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Antonio Gomariz Pastor

El gasto de las misiones de las Fuerzas Armadas españolas en el exterior

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El gasto de las misiones de las Fuerzas Armadas

españolas en el exterior.


1. Introducción. 2. Fundamentos jurídico-políticos de las misiones de paz. 3. La financiación de las misiones en el exterior. 4. Evolución del gasto de las misiones de paz. 5. Repercusiones de las misiones de paz sobre el gasto de defensa y el gasto

militar. 6. El consenso social y político en torno al gasto de las misiones de paz 7. Conclusiones

1. Introducción.

El escenario estratégico y de seguridad mundial que se impuso con motivo de la

Guerra Fría, así como el tipo de conflictos que motivó (interestatales e ideológicos)

cambiaron sustancialmente con la caída del Muro de Berlín y con el denominado nuevo

orden mundial. Los cambios afectaron también a las organizaciones internacionales y

regionales de seguridad, afectando a su propia esencia. La Organización de las Naciones

Unidas (ONU), no escapó a estas transformaciones y al inicio de la década de los

noventa del siglo XX emprendió el camino de la reforma de las medidas de prevención

y salvaguarda de la paz.



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Desde el punto de vista clásico, ya superado, las misiones de paz se limitaban a

una intervención de militares desarmados (observadores conocidos como boinas azules)

que, a petición de las partes en conflicto, supervisaban el alto el fuego, la retirada de

tropas o el patrullaje de fronteras y zonas desmilitarizadas. O consistían en misiones

formadas por militares (cascos azules) que, además de lo anterior, actuaban como

fuerzas de disuasión y mediación entre las partes.

Butros Gali, Secretario General en 1992, estableció una división de las misiones

amparadas por la ONU que terminaría extendiéndose a las misiones de las

organizaciones regionales de seguridad (diplomacia preventiva medidas de

establecimiento de la paz -peacemaking, operaciones de mantenimiento de la paz -

peacekeeping, medidas de imposición de la paz -peace enforcement, medidas de

consolidación de la paz -peace building, operaciones de Ayuda humanitaria -

humanitarian operations).

Estas misiones de apoyo a la paz se enmarcan dentro de cuatro áreas básicas de

actuación, que son la seguridad, la reconstrucción, el desarrollo político y la asistencia

humanitaria. En ellas intervienen las fuerzas militares y policías, organizaciones

regionales e internacionales y agencias de Naciones Unidas y otras regionales.

Desde 1948 hasta el fin de la Guerra Fría, Naciones Unidas aprobó 15

operaciones de paz. Desde entones hasta 2000, fueron 36, más del doble. Al inicio de

2009 se mantienen 18 operaciones en activo, con unos 91.000 militares y 25.000 civiles

desplegados. Nuestro país ha estado presente desde 1989 en 52 operaciones de este tipo,

en más de 60 conflictos (Martínez: 2009).

La Unión Europea, en consonancia con su Estrategia Europea de Seguridad de

2003, ha comenzado a activar su Política Europea de Seguridad y Defensa (PESD). Esto

conlleva, entre otras cosas, el despliegue de tropas de los Estados miembros bajo una

estructura única para las operaciones de paz, organizadas en la Fuerza de Reacción

Rápida Europea, los Grupos de combate y la Fuerza de Gendarmería Europea. Con los

60.000 efectivos de la primera se responde de forma inmediata a las graves crisis

internacionales. Los 1.500 de la segunda se movilizan todavía más rápidamente ante un



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requerimiento urgente de la ONU (Operación Artemis, República Democrática del

Congo, marzo de 2006, por ejemplo). La tercera la forman fuerzas de policía y también

puede ser utilizada en operaciones de mantenimiento de paz (Chad, 2008).

Estas estructuras militares y de seguridad para participar en operaciones de paz y

misiones en el exterior de la UE se desplegarán cada vez más, por lo que la

participación española deberá ser solidaria con los socios europeos, tanto en tropas

como en otros recursos, lo que compromete a España a mantener unas capacidades

disponibles en todo momento y, por tanto, a prever incrementos de financiación en este

ámbito de la seguridad.

En este contexto es en el que se inicia la participación de las Fuerzas Armadas

españolas (FAS) en misiones internacionales. La primera fue la de Namibia, en 1989.

Desde entones, más de 100.000 militares de las FAS han participado en ellas.

La participación española en misiones internacionales de paz, en términos

relativos y en comparación con otros países, es reciente. La opinión pública española

todavía no es consciente de todas las implicaciones que conlleva, aunque comienza a

descender el apoyo a alguna misión, más por el aumento de la percepción del riesgo que

corren las tropas españolas que por cuestionar su legitimación -según el Barómetro del

Real Instituto Elcano, a mitad de 2007, eran más los españoles que valoraban

negativamente la presencia de tropas españolas en Afganistán que quienes lo hacían

positivamente, 51 % frente al 46 % respectivamente, un descenso este último de 14

puntos en la opinión positiva en medio año (Noya:2007)

Las FAS están presentes hoy en seis operaciones de paz en el exterior, todas

amparadas por Resoluciones del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y

autorizadas por el Congreso de los Diputados, en virtud de una Ley que así lo

contempla. En total, hay autorizados 1.100 efectivos para Líbano (UNIFIL), 778 para

Afganistán (ISAF), 630 para Kosovo (KFOR), 266 para Bosnia-Herzegovina (EUFOR

ALTHEA) y 100 para Chad (EUFOR CHAD-RCA), así como la reciente Operación

Atalanta de la Unión Europea (UE) en el Océano Índico, de lucha contra la piratería

frente a las costas somalíes, según la Resolución 1816, de 2008, del Consejo de



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Seguridad de las Naciones Unidas. En 2009, eliminado el límite de 3.000 efectivos

desplegables en misiones, el número lo determinará la legitimidad de la misión y la

capacidad de despliegue de nuestras FAS.

Los españoles dan un apoyo abrumador a estas misiones de paz, mientras se las

consideren misiones de paz y/o con fines humanitarios, de ahí que el envío de tropas a

Irak, al no considerarse tal, fuese rechazado también de forma abrumadora. En la base

de esta actitud encontramos el pacifismo, fuente de grandes contradicciones en la

opinión pública y factor que impide un mayor gasto público en defensa. Los españoles

no parecen reparar en que apoyar el envío de tropas al exterior en son de paz implica

asumir también un coste económico, además del coste en vidas humanas (Noya:2007)

La presencia relevante de España en el exterior se corresponde con un

compromiso cada vez mayor para contribuir al desarrollo, la cooperación y la paz. En

términos de desarrollo, España ha aumentado su compromiso de forma extraordinaria en

los últimos años, hasta alcanzar el 0,5 % del PIB en ayuda oficial en 2009 (más de

4.200 millones de euros en 2008). España se convierte en el 7º donante mundial en

términos absolutos y en el tercer país que más avanza desde 2006 en compromiso con el

desarrollo. Además, España viene aumentando su compromiso con Naciones Unidas y

figura como 9º país contribuyente en cuotas. Sin embargo, en términos de gasto

económico total en Defensa, España ocupaba el 15º puesto del mundo en 2008, por

detrás de países de menor peso económico, Corea del Sur, Arabia Saudí o Turquía (Real

Instituto Elcano:2009).

España viene siendo, descontado Luxemburgo, el país de la OTAN que realiza

un menor esfuerzo en Defensa respecto a su potencial económico. Así, invierte en su

defensa tan sólo el 1,2% de su PIB, casi la mitad de la media de los aliados europeos de

la Alianza, que se sitúa en el 2%.

Según datos del reconocido Instituto Internacional de Investigación para la Paz

de Estocolmo (SIPRI), España ocupó en 2007 el rango decimoquinto del mundo en

gasto militar, siendo de 14.600 millones de dólares y representando el 1 % del total

mundial. Entre los 15 primeros países del ranking figuran los otros cuatro “grandes” de



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la Unión Europea: Reino Unido, Francia, Alemania e Italia, segundo, cuarto, sexto y

noveno, con una participación mundial del 5, 4, 3 y 3 %, respectivamente.

En términos de contabilidad nacional, el esfuerzo es aún menor, y el presupuesto

de Defensa ya se situó en 2003 por debajo del 1% del PIB. En los últimos años se

observa, además, una tendencia a la baja, con una reducción constante del gasto en

Defensa, desde el 1,19% de 1995 al 0,92 del año actual. No obstante, el diferencial de

0,8 puntos respecto a los aliados europeos según la estadística OTAN, ha permanecido

inalterado en el período o se ha reducido desde los 1,2 puntos que existían de diferencia

en 1990.

No obstante, la culminación del proceso de profesionalización permite a nuestros

ejércitos haber ganado en capacidad de proyección de fuerza, a pesar de haber reducido

sustancialmente el número de sus efectivos. Es más, en términos de capacidad de

proyección militar, España puede estar hoy situada en cuarta posición en el contexto

europeo.

En su Informe de 2008, el SIPRI cifró el coste de las operaciones de paz de la

ONU, la UE y la OTAN de 2006 en 5.500 millones de dólares en 2006, una cifra récord

entonces, y rebajó a 5.290 millones de dólares las previsiones para 2007. Este gasto,

pese a ser elevado, empequeñece si se compara con el del mantenimiento de la fuerza

multinacional en Irak, 7.000 millones de dólares mensuales (unos 5.300 millones de

euros).

En 2007 se llevaron a cabo un total de 61 operaciones de paz, dos más que en

2006 y es el número más alto desde 1999. Esto mantiene la tendencia ascendente desde

2002, cuando se desarrollaron 48 operaciones. Los costos conocidos de las operaciones

de paz también siguieron creciendo en 2007 y el número de personas desplegadas en

dichas operaciones alcanzó la cifra más alta de todos los tiempos, 169.467 efectivos

(SIPRI:2008:7-8).

En este trabajo nos vamos a ocupar de conocer la relevancia adquirida por las

misiones de las Fuerzas Armadas en el exterior, su influencia y determinación sobre



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aspectos del gasto de Defensa en España y la evolución del gasto destinado al

despliegue de las misiones en el exterior. Hablar de gasto militar es algo más que

hacerlo del presupuesto del Ministerio de Defensa, e implica hacerlo de todos los gastos

destinados a las FAS, por lo que el gasto en misiones del exterior forma parte del gasto

militar, de seguridad y defensa.

España ha adquirido una relevancia mayor en las dos últimas décadas a nivel

mundial, en cuyo proceso ha influido la presencia de tropas españolas en los escenarios

de conflicto. Esto ha requerido la integración con ejércitos aliados y requerirá

intervenciones futuras más frecuentes para mantener los compromisos y

responsabilidades españolas internacionales, cuyo objetivo es la defensa y seguridad del

país. Como bien resume Luisa Barón, esto obligará a dotar y preparar a las FAS para

nuevas misiones mediante un esfuerzo y aumento progresivo del gasto militar, con el

objetivo de equiparar España al resto de socios y aliados.

A lo largo del trabajo, mediante un análisis descriptivo, cuantitativo y

cualitativo, hemos querido reflejar aquellas cuestiones que, sin ser directamente un

estudio del coste o gasto de las misiones que llevan a cabo las FAS españolas en el

exterior, guardan una relación directa con el mismo. Nuestro objetivo principal es doble:

por un lado, mostrar cómo el gasto de las misiones en el exterior supone una parte cada

vez mayor del gasto total de la seguridad y defensa y, por otro, conocer qué factores o

causas son las que presionan para que el coste de las misiones haya adquirido un

carácter progresivo, estable e imprevisible con la actual estructura, gestión y enfoque de

las misiones.

