Este artículo se propone indagar en la construcción de la matriz territorial móvil y compleja sobre la que se hanido constituyendo los pueblos y la ciudad moderna argentina. En ese sentido, se invierte la dirección de análisisciudad-territorio para trabajar en el eje territorio-ciudad.

Se plantea la siguiente pregunta: ¿Cómo operó el Estado como regulador en la definición territorial? En esemarco, y considerando a la cuestión frontera como constitutiva del problema, se desarrolla la incidencia de lasemergentes estructuras jurídico-políticas y legales en la construcción del territorio moderno y la fundación depueblos entre mediados del siglo XIX y principios del siglo XX.

Se focaliza el análisis en la provincia de Buenos Aires, espacio considerado como laboratorio, pionero de lasprimeras experiencias que luego se extenderán al resto del país con los nuevos territorios nacionales en la expan-sión de la frontera.

The State’s role in the territorial definition of 19th Century Argentina: Legal constructions and the territorial andurbanistic framework on the boundary of the province of Buenos Aires to the south of the River Salado.This article seeks to investigate the construction of the mobile and complex territorial matrix, upon which thetowns and cities of modern-day Argentina have been developed. In this sense, the analysis from the city andwider-territory approach has been inverted to undertake the study from a wider-territory and city approach.

The principal question to be answered is how the State operated as a regulator in defining the territory. Inthat context, and considering the border question as constituting the problem, the impact of the emerging juridi-cal-political and legal structures in the construction of the modern territory and the foundation of the towns,between the mid-19th and early-20th Centuries, was developed. The analysis is based on the province of BuenosAires, a space considered to be a laboratory and pioneer in the first experiences that in turn would extend to therest of the country with the new national territories resulting from the expansion of the border.

EL ESTADO EN LA DEFINICIÓN TERRITORIAL DE LA ARGENTINA DEL SIGLO XIX:construcciones legales, cuadrícula territorial y urbanística

en la frontera de la provincia de Buenos Aires al sur del río Salado1

Fernando CacopardoCONICET-UNMdP

Fernando Cacopardo26

Introducción: el debate sobre la cuestión frontera y el aporte de una perspectiva territorial

La cuestión frontera en Argentina ha tenidopeculiaridades en relación a otros procesos, desde elmás clásico de Estados Unidos y Australia, donde elEstado tendría un rol más activo en el desarrollonacional, hasta Chile donde habría más hegemoníade una clase aristocrática. La vinculación entreEstado y Sociedad ha sido en Argentina más complejay esta tensión se observa en el proceso de construc-ción del territorio nacional.

El proceso de fundación de pueblos en laArgentina del siglo XIX, sus planos, conflictos ydesarrollos futuros, no son independientes de losmodos en que se ha avanzado, en los aspectos juris-diccionales, legales, disciplinares y técnicos, en laocupación de los espacios que estaban más allá de lafrontera con el indio, donde el Estado no tenía aúncontrol efectivo. En este sentido a estas variables meinteresa articular la cuestión frontera, problemática ami entender demasiado replegada a un área de lahistoriografía, a fin de aportar a la necesidad de unamayor historización de este momento fundante parala construcción de la modernidad en Argentina, yentretejer con otros materiales e historias aquello queen este trabajo denominaremos territorio.

La última historiografía es sintomática de lanecesidad de pensar la frontera más allá de un lugarfísico, una línea móvil o una franja, para considerarlacomo construcción, representación y experienciapráctica.2 La frontera se constituye entonces en unespacio histórico donde se manifiestan aspectoscentrales para comprender las múltiples dimensionesque integran la emergencia del mundo moderno,tanto desde arriba, en las construcciones del Estado ysus instrumentos legales, disciplinares y técnicos,como desde abajo, la tensiones y conflictos queevidencian las complejas relaciones entre sociedad yterritorio en el mundo rural, en el umbral de lasfundaciones de las ciudades modernas.

Me propongo indagar en la construcción de estamatriz territorial móvil, compleja y también ambiguasobre la que se han ido constituyendo los pueblos y laciudad moderna. Así, considero sustancial invertir elsentido de análisis ciudad-territorio para centrarmeen el segundo. La noción de territorio que me interesatrabajar no es entonces la superficie física sobre laque acontecen los hechos, no se trata de un simpleescenario, sino como estructurante y estructuradopor la sociedad. Adhiero así a una conceptualizaciónde territorio como relación, armado con unacompleja y conflictiva red de interdependencias entregeografía natural, instituciones, jurisdicciones, legis-lación, grupos y prácticas sociales, formas de accesoa la propiedad, etc. Así, desde esta dimensión, e invir-tiendo el sentido más usual de análisis, Estado-terri-torio, me interesa apuntar a iluminar aspectos queaporten al conocimiento de los conflictos y contradic-ciones del proceso de formación del Estado en estemomento fundante.

