El (Lento) Retorno de Las Políticas Industriaes en AL, CEPAL, 2005

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l (lento) retorno de las olticas industriales en mrica Latina y el Caribe

ilson Peres

antiago de Chile, noviembre del 2005

Este documento fue preparado por Wilson Peres, Jefe de la Unidad de Desarrollo Industrial y Tecnolgico, de la Divisin de Desarrollo Productivo y Empresarial de la CEPAL. El trabajo fue realizado en el marco del mdulo Polticas de Desarrollo Productivo, del programa CEPAL/GTZ sobre Modernizacin del Estado, desarrollo productivo y uso sostenible de recursos naturales.

Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisin editorial, son de exclusiva responsabilidad del autor y pueden no coincidir con las de la Organizacin. Publicacin de las Naciones Unidas ISSN impreso 1020-5179 ISSN electrnico 1680-8754 ISBN: 92-1-322803-1 LC/L.2419-P N de venta: S.05.II.G.166 Copyright Naciones Unidas, noviembre del 2005. Todos los derechos reservados Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile La autorizacin para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse al Secretario de la Junta de Publicaciones, Sede de las Naciones Unidas, Nueva York, N. Y. 10017, Estados Unidos. Los Estados miembros y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorizacin previa. Slo se les solicita que mencionen la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproduccin.

CEPAL - SERIE Desarrollo productivo N 166

ndice

Resumen ........................................................................................5 Introduccin .......................................................................................7 I. Prctica y estrategia de las polticas industriales..........11

1. La experiencia de la regin...................................................11 2. Una tipologa de estrategias nacionales................................13

II. Lneas de accin e instrumentos ........................................19 III. Implementacin y evaluacin de impacto ........................23 IV. Conclusiones ...........................................................................27 Bibliografa ......................................................................................31 Serie Desarrollo productivo: nmeros publicados................35

ndice de cuadros

Cuadro 1 Incentivos financieros y fiscales sectoriales .....................15

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Resumen

Este trabajo se basa en la hiptesis de que el foco de una poltica para acelerar el crecimiento econmico en el largo plazo es la combinacin de la acumulacin de conocimiento y la diversificacin de la estructura productiva. La primera genera las posibilidades; la segunda las concreta. Ambas dimensiones estn en el centro del presente documento, el que se organiza en cinco secciones. Luego de la introduccin, en la que se revisan las grandes lneas de las experiencias en polticas industriales durante el perodo de industrializacin mediante la sustitucin de importaciones, en la segunda seccin se relevan las prcticas de poltica en curso en la regin y se desarrolla una tipologa de las estrategias que las sustentan. En la tercera seccin, se presentan las principales lneas de accin e instrumentos de poltica, mientras en la cuarta se analizan cuestiones relativas a la evaluacin de su implementacin e impacto; en la quinta seccin, se concluye. La tesis central que se plantea es que, si bien los pases de la regin han avanzado en su capacidad de diseo de polticas, an deben recorrer mucho camino para mejorar su implementacin, es decir, su efectiva puesta en marcha, y desarrollar y aplicar metodologas e instrumentos adecuados para evaluar su impacto. La aceptacin de esas polticas depende en gran parte de la capacidad de mostrar que sus impactos justificaran los recursos que se gastaran en ellas.

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Introduccin

Este trabajo parte de la hiptesis que, para potenciar sus procesos de desarrollo, los pases de Amrica Latina y el Caribe deben poner en prctica polticas para la creacin de nuevos sectores o la modernizacin de sectores maduros, respetando las restricciones dadas por el tamao, el grado de desarrollo y la estructura productiva de las distintas economas nacionales.1 La diversificacin de la estructura productiva, mejorando la mezcla de productos y el vector de especializacin internacional, es un determinante del cierre de la brecha de productividad respecto a la frontera tecnolgica internacional y, por lo tanto, de la aceleracin del crecimiento de la productividad agregada en economas abiertas. Tal diversificacin permite mejores encadenamientos internos, lo que fortalece el impacto positivo del crecimiento econmico sobre la productividad agregada (Cimoli, Correa y Primi, 2003).

Polticas deliberadas de fortalecimiento sectorial pueden aumentar la densidad y complejidad de la estructura productiva de un pas, las que estn positivamente correlacionadas con la estabilidad de sus tasas de crecimiento, as como con la rapidez y flexibilidad de su respuesta a choques externos (Castaldi, 2003). La complejidad productiva acta creando contrapesos internos a la transmisin de los choques, generando as estabilizadores automticos. La especializacin con aumento del contenido de conocimiento y la

1 Este trabajo se benefici de los comentarios de los participantes en la Segunda Reunin de la Task Force on Industrial Policy de la

Initiative for Policy Dialogue (IPD), realizada en Ro de Janeiro en marzo de 2005. Se agradecen las observaciones de Antonio Barros de Castro (comentarista de la presentacin), Alice Amsden, Mario Cimoli, Giovanni Dosi, Bernardo Kosacoff, Yevgeny Kuznetsov, Richard Nelson, Gabriel Palma y Gabriel Porcile. Algunas partes de este trabajo fueron publicadas en CEPAL (2004a), captulo 8.

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El (lento) retorno de las polticas industriales en Amrica Latina y el Caribe

diversificacin permiten aprovechar ms cabalmente los rendimientos crecientes a escala implcitos en el progreso tcnico, lo que conduce directamente a procesos virtuosos de causalidad acumulativa o cumulative causation (Young, 1928; Stigler, 1951; Kaldor, 1966).

En sntesis, el centro de una poltica para acelerar el crecimiento de la productividad en el largo plazo es la combinacin de la acumulacin de conocimiento y la diversificacin de la estructura productiva. La primera genera las posibilidades; la segunda las concreta. Ambas dimensiones estn presentes en este trabajo, el que se organiza en cinco secciones. Luego de esta introduccin, en la que tambin se revisan las grandes lneas de las experiencias de las polticas industriales durante el perodo de sustitucin de importaciones, en la segunda seccin se relevan las prcticas de poltica en curso en la regin y se desarrolla una tipologa de las estrategias que las sustentan. En la tercera seccin, se presentan las principales lneas de accin e instrumentos de poltica, mientras en la cuarta se analizan cuestiones relativas a la evaluacin de su implementacin e impacto; en la quinta seccin, se concluye.

Las polticas de creacin de nuevos sectores fueron el centro de la poltica industrial en el modelo de sustitucin de importaciones.2 Incluso en la actualidad, frecuentemente se define a esa poltica como una poltica que busca modificar el vector de produccin de bienes y servicios (Chang, 1994; Melo, 2001), lo que necesariamente implica la creacin de nuevas actividades. El objetivo de esa poltica era completar el tejido industrial de los pases, endogenizando los efectos del crecimiento de la demanda interna, particularmente de la inversin, los que, de otra manera, se traduciran en aumento de importaciones, con el consiguiente impacto negativo sobre la restriccin externa. Durante la dcada de 1970, se fortaleci la percepcin de que los efectos de la inversin se dividan en dos; por un lado, la instalacin de capacidad productiva, con impactos positivos sobre la oferta agregada; por otro, la demanda derivada de bienes de capital que, por la falta de una oferta interna adecuada, se traduca en demanda de importaciones, perdindose as los efectos de arrastre sobre el resto de la estructura productiva. En ese momento, poltica industrial, poltica para el sector manufacturero y poltica de fomento a la produccin de bienes de capital eran conceptos estrechamente vinculados.

Los principales instrumentos de poltica fueron una combinacin de proteccin comercial, promocin de inversiones directas, frecuentemente estatales o extranjeras, y financiamiento por parte de los bancos nacionales de fomento.3 Los ejemplos ms notorios en la dcada de los 1970, antes del quiebre que signific la crisis de la deuda externa, fueron el II Plan Nacional de Desarrollo en Brasil y el Programa Nacional de Fomento Industrial, 1979-1982 en Mxico, que estuvo en vigencia durante el auge que acompa la expansin de la plataforma de exportacin de petrleo.

Las polticas industriales ordenaban la expansin de la oferta interna y eran el centro de los esfuerzos de planeacin o programacin a nivel de la estructura productiva. Tres factores vinculados entre s fortalecan ese papel ordenador: (i) los aparatos de fomento del sector pblico se organizaban con estructuras sectoriales e incluso subsectoriales,4 (ii) los intereses privados se estructuraban tambin segn cmaras o asociaciones sectoriales, que eran las principales defensoras de la estructura de proteccin comercial, y (iii) las negociaciones comerciales internacionales (por ejemplo, en el marco de la Asociacin Latinoamericana de Integracin (ALADI), el Mercado Comn Centroamericano (MCCA), la Comunidad del Caribe (CARICOM) o el Pacto Andino), se concretaban en listas negativas o positivas de preferencias sectoriales. El centro de la atencin de

2 En este documento, los trminos industria e industrial se usan en sentido amplio, es decir, no incluyen slo a la industria

manufacturera, sino tambin a sectores no manufactureros, como el agrcola y el minero. En ese sentido, se los usa como sinnimos de sector y sectorial, o del trmino industry en ingls.