Entre estas causas están la propia de su fundamentación, ya que se apoyan en

apuestas políticas claras que los gobiernos parecen haber declarado irreversibles, en

función de la voluntad mostrada por España de participar en la seguridad mundial desde

la primera línea. También está el propio mecanismo de funcionamiento de los créditos

que financian las operaciones de paz, de por sí fluctuantes y variables. Seguidamente se

expondrá una breve evolución del gasto de las misiones, con especial énfasis en el coste

de últimos años, donde se concentra la mayor parte del desembolso global realizado por

España desde 1989. Hemos planteado otros aspectos que dificultan el cálculo de la



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previsión del coste de las misiones, que hemos denominado gastos concomitantes y que

forman parte de la factura global de las misiones, cuyo gasto se agranda por la

concurrencia de estos aspectos, entre los que está la mejora de la seguridad, la necesidad

de nuevas dotaciones, la adquisición de compromisos internacionales con el desarrollo o

la reconstrucción, etc. Por último, se hace hincapié en el consenso existente en torno a

las misiones de paz, un aspecto que consideramos influye también en el coste de las

operaciones, puesto que puede estar apareciendo por primera vez una ruptura más o

menos soterrada del apoyo político unánime a estas misiones, lo que podría terminar

afectando al presupuesto de mismas y, por deriva, al de defensa.

Las fuentes consultadas, la bibliografía, así como los sitios Internet visitados

aparecen recogidos al final del trabajo, y se han centrado sobre todo en los documentos

e informes oficiales de organizaciones españolas que se han ocupado del tema de las

misiones de paz de alguna manera, entre los que están incluidos el Libro Blanco de la

Defensa, la Revisión Estratégica de la Defensa, comparecencias gubernamentales (con

rango ministerial y de Secretaría de Estado), documentos y análisis de fundaciones e

institutos españoles o de autores españoles en centros internacionales (GEES, Real

Instituto Elcano, ICE, FAES, CIDOB, FRIDE, Alternativas,...), información del

Ministerio de Defensa, los Cuadernos de Estrategia del CESEDEN, números 46, 62, 68,

73, 82, 90, 116, los Documentos de Seguridad y Defensa del CESEDEN, números 3, 8 y

11 y, por último, artículos de opinión e informaciones de la prensa y medios digitales

españoles relevantes.



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2. Fundamentos jurídico-políticos de las misiones de paz.

La Constitución de 1978 no hace referencia a la participación militar española en

misiones de paz, en sistemas de defensa colectiva regional o en el de la ONU. Es la Ley

Orgánica de la Defensa Nacional 5/2005 la que regula por primera vez la participación

militar en misiones en el exterior, consecuencia de la Directiva de Defensa Nacional

1/2004 (CESEDEN: Documento de Seguridad y Defensa 3).

Hasta entonces, no había referencia normativa específica al respecto, debido al

aislamiento internacional de España y a la escasa frecuencia de estas operaciones

durante la Guerra Fría. Ni la legislación posterior a la Ley de Defensa Nacional de

1980, como tampoco su modificación de 1984, concedían soporte técnico ni jurídico a

las operaciones. Cada Gobierno ha decidido la participación internacional y su

información parlamentaria y social caso a caso, pero sin regulación procedimental. Ha

habido que esperar a la Ley Orgánica de la Defensa Nacional 5/2005 para resolver el

problema, o a abordarlo de manera inicial, de forma que se encuentre mayor respaldo

social y representativo parlamentario a las decisiones de participación de las FAS en

misiones en el exterior.

El capítulo III del Libro Blanco de la Defensa, 2000, ya recogía (como hizo

luego el capítulo III de la Revisión Estratégica de la Defensa) el gran cambio que

supuso para las Fuerzas Armadas españolas su participación en las nuevas misiones de

paz de los años 90, convertidas en un potente instrumento de política exterior. Además

de un cambio de filosofía y mentalidad, de funciones, de métodos y de escenarios,

aquellas primeras misiones en el exterior abrían la puerta a un cambio en los contenidos

de la defensa y seguridad, desde un esquema estático, nacional y aliado al de uno más

dinámico, amplio, multidimensional y basado en unas capacidades militares para la

proyección de fuerzas. Los Ejércitos comienzan a asumir tareas de proyección de la

estabilidad, con consecuencias importantes para sus medios y estructuras (“nuevos

conceptos, formas y procedimientos, así como en programas de material”)



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Este cambio implicó una redefinición en las líneas de acción estratégicas,

introduciendo la proyección de estabilidad como una de las cinco líneas básicas, junto a

la disuasión, cooperación, prevención y respuesta.

Los capítulos III del Libro Blanco y el IV de la RED establecen y mantienen, el

primero, por un lado, los objetivos de la participación española en las organizaciones

internacionales y, el segundo, por otro, los requerimientos básicos y las capacidades

críticas, destacando para nuestros intereses el de la movilidad y capacidad de

proyección (además de la protección, sostenibilidad, mando y control integrado,

vigilancia, reconocimiento, inteligencia y adquisición de objetivos, modularidad e

interoperabilidad de las fuerzas, acción conjunta, relevancia de las fuerzas especiales y

capacidad de operar en red).

Las misiones u operaciones que la Revisión Estratégica de la Defensa contempla

para las FAS en el exterior (anticipadas en el capítulo IV del Libro Blanco), son las

siguientes:

a) Operaciones de Paz y Ayuda Humanitaria, destinadas a mantener la paz y lograr

la seguridad y estabilidad en una región o Estado, que implican acciones

complejas para mantener la seguridad internacional, empleando la fuerza de

forma limitada si fuera preciso. Las “misiones Petersberg”, definidas en el

Tratado de la Unión Europea, abarcan misiones de tipo humanitario y de rescate

(límite difuso y débil entre misión de paz y humanitaria), de mantenimiento de

la paz y de gestión de crisis, con intervención de fuerzas armadas, incluidas las

de restablecimiento de la paz.

b) Medidas para el fomento de la confianza y la seguridad, el control de

armamentos y la no proliferación de las armas de destrucción masiva.

c) Diplomacia de Defensa

d) La lucha contra el terrorismo, inicialmente incluida en el Concepto Estratégico

de 1999, pero realmente consagrada en la Cumbre de Praga de la OTAN de

2002.



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La Directiva de Defensa Nacional establece, entre las grandes líneas de actuación,

las de consolidar el papel de las FAS como elemento relevante de la acción exterior del

Estado, transformar las FAS para adaptarse a las necesidades estratégicas vigentes,

asumir compromisos de seguridad compartida con socios y aliados y apoyar el

multilateralismo eficaz para la resolución de conflictos, con base en las resoluciones y

decisiones de Naciones Unidas.

La Ley Orgánica 5/2005, de Defensa Nacional (de 17 de noviembre, BOE número

276, de 18 de noviembre de 2005), en su artículo 15.2, describe la función de los

Ejércitos españoles en el exterior:

“Las Fuerzas Armadas contribuyen militarmente a la seguridad y defensa de

España y de sus aliados en el marco de las organizaciones internacionales de

las que forma parte, así como al mantenimiento de la paz, estabilidad y

ayuda humanitaria.” El artículo 19 condiciona posteriormente esta

participación.

La Ley recoge por primera vez la necesidad de consulta al Congreso para

autorizar la participación de las FAS españolas en el exterior, en intervenciones que no

guarden relación directa con la defensa del Estado o el interés nacional.

A los efectos que nos interesan en este trabajo, hay que indicar que las misiones

internacionales ejercen una presión sobre la transformación de los Ejércitos españoles,

tanto en cuestiones de asimilación de nuevos roles de cambio en el análisis de la

seguridad y la defensa del Estado, como de nuevo impulso cualitativo (logística,

organización, nuevas tecnologías o la necesidad de que la inversión en I+D+i esté en

concordancia con este relativamente nuevo conjunto de funciones de las FAS

españolas); todo ello en un contexto de seguridad global multilateral e interdependiente

(como reflejan diversos párrafos de la Exposición de Motivos de la Ley 5/2005).

El artículo 16.b) de la Ley de Defensa Nacional de 2005 establece los tipos de

operaciones de las FAS, entre las que están las del exterior:



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La colaboración en operaciones de mantenimiento de la paz y estabilización

internacional en aquellas zonas donde se vean afectadas, la reconstrucción

de la seguridad y la administración, así como la rehabilitación de un país,

región o zona determinada, conforme a los tratados y compromisos

establecidos.

En el artículo 19 se contemplan las condiciones que han de darse para la

participación de las FAS españolas en las misiones en el exterior, que incluyen la

petición expresa del Gobierno, la autorización del Consejo de Seguridad de las

Naciones Unidas o el acuerdo de organizaciones internacionales de las que España

forme parte, el cumplimiento de fines “defensivos, humanitarios, de estabilización o de

mantenimiento y preservación de la paz, previstos y ordenados por las mencionadas

organizaciones” y, por último, en el apartado “c” la conformidad con la Carta de las

Naciones y el Derecho Internacional incorporado al ordenamiento jurídico español.

Estas son las bases fundamentales que amparan la presencia de las FAS en el

exterior, normas y disposiciones que durante los próximos años seguramente irán

ampliándose y concretándose más, a medida que España aumente y consolide su plena

participación en misiones internacionales. Como señala Argumosa, España está presente

en el mundo, “en el núcleo duro de la UE con el 10% de las fuerzas”. Asimismo, dijo

que “estamos en todo”, en fuerzas multinacionales, en comisiones mixtas y en 35

acuerdos de defensa. Esto significa que “nuestro país apuesta por las misiones exteriores

y las capacidades de interoperatividad están conseguidas” (Argumosa:2006).



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3. La financiación de las misiones en el exterior.

Los proyectos de Ley de Presupuestos Generales del Estado declaran ampliable el

crédito para financiar los gastos de las misiones de las FAS en el exterior, cuya cuantía

es imprevisible por depender de los acontecimientos internacionales. El Gobierno de

España aprueba suplementos de créditos al presupuesto del Ministerio de Defensa para

los gastos de las contribuciones a la OTAN y la UE, por la participación en operaciones

de mantenimiento de paz (como los 16,3 millones de euros anunciados por el Secretario

de Estado en mayo de 2009).

Dado que las partidas y gastos por estas contribuciones dependen de las

operaciones de paz en cuestión, a veces se necesita cubrir nuevas necesidades, para lo

que es necesario tramitar varios suplementos de crédito por diferentes conceptos

presupuestarios (entre los que se incluyen las contribuciones al Presupuesto Militar de

la OTAN). El total de gastos de estas operaciones en las que participan las FAS se

financia con cargo a ese crédito ampliable que está al margen de las limitaciones del

presupuesto de Defensa.

Aún cuando en la actualidad existe un mayor control de ese carácter ampliable,

la realidad es que estas misiones de paz han supuesto, por lo general, un desahogo para

las finanzas de nuestros ejércitos más que una carga económica (Cosidó:2003)

En palabras de la actual Ministra de Defensa, en su comparecencia ante el

Congreso de los Diputados de 10 de diciembre de 2008:

La financiación de las Operaciones de paz y ayuda humanitaria está

garantizada a través de un crédito ampliable que permite asumir a lo largo

del año los gastos derivados de nuestra participación en las mismas, así

como la iniciación de otras nuevas si la situación lo requiere.

Dese 2001, como veremos en el apartado siguiente, se viene intensificando el

gasto de la participación exclusivamente militar en las misiones en el exterior. Por



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primera vez dicho gasto se coloca por encima de los 400 millones de euros en 2005, de

los 500 millones de euros al año siguiente o de los 600 millones desde 2007, hasta los

668 millones de 2008. En 2007, por ejemplo, el coste fue equivalente a unos 200.000

euros por soldado español en misiones de paz.

Naciones Unidas devuelve parcialmente el coste de las operaciones, pero la

OTAN y la Unión Europea no, siendo cada Estado el que asume todos los gastos.

