El Futuro Del Riego en El Peru
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7/29/2019 El Futuro Del Riego en El Peru
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Desafíos y Recomendaciones
El Futuro del
Riego en el Perú
Banco
Mundial
Oportunidades para to
REGIÓN DE AMÉRICALATINA Y EL CARIBE
Medio Ambiente yRecursos Hídricos SERIE DE PUBLICACIONES OCASIONALES
Volumen I: Informe de Síntesis
79527
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Derechos y PermisosEl material contenido en este trabajo tiene derechos de autor. Dado que el Banco Mundial fomenta la divulgaciónde sus conocimientos, este trabajo puede reproducirse, total o parcialmente, con nes no comerciales siempre ycuando se reconozca completamente su autoría.
Cualquier pregunta sobre derechos y licencias, incluyendo derechos subsidiarios, debe dirigirse a: Ofce of thePublisher, The World Bank, 1818 H Street NW, Washington, DC 20433, USA; fax: 202-522-2422; e-mail: [email protected].
Todas las imágenes son cortesía de Thinkstock/Getty Images y del Banco Mundial.
© 2013 International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank
1818 H Street NWWashington DC 20433Telephone: 202-473-1000Internet: www.worldbank.org
Este trabajo ha sido realizado por personal del Banco Mundial con contribuciones externas. Los resultados,interpretaciones y conclusiones expresados en este trabajo no reejan necesariamente la postura del Banco
Mundial, su Junta de Directores Ejecutivos o los gobiernos a los que representan.El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos incluidos en este trabajo. Los límites, colores, valores ydemás información mostrada en cualquier mapa en este trabajo no implican juicio alguno por parte del BancoMundial con respecto a la situación legal de ningún territorio ni el respaldo o la aceptación de dichos límites.
La serie de publicaciones occasionales sobre Medio Ambiente y Recursos Hídricos fue desarrollada bajo la direcciónde Karin Kemper, Gerente de Medio Ambiente y Recursos Hídricos para la región de Latino América y el Caribe(LCSEN). Estas publicaciones fueron diseñadas y producidas por GRC Direct, y revisadas con el acompañamiento deEmilia Battaglini y Rachel Pasternack (LCSEN).
Para acceder a las versiones electrónicas de todos nuestros Publicaciones Ocasionales sobre Medio Ambiente yRecursos Hídricos en LAC puede visitar el sitio web: www.worldbank.org/lac.
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Medio Ambiente y Recursos HídricosSerie de Publicaciones Ocasionales
La región de América Latina y el Caribe reúne una
combinación única de cualidades y retos en el
manejo de los recursos hídricos y el medio ambiente;
esta región posee una dotación excepcional de
recursos naturales y cultivos importantes para
garantizar la seguridad alimentaria y preservar
la biodiversidad mundial. Sin embargo, la región
también acusa las mayores tasas de urbanización
del mundo en desarrollo y cuenta con niveles altosde contaminación y sobreutilización de recursos
naturales. Estas particularidades generan efectos
perjudiciales sobre la salud y el medio ambiente,
son fuentes potenciales de conictos y dicultan la
lucha contra la pobreza.
Durante los últimos veinte años, la región de América
Latina y el Caribe ha hecho mejoras importantes a
la hora de abordar estos retos. Es la región líder,
del mundo en desarrollo, en conservación de la
biodiversidad y gestión de recursos naturales, y estáa la vanguardia en la reducción de la contaminación
urbana. A menudo, el Banco Mundial ha sido el socio
escogido por los países de la región para plantear
políticas pioneras e innovadoras de protección del
medio ambiente y gestión de recursos naturales;
para reforzar a las instituciones responsables de la
gestión del medio ambiente; y para apostar por la
sostenibilidad e introducir nuevos planteamientos en
la gestión de los recursos hídricos. Estas iniciativas
incluyen, entre otras, la instauración y mejoramientode los estándares de calidad de los combustibles y el
aire en Perú; la reducción de emisiones de carbono
en México; el pago por servicios ambientales en
Costa Rica; la gestión participativa e integrada de
los recursos hídricos en Brasil y los nuevos enfoques
de la gestión del riego en México.
La Serie de Publicaciones Ocasionales sobre Medio
Ambiente y Recursos Hídricos es una iniciativa de
la Unidad de Medio Ambiente y Recursos Hídricos
del Departamento de Desarrollo Sostenible para
la región de América Latina y el Caribe del Banco
Mundial. El objetivo de la serie es contribuir al
intercambio global de conocimientos sobre las
innovaciones en la gestión del medio ambiente
y los recursos hídricos, y a la consecución de
un crecimiento sostenible e incluyente. Estas
publicaciones pretenden trasladar a un público
amplio (tomadores de decisión, profesionales del
desarrollo, académicos y otros actores sociales) las
lecciones extraídas de los proyectos, la asistencia
técnica y las demás actividades relacionadas con
el conocimiento, apoyadas por el Banco Mundial y
emprendidas en conjunto con nuestros socios. La
serie aborda temas importantes para la agenda
de sostenibilidad de la región que abarcan desde
la gestión de los recursos hídricos hasta la saluddel medio ambiente; incluyendo la gestión de
recursos naturales y el riego, la conservación de la
biodiversidad, las políticas ambientales, la gestión
de la contaminación, las instituciones ambientales
y su gobernanza, los servicios ambientales, y el
cambio climático y sus conexiones con el desarrollo
y el crecimiento.
En esta publicación se presenta un análisis
detallado de la situación actual de los diferentes
factores relacionados con el Riego en el Perú, y se
sugieren una serie de recomendaciones tendientes
a afrontar los desafíos encontrados tales como:
mejorar el desempeño de las organizaciones de
usuarios; fortalecer el rol del estado en el sector en
cuestión; y mejorar la coordinación entre el riego
y la gestión de los recursos hídricos en el país. Si
Preacio
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El Futuro del Riego en el Perú: Desafíos y Recomendaciones Volumen I: Informe de Síntesis
bien algunas de las propuestas presentadas eneste informe ya han sido acogidas por el Gobierno,se busca que este trabajo sea el inicio de acciones
subsiguientes que conlleven a un fortalecimientodel sector del riego en el Perú.
Esperamos que esta publicación, al igual que la
serie completa, contribuya a la diseminación del
conocimiento, tanto en la región de América Latina
y el Caribe como en el mundo entero.
Dr Karin KemperGerente Sectorial, Medio Ambiente y Recursos Hídricos
Departamento de Desarrollo Sostenible
Región de América Latina y el Caribe
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Siglas y Abreviaturas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . v
Agradecimientos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . vii
Resumen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . iix
Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
1. El Contexto del Riego en el Perú . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .21.1 Riego, economía y pobreza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2
1.2 Extensión y diversidad de la agricultura bajo riego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
1.3 Riego y recursos hídricos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5
1.4 Variabilidad y cambio climático . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
2. Aspectos Técnicos de los Sistemas y Métodos de Riego. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
2.1 La gran diversidad en los sistemas de riego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
2.2 Seguridad hídrica, infraestructura hidráulica y métodos de riego parcelario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
2.3 Eciencia en el uso del agua . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .13
2.4 Drenaje, anegamiento y salinización de los suelos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14
3. Los Administradores de los Sistemas de Riego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .153.1 Las organizaciones de usuarios de agua . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .15
3.2 Los Proyectos Especiales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18
3.3 Las empresas privadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .18
4. El Rol del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .19
4.1 Las principales instituciones públicas con responsabilidades en el riego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .19
4.2 Principales desafíos relacionados con el marco institucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .21
5. Inversión y Gasto Público en Riego. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .23
5.1 Inversión pública en riego y drenaje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .23
5.2 Inversión privada en riego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .27
6. Vision y Lineamientos para una Política y Estrategia de Riego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30
6.1 Denir y adoptar enfoques más racionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .30
6.2 Políticas e inversiones más integrales y equilibradas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .33
6.3 Políticas e inversiones más incluyentes y diferenciadas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .37
6.4 Mejorar el desempeño de las Organizaciones de Usuarios de Agua . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
6.5 Fortalecer las instituciones públicas y su coordinación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .42
6.6 Fomentar la inversión privada y mejorar la estructuración de las concesiones . . . . . . . . . . . . . . . . . .43
Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .47
Referencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .48
Tabla de Contenido
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LISTA DE CUADROSCuadro 1.1: Supercie equipada con infraestructura de riego en el Perú . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
Cuadro 1.2: Proporción del área agrícola bajo riego, según el tamaño de las unidades agropecuarias . . . . . . . 4
Cuadro 1.3: Perú: Disponibilidad de agua en el territorio nacional. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
Cuadro 2.1: Tipología de sistemas de riego, áreas bajo riego y número de usuarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
Cuadro 2.2: Seguridad hídrica, infraestructura hidráulica y métodos de riego parcelario . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
Cuadro 3.1: Importancia relativa de los administradores de los sistemas de riego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .16
Cuadro 3.2: Datos referenciales sobre organizaciones de usuarios de agua en el país . . . . . . . . . . . . . . . . . . .16Cuadro 4.1: Principales entidades públicas y funciones relacionadas con el riego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .20
Cuadro 5.1: Metas y resultados de los Proyectos Especiales en la costa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .25
LISTA DE FIGURASFigura 6.1: Pilares propuestos para el diseño e implementación de políticas rectoras de riego . . . . . . . . . . .45
vi
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AGRORURAL: Programa de Desarrollo Productivo Agrario Rural
ANA: Autoridad Nacional del Agua
APP: Asociación Público-Privada
ATDR:Administración Técnica de Distrito de Riego (no vigente)
DGIH: Dirección General de Infraestructura Hidráulica
FAO: Organización de las Naciones Unidades para la Alimentación y la Agricultura
FONCODES: Fondo de Cooperación para el Desarrollo Social
GL: Gobierno Local
GR: Gobierno Regional
ENAHO: Encuesta Nacional de Hogares
INEI: Instituto Nacional de Estadística e Informática
JU: Junta de Usuarios
LRH: Ley de Recursos Hídricos
MEF: Ministerio de Economía y Finanzas
MINAG: Ministerio de Agricultura
MMC: Millones de metros cúbicos
ONG: Organismo No Gubernamental
OPIP: Organismo Promotor de la Inversión Privada
OUA: Organización de Usuarios de Agua
O&M: Operación y Mantenimiento
PE: Proyecto EspecialPEAO: Población Económicamente Activa Ocupada
PIB: Producto Interior Bruto
PIM: Presupuesto Institucional Modicado
PROINVERSIÓN: Agencia de Promoción de la Inversión Privada
PSI: Programa Subsectorial de Irrigación
SIAF: Sistema Integrado de Administración Financiera
SNIP: Sistema Nacional de Inversión Pública
UIT: Unidad Impositiva Tributaria (S/. 3.700 para el año 2013)
Siglas y Abreviaturas
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Marie-Laure Lajaunie, Especialista Sénior en Gestión de Recursos Hídricos, Banco MundialSylvie Tillier, Economista Agrícola, Consultor IndependienteHéctor Alexander Serrano Navarro, Especialista en Recursos Hídricos, Banco MundialCamilo Lombana Córdoba, Especialista en Recursos Hídricos, Banco MundialSusanne Scheierling, Economista Sénior, Banco Mundial
Los autores agradecen la amplia colaboración de
las autoridades peruanas, en particular a Milton
von Hesse La Serna, Ministro de Agricultura; Juan
Rheineck Piccardo, Vice Ministro de Agricultura;
Juan Haro Muñoz, Director de la Ocina de Apoyo
y Enlace Regional del Ministerio de Agricultura
(MINAG); Gustavo Adolfo Canales Kriljenko,Director de la Dirección General del Infraestructura
Hidráulica del MINAG; Lorenzo Chang-Navarro,
Asesor Técnico de la Junta Nacional de Usuarios
de Agua; Edmundo Gregorio Chavez, Sectorista
de Agricultura y Medio Ambiente de la Dirección
de Inversión Pública del Ministerio de Economía
y Finanzas; Jorge Zúñiga, Director Ejecutivo
del Programa Sub-sectorial de Irrigación (PSI);
Plinio Gutiérrez, Coordinador del PSI Sierra;
Máximo Hatta, Director Ejecutivo del Proyecto
de Modernización de la Gestión de los RecursosHídricos (PMGRH); y a Pedro Guerrero, asesor
del PMGRH. Adicionalmente, se agradece a los
autores de los informes utilizados como base para
realizar el presente estudio; a saber: Jan Hendriks,
especialista institucional y de riego; Laureano del
Castillo, abogado del Centro Peruano de Estudios
Sociales; Miguel Prialé, Especialista en temas
Económicos; Herve Plusquellec, Especialista en
Riego; Fernando Pizarro, Especialista en Riego;
Remi Trier, Especialista en Riego de BRL y Lara
Chinarro, Especialista Agrícola. De igual forma
los autores agradecen los valiosos comentarios
recibidos sobre versiones preliminares de esteinforme de Susan Goldmark, Directora País para
Bolivia, Chile, Ecuador, Perú y Venezuela; Karin
Kemper, Gerente Sectorial de Medio Ambiente y
Recursos Hídricos para América Latina y el Caribe;
Rita Cestti, Especialista Sénior en Recursos
Hídricos; Richard Abdulnour, Especialista en
Recursos Hídricos y Griselle Vega, Especialista
Agrícola, todos ellos del Banco Mundial; así como
de Klaus Urban, Especialista Institucional de
la Organización de las Naciones Unidas para laAlimentación y la Agricultura (FAO). Finalmente
el equipo agradece a la FAO por la preparación
y aporte del informe “Gestión Local de Sistemas
de Riego y Organizaciones de Agua en el Perú,
FAO 2012” que apoyó la elaboración del presente
estudio.
Agradecimientos
Desafíos y RecomendacionesEl Futuro del Riego en Perú Volumen I : Informe de Síntesis
v
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El riego en el Perú es un elemento fundamental
para el desarrollo de la economía, la reducción de
la pobreza, la gestión de los recursos hídricos y la
adaptación al cambio climático. Si bien el Gobierno
cuenta con una política de riego desde el año 2003,
esta merece ser actualizada teniendo en cuenta la
serie de eventos que han variado las circunstan-
cias del país y en especial del sector agrícola en
la última década. Para apoyar al Gobierno en esta
tarea, el estudio propone, a partir de un análisisdetallado del sector, tener como visión una agri-
cultura productiva y competitiva, que contribuya
de manera signicativa a la economía nacional y
a la reducción de la pobreza en forma sostenible,
equitativa y respetuosa tanto del medio ambiente
como de la variedad cultural; factores que con-
stituyen algunas de las grandes riquezas del Perú.
Las recomendaciones derivadas del estudio, para
alcanzar esta visión, se agrupan en las siguientes
líneas de acción:
1) Denir y adoptar enfoques más racionales, in-
tegrales y sostenibles a través del desarrollo
de un sistema de información, un mejoramiento
de la planicación de la inversión y de las políti-
cas; una mejora en la coordinación entre el Go-
bierno Nacional con los gobiernos descentrali-
zados; y una mejor integración entre la gestión
de los recursos hídricos y el riego.
2) Implementar políticas e inversiones más
equilibradas, prestando más atención a la ca-
pacitación a las organizaciones de usuarios y a
los gobiernos descentralizados; a la moderni-
zación de los sistemas de riego colectivos; al
riego parcelario tecnicado por gravedad; a la
recuperación de las tierras salinizadas; y al me-
joramiento de la seguridad hídrica del riego.
3) Implementar políticas e inversiones más in-
cluyentes a través de un apoyo más equilibrado
entre grandes y pequeños agricultores; entre
los diferentes tipos de organizaciones de usu-
arios y la formalización de los derechos de uso
de agua y de propiedad sobre la tierra.4) Fomentar la inversión privada en el riego por
parte de los regantes y las organizaciones de
usuarios a través su capacitación e incentivos,
así como una mejor estructuración de las con-
cesiones a empresas privadas.
5) Potenciar y re-conceptualizar el alcance de
las funciones del Ministerio de Agricultura
para que pueda asumir su rol de ente rector en
riego.
6) Mejorar el desempeño de las organizaciones
de usuarios mediante un asesoramiento recur-
rente y diversicado y una revisión del marco
normativo.
7) Mejorar la integración entre el manejo de los
recursos hídricos, la adaptación al cambio
climático y el riego.
8) Aplicar intervenciones diferenciadas en con-
cordancia con la gran diversidad de los sistemas
de riego en el país en las diferentes regiones
agroclimáticas.
Resumen
iix
El Futuro del Riego en el Perú | Desafíos y Recomendaciones Volumen I: Informe de Síntesis
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En el año 2003, el gobierno del Perú formuló la
“Política y Estrategia Nacional de Riego”, con una
validez de 10 años. Los cambios experimentadosdesde esa fecha –como la descentralización de ciertas
funciones y recursos desde el Gobierno Nacional
hacia los Gobiernos Regionales y Locales, la rma del
Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos y
otros países, el boom de las agro exportaciones, los
intentos de ejecutar proyectos de grandes irrigaciones
con la modalidad de Asociación Público-Privada
(APP), el aumento de la conictividad en relación
con el recurso hídrico, la preocupación creciente por
la seguridad alimentaria y por la reducción de lasdesigualdades, y la cada vez más evidente necesidad
de adaptación al cambio climático- justican una
actualización de dicha política/estrategia.
El objetivo principal de este estudio es apoyar al
Gobierno del Perú en la actualización de su “Política
y Estrategia Nacional de Riego” a través de la
preparación de un análisis detallado del sector del
riego, la formulación de una visión para el sector y
la identicación de una serie de recomendaciones
para alcanzar esta visión. Adicionalmente, se esperaque este informe sea de utilidad para la comunidad
local e internacional que participa en los esfuerzos de
desarrollo del Perú. Por último, dado que la información
disponible sobre el riego en Perú es limitada y dispersa,
se espera que el presente informe sirva de base para
trabajos analíticos e investigaciones más detalladas
que se realicen en el futuro.
Este informe es el resultado de la colaboración
entre el Gobierno de Perú, a través del Ministerio de
Agricultura y el Ministerio de Economía y Finanzas;
la Organización de las Naciones Unidas para la
Alimentación y la Agricultura (FAO) y el Banco Mundial.