3 Para resaltar la diversidad de experiencias en la regin a lo largo del tiempo, en este documento se usa frecuentemente la expresin las polticas industriales en lugar de la poltica industrial.

4 Por ejemplo, ministerios de industria, agricultura, minera, etc. y, dentro de ellos, direcciones generales de alimentos, metalmecnica, qumica, bienes de capital, etc.

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las polticas estuvo en los sectores agropecuario y manufacturero, aunque el peso de este ltimo fue tal que, como se indic anteriormente, se tendieron a confundir los conceptos de poltica sectorial y poltica para la industria manufacturera.

Desde esa posicin central, las polticas orientadas al sector manufacturero fueron perdiendo legitimidad a lo largo de la dcada de 1980 llegando a ser prcticamente excluidas de la visin del nuevo modelo econmico implantado con las reformas estructurales, al menos en su formulacin ms estricta. La prdida de aceptacin de este tipo de poltica se debi a diferentes causas. Las principales fueron: privatizacin o cierre de empresas pblicas que invertan directamente en nuevos sectores, lo que fue resultado de la nueva visin de que el Estado slo deba jugar un papel subsidiario en la dinmica econmica; la necesidad de equilibrar las finanzas pblicas eliminando subsidios, en particular los subsidios fiscales y los componentes de subsidio de las operaciones de crdito, y la percepcin, algunas veces controvertible, que numerosas inversiones haban implicado mala planeacin, pobre gestin de proyectos y corrupcin, e incluso proyectos intiles, es decir, los llamados elefantes blancos. Esta prdida de legitimidad no se dio en todas las partes del mundo. As, por ejemplo, en varios pases del este y del sudeste de Asia, las polticas activas con alcance sectorial e incluso con targeting a nivel de empresa se mantuvieron en vigencia hasta bien entrados los aos 1990, pero fueron perdiendo intensidad a medida que esos pases fueron incorporndose paulatinamente, aunque con diferentes ritmos, en la corriente de libre mercado y el nuevo rgimen internacional de comercio.5

Ms all de los argumentos econmicos contra la poltica industrial, la oposicin de los agentes polticos en favor de la misma al nuevo modelo econmico llev a que se consolidara el estereotipo desarrollistas versus neoliberales. Esa oposicin a las reformas estructurales fue combatida por los agentes en favor de las reformas mediante la acentuacin de un discurso que mostraba a las polticas industriales orientadas a sectoriales determinados como una distorsin en la asignacin de recursos y causante de los desequilibrios fiscales que estaban detrs de los procesos inflacionarios. Esta posicin de crtica a la poltica industrial fue compartida por un nmero creciente de gobiernos en la regin.6 Sin embargo, esa visin extrema no siempre se condijo con los hechos; incluso gobiernos fuertemente reformadores, como los de Menem en Argentina, Collor de Melo en Brasil y Salinas de Gortari en Mxico, mantuvieron ciertas polticas sectoriales, en particular para la industria automotriz.

5 El debate sobre el efecto de las polticas industriales en Asia es muy amplio y an no ha concluido, aunque la crisis de 1997 llev a

que el foco de atencin del caso asitico se desplazara significativamente. Para posiciones favorables a tales polticas, vase Amsden (1989), Rodrik (1995) y Wade (1990); en el sentido contrario, vase, Banco Mundial (1993), Krugman (1994) y, ms recientemente, Noland y Pack (2002). Por otra parte, las polticas agrcolas de los pases industrializados muestran que las polticas sectoriales distan de ser una peculiaridad de algunos pases subdesarrollados en el pasado.

6 A comienzos de los aos 1990, era frecuente que altos funcionarios a cargo de la poltica macroeconmica manifestaran el apotegma: la mejor poltica industrial es no hacer poltica industrial. Pese a su simplicidad, esa frase reflejaba adecuadamente su postura sobre el tema.

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I. Prctica y estrategia de las polticas industriales

1. La experiencia de la regin

Gran parte de la experiencia actual de la regin en poltica industrial est incluida en el trmino polticas de competitividad (Peres, 1997).7 Las polticas en curso en la regin se pueden ordenar en cuatro grandes grupos. En primer lugar, existen polticas que son la continuidad de las que se desarrollaron durante el modelo de industrializacin por sustitucin de importaciones, con las que se busca expandir y profundizar (integrando nuevos segmentos) un sector particular, aplicando alguna combinacin de proteccin comercial e incentivos fiscales y financieros; ejemplos notorios son los regmenes para la industria automotriz en el MERCOSUR tendientes a ordenar y expandir las inversiones de empresas terminales y de partes (CEPAL, 2004b, recuadros III.3 y III.4). Apoyos espordicos a sectores sensibles (de dbil competitividad) como textiles, ropa, calzado, productos electrnicos y juguetes han estado presentes en muchos pases de la regin; as como apoyos a numerosos productos agrcolas y actividades mineras, que varan segn los pases, pero que han sido mucho ms estables que los incentivos a las actividades

7 Consideraciones sobre el impacto de las reformas econmicas y de la poltica macroeconmica sobre la dinmica industrial estn

fuera del alcance de este trabajo. Sin embargo, no se debe dejar de resaltar que muchas veces, reformas como la apertura comercial o las privatizaciones y medidas de poltica monetaria y cambiaria han tenido un gran impacto sobre esa dinmica, lo que ha permitido calificarlas como verdaderas polticas industriales implcitas. Estas polticas implcitas muchas veces fueron decididas sin un conocimiento adecuado de la microeconoma de la regin, es decir de las dinmicas especficas de sus empresas y mercados. Vase, Stallings y Peres (2000).

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manufactureras. Incluso en sectores con ventajas comparativas reveladas, como segmentos importantes del sector agrcola frecuentemente han debido disearse esquemas de apoyo frente a crisis de corto plazo8 o a desafos de ms largo plazo fruto de prdida relativa de competitividad.9

En el sector agrcola, en varios pases (entre ellos los centroamericanos, Brasil, Colombia y Repblica Dominicana) se mantiene la intervencin directa en los mercados de granos bsicos (trigo, maz, arroz). Sin embargo, hay una progresiva sustitucin de las intervenciones directas en los mercados por ejemplo, mediante precios de garanta y del crdito subsidiado por programas focalizados en los pequeos productores, que son los ms afectados por la apertura comercial, y por instrumentos de naturaleza horizontal, por ejemplo, gastos en programas de sanidad animal y vegetal, riego y titulacin de tierras (FAO, 2001 y CEPAL, 2003). Asimismo, se da creciente importancia a programas con un alcance territorial o local, por ejemplo, programas de incentivos fiscales en regiones pobres o programas de desarrollo rural integral, as llamados porque combinan componentes de inversin en infraestructura con capacitacin y asistencia tcnica en reas rurales relativamente desfavorecidas.

En segundo lugar, algunas polticas focalizadas en sectores evolucionaron hasta transformarse en polticas con impacto sobre el conjunto del sistema econmico. Este es el caso de las polticas para la industria electrnica y de cmputo, que comenzaron como polticas de sustitucin de importaciones de equipo (hardware) luego se enfocaron al apoyo al desarrollo de un intangible (software) y han sido integradas en las estrategias para el desarrollo de las tecnologas de informacin y comunicaciones (TIC) e incluso para dar a luz a sociedades de la informacin en la regin.10 La presencia generalizada de economas de alcance y de red, as como de complementariedad entre actividades, lleva a que estas polticas deben ser encaradas transversalmente, ms all de lmites sectoriales o institucionales, que, por otra parte, tienden a ser cada vez ms indefinidos y borrosos.

Un tercer conjunto de polticas son las que se han enfocado a sectores con elevada concentracin derivada de economas de escala y de red (electricidad, telecomunicaciones, petrleo y gas natural). En estos sectores, las polticas, en casi todos los casos decididas despus de procesos de privatizacin, se han orientado a desarrollar marcos eficientes de regulacin, lo que ha implicado la creacin y fortalecimientos de agencias reguladoras, adecuacin del marco normativo y esfuerzos por vincular la expansin de las inversiones en estos sectores con una mayor articulacin con proveedores ubicados en el pas, cuya intensidad vara segn los pases.11 En el caso del Brasil, se ha llegado incluso a la creacin de fondos tecnolgicos para apoyar programas de desarrollo cientfico y tecnolgico en cada uno de los sectores en cuestin, con recursos provenientes de las regalas que pagan las empresas.