Moreno destaca la necesidad de aclarar si el coste seguirá un crecimiento exponencial y

o previsible, o si se debe plantear ya una planificación con previsiones a medio y largo

plazo, sobre todo si se piensa que el número de soldados desplegados permanecerá

estable y que en algunos conflictos puede establecerse una duración mínima en años y

en el tipo y contenido de la misión.

La cuestión de la financiación de las misiones en el exterior pone en concordancia

la capacidad militar y el gasto en defensa, que, aunque guarden relación, no son lo

mismo. La capacidad militar tiene que ver con el capital militar acumulado en un

momento (sistemas de armas, infraestructuras, etc.) y con la cantidad, calidad y

formación de los efectivos militares. El gasto militar es el flujo que se produce durante

un período cerrado, un año normalmente, y que condiciona en cantidad y calidad la

capacidad militar (CESEDEN: 2007:Documento de Seguridad y Defensa 8).

Medir la capacidad militar presenta las dificultades propias del contenido de lo

que se pretende cuantificar, el factor capital y el humano, condicionados por la

tecnología de las armas y la cualificación de los efectivos militares, además de otros

factores también difíciles de medir (capacidades estratégicas de los cuadros y mandos,

la voluntad de defensa del Gobierno o la motivación). A dichos factores se une la

complejidad de las funciones no tradicionales de las FAS, como la participación en

misiones en el exterior, que requieren capacidades adicionales y diferentes (CESEDEN:

2007:Documento de Seguridad y Defensa 8).

Además de la relación con el gasto en defensa y la capacidad militar, las misiones

en el exterior han abierto las puertas a que España se haya ido sumando a los programas

europeos de industria de la defensa y de cooperación que han motivado un mayor



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esfuerzo financiero en equipamiento. Diversos obstáculos han retrasado y encarecido

esos programas y sistemas de armas, cuya disposición permite la participación en

términos de igualdad con los socios en ejercicios y misiones conjuntas internacionales,

garantizando la interoperabilidad (CESEDEN: 2007:Documento de Seguridad y

Defensa 8).

Este mecanismo de financiación con créditos ampliables está generando cada

vez más polémica entre algunos sectores de la sociedad, particularmente los

movimientos y organizaciones pacifistas, ecologistas y antimilitaristas, pero también

entre los analistas de seguridad y defensa y de la cooperación al desarrollo, que

demandan más transparencia, criterios regulables, indicadores, catálogos de actuaciones,

etc. Es una tarea pendiente que pasa por un redimensionamiento de la política de

defensa, de su financiación y por una apuesta de la sociedad española y de sus

representantes políticos por abordar los gastos de la seguridad y defensa de forma

consensuada.



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4. Evolución del gasto de las misiones de paz.

20 años de misiones de paz.

Los datos ofrecidos por el Centre d’Estudis per la Pau J.M. Dèlas relativos al

gasto total liquidado en concepto de fuerzas militares en el exterior (cuya fuente son los

Presupuestos del Estado) y del presupuesto del Ministerio de Defensa (éste desde 2000

hasta 2009), nos muestran la importancia que va adquiriendo el gasto de las misiones

respecto del gasto en defensa.

El primer aspecto que hay que destacar respecto del gasto de las misiones en el

exterior es la dificultad existente para poder encontrar una fuente o algún centro, oficial

o no oficial, que garantice información y datos fiables. Esto puede sorprender, pero

incluso las cifras ofrecidas por fuentes oficiales del Ministerio de Defensa sobre un

mismo período o una misma misión no son coincidentes, constatando tal dificultad,

como veremos en las siguientes líneas.

Desde el inicio de las misiones en el exterior, el gasto total de las mismas está

cerca de alcanzar los cinco mil millones de euros, cuando en diversos medios de

comunicación y fuentes oficiales lo cifran en unos cuatro mil al final de 2008. En

concreto, el gasto total se cifraría en 4.979,5 millones de euros, tomando como base la

tabla de gasto ofrecida por el centro de estudios Delàs, citando fuentes del Presupuesto

del Estado, pero modificando lo relativo al año 2006, ya que este centro publica un

gasto de 545 millones de euros para las misiones de 2006 mientras el Ministerio de

Defensa reconoce 563 millones de euros, en información parlamentaria ofrecida en el

Congreso de los Diputados.

Podríamos establecer dos períodos bien diferentes en cuanto al gasto producido

por estas misiones en sus 20 años de desarrollo para España. Uno, la primera década, de

1989 a 1998 y otro, la segunda, de 1998 a 2008, que coincide con la puesta en marcha

por parte de la ONU, la OTAN y la UE de las operaciones más importantes que han

seguido a la Guerra Fría, si excluimos las intervenciones en Bosnia-Herzegovina. En

esta segunda década se ha producido un crecimiento medio del gasto anual de las



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misiones de aproximadamente el 18,5 %, desde luego, muy superior al experimentado

por el presupuesto del Ministerio de Defensa (al que nos referiremos posteriormente) o

por el gasto militar en su conjunto, y ello pese a que en dos momentos, 2000 y 2004, se

produjeron reducciones respecto de los años precedentes, de casi un 10 % y de un 8,5

%, respectivamente (ver tabla siguiente).

Entrando en detalle, cabe destacar que el gasto acumulado en el período

comprendido entre 2002 y 2008 fue de casi el 75 % del gasto total de las misiones

durante sus 20 años de despliegue (73,4%). España gastó 3.640,5 millones de euros en

en este tiempo, un dato que muestra la relevancia que están adquiriendo estas misiones

dentro del gasto de la seguridad y defensa en España. Este aumento ha coincidido con

una creciente actividad internacional de las FAS en misiones de paz, específicamente

con la intervención en Afganistán, Irak o Líbano. Mientras, en la década anterior a este

sexenio considerado, 1991-2001, el gasto total fue de casi 1.321 millones de euros.

En relación con las inflexiones más importantes referidas a los gastos en

determinados años o períodos, sobresalen cuatro puntos. De 1998 a 1999 se produjo un

aumento superior al 70 % en el gasto anual, motivado por la presencia en Bosnia-

Herzegovina y en Kosovo. De 2001 a 2002 se produjo un incremento anual del 39,6 %,

explicado por la presencia en Afganistán. Entre 2002 y 2003 hubo un incremento de

casi el 26 %, debido a los casi 100 millones que costó la presencia en Irak. Y de 205 a

2006 se produjo un aumento del 35 %, siendo la misión de la FINUL la causa del

mismo.

Atendiendo al gasto producido en las dos últimas legislaturas, por introducir la

variable cambio del partido que sustenta al gobierno, hay que decir que la primera

observación a realizar es el incremento extraordinario producido en el gasto de las

misiones en el exterior. Durante los años 2000 a 2003, el coste de las misiones en el

exterior fue de 1.227,5 millones de euros, mientras que durante los años 2004 hasta

2007, el gasto ascendió a 1.984,6 millones de euros, lo que representa un incremento del

61,7 %.



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Probablemente se debe a la prolongación y permanencia de las tropas españolas

en las misiones emprendidas, tanto en la segunda legislatura del Partido Popular

presidida por Aznar como en la primera del Partido Socialista presidida por Rodríguez

Zapatero.

Gasto anual de las FAS en misiones de paz 1998-2008

Año Gasto Variación %

1998 146,3 14,2

1999 249,2 70,2

2000 239,6 - 9,6

2001 241,3 0,7

2002 330,5 39,6

2003 416,0 25,8

2004 380,6 - 8,5

2005 416,5 9,4

2006 563,0* 35,1

2007 642,5 17,9

2008 668,0 4,0

Gasto consignado en millones de euros.

Incremento medio anual: 18,46 %

* Ministerio de Defensa (el Centre Delás contabiliza en su informe 545 millones

de euros).

Fuente: Presupuestos del Estado y Centro d’Estudis per la Pau J.M. Delás

Vemos como año a año aumenta considerablemente en las operaciones de paz el

porcentaje destinado al mantenimiento de las misiones de las FAS en el exterior. Pero

estos datos, aisladamente considerados, no ofrecen toda la magnitud del gasto que

conllevan dichas misiones y su significado dentro del gasto en defensa en nuestro país.

Para ello, baste decir que, en relación con el gasto consignado para el Ministerio de

Defensa, el gasto destinado a las misiones en el exterior viene suponiendo cada vez una

proporción mayor. Si se compara la ratio de crecimiento del presupuesto de Defensa

entre el año 2000 y 2009, un 1,4, se comprobará que es notablemente inferior a la ratio



18

de crecimiento de las misiones, un 2,2. Cada presupuesto crece a un ritmo muy

diferente.

Si además ponemos en relación el total del gasto anual destinado a las misiones

de paz con el total anual del presupuesto del Ministerio de Defensa, observaremos cómo

el primero supone un porcentaje cada vez mayor y creciente respecto del presupuesto

del Ministerio (ver tabla siguiente). Mientras que el gasto de las misiones de paz en la

primera mitad de la primera década del siglo XXI era equivalente al 5 % y 6 % del

presupuesto total anual del Ministerio, en la segunda mitad de la década, suponía una

cantidad equivalente superior al 7 %. Esto nos da una idea de la importancia y

necesidades que necesitará cubrir España en relación con las intervenciones fuera de

nuestras fronteras.

Presupuesto anual del Ministerio de Defensa. Coste anual de las misiones de

paz. Equivalencia porcentual del coste de las misiones en relación con el

presupuesto del MDE.

Año Presup. MDE MISIONES % equivalente

Misiones/MDE

2000 5.799,7 239,6 4,13

2001 6.060,7 241,3 3,98

2002 6.322,6 330,5 5,23

2003 6.479,6 416,0 6,42

2004 6.746,7 380,6 5,64

2005 7.024,7 416,5 5,93

2006 7.416,5 563,0 7,59

2007 8.052,7 642,5 7,98

2008 8.492,6 668,0 7,86

2009 8.240,7 771,5* 9,36*

Elaboración propia a partir de datos del Centre Delàs y el Ministerio de Defensa

Cantidades expresadas en millones de euros.

* Estimación basada en el incremento medio anual del período 2005-2008



19

Hasta aquí un conjunto de datos y cifras que explican el estado de la situación

globalmente. En las líneas siguientes reflejaremos la relevancia de las mismas

atendiendo a la evolución de las cifras en los últimos cinco años.

Las últimas comparecencias de la Ministra de Defensa ante el Congreso de los

Diputados para informar sobre las misiones de las FAS en el exterior y para solicitar la

autorización parlamentaria legalmente prevista desde 2005 ofrecen datos e información

sobre la financiación de las misiones que permiten plantear algunos de los obstáculos y

de los retos pendientes para las mismas.

Desde que en enero de 1989 España participara en su primera misión en el

exterior, la de Naciones Unidas para verificar la retirada de las tropas de Angola, más de

100.000 militares han sido desplegados en el exterior en sucesivas rotaciones, de los que

aproximadamente la mitad lo han sido en los últimos cinco años. Esto nos da idea de la

creciente importancia que España está concediendo a este tipo de intervenciones de las

FAS, pero también de la dificultad que supondrá mantener un esfuerzo sostenido de esta

envergadura sin que afecte a otras áreas o ámbitos de la defensa y la seguridad,

específicamente al presupuesto de la Defensa.

Han sido más de 176.000 patrullas, unas 3.400 misiones de desactivación de

explosivos y más de 1.100 inspecciones y controles de armamento realizados por las

FAS en estos 20 años. La Armada ha dedicado más de 3.000 días de mar a estas

misiones (equivalente a ocho años seguidos). El Ejército del Aire ha realizado más de

25.000 horas de vuelo (1.800 de evacuación medicalizada). Las FAS han distribuido

169 toneladas de ayuda humanitaria, han realizado más de 1.200 proyectos de

cooperación y han prestado atención sanitaria a más de 8.000 civiles. Con este espíritu

resumía la Ministra de Defensa las misiones de las Fuerzas Armadas en el exterior:

Esta vocación internacional ha contribuido a aumentar el peso de España en

el concierto de las naciones; ha servido a la causa de la paz mundial; y ha

sido también, en sí misma, un vector de cambio para las propias Fuerzas

Armadas. No cabe duda de que, junto con la profesionalización y las



20

reformas legales, las misiones internacionales de paz han sido el tercer gran

instrumento modernizador de nuestros Ejércitos.