La preparación del estudio comenzó en el año
2011 con la elaboración de una serie de informes
de base realizados por un equipo multidisciplinario
de expertos locales e internacionales. El equipo
multidisciplinario encargado de los informes de
base estuvo conformado por: Fernando Pizarro en
los aspectos de riego parcelario y drenaje; Hervé
Plusquellec en los aspectos de infraestructurade riego colectiva; Jan Hendriks en los aspectos
relacionados con las organizaciones de usuarios;
Sylvie Tillier en los aspectos económicos; Miguel
Prialé en los aspectos relacionados con el gasto
público; Laureano del Castillo en los aspectos
legales; Remi Trier en los aspectos relacionados con
las asociaciones público-privadas y Lara Chinarro
en los aspectos de género. El equipo del Banco,
encargado de la coordinación general del estudio
y la preparación del informe consolidado, estuvoliderado por Marie-Laure Lajaunie, e integrado por
Héctor Alexander Serrano Navarro, Camilo Lombana
Córdoba y Susanne Scheierling. Los principales
colaboradores por parte del Gobierno fueron Juan
Haro del Ministerio de Economía y Finanzas y Carlos
Azurín del Ministerio de Agricultura.
Versiones preliminares del estudio fueron revisadas y
discutidas por parte del Gobierno y varios expertos
en temas relacionados con el riego, a través de
talleres llevados a cabo en noviembre 2012 y en abril2013. La versión nal del Estudio toma en cuenta
estos aportes.
El presente informe constituye el Volumen I: Informe
de Síntesis del documento “El Futuro del Riego en
Perú: Desafíos y Recomendaciones”, que a su vez
es un resumen del estudio completo desarrollado; se
recomienda remitirse al Volumen II: Informe Principal
para contar con un diagnóstico completo del sector
del riego en el Perú, sus antecedentes históricos y
las recomendaciones propuestas para cada uno de
los desafíos identicados. El presente Documentoconsta de 6 capítulos: en los capítulos 1 a 5 se
presentan el diagnóstico de la situación actual y los
desafíos identicados, mientras que en el capítulo 6
se brindan una serie de recomendaciones agrupadas
según diferentes ejes temáticos.
Introducción
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1.1 Riego, economía y pobrezaPara el Perú el riego es un elemento fundamental
para la producción agrícola, las exportaciones,
la seguridad alimentaria y el empleo. El sector
agropecuario en su conjunto da empleo a más de
un cuarto de la fuerza laboral total (casi tres cuartos
en las zonas rurales)1 (INEI, 2011) y contribuye con
cerca del 4,5% del Producto Interior Bruto (PIB) y
el 9% de las exportaciones totales (BCRP, 2011).
Dentro de este sector, el rol productivo del riego esprominente, contribuyendo con aproximadamente
dos tercios del valor de la producción agrícola
y en un porcentaje aún más elevado para las
exportaciones correspondientes.
El riego constituye también un importante motor
para la reducción de la pobreza y, de manera
general para el mejoramiento de la calidad de
vida de las poblaciones rurales. Las zonas rurales
concentran más de la mitad de la población que seencuentra en situación de pobreza a nivel nacional
y el 80% de la población que vive en condiciones
de extrema pobreza (INEI, 2011). A su vez, más de
la mitad de la población rural es pobre y cerca de
un cuarto es extremadamente pobre (INEI, 2011).
Esta población, depende en su gran mayoría de la
actividad agropecuaria; directamente, a través de
la producción para autoconsumo y para la venta
del exceso en los mercados, y como fuente de
empleo, para ocuparse como trabajador agrario. El
riego permite incrementar el valor de la producción
agrícola y estabilizar la producción y los precios
agrícolas2; generando empleos, mejorando los
ingresos de los agricultores y sus trabajadores
y contribuyendo a la seguridad alimentaria en el
país.
Adicionalmente, desde una perspectiva de género,
el sector del riego es importante debido al rol clave
que tienen las mujeres en la producción agrícola
y en el manejo de los sistemas de riego; sin
embargo, éstas no cuentan con una representación
adecuada en la toma de decisión en la gestión delos sistemas de riego (Chinarro, 2012).
1. El Contexto del Riego en el Perú
1 Según la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) del INEI, el sector agropecuario (agricultura, ganadería, silvicultura) acogía al 25,7% de laPoblación Económicamente Activa Ocupada (PEAO) en 2010. En las zonas rurales, en su mayoría pobres, su importancia como fuente deempleo ronda el 73,2% de la PEAO.
2 A través del incremento de los rendimientos, la posibilidad de cambio a cultivos de mayor valor, más sensibles al estrés hídrico, y nalmentea través de la atenuación de los efectos debidos a la variabilidad en las precipitaciones.
2
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1.2 Extensión y diversidad de la agricultura
bajo riegoEl Perú es uno de los países latinoamericanos con
mayor cantidad proporcional de áreas irrigadas;
aproximadamente un tercio del área cultivada total
cuenta con sistemas de riego (FAO, 2000).
El rol y la importancia del riego varían según la zona
del país. La mayor parte del área bajo riego está
localizada en la Costa, donde la agricultura no es
viable en ausencia de sistemas de riego. Es en esta
zona se concentra la mayor parte de la población
del país así como las actividades económicas; aún
cuando la vertiente del Pacíco sólo recibe el 1,8%
del total del agua del país3 (Ver cuadro 1.3).
La región de la Costa goza de diversas condiciones
que son muy favorables para la agricultura. En
los valles aluviales se encuentran los mejores
suelos agrícolas, los más productivos del país. La
temperatura y el soleamiento son extremadamente
favorables, y existe un buen nivel de acceso al
mercado nacional e internacional.
En la Sierra (zonas más altas) y la Ceja de
Selva (región del Amazonas), el riego, cuando es
utilizado, constituye un complemento a la lluvia.
Permite mejorar la producción y la productividad
agrícola, y fomentar cultivos de mayor valor que
son generalmente más sensibles al estrés hídrico.
El riego, y la agricultura en general, juegan un rolimportante en esta zona en relación con la seguridad
alimentaria y el nivel de empleo de la población,
que es en su mayoría pobre. En comparación con
la Costa, las opciones productivas de la Sierra
son más limitadas. Esto se debe en particular
a un clima más agresivo, la erosión del suelo, la
alta fragmentación de la tierra, el difícil acceso
al mercado, limitaciones en la disponibilidad de
recursos hídricos y la debilidad de las instituciones,
entre otros factores. Sin embargo, la Sierra tienealgunas ventajas, como el hecho de contar con
mejores condiciones sanitarias que las que se
encuentran en otras regiones, así como con un
régimen de temperatura adecuado para cultivos
que necesitan periodos de frio, y la posibilidad
de implementar sistemas de riego por gravedad
(reduciendo los costos de inversión y de operación).
La agricultura en la Selva se desarrolla
principalmente en la Ceja de Selva, donde muchas
áreas tienen décit de agua durante determinadas
épocas del año, al menos en relación con cultivos
de alta demanda hídrica (arroz, caña de azúcar,
etc.) y/o en aquellos cultivos que son altamente
sensibles al estrés hídrico en el momento de
Cuadro 1.1: Supercie equipada con infraestructura de riego en el Perú4
Elaboración propia a partir de las fuentes indicadas(Cenagro 1994 y padrones de usuarios de las JU registradas por la ANA)
Supercie equipada con infraestructura de riego
CENAGRO 1994 ANA (2012)
ha (%) ha (%)Costa 1.190.000 68% 981.127 65%
Sierra 453.000 26% 412.236 27%
Selva 109.000 6% 118.291 8%
TOTAL 1.752.000 100% 1.511.655 100%
3 Alrededor de 2000 m3 /año/persona (valor considerado internacionalmente como umbral para el desarrollo sostenible).
4 Las diferencias entre las fuentes se deben en gran parte a las distintas formas con que fueron recolectados los datos y no reejannecesariamente una disminución del área equipada y/o regada. Por lo tanto, no hay claridad sobre la evolución del área bajo riego en losdos últimos decenios.
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la oración (por ejemplo el cultivo de café). Es
una región con fuerte crecimiento poblacional y
económico, y potencial para incrementar el árearegada.
Otra característica de la agricultura en el Perú,
incluyendo la agricultura regada es la prevalencia
del minifundio. En 1994, casi el 85% de las
unidades agropecuarios tenía menos de 10 ha.
Cerca de 75% de las áreas regadas estaban en UA
de menos de 20 ha.
Por otra parte, se está emprendiendo desde los
años 90 un proceso de concentraciónde las tierras
agrícolas5 en manos de grandes inversionistas
privados. Según datos de MINAG, un conjunto de
TOTAL Tamaño de la unidad agropecuaria (UA)
< 3 ha 3 - 10 ha 10 - 50 ha > 50 ha
Número de UA (ha) 1/ 1.742.267 964.341 505.440 219.312 53.174
% 100,0% 55,3% 29,0% 12,6% 3,1%
Supercie total UA (ha) 2/ 35.327.237 1.113.368 2.579.927 4.215.276 27.418.666
% 100,0% 3,2% 7,3% 11,9% 77,6%
Supercie agricola (ha) 3/ 5.891.314 921.605 1.787.790 1.799.225 1.382.694
% 100,0% 15,6% 30,3% 30,5% 23,5%
de la cual:
bajo riego (% superf. agric.) 29,8% 41,8% 37,9% 21,9% 21,4%
en secano (% superf. agric.) 70,2% 58,2% 62,1% 78,1% 78,6%
Cuadro 1.2: Proporción del área agrícola bajo riego, según el tamaño de las unidades agropecuarias
1/ Solo considera los UA que tienen tierras trabajadas (no incluye a los UA abandonadas o sin tierras). Las UA de gran tamaño incluyen
sociedades y empresasa, y tambien las comunidades campesinas y comunidades nativas que poseen amplias áreas de pastos, montes ybosques.2/ Incluye tierras agrícolas, pastos naturales, tierras forestales y otras.3/ Tierras para cultivos (transitorios o permanentes).
Fuente: INEI: Avance de Resultados del III Censo Agropecuario 1994
Cuadro 1.3. Perú: Disponibilidad de agua en el territorio nacional
Fuente: ANA (2012 A)
RegiónHidrográ-ca
Supercie PoblaciónDisponibilidad de Agua Consumode
AguaIndice
Sup. Subt. Total D/P C/D
(Km2) (hab) (%) (Hm3) (Hm3) (Hm3) (%) (Hm3) (%)(m3/hab/año)
(%)
Pacico 278.482 18.620.070 66,0% 35.972 2.849 38.821 2,2% 16.501 87,0% 2.085 42,51%
Amazonas 957.823 8.680.616 30,8% 1.719.814 s/datos 1.719.814 97,2% 2.367 12,5% 198.121 0,14%
Titicaca 48.911 920.078 3,3% 9.877 s/datos 9,877 0,6% 104 0,5% 10.735 1,05%
Total 1.285.216 28.220.764 100% 1.765.663 2.849 1.768.512 100% 18.972 100% 62.667 1,07
5 A traves la venta de la tierra, la privatizacion de las cooperativas azucareras y la amplicacion de las tierras en las nuevas irrigaciones de lacosta por PE y inversion privada en aguas subterraneas.
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18 grupos empresariales dispone de una supercie
total de riego de 200.000 ha en la costa, o entre un
cuarto y un tercio de la tierra regada en esta zona.
1.3 Riego y recursos hídricosConsiderando que la agricultura bajo riego es,
ampliamente, el mayor usuario de agua del país
(ocupando cerca de 80% de las extracciones de
agua dulce), es un desafío importante contar con
la disponibilidad de recursos hídricos de calidad
para el desempeño de los sistemas existentes
y para potenciar la expansión del área regada.
Adicionalmente, el sector del riego es fundamental
para la buena gestión de los recursos hídricos.
La desigual distribución de los recursos hídricos
entre las vertientes del Pacico y del Atlántico
así como entre sus cuencas, además de la
escasa precipitación en la Costa y la marcada
estacionalidad de los ríos, han dado lugar a la
realización de considerables inversiones en la
construcción de grandes sistemas de irrigación e
importantes obras de regulación con embalses y
trasvases intercuencas. Sin embargo, la eciencia
de uso del agua (técnica y económica) en el riego
es, en general, baja (Capítulo 2). El pago por el
agua de riego, cuando existe, es en general por área
y no por volumen, lo que contribuye al desperdicio
de la misma. Adicionalmente, las limitaciones
en la concepción de la infraestructura hidráulica
(Capítulo 2) y en su operación y mantenimiento, así
como los métodos no mejorados de riego parcelario
(Capítulo 2) contribuyen a la baja eciencia.
La aplicación de una cantidad excesiva de agua6
en las parcelas ha contribuido a serios problemas
de anegamiento y/o salinización en diversos
valles de la Costa, generando la pérdida de
suelos valiosos (Capítulo 2). En otros lugares
la sobreexplotación de los recursos hídricos
subterráneos por inversionistas privados es
insostenible y crea un problema de disponibilidad
no sólo para otros usuarios agrícolas sino también
para otros sectores prioritarios, incluido el usopoblacional.
La baja calidad del agua también tiene un impacto
negativo sobre la agricultura regada, limitando
en algunos casos la agroexportación y causando
enfermedades de origen hídrico. Según la ANA, por
lo menos el 50% de las unidades hidrográcas del
país no cumplen con las normas para el uso agrícola,
lo que se debe principalmente a la contaminación
microbiológica por el vertimiento de aguas servidas
poblacionales, metales tóxicos provenientes de laactividad minera y contaminación agrícola como
resultado del uso indiscriminado de plaguicidas y
fertilizantes (ANA, 2013). Adicionalmente, durante
la temporada de lluvias los ríos transportan una
alta carga de sedimentos, lo que representa un
obstáculo para la adopción del riego por goteo
(Capítulo 2) y genera una colmatación acelerada
de los reservorios.
El crecimiento poblacional y económico genera una
presión y una competencia crecientes en relación
con los recursos hídricos, originando conictos por
el agua. Por lo tanto, la Ley de Recursos Hídricos de
2009 introduce un enfoque holístico y multisectorial
de la gestión de los recursos hídricos, a través la
creación de Consejos de Cuenca encargados de
formular Planes de Gestión de Recursos Hídricos
de Cuenca. Estos planes son instrumentos clave
para orientar las inversiones en riego de manera
coherente y compatible con las necesidades de los
demás sectores y el respeto del medio ambiente.Se ha iniciado la implementación de los mismos
en algunas cuencas piloto y se estima que tomará
un decenio o más extenderlos a todo el país.
Algunos desafíos que se presentan son que estos
planes consideren adecuadamente los efectos
6 Como ejemplo, durante visitas de campo se registró el uso de volúmenes superiores a 20.000 m3 /ha/año en algunos sistemas de riego.
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acumulados de la inversión en riego, que sean
actualizados regularmente y, sobre todo, que sean
realmente vinculantes para todas las entidades
involucradas en la gestión de recursos hídricos.Otro instrumento clave para la gestión racional de
los recursos hídricos y la protección del acceso al
agua, en particular cuando se trata de poblaciones
vulnerables, son los derechos de uso de agua.
A pesar de esta importancia, a nivel nacional, se
estima que el 75% de los usuarios agrarios, la
mayoría de los cuales se encuentra en la Sierra y la
Selva, no tiene derechos de agua formalizados (Del
Castillo, 2012). Los derechos de agua se otorgan en
bloque a organizaciones de usuarios registradas,lo que representa un gran desafío en la Sierra y
la Selva donde la mayoría de las organizaciones
de regantes no están formalizadas, y donde no
hay programas especícos para fomentar dicha
formalización.
1.4 Variabilidad y cambio climáticoVariabilidad actual del clima
La producción agrícola está relacionada con lascondiciones climáticas. El parámetro climatológico
que tiene una mayor inuencia en el rendimiento
agrícola es la variabilidad en el décit de precipitación.
Esta variabilidad afecta directamente la sierra y la ceja
de selva, e incluso tiene un impacto considerable en
la costa, donde la totalidad del área cultivada cuenta
con riego, que depende de la disponibilidad del
recurso hídrico en los ríos, y por lo tanto de la lluvia en
la sierra (MINAG, 2012). De igual manera, en la costa
los rendimientos se ven afectados por el aumento
de las temperaturas durante eventos climatológicos
asociados a fenómenos del Niño fuertes (MINAG,
2012). Adicionalmente, los riesgos de inundación por
desborde de los ríos afectan aproximadamente 40%
del área cultivada en el país; (MINAG, 2012), lo que
puede generar pérdidas en la producción agrícola, así
como en la infraestructura de riego.
El cambio climático y sus efectos
Las tendencias climáticas observadas entre
1960 y 2006 a nivel nacional, señalan que las
temperaturas se están incrementando, mientrasque las precipitaciones no presentan una tendencia
homogénea (MINAG, 2012). Las proyecciones
climáticas para grandes regiones del país todavía
tienen un alto nivel de incertidumbre, y los
conocimientos sobre sus efectos potenciales sobre
la agricultura en general, y regada en particular,
todavía tienen que ser mejorados. Las proyecciones
existentes para 2030, prevén un aumento general
de la temperatura, mientras que los impactos sobre
las precipitaciones son variables y no siempre esevidente la dirección en la que se llevará a cabo
el cambio. Según las proyecciones del MINAG
(MINAG, 2012), para los cultivos importantes para
la seguridad alimentaria del país a 2030, no se
prevén grandes impactos en los rendimientos de
los cultivos en la costa norte, ya que el aumento
de temperatura seria compensado por un aumento
de las lluvias en las partes medias y alta de las
cuencas; tampoco se prevén cambios importantes
en los rendimientos en la sierra y ceja de selva. Al
contrario en la costa central y sur, la producción
sería afectada por un aumento del estrés hídrico, lo
que signica que se debe dar especial atención al
manejo de los recursos hídricos y de los sistemas de
riego en estas zonas.
Respecto a los eventos extremos, las tendencias
observadas indican que los fenómenos del Niño y la
Niña son mas intensos y frecuentes, con respecto a
aquellos presentados en décadas anteriores; de igual
forma se espera una mayor afectación, según la región,en cuanto a: inundaciones, sequias, olas de calor e
impactos asociados con la producción agrícola y la
infraestructura de riego (MINAG, 2012). Es de aclarar
que las proyecciones de los eventos extremos son aun
debatidos y cuestionados (MINAG, 2012).
Otro efecto del cambio climático sobre la agricultura
regada es la reducción de la supercie de los
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glaciares y de los páramos lo que representa una
reducción de la capacidad de almacenamiento
natural del agua, generando como resultado una
disminución de los caudales de los ríos en las épocasde estiaje (acentuando las sequías) y el incremento
de los caudales punta en época de lluvias (generando
mayor riesgo de inundaciones). Por su parte, la
capacidad de almacenamiento articial del Perú es
de unos 160 m3 per cápita, equivalente al 7% de la
media para América Latina (ANA, 2012). Tanto ésta
como la capacidad de almacenamiento natural
están disminuyendo, debido al mencionado deshielo
de los glaciares, la degradación de los páramos, la
progresiva sedimentación de los reservorios, la poca
inversión en infraestructura de almacenamiento
nueva y la falta de protección de las cuencas altas yde sus recursos de tierra y agua (ANA, 2012).