Un cuarto grupo son las polticas que se han enfocado al apoyo a clusters, en particular de pequeas y medianas empresas o de actividades en que hay muchas firmas de ese tamao aunque bajo el liderazgo de las grandes empresas; este enfoque ha tenido creciente aceptacin en los pases andinos y centroamericanos y, al igual que otras polticas industriales, se han dirigido ms al aumento de competitividad de sectores existentes que a la creacin de nuevas actividades. A nivel subnacional, ha habido fuertes acciones de fomento a clusters, tambin en pases como Mxico y

8 Por ejemplo, las exenciones tributarias a los productores de carne ovina en momentos de crisis de aftosa en Uruguay sealadas por

Scarone (2003). Por su parte, datos para Brasil en 2003, muestran apoyos significativos a sectores tales como los de energa elctrica (mil millones de dlares en lneas de crdito del BNDES para capitalizar 24 empresas de distribucin), informtica (500 millones de dlares en reduccin del impuesto sobre productos industrializados, IPI), automviles (120 millones de dlares en reduccin del IPI a vehculos pequeos y medianos) y electrodomsticos (70 millones de dlares en lneas de crdito), vase Balbi (2003).

9 Como sucede con el turismo sol y playa en parte importante del Caribe de habla inglesa (Hendrickson, 2003) o de la reconversin productiva, buscando cultivos con mayor potencial, valor agregado y oportunidades de mercado, en tanto objetivo de la Alianza para el Campo en Mxico (Villagmez, 2003).

10 Para un planteamiento general sobre el tema, vase CEPAL (2005); para anlisis nacionales, vase, Bonelli y Motta Veiga (2003), para Brasil; Scarone (2003), para Uruguay; Henry (2003), para el Caribe.

11 Vase, Sergeant y otros (2003), para Trinidad y Tobago.

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RFLORESResaltado


Brasil, como han sido, por ejemplo, los casos del apoyo al sector del calzado en Guanajuato o de la electrnica en Jalisco en Mxico (Unger, 2003; Dussel, 1999) o las acciones del Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas (SEBRAE) a lo largo de todo el pas en el marco del proyecto de desarrollo de agrupaciones productivas locales (arranjos produtivos locais, APL).12 Este tipo de poltica goza de gran legitimidad, incluso entre los organismos financieros internacionales, lo que ha facilitado su aceptacin por los gobiernos e incluso ha llevado a que se denomine apoyo a clusters a acciones que en sentido estricto no tienen alcance ni de cadena productiva ni de conglomeracin geogrfica.13

2. Una tipologa de estrategias nacionales

Despus del resurgimiento del inters en las polticas activas de alcance microeconmico y sectorial a mediados de los aos 1990, se estructuraron tres tipos de maneras de enfocar las polticas de competitividad. En algunos pases, fundamentalmente Brasil, Mxico y los del Caribe de habla inglesa, se disearon documentos de poltica orientados especficamente al sector manufacturero y a la vinculacin del mismo con el desarrollo tecnolgico y la insercin internacional.14 Estos documentos fueron agendas de trabajo entre el gobierno y el sector privado, ms que planes o programas industriales en un sentido estricto, lo que llev a que sus crticos los acusaran de ser programas sin metas e incluso sin recursos.

En los pases andinos y centroamericanos predominaron enfoques tendientes a aumentar la competitividad del conjunto de la economa, no dando un papel privilegiado al sector manufacturero, y se disearon estrategias nacionales de competitividad basadas en la metodologa de clusters, los que recibieron distintos nombres: aglomeraciones industriales, arreglos o conglomerados productivos.15 Desde el punto de vista de la instrumentacin de la poltica, ese enfoque se traduca en la negociacin y puesta en marcha de acuerdos sectoriales, generalmente a lo largo de cadenas de valor, entre actores privados y el gobierno, donde ste cumpla un papel de catalizador o facilitador.

Finalmente, en Argentina, Chile y Uruguay no se trabaj ni sobre la base de polticas industriales ni de estrategias nacionales de competitividad, sino que se prefirieron las polticas llamadas horizontales,16 que buscaban no discriminar entre sectores, y que se deban implementar a partir de incentivos a la demanda de las empresas, en contraste con los subsidios a la oferta tpicos del modelo anterior. Cuando se presentaran problemas con clara dimensin sectorial, las polticas horizontales se concretaran en la concentracin de sus instrumentos en la solucin del mismo, sin que se considerara que por ello perdan su carcter bsicamente neutral. En Chile fue donde se conceptualiz y puso en marcha ms fuertemente este tipo de intervencin, aunque en ese pas se

12 Un APL se caracteriza por tener un nmero significativo de empresas que actan en torno a un actividad productiva predominante en

un territorio y comparten formas de cooperacin y mecanismos de gobernanza. Las acciones de apoyo a los APL se concretan a nivel local, lo que es consistente con la experiencia brasilea de que las polticas a nivel de estados tengan un fuerte componente sectorial. Ejemplos de ello son los programas de apoyo a las industrias automotriz (subsidios e incluso aportes de capital por gobiernos de algunos estados), electroelectrnica e informtica, textiles, ropa y calzado. Vase, Bonelli y Motta Veiga (2003).

13 Vase, Velasco (2003), para el caso de los acuerdos sectoriales en Colombia. 14 Prez (2003) resalta la intensidad de los incentivos de alcance sectorial en las economas caribeas, en particular los que estn en

operacin en los pases miembros de la Asociacin de Estados del Este del Caribe, as como en Barbados y Guyana, teniendo este ltimo el paquete de incentivos ms amplio de la regin. Esos incentivos se orientan fundamentalmente hacia los sectores manufactureros y de servicios, en particular hoteles y turismo (Hendrickson, 2003).

15 Ese enfoque fue desarrollado a partir de Porter (1990) y se concret en los trabajos de Monitor Company en los pases andinos a comienzos de los aos 1990 y del proyecto Centroamrica en el siglo XXI: Una agenda para la competitividad y el desarrollo sostenible, coordinado por INCAE/CLADS a mediados de ese decenio.

16 El trmino polticas neutras u horizontales, de uso generalizado en la regin, oculta el hecho que ex-post toda poltica favorece ms a unos sectores que a otros. Ello es as pues esas polticas buscan aumentar la eficiencia en la operacin de mercados de factores productivos, los que son usados con diferentes intensidad segn sectores o productos. En algunos casos, polticas que se presentan como neutras para que tengan ms legitimidad, estn desde un comienzo orientadas a sectores especficos. Esto sucede con gran frecuencia en las polticas de desarrollo tecnolgico.

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sostuvieron por un largo perodo subsidios directos a los sectores forestal y minero, as como a las actividades exportadoras (Moguillansky, 2000).

A comienzo de los aos 2000, a diferencia de otras reas de poltica de desarrollo, no hay convergencia en la posicin de los pases de la regin en materia de poltica sectorial. Mientras el discurso de algunos rechaza fuertemente a esas polticas, en contraste con prcticas ad hoc de apoyo sectorial, en otros se las reconoce como vlidas para aumentar la competitividad de actividades con potencial para penetrar mercados externos o que enfrentan fuerte competencia de importaciones. Adems hay un doble estndar en el tratamiento de esas polticas: pases que niegan su utilidad, en especial cuando apoyan al sector manufacturero, las utilizan abiertamente y sin esfuerzos para legitimarlas en numerosos rubros agrcolas y de servicios, por ejemplo, turismo.

Con base en este anlisis histrico sobre el diseo de poltica, se puede clasificar u ordenar a los pases de la regin segn tres variables: el objeto de la intervencin, la frecuencia o intensidad de la misma, y el nivel de coordinacin existente entre las acciones que la concretan mediante una estrategia de alcance ms amplio.

En materia del objeto de la intervencin, como se seal anteriormente existen tres tipos de pases: (i) los que han mantenido o incluso reactivado polticas sectoriales, (ii) aqullos en los que el tema sectorial tiene fundamentalmente una dimensin de cluster, y (iii) los que no han adoptado ninguna de estas dos perspectivas, sino que aceptan slo el uso de polticas consideradas horizontales, las que, sin embargo, algunas veces son concentradas en un sector especfico.

En los tres tipos de pases, las polticas horizontales son ampliamente aceptadas; lo que distingue a los primeros dos tipos son las polticas que tienen ms all de esas. La informacin presentada en el cuadro 1 releva la existencia de prstamos de bancos de desarrollo e incentivos fiscales orientados a sectores determinados.17 En siete pases de la regin (Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Honduras y Mxico) la banca pblica de desarrollo provee crditos con enfoque sectorial, al tiempo que en 18 pases se han diseado incentivos fiscales para beneficiar a sectores especficos, no existiendo tales incentivos slo en Colombia, Guatemala, Hait, Honduras, Paraguay y Surinam. Una forma de incentivos an ms generalizada es la presencia de normas especiales en favor de la instalacin de zonas de libre comercio para la exportacin o de plantas maquiladoras.