Este artículo se plantea la siguiente pregunta:¿Cómo operó el Estado como regulador en la defini-ción territorial? En ese marco me interesa indagar laincidencia de las emergentes estructuras jurídico-políticas y legales en la construcción del territoriomoderno y la fundación de pueblos entre mediadosdel siglo XIX y principios del siglo XX. Focalizaré elanálisis en la provincia de Buenos Aires, espacioconsiderado como laboratorio, pionero de las prime-ras experiencias que luego se extenderán al resto delpaís con los nuevos territorios nacionales en la expan-sión de la frontera.

Pers

pect

ivas

urb

anas

/ U

rban

Per

spec

tives

#8

1 Mi agradecimiento al Dr. Eduardo Miguez por sus observaciones a una primera versión de este trabajo y a la Dra. Maria Liliana DaOrden por su contribución con fuentes documentales de la Dirección General de Estadística de la Provincia de Buenos Aires.

2 Entre otros, Mayo, C (edit).: Vivir la frontera. Población, parentesco. La casa, la pulpería, la escuela (1770-1880), edit. Biblos, BuenosAires, 2000. Fradkin, R; Canedo, M. y Mateo, J (comp.): Tierra, población y relaciones sociales en la campaña bonaerense (siglos XVIIIy XIX), Mar del Plata, UNMdP, 1999.

El estado en la definición territorial de la Argentina del XIX 27

ww

w.e

tsav

.upc

.es/

urbp

ersp

1. El control del vacio: el territorio desde la perspectiva político-administrativa

La primera mitad de siglo XIX: compulsivo avancejurisdiccional sobre una frontera movil y precaria.

La división política del Estado Federal Argentino seha constituido por provincias, partidos y munici-pios. En el mismo orden podría ser el equivalente deregiones, provincias y comunas para el caso de Italia.

No se puede focalizar la problemática de la construc-ción jurisdiccional sin algunas definiciones previas.

“Provincia” era la denominación genérica que sedaba a la forma de división territorial para laadministración en las colonias en América del Sur,cada jurisdicción territorial en el nuevo mundoproviene del derecho hispano-indiano.3 Así en elperíodo hispánico los dominios de ultramar configu-raban un estado dividido en provincias. No obstante,cada Intendencia-Provincia tenía un mayor alcance,ya que estaba conformada por varias de las queactualmente son provincias y que en el año 1853habrían de dar lugar al Estado Federal Argentino conla sanción de la Constitución Nacional. En estecontexto, la denominación «partido» (similar a laprovincia en Italia), designa a las unidades político-administrativas menores en que se subdividen lasprovincias y su creación es propuesta al poder ejecu-tivo por los organismos políticos y técnicos de lajurisdicción provincial: el Departamento Topográficode la Provincia de Buenos Aires (1826).4

Hacia principios del siglo XIX la población en lajurisdicción de lo que sería la provincia de BuenosAires, se concentraba al norte del río Salado (plano1), con 49.737 habitantes en la ciudad de BuenosAires y 42.557 habitantes en la campaña próxima enel año 1815, con un supuesto vacío al sur del ríoSalado con 132 habitantes. Entre 1815 y 1838 todala región al norte contenía aproximadamente el 50 %de la población total.5

¿Cómo se definía la estructura jurisdiccional delterritorio a principios de siglo XIX? Buenos Aires,

Plano 1: Provincia de Buenos Aires a principios de siglo XIXFuente: Mateo, José: Población, parentesco y red social en la

frontera. Lobos en el siglo XIX, UNMdP, Mar del Plata, 2001.