Adicionalmente, el cambio climático aumenta la
incertidumbre climática e hidrológica, haciendo
más difícil la planicación y el diseño de la
infraestructura hidráulica, así como la operación
de los embalses.
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2. Aspectos Técnicos de los Sistemas y Métodos de RiegoEl desempeño de la agricultura regada dependeen gran parte de la calidad del servicio de riegoy drenaje. En términos generales, un buen
servicio de riego y un sistema de riego modernose caracterizan por la abilidad, exibilidad,uniformidad/equidad y eciencia del suministrode agua a las parcelas y plantas. De igual forma,
un buen servicio de riego debe permitir evacuarel exceso de agua y disolver los contenidos de salpresentes en la supercie y en el subsuelo, con el
n de no afectar negativamente el crecimiento delas plantas.
En este contexto, se ponen en evidencia trescuestiones que no reciben la suciente atención
por parte del gobierno, la comunidad cientíca ylos usuarios. Se trata del mejoramiento de: (i) laseguridad hídrica por almacenamiento y control
de la sobreexplotación de los acuíferos; (ii) laregulación/control del suministro de agua en lossistemas de canales; y (iii) los sistemas de drenaje
y la eciencia técnica de uso en los sistemasafectados por problemas de anegamiento y
salinización de los suelos. Del primero dependen las
posibilidades de mejora de los sistemas colectivos;
del segundo las posibilidades de pasar a sistemas
de riego tecnicado parcelario y del tercero la
recuperación de tierras que han sido afectadas
por problemas de salinidad y drenaje. Los tres son
claves para la productividad y competitividad de la
agricultura peruana.
2.1 La gran diversidad en los sistemas deriego
La agricultura regada en el Perú se caracteriza
por una gran diversidad de sistemas de riego,
originada por una larga historia de intervenciones
agrohidráulicas y de un contexto físico, económico
y sociocultural muy diverso en el país. Como parte
de este estudio, se han identicado 9 grandes
tipos de sistemas de riego agrupados según
las tres zonas agroclimáticas del país (Costa,
Sierra, Selva). Dada esta gran diversidad, si bien
las recomendaciones para la mejora del riego
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7 El cuadro no incluye todos los sistemas de riego/valles regados del país, y algunos de los valles/sistemas pertenecen a más de un tipo, porlo que han sido contabilizados varias veces. Así, las cifras presentadas deben tomarse como aproximaciones de la importancia relativa delos varios tipos de riego.
Cuadro 2.1.Tipología de sistemas de riego, áreas bajo riego y número de usuarios7
Regiónnatural
Tipo
Tipo de sistema / valle, en función de
característica(s)
predominante(s)
Nómina de principales ejemplos
Área bajoriego(estimado)
Ha
Nro. de usuarios(estimado)
Costa
ANuevas irrigaciones,con proyecciónaltamente empresarial
Zonas intervalle de Chavimochic; ConcesiónH2Olmos; Proyecto Majes-Siguas (“MajesII”): áreas de ampliación; Proyecto Alto Piura:áreas de ampliación; Áreas de recienteampliación privada en el valle Chira
30.000(áreasproyectadas: +160.000 ha)
200-300 (número de lotes).El número deusuarios es menor
B
Grandes irrigacionesde mejoramientoy ampliación deáreas agrícolas,con orientación apequeños y medianosproductores
Irrigación San Lorenzo; Irrigación de Chira-Piura; Chancay-Lambayeque; Jequetepequeregulado; Chinecas; Irrigación Pampa deMajes (“Majes- I”); Moquegua: proyectoPasto Grande
304.000 99.250
C
Valles con sistemasde riego másantiguos que tienenproblemas de drenajey/o salinización demedianos a grandes
Chicama; Chao; Virú; Santa-Lacramarca;Huaura-Santa Rosa; Pisco; Valle de Vítor(Arequipa); Camaná; Locumba; Sama
180.700 33.400
D
Valles con dependenciade aguas subterráneasmediana, grande o casitotal, y que cuentancon acuíferos deimportancia
Valle del Alto Piura; Motupe-Olmos-La Leche;Chicama; Chillón-Rímac-Lurín; Ica-Villacurí;Valle de la Caplina (Tacna)
205.800 62.000
E
Valles con régimen
hidrológico muyaleatorio y de pocasreservas subterráneas,resultando en muy bajaseguridad hídrica
Zaña; Casma-Sechín; Culebras; Huarmey;Asia-Omas; Palpa; Nazca; Acarí; Yauca;Chaparra
79.900 31.730
F
Valles en condicioneshídrico productivasrelativamente buenaspara la agricultura
Pativilca; Chancay-Huaral; Cañete; Chincha;Zonas de riego regulado en Arequipa; Ocoña
114.900 43.000
Sierra
G
Valles interandinoscon amplias áreasde sistemas de riegoconexos
Valles de Cajamarca; Callejón de Huaylas;Tarma; Valle del Mantaro; Andahuaylas;Cusco; Valle del Colca; Candarave
145.100(datospreliminares)
206.900(datospreliminares)
H
Zonas andinas conmayoría de pequeñossistemas de riegodispersos
En general, laderas y zonas (alto) andinas yaltiplánicas
250.000(datospreliminares)
250.000(datospreliminares)
Selva ISistemas de irrigaciónen zonas de Ceja deSelva
Jaén; Bagua; Utcubamba; Alto Mayo;Huallaga Central
117.128 42.080
Fuente: Elaboración propia con base en el Registro de Organizaciones de Regantes, ANA, enero 2012.
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pueden incluir algunas orientaciones y medidas
“generales” válidas para todo el país, es necesario
contar con otras sumamente exibles y adaptables
a las características propias de cada uno de lostipos de sistema considerados.
2.2 Seguridad hídrica, inraestructurahidráulica y métodos de riego parcelario
Seguridad hídrica y sostenibilidad de la fuente de
agua
La calidad del servicio de riego, y la posibilidad de
mejorarla, están muy relacionadas con la seguridad
hídrica de la fuente. Así, los sistemas de riego quedependen de aguas subterráneas (como fuente
principal o complementaria) o que se benecian de
ríos regulados, prestan en general un servicio de agua
relativamente bueno, y es en estos sistemas donde
la tierra cuenta con una productividad superior en
comparación con otras regiones del país. De hecho,
algunos de estos sistemas (algunos que dependen
de aguas subterráneas; el Proyecto Especial
Chavimochic) han logrado brindar un servicio casi
continuo a las parcelas, lo que explica que es allí donde se ha desarrollado la casi totalidad del riego
parcelario tecnicado del país y donde se produce
una gran parte de los cultivos de agroexportación
(Tipos A, D y en menor medida B).
Sin embargo, excepción a parte, la casi totalidad
de estos sistemas que cuentan con una relativa
seguridad hídrica opera en niveles que están
muy por debajo de lo previsto en su concepción
(Tipos B y C, principalmente); en estos sistemas
hay posibilidades de mejorar substancialmente lacalidad del servicio, así como la eciencia técnica
y económica en el uso del agua.
Estos sistemas están ubicados principalmente en la
Costa. De hecho, el uso de las aguas subterráneas
y la mayoría de las presas y de los transvases
intercuencas benecian exclusivamente a la Costa
peruana (sistemas regulados), por lo que un desafío
importante para el desarrollo de la agricultura regada
en la Sierra es mejorar el problema que surge de lapoca disponibilidad de recursos hídricos regulados.
En las zonas en las que la fuente de agua es muy
variable (Tipo E) –como en los sistemas de riego
que se abastecen directamente de cuerpos de
escorrentía supercial con poca o nula capacidad
de almacenamiento de agua en el período de lluvias
para luego utilizarla en el período seco–, la calidad
del servicio de riego es baja y las posibilidades
de realizar mejoras mediante el uso de nuevas
tecnologías de regulación de los canales y del riegotecnicado parcelario son muy limitadas. En estos
sistemas, la prioridad debería ser la mejora de la
seguridad hídrica a través de presas, transvases
o el uso conjunto de aguas subterráneas, siempre
y cuando esto se justique desde el punto de
vista económico, ambiental y social. También es
conveniente mejorar las bocatomas y revestir los
canales en tramos críticos, y promover el riego
tecnicado por gravedad. Una vez alcanzado un
nivel de seguridad hídrica aceptable, se puedeconsiderar realizar mejoras en el servicio de riego
a través de un mejor control de los canales y de la
aplicación del riego parcelario presurizado.
En este contexto, es preocupante la elevada y
creciente variabilidad estacional e interanual
de la escorrentía, y la relativamente limitada
y decreciente regulación de los ríos. También
es motivo de preocupación la sobreexplotación
de los acuíferos como consecuencia deldesarrollo incontrolado del bombeo para riego en
algunas áreas de la Costa, como es el caso de
Olmos-Cascajal, Chicama, Rimac, La Caplina, y
especialmente del valle de Ica. En estas áreas, el
futuro de una agricultura altamente productiva y
moderna se encuentra en peligro.
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Sistemas de captación, conducción y distribución
La mayor parte de los sistemas de riego son
alimentados por canales de conducción; muy
pocas áreas agrícolas se riegan desde tomasdirectas en el río. La infraestructura de muchos
de los sistemas antiguos es bastante básica. En
cambio, los sistemas de riego construidos por los
Proyectos Especiales en las últimas 3-4 décadas
fueron diseñados y construidos teniendo en
cuenta la normativa actualizada de la ingeniería
civil, a pesar de esto, la mayoría no cuenta con
la infraestructura de control necesaria para una
operación moderna de los sistemas.
Se estima que el 90 por ciento de las obras de
derivación (bocatomas) son de construcción
rústica. Sobre todo en la Sierra, muchas de estas
estructuras no cuentan con la presencia de
compuertas (regulables) y por lo tanto no tienen
la posibilidad de controlar adecuadamente el
caudal captado. Además, permiten el paso de
sedimentos y otros materiales, lo que implica la
necesidad de realizar un mantenimiento adicional
de los canales. Generalmente, estas estructuras
requieren reparación después de crecidas del ríode cierta magnitud. Por otro lado, las estructuras
modernas de derivación, cuando existen, están
en general bien diseñadas, contando inclusive
con desarenadores, y a veces con dispositivos
de remoción de sedimentos (caso Majes I) y
compuertas mecanizadas.
Los sistemas de conducción y distribución están
constituidos por canales. Se utilizan muy poco
las tuberías, incluso al nal de los sistemas dedistribución. Los sistemas de distribución por
tuberías, de ser factibles, son muy ecientes en
el uso del agua, por ser más fáciles de operar y
necesitar menos mantenimiento que los canales,
además de permitir suministrar agua por presión a
las parcelas lo que facilita la instalación del riego
parcelario localizado. Sin embargo, requieren un
alto nivel de inversión.
En las áreas con poca seguridad hídrica, los sistemasde conducción y distribución están generalmente
basados en divisores proporcionales de caudal, y
cuentan con pocas estructuras de control. Estos
sistemas son de operación simple y económica,
y aseguran una distribución proporcional ja,
lo cual limita los conictos en las áreas donde
existe escasez. Sin embargo, el servicio de agua
de riego es mínimo, inexible, no diferenciado y
poco conable, por lo que la producción de cultivos
de alto valor se vuelve muy riesgosa y limitada.Asimismo, las posibilidades de mejora del sistema
de riego son escasas y dependen de la mejora
previa de la seguridad hídrica en la fuente.
La mayor parte de los sistemas de canales de
distribución de la Costa, y un alto porcentaje de
los que se encuentran en la Selva y la Sierra,
son sistemas operados por compuertas. Los
mismos requieren una mayor atención para su
operación, pero también proveen un mayor rango
de servicios. En general están equipados con
compuertas deslizantes, de descarga de fondo,
regulables con tornillo sinfín o de cierre simple y,
salvo excepciones, son de operación manual.8 La
operación de estos sistemas de riego es compleja
y requiere la realización de tareas simultáneas y
coordinadas a lo largo de los canales y las redes
de distribución. Es comúnmente aceptado que
estos sistemas de riego (con regulación manual)
difícilmente pueden operarse de manera eciente
y son pocos los casos en los que permiten unservicio de riego exible y oportuno. Como se ha
mencionado anteriormente, en general tienen un
desempeño inferior al previsto en el momento de
su diseño. En estos sistemas las posibilidades
8 En la Sierra y en los valles de la Costa con poca agua, la distribución de agua se hace normalmente a través de partidores jos, noregulables (ver arriba).
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de realizar mejoras mediante la modernización
de la infraestructura de riego es importante,
particularmente mediante la implementación desistemas de control de los canales y bocatomas.
Revestimiento y pérdidas por inltración
Además de las pérdidas operacionales
relacionadas con la operación de los canales,
ocurren pérdidas por inltración en los sistemas
de conducción y distribución debido a la falta
de revestimiento (menos del 10% de la longitud
de los canales cuenta con revestimiento), o al
deterioro del mismo. De hecho, el revestimientofue realizado con materiales rígidos (en general
hormigón) que es más vulnerable, especialmente
en zonas sísmicas (gran parte del Perú), con
condiciones climáticas extremas (hielo en la
Sierra) y en suelos con características particulares
como los de arcilla y yeso (Selva). Una alternativa
en estos casos es la utilización de geomembranas,
que son muy utilizadas en la minería peruana.
Adicionalmente, el revestimiento permite mejorar
la capacidad del canal y reducir costos de manode obra para su mantenimiento. La inversión inicial
puede ser alta (aproximadamente un 35-40% del
costo total del canal), pero es posible realizar el
revestimiento sólo en los tramos críticos que tienen
alta permeabilidad.
Métodos de riego parcelario
En el Perú, la utilización del riego por gravedad no
mejorado es ampliamente mayoritaria (más del
90% del área regada); del 8% del área que cuenta
con riego tecnicado, menos de la mitad fue
objeto de conversión a partir de riego parcelario
no tecnicado. La implementación de un proceso
de transición al riego localizado encuentra las
siguientes limitaciones: (i) el costo de la inversión;
(ii) la necesidad de disponer de presión; (iii) el
cambio de la orientación productiva; y (iv) la
dicultad de constituir grupos en torno a un sistema
compartido de riego localizado. Adicionalmente,los sistemas de riego localizado necesitan un
suministro casi continuo de agua a la parcela, lo
que exigiría una modernización del sistema de riego
colectivo (condicionado a la disponibilidad hídrica),
o la construcción de reservorios, los cuales tienen
un alto costo y ocupan una parte de la parcela.
Esto hace que el riego por gravedad probablemente
continúe siendo mayoritario por mucho tiempo.
En este contexto, cobra relevancia la alternativade implementar de forma masiva el método de
gravedad tecnicada, que abarca un conjunto de
técnicas básicas de distribución de agua mediante
tuberías a baja presión, acequias parcelarias
revestidas, alimentación de los surcos o melgas
9 Los registros referentes a los métodos de riego cubren gran parte de la Costa y Selva, pero son solamente parciales en el caso de laSierra. Esto explica por qué la cantidad de hectáreas señaladas en el cuadro dieren en algunos casos considerablemente de otros datosdisponibles sobre áreas bajo riego en el Perú.
Cuadro 2.2. Áreas agrícolas según método de riego parcelario en el Perú (año 2008; hectáreas) 9
Fuente: datos proporcionados por la ANA, basados en registros del año 2008 de la Intendencia de Recursos Hídricos del INRENA.
ZonaGravedad(no mejorada)
Aspersión GoteoGravedad mejorada Total
(ha)Mangas Multicompuertas
Costa 705.818 14.777 60.565 7.689 0 790.026
Sierra 284.420 3.852 1.130 0 106 284.543
Selva 109.247 1.177 0 0 0 110.424
Total 1.099.487 19.806 61.696 7.689 106 1. 189.994
Total (%) 92,4 1,7 5,2 0,7 100
12
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mediante mangas o tuberías multicompuertas10 y
la nivelación de las tierras.
2.3 Los dierentes tipos de efciencia en eluso del aguaEciencia técnica y eciencia económica al nivel
de los sistemas de riego
Las eciencias técnicas y económicas en el usodel agua en los sistemas de riego en Perú sonen general bajas, mucho menor a lo previstoen el diseño de los sistemas. Excepcionesnotables a esa condición general son las nuevasirrigaciones y algunos sistemas suministrado por
aguas subterráneas (tipos A y C). Se estima quela eciencia técnica global del riego en el Perú esdel orden del 35%11. La baja eciencia técnica enlos sistemas de riego se da como consecuenciade las pérdidas combinadas que se producen enla conducción y distribución del agua, así comoen la aplicación parcelaria (sección 2.2). La bajaeciencia económica es el resultado de una bajaeciencia técnica combinada a la producción decultivos de poco valor o rendimientos sub-óptimos.Unas de las razones por las cuales no se producen
más cultivos de alto valor y que los rendimientospodrían ser mejorados es la poca abilidad,exibilidad y continuidad del suministro de aguaal nivel de las parcelas (sección 2.2); así como losproblemas de anegamiento y salinidad de la tierra
(sección 2.4.)
Eciencia técnica al nivel de los sistemas de riego
y al nivel de cuenca
La mejora en los niveles de eciencia técnica en el
sistema de riego signica un ahorro de agua para
el agricultor, lo cual tiene al menos tres efectos
positivos: i) ahorro en los costos de producción
agrícola12, ii) posibilidad de aumentar la supercie
regada, a nivel del sistema y/o para los usuarios,y iii) ventajas agronómicas que favorecen el
rendimiento productivo.
Sin embargo, a pesar de estas ventajas, el aumento
en la eciencia técnica en los sistemas de riego
debe realizarse con cuidado ya que la realización
de acciones de mejora en la eciencia de riego
tiene impactos sobre el resto del balance hídrico
de la cuenca, debido a que una parte, considerada
importante aunque no conocida, de las “pérdidas”
de agua en los sistemas de riego retornan a losacuíferos y cuerpos de agua superciales y se
reutilizan (y por lo tanto no constituyen una pérdida
para el sistema hidrológico). Es importante subrayar,
la importancia de abordar el mejoramiento de la
eciencia técnica del agua en el contexto de la
cuenca, considerando los impactos que estas
acciones puedan tener en la disponibilidad de
recursos hídricos para otros usuarios más abajo
en la cuenca o en el mismo acuífero.
