada por uno o más productores e importadores, [que] tiene la responsabilidad de

establecer los mecanismos y acciones que garanticen la gestión integral de sus respectivos

residuos y su sostenibilidad. La Unidad de Cumplimiento es una estructura operativa que

permite, cumplir con el Principio de Responsabilidad Extendida del Productor, y con los

lineamientos técnicos, sanitarios y ambientales nacionales” (el destacado no es del original).

Tal y como se dispone en el artículo 7 de la reglamentación antes indicada, cada unidad de

cumplimiento debe establecer un “Plan de Cumplimiento” sobre recuperación de residuos, el cual

a su vez debe incluir las metas de cumplimiento sobre la recuperación de residuos, según se

dispone en el artículo 8 del citado reglamento. Con ello, se obliga a que las “Unidades de

Cumplimiento”, no solo informen y detallen sobre los residuos de manejo especial que tienen bajo

su responsabilidad, sino que también se reporten las cantidades totales producidas e importadas de

ese residuo de manejo especial en determinado período de tiempo y las cantidades recuperadas de

esos residuos (por tipo de residuo) en ese mismo período de tiempo.

El tema de fondo en este punto es que las metas del plan de cumplimiento que las “Unidades de

Cumplimiento” deben incluir, deben construirse sobre la base de información estadística existente

sobre el mercado de cada residuo de manejo especial, considerando además los estudios nacionales

existentes sobre la materia que tengan en cuenta la capacidad instalada nacional, y los estudios de

mercado que puedan aportar los actores involucrados en la gestión de residuos (artículo 9 del

Reglamento).

No obstante ello, tal y como lo señala el INFORME DE ESTADO DE LA NACIÓN 201915, el

país no dispone de información fidedigna ni actualizada sobre el mercado de residuos, razón por

la cual las metas de recuperación que se plantean por las “Unidades de Cumplimiento” no tienen

sustento real como para reflejar la disposición apegada a la realidad de esas unidades de cumplir

con el principio de “Responsabilidad extendida del Productor”. Dos aspectos adicionales refuerzan

este incumplimiento: por un lado, el mismo INFORME DE ESTADO DE LA NACIÓN (Página

9) señala que no se ha logrado cumplir el objetivo de promover la cuantificación y caracterización

de los residuos con el fin de construir y mantener un inventario nacional actualizado; y por otro,

el mismo informe (Página 10) anota que no se ha logrado cumplir con el objetivo de “promover

15 El documento indica que no se dispone de “…información oficial de índices de generación, porcentajes de

recolección municipal, cantidades de materiales recuperadas, valorización, reciclaje, lugares de disposición final,

estadísticas nacionales necesarias para hacer una correcta planificación del sector…”. Véase: Soto Córdoba, Silvia.

“Gestión de los residuos sólidos en Costa Rica. Investigación de base”. Informe Estado de la Nación en Desarrollo

Humano Sostenible. San José, Costa Rica. 2019. Página 23


la incorporación de los productores e importadores en la búsqueda de soluciones a la

problemática de los residuos”, que son justamente los llamado a reflejar el compromiso supremo

con el principio de “Responsabilidad extendida del Productor”, consagrado en la legislación.

De manera complementaria, y sobre este mismo aspecto, es importante tener presente dos aspectos

similares planteados en el documento para el ingreso a la OCDE16 de parte de Costa Rica: en

primer término, se señala claramente que “…actualmente hay muy poca información sobre las

tasas de generación, recuperación o reciclaje de residuos…”, lo cual “…dificulta que Costa Rica

establezca objetivos claros…” (el destacado no es de original), estableciendo “…un objetivo de

reciclaje del 15% [como meta], inferior al promedio de la OCDE” que resulta enteramente

compatible con lo indicado anteriormente; y en segundo término, el informe de la OCDE17

reconoce que “…para transferir el costo de la recolección y el tratamiento de residuos a sus

productores o importadores, Costa Rica implementa la REP [se refiere al principio de

responsabilidad extendida del productor] en 15 flujos de residuos, entre ellos residuos de aparatos

eléctricos y electrónicos (RAEE), llantas, baterías, aceites usados, bombillas y, desde 2019,

vehículos al final de su vida útil…”, destacando que “…sin embargo, dentro de los esquemas de

REP no existe objetivos específicos establecidos para la recolección, la recuperación o el

reciclaje…” (el destacado no es del original).

Un segundo aspecto que merece considerarse sobre el mercado nacional de residuos, es que con

niveles tan bajos de recuperación no es posible consolidar un potente mercado de residuos

valorizables, el cual irremediablemente se vería reducido al tamaño que permita niveles tan bajos

de recuperación cuyas metas resultan incluso, inferiores a los de los países de la OCDE como ya

lo hemos indicado.

Sobre este particular conviene traer a colación que el INFORME DE ESTADO DE LA NACIÓN

2019 (Página 7) señala claramente que no se observa un aumento en el empleo asociado al sector

de gestión de residuos lo cual refleja un incumplimiento del objetivo de “…fomentar el desarrollo

del mercado de subproductos, materiales valorizables y productos reciclados, reciclables y

biodegradables, entre otros…” (Página 7), aunque se denota la presencia de “…un mercado activo

en el manejo de subproductos…”, el cual lamentablemente “…no ha sido identificado e

internalizado en los datos de reciclaje que maneja el país” (el destacado no es del original).