3 La denominación “Provincia”, que tiene su origen en la administración romana y se utilizó como forma de subdivisión en la penínsulahasta la caida del reino visigodo. La división del suelo español en provincias no aparece hasta la época borbónica, impuesta por FelipeV para todos los antiguos reinos integrantes de la monarquía. Esto ya se citaba en la recopilación de Leyes de Indias de 1680, y luegoasí lo sancionaba la Real Ordenanza de Intendentes del año 1782, explicitamente en su art 1: “en lo sucesivo se entienda por una solaprovincia el territorio o demarcación de cada Intendencia con el nombre de Ciuda o Villa que hubiese de ser su capital…” Especialistasen esta temática ven en la Real Ordenanza del período hispánico el antecedente histórico de la formación geográfica y política de lasprovincias argentinas. De las Intendencias de Buenos Aires, Cordoba del Tucumán y Salta del Tucumán que se ubicaban en el actualterritorio argentino, se irian desprendiendo las provincias que en 1853, al sancionarse la Constitución Nacional, se constituían en las“Provincias Fundantes” del Estado Federal Argentino (Buenos Aires, Catamarca, Córdoba, Corrientes, Entre Rios, Jujuy, Mendoza,Salta, San Luis, Santa fe, La Rioja, San Juán, Santiago del Estero y Tucumán). Sobre este proceso ver San Martino, M. L: Intendencias y provincias en la Historia Argentina, edit. Ciencias de la Administración,Buenos Aires, 1992.

4 La propuesta de creación de partidos en la Provincia de Buenos ha sido elevada al poder ejecutivo provincial por el DepartamentoTopográfico de la provincia de Buenos Aires (1826), institución pionera y ejemplo para el resto de las provincias en lo que respecta ala dimensión de elaboración de cartas geográficas, registros gráficos y proyectos normativos de organización territorial.Entre los argumentos que especifica esta institución, las fuentes señalan la urgencia en dar respuesta formas de administración más efecti-vas para los extensos territorios, como también su definición en aspectos técnicos de medición y su formalización en los respectivosmapas y registros gráficos. Ver Martinez Sierra, R.: El mapa de las Pampas, Tomos I y II, Buenos Aires, 1975; también Esteban, F.: ElDepartamento Topográfico de la Provincia de Buenos Aires, su creación y desarrollo, copia Archivos de Geodesia, La Plata, BuenosAires, 1962.

manifiesta en forma extrema esta falta de relaciónentre la dimensión jurisdiccional que constituye alterritorio y su control real. El análisis de los límites dela jurisdicción (plano 1) permite observar esteaspecto: el área abarcaba desde la ciudad de Coloniadel Sacramento en la Banda Oriental del Río de LaPlata, Paysandu y Entre Ríos al Norte, luegoMelincué y, hacia el oeste, una línea imaginaria quellega hasta las Sierras de Tandilia, luego siguiendoeste accidente geográfico hasta su desembocadura enel océano en el actual cabo corrientes (Mar del Plata).

Las divisiones iniciales de la campaña en pagos oparajes tenían que ver con la magnitud y la imprecisiónde los límites, de los que derivaban constantes proble-mas de jurisdicciones.6 En 1821 se suprimieron loscabildos y los alcaldes, el juez de paz concentró enton-ces atribuciones de carácter político, judicial y adminis-trativo. Los partidos se dividían en jurisdiccionesmenores, los cuarteles, que disponían de alcaldes queasistían al Juez de Paz. Había 20 partidos al fin delperiodo colonial, fundamentalmente al norte del ríoSalado, luego siguió una progresiva subdivisión queavanzó según una lógica que parecía tener una relativarelación con los movimientos de la frontera.

Lo que se observaba en el plano de principios desiglo XIX se puede ver también en otro registro, legaly homologable en cuanto avanzaba en una legitima-ción de posesión por parte del Estado en áreas del surdel Salado, que no tenían aún control efectivo. Laexistencia primitiva y la creación de nuevos partidosse deduce en muchos casos del nombramiento dejueces de paz, comandantes militares u otras autori-dades locales.7 Según datos del cuadro 1, los momen-tos de máxima expansión en la creación de partidosal sur del Salado son 1834-1839 y 1864-1866, parti-cularmente el último periodo.

En 1839 fueron creados nueve partidos nuevos alsur del río Salado, cuando la gran extensión delmundo rural de las pampas al sur del Salado segúndatos censales no alcanzaba a los 10.000 habitantes.Se aprueba su demarcación entre el Salado, ríoQuequén y Sierra de Tandil y Tapalqué. Se subdivide

Cuadro 1. Datos cuantitativos de fundación de partidos, indicación de periodizaciones más

significativas según acciones al sur del Río Salado

Períodos Total de Partidos1825 281827 311832 321839 451

1845 461854 471855 511862 521864 542

1865 601866 723

1874 741879 751880 781882 801913 108

1 36 partidos al norte del río Salado y 9 partidos al sur.2 45 partidos al norte del río Salado y 9 partidos al sur. 3 45 partidos al norte del río Salado y 27 al sur

Fuente: Elaboración a partir de fuentes de la Dirección General deEstadística de la Provincia de Buenos Aires.