Por ejemplo, el mejoramiento de la eciencia de
uso del agua en los sistemas de riego puede, en
algunas ocasiones, acentuar la escasez en las
cuencas y la sobreexplotación en los acuíferos que
ya sufren de un décit hídrico ya que en general,
estas mejoras, al aumentar la disponibilidad
relativa del recurso hídrico, provocan un aumento
del consumo real de agua (agua evaporada)13 y
por lo tanto generan una disminución de los ujos
de retorno de los cuales dependen otros usuarios
10 En el Perú se habla de “tubería multicompuerta” cuando el sistema utiliza tuberías de PVC rígido, mientras que “manga” se reere a loscasos en los que las tuberías utilizadas son de PE exible.
11 Cifra a considerar con reservas debido a que a pesar de ser citada en diversas publicaciones, no se conoce la fuente original de la información.
12 La reducción de los costos de producción puede tener bastante importancia en el caso de agua subterránea, pero suele ser pocosignicativa para el usuario de agua supercial. Esto depende además del método de pago de la tarifa (generalmente por hectárea, sinconsideración del consumo efectivo), la tarifa jada (normalmente bastante baja) y la eciencia de la cobranza.
13 Esto es consecuencia de la intensicación agrícola (cambios en los tipos de cultivos y rendimientos) y/o la extensión de las superciesregadas, las cuales generalmente acompañan o motivan la mejora de la eciencia de los sistemas de riego (además de ser necesarias para
justicar económicamente la inversión).
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aguas abajo en la cuenca o en el mismo acuífero.
Sin embargo, aún en las cuencas y acuíferos
con escasez, existen oportunidades para reducir
pérdidas por evapotranspiraciones no beneciosasy ujos de retorno no recuperables (como es el
caso de los que llegan a acuíferos muy profundos o
a cuerpos de agua con alta salinidad).
Por otra parte, en las cuencas/sistemas de
riego afectados por problemas de anegamiento
y salinización, el mejoramiento de la eciencia
técnica de uso del agua debería ser prioritario (ver
sección 2.4).
En conclusión, es importante buscar un aumentode la eciencia técnica al nivel de la cuenca y de la
eciencia económica en el uso del agua de riego;
sin embargo no es bueno, en general, buscar un
aumento de la eciencia técnica en los sistemas de
riego, en caso de que estas pérdidas son utilizadas
por otros usuarios más abajo en la cuenca o en el
mismo acuífero.
2.4 Drenaje, anegamiento y salinización de
los suelosDe las aproximadamente 1.200.000 ha cubiertas
por infraestructura hidráulica en la Costa, se
estima que 298.000 ha –al menos el 25 %– están
afectadas por problemas de drenaje y salinidad
(IRENA, 2008). La intensidad de los problemas es
muy variable; desde una ligera disminución en los
rendimientos de los cultivos hasta grandes pérdidas
en la cantidad de producto cosechado (en aprox.
52.000 ha) y, nalmente, tiene como consecuencia
el abandono de las tierras (82.000 ha, o más).
La principal causa de los problemas de drenaje
y salinidad en el Perú es el mal estado de las
redes y estructuras de drenaje, agravado por
la baja eciencia técnica en los sistemas de
riego, principalmente al nivel parcelario. El
deciente estado del drenaje es una problemática
generalizada en un gran porcentaje de las
irrigaciones de la Costa en las partes bajas de los
valles.
Se estima que actualmente, en la mayor parte de los
valles, el mantenimiento anual realizado no supera
el 10% de lo que se requiere en la red primariade drenaje, y se ha abandonado por completo el
mantenimiento de los drenes parcelarios ante la
inutilidad de esta práctica cuando no funciona
adecuadamente la red primaria de drenaje
(INRENA, 2008). Una limitación fundamental de
las organizaciones de usuarios que están a cargo
de los sistemas es la falta de maquinaria adecuada
para el mantenimiento de los drenes.
Las tierras afectadas por problemas de drenajey salinidad tienen un gran potencial productivo
que podría ser aprovechado rápidamente con una
inversión por hectárea muy inferior a la de nuevas
irrigaciones.
Los administradores de sistemas de riego
son entidades a cargo de la operación, el
mantenimiento, y el desarrollo de los sistemas de
riego, así como de la distribución del agua y de la
recaudación de la tarifa y su administración.
14
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Los sistemas de carácter colectivo, integrados por
múltiples usuarios y atendiendo a múltiples predios
representan más de 95% del área regada14. Estos
sistemas son administrados por organizaciones
de usuarios de agua (OUA), excepto en muy pocos
casos (alrededor de 5% del área regada15) cuando
se cuentan con Proyectos Especiales o empresas
privadas bajo concesión, en nuevas irrigaciones,
en los cuales la administración del sistema se hace
de manera directa por grandes empresas agrícolas
sin pasar por una OUA.
En la mayoría de los sistemas de riego regulados,
los Proyectos Especiales son encargados
del desarrollo y de la administración de la
infraestructura hidráulica mayor, generalmente
de carácter multisectorial. Empresas privadaspueden también desarrollar y operar nuevos
sistemas de infraestructura hidráulica mayor y
riego bajo contrato de concesión.
3.1 Las organizaciones de usuarios de aguaLas OUA existen desde que se construyeron los
primeros sistemas de riego. La gura institucional
de las Juntas de Usuarios fue instaurada
legalmente en el año 1969. En junio de 1989
el Gobierno transrió la responsabilidad de laoperación y el mantenimiento (O&M) de los
sistemas de irrigación a las OUA. Al comienzo,
esta medida fue relativamente traumática para
las OUA de la Costa; en otros ámbitos del país,
donde la presencia del Estado era menor y donde
en general las OUA siempre han sido encargadas
de los sistemas de riego, no se sintieron tanto los
efectos de los posibles problemas generados por
esta transferencia.
En la actualidad, los principales retos relacionados
con las OUA son:
(a) el gran número y diversidad de las mismas
3. Los Administradores de los Sistemas de Riego
14 Los sistemas de riego “individuales”, administrados por un agricultor para regar su parcela, representarían menos del 5% del área regada.Son sistemas abastecidos exclusivamente a partir de pozos o manantiales no compartidos.
15 Una vez las concesiones de Majes 2 y Olmos estan operacionales, este porcentaje subiria a cerca de 10%.
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(alrededor de 8.000 registradas, de las cuales
cerca de 5.000 son pequeños comités en la
Sierra) lo que hace complejo el fortalecimiento,
apoyo y regulación de estas organizaciones
por razones logísticas y por la necesidad de
contar con una variedad de estrategias de
intervención;
(b) el gran número de dirigentes (50.000 o más)
y la alta rotación de los cuadros directivosque implican una necesidad recurrente
de consolidar sus capacidades de gestión
organizacional;
(c) la poca profesionalización de las OUA con
cuadros técnicos y administrativos a cargo del
manejo operativo de los sistemas de riego muy
reducidos;
(d) un marco legal concebido principalmente
para la gestión de los recursos hídricos y de
la infraestructura hidráulica multisectorial, lo
cual hace que no siempre sea adaptable a la
realidad del terreno; a veces dicho marco legalresulta confuso y contradictorio y, más que
nada, de difícil comprensión para los regantes.
En particular, según este marco:
Cuadro 3.1. Importancia relativa de los administradores de los sistemas de riego
Tipo de administradores de sistemas de riego % de la tierra regada nacional
Sistemas de riego individuales
Regantes o empresas maneja un sistema de riego individual Menos de 5%
Sistemas de riego colectivos
OUA Más de 90%
Proyectos Especiales Cerca de 5%
Empresas privadas0% actualmente; 5% cuando Majes2 y Olmos estenoperacionales.
Fuente: Estimación propia
ÁmbitoNº deJuntas deUsuarios
Nº deComisionesde Regantes
Nº deComités deRegantes
Nº deUsuarios
Supercie
agrícola coninfraestructura deriego (ha)
Costa 66 661 832 312.545 917.170
Sierra 39 988 4.815 464.914 407.695
Selva 11 112 391 42.092 117.861
TOTAL 116 1.761 6.038 819.551 1.442.726
Cuadro 3.2. Datos referenciales sobre organizaciones de usuarios de agua en el país16
Fuente: elaboración propia, a base de registros proporcionados por la ANA (d.d. 27-01-2012)
16 La distribución de las organizaciones de usuarios entre las grandes regiones del país es referencial, ya que la diferenciación entre la Costa,la Sierra y la Selva no resulta tan unívoca para aquellas Juntas cuya jurisdicción involucra un amplio rango altitudinal.
16
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i. Las OUA tienen por nalidad la participación
organizada de los usuarios en la gestión
multisectorial de los recursos hídricos, sin
hacer mención de la función real de éstas queconsiste en la gestión de los sistemas de riego.
i. Las Juntas de usuarios son responsables
de la O&M de la infraestructura hidráulica
común, por lo cual están constituidas
como Comisiones responsables de los
sectores hidráulicos del sistema común y de
Comités responsables de los subsectores.
Esta estructura jerárquica tiene un buen
nivel de compatibilidad con los sistemas
hidráulicos grandes y medianos de la Costa,pero generalmente no con los de la Sierra
y la Ceja de Selva donde los pequeños
sistemas de riego están casi siempre a
cargo de un comité de regantes y donde las
organizaciones de segundo y tercer orden no
operan infraestructura sino que asumen un
rol administrativo y de representación. Más
generalmente, a pesar de su importancia
para la Sierra y la Ceja de Selva, los comités
de regantes que siguen usos y costumbresancestrales en la distribución del agua, son
escasamente considerados en la actual
normativa legal, con lo cual pueden verse
vulneradas –o al menos no protegidas– sus
respectivas formas de gestión y hasta la
seguridad de su existencia.
ii. Las OUA son asociaciones civiles cuya
constitución y división no requiere
autorización del sector, lo cual tiene como
consecuencia que el registro nacional deOUA esté desactualizado e incompleto y
que se esté dando un proceso de división
de las Juntas, en plena contradicción con la
necesidad de contar con el manejo de un
sistema hidráulico común por parte de una
única organización.
iii. La mayor parte de las OUA no están
legalmente constituidas, lo que signica
que no puede ser formalizado su derecho
de agua, lo que a su vez podría debilitar laseguridad de aprovechamiento de agua de
las mismas;
iv. Los instrumentos de gestión técnico-
administrativa requeridos parecen haber
sido diseñados tomando como referencia
los sistemas de riego de la Costa. Por lo
tanto, algunos de ellos tienen una limitada
aplicabilidad en otras zonas.
v. En cuanto al sistema tarifario, son evidentesalgunas contradicciones entre la Ley de
Recursos Hídricos, su reglamento y los
lineamientos en cuanto a los rubros que
debe cubrir la tarifa. Además, algunos
conceptos son de difícil aplicación, como
es el caso de la necesidad de recuperar los
costos de inversión; o el requerimiento del
cobro de una tarifa basada en el consumo
volumétrico real de agua cuando en la gran
mayoría de las OUA no existe un sistema de
medición.
(e) Las tarifas de agua ociales y los montos
formalmente recaudados son en general
absolutamente insucientes para cumplir con
los requerimientos de O&M, y alcanzan menos
aún para los requerimientos de inversión
en los sistemas de riego. Esta situación es
particularmente preocupante en los sistemas
de riego grandes y medianos de los valles de la
Costa y la Sierra, cuya complejidad y antigüedadrequieren montos substanciales para cubrir
los gastos de O&M, además de la necesidad
de contar con profesionales contratados. En
una gran parte de los sistemas de la Sierra, los
sistemas de riego son más simples y la O&M
se lleva a cabo principalmente a través de
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aportes no monetarios de los usuarios, según
tradiciones ancestrales. En estos sistemas no
siempre se justica la existencia de una tarifa,
excepto en los casos en los que los regantesquieren pasar a un sistema más moderno o
cuando se tiene que contratar personal porque
la disponibilidad de recursos humanos es
insuciente.
En comparación con los recursos económicos
asignados por el Estado al mejoramiento y
ampliación de la infraestructura hidráulica, los
esfuerzos invertidos en el mejoramiento de las
capacidades técnicas y de gestión de los usuarios
y de sus organizaciones han sido muy modestos ypuntuales. En la actualidad las OUA se encuentran
en una situación de relativo desamparo en cuanto
al apoyo técnico, asesoramiento y scalización
institucional que reciben en torno al manejo
operativo y administrativo de sus sistemas de riego,
así como respecto de la gestión organizacional.
3.2 Los Proyectos EspecialesLos “Proyectos Especiales” (PE) son responsables
del desarrollo y de la O&M de gran parte de la
infraestructura mayor, generalmente multisectorial.
Once de ellos regulan el suministro de agua a
cerca de 20% del área bajo riego al nivel nacional.
Son proyectos de gran magnitud y complejidad, y
ninguno de ellos ha sido concluido aún.
Existe muy poca información disponible sobre el
desempeño de estos Proyectos. La razón principal
es su carácter considerablemente autónomo, con
un nivel de supervisión muy reducido por parte delas instituciones a las cuales están adscritos.
El presupuesto destinado a su O&M, nanciado
principalmente por la tarifa de agua, representa
alrededor del 0,5% de la inversión ejecutada,
lo cual resulta insuciente (MEF SIAF, 2012).
Es preocupante el bajo nivel de recursos que se
destinan a la O&M considerando que los PE son
responsables de las grandes presas y transvasesen un país sujeto a eventos sísmicos, y que
una falla en su gestión podría generar daños
importantes. En el mismo sentido, también es
motivo de preocupación la poca supervisión a la
que estos Proyectos están sujetos.
Finalmente, estos grandes proyectos han sido
fuente de importantes conictos sociales
protagonizados por los usuarios y los gobiernos
regionales ubicados en las zonas donde se obtiene
el agua. La solución de estos conictos representaun reto mayor ahora que algunos de ellos han
sido transferidos a los gobiernos regionales
beneciarios de los transvases y presas.
3.3 Las Empresas privadasLas empresas privadas pueden operar la
infraestructura hidráulica bajo contrato de
concesión siempre y cuando se trate de nuevos
proyectos de infraestructura hidráulica. El Estado
ha intentado concluir algunos de los PE con este
esquema para que el sector privado nancie y se
encargue de la ejecución y de la posterior O&M de
la infraestructura, y así promover la recuperación
de los costos a través de la venta de lotes de tierra
y la tarifa de agua. A través de este esquema,
también se espera favorecer el uso de tecnologías
modernas de riego. Estos proyectos tienen como
objetivo principal la expansión de la frontera
agrícola a través de grandes irrigaciones para la
agroexportación. Las dos primeras concesionesson las de Olmos en 2010 y Majes II en 201117,
y todavía ninguna de ellas ha entrado en la fase
de operación de la infraestructura, por lo que es
prematuro juzgar los alcances de esta experiencia,
en cuanto a la fase de operación de los sistemas.
17 Olmos y Majes II preven incorporar alrededor de 75,000 ha regadas nuevas (alrededor de 5% del area regada nacional) y mejorar elsusministro de agua en tierras ya regadas. Otros proyectos estan en fase de preparacion como Chavimochic y Chinecas.
18
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Son instituciones con perl normativo-promotor
y supervisor encargadas de la denición de las
reglas de juego, de la supervisión y scalización y
de la capacitación de los operadores encargados
de la gestión de los sistemas de riego. También
incluyen a las unidades ejecutoras públicasencargadas de la implementación de proyectos de
inversión pública.
4.1 Las principales instituciones públicascon responsabilidades en el riegoTodos los niveles de gobierno (central, regional
y local) tienen algún grado de competencia en el
tema del riego. Con el proceso de descentralización,
a partir de 2002/2003, los gobiernos regionales ylocales han visto incrementadas sus competencias
y funciones en esta materia.
A nivel central, las competencias en cuanto al riego
del Ministerio de Agricultura (MINAG) se concentran
en la Dirección General de Infraestructura
Hidráulica (DGIH), en dos Programas adscritos
(PSI y AGRORURAL), y 6 Proyectos Especiales no
transferidos. La Autoridad Nacional del Agua (ANA),
adscrita al MINAG, tiene el rol de ente rector de la
gestión de los recursos hídricos del país, y en la
práctica asume funciones importantes en el tema
de riego. El FONCODES, del Ministerio de Desarrolloe Inclusión Social, es responsable de un alto nivel
de inversión pública en pequeños proyectos de
riego.
La Dirección General de Infraestructura
Hidráulica (DGIH)
La DGIH es la encargada de “ proponer las políticas
públicas, la estrategia y los planes orientados
al fomento del desarrollo de la infraestructura
hidráulica de acuerdo a las políticas agrarias y de
recursos hídricos”. También es responsable de:
(i) brindar asistencia técnica a las organizaciones
agrarias de usuarios de agua; y (ii) emitir directivas
y lineamientos para la supervisión y evaluación
del cumplimiento de las normas y políticas para
la operación y mantenimiento de los sistemas de
4. El Rol del Estado
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riego y drenaje. La DGIH enfrenta grandes desafíos
para lograr cumplir con estas funciones; cuenta
con poco personal técnico y presupuesto, y no
tiene representación a nivel descentralizado en elpaís.
La Autoridad Nacional del Agua
La ANA, creada en 2008, es responsable de dictar
las normas y establecer los procedimientos para
la gestión integrada y sostenible de los recursos
hídricos (D.S. No 001-2010-AG). Tiene funciones
técnico-normativas, y de supervisión y scalización,
que en la práctica están fuertemente relacionadas
con el sector del riego.
PSI, AGRORURAL, FONCODES y los Proyectos
Especiales
El PSI, AGRORURAL y FONCODES son unidades
ejecutoras creadas para ejecutar proyectos
de inversión desde el nivel central. Estas
organizaciones son responsables de casi la
totalidad de la inversión pública en riego por
parte del Gobierno nacional. El PSI es también
el ente rector en materia de riego tecnicado(D.S. N° 004-2006-AG), lo que incluye funciones
técnico-normativas y de supervisión.
Los Proyectos Especiales son Unidades Ejecutoras
del Ministerio de Agricultura o de los Gobiernos
Regionales. De los 18 Proyectos Especiales que
actúan en el riego, 11 se dedican principalmente al
desarrollo y posterior operación y mantenimiento
de infraestructura hidráulica mayor y 7 ejecutan
proyectos de desarrollo integral, incluyendo los de
riego.