Se trata, como vemos, de un amplísimo bagaje para las FAS y de una diversidad

de tareas que han ido conformando un know how militar español reconocido

internacionalmente. Para el Gobierno, el argumento de la participación en la gestión de

una paz internacional requiere mayores responsabilidades en estas operaciones y, por

tanto, un esfuerzo que demandará otro de financiación.

Sobre el gasto en operaciones de paz en el exterior, Enrique Navarro (2009:2),

destaca que en gasto por efectivo España está “en ratio similar al ejército británico o al

francés”. El aumento del gasto en estas operaciones es uno de los aspectos más

relevantes del gasto de defensa de España en la VIII Legislatura (2004-2008). Desde

1999, tanto el número de efectivos desplegados como el gasto de estas operaciones se

han triplicado (de 200 millones de euros a 645 millones y de 1.635 efectivos a unos

3.200 en 2007). Y esto pese a que España es el país de la Unión Europea y de la OTAN

que menos dedica a la Seguridad y Defensa en términos relativos (un 1,18 % del PIB en

2007, frente al 1,78 % de la UE), puesto que práctica e invariablemente repite España

desde 1990.(Enrique Navarro, 341).

Durante gran parte del período 2004-2008 hubo 13 misiones activas en el

exterior, que se desplegaron en 10 países diferentes, además de en Asia Central. En

total, fueron 8.315 los efectivos movilizados. La duración media de estas misiones fue

de casi 19 meses, un período cada vez mayor que debiera hacer pensar en elaborar

programas de previsión de la financiación. De las trece misiones, ocho terminaron en

ese período, pero se iniciaron nueve y cinco permanecen activas (la de mayor duración

es la de la KFOR, en Kosovo, activa desde junio de 1999).

Una visión global del gasto en misiones de paz.

Desde que España comenzara oficialmente su participación en misiones de

Naciones Unidas el 3 de enero de 1989, económicamente ha hecho un gran esfuerzo, de

tal forma que a mediados de 2007 (información en prensa) ya se había destinado más de



21

3.100 millones de euros a tales misiones y hasta 2008, según el informe España Hoy,

nuestro país había dedicado unos 4.000 millones de euros para costear las misiones en el

exterior (capítulo VI, Política de Defensa, página 7 del informe), cifra no coincidente,

de nuevo, con otras ya ofrecidas en este trabajo.

El Ministerio de Defensa destinó en 2008 año un total de 668 millones de euros

a las misiones internacionales de mantenimiento de la paz y puso en marcha un

mecanismo de control y eficiencia de gasto para conseguir reducir el coste de las

contrataciones (Secretario de Estado en el Congreso). Al inicio de 2008, las misiones de

las FAS en el exterior que estaban activas eran las de Bosnia-Herzegovina, con 258

efectivos, para dar estabilidad al progreso del país, la de Kosovo, con 585 efectivos,

formando parte de la fuerza multinacional, la de Afganistán, con 690 efectivos,

formando parte de la fuerza internacional de asistencia para la seguridad (ISAF) y la de

Líbano, con 1.100 efectivos, integrada en la fuerza interina de ONU (FINUL), además

de los 9 observadores militares que participan en la verificación de los acuerdos de paz

desplegados por la ONU y la UE (Ministerio de Defensa:2008).

En la comparecencia ante la Comisión de Defensa del Congreso para informar

sobre las partidas asignadas a su Departamento en los Presupuestos Generales de 2009,

Méndez el Secretario de Estado de Defensa explicó que el gasto derivado de la

participación española en misiones de mantenimiento de la paz asciende a 633 millones

de euros en lo que va de año y que el ejercicio se cerrará con otros 35 millones de euros,

lo que supone una inversión total de 669 millones de euros. Además informó del gasto

de las operaciones de Bosnia, Kosovo y Afganistán, que ascendió en 2007 a 642

millones de euros, en 2006 alcanzó los 563 millones (como se vio en la tabla de gasto

anual, el Centre Delàs publicaba 545 millones de euros) y en 2005 los 416 millones.

Hay que recordar que estas misiones son de las más costosas y permanentes de

las FAS. En ese sentido, el Consejo de Ministros de 19 de diciembre de 2008 prorrogó

la presencia de FAS en el exterior: 1.100 para Líbano (UNIFIL), 778 para Afganistán

(ISAF), 630 para Kosovo (KFOR), 266 para Bosnia-Herzegovina (EUFOR ALTHEA) y

100 para Chad (EUFOR CHAD-RCA).



22

Más de dos mil millones de euros (2.003.649.000 €) es la factura pagada por

España en la pasada legislatura en concepto de misiones de paz en parte de los

escenarios más conflictivos del mundo. La más costosa fue la operación de Afganistán,

865 millones de euros para mantener allí a apenas 700 militares. De la Memoria de

Actividades del Ministerio de Defensa en la VIII Legislatura (2004-2008), se desprende

que casi 30.000 efectivos de los tres ejércitos fueron desplegados para desempeñar

tareas en el exterior.

Dicha Memoria recoge también el gasto de las operaciones realizadas en 2004

en la guerra de Irak, que fue de casi 100 millones de euros (93.962.000 euros). Las

operaciones en Líbano, Kosovo y Bosnia costaron 275, 294 y 284 millones de euros,

respectivamente. La relación de gastos contemplados en la Memoria incluye los casi 74

millones en Haití; 27 millones en la República Democrática del Congo; 35 millones en

la operación Libertad Duradera; 7 millones en concepto de despliegue de observadores

militares y otros 45 millones de euros en misiones digamos menores (la principal tuvo

lugar en 2005 al norte de Pakistán, donde 370 soldados se desplegaron para ayudar a las

víctimas de un terremoto).

Descripción por misiones. El período 2004-2008.

Seguidamente, realizamos una breve descripción de las misiones internacionales

de España en 2008, expuestas de mayor a menor según el coste de la financiación y

teniendo en cuenta los gastos parciales que se han ido produciendo hasta finales de

2008.

Afganistán.

España participa para establecer la seguridad en Afganistán a través de su

estabilidad, reconstrucción y desarrollo, en virtud de la misión ISAF contemplada en la

Resolución 1386 del Consejo de Seguridad de la ONU, de 20 de diciembre de 2001 y de

sucesivas resoluciones que la prorrogan. Hay 778 efectivos desplegados en la zona



23

(España es el undécimo contribuyente por efectivos), pero desde 2002 y hasta finales de

2008, han sido 11.737 los efectivos desplegados en la zona en distintas rotaciones.

La relevancia de esta misión viene dada por ser la que consume casi el 50 % del

total del gasto destinado a las misiones internacionales (la previsión para 2008 se

calcula en 312 millones de euros -el 46,7 % del total de las misiones, aunque los 778

efectivos suponen el 26 % del total desplegado en este tipo de operaciones). En otro

sentido, su relevancia también viene dada por ser la misión que más víctimas de las

FAS españolas se ha cobrado, 87 hasta final de 2008.

España había gastado 634 millones de euros en la misión de paz en Afganistán

hasta abril de 2007, según los datos aportados por el Gobierno al Congreso en una

respuesta escrita al diputado del PP Antonio Gutiérrez Molina, que se completarán con

al menos 10 millones de euros que el Ministerio de Asuntos Exteriores ha destinado en

los dos últimos años a asistencia sanitaria y de construcción de algunas infraestructuras

básicas en Kala i Naw. Tan sólo un año y medio después, la misión de Afganistán ya

había consumido 865 millones de euros, como se ha visto anteriormente, lo que muestra

los problemas de financiación, de previsión y de esfuerzo que tendrá que realizar

España en torno a esta misión, que demandará durante largo tiempo más recursos,

efectivos, seguridad y gastos en otras áreas concomitantes a la reconstrucción (sanidad,

educación, democratización, etc.).

Antes de ese año, el gasto evolucionó de la siguiente manera: el gasto del

despliegue de los 690 efectivos españoles en Afganistán a finales de 2006 era de

236.952.975 euros, frente a los 223.629.915 euros de 2005 y los 102.570.869 de 2004.

La operación en Afganistán cumplidas tres cuartas partes de 2006 superó ya en unos 13

millones de euros al gasto total del año 2005 (casi un 6 % más a falta de un trimestre).

Una de las características de la financiación de esta misión internacional es la

variabilidad y fluctuación de sus gastos. Otro ejemplo de efecto concomitante es el

acuerdo hispano-afgano para financiar, equipar y entrenar una unidad del Ejército

afgano tipo compañía, de unos 150 efectivos, más la construcción de un cuartel en Qala-



24

i-Naw destinado a un batallón de 600 efectivos en la provincia de Badghis, de fecha 28

de julio de 2008.

En julio de 2009 habrá otro batallón, de 450 efectivos, para prestar seguridad de

cara a las diferentes fases de las elecciones, logística y vigilancia. El coste total será de

unos 44 millones de euros, gasto que se consignará con cargo al capítulo 228 para la

financiación de las operaciones de paz.

Líbano.

España participa en esta misión con 1.100 efectivos (iniciada hace 30 años por

Naciones Unidas), por mandato establecido en la Resolución del Consejo de Seguridad

1701 (2006), que amplió el número de efectivos y las tareas. Se trata de una misión de

cascos azules en una zona de riesgo, con la función de fuerza de interposición entre las

partes en conflicto, con las funciones añadidas de acompañamiento a las instituciones y

FAS libanesas en el desarrollo y cumplimiento de sus y obligaciones de desminado,

reconstrucción de infraestructuras y asistencia sanitaria. El gasto de esta operación en

2008 es de 177.457.262 de euros.

Bosnia-Herzegovina.

Es la más antigua, con 15 años de duración, y es consecuencia de la guerra en la

antigua Yugoslavia. La presencia española actual en Bosnia-Herzegovina se enmarca en

la PESD, en la operación Althea (Resolución 1575 del Consejo de Seguridad de

Naciones Unidas, de 22 de noviembre de 2004) y aporta 341 militares, con un gasto en

2008 próximo a los 82 millones de euros.

La evolución del gasto en Bosnia en el período 2004-2006 fue el siguiente:

67.143.061 euros hasta finales de 2006, frente a los 62.149.498 euros de todo el 2005 y

los 71.706.273 de 2004. Según datos del propio Gobierno, desde 1992 y hasta 2006,

España había enviado a Bosnia-Herzegovina a más de 36.000 militares y la misión

había supuesto un gasto de 1.666 millones de euros. En abril de 2007 salió de Móstar la



25

agrupación táctica Salamandra, finalizando la misión de paz de la ONU, de la OTAN y

luego de la UE que España comenzó en 1993.

Kosovo.

El objetivo de la misión es “garantizar el entorno seguro y la libertad de

movimientos en todo el territorio, protegiendo a las minorías étnicas” (comparecencia

de la Ministra de Defensa, 10-12-2008). España participa en cumplimiento del mandato

de la Resolución 1244 del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas de 10 de junio de

1999 y cuenta con 623 efectivos en la zona con un coste de 68,7 millones de euros en

2008.

En la operación militar de Kosovo de 1999, el coste aproximado para nuestro

país fue de 1.382 millones de euros aproximadamente, contabilizado en el gasto militar

de 2000. El contingente español en la Fuerza de la OTAN en Kosovo, que tenía ya 620

efectivos en 2006, generó en ese año gastos por 77.616.490 euros, frente a los

65.198.441 euros de 2005 y los 66.662.677 euros de 2004. Esto supone en torno a un

18% más que en 2005 y más del 16% sobre 2004, cuando no había terminado el año,

aunque en 2008 se rebajó la cifra y después se produjo al retirada definitiva, no sin

cierta polémica por la forma y la anticipación no prevista por los aliados.