16 Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos. “Examen del proceso de adhesión de Costa Rica

a la OCDE en las áreas de medio ambiente y de residuos. Informe Resumido”. Dirección de Medio Ambiente.

Comité de Política Ambiental. Abril 10, 2020. Página 33, párrafo final del numeral 143. 17 IBIDEM. Página 33, primer párrafo del numeral 144.


Como ya lo hemos indicado en la sección correspondiente, los bajísimos niveles de recuperación

de residuos, ha permitido a su vez un muy bajo nivel de utilización de la capacidad de planta

instalada en Costa Rica para algunos procesos, como es el caso ya reseñado de los aceites

residuales y de la recuperación de llantas usadas; así como para otros procesos de reciclaje como

lo son los relacionados con la recuperación de plásticos y cartón. De esta manera, las bajas tasas

de recuperación de residuos se convierten en una restricción para generar una mayor utilización

de la capacidad de planta; y ello finalmente desalienta la inversión en los procesos de economía

circular por una ineficiencia en el lado de la oferta local de residuos.

Conviene traer a colación que LARRAÍN y SACHS18 plantean que es posible lograr un

crecimiento rápido en el nivel de producción, aún con bajos niveles de inversión, si se puede

recurrir a la capacidad ociosa existente. En nuestro caso, contrario a lo indicado, ocurre que las

empresas que se dedican a la gestión integral de residuos se encuentran imposibilitadas de

incrementar el uso de su capacidad instalada de planta con base en el desarrollo del mercado

nacional de residuos, por lo cual deben optar dramáticamente por la importación de residuos,

habiendo generación nacional suficiente pero sin rescatar, o bien, decidir trasladar su producción

a una plaza donde exista la posibilidad de aumentar el uso de la capacidad de planta con base al

mercado interno.

Este desempeño del mercado nacional de residuos, resulta contradictorio también con las normas

de la OCDE19 pues el objetivo de los miembros es “…ser autosuficientes en términos de gestión

de residuos…” para lo cual “…los miembros de la OCDE deben establecer la infraestructura

adecuada para gestionar sus residuos de manera ambientalmente racional en su territorio…”. Es

por ello que, según esos lineamientos de la OCDE, la política sobre el mercado de residuos debe

enfocarse en primer término la promoción de “…la gestión de residuos en la medida de lo posible

en el país donde se generan…”, para dar paso a la “…reducción de los movimientos

transfronterizos de residuos…”. En el caso costarricense y en las circunstancias actuales, resulta

que la importación de residuos para su proceso ulterior es totalmente indispensable para garantizar

una mayor utilización de la capacidad instalada de planta en el país, ante los bajísimos niveles de

rescate de residuos que conforman un mercado nacional muy incipiente.

18 Larraín B., Felipe; Sachs, Jeffrey D. “Macroeconomía en la economía global”. Segunda Reimpresión. Prentice

Hall y Pearson Education S.A. Buenos Aires, Argentina. Febrero de 2004. Página 443. 19 Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos. “Op. Cit.”. Página 39, párrafo final del numeral 173

y primer párrafo del mismo numeral.


En general y como resultado del Análisis de Contenido realizado, siguiendo la metodología

propuesta por KRIPPENDORFF20, es posible deducir que la legislación y reglamentación

costarricense podría ser suficiente para regular adecuadamente el mercado de residuos en todo su

ciclo económico21, aunque el cumplimiento de la misma sigue siendo el gran reto de Costa Rica.

En efecto y según ha reconocido el INFORME ESTADO DE LA NACIÓN 201922, el

cumplimiento de los fines descritos en la legislación ha sido muy deficiente, especialmente al

afirmar que “…el Ministerio de Salud no ha logrado posicionarse como ente rector del sector de

residuos…”; destacando que no se observa un desarrollo importante en el mercado de

subproductos valorizables. En este particular, el informe de la OCDE23 coincide al indicar que

“…exigir el cumplimiento de las normas sigue siendo el gran desafío en Costa Rica…” (el

destacado no es del original). En consecuencia, es posible identificar oportunidades de mejora en

el mercado nacional de residuos, especialmente en lo referente a una mayor tasa de recolección de

residuos y a un mayor fortalecimiento del mercado nacional de productos valorizables, a partir de

un uso insuficiente de las competencias del ente rector en lo que se refiere a la vigilancia del

mercado que se relaciona justamente con el cumplimiento de la normativa.