Del anlisis del conjunto de esa informacin, surge una primera diferencia con las prcticas del modelo anterior. Mientras que entonces se privilegiaba la industria manufacturera, ahora ste es uno de los sectores con menos peso. Las actividades ms favorecidas han sido turismo, sectores primarios tales como petrleo, minera y forestal, y servicios varios (desde infraestructura hasta cinematografa). La importancia de las polticas orientadas al sector agrcola vara sensiblemente entre los pases de la regin si se la mide por los gastos pblicos que las instrumentan (incluyendo programas de fomento productivo, inversiones en infraestructura rural y gastos sociales en reas rurales).18 Por su parte, la banca pblica de desarrollo hace una contribucin importante al financiamiento de ese sector en pases como Argentina, Brasil, Costa Rica, Mxico o Repblica Dominicana (Acevedo, 2002). En general, la provisin de crdito se da en condiciones cercanas a las de mercado, mantenindose subsidios a las tasas de inters en programas de fortalecimiento de la pequea agricultura.

17 La informacin disponible no permite determinar los montos de subsidio implcitos en las operaciones de crdito y en los incentivos

fiscales. 18 En Chile y Mxico, los gastos anuales por productor alcanzaron los 900 dlares en el ao 2000, mientras que en Bolivia fueron

inferiores a 50 dlares. Para el mismo ao, el gasto agrcola como porcentaje del PIB sectorial fue 35% en Mxico, 21% en Chile y un poco ms de 5% en Bolivia (Kerrigan, 2001).

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Cuadro 1 INCENTIVOS FINANCIEROS Y FISCALES SECTORIALES

Pas Prstamos a sectores especficos, excepto agricultura Incentivos fiscales a sectores

especficos

Argentina Bienes de capital Minera, forestal Bahamas Hoteles, servicios financieros, cerveza

y bebidas alcohlicas Barbados Servicios financieros, seguros,

tecnologas de informacin, turismo Belice Minera Bolivia Minera Brasil Petrleo, gas natural, textiles, ropa,

calzado, industria naval, electricidad, telecomunicaciones, software, cinematografa

Automotriz, electrnica.

Chile Forestal, petrleo, materiales nucleares

Colombia Cinematografa Costa Rica Diversos sectores Forestal, turismo Ecuador Minera, turismo El Salvador Minera, servicios (turismo,

transporte, software y otros)

Guatemala Guyana Agroindustria, forestal, minera,

turismo, pesca, construccin, TIC Hait Honduras Transporte, camarn Jamaica Cinematografa, turismo, bauxita,

aluminio, construccin de fbricas Mxico Cinematografa Forestal, cinematografa, transporte

areo y martimo, imprenta y editorial. Nicaragua Turismo Panam Turismo, forestal Paraguay Per Turismo, minera, petrleo Repblica Dominicana

Turismo, agroindustria

Surinam Trinidad y Tabago Hidrocarburos, turismo, construccin Uruguay Carne ovina, viedos y vino,

hidrocarburos, imprenta, forestal, industrial militar, aerolneas, diarios, estaciones de radio, teatros, cinematografa.

Venezuela Hidrocarburos y compras de bienes de capital y servicios para inversiones en sectores primarios (petrleo, minera, agricultura, y pesca).

Fuente: Adaptado a partir de Melo (2001), cuadro 3.

La proposicin anterior debe ser matizada al considerar las carteras de crdito de los seis bancos de desarrollo de cinco pases de la regin. La actividad manufacturera contina siendo la receptora de alrededor de la mitad de los crditos del Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) de Brasil, el Banco Nacional de Comercio Exterior (BANCOMEXT) de Mxico y el Banco de Comercio Exterior de Colombia (BANCOLDEX), mientas que su

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participacin es de cerca del 25% del total de la cartera de la Corporacin Financiera de Desarrollo (COFIDE) de Per e inferior a 15% en las del Banco Nacional de Costa Rica (BNCR) y de la Nacional Financiera (NAFIN) de Mxico. Dado que los crditos de BANCOLDEX y BANCOMEXT se orientan a financiar el comercio exterior, de las seis instituciones slo el BNDES tendra un papel destacado en el financiamiento a la actividad productiva del sector manufacturero orientado al mercado interno, con operaciones por ms de 5 800 millones de dlares en 2002 (CEPAL, 2004a, cuadro 8.2).19

La segunda variable permite distinguir los pases de la regin segn la frecuencia o intensidad con que llevan adelante polticas sectoriales: los que desarrollan una amplia gama de acciones a nivel sectorial (por ejemplo, Brasil Colombia, Guyana, Mxico, Uruguay, Venezuela), los que las desarrollan slo en pocas actividades (Bolivia, Chile, Per, Repblica Dominicana, entre otros) y pases donde esas polticas son prcticamente inexistentes (Hait, Paraguay, Surinam). Ms all de la informacin del cuadro 1, la intensidad de las polticas sectoriales tambin se pueden detectar a partir de acciones que no implican subsidios fiscales y financieros, como se da en los casos de Colombia, donde hay una muy activa poltica de acuerdos sectoriales que no se basan en estos tipos de incentivos, o de El Salvador, pas que tiene una activa poltica de apoyo a clusters (Alonso 2003).

En Mxico, a partir de la Poltica Econmica para la Competitividad de 2002 se han definido 12 ramas prioritarias que seran objeto de programas sectoriales, estando en operacin cuatro de ellos (cadena de fibras, textil, vestido; cuero y calzado; industria electrnica y de alta tecnologa, y software) y existiendo avances en materia de automotriz, maquiladora de exportacin y qumica.20 Por su parte, en noviembre de 2003, el gobierno brasileo dio a conocer las Diretrizes de Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior, en las que explicita sus opciones estratgicas sectoriales en cuatro actividades intensivas en conocimiento: semiconductores, software, frmacos y medicamentos, y bienes de capital, as como la creacin de una institucin para coordinar la puesta en marcha de esa poltica, la Agencia Brasilea de Desarrollo Industrial.21

En algunos pases, por ejemplo Costa Rica, Per y Uruguay, hay incluso mayores niveles de detalle (targeting) en el diseo de las acciones de fomento, llegando a apoyarse proyectos individuales de ciertas empresas. Algunos ejemplos son los incentivos a la inversin en megaproyectos en la minera peruana,22 las acciones del gobierno de Costa Rica para que INTEL se instalara en el pas,23 o las exoneraciones fiscales en apoyo a proyectos declarados de inters nacional en Uruguay.24

19 Es probable que el rubro Otros de la cartera de NAFIN, que absorbe 97% de la misma, incluya operaciones orientadas al sector

productivo interno. 20 Las cinco ramas restantes son aeronutica, agricultura, turismo, comercio y construccin. Poltica Econmica para la Competitividad

(sitio web de la Secretara de Economa, http://www.economia-cgm.gob.mx/?P=1131 octubre de 2005). 21 El documento en cuestin indica que se seleccionaron esos sectores porque (i) presentan dinamismo creciente y sostenido, (ii)

responden por cuotas importantes de las inversiones internacionales en investigacin y desarrollo, (iii) abren nuevas oportunidades de negocios, (iv) se relacionan directamente con innovacin de procesos, productos y formas de uso, (v) aumentan la densidad del tejido productivo, y (vi) son importantes para el futuro del pas y tienen potencial para el desarrollo de ventajas comparativas dinmicas (Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior, 2003, p. 16).

22 En el caso del Per, las principales polticas de apoyo al sector minero en los aos 1990 fueron: promocin y garantas a la inversin extranjera directa; privatizacin de estatales; aprobacin de una ley marco garantizando la libre iniciativa y las inversiones privadas; estabilidad tributaria, cambiaria y administrativa; modernizacin del proceso de concesiones mineras; beneficios fiscales (el impuesto a la renta no grava a utilidades reinvertidas); incentivos fiscales a la inversin en megaproyectos (exenciones en impuesto a la renta y recuperacin anticipada del impuesto general a las ventas). Vase, Fairlie (2003).

23 Vase, Alonso (2003). 24 La ley de inversiones de 1998 promueve inversiones especficas mediante la declaracin de un proyecto como de inters nacional por

parte del Poder Ejecutivo. Los beneficios pueden ser generales o especficos a un proyecto (por ejemplo, exoneracin del impuesto al patrimonio de bienes inmuebles). Los beneficios generales pueden ser automticos (por ejemplo, exoneracin del impuesto al patrimonio de bienes muebles destinados al ciclo productivo) o facultativos (an no reglamentado a mediados de 2003).Vase Scarone (2003).