Monsalvo en cuatro partidos, Tandil en dos y Doloresen tres. Es decir que sólo había tres partidos al Sur delSalado antes de 1839. Esto implica que, en 1839, elterritorio en su dimensión jurídico-política no avanzasobre el límite establecido por la jurisdicción de BuenosAires a principios de siglo (Plano 1), sino que comple-jiza y subdivide el gran espacio físico que llegaba a estecordón serrano y al río Quequén. Los límites hacia elsur eran dados por accidentes geográficos de rios ysierras que ponían borde a la extensión horizontal dela pampa. Es importante ver el avance progresivo deeste proceso de subdivisión jurisdiccional en relación auna frontera muy móvil y precaria en cuanto a sudemarcación y donde se pone de manifiesto la volun-tad de legislar sobre una extensa geografía que aún nose controlaba en forma efectiva. A modo de ejemplo sepuede señalar una lista de partidos al sur del ríoSalado, ordenados en orden cronológico de fundación:

28 Fernando CacopardoPe

rspe

ctiv

as u

rban

as /

Urb

an P

ersp

ectiv

es #

8

6 Canedo, M:. Propietarios, ocupantes y pobladores. San Nicolás de los Arroyos, 1600-1860, UNMdP, Mar del Plata, 2000.7 En 1822 quedan nombrados 28 jueces de paz de campaña. En 1825 se restableció el partido de Matanza nombrándose juez de paz; lo

mismo tuvo lugar en Pilar y Guardia de Areco, 1827En 1832 se nombran jueces de paz en 32 partidos figurando entre los nuevos: Dolores, Fortín de Areco, San Andrés de Giles. Fuente:Boletín de dirección general de estadística de la provincia de Buenos Aires.

Cuadro 2. Partidos en la Provincia de Buenos Aires alsur del río Salado, años 1818 – 1865.

Partido Año de creaciónDolores 1818Azul 1829Saladillo 1839Maipú 1878Maipú, antes Monsalvo 1839Tandil 1839Tapalqué 1839Lobería 1839Mar Chiquita 1859Nueve de Julio 1864General Madariaga, antes Tuyú 1865Ayacucho 1865Bahía Blanca 1865Balcarce 1865Necochea 1865Tres Arroyos 1865Lincoln 1865Rauch 1865

Fuente: elaboración propia a partir de fuentes del Boletín deDirección General de Estadística de la Provincia de Buenos Aires.

Esta tensión por el control se hace más evidente yse extrema hacia mediados de la década del sesentadel siglo XIX. En 1833, durante la presidencia de JuanManuel de Rosas,8 la frontera ya se había extendidoal sur hasta el río Negro, pero aproximadamente encoincidencia con el momento de su caída, en 1852, lafrontera sufrió un virulento retroceso hasta el citadocordón serrano de Tandil y hasta Chivilcoy,Chacabuco y Pergamino al norte de la provincia.

Sin embargo, por el año 1865,9 aún con este retro-

ceso se manifiesta otro momento de fuerte expansióne incorporación de tierras. La frontera jurisdiccionalse expande hacia el sur y al oeste con la creación denuevos partidos —según las líneas de frontera aúndentro de área del indio (frontera 1877) (plano 2)—de dimensiones cada vez mayores. Se crean así nuevospartidos como Lincoln y 9 de julio al oeste yNecochea, Tres Arroyos y Bahia Blanca al sur, hastaperderse en el infinito de la pampa (plano 3). El planode división de partidos no ha sufrido grandes modifi-caciones desde 1866, sólo el agregado de seis partidosen catorce años (1866-1880), mientras que, entre1864 y 1866, se fundan 18 partidos nuevos en solodos años, la cantidad de partidos al sur del río Saladopasa de 9 a 27, y el número al norte en la región delrío de la Plata permanece constante en 45 partidos(cuadro 1). Este proceso institucional se confirma conla designación de autoridades y la previsión de tierraspara crear pueblos.10