El Gobierno español ha explicado que la compleja situación existente plantea

nuevas tareas a la misión (crear estructuras de seguridad en Kosovo), que España

considera inasumibles, al entender que superan el mandado establecido por Naciones

Unidas, no participando ni contribuyendo financieramente.

Chad

Se trata de una operación paradigmática de intervención humanitaria de la

Unión Europea que tiene el cometido principal de proteger a la población civil,

fundamentalmente refugiados y desplazados, además de distribuir la ayuda humanitaria

y de facilitar el acceso y la libertad de movimientos del personal humanitario y de

protección de equipos, personal e instalaciones para asegurar dicha ayuda.



26

La operación comenzó en marzo de 2008 para acabar en un año, con un coste

para nuestro país de 19 millones de euros y un despliegue a final de 2008 de 84

militares (202 incluidas las rotaciones).

Somalia

Es una operación reciente frente a las costas de Somalia, para la protección y

garantía del tráfico marítimo y la prevención de la piratería en la zona. España, además

de participar en la misma, ha sido uno de los países impulsores. No se ofrecieron datos

de esta operación en la comparecencia de diciembre de 2008.

Además, han existido otras misiones españolas en la pasada legislatura, como la

de Haití, bajo el amparo de Naciones Unidas, desplegada en abril de 2006, que costó

26.407.871 euros en ese año (30 millones en 2005 y 9,4 el año anterior); o como la

operación en Pakistán para ayudar a las víctimas de un terremoto, cuyo gasto se elevó a

10.235.351 euros en 2006 (34 millones en 2005, año en que transcurrió la mayor parte

de la misión).

Finalmente, cabe mencionar que el despliegue de observadores militares de 2004

a 2006 supuso un coste de 1.885.257 euros en 2006, frente a los 1.258.229 millones de

2005 y los 1.047.422 euros de 2004. El coste de los Observadores y Oficiales Militares

de Enlace fue de 1,7 millones de euros en 2008.

La última operación autorizada para las FAS en el exterior es la Operación

Atalanta, cuyo objetivo es “contribuir a la disuasión, prevención y lucha contra los actos

de piratería y robo a mano armada que tienen lugar frente a las costas somalíes”

(Consejo de Ministros de 9 de enero de 2009 y comparecencia de la Ministra de

Defensa ante el Pleno del Congreso el 21 de enero de 2009).

Esta operación tiene planificadas dos rotaciones trimestrales con la aportación de

un total de 672 efectivos (277 efectivos en la primera y 395 en la segunda). La tercera

rotación estará en función de la evolución y necesidades de la operación. El coste total



27

previsto de la operación, según la Ministra de Defensa en la comparecencia citada, se

cifra entre 3,7 y 5,1 millones de euros por mes, con lo que el coste previsto de las dos

rotaciones planificadas oscilará entre los 22,2 millones de euros y los 30,6 millones. El

desembolso económico se asigna a la partida presupuestaria “Participación de las

Fuerzas Armadas en operaciones de mantenimiento de la paz”, según acuerdo del

Consejo de Ministros de 9 de enero de 2009.

Junto a estas misiones mayores, España mantiene otras actuaciones de las FAS

en el exterior, como las de participación en el Mando Componente Terrestre de la

Fuerza de Respuesta de la Alianza Atlántica, el Mando Naval o Aéreo, los Battle

Groups o Fuerzas de Reacción Rápida de la Unión Europea.

Sobre las operaciones de tipo humanitario, en la VIII Legislatura (2004-2008) se

llevaron a cabo 22 operaciones de ayuda humanitaria de emergencia a 21 países. El

incremento de tipo de operaciones está haciendo que el Ministerio de Defensa apoye a

la Secretaría de Estado de Cooperación Internacional para conseguir el "Reforzamiento

de la capacidad logística de la Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI).

El Ministerio de Defensa, según el IECAH, gestionó en 2004 el 49% de toda la

ayuda humanitaria española en el exterior, lo que genera una imagen no real de los

ejércitos como actores humanitarios incongruente con la práctica, ya que “menos del

1% de su presupuesto, como no debería ser de otra manera, se puede identificar

estrictamente con acción humanitaria” (Villaverde:2007:34).

Por otro lado, Moreno ha analizado los datos referidos a la ayuda humanitaria y

constata que el Ministerio de Defensa ha gestionado de 2003 a 2007 más de 56 millones

de euros en este tipo de ayuda, de los que el 43% (22,4 millones) se gastaron en 2005,

coincidiendo con el despliegue en Indonesia por los efectos del tsunami, frente al escaso

millón de euros de un año antes. Con todo, lo más significativo es que el gasto

gestionado por Defensa en asistencia humanitaria a 14 países en el período citado ha

llegado a ser del 22% del total de la acción humanitaria bilateral pública de España en

2005 (fuente: Moreno, tabla f 4, 2008:6), aunque ese porcentaje se sitúa después por

debajo del 10% y en torno al 6% de la acción humanitaria pública total.



28

Reflexiones necesarias.

Las misiones en el exterior están causando gastos crecientes año a año. Este

crecimiento debe replantear su financiación, así como una reflexión sobre el límite de

las mismas y la manera en que afectará al presupuesto de la Defensa en general. La

participación de las FAS en Afganistán se ha convertido en poco tiempo en la primera

operación con unas expectativas de gasto y financiación muy elevadas. Ya en 2006

duplicaba su previsión y consumía más de la mitad del total destinado a misiones en el

exterior, cifrado por el Gobierno en 424.961.348 de euros (información ofrecida a dos

respuestas parlamentarias sobre el gasto de participación de las FAS en el exterior hasta

el 10 de septiembre de ese año).

Entre los obstáculos que las FAS deben superar para clarificar sus funciones en

las operaciones de paz se encuentra el del creciente coste de las mismas (además de

otras relevantes como la autolimitación en el uso de la fuerza mientras se exponen a

mayores riesgos, la comunicación a la opinión pública, la imposibilidad de garantizar la

seguridad de forma absoluta, la fatiga de combate o la adaptación a la lucha contra la

insurgencia o la multinacionalización).

El gasto global de 2008 para estas operaciones ha sido de 668 millones de euros,

un 4% más que en 2007. En su conjunto, como hemos visto, las necesidades de

financiación de estas misiones aumentan muy por encima de los incrementos

presupuestarios de Defensa. Además, hay que tener presente que el número de efectivos

estaba limitado a 3.000 hasta 2009 y que la eliminación de ese límite conllevará, con

toda probabilidad, un aumento de los efectivos destinados a las misiones y,

consecuentemente, un aumento de los gastos de las mismas.

Hemos comprobado cómo se repiten los fallos de previsiones de financiación de

las misiones en el exterior, en la necesidad de efectivos y en el montante de las mismas.

El Ministerio de Defensa tuvo que hacer frente en 2008 a 131 millones de euros extras

de la partida presupuestaria "Recursos adicionales para misiones de paz", que una vez

agotada puede ampliarse mensualmente con anexos adicionales.



29

Para 2009, la previsión es que el despliegue de las FAS en el exterior supere los

1.000 millones de euros, excluyendo la adquisición de material necesario que se realiza

de forma urgente (aunque como vimos atrás, nuestra proyección se cifra en torno a los

800 millones de euros, en un ejercicio de contención y aplicando el incremento medio

anual de los últimos años). Ahora, en junio de 2009, vuelven a presentarse nuevas

necesidades de despliegue militar en el exterior ante las que el Ministerio de Defensa se

vio obligado a solicitar del Congreso autorización para enviar 532 militares a

Afganistán (450 al batallón de vigilancia de la seguridad en las elecciones del 20 de

agosto, 70 a la protección del aeropuerto de Kabul y el resto a tareas de adiestramiento

del Ejército afgano). En su comparecencia del 17 de junio de 2009, la ministra cifró el

coste del envío en 44 millones de euros.

No se están planteando, de momento, alternativas a este escenario de incremento

constante del coste de las misiones de paz, pese a que se conoce que es uno de los

rasgos de estas misiones, quizá porque significaría asumir un coste político de difícil

cálculo.



30

5. Repercusiones de las misiones de paz sobre el gasto de defensa y el gasto militar.

El incremento del presupuesto destinado a la participación de las FAS en el

exterior no afecta exclusivamente al gasto directo derivado de la puesta en marcha y

desarrollo de cada misión. Además, se producirá cada vez más un efecto concomitante

sobre otro tipo de gastos que irán configurando una especie de “factura global” de las

misiones internacionales, fruto del compromiso y responsabilidad adquiridas por

España en un entorno internacional, cada vez más interdependiente y determinante

desde el punto de vista de la financiación.

Además, las intervenciones en el exterior requieren y requerirán, cada vez más,

seguridad y rapidez de despliegue y capacidad de sostenimiento, en diferentes

momentos del conflicto (pre-conflicto, conflicto y post-conflicto) y tipos de misiones

(ayuda humanitaria, interposición, mantenimiento de la paz, etc.). Esto implica mayor

capacidad de resolución, más personal y a su vez materiales y equipos más modernos.

Sin duda, va a constituir una prueba importante para el Ministerio de Defensa y

para la sociedad española, porque España deberá contar con mejores capacidades para

desplegar más efectivos y medios en el exterior, lo que replanteará las prioridades del

presupuesto de defensa en una etapa de recesión económica. Según la Ministra de

Defensa, los Ejércitos españoles “tienen capacidad para mantener desplegada, en estas

misiones en el exterior, una fuerza de hasta 7.700 militares”, en dos escenarios

principales y cuatro secundarios, convirtiendo a España en uno de los países de la

OTAN capaces de alcanzar un 10% de capacidad de empleo de su fuerza operativa.

Tratamos a continuación de cómo las misiones de paz repercuten y presionan

sobre diferentes gastos de la seguridad y la defensa, incluyendo los gastos en

cooperación y desarrollo, en ayuda humanitaria, en gastos derivados del cumplimiento

de las obligaciones y protocolos internacionales, los de las instalaciones, materiales,

medios y adquisiciones, los de garantía y mejora de la seguridad, los de personal o los

de medios tecnológicos.



31

Veamos, en primer lugar, las relaciones entre ayuda humanitaria, cooperación y

protocolos internacionales y las misiones exteriores y cómo presionan sobre el gasto

militar en general. La participación en operaciones internacionales lleva aparejado, cada

vez más, el compromiso adicional de contribución económica para actuaciones de

cooperación, aunque correspondientes al presupuesto del Ministerio de Asuntos

Exteriores. Este es, junto a la vinculación de la seguridad a la paz y al desarrollo, uno de

los rasgos económicos de las misiones actuales, lo que les confiere un carácter integrado

que en el futuro demandará más recursos y habrá que planificar con más rigor. Sirva

como ejemplo la aportación de 237 millones de euros como ayuda al desarrollo

anunciada en la Conferencia de París para la reconstrucción de Herat y Qala i Now, en

Afganistán.

Un aspecto denunciado reiteradamente desde los sectores dedicados a la

cooperación internacional (el Instituto de Estudios de los Conflictos y Ayuda

Humanitaria) es el de la confusión o poca transparencia presupuestaria existente sobre

las asignaciones realizadas por el Ministerio de Defensa en concepto de Ayuda Oficial

al Desarrollo. El hecho de que Defensa consigne diversas cantidades en concepto de

ayuda humanitaria y no queden reflejadas de antemano o con posterioridad las

cantidades destinadas a ayuda humanitaria o al despliegue de tropas en el exterior es

fuente de conflicto en relación con la financiación de estas operaciones, pero también lo

es de otro tipo (legalidad, desvío posible de fondos de la AOD, etc.).