En consideración de lo anteriormente expuesto, en general, Costa Rica presenta un mercado

nacional de residuos amplio, del cual solo se rescata una pequeña parte del total de los mismos en

razón de las debilidades anotadas, que denominamos mercado de productos “procesados” y que

representa de manera aproximada un 16.5% considerando la experiencia del mercado de llantas

usadas y de aceites residuales. De manera colateral, se presenta un mercado que denominamos

“Mercado Negro de Residuos”, en el cual los operadores no cumplen con las regulaciones

sanitarias necesarias para su trasiego en el país y que constituye, para el caso citado, alrededor de

un 83.5% del mercado nacional de residuos, el cual permanece y se mantiene en razón de la

debilidad señalada en varios estudios sobre la vigilancia del mercado, obstaculizando el desarrollo

20 Krippendorff Klaus. “Metodología de análisis de contenido: Teoría y Práctica”. Barcelona, España; Ediciones

Paidós Ibérica S.A., 1990. Según el autor el análisis de contenido implica un estudio sistemático de los documentos

existentes que han abordado el tema del mercado nacional de residuos desde diversos ángulos. 21 En un documento previo CAMGESA ha indicado oportunamente la carencia de algunos incentivos económicos

para las empresas dedicadas a la gestión integral de residuos en Costa Rica en concordancia con las mejores prácticas

internacionales sobre la materia. Véase: Cámara de Gestores Ambientales (CAMGESA). “Economía Circular en

Costa Rica: Retos y oportunidades”. San José, Costa Rica. Junio 26, 2020. 22 Soto, Silvia. “Op. Cit.”. Páginas 5 a 11. 23 Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos. “Op. Cit.”. Página 34, primera frase del numeral

150.


y crecimiento de las empresas que participan en los negocios de la economía circular como se ha

indicado.

Hay que señalar que las empresas que operan en ese “Mercado Negro de Residuos”, incumpliendo

las regulaciones del mercado, lo hacen con notable ventaja sobre las empresas formales que

realizan operaciones de recolección, reciclaje y transformación en la gestión integral de residuos.

En efecto, por un lado ejercen una “competencia desleal” sobre las empresas formales; y por otro,

incurren en “publicidad engañosa” sobre sus productos y actividades.

En el primer caso, en concordancia con el artículo 17 de la LEY DE PROMOCIÓN DE LA

COMPETENCIA (LPC), se trata de empresas que actúan con ventaja en razón de que realizan

actos de competencia contrarios a las normas de los buenos usos mercantiles que causan un daño

efectivo a sus competidores formales, como consecuencia del incumplimiento de las regulaciones

sanitarias generando confusión, por cualquier medio, respecto de la formalidad del establecimiento

comercial, los productos o la propia actividad económica, cuando en realidad no lo son.

En el segundo caso, en concordancia también con la definición contenida en el artículo 2 del

REGLAMENTO LPC, se trata de empresas que ofrecen información de carácter comercial al

cliente que lo inducen o lo pueden inducir a engaño, error o confusión incluso por omitir que son

empresas que no cumplen con las regulaciones sanitarias y que sus productos no se encuentran

registrados, dejando una sensación errónea en el usuario de que sus productos se producen bajos

las normas sanitarias indicadas.

4. Oportunidades de mejora del mercado nacional de residuos

Tomando en cuenta la caracterización del mercado nacional de residuos que se ha descrito, es

posible identificar algunas oportunidades de mejora que pueden ser implementadas por el ente

rector en la materia de manera inmediata, y que han sido destacadas y puntualizadas en los

documentos que se han citado, especialmente el INFORME DEL ESTADO DE LA NACIÓN

2019 y el INFORME PARA INGRESO A LA OCDE sobre los temas ambientas y de residuos.


4.1. Establecer la jerarquía para la gestión integral de residuos

Tal y como indicamos previamente, la OCDE24 reconoce que la legislación costarricense

establece una determinada jerarquía en la gestión de residuos de modo que se “…da prioridad a

la recuperación sobre la eliminación y a la recuperación de materiales sobre la recuperación de

energía…”.

Sobre el particular conviene indicar que el inciso c) del artículo 2 de la LGIR dispone como

objetivo de la ley “establecer el régimen jurídico para promover la ejecución jerarquizada en la

gestión integral de residuos” (el destacado no es del original), ordenando además en su artículo

4, inciso d), que la gestión integral de residuos debe realizarse de modo que se puedan “valorizar

los residuos por medio del reciclaje, el co-procesamiento, el resamblaje [SIC] u otro

procedimiento técnico que permita la recuperación del material y su aprovechamiento energético.

Se debe dar prioridad a la recuperación de materiales sobre el aprovechamiento energético,

según criterios de técnicos” (el destacado no es del original). No obstante ello, la misma OCDE

señala que “…aún se necesitan grandes esfuerzos para convertir el objetivo establecido en

medidas concretas y desempeño ambiental…” (el destacado no es del original).

Sin duda la jerarquización en la gestión de residuos es un objetivo de gran importancia en el diseño

de una política pública de apoyo a la gestión integral de residuos y especialmente en la concreción

de acciones específicas para el fomento y fortalecimiento del mercado nacional, por cuanto por

medio de ella se puede dar prioridad a los distintos procesos de economía circular que ocurren con

la gestión de residuos, de modo que siempre se dará preferencia a la recuperación de residuos sobre

la eliminación de residuos y especialmente debe darse prioridad o preferencia a la recuperación de

materiales para el aprovechamiento energético sobre la eliminación de residuos.

Por el contrario, en ausencia de una jerarquía en la gestión de residuos, es posible que la autoridad

competente y los órganos encargados de tomar decisiones en la materia, se encuentren

promoviendo acciones que son contrarias al espíritu de la ley, pues en el fondo promoverían

acciones que favorecerían una prioridad diferente a la señalada en la legislación, lo cual

evidentemente debilitaría el mercado nacional de residuos.

24 Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos. “Op. Cit.”. Página 33, segunda frase del numeral

143 y tercera frase del mismo numeral.