El gran problema argentino era la “extensión”.Según el primer censo del año 1869, para una super-ficie aproximada de 1.130.500 km2, la Provincia deBuenos Aires contaba con una población total de307.761 habitantes, de los que 218.678 se registra-ban como población rural. Esta provincia compren-día entonces a toda al Patagonia, con el “partido” dePatagones que según los datos censales tenía 877habitantes para aproximadamente 820.000 km2 desuperficie.11

Tal como se observa, hay un virulento accionar enla construcción jurisdiccional del territorio, aúncuando esta proyección es muy precaria por laproblemática de la frontera indígena.

ww

w.e

tsav

.upc

.es/

urbp

ersp

29El estado en la definición territorial de la Argentina del XIX

8 El período de Rosas, fue para la frontera un período de paz muy precaria, solo sostenida por la negociación con el indio, pero no habíauna ocupación efectiva. Era un orden sin control real, la paz y la guerra eran opciones según las estrategias del indio que tenía unafuncionalidad política en las variaciones de las distintas alianzas. En ese marco, se seguía repartiendo la tierra. Un número pequeño depropietarios se benefició por la ley de enfiteusis (1822) -que no establecía límites a las tierras a entregar- transformándose luego enpropietarios entre 1836 y 1838. Entre 1836 y 1840, 271 personas o sociedades compraron 3.340.548 hectáreas más del 90 % las poseiancon anterioridad en “enfiteusi”. Infesta, M.E.: La Pampa Criolla. Usufructo y apropiación de tierras públicas en Buenos Aires, 1820-1850, Archivo Histórico de la Provincia de Buenos Aires, Argentina, 2003. Ratto, S.: Indios Amigos e Indios Aliados. Orígenes del“negocio pacífico” en la provincia de Buenos Aires (1829-1832), Cuadernos del Instituto Ravignani N 5, UBA, Buenos Aires, 1994.

9 Ley de 1865 divide la campaña al exterior del Río Salado en 27 partidos; y por decreto se designa los nombres de los diez nuevamentecreados: Castelli, Tuyú, Ayacucho, Balcarce, Necochea, Tres Arroyos, Arenales, Rauch, Nueve de Julio, y Lincoln, formando así un totalde 72 partidos, 27 partidos al sur del salado y 45 al norte. En 1867 se crea el partido de Juárez dividiendo en dos el de Necochea. Fuente:Boletín de dirección general de estadística de la provincia de Buenos Aires.

10 En 1866 empiezan a funcionar y se nombran autoridades en los partidos de Arenales, Balcarce, Lobería, Tres Arroyos; y por decreto delmismo año se designan los terrenos que deben servir de reserva para la formación de centros de población en los partidos de nuevacreación. En 1867 se crea el partido de Juárez dividiendo en dos el de Necochea. Fuente: Boletín de dirección general de estadística dela provincia de Buenos Aires.

11 Randle,P.: Atlas dello sviluppo territoriale dell’Argentina, OIKOS-CONICET, Madrid, 1981.

Del debate sobre la cuestión frontera en la segundamitad del siglo XIX a la Ley de Avellaneda.

¿Qué claves aportan la lectura de estos datos? ¿Cómoexplicar esta compulsiva acción del Estado en unlapso temporal tan breve y en ese momento preciso?

En primer lugar, este proceso no es ajeno al debatepolítico y económico sobre la cuestión frontera, quepodría haber tenido un punto de inflexión a partir dela primera mitad del siglo XIX. Conviene una brevehistorización del problema frontera para situar laargumentación. A partir de 1813 se consideró elproblema de la frontera, pero sin una política públicaclara. Sus variaciones estaban ligadas a la expansiónganadera y a los intereses económicos de grupos de laelite de la provincia. La vinculación entre Estado yhacendados implicó mutuas exigencias y conflictos.La creación de un ejército privado destinado alcuidado de la frontera, que ha estudiado DianaDuart, es un indicio, y también una manifestaciónextrema, de las tensiones políticas del momento queterminaron con la creación de la Provincia de BuenosAires en 1820.12 La frontera ganadera era unproblema sustancial y relevante para la economía,pero esto no significaba que hubiera una políticapública.