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La tercera variable el nivel de coordinacin entre acciones implica considerar una dimensin adicional, interna a la lgica de esas polticas, que es su integracin o no en una estrategia nacional ms general. Entonces se pueden considerar tres tipos de pases: aqullos con acciones frecuentes dentro de estrategias de intervencin pblica explcitas, generalmente expresadas en planes o programas oficiales (Brasil, Colombia, El Salvador, Mxico, por ejemplo), pases con acciones frecuentes, pero sin una estrategia explcita (Costa Rica, Uruguay) y pases con acciones espordicas (la gran mayora).

Las tres variables consideradas han sido muy estables en cada pas a lo largo del tiempo, reflejando su capacidad y experiencia de diseo e implementacin de polticas. Los cambios de gobierno, incluso cuando implicaron una fuerte ruptura con el pasado poltico del pas, como en Mxico en 2000 o Uruguay en 2005, no han llevado a grandes modificaciones en las posturas respecto a las polticas. Dos ejemplos, aunque en direcciones opuestas, son el poco peso que continan teniendo las polticas sectoriales en Chile y la continuidad de los esfuerzos en materia de acuerdos sectoriales (convenios de competitividad exportadora) en Colombia a lo largo de las administraciones de los presidentes Samper, Pastrana y Uribe, alcanzando esos acuerdos a 41 cadenas productivas y sectores que responden por 86% de las exportaciones no tradicionales.25

Esta muestra de madurez institucional, con todo lo positiva que es, no debe ser exagerada, pues la experiencia regional tambin abunda en ejemplos de programas desarrollados para paliar problemas de eficiencia que han hecho crisis.26 Incluso la poltica para la industria automotriz brasilea tiene elementos de rescate de sector en crisis que no puede soportar la competencia externa o, como se llamaba en los aos 1980, de reconversin industrial (Bonelli y Motta Veiga, 2003).

25 De ellos, 31 son nacionales y 10 regionales; 29 corresponden a bienes y 12 a servicios. No todos son programas para cadenas

productivas en sentido estricto, siendo su objeto sectores (papa, camarn de cultivo, atn, camarn de pesca, flores, caf y banano). La no aplicacin rigurosa del concepto de cadena productiva se debi a que la firma de los mismos obedeci a razones prcticas que buscaban la movilizacin de los empresarios (Velasco, 2003).

26 Vase, Scarone (2003), para el caso de gran parte de las polticas en Uruguay; Villagmez (2003), para el programa para la industria electrnica 2002-2010 en Mxico.

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II. Lneas de accin e instrumentos

Como ha sido reiterado en la literatura,27 el foco de atencin de las polticas de competitividad en la regin, incluso de las que tienen alcance fundamentalmente sectorial, ha radicado mucho ms en el aumento de la eficiencia de sectores existentes que en la creacin de nuevos sectores. El nfasis puesto en el aumento de la competitividad de sectores existentes es consistente con la bsqueda de una mayor penetracin en los mercados internacionales, bsicamente a partir de ventajas comparativas estticas (mano de obra no calificada y recursos naturales). Ello se ha dado tanto en pases con una estructura productiva diversificada, como Brasil y Mxico, como en pases con estructuras ms especializadas. En los pases ms diversificados se podra aducir que son pocos los sectores inexistentes y que una poltica sectorial se debe detectar a nivel de productos. Si bien eso es cierto, la evidencia apunta a que, sobre todo en Brasil y en menor grado en Mxico,28 las acciones de tipo sectorial se han concentrado en fortalecer y expandir sectores ya instalados, siendo el caso ms notorio el de la industria automotriz, que se indic anteriormente.

La creacin de actividades nuevas aparece espordicamente como objetivo de poltica; para ello se han aplicado dos lneas de accin fundamentales: las negociaciones comerciales internacionales para asegurar acceso a mercados, fundamentalmente a partir de tratados bilaterales o multilaterales de libre comercio, y la atraccin de inversin extranjera directa para desarrollar plataformas de exportacin, incluyendo las actividades de zona franca y maquiladoras.

27 BID (2001), Melo (2001), Peres (1997). 28 Vase, Bonelli y Motta Veiga (2003), para Brasil; Unger (2003) y Villagmez (2003), para Mxico.

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La atraccin de inversin extranjera directa ha sido el principal mecanismo mediante el que

se han desarrollado nuevos sectores en la mayora de los pases de la regin. Ello va desde la profundizacin de la plataforma de exportacin de Mxico en el marco del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte, TLCAN (automviles y sus partes, electrnica y vestimenta), pasando por las actividades ms elementales de maquiladoras de primera generacin en algunos pases de Centroamrica y el Caribe (vestimenta), hasta las inversiones en privatizaciones de servicios y sectores primarios en pases de Amrica del Sur (Mortimore 2002; Peres y Reinhardt, 2000). Las diferentes combinaciones entre estrategias de las empresas transnacionales que realizan inversiones y la poltica pblica de alcance sectorial han sido las determinantes principales de las actividades que han resultado en la diversificacin que se ha dado en las estructuras productivas, aun con todas las limitaciones que la misma presenta, como bajo valor agregado por su concentracin en actividades de ensamblaje y poca articulacin con el resto de las economas nacionales.

Los instrumentos que se han utilizado para la atraccin de empresas extranjeras se pueden resumir en tres grandes grupos (Mortimore y Peres, 1998): (i) atraccin con base en incentivos, fundamentalmente de tipo zona franca y fiscales, (ii) atraccin con base en normas, es decir generando condiciones de entorno eficientes Estado de derecho, transparencia, acceso asegurado a mercados internacionales, infraestructura eficiente, etc. y (iii) atraccin con base en la creacin de factores productivos especializados, en particular mano de obra calificada. Los pases de la regin han aplicado con diferente intensidad estos tres tipos de instrumentos; sin embargo, con pocas excepciones, han predominado los primeros dos.

Adems de los instrumentos especficos de atraccin de inversin extranjera, se han aplicado otros dos que se dirigen a cualquier tipo de inversin (nacional o extranjera). Ellos son los incentivos financieros y fiscales indicados en el cuadro 1 y un amplio grupo de acciones mediante las cuales los gobiernos buscan establecer entornos competitivos para la operacin de las empresas (defensa de la competencia y regulacin de sectores monoplicos), disminuir costos de transaccin (por ejemplo, reduccin de controles administrativos) o permitir el aprovechamiento de economas de escala a partir de la accin colectiva de las empresas (acuerdos sectoriales a lo largo de cadenas productivas, apoyo a la asociacin entre empresas, etc.).

Las restantes lneas o tipos de polticas diseados en la regin se pueden ordenar en tres grupos: polticas ganadoras, polticas perdedoras y polticas emergentes (Peres, 1997). Las polticas ganadoras incluyen aquellas que son generalmente aceptadas por los gobiernos, es decir, que gozan de fuerte legitimidad. Adems de las mencionadas polticas de fomento a las exportaciones y de atraccin de inversin extranjera directa, en este grupo se incluyen las polticas de fomento al desarrollo tecnolgico, a la formacin de recursos humanos, a las pequeas y microempresas generalmente bajo lo forma de polticas de apoyo a la constitucin o consolidacin de redes empresariales o clusters y al desarrollo productivo a nivel local o subnacional, estando las dos ltimas estrechamente vinculadas. La aceptacin de estas polticas se deriva de su presunta neutralidad por incidir sobre mercados de factores productivos (tecnologa y formacin) o por su, tambin presunto, impacto positivo sobre la generacin de empleo fundamentalmente a nivel subnacional o local.

Las polticas perdedoras, por su parte, son las que estn en contradiccin ms clara con el modelo de desarrollo vigente, en particular con la apertura comercial y la reduccin del dficit del sector pblico. En ellas se incluyen a los subsidios fiscales directos, el crdito dirigido y con tasas de inters subsidiadas, los aranceles al comercio exterior y el uso del poder de compra del Estado. Sobre este ltimo, la situacin vara entre pases. Mientras en algunos se lo utiliza a nivel nacional o subnacional, como en el mencionado programa de apoyo a la produccin de software en Mxico, en otros est fuera del horizonte de polticas pues se considera que su uso ira contra objetivos de eficiencia y transparencia del gasto.

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Finalmente, las polticas emergentes que abarcan entre otras, la defensa de la competencia, la mejora de los regmenes de gobernanza corporativa, regulacin de sectores de infraestructura en los que los mercados no operan eficientemente, o la responsabilidad social empresarial gozan de creciente legitimidad, pero an se encuentran en proceso de maduracin, siendo su desarrollo muy heterogneo entre los pases de la regin. En algunos de ellos, existe legislacin moderna e instituciones relativamente fuertes que las implementan, mientras que en otros an estn en instancias de debate y decisin, o an no son parte significativa de la agenda de polticas.