En este sentido la Cámara de Gestores Ambientales (CAMGESA) hace un llamado al ante rector

en la gestión integral de residuos, para que a la brevedad posible se establezca y difunda una

jerarquización de la gestión integral de residuos que permita convertir el objetivo dispuesto en

medidas concretas y de mejor desempeño ambiental de modo que se dé prioridad a la recuperación

sobre la eliminación de residuos y especialmente a la recuperación de materiales para el

aprovechamiento energético sobre la eliminación de residuos.

4.2. Elevar las metas para la recuperación de residuos

Una característica estructural del mercado nacional de residuos es la baja tasa de rescate de

residuos que, como ya se ha indicado, impide el mejor desarrollo del mercado nacional de residuos

y obstaculiza el mejor desempeño de las empresas que se dedican a la economía circular a partir

del rescate de residuos. Por otro lado, la baja tasa de rescate de residuos implica un bajo

compromiso de país con el principio de “Responsabilidad Extendida del Productor (REP)”.

Es por ello que una gestión absolutamente indispensable en el plazo inmediato de parte de la

autoridad competente, es elevar las metas relacionadas con la recuperación de residuos. Elevar

esos compromisos, es sin duda, un paso para hacer cumplir de mejor manera con el principio de

“Responsabilidad Extendida del Productor (REP)”. No puede existir un verdadero compromiso

con este principio mientras las metas de recuperación de residuos por parte de los generadores,

sigan siendo tan bajas, de modo que el compromiso se refleja en una recuperación insignificante

de los residuos generados.

Justamente esta es una de las debilidades señaladas por la OCDE25 cuando se indica que a pesar

que de “…Costa Rica implementa la REP en 15 flujos de residuos, entre ellos residuos de aparatos

eléctricos y electrónicos (RAEE), llantas, baterías, aceites usados, bombillas y, desde 2019,

vehículos al final de su vida útil […] dentro de los esquemas de REP no existe objetivos

específicos establecidos para la recolección, la recuperación o el reciclaje” (el destacado no es

del original).

En razón de ello es claro que el país no se cumple con el objetivo planteado en el artículo 42 de la

LGIR, inciso a) de que cada productor o generados de residuos establezca “…un programa efectivo

de recuperación, reuso, reciclaje, aprovechamiento energético u otro medio de valorización para

25 Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos. “Op. Cit.”. Página 33, primera frase del numeral

144.


los residuos derivados del uso o consumo de sus productos en todo el territorio nacional…”, ni se

define de manera apropiada el objetivo enunciado en el inciso b) del artículo 2 de la LGIR sobre

establecer “…la responsabilidad para la gestión integral de residuos de los diversos actores

involucrados…”.

Considerando los elementos expuestos, la Cámara de Gestores Ambientales (CAMGESA) hace un

llamado al ante rector en la gestión integral de residuos, para que a la brevedad posible se puedan

establecer nuevas metas de recuperación de residuos que permite elevar el nivel de compromiso

de los agentes involucrados considerando las mejores prácticas internacionales sobre la materia,

de modo que pueda cumplirse apropiadamente con el principio de “Responsabilidad Extendido del

Productor (REP)”, a la vez que se fortalece y promueve el mercado nacional de residuos.

4.3. Mejorar la vigilancia del mercado nacional de residuos

Como analizamos previamente, el gran reto de Costa Rica en el mercado nacional de residuos

sigue siendo el cumplimiento de las normas, así lo ha planteado la OCDE26. Ello tiene un posible

origen en una debilidad manifiesta del ente rector en lo que se refiere a la vigilancia del mercado,

si tomamos en cuenta que el INFORME DE ESTADO DE LA NACIÓN 201927, señala que el

“…Ministerio de Salud no ha logrado posicionarse como ente rector del sector de residuos…”,

“…lo cual evidentemente no ha permitido definir la responsabilidad para la gestión integral de

residuos de los diversos actores involucrados”.

Es clave que el ente rector asuma el papel previsto en la LGIR en el sentido definido en el artículo

7, inciso c), para verificar la aplicación de la legislación; desarrollar las herramientas y reglamentos

necesarios (inciso d) del artículo 7); definir los indicadores de cumplimiento (inciso f) del artículo

7); pero especialmente verificar que lo prometido por los generadores de residuos y lo

comprometido por la unidades de cumplimiento sea efectivamente realizado.

En el caso particular de algunos generadores de residuos de manejo especial como es el caso de

las llantas usadas, no solo se tiene como se ha indicado un nivel de rescate del residuo sumamente

bajo respecto del mercado total de llantas usadas; sino que además se presenta una Unidad de


150. 27 Soto, Silvia. “Op. Cit.”. Informe de Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible. Página 6.


Cumplimiento conformada por una agrupación de 4628 productores y/o importadores, que puede

dificultar la transparencia del grado de cumplimiento de cada productor o importador de manera

individual. Es claro, que el principio de “Responsabilidad Extendida del Productor (REP)” puede

atenderse de ese modo, pero debe garantizarse de manera transparente para el mercado, la propia

gestión integral de ese residuo, así como garantizar que se cumplan las metas propuestas de

recuperación para cada uno de los conformantes de esa estructura, tal como se expresa en los

incisos c) y d) del artículo 14 del “Reglamento para la Declaratoria de Residuos de Manejo

Especial”, Decreto Ejecutivo No. 38272-S del 7 de enero de 2014, publicado en La Gaceta No. 58

del 24 de marzo de 2014.