Los discursos optimistas del presidente Rivadaviano coincidían con la experiencia. Con una línea defortines muy separados, el problema era la seguridady la precariedad. En ese sentido, más que una políticadefinida, dominaron los diagnósticos, pero sin unposicionamiento definido respecto al indio, queoscilaba entre ideas de exterminio y otras más civili-zadoras. Desde los años 1820 y hasta 1852, de lacaída del gobierno de Rosas, la frontera tuvo unperíodo de paz muy débil, sólo sostenida por lanegociación con el indio. En ese marco, se seguíarepartiendo la tierra. Un pequeño número de perso-nas se benefició por la ley de enfiteusis (1822), que noestablecía límites a las tierras a otorgar, y que permi-tió su paso a la condición de propietarios entre 1836y 1838. Era un orden sin control real, la paz y laguerra dependían de las estrategias y alianzas delindio y del cristiano, y de su funcionalidad política.Este orden aparente terminó con la caída de Rosas,

30 Fernando CacopardoPe

rspe

ctiv

as u

rban

as /

Urb

an P

ersp

ectiv

es #

8

Plano 2: Partidos y movimientos de líneas de frontera en 1865.Fuente: Archivos de Geodesia de La Plata.

Plano 3: Ampliación en plano 2, zona de frontera sur.

12 Duart. D: “Cien años de vaivenes. La frontera bonaerense (1776-1870)”, en Mayo, C., (ed.) Vivir la frontera. La casa, la pulperia, laescuela (1770-1870), edit. Biblos. Buenos Aires, 2000.

que supuso el reinicio de la violencia en la frontera yla urgencia de una resolución del problema.

Desde mediados del siglo XIX, los debates políticosy conflictos sobre las tierras públicas testimonian unaconciencia histórica de la debilidad del pensamientorespecto a la frontera y del efecto de los conflictospolíticos internos sobre la percepción de estacuestión. Quizás el desafío que se presenta a media-dos del siglo XIX sea el siguiente: ¿cómo construir unsistema de poder capaz de sustituir al que había sidodesplazado con Rosas? Sólo existía un acuerdo sobrela necesidad de un nuevo rumbo. En ese marco habíauna mayor determinación sobre la urgencia encontrolar el desierto y construir la nación. Siguiendo

la perspectiva de Halperin Donghi13 para interpretareste momento de la cuestión frontera, el acuerdosobre el camino a seguir era mucho menos claro yhomogéneo de lo que se supone. En ese sentido, ycomo una señal de esta situación, son significativaslas diferencias entre los proyectos de Alberdi y elfuturo presidente Sarmiento. En el año 1853 se perfi-laban en el debate dos formas de ver el problema dela organización nacional.14 Reconocían y aceptabanuna misma realidad socio-política, la tendencia a lamonarquización del ejecutivo, la centralización de lasdecisiones en el gobierno federal y las oligarquíasprovinciales, pero planteaban caminos y referentesdistintos para el desarrollo del país.

El modelo de América del Norte era el referente deSarmiento. Así, su apuesta era por un presidenterepublicano, una visión descentralizada de la políticadonde los municipios tendrían un rol sustantivo en laexpresión ciudadana, la educación y un accesoequitativo a la tierra rural disponible: “es la sociedaden relación al suelo, es la tierra, las cosas, las calles ylas familias consideradas como una sola cosa”.15

Chivilcoy (plano 4) fue en ese sentido la manifesta-ción más clara del punto de vista de Sarmiento,entonces Ministro del presidente Mitre, de sus ideasedificadas sobre el referente de la democracia ruralamericana.16 Frente a esta posición, Alberdi, privile-giaba el orden político y la ley. Estaba convencidoque el progreso vendría por el cambio demográfico yeconómico, sólo posible mediante la inmigración y unpoder ejecutivo fuerte: “...sin la autoridad que hacerespetar la ley, es imposible la libertad, que no es másque la voluntad ejercida en la esfera de la ley”.17 Porun lado, en el legalismo del primero, una monarquíadisfrazada de república y, por el otro, las insuficien-cias del modelo francés y la apuesta al americano, yla perspectiva de la campaña como problema políticoy social.

Después de este debate, Sarmiento inició un

ww

w.e

tsav

.upc

.es/

urbp

ersp

31El estado en la definición territorial de la Argentina del XIX

Plano 4: División territorial en ChivilcoyFuente: Vitalone, C: Cuadrículas Bonaerenses, Anales Linta 93,

CIC, La Plata, 1993. Fuente primaria: Registro gráfico 1864,

Archivos de Geodesia de La Plata.