Ms all de las diferencias nacionales, se constata en la regin una fuerte convergencia del contenido de los documentos de poltica en la ltima dcada. Esa convergencia se da alrededor de cuatro elementos bsicos: (i) el nfasis en el aumento de la competitividad internacional, (ii) la generalizacin de la legitimidad de instrumentos de tipo horizontal o neutro, que, como se seal anteriormente distan de serlo ex post, (iii) el apoyo a las pequeas y microempresas, fundamentalmente a partir de razones vinculadas a su capacidad de generacin de empleo, y (iv) el foco de atencin en reas econmicas subnacionales o locales. Los programas de apoyo a clusters son la concrecin ms notoria de al menos tres de estos elementos, siendo posiblemente el mencionado programa brasileo de apoyo a los APL instrumentado por el SEBRAE de Brasil su expresin ms importante en la regin.

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III. Implementacin y evaluacin de impacto

Las evaluaciones sobre la implementacin y el impacto de las polticas industriales estn limitadas no slo por la informacin disponible, sino por el hecho de que, hasta muy recientemente, las polticas rara vez hacan explcito en su diseo los criterios y mecanismos de evaluacin. A esto se agrega la propia complejidad tcnica de realizar evaluaciones de polticas con numerosos objetivos y lneas de accin. Si bien hay datos sobre los recursos financieros que se destinaron a algunas polticas, en realidad programas o proyectos,29 la informacin es insuficiente para hacer una evaluacin de conjunto de la implementacin. Pese a ello, con algunas excepciones, se constata que el grado de implementacin de las polticas en la regin contina siendo bajo, como haba sido indicado en Peres (1997), siendo particularmente claros en este sentido los anlisis de Alonso (2003) sobre la situacin de los cinco pases centroamericanos y Fairbanks y Lindsay (1997) sobre los pases andinos que disearon estrategias de competitividad a partir de la visin de clusters.

Los elementos explicativos de las fallas generalizadas de implementacin, es decir, de fallas del gobierno, y la consiguiente brecha entre lo decidido y lo ejecutado, que se sealan los estudios mencionados son de diferentes tipo y se enuncian a continuacin.

La inclusin de objetivos no operativos o inalcanzables en el diseo de la poltica, lo que transfiere la decisin real sobre su efectiva

29 Los casos mejor documentados refieren a los montos asignados a las polticas agrcolas, en particular en el marco de grandes

programas como el PROCAMPO, la Alianza para el Campo y el Programa de Apoyo a la Comercializacin en Mxico; vase Kjllerstrm (2004); Villagmez (2003), para Mxico; Scarone (2003), para Uruguay.

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puesta en marcha a la etapa de asignacin de recursos presupuestarios. En esos casos, el problema consiste en fallas en el diseo, el que muchas veces tiene ms contenido declarativo que de instrumento de asignacin de recursos. En este sentido, la evaluacin sobre los factores de xito en los 41 acuerdos sectoriales colombianos muestran que: (a) convenios con compromisos bien estructurados, cuantificables y horizontes temporales definidos son de ms fcil seguimiento y cumplimiento; (b) convenios con compromisos poco numerosos y sencillos obtienen mayores logros; (c) el liderazgo y el poder de decisin de las personas detrs de los convenios juegan papeles fundamentales, y (d) cadenas en las que se realiz un trabajo antes de los convenios lograron mejores resultados.30 La prctica en la regin frecuentemente dista de tener en cuenta estos factores de xito. As, los documentos de polticas tienden a presentar verdaderas shopping lists de necesidades y objetivos. Si bien la multiplicidad de objetivos puede ser resultado de la accin de muchos actores sociales en sociedades complejas, tambin refleja incapacidad de determinar prioridades y de construir consenso alrededor de unas pocas, pero implementables.

La escasez de recursos humanos y financieros para poner en marcha las polticas, lo que es especialmente grave en los pases ms pequeos y ms pobres, que muchas veces dependen de recursos externos (prstamos o ayuda) para el diseo de sus polticas y, ms aun, para su implementacin. A la escasez de recursos, se agrega el hecho de que habitualmente al enunciar las polticas no se hace consideracin a su costo y el correspondiente financiamiento, suponiendo, una vez ms, que primero decidimos y despus vemos qu hacemos y con qu recursos.

Casi todos los pases de la regin tienen poca capacidad institucional para implementar polticas, incluso bastante sencillas, lo que se vuelve aun ms difcil en casos en los que se quiere poner en marcha polticas que reflejan ms la mejor prctica internacional que las necesidades de los pases que manifiestan su inters en aplicarlas. Esto resulta en diseos desapegados de la realidad, los que, peor aun, muchas veces son impulsados por instancias estatales con poco peso en la estructura de poder de los gobiernos o asociaciones empresariales con baja representatividad y poco peso econmico y poltico. Este problema se agudiza por la separacin de las instancias de diseo de las de la implementacin de las polticas que prevalece en la regin. Si bien los pases pueden aumentar su capacidad institucional a lo largo del tiempo, y de facto algunos lo han hecho en la regin, la construccin e innovacin institucional demanda estabilidad de objetivos por perodos ms extensos que los tpicos de un gobierno en la regin (entre cuatro y seis aos) y recursos financieros que confieran capacidad de accin. En ese sentido, la gran diferencia entre las cargas fiscales en los de la regin pases en un rango de menos de 10% a ms de 30% del PIB introduce diferencias estructurales en lo que pueden alcanzar en este campo.

Los acuerdos del gobierno con el sector privado para la implementacin de las polticas son dbiles, lo que se ve en el momento de ejecutar gastos pblicos o compromisos de inversin y de gastos en contrapartida del sector privado. Ms aun, proliferan los planes y programas que se disean slo como respuesta a presiones polticas de actores econmicos, para solicitar financiamiento internacional o cumplir con disposiciones legales o constitucionales. La fortaleza que tuvo el sector empresarial para defender la proteccin hasta fines de los aos 1970 no se muestra con igual fuerza para llevar adelante polticas de diversificacin y mejora de la especializacin productiva de los pases de la regin.31

Los problemas de implementacin se conjugan, en el casos de las polticas industriales, con la debilidad de las seales econmicas que envan los programas que buscan crear o expandir nuevas actividades. Frente a la fuerza y claridad de la seal asociada a la proteccin comercial que permita fijar precios internos que hacan posible maximizar la rentabilidad, tpica del modelo de sustitucin de importaciones, actualmente se ofrece al empresario, en el mejor de los casos, un paquete 30 Velasco (2003). 31 Por otra parte, las diferencias entre el gobierno y el sector privado, sin bien han disminuido, distan de haber desaparecido como

muestran Alonso (2003) para Guatemala y Scarone (2003) para Uruguay.

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complejo de conceptualizar y operar y cuyo impacto sobre la rentabilidad dista de ser claro y de tener certidumbre. No es de extraar que la percepcin de que las polticas no funcionan sea tan generalizada.

Las fallas de implementacin y esa percepcin de que las polticas no funcionan afectan su legitimidad y el inters por las mismas, principalmente entre sus principales destinatarios: los empresarios. Esto lleva a la paradoja que los empresarios consideren que los recursos disponibles para las polticas son escasos, y que, al mismo tiempo, no los utilicen en su totalidad. Cmo superar esas fallas de implementacin y hacer que las polticas funcionen es uno de los desafos principales de las polticas de desarrollo.

Pese a esas fallas de implementacin, hay avances en las relaciones entre autoridades pblicas y cmaras empresariales para el diseo y, en algunos pocos casos, la implementacin de polticas. El fortalecimiento del dilogo pblico privado se ha ido procesando desde comienzos de los aos 1990, aunque no deja de haber situaciones de conflicto que han sido sealadas anteriormente. El proceso ha ido ms all del fortalecimiento del dilogo y ha llegado incluso a que frecuentemente el liderazgo en las propuestas de poltica haya estado a cargo de entidades empresariales, como ha sucedido con la Asociacin Nacional de Industriales (ANDI) en Colombia, la Confederacin de Cmaras de la Industria de Transformacin (CANACINTRA) en Mxico, la Asociacin de Industriales de Repblica Dominicana (AIRD), la Cmara de Industrias de Costa Rica (CICR) o la Federacin de Cmaras Industriales de Centroamrica (FECAICA), entidad que impuls, en los aos 1990, una agenda de modernizacin industrial en esa regin. En stos y otros pases, es entonces posible hablar de una corresponsabilidad pblico privada en el diseo de polticas, ms que de una simple concertacin de polticas (Peres, 1997).

Las asociaciones empresariales tambin han participado con diferente intensidad en foros de negociacin para disear medidas de apoyo a la competitividad, tales como el Consejo Nacional de Competitividad en Colombia, el Foro de Desarrollo Productivo en Chile o las cmaras sectoriales en Brasil.32 En algunos casos, han llegado incluso a hacer propuestas de largo plazo tendientes a dar estabilidad al diseo de las polticas, ms all de los perodos de gobierno, como por ejemplo sucedi con la Visin 2020 impulsada por la Confederacin de Cmaras Industriales de los Estados Unidos Mexicanos (CONCAMIN).