En este sentido la Cámara de Gestores Ambientales (CAMGESA) hace un llamado al ante rector

en la gestión integral de residuos, para que a la brevedad posible se dicten los lineamientos que

sean necesarios para mejorar la eficacia de los métodos y procedimientos relacionados con la

vigilancia del mercado de modo que se pueda verificar efectivamente la aplicación de la

legislación, así como los indicadores de cumplimiento dispuestos en los planes de cumplimiento

vigentes.

4.4. Difundir las mejores tecnologías disponibles en el mercado nacional para la gestión

integral de residuos

Uno de los objetivos claros de la LGIR, tal y como se define en el inciso j) del artículo 2, es

“promover el desarrollo y la utilización de las innovaciones y transferencias tecnológicas para

la gestión integral de residuos, de acuerdo con los lineamientos de esta Ley y los reglamentos que

de ella se deriven, los convenios internacionales y cualquier otra legislación ambiental vigente”

(el destacado no es del original). En ese sentido, una de las competencias institucionales del ente

rector en la materia, definida en el inciso j) del artículo 7 de la LGIR, es el establecimiento de

“….un sistema de información nacional sobre gestión integral de residuos que permita elaborar

los inventarios e indicadores relacionados con la gestión integral de residuos que complementen

el sistema de indicadores e índices de salud y ambientales nacionales”.

Es por ello que la LGIR dispone en el párrafo final del artículo 4, que “el rector pondrá a

disposición una lista de cuáles son las mejores tecnologías económicas y ambientalmente viables

para facilitar la selección e implementación de la jerarquización de los residuos” (el destacado

28 “Listado de Unidades de Cumplimiento Inscritas-Registradas al 27 de mayo del 2020”. Ministerio de Salud. La

información puede consultarse en la página WEB del Ministerio de Salud (www.ministeriodesalud.go.cr), en la

dirección electrónica https://www.ministeriodesalud.go.cr/index.php/informacion/unidades-de-cumplimiento-ms.

http://www.ministeriodesalud.go.cr/

https://www.ministeriodesalud.go.cr/index.php/informacion/unidades-de-cumplimiento-ms


no es del original). Este es un aspecto de notable importancia al momento de establecer la jerarquía

en la gestión integral de residuos que permite transparentar además, la mejores tecnologías

disponibles en el país al momento de tomar acciones sobre el mercado de residuos, facilitando

también el fortalecimiento del mercado.

La Cámara de Gestores Ambientales (CAMGESA) hace un llamado al ante rector en la gestión

integral de residuos, para que a la brevedad posible se determinen y difundan las mejores

tecnologías disponibles en el mercado nacional para la gestión integral de residuos.

4.5. Habilitación de importaciones para residuos

Como hemos indicado, una de las características del mercado nacional de residuos es una baja

tasa de rescate de residuos, lo cual impide el crecimiento y desarrollo apropiado del mercado, así

como el funcionamiento eficiente de las empresas de la economía circular que actualmente operan

en el mercado por razones de economía de escala. De esta manera, la imposibilidad del mercado

nacional de residuos para generar la cantidad suficiente de residuos, hace imperativo la habilitación

de las importaciones de este tipo de producto para garantizar la operación de las empresas

existentes.

La habilitación de importaciones de residuos es enteramente compatible con la LGIR, pues la

misma plantea en su artículo 22, inciso a), que el ente rector puede “promover la importación…”,

siempre que “…favorezcan la gestión integral de residuos”. De manera particular, el inciso a) del

artículo 35 de la LGIR dispone que el ente rector podrá autorizar la importación de residuos

siempre “…que por razones de economías de escala dicha importación permita o promueva el

establecimiento de una tecnología ambientalmente adecuada, debidamente reconocida y aceptada

en el ámbito internacional, para el tratamiento de residuos similares generados en el país que de

otra forma no podrían ser gestionados localmente de manera responsable”; que la importación

se realice de acuerdo a los procedimientos normativos establecidos (inciso b) del artículo 35);

“que el residuo sea fuente de materia prima para la elaboración de otros productos” (inciso e)

del artículo 35); y “que se cuente con procedimientos y protocolos establecidos para su adecuado

transporte y trasiego en territorio nacional” (inciso f) del artículo 35).

En los casos que se han señalado del mercado nacional de residuos (llantas usadas y aceite

residuales en particular), para garantizar la eficiencia de los procesos de economía circular

existentes en el país y evitar el desplazamiento de la producción hacia otras latitudes, es

indispensable que se autorice la importación de tales residuos para su ulterior proceso de


transformación en el país, teniendo presente que tales importaciones serán utilizadas únicamente

para la elaboración de los procesos comprometidos por las empresas importadoras con el ente

rector.

En el caso particular de las llantas usadas es necesario indicar que su importación está prohibida

mediante Decreto Ejecutivo No. 24824-S del 29 de noviembre de 1995, que “Prohíbe la

importación de llantas usadas”, publicado en La Gaceta No. 243 del 22 de diciembre de 1995.