13 Ver Halperin Donghi, T.: Una Nación para el desierto argentino, Centro Editor de América Latina, Buenos Aires, 1992 (primera edic.1980).

14 Sobre este debate ver Botana, N.: El problema del orden político según Alberdi y Sarmiento en Korn, F. (Compilador): Ciencias Sociales:palabras y conjeturas, Edit. Sudamericana, Buenos Aires, 1977.

15 Sarmiento, D.: Comentarios de la Constitución de la Confederación Argentina, setiembre 1853, ver Botana.N.: op.cit Nota 11.16 Donghi, T. H.: op. cit., nota 2, se refiere a cita sobre el programa de Sarmiento , al apartado La campaña y sus problemas: Hacer CIEN

CHIVILCOY en seis años de gobierno y con tierra para cada padre de familia , con escuela para sus hijos. Ver título La campaña y susproblemas, ver pág. 132.

17 Alberdi, Cartas sobre la prensa y la política militante en Argentina, 1853, ver Botana.N.: op. cit. Nota 11.

importante camino político, fue presidente entre1868 a 1874. Alberdi, de menor tenor, llegó a serdiputado por la provincia de Tucumán en el año1880. Más allá de algunas experiencias puntuales,estas ideas no produjeron los resultados esperados.La industrialización no llegó con la inmigración, nigeneró el cambio imaginado por Alberdi, ni tampocole fue posible a Sarmiento, como presidente, construirla matriz institucional que teorizaba. Finalmente,estos posicionamientos ideológicos se disolvieronprogresivamente en instrumentos legales y técnicosque legitimaron a un Estado conservador que sedisoció cada vez más del complejo mundo social de lafrontera. En mi hipótesis, una expresión extrema deeste proceso se encuentra en las ambigüedades ycontradicciones de la denominada Ley de Avellanedadel año 1876. Los contenidos de esta ley y sus conse-cuencias en la impronta territorial lo ilustran y confir-man. Argumentaré sobre la Ley de Avellaneda en elpróximo apartado.

2. La frontera como un Block en blanco:sustitución e invención territorial

La construcción legal de la segunda mitad del sigloXIX y la cuadrícula territorial.

Los postulados dominantes del discurso científico(Laplace, Gauss, Darwin) han tenido entre sus conte-nidos más sustanciales la idea de repetición y regula-ridad. La representación del mundo como regulari-dad ha tenido una fuerte impronta en las distintasdisciplinas del conocimiento, tanto en las ciencias

exactas y naturales, las ingenierías, como en lasciencias que se ocupaban de analizar los fenómenossociales. En este último caso me interesa destacar laconstrucción de regularidad estadística en los censosnacionales de población del siglo XIX.18 El ideario delos ingenieros era deudor de esta visión y en estesentido la cuadrícula encarna en forma extrema estosatributos.19 Estos preceptos tienen su impronta ejecu-tiva tanto en el rol técnico disciplinar delDepartamento Topográfico (1826), que como heseñalado en el apartado precedente tenía la responsa-bilidad de todas las operaciones territoriales (regis-tros gráficos de tierras públicas y privadas, formaciónde profesionales agrimensores, mensura depueblos...etc), como también en la construcciónlegal.20 Me interesa indagar en este último aspecto,por entender que es donde se construyó y se verificóesta voluntad del Estado que, a la vez que seconstruía a sí mismo, se proyectaba sobre los nuevosterritorios, dejando la impronta fundante del territo-rio moderno que signó la emergencia y crecimiento delas ciudades en el siglo XX. Retomo ahora algunosaspectos de la que considero la construcción legalmás importante de la segunda mitad del siglo XIX: laley 817 del 19 de octubre de 1876, denominada Leyde Avellaneda. Siguiendo mi línea de argumentación,me centraré en algunos aspectos referidos a la formade legislar tanto sobre tierras aún no conquistadascomo sobre los nuevos territorios ganados alindígena.

Teniendo como marco esta ley, se propuso lasección cuadrada, utilizada en el mismo sentido quela denominación de áreas o lotes. Sobre esta base, seconstruyó la legislación para las provincias. En ese

32 Fernando CacopardoPe

rspe

ctiv

as u

rban

as /

Urb

an P

ersp

ectiv

es #

8

18 Para estas noción aplicada a la estadística censal argentina en la segunda mitad del siglo XIX, como mecanismo de reducción de la reali-dad socio-demográfica en función del deber ser del Estado y de la construcción de la Nación argentina se refiere a los trabajos de Otero,H: “Legalidad jurídica y legalidad estadística en el paradigma censal argentino, 1869-1914” en Fardkin, R.; Canedo, Mariana y Mateo,J (comp.): Tierra, población y relaciones sociales en la campaña bonaerense (siglos XVIII y XIX), Mar del Plata, UNMdP, 1999.