En el análisis realizado por el IECAH sobre la Ayuda Humanitaria de 2001 y

2002 se pone de manifiesto este hecho. Por ejemplo, el marco presupuestario para 2004

fijó en 34,17 millones de euros la aportación del Ministerio de Defensa en concepto de

ayuda humanitaria. Por otro lado, el Plan Director fijó una asignación de 71,9 millones

de euros, de los que no se sabe cuánto se imputa como Ayuda Oficial al Desarrollo y

dentro de la misma cuánto como ayuda humanitaria. Igualmente, se describe cómo en

el año 2002:

de los 58,7 millones euros que el Ministerio de Defensa imputa como AOD

en 2002 el 96% corresponden a una parte de los costes adicionales de la

presencia de tropas españolas en operaciones de paz en Bosnia Herzegovina.



32

Kosovo y Afganistán. Datos desagregados de estas partidas que permitan

analizar cuales podrían ser imputados como ayuda humanitaria y cuales no,

no se han obtenido. Por ello, parece que son gastos vinculados al despliegue

y la logística de los contingentes españoles, poco relacionados con la

provisión de bienes o servicios a las poblaciones víctimas de aquellas crisis.

Para los analistas del IECAH, este hecho debilita la labor de la Agencia de

Cooperación en favor de ministerios como el de Economía o el de Defensa y, además,

aleja a España de los criterios y recomendaciones internacionales (Comité de Ayuda al

Desarrollo) sobre eficacia y respeto en materia de ayuda y de valores humanitarios.

Junto a esto, destacamos el coste o gasto de actividades derivadas de los

protocolos firmados por España. Por ejemplo, entre junio de 2008 y marzo de 2009,

España aportó 600.000 euros al Fondo fiduciario de acción contra las minas de la ONU

para desplegar dos equipos de limpieza de áreas del Líbano contaminadas por restos

explosivos de guerra; 1.100.000 de euros al primer Fondo fiduciario de colaboración

OTAN y los Países de la Asociación para la Paz para identificar y eliminar remanentes

de restos explosivos de guerra y eliminar municiones fuera de servicio del inventario

militar jordano; y 10 millones de euros en acción contra las mimas y asistencia a

víctimas. En total, 11.700.000 de euros para medidas de asistencia respecto de los restos

explosivos de guerras existentes (artículo 7 del Protocolo V, en cumplimiento del

Anexo a la Convención sobre prohibiciones o restricciones del empleo de ciertas armas

convencionales que puedan considerarse excesivamente nocivas o de efectos

indiscriminados, en concreto el Protocolo sobre restos explosivos de guerra).

En el mismo período, las colaboraciones realizadas por España en materia de

cooperación y asistencia (artículo 8 del Protocolo) ascendieron a 1.659.977 euros , de

los que 489.977 euros fueron para cuatro cursos de instructor de desminado en beneficio

de Chile, Mauritania, Perú, Ecuador y Bosnia-Herzegovina y 1.170.000 euros para los

Grupos de Desactivación de Explosivos en Kosovo (KFOR), Afganistán (ISAF) y

Líbano (UNIFUK). .



33

El total de las medidas adoptadas en virtud de la aplicación de los artículos 7 y 8

del Protocolo V conllevó un desembolso económico para España de 12.870.000 euros.

Además del gasto directamente destinado a la misión, se produce una presión

sobre la necesidad de contribuciones complementarias para la cooperación en materia

de reconstrucción de la paz y de las instituciones de seguridad, infraestructuras y

asistencia sanitaria. En algunas ocasiones, este “paquete financiero misión +

cooperación” vendrá definido previamente a la puesta en marcha de la misión, pero en

muchas otras se producirá un gasto extraordinario adicional durante la misión o

posteriormente. España, por ejemplo, ha contribuido en 2007 y 2008 al Fondo

Fiduciario para la reconstrucción de Afganistán con 40 millones de euros y

comprometió 150 millones de euros en la Conferencia de Londres de 2006, a los que se

sumarán otros 60 millones para 2011 y 2012 –según informe de la Ministra de Defensa

en su comparecencia de 17 de junio de 2009 ante el Congreso de los Diputados para

informar y solicitar autorización para “llevar a cabo nuevos desarrollos de nuestra

misión en Afganistán”.

Por otro lado, en la Cumbre de la OTAN del 3 y 4 de abril de 2009, de

Estrasburgo-Kehl, España anunció una aportación de 120 millones de euros para la

reconstrucción de Afganistán para el período 2009-2012.

Las dos misiones en el exterior más importantes que llevan a cabo las FAS

españolas son, de lejos, las de Afganistán y Líbano, tanto por el número de efectivos

desplegados, 778 (a falta del nuevo envío para cubrir la seguridad electoral) y 1.100

respectivamente, como por su coste económico, 275,8 millones de euros y 865,3

millones de euros, respectivamente, en la VIII Legislatura. Es por ello que el Ministerio

de Defensa esté contribuyendo a las mismas con los mayores desembolsos en asistencia

humanitaria, más de 13 millones al Líbano y 5,5 millones a Afganistán, aunque no se

conocen cifras de 2007, lo que no implica que no hubiera aportación (Moreno: 2008).

Otro efecto económico de las operaciones en el exterior es que cada vez

consumirán más recursos, material y capacidades, lo que modificará las previsiones de

la Defensa española no solo sobre armamento y capacidades, sino sobre la formación e



34

inversiones (aviones espía para Afganistán, por ejemplo, como se verá más abajo). En

principio, se puede considerar esta circunstancia positiva, porque provocará incrementos

en el gasto de defensa, pero puede provocar también obstáculos a la planificación,

coordinación y problemas de cumplimiento de otros objetivos y prioridades para la

modernización y capacitación de las FAS.

La nueva Base de Comunicaciones de la ONU que se está construyendo en

Valencia será el primer emplazamiento del Departamento de Misiones de Paz de la

ONU en España y el segundo en la Unión Europea. Su coste es de unos 20 millones de

euros, sufragados por el Ministerio de Defensa. Este proyecto lo está realizando la

empresa española ISDEFE (Ingeniería de Sistemas para la Defensa de España) y estará

operativo en 2010. Se trata de un Centro de Comunicaciones al servicio de las

Operaciones de Paz de Naciones Unidas, del que dependen actualmente 90.000 civiles y

militares.

El Ministerio de Defensa adjudicó en abril de 2007 a una Unión Temporal de

Empresas (Inda Sistemas, EADSE-CASA y la israelí IAI) el contrato de fabricación de

cuatro aviones no tripulados que serán desplegados en Afganistán para controlar los

movimientos de los talibanes y, eventualmente, para realizar operaciones de

bombardeos locales sin riesgos. Un contrato adjudicado en 14,37 millones de euros. Las

intenciones del Ministerio de Defensa son, desde entonces, conceder prioridad a la

seguridad, operatividad e inteligencia de las misiones militares en el extranjero. Estos

aviones no tripulados, los primeros que tendrán las Fuerzas Armadas españolas,

permitirán una vigilancia "día y noche" en operaciones hostiles. Las palabras del

entonces Ministro denotan el rumbo que están tomando estas operaciones en el exterior

y sus gastos inmediatos, al asegurar entonces que "no se escatimarán" recursos.

Hace algunas semanas las tropas españolas recibieron 28 nuevos vehículos blindados

'Lince' tras la llegada anteriormente de otras 11 unidades para el Equipo de

Reconstrucción Provincial (PRT) a Qala-i-Naw, que se suman a las 17 presentes ya

desde octubre. En este sentido, viene al caso mostrar una visión informativa como la de

Gervasio Sánchez, periodista especializado 25 años en conflictos, quien destaca la falta

de medios de transporte de tropas en escenarios lejanos, lo que obliga a plantear los



35

objetivos y prioridades de la defensa española en los presupuestos del ministerio. Los

testimonios de este periodista es revelador del esfuerzo pendiente de la defensa española

en gasto público para poder dotar a las FAS con medios suficientes para cumplir con la

creciente demanda de participación en misiones en el exterior:

Es sorprendente que un país como España, con misiones de paz en zonas

lejanas como Afganistán, no tenga aviones de transporte de tropas. Aviones

que puedan transportar a soldados desde España hasta Afganistán de una

manera rutinaria. No quiero recordar lo ocurrido en el pasado que está

presente en la memoria de todos los militares españoles, pero creo que se ha

empezado a construir la misión de Afganistán desde el tejado sin haber

hecho antes los cimientos. Creo que es muy importante plantearse si se

quiere continuar en Afganistán diez años más, porque, por desgracia, creo

que dentro de diez años seguirá habiendo guerra en Afganistán (Fundación

Alternativas: 2007:38).

creo que donde hay que invertir verdaderamente es en las dotaciones para

lo que van a ser luego las misiones de paz o de guerra en las que

participarán las Fuerzas Armadas;

Sé, por ejemplo, que el año pasado en Afganistán tuvieron que pedir ayuda a

los americanos, porque no tenían piezas de recambio para los Hércules

(Fundación Alternativas:2007:38).

Al despliegue de la misión, a los gastos de cooperación, de adquisiciones y de

materiales, se añade el gasto extraordinario destinado a la seguridad de las FAS según el

riesgo, amenazas y peligrosidad de aquélla (en los 20 años de misiones en el exterior

han fallecido 148 militares, la mayoría por accidentes, aunque indudablemente también

relacionados con la seguridad). En varias de las misiones se ha hecho necesario

incrementar la previsión inicial de gasto para mejorar y aumentar la seguridad de las

tropas desplegadas sobre el terreno. Siguiendo con la misión en Afganistán, baste decir

que las tropas españolas desplegadas allí cuentan con vehículos tácticos equipados con

inhibidores de frecuencia que no tenían inicialmente, o que contarán con 93 vehículos



36

Lince, 33 más de los programados (Ministra de Defensa, comparecencia de 17 de junio

de 2009 ante el Congreso de los Diputados).

La precariedad total del gobierno afgano afecta también a la celebración de

elecciones y es una muestra del consumo extraordinario de recursos aludido, al margen

de lo previsto para la misión. Ante la llamada de participación, España ha aportado 1,5

millones de euros y tiene previsto enviar otra aportación que no sobrepasará los 5

millones de euros para el Fondo Fiduciario para las elecciones. Pero, además de

aportación económica, enviará un Batallón de apoyo.

Uno de los efectos de la mayor actividad exterior de las FAS es el aumento de las

retribuciones del personal destinado en los organismos de paz y seguridad, agregadurías

de Defensa y misiones internacionales, el aumento de las cuotas en esos organismos y el

aumento en concepto de dietas, desplazamiento por asistencia a sesiones de trabajo o

maniobras internacionales. Por ejemplo, de 2000 a 2001, estos aumentos fueron de

1.500 millones de pesetas y de 1.241 millones en los dos primeros apartados.

Pero, el verdadero problema del personal es su proyección y movilidad, porque

movilizar más de 3.500 soldados en este momento a uno de estos escenarios en el

exterior es prácticamente imposible. Esos 3.500 son los que están cuatro, cinco o seis

meses allí, pero a ellos hay que sumar los que se están preparando para el relevo, que

han de ser, aritméticamente, otros 3.500; con lo que ya suman 7.000, más los que

vuelven de regreso a casa, que tienen que descansar el período correspondiente, de

modo que son otros 3.500. Es decir, hablamos de una cifra de disponibilidad de entre

15.000 y 20.000 efectivos con apoyo logístico de tierra (Mardones: Fundación

Alternativas:31). Este es el coste que la sociedad española y los gobiernos deben de

mostrar con claridad y sin tapujos.