Gobiernos Regionales y Locales
Tanto los Gobiernos Regionales (GR) como –en
menor medida– los Locales (GL), tienen amplias
facultades para actuar en el riego, ya sea en cuanto
a competencias generales como por indicación
Cuadro 4.1: Principales entidades públicas y funciones relacionadas con el riego
Nota: Las celdas sombreadas corresponden a las funciones asumidas por las instituciones.Fuente: Elaboración propia
Nivel Entidad Pública Funciones
Técnico-
normativa /Promotor
Supervisión /Fiscalización
Asistencia
Técnica /Capacitación
InversiónPublica
GobiernoCentral
DGIH (MINAG)
ANA
PSIParte dela inversiónpública
AGRORURAL
FONCODES (MDIS)
Proyectos Especiales(MINAG)
Dirección RegionalAgraria Facultativo
GobiernosRegionales
Proyectos Especiales
Gobiernos Locales Facultativo
20
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explícita. En particular, los Gobiernos Regionales
tienen como competencias especicas los planes
y políticas de la región en materia agraria, la
promoción y ejecución proyectos de irrigación(incluyendo el Programa de Riego Tecnicado),
el controlar del uso del agua con nes agrarios
(y supervisar la distribución de agua de riego), y
nalmente, la operación de la infraestructura
mayor de los Proyectos Hidráulicos Especiales que
les han sido transferidos (Ley Nº 27867 de 2002).
Por su parte, los Gobiernos Locales ejecutan
(directamente o a través de terceros) obras
de infraestructura, y planican y promueven la
ejecución del Programa de Riego Tecnicado (Ley
N° 27972 de 2003).
El nivel de involucramiento de los Gobiernos
Regionales y Locales en el riego ha sido muy
disímil, dependiendo de la importancia relativa que
tiene el riego en la zona y la disponibilidad relativa
de presupuesto público con que cuenta cada nivel
de gobierno, particularmente aquellos que reciben
recursos por canon (minero).
4.2 Principales desaíos relacionados con elmarco institucionalA continuación se presentan los principales
desafíos vinculados al cumplimiento de las
funciones públicas en el riego:
Funciones técnico-normativas
La DGIH es la institución pública principal en
cuanto a la denición de políticas y normas en
materia de riego. Sin embargo, comparte esaresponsabilidad con la ANA (para la denición de
estándares técnicos/normas para la operación y
mantenimiento de la infraestructura hidráulica),
el PSI (denición de estándares técnicos para
el riego tecnicado) y los Gobiernos Regionales
(los cuales pueden formular políticas de riego,
aunque siempre en concordancia con las políticas
nacionales del MINAG). El aparente traslape de
funciones técnico-normativas entre la DGIH, la ANA
y el PSI podría dar lugar a políticas contradictorias
o desalineadas, así como generar confusión enlos sectores encargados de aplicarlas o los que
deben controlar su aplicación, especialmente si
no hay coordinación estrecha entre las distintas
instituciones.
Además, la ANA, como institución encargada de
la gestión de los recursos hídricos en general,
no debería intervenir en la denición de políticas
sectoriales como las relacionadas con el riego.
Finalmente, uno de los principales problemasexistentes es que el MINAG encuentra dicultades
para asumir plenamente su rol de ente rector
en materia de riego. Las actividades de la DGIH
en cuanto a la denición de políticas públicas,
estrategias y planicación relacionadas con la
infraestructura hidráulica y el riego han sido muy
limitadas, y existen dicultades para lograr que
los Gobiernos Regionales y Locales se adapten
a las políticas nacionales en materia de riego,
especialmente en lo que se reere a la inversión .
Supervisión y scalización
Los Gobiernos Regionales –a través de las
Direcciones Regionales Agrarias– y la ANA, son
los responsables de supervisar la distribución del
riego, ya sea en forma directa o a través del control
sobre los operadores de infraestructura hidráulica.
Sin embargo, en la mayoría de las jurisdicciones, la
supervisión y scalización de las OUA que se lleva
a cabo es escasa.
Asimismo, es poco e insuciente el control y la
vigilancia ejercida sobre los Proyectos Especiales
por parte de la ANA, el MINAG y los Gobiernos
Regionales, lo cual podría estar relacionado con
ciertos factores como el alto nivel de autonomía de
los Proyectos Especiales, los signos de debilidad
que la DGIH evidencia, el alto grado de variabilidad
2
7/29/2019 El Futuro Del Riego en El Peru
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en la capacidad de los Gobiernos Regionales, y/o el
reciente involucramiento de la ANA en el tema. Esta
situación genera gran preocupación considerando
los riesgos que podría ocasionar una falla de lainfraestructura hidráulica mayor a su cargo.
Fortalecimiento institucional y asistencia técnica
Hasta el año 2008, las Administraciones de Distrito
de Riego (ATDR) prestaban apoyo y asistencia
técnica a las organizaciones de usuarios; en
conjunto, estas administraciones cubrían casi todo
el territorio nacional. Con la promulgación de la Ley
de Recursos Hídricos y su Reglamento, la función
de apoyo y capacitación a las OUA fue transferidaa la DGIH, la cual por el momento no ha podido
hacerse cargo de dicha función.
El PSI, y en menor medida, otros programas/
proyectos ejecutados por AGRORURAL, FONCODES,
y algunos Gobiernos Regionales, brindan
apoyo a determinadas OUA, generalmente con
nanciamiento de entidades internacionales. Este
apoyo tiene generalmente carácter temporal y
cubre solamente una pequeña parte del país.
La falta de fortalecimiento de las OUA repercuteen la capacidad de operación, mantenimiento
y reinversión con respecto a la infraestructura
hidráulica que tienen a su cargo, en muchos casos
implementada con fondos públicos. Sin duda, esto
afecta la calidad de gestión de los operadores.
Una de las funciones de la DGIH es brindar apoyo
y fortalecer a los gobiernos regionales y locales
en el tema de riego; por su parte, el PSI también
tiene esta función en el tema especíco del riegotecnicado. Si bien es una función muy importante,
considerando el gran número de competencias
transferidas a estos niveles de gobierno y las
ingentes inversiones públicas en riego que éstos
realizan, en la práctica es muy poco e insuciente
lo que puede hacerse en términos de apoyo desde
el nivel central.
22
El Futuro del Riego en el Perú | Desafíos y Recomendaciones Volumen I: Informe de Síntesis
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Las inversiones en riego y drenaje requieren
recursos nancieros importantes, tanto privados
como públicos para su expansión, rehabilitación,
modernización y adaptación al cambio climático,
de acuerdo con los planes de desarrollo de lainfraestructura hidráulica (sección 6.1.2).
En los últimos años, la inversión pública en riego
ha sido relativamente importante al nivel de los
gobiernos descentralizados, beneciado de la
coyuntura económica favorable que atraviesa el
país. Al contrario, el monto total de la inversión
privada no se conoce, pero se estima que
actualmente es poca, a pesar de que los sistemas
de riego existentes están a cargo de entidades
privadas, principalmente las OUA, y que, para los
sistemas nuevos, el gobierno está fomentando
la participación del sector privado a través de
esquemas de concesión.
5.1 Inversión pública en riego y drenaje
Importancia y evolución de la inversión pública
en riego
Los recursos disponibles para la inversión pública
en riego son relativamente importantes. La
inversión pública en el área del riego ha alcanzado
un promedio anual que uctúa entre los USD 600 y
los 700 millones anuales en los últimos 4 años, lo
que representa alrededor del 5,9% de la inversión
pública total y el 64% de la inversión en la función
agropecuaria. En su conjunto, la inversión pública
en esta área se triplicó entre 2005 y 201218
(Prialé, 2012), logrando un crecimiento similar al
de la inversión pública en el sector agropecuario,aunque menor al de la inversión pública total, que
casi se quintuplicó en el mismo periodo.
18 Estas cifras no incluyen la inversión en riego por parte de los Gobiernos Locales, ya que recién a partir de 2009 se cuenta con datos másconables al respecto.
5. Inversión y Gasto Público en Riego
2
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Resultado del proceso de descentralización,
los gobiernos regionales y locales son en la
actualidad los mayores inversionistas públicos
en el sector del riego, con el 44% y el 49% de lainversión respectivamente (y sólo el 7% por parte
del Gobierno Nacional) entre 2009 y 2011. La
situación era la inversa hace 10 años, en cuanto
a la distribución entre el Gobierno Nacional y los
gobiernos descentralizados.
Geográcamente, la inversión pública a nivel
regional se concentra en aquellos responsables de
Proyectos Especiales (60% al nivel de compromisos
presupuestales entre 2004 y 2012); mientras que
más de 60% de la inversión pública por parte delos gobiernos locales se concentra en aquellos
municipios con ingresos por canon minero (Prialé,
2012). Resultado de la descentralización y de
la disponibilidad de recursos del canon minero,
las inversiones públicas en riego se están
reequilibrando hacia la Sierra19.
En termino de tamaño de proyectos, el peso
relativo de los grandes proyectos de infraestructura
hidráulica (Proyectos Especiales) en la inversión
pública en riego está disminuyendo (pasó del 30-
35% de la inversión en riego hace 10 años a un
promedio de alrededor del 20% en los últimos 5
años) en benecio de un gran número de pequeños
y micro proyectos. La cartera de proyectos está
atomizada (el 80% de los proyectos aprobados por
el SNIP entre 2009 y 2012 disponen de un nivel de
inversión inferior a los USD 500.000).
Nivel de ejecución presupuestal
La inversión pública en riego se caracteriza
por su bajo nivel de ejecución presupuestal,
particularmente a nivel local (alrededor del 60%
entre 2006 y 2010) (Prialé, 2012). Se explica por: (i)
el proceso de descentralización hacia GR y GL que
todavía están fortaleciendo sus capacidades; (ii)
al crecimiento fuerte del presupuesto de inversión
que en algunos casos ha sobrepasado la capacidadde absorción de las entidades ejecutoras; (iii) a la
pequeña envergadura de una gran parte de los
proyectos de inversión (ver arriba), lo que aumenta
los costos y tiempos de transacciones, sumado al
hecho de que los procedimientos y parámetros de
los sistemas nacionales de inversión pública y de
adquisición no están adecuadamente adaptados a
los microproyectos. Si bien es necesario mejorar la
ejecución presupuestal, es importante hacerlo sin
bajar la calidad de la inversión pública.
Calidad de la inversión publica
En cuanto a la calidad de la inversión pública,
existe muy poca información sobre el desempeño
de los grandes Proyectos Especiales, y menos
aún sobre el gran número de proyectos de menor
dimensión que se encuentran en funcionamiento.
Adicionalmente, no se cuenta con un sistema de
seguimiento y evaluación que mida el impacto
de las inversiones y el gasto público en riego,
especialmente a nivel local y regional, donde en los
últimos años se ha realizado más del 90% de las
inversiones públicas en riego.
Las grandes irrigaciones - Los Proyectos Especiales
Los Proyectos Especiales (PE) comenzaron a
implementarse hace más de 50 años. De ellos
depende más de 20% del área actualmente bajo
riego; principalmente en la costa y hoy en día,
representan alrededor de 20% de la inversión
pública anual en riego. De sus culminaciones,
depende, en gran medida, el incremento futuro
de las áreas regadas en esta zona. Inicialmente,
los PE enfocados al riego, tenían como objetivo
19 Alrededor del 40% de la inversión entre 2009 y 2011. En 2013 con el inicio del programa “Mi riego” del MINAG, esa tendencia se consolidaaún más, mientras aumenta la inversión por parte del Gobierno Central
24
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F u e n t e : E l a b o r a c i ó n p r o p i a a p a r
t i r d e d o c u m e n t o s d e l I N A D E
C u a d r o 5 . 1 .
M e t a s y r e s
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M e j o r a d a s
I n c o r p o r a d a s
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2 9 8 , 8
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T a m b o - C a r a c o c h a
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P a s t o G r a n d e
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9
2
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principal, el incremento del área regada para una
agricultura familiar de mercado con tamaño de
parcelas media, así como el mejoramiento del
suministro de agua en sistemas existentes20
. Apartir de los años 90, de acuerdo a las políticas
estatales, las nuevas irrigaciones21 (Chavimochic,
Majes2, Olmos etc..) favorecen la expansión de la
gran agricultura empresarial de agro-exportación;
las parcelas de riego son grandes, vendidas por
subasta.
Se estima que el Estado invirtió en los PE cerca
de USD 3.700 millones a precios nominales
(USD 5.000 millones en términos reales)22.
Muchos de estos proyectos fueron diseñados demanera deciente y han sufrido retrasos y tenido
que pagar sobrecostos importantes, y no están
aún concluidos o sucientemente avanzados como
para alcanzar los benecios directos e indirectos
esperados. Algunos Proyectos Especiales tienen
un costo por hectárea que supera los USD 40.000,
lo que no resiste un análisis costo-benecio, aun
con cultivos de exportaciones (Prialé, 2012). Es
que históricamente, muchas de estas inversiones
se ejecutaron sobre la base de decisionesinstitucionales y políticas que no siempre fueron
respaldadas por evaluaciones económicas,
sociales o ambientales rigurosas.
Las nuevas irrigaciones generan cierta controversia
social, por el hecho de privilegiar la gran inversión.
Agricultores y empresas de menor capacidad
económica enfrentan dicultades para poder
participar en la subastas, y por ende, acceder a la
tierra (y al agua correspondiente). Adicionalmente,
algunos PE, por los transvases inter-cuencas quese necesitan han sido fuente de importantes
conictos sobre el agua entre los usuarios aguas
arriba, generalmente más pobres, y los aguas
arriba que benecian del PE. Sin embargo, estos
sistemas de riego generan benecios importantes
desde el punto de vista de la creación de puestosde trabajo, contribuyen substancialmente a las
agro-exportaciones y permiten la introducción
de tecnologías agrícolas y de riego relativamente
sosticadas.
Ninguno de los PE está concluido y los montos
necesarios para culminarlos son muy elevados.
Recientemente, algunos de ellos, por sus
características emblemáticas y los empleos
que generan, han vuelto a tener prioridad en la
agenda política regional y nacional. Para reducirla contribución nanciera directa del Estado,
la intención es culminarlos bajo la modalidad
de asociación público-privada (APP) (ver más
adelante). En cualquier caso, es recomendable
analizar de manera muy rigurosa la factibilidad
económica, social y ambiental de la inversión
adicional en cada proyecto antes de ir adelante
con su implementación (ver 6.1.4).
Pequeños y medianos proyectos
A parte de los PE, los proyectos de inversión en
riego son de pequeños a muy pequeños (ver
arriba). Ellos representan actualmente 80% de la
inversión pública en riego (ver arriba). En cuanto
a su calidad, muchos de los proyectos ejecutados
por municipios provinciales y distritales, y algunos
a nivel regional, parecen carecer del suciente
nivel de calidad, pertinencia y sostenibilidad. Las
razones principales son: (i) deciencias al momento
de la concepción técnica de los proyectos (p.e.disponibilidad de agua; calidad de los diseños);
(ii) la falta de acompañamiento (supervisión;
20 Actualmente, cerca de 300.000 ha con orientacion a pequenos y medianos agricultores (ver tipologia).
21 Actualmente, 30.000 ha + 160.000 ha proyectada (ver tipologia). Con las areas de riego dependiendo de las aguas subterraneas(complementaria o no; 200.000 ha) que han sido desarrolladas con inversion privada, explicarian una gran parte del dinamismo del sectoragricola en los ultimos anhos, en particular el crecimiento de las agro-exportaciones.
22 Cifra estimada por la DGPI MEF con una tasa actualizada al 10% anual y bajo supuestos económicos para corregir el períodohiperinacionario de nes de los ochenta.
26
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asistencia técnica y capacitación) en el proceso
de implementación y posterior funcionamiento
del sistema de riego; (iii) falta de participación y
contribución obligatoria de los beneciarios a lasinversiones apoyadas por recursos públicos.
Adicionalmente, y eso en todos los niveles de
gobierno, se nota una falta de programas/proyectos
integrales de apoyo a la agricultura regada,23
que se basen en un análisis de los “sistemas” de
riego en sus diferentes facetas (infraestructura,
organización, producción). Por lo tanto, la mayor
parte de los programas/proyectos tienen un fuerte
sesgo hacia la infraestructura y no prestan
suciente atención al apoyo técnico y capacitación
a las OUA y de los regantes (ver capitulo 3) así
como a la producción y comercialización agrícola.
Tampoco, se hace un esfuerzo suciente de
coordinación de los varios programas del Estado
para un apoyo integral a la agricultura regada.
En lo que se reere a la naturaleza de los proyectos
de infraestructura, la mayoría de ellos están
enfocados al incremento del área regada, a la
rehabilitación o al mejoramiento de los sistemasexistentes a través del revestimiento de canales
o mejoramiento de la bocatoma. Todavía se hace
poco para mejorar el riego parcelario y casi nada
para recuperar las tierras salinizadas y modernizar
el control de los canales (ver capítulos 2)
Por otro lado, no se tienen en cuenta los efectos
acumulados del gran número de pequeños
proyectos sobre la disponibilidad de los recursos
hídricos, lo que es preocupante considerando quelos mismos representan el mayor porcentaje de la
inversión en riego.
Esta situación está relacionada con deciencias
en la planicación de las inversiones del sector
del riego y de recursos hídricos y con la falta de
coordinación entre las inversiones realizadaspor los diferentes niveles de gobierno y los varios
programas de apoyo al desarrollo rural.
5.2 Inversión privada en riegoActualmente, el monto de la inversión privada
en el riego no es conocido; pero se estima que
es muy poco, a pesar de que los sistemas de
riego están a cargo de entidades privadas:
agricultores o empresas al nivel de las parcelas y
para los sistemas de riego abastecidos por aguassubterráneas; OUA al nivel de los sistemas de
riego colectivos; y una empresa bajo contrato de
concesión para la infraestructura mayor y de riego
colectiva (Olmos24).
Inversión privada en sistemas existentes
En los últimos 20 años, la inversión privada al
nivel de las parcelas, corresponde principalmente
a la conversión al riego tecnicado. Se estima (de
manera muy gruesa) que la inversión total en riegotecnicado ha sido del orden de US$350 millones
para cerca de 90.000 ha (o 10% del área regada25).
La mayoría de esta área está ubicada en las
nuevas irrigaciones de Chavimochic (30.000 ha) y
en las áreas abastecidas por aguas subterráneas.
Una parte no conocida de esta inversión ha sido
subvencionada por el Estado.
Lo más preocupante es la poca inversión que se
realiza por las OUA para rehabilitar, modernizar
o expandir los sistemas de riego colectivos queestán bajo su responsabilidad y que cubren 90%
de las tierras regadas26. Sin subsidio del Estado,
23 Excepto en el caso de algunos programas nacionales o regionales, normalmente con endeudamiento externo.
24 La inversion privada en Majes 2 todavia no ha iniciado.
25 En comparacion, Chile, gracias a un programa potente de subsidios basado sobre un fondo competitivo, ha alcanzado mas de 30% de arearegada por riego tecnicado.
26 Una muestra de 26 JU de la costa entre 1997 y 2007 indica que han logrado invertir alrededor de 30 millones de soles (11 millones dedolares), lo que representa S/.29 por usuario por año (US$10) o S/10 por ha por año (US$3). Se estima que en la Sierra, la inversionprivada en los sistemas colectivos por parte de los usuarios es basicamente inexistente.