Esa prohibición tuvo su motivación en la emergencia por la epidemia del dengue clásico y la

aparición del dengue hemorrágico transmitido por el mosquito Aedes aegypti y la presencia de

mosquito Aedes albopictus y con la justificación de “que en el país no existe la tecnología

necesaria para tratar las llantas usadas, sin que ello implique contaminación ambiental…”

(Considerando VI del Decreto, el destacado no es del original).

Esa consideración tenida en cuenta como base del mencionado Decreto Ejecutivo en el año 1995,

ha sido ampliamente superada para la época reciente. En la actualidad, teniendo garantía de que

existe un proceso moderno con capacidad suficiente que permite procesar y valorizar las llantas

usadas generadas en el país sin riesgos de contaminación ambiental, procede eliminar la

prohibición de importación de llantas usadas para habilitar la importación de tales artículos bajo

las condiciones de seguridad que decida el ente rector garantizando que tales artículos sean

utilizados solamente en procesos de valorización y rescate de ese residuo, para lo cual se hace

necesario modificar la normativa reglamentaria sobre este producto.

La Cámara de Gestores Ambientales (CAMGESA) hace un llamado al ante rector en la gestión

integral de residuos, para que a la brevedad posible se habiliten las importaciones de residuos con

el propósito de garantizar la sostenibilidad de las operaciones que sobre economía circular realizan

las empresas que desarrollan operaciones en la gestión integral de residuos. En el caso particular

de las llantas usadas se solicita la modificación de los decretos ejecutivos No. 24824-S del 22 de

diciembre de 1995, No. 38272-S del 7 de enero de 2014 y No. 41525-S de 4 de diciembre de 2018,

de modo que se levante la restricción de importación y se permita la importación de llantas usadas

a fin de que las mismas puedan ser utilizadas de forma exclusiva en nuestro proceso de tratamiento,

procesamiento y valorización sin riesgos de contaminación ambiental de este residuo especial, o

bien bajo cualquier otro proceso tecnológicamente cualificado.


4.6. Definir la “Gestión integral de residuos” como sector estratégico para el fomento de

la economía circular

En definitiva, la LGIR vino a cambiar el concepto de “basura” por el de “residuo”, con lo cual

existe un reconocimiento propio del valor intrínseco que éstos tienen, los cuales pueden ser

aprovechados en procesos ulteriores de valorización. En efecto, la LGIR, en su artículo 6, define

un residuo como “material sólido, semisólido, líquido o gas, cuyo generador o poseedor debe o

requiere deshacerse de él, y que puede o debe ser valorizado o tratado responsablemente o, en su

defecto, ser manejado por sistemas de disposición final adecuados” (el destacado no es del

original).

De igual manera que el PLAN NACIONAL DE RESIDUOS29 reconocemos que, aún con las

falencias que se han anotado, la nueva legislación constituye un marco jurídico moderno que define

de manera apropiada la gestión integral de residuos. Desde este punto de vista es claro que el nuevo

sector de gestión integral de residuos, es un sector empresarial clave para el desarrollo y

permanencia de otras empresas generadoras de diferentes residuos como llantas usadas, aceites

residuales, residuos plásticos, residuos de papel y cartón, residuos electrónicos entre otros. En

efecto, la presencia y desarrollo del sector de empresas de economía circular dedicadas a la gestión

integral de residuos garantiza a esas otras empresas generadoras de residuos que los mismos serán

tratados con las mejores tecnologías disponibles.

Sin duda, el sector de empresas dedicadas a la gestión integral de residuos se constituye en un

sector estratégico a nivel nacional que permite el reciclaje y procesamiento de los residuos

valorizables, mostrando a su vez un alto encadenamiento productivo hacia adentro al utilizar como

materia prima, los residuos valorizables generados en el país. No obstante ello, aún en el sector

municipal del país y en lo que se refiere a las zonas francas de exportación, no se manifiesta de

manera explícita que el sector empresarial dedicado a la gestión integral de residuos sea un sector

estratégico.

En el caso del sector municipal, el artículo 29 de la LGIR indica que los residuos producidos en

sus ámbitos de competencia por los generadores deben ser entregados a las municipalidades para

su valorización o disposición final, mientras que el artículo 8 dispone que éstos entes municipales

son responsables de la gestión integral de los residuos generados en su cantón; y en ese sentido se

hace imprescindible que el sector sea considerado de carácter estratégico para que las acciones que

29 Ministerio de Salud. “Plan Nacional para la Gestión Integral de Residuos 2016-2021”. San José, Costa Rica.

Marzo de 2016. Página 15.


se tomen en ese ámbito sigan las prioridades dispuestas en la jerarquización para el manejo de los

residuos que se dispone en la LGIR.

En el caso del régimen de zonas francas de exportación, no existe la consideración de que el sector

de gestión integral de residuos sea considerado un sector estratégico, lo cual resulta necesario para

garantizar la presencia de inversiones novedosas en este sector que a la vez, presten sus servicios

de gestión integral de residuos a las empresas de zonas francas.

En atención de lo anterior, presentamos a la consideración del Ministerio de Comercio Exterior

una propuesta para incluir a las empresas de gestión integral de residuos como un “sector

estratégico”, tomando en cuenta el inciso a) del artículo 21 BIS de la Ley de Régimen de Zonas

Francas, Ley No. 7210 del 23 de noviembre de 1990 y sus reformas, publicada en La Gaceta No.