Hay otra repercusión importante derivada del coste de las misiones que influye

sobre las nuevas tecnologías. La analista y profesora Luisa Barón, en referencia al

presupuesto de Defensa de 2006, destaca las dificultades de las FAS debido a la

limitación de algunas compras relativas a las comunicaciones, la guerra electrónica o los

sistemas de información, que afectaban directamente a la interoperabilidad con los



37

ejércitos aliados, más centrados en avances electrónicos. Los gastos de las misiones en

el exterior se financian al margen de estas consignaciones presupuestarias mediante

créditos ampliables cuya liquidación final se sitúa alrededor de los 200 millones de

euros.

En el trabajo “Panorámica del Presupuesto de Defensa 1946-1995” ya se señalaba,

hace quince años, esta posible incursión en incoherencias o contradicciones, cuando se

dice en el mismo:

Existe indudablemente una cierta contradicción entre una política oficial que

responsablemente impulsa una mayor participación en la defensa común

europea, ofreciendo aportar al Eurocuerpo una División Mecanizada,

intervenir en misiones internacionales de paz, asumir importantes

compromisos en los programas de armamento -EF-2.000, Helios, Leopard,

etc.- y la falta de unas dotaciones adecuadas para atender a su realización.

Hay un supuesto último más en el que la previsión de gasto de las misiones se

puede convertir en difícil de prever, como la decisión de la organización internacional o

regional que ampara la misión internacional de prorrogar, modificar o reconvertir su

objetivo, hecho que conlleva normalmente un aumento de la dotación presupuestaria.

Habrá que analizar a medio plazo si todas estas presiones sobre el presupuesto de

Defensa y de otros ministerios destinado a las misiones internacionales irán en

detrimento del presupuesto de Defensa en términos relativos al presupuesto total y en

términos de PIB.



38

6. El consenso social y político en torno al gasto de las misiones de paz

Vimos al principio que las misiones de paz en el exterior gozan de “buena

salud”, dicho en términos coloquiales, desde el punto de vista de la aceptación por parte

de la sociedad española. De igual manera, se trata de una actuación de las FAS

españolas que sigue teniendo una valoración positiva entre las elites políticas,

gubernamentales y parlamentarias españolas, hasta el punto de que habían estado fuera

del debate político y partidista. No obstante, en los años más recientes, además de por

los movimientos pacifistas, antimilitaristas y las ONGs dedicadas al ámbito de la

cooperación al desarrollo y de los derechos humanos, emerge en el ámbito político una

dialéctica respecto del gasto de las misiones de paz, su planteamiento y su mayor

relevancia respecto del gasto de defensa global.

En realidad, no se trata de un debate público, todavía, ni de una ruptura política

básica en torno a las FAS en el exterior, ni a una diferencia importante, por cuanto las

votaciones en el Congreso de los Diputados para el envío de FAS al exterior siguen

contando con el apoyo casi absoluto del mismo. Pero, comienzan a plantearse aspectos

que podrían indicar que estamos al inicio de una nueva etapa en cuanto al consenso

básico en la materia, algo propio también de una actividad que ha superado ya su

infancia y necesita consolidarse en términos de madurez, es decir, de eficacia, control

del gasto y plena asunción política y social.

En el fondo, la cuestión no gira en torno al papel de las FAS en el exterior ni a la

necesidad del envío o no de tropas, sino que afecta al gasto en seguridad y defensa y al

coste de las misiones como una parte más del mismo gasto. En este sentido es en el que

falta un acuerdo de base político y social. Hemos visto que España carece de un gasto

en Defensa acorde con su peso como octava potencia económica mundial y como

potencia media. El debate debe establecerse en términos de compromisos nacionales e

internacionales, en el sentido de si implican un mayor gasto o más bien una mayor

coordinación de capacidades a nivel europeo, o ambas a la vez.

Por ello, es preciso saber qué estrategia de gasto tiene España, que es lo mismo

que saber si se está gastando de la forma correcta para responder a las amenazas reales



39

actuales. Y una clave está en la relación entre el presupuesto de Defensa y la

coordinación de capacidades, es decir, si debe haber más gasto o más coordinación con

los socios europeos, hecho que guarda relación, entre otros aspectos, en primer lugar,

con las misiones de la UE, pero también con las de la ONU y de la OTAN.

Es evidente que hay un problema de insuficiencia de gasto. Seguramente no hay

que gastar más en armas convencionales pero sí que hay que gastar más en Defensa y

Seguridad. Hay quien aboga por apostar claramente por una organización europea de

Defensa, que incluso podría rentabilizar más el gasto en Defensa, ya que, se argumenta,

la integración en unidades multinacionales, compartir tecnología, un gran mercado

europeo y la especialización derivada permitiría a España asumir funciones en las que

tuviera más capacidades que otros países y un ahorro importante en los presupuestos

(Fundación Alternativas:2005:26).

Aparte del consenso en el tema del gasto en Defensa, lo cierto es que el debate

se ha abierto a nivel político. Con el título “El pacifismo armado de Zapatero” y la firma

del Diputado del PP Ignacio Cosidó, la Fundación para el Análisis y los Estudios

Sociales (FAES), denuncia el "pacifismo armado" del presidente de Gobierno, además

del hecho de haber convertido a España en la octava potencia mundial exportadora de

armas y de haber desplegado militares en zonas de conflicto, superando en 2007 y 2008

el límite de 3.000 efectivos impuesto por el propio Ejecutivo. La denuncia se extiende al

gasto militar que, según el Diputado y en referencia al Gobierno de España desde 2004,

es "uno de los que más ha aumentado los gastos militares", con una subida mayor que la

registrada en los ocho años del PP, tendencia rota con el "recorte histórico" del 3% para

2009.

Junto a la denuncia del crecimiento del gasto militar, Cosidó pone el énfasis en

la poca transparencia del gasto en defensa y en la dependencia de la financiación

procedente del Ministerio de Industria para dotar a programas de armas.

Este incipiente debate terminará afectando a las misiones de paz y pone de

relieve la inexistencia de acuerdos básicos en torno al gasto de defensa, a la dotación de

programas, a la exportación de armamentos o a la política informativa de la defensa.



40

Esto, si bien todavía no afecta directamente a las misiones en el exterior, acabará

haciéndolo. La falta de diálogo y de consenso parlamentario y político en relación con

la Defensa en general terminará trasladándose a las misiones en el exterior en particular,

como lo demuestran las palabras del Diputado Cosidó, Portavoz del Partido Popular en

la Comisión de Interior del Congreso de los Diputados, que considera que los

Ejecutivos españoles desde 2004 han adoptado un falso pacifismo, con "mucha

demagogia y un discurso que contradice los propios hechos", afirmando que influirá

negativamente, "un claro coste", sobre la credibilidad internacional de España y

reducirá las capacidades de defensa de las FAS.

La experiencia de un periodista como Gervasio Sánchez, sus crónicas sobre la

precariedad con la que a veces se desarrollan algunas operaciones de las FAS en el

exterior, en escenarios de riesgo, es una llamada de atención que obliga a replantear la

necesidad de consenso y acuerdo real entre los dos partidos mayoritarios del Estado, el

PP y el PSOE, con la inclusión del resto de partidos, en relación con las misiones de

paz, para dejar de utilizar estas intervenciones militares de forma arrojadiza.

Esto mejoraría algunos de los aspectos directamente relacionados con el coste de

las misiones, como el hecho de encontrarnos actualmente ante situaciones que “son

verdaderamente esperpénticas y paradójicas”, debido a que el Ministerio de Defensa

está pagando la factura de la hipoteca suscrita anteriormente por la adquisición de

sistemas de armas que además están poco relacionados con el bagaje de unas FAS de

proyección (Fundación Alternativas:2007).

El consenso fijaría el esfuerzo en mejorar la eficacia de las misiones en el

exterior, ahorrando costes y duplicación de gastos. En ocasiones, parece existir una

descoordinación entre los ministerios de Exteriores y Defensa en términos económicos.

Viendo el presupuesto, es significativa la falta de correspondencia entre los gastos de

ambos, dadas las prioridades otorgadas por el Gobierno a las misiones de paz en el

contexto de su acción exterior (Fundación Alternativas:2007:33).

Y afectaría positivamente a las previsiones, escasas, de financiación de las

misiones en el exterior, que vuelven a fracasar año tras año. En 2008, por ejemplo, el



41

Ministerio de Defensa tuvo que hacer frente a 131 millones de euros adicionales de la

partida presupuestaria "Recursos adicionales para misiones de paz". Para 2009, la

previsión es que el despliegue de las FAS en el exterior supere los 1.000 millones de

euros, excluyendo la adquisición de material necesario que se realiza de forma urgente.

Para finalizar, diremos que la prioridad concedida por los gobiernos españoles a

la participación de las FAS en misiones internacionales y el consenso vigente en la

sociedad sobre la misma no cuestionan, por ahora, el gasto creciente en este tipo de

intervenciones. Sin embargo, la percepción de riesgo, el aumento de las bajas militares

(por accidentes, por enfrentamientos con las partes en conflicto o como consecuencia de

la actividad en las operaciones) y el mayor coste de estas misiones supondrán a medio

plazo un obstáculo a la legitimación y al apoyo social a las mismas.



42

7. Conclusiones.

La participación española en las misiones de paz en sus 20 años de historia ha

sido más tardía y menos numerosa que la de otros países, contando con menores

capacidades militares y niveles de adaptación a las nuevas misiones. Junto al retraso

histórico, España presenta deficiencia en las capacidades militares para asumir las

nuevas responsabilidades en los escenarios de la seguridad internacional (Marrero,

2007).

Junto a estos déficits de la acción internacional de España en el terreno militar y

económico, hay que destacar las debilidades de la política exterior, que tienen que ver

sobre todo con el problema del reducido gasto público destinado a política internacional

y a defensa. La pretensión de “ser grande” requiere de grandes compromisos

financieros, diplomáticos y militares. Pese a los avances habidos (más recursos para la

cooperación al desarrollo o la eliminación al topo de presencia de las FAS en el

exterior), el problema es estructural y apunta al decrecimiento progresivo del

presupuesto militar, el más bajo de la OTAN sobre el PIB, así como al escaso cuerpo

diplomático (Real Instituto Elcano:2009).

Mientras los militares españoles estuvieron al margen de toda actividad fuera de

nuestras fronteras nacionales, su crónica insuficiencia de medios quedaba paliada, en

gran medida, por la inacción. Pero cuando se les encomiendan misiones internacionales

en creciente número, los desequilibrios de los presupuestos de Defensa se vuelven más

evidentes y la necesidad de ajustarlos, más urgente. La situación internacional y

estratégica reclama de los ejércitos mayor capacidad de actuación y una mayor

generación de seguridad, lo que lleva consigo un gasto que la sociedad no sólo debe

entender, sino asumir (Cosidó:2003)

El problema de fondo que se debe plantear es si los presupuestos de Defensa

españoles son suficientes para sostener unas Fuerzas Armadas profesionales, modernas

y capaces de asumir los crecientes compromisos militares de nuestro país. (ARI 84).

Este menor esfuerzo financiero en defensa conlleva límites estratégicos, en el sentido de



43

no contribuir como se debiera a la política de defensa y seguridad europea, no aportando

las capacidades militares necesarias a la misma.

España ocupaba en 2006 el decimoctavo puesto entre los 20 países del mundo

más implicados en las operaciones en el exterior. En 2007, el 45% de los efectivos

españoles participaban en operaciones bajo mandado de la OTAN el 39% lo hacían bajo

mandato de Naciones Unidas y el 16% bajo el paraguas de la Unión Europea. Sobre la

distribución geográfica, se ha producido un cambio de escenarios, desde los

tradicionales vinculados a los intereses estratégicos nacionales, como América Latina o

el Mediterráneo, hacia otros considerados hasta hace muy poco tiempo más alejados de

los mismos, como África o Asia. Sobre el respaldo a este tipo de misiones en el exterior

hay que señalar que sigue siendo muy elevado y sostenido a lo largo del tiempo, por

encima del 80% e incluso del 85 % en muchos momentos.