2
7/29/2019 El Futuro Del Riego en El Peru
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la inversión en infraestructura hidráulica (mayor
y colectiva) sería muy reducida, y la seguridad
hídrica en la parcela se vería afectada en el tiempo,
desalentando de esta manera también la inversiónprivada en mejoras tecnológico-productivas al
nivel predial. Aun con subsidios del Estado, la
situación es preocupante (ver 5.1. sobre la calidad
y la distribución de la inversión pública). Se trata
de una problemática que se enfrenta en amplias
zonas del país y que involucra un gran universo de
productores agrarios.
El Gobierno, principalmente al nivel nacional, ha
intentado fomentar la inversión por parte de las OUA
y de los regantes en los sistemas colectivos y en latecnicación del riego parcelario a través de fondos
competitivos (p.e. PSI), principalmente en la Costa,
pero el programa ha sido limitado geográcamente
y en el tipo de inversión elegible. También no ha
sido sostenido y ha sufrido de condiciones de
elegibilidades a veces muy rígidas. En la sierra, la
participación de los usuarios en la inversión pública
en riego ha sido principalmente a través de su
mano de obra. En muchos casos, los GR y GL no
han pedido contraparte en las inversiones públicas.Se necesita un esfuerzo más grande para fomentar
la inversión privadas por parte de las OUA y los
pequeños y medianos agricultores.
Inversiones privadas en nuevas áreas de riego
La estrategia del gobierno a partir de nes de los
años ochenta ha sido contar principalmente con la
inversión privada de tipo empresarial para lograr
aumentar la supercie regada destinada a la agro-
exportación, principalmente en la costa. Diversasleyes y reglamentos –relacionados principalmente
con la asignación de derechos de propiedad sobre
la tierra y el agua– han contribuido a fomentar
dichas inversiones, particularmente en las zonas
con recursos hídricos subterráneos y a través de
contratos de Asociación Público-Privada (APP) en
la costa.
No se tiene suciente información para estimar la
inversión privada en la expansión del área regada
por aguas subterráneas (actualmente, se estima
que cerca de 200.000 ha dependen de aguassubterráneas, como sola fuente de agua o en
complemento al agua supercial). En general, no
se ha beneciado del subsidio del Estado, pero
si ha sido fomentada a partir de los años 80 (ver
arriba). Esta inversión no ha sido sucientemente
contralada, lo que provoca que en algunos valles
los acuíferos están sobre-explotados, poniendo en
riesgo la inversión realizada (ver capítulos 1 y 2).
La modalidad de APP en el sector del riego ha sido
introducida en los años 90, pero es todavía muylimitada. Tiene como nalidad el aprovechamiento
de la capacidad de inversión del sector privado para
permitir la culminación de los Proyectos Especiales
y, más generalmente, fomentar el desarrollo de la
agricultura regada, con una contribución nanciera
limitada por parte del Estado. La idea es tener un
modelo de inversión que permita su recuperación
nanciera, a través de la venta de los lotes agrícolas
y el cobro de una tarifa por suministro de agua.
Adicionalmente, algunos de los proyectos incluyenun componente hidroenergético, con el n de que
el mismo aporte a la recuperación nanciera y la
rentabilidad del proyecto.
La Costa peruana tiene un potencial para el
desarrollo de las APP en el sector del riego por
la existencia de: (i) agricultura bajo riego de tipo
empresarial con interés en una alta calidad
de servicio; (ii) una cartera de importante
infraestructura hidráulica por construir (PE no
culminados) y (iii) zonas sin presencia de recursoshídricos alternativos para minimizar los riesgos de
baja demanda del servicio.
A la fecha tres contratos de concesión han sido
rmados. Los dos primeros para desarrollar la
irrigación en las pampas de Olmos (el transvase
en 2004 y la infraestructura colectiva para la
28
El Futuro del Riego en el Perú | Desafíos y Recomendaciones Volumen I: Informe de Síntesis
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irrigación de 38.500 ha nuevos en 2010) y el
tercero para el desarrollo del riego en las pampas
de Majes en 2011 (38.000 ha adicionales). Los
costos de inversión en Olmos son estimados enUS$476 millones, de los cuales alrededor de 47%
son cubiertos por el concesionario. En Majes 2, los
costos de infraestructura mayor y riego colectivo
están estimados en US$425 millones, de los
cuales 51% son cubiertos por el concesionario. En
ambos casos, los regantes compran la tierra por
subasta y la equipan con riego tecnicado.
En la actualidad, se encuentran bajo análisis, por
parte del Gobierno, otros proyectos de APP en el
sector del riego: la etapa III del PE Chavimochic (LaLibertad) y el Proyecto Chinecas (Ancash).
Algunos desafíos relacionados con la estructuración
de los APP son: (i) la disponibilidad hídrica
insuciente para el buen funcionamiento de los
sistemas (Olmos, Majes II, Chavimochic III)27; (ii)
los pocos riesgos asignados a los concesionarios
que pueden signicar una carga nanciera
importante en el futuro para el Estado y que
quizás no constituyen incentivos sucientes
para que el concesionario opere los sistemas de
manera eciente; y (iii) los grandes lotes de riego
(la mayoría de más de 1.000 ha en el caso de
Olmos, y más de 400 ha en el caso de Majes2),
que no son alcanzables para agricultores familiar
de tamaño medio, lo que genera críticas porque
estos sistemas necesitan garantías e inversiones
públicas importantes que benecian a grandes
inversionistas.
Por otra parte, algunas disposiciones especícas
del marco legal e institucional de las APP en
riego merecen ser reconsideradas. En particular:
(a) Están exentos del control y la scalización comooperadores por parte de la ANA, y se rigen de
acuerdo a la correspondiente normatividad
sectorial especial . Esto debilita el rol del Estado
en la supervisión y el control de los operadores
privados de infraestructura hidráulica en
cuanto al buen estado y el adecuado manejo
de la infraestructura; lo cual es preocupante
considerando los riesgos para la seguridad que
representa la infraestructura hidráulica mayor.
Además, no queda claramente expresado cuáles el “sector responsable” en relación con la
infraestructura mayor multisectorial.
(b) Los organismos promotores de la inversión
privada lideran el proceso de APP desde su
promoción, evaluación y contratación. En el caso
de los Proyectos Especiales descentralizados,
son los Gobiernos Regionales los que asumen
el rol de organismos promotores. Estos, si
así lo requieren, pueden beneciarse del
asesoramiento de Proinversion, institución del
Gobierno Central especializada en el fomento
de la inversión privada. Sin embargo, dada
la complejidad de la estructuración de los
proyectos de APP en riego y la escasa experiencia
en el tema, parece necesario que el apoyo de
Proinversion sea de carácter obligatorio, por lo
menos en el caso de las APP que superen un
determinado valor.
27 El riesgo relacionado a la no disponibilidad hídrica es asumido por el Estado, lo que signica que probablemente requerirá de inversionespúblicas adicionales (no contempladas en las inversiones de la APP) para garantizar la disponibilidad del recurso.
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La política y estrategia de riego en el Perú para
los próximos 10-15 años tiene como visión una
agricultura regada productiva y competitiva, que
contribuya de manera signicativa a la economía
nacional y a la reducción de la pobreza en una
forma sostenible, equitativa y respetuosa tanto
del medio ambiente como de la variedad cultural,factores que constituyen algunas de las grandes
riquezas del Perú.
Alcanzar esta visión requiere actuar en distintos
frentes: (a) mejorar la calidad del servicio (su
exibilidad, conabilidad y uniformidad) para
incrementar los rendimientos de los cultivos
existentes y/o cambiar a cultivos de mayor valor,
más exigentes en cuanto al suministro de agua;
(b) mejorar la eciencia en el uso de los recursos
escasos (agua, energía y/o recursos humanos,
según el sistema considerado); (c) asegurar la
sostenibilidad del servicio, lo cual está relacionado
con la realización de las tareas de mantenimiento
de la infraestructura adecuadas, la cohesión
social entre los regantes y el uso razonable de los
recursos hídricos y de tierras con el n de evitar
su degradación y sobreexplotación; (d) priorizar
el apoyo al riego en las zonas con mayor pobreza;
adecuar las intervenciones a la gran variedad de
casos que se presentan en la agricultura regada en
el país; y mejorar la protección del acceso al agua y
a la tierra de la población vulnerable/pobre.
El diagnóstico y los análisis del sector realizados
en el marco del estudio evidencian la presencia
de 6 ejes temáticos sobre los cuales tendrá
que apoyarse la implementación de la estrategia
propuesta para alcanzar esta visión, y que se
presentan a continuación.
6.1 Defnir y adoptar enoques másracionalesEl diagnóstico del sector al que se llegó a partir del
estudio, ha evidenciado la presencia de deciencias
importantes en la planicación y priorización de
las actuaciones en materia de riego. Algunos ejes
fundamentales de los que depende el futuro del
sector no parecen recibir la atención adecuada.
Más especícamente, nos referimos a:
6. Vision y Lineamientos para una Política y Estrategia de Riego
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6.1.1 Enfatizar la calidad, eciencia,
sostenibilidad y equidad del servicio de riego y
drenaje
La calidad, eciencia, sostenibilidad y equidad enel servicio de riego (y drenaje) es lo importante para
el agricultor y lo que permite (o no) un desarrollo
eciente y competitivo de la producción agrícola.
Lograr mejorar el servicio de riego requiere la
implementación de un conjunto de medidas,
tanto para el mejoramiento de la infraestructura
colectiva y predial como para fortalecer las
entidades encargadas de su gestión (sección 6.2).
Sin embargo, hasta el momento, el énfasis ha
estado puesto principalmente en la infraestructura
de riego y su eciencia, dejando a la calidad,
sostenibilidad y equidad del servicio, y a las
capacidades de gestión en un segundo plano.
La implementación de los dos instrumentos de
planicación presentados a continuación y una
reorientación del enfoque del MINAG acerca
del riego (sección 6.5) permitirían revertir esta
situación.
6.1.2 Formular planes de desarrollo, operación
y mantenimiento de la infraestructura hidráulica
para orientar los apoyos públicos y privados al
riego
La mejora de las eciencias, de la calidad del
servicio de riego y del grado de equidad en el uso
del agua para nes agrarios debe desarrollarse
a través de un abordaje integral. Los planes
de desarrollo, operación y mantenimiento de la
infraestructura hidráulica previstos en la Ley deRecursos Hídricos deberían ser implementados
en cada sistema con un enfoque direccionado al
mejoramiento del servicio de riego. Estos planes
deberían ser puestos en práctica de manera
participativa, con una frecuencia multianual y
metas realistas en cuanto a su nanciamiento y
ejecución progresiva, y deberían además incluir
un plan de nanciamiento tanto para la inversión
como para la O&M.
Se recomienda que estos planes incorporen nosolo los aspectos de infraestructura sino también
las necesidades de capacitación y asistencia
técnica de los organismos de gestión.
Los mismos tendrían el propósito de orientar la
inversión y el apoyo público y privado al riego, lo
que permitiría modicar la situación actual, en la
que se ejecuta en la medida en que se dispone de
recursos momentáneos (Sección 5.1).
La mayor parte de las OUA necesitará capacitación y apoyo para formular, implementar y actualizar
dichos planes. Esto se inscribe más generalmente
en la necesidad de fortalecer a las OUA (véase
sección 6.4) y de promover los correspondientes
cambios/fortalecimiento institucional en las
organizaciones públicas (véase sección 6.5).
6.1.3 Mejorar la integración entre el manejo de
los recursos hídricos y el riego
En la Sierra en particular, se debe tener especialprecaución en la consideración de iniciativas
de proyectos que tengan previsto recurrir a
“nuevas” fuentes de agua, sin haber realizado
previamente una evaluación de la disponibilidad
real del recurso hídrico. También, debe evitarse un
excesivo empeño por incrementar las eciencias
de riego en la parte alta y media de la cuenca o en
los acuíferos cuando esto afecta los volúmenes de
agua de retorno utilizados por otros usuarios.
Por lo tanto, se recomienda promover la formulación
participativa de los planes de recursos hídricos
de cuenca con prioridad en las cuencas con
escasez de agua y con presencia de conictos.
La nalidad de estos planes debería ser orientar
la inversión pública y privada en la expansión
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realizada por los actores que intervienen en los
sistemas (sección 6.1.2), así como a una serie
de análisis de naturaleza técnico-económica,
y la evaluación sistemática de los resultados,el impacto y la sostenibilidad efectiva de los
proyectos o acciones ya concluidos o en curso. En
las siguientes secciones (6.2 y 6.3) se sugieren
algunas direcciones hacia las cuales parece
adecuado reorientar las inversiones públicas en el
sector del riego.
6.1.5 Desarrollar un sistema nacional de
información sobre la agricultura regada y
fortalecer el sistema nacional de informaciónsobre los recursos hídricos
El desarrollo de políticas y estrategias, así como
la planicación de las acciones correspondientes
requiere contar con información conable y
coherente sobre el riego y los recursos hídricos. En
la actualidad, dicha información se encuentra muy
dispersa, fraccionada e incompleta, con distintos
grados de dicultad para su acceso y diseminada
en múltiples entidades. Por lo tanto se recomienda:
Desarrollar un Sistema de Información Nacional
sobre Agricultura Regada, en el cual el conjunto
de las fuentes de información conuyan en un
único “centro de gestión de conocimiento”. Para
garantizar que este sistema suministre y reciba
información conable, se necesita establecer
incentivos, preferiblemente vinculados con la
disponibilidad de presupuesto para inversión en
el riego. También es necesario que la información
uya en ambas direcciones (desde el nivel centralhacia el nivel local y viceversa).
Realizar un estudio de Línea de Base sobre
la “situación actual” del riego que incluya
información sobre los proyectos y sistemas de riego,
así como sobre el desempeño de las entidades que
están a cargo de los mismos.
A partir de la mencionada Línea de Base,
implementar un sistema de monitoreo y
evaluación. En particular, este sistema debería
permitir la medición del impacto de las inversionesy el gasto público en riego, especialmente a
nivel regional y local, donde la mayor parte de la
inversión pública en riego tiene lugar, y donde se
observan de manera recurrente problemas en la
calidad de los proyectos.
También se aconseja el desarrollo de un sistema
de “benchmarking” sobre el desempeño de los
principales sistemas de riego del país.
Se recomienda hacer un análisis especíco deldesempeño de los Proyectos Especiales y de
su regulación que sustente políticas pertinentes
en esta materia y que alimente los sistemas
de información, monitoreo y evaluación antes
mencionados.
Resulta prioritario tomar las medidas necesarias
para contar con información hídrica de mayor
precisión en las cuencas con presencia de conictos
y problemas agudos de disponibilidad y calidad de
los recursos hídricos. Esta información es clavepara la realización del balance hídrico de calidad
necesario para la planicación y orientación de la
inversión en el sector del riego.
Finalmente, considerando la poca información
disponible sobre el riego y los recursos hídricos,
se recomienda la utilización de sensores remotos
para recolectar datos rápidamente.
6.2 Políticas e inversiones más integrales yequilibradasEn relación con lo anterior, se recomienda que las
políticas e inversión pública en materia de riego
disminuyan el sesgo hacia la infraestructura y
considere de manera más integral y equilibra las
diferentes facetas de la agricultura regada.
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Por lo tanto, se recomienda que las políticas y la
inversión pública en materia de riego incorporen
más activamente los siguientes aspectos:
(a) Capacitación y asistencia técnica a las OUA yregantes;
(b) Mejora de la seguridad hídrica en los sistemas
más afectados;
(c) Modernización de los sistemas de riego de
infraestructura colectiva;
(d) Mayor atención al drenaje y la recuperación de
tierras degradadas;
(e) Rehabilitación y mejoramiento de sistemas de
riego en los valles viejos de la Costa;
(f) Incentivos para el mejoramiento de la eciencia
de uso del riego y de los recursos hídricos
subterráneos en los sistemas afectados por
problemas de anegamiento y salinidad.
(g) Mayor incorporación efectiva de criterios
técnicos y nancieros en relación con la
adaptación a la variabilidad y el cambioclimático;
(h) Mejor anticipación de los efectos acumulados
de proyectos de expansión del riego en cuencas
hidrográcas sobre la disponibilidad de recursos
hídricos aguas abajo.
(i) Mayor articulación del apoyo del Estado en
riego, producción y comercialización agrícola,
especialmente en la Sierra y Selva/Ceja de Selva.
Estas actuaciones integrales deben ser
implementadas por los planes integrales de
mejoramiento del servicio de riego y los planes
de cuenca mencionados anteriormente. A
continuación se desarrollan algunos de estos
aspectos:
6.2.1 Acompañar las obras físicas con
asistencia técnica/capacitación de las OUA y
regantes
El bajo nivel de apoyo destinado al fortalecimientode las capacidades locales de gestión en sistemas
de riego, en comparación con las inversiones
en infraestructura hidráulica, plantea algunos
interrogantes con respecto al grado de pertinencia,
utilidad y sostenibilidad de estas inyecciones de
recursos. La falta de fortalecimiento de las OUA
repercute sobre la calidad y eciencia del servicio
de riego y por lo tanto en la competitividad de la
agricultura regada, la equidad en la distribución
del agua y la cohesión social, y la capacidad demantenimiento y reinversión con respecto a la
infraestructura hidráulica que tienen a su cargo. La
necesidad del fortalecimiento de las OUA se trata
en la sección 6.4. De igual forma, es necesario
el fortalecimiento de las organizaciones públicas
encargadas de esta función (sección 6.5).
En los futuros proyectos de inversión, las obras
físicas deberían contar con el acompañamiento
sistemático y efectivo (es decir, no sólo en la teoría
para cumplir con los requisitos del Sistema Nacionalde Inversión Pública - SNIP) de la asistencia técnica
y capacitación de las OUA y regantes.
6.2.2 Modernizar los sistemas de riego
(enfoque holístico)
El mejoramiento de los sistemas de riego no debe
limitarse a un enfoque de rehabilitación física,
sino basarse en conceptos de modernización del
servicio de riego que permitan mejorar su calidad
(abilidad, equidad, exibilidad y uniformidad) ysu eciencia en el aprovechamiento de recursos
escasos (agua, energía y mano de obra).
La implementación exitosa del proceso de
modernización requiere la realización de un
conjunto de acciones coordinadas en los
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ámbitos no sólo infraestructural, sino también
organizacional y de capacitación de los usuarios.