238 del 14 de diciembre de 1990. Para efectos de lo anterior estimamos conveniente que se

reforme la decisión de la Comisión Especial para la Definición de Sectores Estratégicos, tomada

en sesión extraordinaria de las 11:00 horas del 12 de noviembre de 2010, de modo que se amplíe

la consideración de sectores estratégicos y se incluya la gestión integral de residuos en el numeral

2, del artículo I de la Decisión citada que define los sectores estratégicos.

Complementariamente, también estamos presentando al Ministerio de Comercio Exterior una

propuesta para incluir un capítulo sobre las empresas dedicadas a la GESTIÓN INTEGRAL DE

RESIDUOS que permita mejorar las condiciones de inversión en zona franca para las empresas

dedicadas a la gestión integral de residuos, en el Reglamento a la Ley de Régimen de Zonas

Francas, Decreto ejecutivo No. 34739-COMEX-H del 29 de agosto de 2008 y sus reformas,

publicado en el alcance No. 35 a La Gaceta No. 181 del 19 de setiembre de 2008.

4.7. Ampliar la Responsabilidad Extendida del Productor para otros residuos

El fortalecimiento del mercado nacional de residuos requiere, sin duda, además de las acciones

que planteamos sobre una mayor tasa de recuperación de residuos, la incorporación de otros tipos

de residuos valorizables dentro del principio de “Responsabilidad Ampliada del Productor (REP)”,

especialmente el caso de papel y cartón (empaques), el residuo plástico de embalaje y empaque,

y los desechos de envases de bebidas de todo tipo.


Si bien para estos casos existen iniciativas privadas de buena voluntad para el rescate de residuos

por parte de las principales empresas generadoras, lo cierto es que el informe de INGRESO A LA

OCDE30 señala abiertamente que el “…MINSA no recopila datos sobre papel usado…”, aunque

algunas estimaciones muy preliminares indican que el 21% de los residuos sólidos urbanos son

constituidos de papel y cartón con una tasa de reciclaje del 49% sobre lo cual no existe información

confiable; mientras que para el caso de los desechos de envases se afirma que “Costa Rica no

recopila datos sobre embalaje y desechos de envases de bebidas”, y solo se conoce un estudio que

indica que tan solo un 10% de esos residuos se recicla.

Igualmente para estos dos casos, el mismo informe de INGRESO A LA OCDE, señala la iniciativa

de que “Costa Rica está considerando introducir la REP para materiales de papel y cartón

(empaques) con objetivos de recuperación”, e igual iniciativa se indica para el “…establecimiento

de un sistema de REP para los envases de bebidas”.

En consideración de lo anterior proponemos a la autoridad rectora en la materia, la incorporación

de otros tipos de residuos valorizables dentro del principio de “Responsabilidad Ampliada del

Productor (REP)” como es el caso de papel y cartón (empaques), el residuo plástico de embalaje

y empaque utilizados en mercancías variadas, y los desechos de envases de bebidas de todo tipo.

4.8. Concretar el sistema nacional de información sobre gestión integral de residuos

Claramente una de las competencias claves del ente rector en la materia, según se dispone en el

inciso j) del artículo 7 de la LGIR, es “establecer un sistema de información nacional sobre

gestión integral de residuos que permita elaborar los inventarios e indicadores relacionados con

la gestión integral de residuos que complementen el sistema de indicadores e índices de salud y

ambientales nacionales” (el destacado no es del original).

El tema de la información nacional disponible sobre la gestión integral de residuos, como ya

indicamos, ha sido ampliamente analizado por diversos actores que coinciden en una falencia

importante sobre las estadísticas sobre el tema. Como se indicó en el INFORME DE ESTADO DE

LA NACIÓNN 2019, en el documento de INGRESO A LA OCDE en la ENSRVR citados, se

reconoce ampliamente la falencia de información sobre residuos y sobre cantidades recuperadas.


155, primera frase del numeral 158, última frase del numeral 153; página 37, primer punto del numeral 160.


No obstante ello, conviene anotar que el artículo 17 de la LGIR prevé la puesta en marcha de un

sistema nacional de información sobre la gestión integral de residuos, con el apoyo técnico del

Instituto Nacional de Estadísticas y Censos. Señala el mencionado artículo:

“ARTÍCULO 17.- Sistema nacional de información.- El Ministerio de Salud será el

órgano responsable del funcionamiento del Sistema nacional de información sobre gestión

integral de residuos, que contendrá la información relativa a la situación nacional. Se

autoriza al Instituto Nacional de Estadística y Censos para que brinde apoyo técnico en

la elaboración y el mantenimiento de este Sistema.

Dicho Sistema debe incluir los inventarios de residuos generados y valorizados, la

infraestructura y las tecnologías apropiadas para su manejo, el inventario de gestores

autorizados y otros aspectos que faciliten el logro de los objetivos de esta Ley y los

reglamentos que de ella se deriven.

Las instituciones de la Administración Pública, empresas públicas, municipalidades,

generadores y gestores estarán en la obligación de suministrar oportunamente la

información requerida para alimentar dicho Sistema. Asimismo, serán responsables de la

veracidad de la información y de asegurar que dicha información sea fácilmente

verificable. La periodicidad y la forma de presentar la información serán definidas vía

reglamento”.