La articulacin de la poltica con otras entidades de la sociedad civil ha sido mucho ms dbil. Si bien los sindicatos de trabajadores han participado en los foros de concertacin, su presencia no ha sido determinante en la dinmica de los mismos, con pocas excepciones, como el papel cumplido por la organizacin sindical en la cmara sectorial de la industria automotriz en Brasil. Otras entidades han tenido un papel an menor, siendo una excepcin la participacin del sector acadmico en los esfuerzos del Consejo Nacional de Competitividad en Colombia.

En materia de evaluacin de impacto, la situacin es igualmente insatisfactoria a la existente respecto a la implementacin. Existen evaluaciones de algunos programas puntuales, como, por ejemplo, de los de apoyo a las pequeas empresas en Chile,33 as como evaluaciones generales sobre lo que pas despus de las polticas sin aducir argumentos sobre si ellas son la causa de los hechos que se relatan. Algunos ejemplos, son el aumento de las exportaciones no tradicionales de Colombia en las cadenas con acuerdos sectoriales (Velasco, 2003), el aumento de las exportaciones mineras en el Per (Fairlie, 2003), las mejoras en el ingreso de los productores rurales, e incluso de la productividad de sus predios, a partir de los grandes programas agrcolas mexicanos (Villagmez, 2003) o la discusin sobre si hubo o no aumento de los ingresos autnomos de los productores

32 En Brasil, la expresin cmara sectorial no indica una asociacin empresarial, sino un espacio de negociacin tripartito (Estado,

empresarios y trabajadores). 33 Para ese pas, vase las evaluaciones a los programas de fomento presentadas en Silva y Sandoval (2003).

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apoyados por el Instituto Nacional de Desarrollo Agropecuario (INDAP) en Chile (Kjllerstrm, 2004).

Frente a estos problemas de distancia entre lo que se decide y enuncia, y lo que se hace y evala, surge naturalmente la pregunta sobre lo qu se puede hacer para superarlos. Tres grupos de lneas de accin, que no se excluyen entre s, parecen promisorias y demandan mayor profundizacin.

En primer lugar, el diseo de polticas debe ir acompaado, no seguido, por consideraciones explcitas sobre las instituciones que las han de implementar. Esto implica que los interesados en la poltica industrial incursionen en temas de reforma del Estado. La estructura de ste sigue respondiendo a realidades organizadas en base a sectores y subsectores productivos, al tiempo que se busca implementar polticas de alcance sistmico o transversal, que, por definicin, abarcan ms de un sector o entidades implementadora. Esto es particularmente importante para polticas que evolucionaron desde lo sectorial estricto hacia estrategias de alcance general, como es el caso de las estrategias de apoyo a la difusin y el uso de tecnologas de la informacin y de las comunicaciones, cuyo carcter transversal ya ha sido sealado anteriormente. La reforma del Estado y el consiguiente desarrollo institucional no son temas cercanos a los especialistas en organizacin industrial, pero son temas que deben ser encarados para reducir las fallas de implementacin.

Dada la escasez de recursos humanos calificados en reas del Estado vinculadas a la implementacin de polticas, un segundo tipo de acciones sera reasignar personal altamente calificado desde las reas de diseo a las de implementacin. Esto no ira en detrimento de los esfuerzos de construir capacidades pues sus horizontes temporales son diferentes; mientras stos necesariamente operan en el largo plazo, la reasignacin de recursos humanos puede darse a corto plazo. No se puede suponer que esa reasignacin no tenga costos elevados, tanto en trminos de eficiencia como de carreras personales, pero es una alternativa si se acepta el diagnstico realizado anteriormente.

Una tercera lnea de accin es desarrollar y fortalecer a los operadores de poltica, es decir a las instituciones y personas que deben combinar diseo e implementacin. Para ello, existen tres cursos de accin: fortalecer a las instituciones pblicas, buscar lderes en el sector privado y fortalecer a agentes intermedios, como asociaciones empresariales y organizaciones no gubernamentales.

El desarrollo institucional de largo plazo en el Estado es una realidad en los ministerios a cargo de la poltica macroeconmica y en los bancos centrales en la regin. Tambin en los sectores agrcolas y extractivos, muchos pases de la regin han desarrollado y mantenido instituciones fuertes, siendo casos destacados el de la Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (EMBRAPA) y los de los institutos del petrleo en Mxico (IMP) y Venezuela (INTEVEP). Esas experiencias pueden y deben ser replicadas en las reas vinculadas al desarrollo otros sectores productivos. El liderazgo privado en las polticas ha sido eficiente en algunos casos, por ejemplo en el desarrollo de algunos clusters a nivel local, y debe ser utilizado siempre que sea posible, pero la experiencia de la regin muestra que es difcil de sistematizar y que no se distribuye de manera acorde a las necesidades de la implementacin. As, reas econmicamente dbiles, que necesitan grandes esfuerzos de operadores de poltica, tienden a tener liderazgos tambin dbiles. El fortalecimiento de entidades intermedias de implementacin ha sido ha sido una estrategia exitosa en pases como Chile, donde se las ha utilizado para la implementacin de los programas fomento a la articulacin productiva (PROFO), aunque no dejan de estar presentes los previsibles problemas de seleccin adversa y riesgo moral.

Ninguna de estas acciones es una panacea y tampoco es de fcil puesta en prctica, pero son lneas que abren alternativas y que merecen ser exploradas desde perspectivas que combinen las dimensiones econmica, institucional y de gestin.

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IV. Conclusiones

La revisin realizada en este trabajo muestra que los pases de Amrica Latina y el Caribe tienen opciones, y las han utilizado, para desarrollar polticas para mejorar su especializacin productiva. En la regin se han concretado tres tipos o maneras de poltica, los que han sido resultado de los objetivos, la experiencia y las capacidades econmicas e institucionales de cada pas. En particular, se ha visto que se han diseado acciones que van desde la puesta en marcha de polticas industriales en sentido estricto hasta el desarrollo de polticas bsicamente horizontales concentradas en determinados sectores, pasando por el fomento de clusters o aglomeraciones productivas con un enfoque de cadena de valor.

Las polticas industriales son el centro de las estrategias de especializacin o diversificacin. Cuatro puntos son importantes de considerar ante el planteamiento de esta estrategia: los criterios para seleccionar sectores a promover, los instrumentos de poltica disponibles, las restricciones impuestas por los tamaos de los mercados nacionales y las capacidades acumuladas de los distintos pases de la regin, y la voluntad poltica para desarrollar este tipo de acciones.

La seleccin de sectores debe partir de reconocer que no existen criterios universalmente usados para decidir qu actividades promover. Sin embargo, hay una extensa experiencia internacional que muestra que los pases, en los hechos, han elegido y siguen eligiendo sectores y que lo hacen con base en unos pocos criterios ms o menos precisos. Entre ellos destacan la intensidad en conocimiento de las actividades en cuestin, su dinamismo en el mercado internacional fruto de una elevada elasticidad respecto al ingreso mundial, en especial de los

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pases desarrollados, y el potencial de crecimiento de la productividad. A estos criterios se agregan otros vinculados a lo que se llama el carcter estratgico de ciertas actividades, fundamentalmente por su peso en el producto, exportaciones o empleo, generalmente a nivel nacional, pero tambin con dimensin local o subnacional. La revisin de polticas de las secciones previas ilustra ampliamente la utilizacin de esos criterios, no siempre explcitamente, en los pases de la regin.

A partir de los aos 1980, crecientemente se ha utilizado la dimensin tecnolgica para la definicin del alcance de las polticas industriales. Aunque tradicionalmente un grupo de actividades ha sido considerado un sector cuando todas producen bienes o servicios con elevada elasticidad precio cruzada, es posible tambin definir como sector a actividades que comparten una trayectoria tecnolgica (Robinson, 1953), hablndose as de sector aeroespacial, de biotecnologa o de tecnologas de informacin y comunicaciones. Para el fomento de actividades comprendidas en una tecnologa determinada, hay tanto experiencias centradas en polticas horizontales como otras en las que se interviene directamente a nivel de empresas, segmentos de mercado o redes de conocimientos. As como en materia de articulacin productiva, las polticas industriales tendieron a concretarse en polticas de fomento a clusters, en este campo esas polticas prcticamente se confunden con las polticas de innovacin o desarrollo tecnolgico.