Asimismo, las políticas vinculadas con la jación
de tarifas constituyen importantes elementosdel proceso de modernización de los sistemas
de riego grandes y medianos de la Costa y de los
valles interandinos de la Sierra. Los programas
de modernización deben ser progresivos y por los
tanto de largo plazo.
Hasta el momento los esfuerzos de modernización
se han enfocado en el riego parcelario, dando poca
atención a la capacitación de los usuarios (sección
6.4), al drenaje (sección 6.2.4) y a la infraestructura
colectiva de riego.
En lo que se reere a la modernización de la
infraestructura colectiva; la misma permite: (a)
mejorar la conabilidad del servicio de riego para
los regantes, que es generalmente una condición
previa para la tecnicación del riego parcelario;
(b) disminuir las pérdidas operacionales y
las dotaciones excesivas que se observan
frecuentemente en la actualidad,28 así como los
problemas asociados de drenaje y salinidad; (c)
contribuir a una disminución de los costos de O&M
(a través de la automatización); y (d) mejorar la
equidad del servicio.
El costo de la modernización es relativamente
menor, en comparación con los costos de
rehabilitación de los sistemas en mal estado.
Sin embargo, la modernización es una inversión
adicional a la rehabilitación.
Por lo tanto, se recomienda lo siguiente para los
sistemas de riego existentes:
(a) Prestar un mayor grado de atención al mejora-
miento de la seguridad hídrica de los sistemas
de riego en las cuencas decitarias en período
de estiaje a través del uso conjuntivo con aguas
subterráneas, presas o transvases, siempre ycuando se justique desde un punto de vista
económico, social y ambiental. Un nivel relati-
vamente bueno de seguridad hídrica es una pre-
condición para hacer posible la modernización
de la infraestructura de riego;
(b) Modernizar el suministro de agua por los siste-
mas de canales a través de una mejora en los
dispositivos de control y medición del caudal
en los grandes sistemas de la Costa y la Sierra
con un nivel de seguridad hídrica aceptable en
la fuente. En particular: (i) la construcción de
estructuras permanentes como picos de pato
en los sitios donde los agricultores hayan insta-
lado estructuras temporales; (ii)la instalación
de algunas compuertas RUBICON; (iii) la con-
strucción de reservorios de compensación; (iv)
la instalación de equipos de control y medición
de caudal de alta precisión en las cabeceras de
canales mayores (por ejemplo el canal Pur Pur
en Chavimochic); (v) la instalación progresiva de
sistemas SCADA en algunos sistemas grandes
de la Costa como Chancay-Lambayeque (al
menos con el propósito de monitoreo) o en el
sistema existente de Majes (incluyendo los res-
ervorios de compensación).
(c) Promover el revestimiento de los canales en las
secciones donde ocurren pérdidas importantes
por inltración, con materiales no rígidos (por
ejemplo geomembranas) en las zonas sísmicas,sujetas a temperaturas muy bajas o en suelos
particulares como los de arcilla y yeso.
28 Los sistemas operados manualmente, como los que se utilizan en la actualidad, no pueden mantener caudales constantes según elobjetivo, condición que constituye un indicador para medir el buen servicio de riego dado a los usuarios. Para evitar la escasez de agua enla “cola” del sistema de riego, los operadores generalmente derivan agua en exceso desde el río, lo que resulta en pérdidas de agua haciael sistema de drenaje y al mar. A menudo los operadores no ajustan los caudales del canal en proporción a las variaciones en la demandaentre el día y la noche.
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pasadas evidencian también la posibilidad de
mejorar el sistema de incentivos para promover
así la tecnicación del riego parcelario por
parte de los medianos y pequeños agricultores,especialmente a través de:
(a) Un sistema de incentivos que dé prioridad a los
grupos de beneciarios e incluso les ofrezca
condiciones más favorables, pero que no
excluya a los proyectos individuales;
(b) La entrega de subsidios a los subproyectos que
se vayan presentando y cumplan con todos los
requisitos, sin la necesidad de participar en
concursos;(c) La participación nanciera de los beneciarios
con condiciones más favorables para las
regiones deprimidas, pero también con una
homogeneidad entre las condiciones aplicadas
por las diferentes fuentes de apoyo (programas
nacionales, gobiernos regionales o locales,
etc.).
6.2.4 Promover la recuperación de las tierras
afectadas por problemas de drenaje y salinidad
Considerando la gran supercie agrícola afectada
por problemas de anegamiento y salinización
en tierras que cuentan con muy buen acceso al
mercado, y el hecho de que la recuperación de
estas tierras requiere una inversión por hectárea
muy inferior a la de nuevas irrigaciones, se
recomienda que el Estado otorgue una atención
preferencial a este potencial de desarrollo.
La recuperación de tierras salinas y con problemasde anegamiento debe combinar la rehabilitación/
mejoramiento de los sistemas de drenaje con
medidas que reduzcan el exceso de riego y
que mejoren la eciencia en el uso del agua, en
particular al nivel parcelario. Por lo tanto, el apoyo
que pudiera prestar el Estado en este tema debe
sujetarse a medidas de racionalización en el uso
del agua. Se recomienda que en colaboración con
los actores involucrados se formule, se acuerdey se ejecute en cada caso un Plan de Manejo de
Agua y Tierras para las áreas afectadas.
Para cumplir con las tareas de mantenimiento
permanente de las redes de drenaje es necesario
que los respectivos valles cuenten con un parque
de maquinaria moderno y de cantidad suciente,
para lo cual se deben incorporar mayores facilidades
de pago y mecanismos de nanciamiento.
6.3 Políticas e inversiones más incluyentesy dierenciadasDesde principios de los años 90, las políticas
estatales han favorecido el desarrollo de la gran
agricultura empresarial de agroexportación,
tanto en algunos valles tradicionales como en
nuevas áreas ganadas por medio de obras de
irrigación. Esto fue posible principalmente gracias
a una legislación sobre las tierras eriazas que
favorece a la gran inversión, así como por la venta
de tierras ganadas por obras de irrigación en lotes
de gran tamaño según modalidades que están
fuera del alcance de los medianos y pequeños
agricultores familiares.
Las grandes empresas agrícolas o agroindustriales
se han desarrollado, en gran medida, sobre
áreas que no estaban ocupadas anteriormente,
es decir tierras eriazas que se han beneciado
de inversiones importantes para el riego (pozos
privados o grandes irrigaciones). Siendo intensivasen mano de obra, las agroexportaciones no
tradicionales producidas por la gran agricultura
empresarial generan abundante empleo, además
de contribuir al crecimiento y la diversicación de
las exportaciones.
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Sin embargo, estas inversiones han recibido
numerosas críticas, entre las cuales se encuentran:
(i) el impacto limitado de estas grandes empresas
en el desarrollo tecnológico y económico-social delas zonas en su entorno; (ii) el acaparamiento de
recursos naturales (suelos y, sobre todo, agua) que
a veces se aprovechan de manera no sostenible;
y (iii) el desequilibrio de los montos de recursos o
facilidades especiales otorgadas por el Estado a
esas grandes empresas 31 en comparación con los
adjudicados para el desarrollo de otros actores que
se desempeñan en el sector agropecuario. También
el grado de concentración de las tierras puede
considerarse excesivo, con el predominio de un
número muy pequeño de inversionistas.
En el Perú, la prioridad otorgada por el Estado a las
grandes empresas agrícolas y agroindustriales en sus
acciones de apoyo, se relaciona con el supuesto de
que esas empresas generan una mayor productividad.
Sin embargo, diversos estudios internacionales
muestran que, dadas ciertas condiciones (acceso
al crédito y a bienes públicos, propiedades de
dimensiones sucientes y/o asociatividad, etc.), la
agricultura familiar de tamaño mediano combinade manera más eciente la tierra, el capital y el
trabajo que la gran agricultura. La creación de
estas condiciones depende en gran parte de las
políticas agrarias, que en el Perú tienden a ignorar a
la agricultura familiar de mediano tamaño. Además,
este tipo de propiedades agrarias son todavía
muy limitadas, ya que prevalece la presencia de
pequeños y muy pequeños agricultores. Sin embargo,
la agricultura familiar peruana de mediano tamaño
ha demostrado su potencial en varios casos, tanto enla Costa32 como en la Sierra33.
Dado que gran parte de las tierras de mayor
fertilidad del país se ubican en la Costa y dependen
totalmente del riego, no resulta extraño que el
grueso de las inversiones del Estado en el sectordel riego se haya concentrado históricamente en
la Costa y no en la Sierra o en la Selva. Ha habido
indudablemente un décit en la atención prestada
a las necesidades especícas de los agricultores de
estas regiones, aunque el número de agricultores
en la Sierra supera ampliamente al que se
encuentra en las demás regiones. El proceso de
descentralización y el nuevo programa “Mi Riego”
han permitido reequilibrar la inversión pública en
riego favoreciendo a la Sierra (sección 5.1). Sinembargo, los que requieren un mayor grado de
atención son ahora los pequeños agricultores en
los “valles viejos” de la Costa.
Por lo tanto se recomiendan las siguientes
medidas para la implementación de políticas más
incluyentes en el sector del riego:
(a) Mejorar el equilibrio de la atención que
el Estado brinda a grandes, medianos y
pequeños sistemas de riego, a las distintasorganizaciones de regantes, y a los distintos
segmentos de productores, y –no menos
importante– tomando en cuenta para esta
tarea las grandes diferencias socioculturales
y económico-productivas entre la Costa, la
Sierra y la Selva.
(b) Acelerar la formalización y registro de los
derechos de uso de agua (Sección 1.3).
También debería reforzarse el control y la
eventual sanción del uso del agua sin derechos
31 Además de la venta de las nuevas tierras ganadas por las obras de irrigación, la gran agricultura de agroexportación se benecia con unalegislación laboral especíca favorable, reducciones en el impuesto a la renta y otras facilidades.
32 En algunos valles costeños, pequeños o medianos agricultores de tipo familiar han logrado consolidarse y organizarse en asociaciones quese articulan con empresas exportadoras o que exportan directamente. Un ejemplo son los productores de mango de la Costa Norte (Piura,valle de San Lorenzo o de Motupe). Algunas asociaciones de pequeños productores han desarrollado una producción orgánica (mangoorgánico y banano orgánico de Piura y de Lambayeque) y la venden directamente en el mercado internacional o a través de empresasexportadoras que compiten por su producción.
33 En las zonas cercanas a las ciudades principales de la Sierra, es frecuente que los propietarios de medianas extensiones cultiven variedadesde maíz y papa de alto rendimiento y productos comerciales que requieren riego frecuente para lograr un crecimiento óptimo, como la cebolla.
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y, más generalmente, formular los planes de
gestión de cuenca tomando en cuenta los
derechos ya otorgados así como el impacto
previsible de las inversiones previstas.(c) Acelerar la formalización y registro de los
derechos de propiedad de las tierras, lo cual es
necesario no sólo para proteger a los pequeños
y medianos agricultores y alentar la inversión
privada, sino también para permitir la formalización
de los derechos de agua (Sección 1.3).
(d) Adaptar el marco técnico-normativo (Sección
3.1) para lograr que éste cuente con un grado
de exibilidad suciente que permita tomar en
cuenta las particularidades socioproductivas,
culturales y territoriales en las que operan las
OUA de las distintas partes del país.
(e) Considerar la posibilidad de reservar una partede las tierras nuevas desarrolladas medianteProyectos Especiales/APP para medianos y
pequeños agricultores.
(f) Mejorar la normatividad correspondiente con
el n de asegurar la supervisión y el controlecientes de los operadores privados de
APP (entre otros) por parte del Estado, y de
proporcionar un grado equitativo de seguridad
hídrica no sólo a dichos operadores sino
también a los demás usuarios (Sección 5.2).
6.4 Mejorar el desempeño de lasOrganizaciones de Usuarios de Agua
6.4.1 Flexibilizar, simplicar y adaptar el marco
normativo-legal a las características y la realidadlocales
Se recomienda hacer una revisión del marco
normativo legal en lo concerniente a los
administradores de sistemas de riego (OUA, entre
otros) para lograr que el mismo cuente con una
mayor consistencia, sea de menor complejidad, de
más fácil comprensión, menos voluminoso, más
exible y mejor sintonizado con la realidad local34
.En este sentido se recomienda:
(a) Tomar en cuenta la gran diversidad social y
organizacional existente.
(b) Desarrollar mecanismos de participación
efectiva para las mujeres al interior de las OUAs
(c) Permitir a las OUA elegir su naturaleza sectorial
o multisectorial.
(d) Flexibilizar la rigidez del esquema jerárquicocomités/comisiones/juntas, de tal manera que
la conguración del tejido de las OUA pueda
adaptarse mejor a cada realidad local.
(e) Flexibilizar el esquema de roles, funciones y
formas de gestión en las OUA, en las distintas
capas organizacionales (comité, comisión,
junta, etc.).
(f) Evitar promover o aplicar formatos únicos
(“recetas”) como modelo para los distintosinstrumentos de gestión.
(g) Revisar la denición de operadores para los
casos de Juntas de Usuarios que no operan,
ni mantienen o desarrollan directamente
infraestructura hidráulica.
(h) Evitar la presencia de un doble marco normativo
en torno a las OUA. Por ejemplo: integrando
aspectos del Reglamento de Operadores de
Infraestructura Hidráulica con el Reglamentode OUA en un solo cuerpo legal que regule todo
lo relacionado con este tipo de administradores
de sistemas de riego.
(i) Precisar las formas y procedimientos mediante
34 Uno de los Administradores Locales de Agua entrevistados durante la realización de los estudios de caso, sugirió explícitamente un “borrón ycuenta nueva” (sic) en torno a las regulaciones, exigencias y procedimientos impuestos a organizaciones de usuarios de agua y a sus integrantes.
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los cuales los comités de regantes pueden
integrarse orgánicamente para formar una
comisión de usuarios.
(j) Simplicar y racionalizar los procedimientosde cálculo de la tarifa de agua. Flexibilizar el
esquema de “pago volumétrico” en los casos en
los que no sea factible implementar estructuras
de medición y sistemas de registro conables.
(k) Simplicar aún más los procedimientos, reducir
las exigencias y bajar los costos (directos e
indirectos), tanto para el reconocimiento de las
OUA, como para la obtención de licencias de
uso de agua en bloque, especialmente en loscasos de pequeñas OUA (comités de riego, etc.)
cuyas condiciones económicas y capacidad de
realizar gestiones administrativas sean muy
limitadas.
(l) Evitar que las distintas personerías jurídicas de
las OUA (comité, comisión, junta) deban hacerse
cargo de la responsabilidad administrativa
y legal con respecto al manejo económico-
nanciero que se realice en otras capas de este
tejido organizacional.
(m) Reorientar el actual rol scalizador que
caracteriza a muchas Juntas de Usuarios hacia
un rol promotor.
6.4.2 Mejorar la capacidad de las OUA a través
de un acompañamiento permanente
La mejora de la capacidad de las OUA debería
focalizarse en los siguientes aspectos principales:
(a) Excepto en ciertos pequeños sistemas
tradicionales de la Sierra donde la O&M
es realizada por los mismos usuarios, es
necesario elevar las tarifas de agua y su
eciencia de recaudación, para permitir
un mejor mantenimiento de los sistemas y
un mayor grado de aporte a la inversión en
rehabilitación, mejoramiento y/o ampliación de
la infraestructura hidráulica de riego y drenaje.
Al respecto, se debe considerar la
implementación de incentivos con el nde mejorar la recaudación y el valor de la
tarifa (por ejemplo como requisito para ser
beneciarios de inversión pública). El nivel de
exigencia debe ser determinado de acuerdo
a la situación de los sistemas de riego de que
se trate (por ejemplo Costa, Sierra, Selva/
sistemas regulados o no regulados) para que el
apoyo no esté distribuido inequitativamente.
(f) En el mismo sentido, tanto en las organizacionesde usuarios de agua como en las normativas se
deben contemplar las distintas alternativas
para lograr la reducción de determinados
costos operativos y así ampliar el margen
presupuestal a ser dedicado a (re)inversiones
en los sistemas de riego. Eso podría incluir, por
ejemplo, el desarrollo de la automatización en
los grandes sistemas colectivos regulados de
la Costa (con los apoyos correspondientes) o la
racionalización de los instrumentos de gestión
exigibles (ver punto siguiente).
(g) Particularmente, se deberá buscar el
modo de reducir de forma considerable la
carga administrativa y de procedimientos
burocráticos impuestos a las OUA y en
especial a las Juntas de Usuarios. Actualmente,
estos aspectos absorben un alto porcentaje de
la atención y los recursos económicos de las
organizaciones.
(h) Se debe limitar la cantidad de instrumentos
de gestión exigibles a las OUA a aquellos que
hayan demostrado fehacientemente su utilidad
para el mejor desempeño de la organización y el
servicio de riego, y estimular la participación
activa de las OUA en la denición y diseño de
los instrumentos de gestión.
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(i) Se recomienda la racionalización y
simplicación de los procedimientos
de cálculo de la tarifa, recaudación y
administración de los recursos nancieros hacia formas más practicables y entendibles
para los usuarios y sus organizaciones.
(j) Se considera pertinente que las OUA promuevan
la reexión colectiva interna con respecto al rol,
visión y estrategia de la organización, tanto a
nivel del tejido organizacional en su conjunto
como en cada capa, y que en cada uno de los
respectivos ámbitos territoriales se construya
a partir de este ejercicio un plan integral de
mejoramiento del servicio de riego.
(k) Se recomienda promover en las OUA la
capacidad de monitoreo propio con respecto al
mejoramiento de la infraestructura hidráulica,
la distribución transparente y eciente del agua
y la calidad de servicio al usuario.
(l) Es importante fomentar en las OUA el aumento
del grado de implementación de mecanismos
de información, de comunicación y de
capacitación interna. Se sugiere la creaciónde un Fondo de Desarrollo de Capacidades de
Organizaciones de Usuarios, en cuyo directorio
participen el MINAG, la Junta Nacional de
Organizaciones de Usuarios y otros entes a
denir, y que el mismo cuente –entre otros–
con aportes propios de las OUA. Se considera
pertinente que desde el mencionado fondo
se potencie a las denominadas Unidades de
Comunicación y Capacitación en OUA, tanto
existentes como en vías de formación.
(m)En el caso especíco de la Sierra y Ceja de
Selva, si bien muchas de las recomendaciones
sugeridas son de especial relevancia e
importancia en relación con estas regiones, se
considera importante agregar las siguientes:
i. En las zonas en las que la conguración
de los sistemas de riego y el tejido de
organizaciones tienen con frecuencia uncarácter territorial más disperso, debe
reexionarse sobre el rol y la pertinencia
de las organizaciones de segundo y tercer
orden (comisiones y juntas de usuarios)
cuando éstas no operan infraestructura
hidráulica. Esto en relación con los servicios
y apoyos tangibles que las mismas presten
en la actualidad o pudieran prestar en el
futuro.
ii. Se considera pertinente la realización de
tareas con el n de revertir la percepción
de determinadas OUA –especialmente
las Juntas– como meras “recaudadoras
de tarifa35 para el Estado”, y lograr
posicionarlas como entes que prestan un
servicio real y tangible para los usuarios.