Sobre este particular el documento de INGRESO A LA OCDE31 reconoce los esfuerzos realizados

por el Ministerio de Ambiente y Energía con el Sistema de Información de Residuos Peligrosos

(SIGREP) y del Ministerio de Salud con el futuro Sistema Nacional de Información sobre Gestión

Integral de Residuos (SINIGIR) y su pronta puesta en marcha según los compromisos asumidos.

En consideración de la importancia de disponer de información adecuada y actualizada sobre el

sector de gestión integral de residuos, instamos a la autoridad rectora en la materia, para acelerar

los trabajos tendientes a la puesta en marcha a la brevedad posible del SINIGIR.


145 y primera frase del numeral 147.


4.9. Implementar una campaña de divulgación sobre temas relacionados con la gestión

integral de residuos y la economía circular

Los trabajos realizados en Costa Rica muestran en general una alta empatía de los ciudadanos por

los temas ambientales, empatía que muchas veces no resulta suficiente para lograr una elevada

conciencia ambiental. La conciencia ambiental como lo indica GONZALEZ y ARAMBURO32 es

una manifestación cultural compleja y surge cuando los grupos sociales adoptan posiciones de

estilo de vida y de consumo coherentes con la conservación de la biodiversidad.

Para el caso de Costa Rica, señalan esos mismos autores, aún y cuando los ciudadanos muestran

una alta empatía por los temas ambientales, lo cierto es que los investigadores han encontrado una

disociación y falta de correspondencia entre las palabras y los hechos. Es decir, la empatía del

costarricense por los temas ambientalistas y su misma opinión se encuentran más avanzadas, que

sus prácticas cotidianas que muchas veces no resultan congruentes con lo que predican. Por ello el

INFORME DE ESTADO DE LA NACIÓN 201933 plantea la aplicación de políticas adecuadas de

educación para que los ciudadanos apliquen los conceptos de jerarquización de los residuos de

modo que se estrechen las brechas entre la sensibilización y la práctica ciudadana.

Justamente, el factor que tiene más impacto sobre lo conciencia ambiental es la educación y la

sensibilización ambiental. GONZALEZ y ARAMBURO sostienen que el componente de

educación y sensibilización ambiental no puede centrarse en el tema meramente ecológico, sino

que debe ser una educación para el desarrollo sostenible capaz de crear en los ciudadanos el

convencimiento para la formación de mundos de vida sustentable. Los actores claves para tal

propósito lo constituyen la sociedad civil como un todo, las organizaciones y movimientos

sociales, los actores institucionales desde el lado de la política pública, los actores claves la

academia y la participación determinante de la empresa privada.

32 González Mejía, Hernán; Aramburo Rojas, Darío. “La Conciencia Ambiental en Costa Rica: evolución, estado

actual y retos futuros. Sistematización del proceso del mejoramiento de la conciencia ambiental de Costa Rica”.

Ministerio de Ambiente y Energía. Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINC). Agencia de Cooperación

Internacional de Japón (JICA). San José, Costa Rica. 2017. Página 12. 33 Soto, Silvia. “Gestión de los residuos sólidos en Costa Rica”. Informe Estado de la Nación en Desarrollo Humano

Sostenible 2019. Investigación de Base. San José, Costa Rica. 2019. Primer párrafo, página 13.


Desde este punto de vista es importante reconocer que el PLAN NACIONAL PARA LA

GESTIÓN INTEGRAL DE RESIDUOS34 contiene un apartado sobre la educación, formación,

capacitación y comunicación social, que contempla acciones concretas como las siguientes:

inclusión de los temas de gestión integral de residuos en los planes y programas de estudio a nivel

preescolar, escolar, secundario, para universitario y universitario; posicionamiento del tema en la

población del país mediante la comunicación e información social; capacitación a técnicos y

profesionales en el tema; y creación y fortalecimiento de un sistema de certificación para la

formación y capacitación en gestión integral de residuos.

Adicionalmente el artículo 19 de la LGIR contempla el diseño de un programa nacional de

educación para la gestión integral de residuos el cual se declara de interés público, el cual incluiría

la educación formal e informal.

Desde este punto de vista, CAMGESA estima conveniente complementar las acciones descritas y

en el marco de lo dispuesto por el artículo 19 de la LGIR que declara el programa de interés

público, con una campaña de sensibilización sobre el tema de economía circular de modo que los

ciudadanos comprendan claramente los beneficios de la economía verde-azul (denominación

utilizada para incluir el cuidado del agua en las acciones empresariales) con la participación del

sector público y privado. Complementariamente estamos convencidos de la creación de un SELLO

DE BUENAS PRÁCTICAS en economía circular que permita distinguir aquellas empresas y

personas que han realizado acciones en beneficio de la economía circular.

34 Ministerio de Salud. “Plan Nacional para la Gestión Integral de Residuos 2016-2021”. Primera edición. San José,

Costa Rica. Marzo de 2016. Página 28

El mercado de residuos valorizables en Costa Rica: Retos y ...

Documents

Transcript of El mercado de residuos valorizables en Costa Rica: Retos y ...