Pese a la limitación en sus capacidades y a los retrasos históricos, coincidimos

con el IECAH en valorar positivamente la profesionalidad de las FAS en las misiones

en el exterior, su capacidad de colaboración con otras Fuerzas Armadas, el

cumplimiento con altos niveles de exigencia, su notable operatividad, todo lo cual ha

contribuido a aumentar el peso internacional de España y a superar el reto de su

incorporación al escenario mundial con notable presencia. Han sido más de 100.000

soldados en más de cincuenta operaciones con un coste humano de 148 muertos y un

presupuesto acumulado de unos 5.000 millones de euros, aunque el coste exacto de

estas misiones es un dato no fácil de conocer.

Este excelente trabajo repercutirá, sin duda, en el gasto de defensa, ya que la

participación en nuevas misiones vendrá determinada, cada vez más, por mayores

garantías de seguridad, mejoras en las dotaciones, en las adquisiciones, en el

armamento, etc. para que las FAS españolas puedan desplegarse en igualdad de

condiciones y buscando ventajas comparativas.

Aunque tenemos la obligación de reflejar también otra parte de la realidad que

viene marcada por un conjunto de rasgos expuestos en el trabajo y que agrupamos para

su enumeración: los continuos bailes de cifras observados; la falta de previsión



44

presupuestaria en torno a las misiones en el exterior (más allá de la comprensible

imprevisibilidad de las propias misiones nuevas); los aumentos que se constatan como

imprevisibles pero que no lo son tanto; los incipientes problemas o falta de consensos

básicos en el ámbito político; los gastos concomitantes frecuentes y elevados que

enmascaran muchas veces el verdadero coste de las misiones; las operaciones que se

estancan y requieren de mayores créditos. En definitiva, una realidad que muestra la

mayor relevancia que está teniendo el coste de las misiones de paz sobre el gasto militar

en general y sobre el presupuesto de Defensa, en particular.

Las carencias no sólo son económicas. El vacío normativo en el ámbito de las

misiones de paz existente en España durante la mayor parte de su despliegue parece

empezar a solventarse con la Ley 5/2005, aunque su recientísima aprobación y su falta

de recorrido no permiten una evaluación sobre su coherencia ni sobre su desarrollo.

Las alusiones directas y específicas de los documentos básicos de la Defensa a

las misiones en el exterior (Libro Blanco, Revisión Estratégica, Directiva de Defensa

Nacional o Ley 5/2005) son escasas, algo característico de la normativa y disposiciones

jurídicas, reglamentarias y técnicas relativas a la Defensa, pero también de la mayoría

de análisis y estudios del sector elaborados en nuestro país, necesitado de especialistas e

informes específicos. Pese a ello, como se indica en el capítulo VIII del Libro Blanco,

existe desde hace tiempo una conciencia clara sobre los problemas presupuestarios y de

financiación de la Defensa española (“consciente de las carencias actuales derivadas de

las insuficientes dotaciones presupuestarias de los últimos años, se dedicarán recursos

en una cuantía suficiente para la consecución de unas Fuerzas Armadas acordes con el

papel que a España le corresponde ejercer").

Hay que reiterar el hecho de que las cifras y datos que se ofrecen continuamente

en comparecencias oficiales, en las páginas webs del Ministerio de Defensa o de

organismos oficiales no siempre son coincidentes. Mientras que a finales de 2008

diferentes foros evaluaban la trayectoria de los 20 años de misiones militares españolas

en el exterior, la Ministra de Defensa ofrecía seis meses antes datos que se sitúan en las

proximidades de las cifras ofrecidas, pero que son diferentes y se prestan a confusión.



45

En lo referido a cifras no oficiales o fuentes secundarias, la dificultad reside en

las diferencias publicadas o incluidas en informes y análisis, muchos de los cuales

muestran tablas incompletas sobre coste de las misiones, incluyendo información y

datos de algunas misiones normalmente obtenidos a partir de respuestas parlamentarias,

estimaciones en comparecencias en la Comisión de Defensa del Congreso de los

Diputados o ante los medios de comunicación. Todo esto empaña la gestión de las

misiones de paz y afecta a la transparencia y a la confianza hacia dichas misiones. Por

encontrar dificultad de unidad de criterios informativos oficiales y de elaboración de

estadísticas, baste señalar las diferencias para conocer el dato exacto del número de

efectivos desplegados en los 20 años de misiones en el exterior. Mientras el Ministerio y

otras fuentes y la propia Ministra hablan de 100.000 efectivos participantes en estos 20

años, el IECAH habla de 105.000. La Ministra De Defensa, en su intervención de 6 de

mayo para inaugurar el III Congreso de Historia de la Defensa, dedicado a las

operaciones multinacionales de pacificación, en la sede del Instituto Gutiérrez Mellado

de la UNED, dijo que “más de 90.000 hombres y mujeres han intervenido en más de 50

operaciones”. Estas variaciones determinan el coste final de las misiones de manera

importante.

Otra dificultad reiterada es la dificultad de cuantificar globalmente el

desembolso de la acción humanitaria exterior del Ministerio de Defensa, que viene dada

por la falta de información y de transparencia en los datos y por la fragmentación de la

misma que es ofrecida parcialmente y en referencia sólo a algunas misiones y, muchas

veces, a aspectos de alguna de ellas. Pero, sobre todo, viene dada por la inexistencia de

una fuente gubernamental autorizada y solvente que haga públicas las cuantías

económicas a cargo del presupuesto de Defensa o que comparezca en las Comisiones

parlamentarias o en el Congreso para informar de las mismas (Moreno:2008:6).

El Libro Blanco ya recogía en 2000 las necesidades de las FAS, a todos los

niveles, para su participación eficaz en las misiones en el exterior, las de aumentar las

inversiones y la de incrementar las consignaciones presupuestarias, así como las

relaciones entre ellas y el dinamismo económico que imprimen a la economía nacional.

Esta necesidad de financiación de los recursos necesarios que el Libro Blanco demanda

se extiende más allá del Ministerio de Defensa, para afectar al de Industria. Con ello, se



46

va haciendo más compleja la tipificación y financiación de las misiones en el exterior.

Sin embargo, para garantizar el horizonte financiero, no se establecen más que objetivos

genéricos (“impulsar un marco financiero estable y realista que evite incertidumbres

presupuestarias”) y consideraciones globales (“dar estabilidad a las adquisiciones de

material, incrementar la cooperación internacional, aumentar gradualmente las

dotaciones presupuestarias”) muy alejadas de criterios o indicadores comprometedores.

Muchos analistas y militares han señalado la necesidad de mejorar la capacidad

de transporte estratégico, sobre todo para poder desplegar fuerzas y trabajar en varios

escenarios simultáneamente. También ha quedado demostrado que las FAS españolas se

pueden integrar en cualquier estructura multinacional, militar o civil y que la activación

global de las misiones debe coordinar diplomacia con dinero, organizaciones civiles

preparadas y militares con medios y capacidades para generar seguridad para la labor de

las organizaciones civiles y empresas. Al final, los militares son consientes de que su

participación en las misiones en el exterior ha contribuido a mejorar notablemente su

imagen entre la ciudadanía española, imagen favorecida también por un ejemplar

comportamiento y actitud en el cumplimiento de sus tareas.

Esta imagen positiva facilita la ampliación de presupuestos por parte del

Ministerio de Defensa para el desarrollo de las misiones. Una mayor legitimación social

facilita una mayor demanda de fondos para cubrir las necesidades y capacidades que

exigen las misiones en el exterior así como las reformas necesarias (modernización y

adquisición de equipos, material y armamento).

El incremento continuo en la demanda por operaciones de paz y la creciente

diversidad en su naturaleza política, humanitaria y militar requiere un enfoque más

avanzado en la planeamiento de las operaciones. Dicho planeamiento demanda una

mayor coordinación interna entre los diferentes departamentos y agencias y una

cooperación más sólida entre los múltiples actores externos (SIPRI:2008).

En este sentido, año tras año, todas las recomendaciones apuntan a buscar un

equilibrio entre el peso político, económico y social de España y el de sus capacidades

militares, sobre todo conociendo que desde 2008 el presupuesto comienza a no crecer



47

tanto y a estancarse, siendo el crédito ampliable para estas misiones un “balón de

oxígeno” para evitar unas restricciones perjudiciales para las FAS.

Teniendo en cuenta el escenario de contracción presupuestaria del gasto español

de defensa, 4 % (Navarro, 2009:2) y la tendencia en gastos de personal, gasto corriente

e inversiones, Navarro augura en su análisis una reducción drástica del gasto destinado

a misiones de las FAS en el exterior (conclusión que no se corresponde con los

permanentes aumentos anuales, las prioridades de los últimos ejecutivos españoles ni

con las previsiones de otros analistas vistas en este trabajo):

“es previsible la reducción del capítulo 228, de financiación de operaciones

de paz, de forma muy significativa, que se situaría en torno a los 650

millones de Euros anuales en 2009 y que deberá reducirse a cifras en torno a

400 millones para 2010; este hecho obligará a reducir drásticamente el

número de misiones internacionales en las que participa España”.

En unas jornadas celebradas por el IECAH el 11 de diciembre de 2008 sobre “Las

Fuerzas Armadas Españolas en Operaciones Internacionales de Paz”, se valoró de forma

positiva la implicación entre civiles y militares, así como el balance global de las

mismas. Pero nos interesa destacar que, entre las conclusiones de las jornadas, se

incluyó el “previsible incremento de los efectivos a desplegar”, hecho que

probablemente obligará a conformar “contingentes con unidades no orgánicas, lo que

suele ser entendido como una desventaja en el desempeño de las tareas encomendadas”.

Y, además, incluyó la necesidad de impulsar un “un centro permanente para operaciones

de paz, por el que tendrían que pasar los militares que vayan a ser enviados a una

determinada misión”.

A la propuesta de un centro nacional de operaciones se une la de un Consejo de

Seguridad en el nivel presidencial, con el Ministerio de Defensa, Economía, Exteriores

e Interior y el de Cultura, ya que, en el actual contexto estratégico, muchas de las

operaciones en el exterior están abiertas a ser consideradas de seguridad y defensa. Los

ejércitos, como se recoge en la Directiva 2004, dan prioridad a la acción exterior, ya que

en las operaciones de seguridad y defensa participan militares, ONGs, policía, jueces,



48

etc. debido a que cada vez más la seguridad se extiende a procesos más amplios, como

la construcción de Estados, dotación de seguridad, conflicto, posconflicto,

reconstrucción, etc. (Argumosa:2006).

No cabe duda de que este previsible incremento de efectivos, su recomposición

internacional o sus nuevas tareas, unido al aumento del número de misiones y a la

especialización y mayor consumo de recursos, presionarán notablemente al alza sobre el

coste de las mismas, convirtiéndose en uno de los mayores retos políticos, económicos y

militares de la seguridad y defensa nacionales.

España ha adquirido una relevancia mayor en las dos últimas décadas a nivel

mundial, en cuyo proceso ha influido la presencia de tropas españolas en los escenarios

de conflicto. Esto ha requerido la integración con ejércitos aliados y requerirá

intervenciones futuras más frecuentes para mantener los compromisos y

responsabilidades españolas internacionales, cuyo objetivo es la defensa y seguridad del

país. Como bien resume Luisa Barón, esto obligará a dotar y preparar a las FAS para

nuevas misiones mediante un esfuerzo y aumento progresivo del gasto militar, con el

objetivo de equiparar España al resto de socios y aliados (CESEDEN:

2007:Documentos de Seguridad y Defensa 11).



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