En la medida que las polticas adquieren alcance sistmico, su impacto sobre las condiciones de competitividad del conjunto de la economa demanda especial atencin. Los mayores costos asociados a las etapas iniciales de las curvas de aprendizaje no deben ser de una magnitud que ponga en riesgo la competitividad de las empresas usuarias de los nuevos bienes o servicios que se estn incorporando a la canasta de bienes, particularmente cuando esas empresas estn fuertemente orientadas hacia el comercio exterior. El equilibrio entre apoyar la diversificacin del aparato productivo interno y aprovechar las oportunidades de la importacin de bienes de capital e insumos ms baratos o de mejor tecnologa no es fcil de alcanzar y slo se puede buscar a partir de procesos de experimentacin, y de prueba y error, es decir, de polticas de base pragmtica ms que doctrinaria. Como frecuentemente las polticas pragmticas son de tipo reactivo, un importante desafo de la regin es combinar el pragmatismo con polticas mucho ms proactivas.

Los instrumentos disponibles para realizar este tipo de polticas son conocidos y estn presentes en la formulacin de poltica en los pases de Amrica Latina y el Caribe. La gran diferencia respecto a la experiencia pasada de la regin y fuera de ella es que ahora se opera en el marco de economas abiertas en las que no es posible usar instrumentos vinculados a la proteccin comercial generalizada y permanente. Esta restriccin debilita la seal econmica (rentabilidad esperada) que se enva a los potenciales inversionistas en las nuevas actividades y hace que parte significativa del costo de las actividades de fomento deba recaer sobre el rea fiscal. Esto conlleva problemas, tanto en lo que hace a la determinacin de prioridades para la asignacin de recursos presupuestarios, como a la estabilidad de esos recursos en perodos de restriccin fiscal. El sostenimiento de los instrumentos de fomento en el largo plazo, incluso durante ms de una administracin gubernamental, se mantiene como un desafo que los pases de la regin an no han podido enfrentar exitosamente. Otro poderoso instrumento de poltica sectorial, la inversin directa por el Estado, est fuera de la agenda de polticas de gran parte de pases de la regin, pero los grados de libertad en esta materia son grandes, como lo muestran diversas experiencias, particularmente a nivel local o subnacional. La experiencia en la regin parece indicar que los paquetes de poltica que han sido aplicados hasta el presente no han tenido la fuerza inductora de la proteccin, aunque sus efectos acumulativos an no han sido evaluados.

Ms all de las restricciones anteriores, se ha argumentado que los pases pequeos y con menores capacidades institucionales no slo no deben, incluso que no pueden, desarrollar polticas de alcance sectorial. Sin desconocer la importancia de utilizar el mercado interno para lograr economas de escala y aprendizaje, no se debe dejar de lado que, en economas abiertas, el tema pierde fuerza, como lo muestra la experiencia de numerosos pases pequeos que operan como

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plataformas de exportacin muy competitivas. La capacidad institucional s es un condicionante importante, particularmente en el corto plazo. Pero, ello no obliga a dejar de lado las actividades de alcance sectorial, sino a concentrarlas en subsectores, segmentos o incluso productos que estn al alcance de esas capacidades. Es decir, la alternativa es reducir la amplitud de los esfuerzos y no dar saltos en el aire. En este sentido, la experiencia mencionada de las polticas de cluster en la regin revela que incluso los pases pequeos han podido formular polticas para mejorar su patrn de especializacin.

Pese a estas consideraciones, desde el punto de vista de la voluntad poltica, las acciones sectoriales enfrentan una situacin ambigua en la regin, gozando de ms legitimidad en algunos pases, aunque siempre menos que en la poca del modelo de industrializacin mediante sustitucin de importaciones, y de mucho menos o nula en otros. Sin embargo, incluso en pases que no las consideran legtimas, la prctica es mucho ms ad hoc y con frecuencia se ejecutan medidas puntuales de apoyo a sectores en crisis. Dada la necesidad de estas polticas para avanzar en el desarrollo de la regin, cabe la pregunta sobre cules son las tareas necesarias para aumentar esa legitimidad.

Dos reas de accin son prioritarias. Por un lado, mejorar la capacidad de implementacin, reduciendo la brecha que existe entre diseo y capacidad institucional para la efectiva puesta en marcha de actividades, brecha cuya persistencia daa la credibilidad de los decisores de poltica y por ende de las polticas. Por otro, avanzar sensiblemente en materia de evaluacin del impacto de las mismas en trmino de sus objetivos finales: crecimiento econmico, progreso tecnolgico, aumento de la productividad. En un contexto de recursos pblicos escasos, slo con evaluaciones robustas es posible generar espacio para la reasignacin de recursos desde otras reas de poltica hacia stas.

Estos puntos no son nuevos, pero s son cruciales.34 Hay avances en la materia; un ejemplo es el Programa de Desarrollo Empresarial de Mxico 2001-2006, que hace referencia explcita a metas cuantitativas,35 mostrando as un claro progreso respecto a los programas previos. Sin embargo, los avances en el conjunto de la regin son notoriamente insuficientes. Esto es muy grave para polticas que deben competir por recursos fiscales con otras que gozan de gran legitimidad como educacin bsica, salud pblica o seguridad ciudadana y deben justificar su propia razn de ser. Siendo polticas cruciales para diversificar el aparato productivo y posibilitar la aceleracin del crecimiento de la productividad, las polticas industriales deben recuperar su legitimidad mostrando su impacto.

Desde una perspectiva ms general, una cuestin crucial contina abierta. Incluso si las polticas para diversificar la estructura productiva pueden mostrar tcnicamente su capacidad de generar impactos positivos, no existe claridad sobre cules agentes sociales seran los interesados en su generalizacin en los pases de la regin. Es decir, cules seran los sujetos que pondran sus recursos econmicos y polticos detrs de iniciativas de este tipo, ms all del apoyo al desarrollo de clusters, que por otra parte, con pocas excepciones, distan de contar con recursos significativos. Las polticas industriales han tenido un (lento) retorno en Amrica Latina y han podido operar, aunque en escala reducida, en economas abiertas y con polticas macroeconmica ortodoxas, pese a que ex ante se haba aceptado que seran incompatibles. Superar ese status, si no nfimo, al menos marginal, implica que actores sociales, incluyendo el Estado, la hagan suya y comprometan su poder y recursos detrs de ella. Y ah, radica la pregunta real: quin es el sujeto interesado, o a interesar, en polticas industriales proactivas y con fuerza y recursos para alterar el actual patrn de especializacin productiva?

34 Esta idea ya fue resaltada en Peres (1997), Stallings y Peres (2000), y Peres y Stumpo (2002). 35 En el programa se plantea crear un Sistema de Evaluacin Pblica, que incluya indicadores estratgicos, mecanismos de control,

mecanismos de coordinacin y participacin en la evaluacin, rendicin de cuentas peridica y un observatorio de medianas, pequea y microempresas, como fuente de informacin (p. 56).

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Bibliografa

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121. Microfinanzas en pases pequeos de AmricFoschi, Elisabetta Bottato y Filippo Ivardi Gaventa S.02.II.G.17 (US$10.00) 2002. www

122. Acceso a tecnologa despus de las reformas Brasil, Chile y Mxico, Marco Dini, Red S.02.II.G.50 (US$10.00) 2002. www

123. Pequeas y medianas empresas industriales y pde Maria y Campos, Red de reestructuracin y2002. www

124. Fatores de competitividade e barreiras ao Fajnzylber, Red de reestructuracin y compewww

125. Adquisicin de tecnologa, aprendizaje y ambieMarco Dini, Juan Manuel Corona y Marco A. N de venta S.02.II.G.67 (US$10.00) 2002. w

126. Las PYME y los sistemas de apoyo a la innovacompetitividad (LC/L.1756-P), N de venta S.0

127. As polticas de apoio gerao e difuso de Reis Botelho y Maurcio Mendona, Red de ree(US$10.00) 2002. www

128. El acceso de los indgenas a la tierra en los ordeVolumen I, Red de desarrollo agropecuario (LCRed de desarrollo agropecuario (LC/L.1767/A

129. Structural reforms, technological gaps and ecoJorge Katz, Restructuring and competitivenewww

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131. Hacia una educacin permanente en Chile,(LC/L.1783-P), N de venta S.02.II.G.98 (US$

132. Job losses, multinationals and globalization: tCompetitiveness Network (LC/L.1807-P), Sales

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134. El conglomerado del azcar del Valle del CaucReestructuracin y Competitividad (LC/L.1815- serie

s anteriores se encuentran disponibles

encias en un sector basado en el conocimiento en Argentina, Red de -P) N de venta S.02.II.G.8 (US$10.00) 2002. www

de las pequeas y medianas empresas en la Repblica Federal de rg Meyer-Stamer y Frank Wltring, Red de reestructuracin y 2.II.G.16 (US$10.00) 2002. www a Latina: Bolivia, Ecuador y El Salvador, Francesco Bicciato, Laura napini, Red de reestructuracin y competitividad (LC/L.1710-P) N de

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El (Lento) Retorno de Las Políticas Industriaes en AL, CEPAL, 2005

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