Esto requiere un conjunto de acciones que
involucran al nivel técnico-normativo (sección
6.4.1); al de incentivos (elegibilidad a la inversiónpública); un mejor control y regulación por parte
del Estado (sección 6.5); y un acompañamiento
permanente al fortalecimiento de las OUA (sección
6.4). Es importante adecuar de manera creativa
los instrumentos de gestión y los métodos de
aprendizaje, además de una mejor categorización
de las distintas OUA, en concordancia con su
naturaleza y (potencial) capacidad.
Mientras se lleva a cabo la evaluación y puesta en
práctica de las medidas planteadas en la sección
6.5., se considera que es urgente la implementación
de un “programa de transición” de envergadura
suciente para lograr mantener la interacción
y un determinado nivel de capacitación y
35 Si bien es habitual que se siga utilizando el concepto anterior de “tarifa”, en la nueva normativa el aporte al Estado responde al de“retribución económica”.
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asistencia técnica en relación con las OUA. De no
hacerse esto, seguirán diluyéndose los esfuerzos
realizados y se perderá capital humano creado
en años anteriores. El mencionado “programade transición” podría estar a cargo del actual
PSI en coordinación estrecha con los Gobiernos
Regionales y Locales.
6.5 Fortalecer las instituciones públicas ysu coordinación
6.5.1 Mejorar la coordinación: evitar
desalineamientos y vacíos de atención
Se requiere una mayor claricación y delimitaciónde los respectivos roles de la ANA, MINAG y de
los Gobiernos Regionales en cuanto al ejercicio
real de sus funciones técnico-normativas y de
supervisión en materia de riego, así como sobre el
control y la scalización de los PE y organizaciones
de usuarios. Esto es importante para evitar que se
produzca el desalineamiento de políticas/normas y
el involucramiento excesivo de la ANA en el sector
del riego.
Es necesario superar de forma urgente el vacío queen la práctica se ha producido en la capacitación y
asistencia técnica que se da a las OUA. Mientras
no se implementen medidas estructurales al
respecto, se recomienda establecer en el corto
plazo un “programa de transición” de suciente
envergadura para mantener la interacción y
una determinada intensidad de capacitación y
asistencia técnica.
Se debe realizar una mayor supervisión yscalización de las OUA y PE en cuanto a la calidad
del servicio de riego que prestan, además de una
mejor supervisión y evaluación de la aplicación de
las políticas nacionales por parte de los GR/GL.
Es indispensable que los Gobiernos Regionales
y sus Direcciones Regionales Agrarias reciban
capacitación y asistencia técnica, con el n
de aanzar su desempeño en relación con las
competencias que les han sido asignadas en
materia de riego, en el marco de la política agrarianacional.
6.5.2 Mejorar la coordinación: incentivar y
apoyar a los Gobiernos Regionales y Locales
para que apliquen y hagan cumplir las políticas
nacionales y participen activamente en el
sistema de información nacional sobre el riego.
Para esto, es necesaria la implementación de un
proceso de difusión, concertación y capacitación
orientado a los Gobiernos Regionales y Locales paraque estos estén al tanto de las políticas. También
se debe establecer un sistema de incentivos,
preferiblemente vinculado a la transferencia de
presupuesto desde el nivel central, que vincule
el cumplimiento de las políticas nacionales con el
presupuesto disponible para inversiones y otras
acciones de apoyo en materia de riego de los
Gobiernos Regionales y Locales (ver 6.6.1).
6.5.3 Potenciar y reconceptualizar el alcancede las funciones del MINAG en materia de riego
El MINAG debe potenciar internamente su rol
como ente rector en la formulación de políticas,
normas, estrategias y planes para el desarrollo y
la sostenibilidad de los servicios de riego y drenaje
y para concertar su aplicación con las otras
entidades involucradas.
Se considera indispensable que el MINAG realice
un cambio deenfoque
en cuanto al desarrollode infraestructura hidráulica, hacia una visión
de sistema de riego/servicio de riego con sus
distintas facetas técnicas, infraestructurales,
agroproductivas, organizacionales, etc.
El MINAG debe asumir más efectivamente y con
mayor cobertura territorial las funciones de
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asistencia técnica y capacitación de las OUA,
potenciando los órganos institucionales internos
que estén a cargo de dichas tareas; y emitiendo
directivas y lineamientos para la supervisión yevaluación del cumplimiento de las políticas,
normas, estrategias y planes que surjan del
Ministerio de Agricultura.
Mientras se lleva a cabo el análisis del desempeño
y la regulación de los proyectos especiales, se
considera conveniente que la coordinación y el
seguimiento de los actuales Proyectos Especiales
no transferidos a los Gobiernos Regionales sean
efectuados por un órgano transitorio dentro del
MINAG, u otra institución del Gobierno, con el nde no interferir en el correcto desarrollo del nuevo
esquema institucional propuesto.
En vista de lo señalado, se sugiere que el Gobierno
considere las siguientes modicaciones en la
estructura e instrumentos del MINAG en el sector
del riego:
(a) La creación de una Dirección General de Riego
y Drenaje como órgano de línea del MINAG
que sustituya a la actual DGIH. La mismacomprendería tres Direcciones provistas del
adecuado equilibrio profesional en cuanto a
capacidades técnicas y políticas:
i. Dirección de Infraestructura Hidráulica y Drenaje
ii. Dirección de Asistencia Técnica y
Capacitación
iii. Dirección de Monitoreo y Evaluación
(b) La creación de un Programa Nacional deRiego y Drenaje. En este contexto, se sugiere
que el Programa Subsectorial de Irrigación (PSI)
modique su denominación para transformarse
en el Programa Nacional de Riego y Drenaje,
aunque revisando su estructura orgánica
interna36
y alineándola con la nueva estructuracreada en torno a la Dirección General de Riego
y Drenaje que fue propuesta37 anteriormente.
Ese Programa tendría las siguientes
características:
i. Sería la Unidad Ejecutora del Ministerio en el
tema de riego y drenaje.
ii. Contaría con independencia desde el punto
de vista administrativo y presupuestario,
como el actual PSI, para lograr una ágilimplementación de las inversiones.
iii. Los proyectos de riego de AGRORURAL
serían transferidos a este nuevo Programa
Nacional de Riego y Drenaje. Esto de
forma progresiva y tomando las debidas
precauciones para que no se vulneren los
conceptos y métodos aplicados en dichos
proyectos, apropiados para las zonas (alto)
andinas. AGRORURAL, por su parte, podría
brindar apoyo en otras áreas productivaspara lograr una verdadera integración en las
actuaciones de ambos programas.
6.6 Fomentar la inversión privada y mejorarla estructuración de las concesionesLas inversiones en riego y drenaje, tanto de
origen privado como público, requieren recursos
nancieros importantes para su expansión,
rehabilitación, modernización y/o adaptaciónal cambio climático, de acuerdo con los planes
de desarrollo de la infraestructura hidráulica
36 Actualmente, el PSI cuenta con dos órganos de línea: la Dirección de Infraestructura de Riego y la Dirección de Gestión del Riego.
37 Por ejemplo, con órganos institucionales internos que se estructuren temáticamente en torno a –por ejemplo– el mejoramiento de lossistemas de riego, tecnicación de riego en parcela, asistencia y capacitación organizacional, drenaje, monitoreo y desarrollo instrumental.
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(sección 6.1.2). Sin embargo, la mayor parte de
las OUA cuentan con una capacidad de inversión
muy limitada, lo que ha generado un proceso de
deterioro de la infraestructura hidráulica. Sin lapresencia de subsidios estatales, la inversión en
infraestructura hidráulica (mayor y colectiva) sería
muy limitada, y la seguridad hídrica en parcela
se vería afectada con el tiempo, desalentando
también la posibilidad de contar con inversión
privada para mejoras tecnológico-productivas. Se
trata de una problemática que aqueja a amplias
zonas del país y que involucra a un gran universo
de productores agrarios.
Para fomentar la inversión privada, se recomienda,entre otros: (i) incentivar el incremento de la
recaudación por cobro de la tarifa de agua en
los sistemas grandes y medianos de la Costa,
la Sierra y la Selva (puede, por ejemplo, exigirse
como condición para ser beneciario de inversión
pública); (b) crear un Fondo Nacional de fomento
a la inversión privada en riego y drenaje, donde
el conanciamiento por parte de los beneciarios
sea obligatorio (ver sección 6.6.1) y (c) mejorar la
estructuración de las APP.
6.6.1. Transformar del programa “Mi Riego”
en un Fondo Nacional de fomento a la inversión
privada en riego y drenaje
Los cambios orgánicos sugeridos en la sección 6.5.
deben estar acompañados por un instrumento
de (co)nanciamiento ecaz a nivel central,
con las siguientes características: (i) que cumpla
el rol estratégico de generar niveles signicativos
de sinergia entre el nivel central y los nivelesregionales y locales, y (ii) cuya área de impacto sea
especícamente la relacionada con el segmento de
los pequeños y medianos productores, y la de los
sistemas de riego y drenaje que los sustenten. Para
este n, se recomienda evaluar la conveniencia y
viabilidad de:(a) Promulgar una Ley de Fomento de la
Inversión Privada en Riego y Drenaje38, como
instrumento que permita el alineamiento de las
políticas e incentive la alimentación de la base
de datos sobre el riego (el actual Programa
de Tecnicación de Riego (Ley 28585) se
incorporaría a esta propuesta) y
(b) Establecer un Fondo39 Nacional de Fomento
de la Inversión Privada en Riego y Drenaje con pliego presupuestario. Este fondo tendría
las siguientes características:
i. Sería administrado por el Programa
Nacional de Riego y Drenaje.
ii. La transformación del actual Programa
“Mi Riego” creado en el otoño de 2012
en este Fondo permanente para riego y
drenaje que debería extenderse a todo el
país, con condiciones de acceso diferentesdependiendo de la región de que se trate
y/o el nivel de pobreza de los regantes.
iii. Este nuevo fondo llevaría a cabo actividades
similares a las incluidas en el Programa “Mi
Riego”, pero con un concepto administrativo
distinto: el de la bonicación de la inversión
privada en riego y drenaje que realicen los
usuarios y sus organizaciones.
Este constituiría el incentivo principal parael alineamiento de las políticas nacionales,
regionales y locales en materia de riego, además
38 Se recomienda interiorizarse, y eventualmente realizar intercambios, sobre la experiencia y resultados de la “ley de bonicación del riego”en Chile (Ley Nº 18450, de fomento a la inversión privada en obras de riego y drenaje, que ha tenido una evolución de sucesivas mejorasdesde que fue lanzada en el año 1985 hasta la actualidad).
39 El Programa “Mi riego” se creó en el otoño de 2012 con un presupuesto de 1000 millones de soles para el año 2013 destinados a la regiónde la Sierra.
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de fomentar el aporte de datos al sistema de
información sobre el riego del MINAG. El respeto
de la normatividad nacional y la remisión oportuna
de información deben constituir parte de lascondiciones bajo las cuales desde este fondo
nacional se apoyen acciones a nivel regional y
local.
El esquema sinérgico propuesto se presenta en lasiguiente gura:
Figura 6.1: Los tres pilares propuestos para el diseño e implementación de políticas rectoras de riego
desde el MINAG
Fuente: Elaboración propia
MINAG
Dirección General deRiego y Drenaje
Programa deRiego y Drenaje
Fondo de Fomento dela Inversión Privada en
Riego y Drenaje
DireccionesRegionales Agrarias y
Agencias Agrarias
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6.6.2. Mejora de la estructura de los futuros
proyectos de APP en riego
Para esto se recomienda:
(a) Mejorar las estimaciones relacionadas con
el balance hídrico en las cuencas donde se
realicen los proyectos de APP, tomando en
cuenta los potenciales efectos del cambio
climático y la demanda de agua que generan
las nuevas áreas regadas. De hecho, uno de los
riesgos más importantes que enfrentan las APP
actuales es el relacionado con la disponibilidad
hídrica, el cual es asumido por el sector público
y que probablemente generará la necesidad de
inversiones adicionales (no contempladas en
las inversiones de la APP).
(b) La asignación de un mayor porcentaje del
riesgo al sector privado. En las APP de riego
en curso, el Estado asume una proporción alta
de los diferentes riesgos, lo que signica que la
recuperación nanciera prevista en teoría no
está asegurada en la práctica.
(c) Priorizar los proyectos más rentables y clausurarlos que no lo sean desde el punto de vista
económico y social (sección 6.1.2). Considerando
la complejidad y la alta conictividad de dichos
proyectos, las evaluaciones de viabilidad deben
ser muy estrictas, evitando actuaciones de
urgencia, y considerando con detenimiento los
aspectos económicos y sociales. Los conictos
sociales potenciales deben prevenirse conlas medidas adecuadas, y en los casos en los
que esto no sea posible, resolverse antes de
proceder a la licitación.
(d) Constituir un fondo de reposición para el
momento en que nalice la concesión, con el n
de contar con una reserva de recursos para la
futura reposición de la infraestructura.
(e) Mejorar la claridad de la descripción del servicio
en el contrato, especialmente en los siguientesaspectos: presión hidráulica en el sistema, nivel
de continuidad, tiempo máximo de interrupción,
penalidades en caso de incumplimiento, etc.
(f) Considerar la posibilidad de otorgar a medianos
y/o pequeños agricultores la exclusividad para
la explotación de una parte de las tierras nuevas
desarrolladas.
Finalmente, se considera pertinente el
establecimiento de una función de regulacióntransversal a nivel nacional de los proyectos de APP
en riego, con el objetivo de valorar las experiencias y
conocimientos adquiridos, y de hacer un monitoreo
a nivel nacional de los proyectos.
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El riego en el Perú constituye una actividad
fundamental por su participación en el Producto
Interior Bruto, las exportaciones, la seguridad
alimentaria y la generación de empleo, en especial
en zonas afectadas por la pobreza. También es un
sector clave para la gestión de los recursos hídricos
y para la adaptación al cambio climático.
La operación de los sistemas de irrigación existentesy la ampliación de las áreas bajo riego enfrentan
diversos problemas, como la escasez y variabilidad
de los recursos hídricos agravados por el cambio
climático, la debilidad de las organizaciones de
usuarios, un marco legal no siempre adaptado a
la realidad del terreno, un Ministerio de Agricultura
con dicultades para asumir el rol de ente rector,
y una inversión pública con limitaciones en
cuanto a su relevancia, calidad, y sostenibilidad,
especialmente a nivel descentralizado.
Los resultados del estudio sugieren que la
estrategia a adoptar para el sector en cuestión
debe apoyarse en los siguientes cuatro pilares.
1) Adoptar un enfoque más integral para
el desarrollo de la agricultura regada
considerando toda la cadena productiva;desde
los insumos básicos, como lo son los recursos
hídricos y la tierra; pasando por el desarrollo
de la infraestructura de riego y drenaje, elmejoramiento de la capacidad de gestión de los
sistemas por parte de las OUA y regantes; hasta
llegar a la producción y comercialización de los
productos.
2) Mejorar el desempeño de las organizaciones
de usuarios encargadas de la operación y
mantenimiento de los sistemas de riego, así
como de su mejoramiento y expansión, con el n
de mejorar la calidad, eciencia y sostenibilidad
de los servicios de riego y drenaje que dichas
organizaciones prestan a los usuarios.
3) Reorientar, reequilibrar y fortalecer el rol del
Estado en el sector del riego de tal manera
que, además de nanciar inversiones para la
expansión y el mejoramiento del riego, el mismo
asuma un papel protagónico en la denición
de las políticas de riego, la planicación de la
inversión, el fomento controlado de la inversión
privada, la regulación de los operadores de
riego, y el fortalecimiento de las capacidades
de las organizaciones de usuarios. Para esto es
necesario un fortalecimiento del Ministerio de
Agricultura y de su nivel de coordinación con los
gobiernos descentralizados.
4) Fortalecer los vínculos y la coordinación entre
el riego, la gestión de los recursos hídricos y
la adaptación al cambio climatico, con el n
de lograr un uso del agua más sostenible, más
eciente y con un menor nivel de conictividad
que el que se presenta en la actualidad.
Con la formulación y posterior implementación
de una política/estrategia nacional de riego que
incorpore estos lineamientos, y que los complemente
con soluciones adicionales propuestas por el
Gobierno, se garantizará el establecimiento de
unas bases sólidas para alcanzar la visión de una
agricultura regada pujante, respetuosa tanto del
medio ambiente como de la diversidad cultural,
que no solo contribuirá a la erradicación de la
pobreza en el Perú, sino que también será un motor
de desarrollo económico importante para el país.
Conclusiones
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Reerencias
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Títulos en la Serie de Publicaciones OcasionalesSobre Medio Ambiente y Recursos Hídricosn Ampliando el Financiamiento para la Conservación de la Biodiversidad: Las Experiencias de América
Latina y el Caribe (Disponible en Inglés (2012) y en Español (2013))
n Climate Change Impacts on Water Resources Management: Adaptation Challenges andOpportunities in Northeast Brazil (2013)
n Empowering Women in Irrigation Management: The Sierra in Peru (2013)
n El Futuro del Riego en el Perú: Desafíos y Recomendaciones Volumen I: Informe de Síntesis yVolumen II : Informe Principal (2013) (Disponible en Español)
n Impactos del Cambio Climático en los Recursos Hídricos y Adaptación del Sector de Agua ySaneamiento en las Zonas Rurales de Nicaragua (2013) (Disponible en Inglés y en Español)
n Overcoming Institutional and Governance Challenges in Environmental Management. Case Studiesfrom Latin America and the Caribbean Region (2013)
n Prioridades de Política e Inversión para Reducir la Degradación Ambiental de la Cuenca el Lago DeNicaragua (Cocibolca) (2010, Reimpreso en 2013) (Disponible en Inglés y en Español)
n Salud Ambiental en Nicaragua: Los Principios Desafíos Ambientales (Disponible en Inglés y enEspañol) (2010, Reimpreso en 2013)
n Uncertain Future, Robust Decisions; The Case of Climate Change Adaptation in Campeche, Mexico(2013)
Para acceder a estas publicaciones, por favor visiten nuestro sitio web: www.worldbank.org/lac
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7/29/2019 El Futuro Del Riego en El Peru
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