19 Para el caso de Buenos Aires, ver los trabajos pioneros de Aliata, F.: “Cultura urbana y organización del territorio”, en: Goldman, N.(comp.) Revolución, República, Confederación (1806-1852), Sudamericana, Buenos Aires, 1998. “La Ciudad regular. Arquitectura,edilicia e instituciones en el Buenos Aires posrevolucionario (1821-1835)”, en Aliata, Fernando et. al., La memoria de futuro. CarloZucchi, Ingeniero Arquitecto, Catálogo Muestra Buenos Aires, Museo Nacional de Bellas artes, 3-30 de abril de 1996, Stampa, BuenosAires, 1995.

20 Vicente Lopez y Planes el nuevo gobernador, había sido presidente del Departamento General de Topografía y Estadística hasta 1827 yal que el Estado denomina una de sus oficinas más importantes. Esto marca la funcionalidad política de esta repartición como instru-mento de organización territorial. La actividad de esta oficina se evidencia en el Registro Gráfico de las Propiedades Rurales de laProvincia de Buenos Aires del año 1965 para la provincia de Buenos Aires, que ganó un diploma y medalla de plata en la exposiciónuniversal de París del año 1867. La complejidad y el grado de división de la tierra y su formalización sorprenden para un momento enque el problema frontera aún no estaba resuelto. Esto es un indicio no solo del nivel de desarrollo técnico de esta área, sino del granmovimiento y concentración de tierras desde las primeras décadas del siglo XIX.

contexto legal, la Ley 947 (1878), Linea de fronteracontra los indios sobre la margen izquierda de los riosNegro y Neuquén, es un claro ejemplo sobre la formade legislar sobre tierras aún no conquistadas. Sedelimitaban las tierras al exterior de las fronteras (art.3) y se establecía una mecánica de venta de tierrasotorgando 4.000 títulos en tierra de 400 pesos fuertescada uno. Cada lote tendría 10.000 ha (art. 8)(gráfico 1b) y no podrían adjudicarse a una mismapersona más de tres áreas (el subrayado me corres-ponde) (art. 10). Todo parecía estar previsto, en unmarco jurídico definido previamente y con rigor. Asíse realizó la división en cuatro secciones al sur y oestede la provincia de Buenos Aires (plano 5). Sobre estamatriz se pensaron las nuevas fundaciones de ciuda-des, donde en los cuatro lotes centrales se delimitó ellugar para la fundación de pueblo (gráfico 1a).

Luego, también en el marco de la Ley de Avellaneda,la Ley 1532 sobre Organización de territorios nacio-nales (1882), que dividía el territorio argentino ennueve gobernaciones, construyó el dispositivo legalpara la administración y control de esas tierras, yconfirmaba esta lógica de subdivisión con lasuficiente generalidad de enunciación como para darlugar a manejar las dimensiones de las secciones. Porejemplo el art. 2: El poder ejecutivo podrá subdividirlas gobernaciones en las secciones que aconsejaran lasconveniencias generales, designándoles sus capitalesrespectivas, en la Pampa (1882), las seccionesmayores han llegado al millón de hectáreas (gráfico1d).

Las diferencias en relación a la escala del modeloamericano son muy elocuentes. La sección máximadel modelo americano era de 41,5 km2, subdividible

ww

w.e

tsav

.upc

.es/

urbp

ersp

33El estado en la definición territorial de la Argentina del XIX

Gráfico 1a-b: gráficos en escala de secciones cuadradas según ley 817 (1876)

Fuente: leyes nacionalesGráfico 1c: gráficos en escala de subdivisión

cuadrícula americanaFuente: Benévolo, L,: La ciudad europea, Crítica, Barcelona, 1993

Gráfico 1d

en 64 partes iguales (gráfico 1c), mientras que en laLey 817, establecía secciones máximas de 400 Km2.Se siguió en el aspecto técnico la lógica de subdivisiónde la grilla del modelo americano que defendíaSarmiento para el mundo rural (gráfico 1 C), pero elmodo de su utilización favoreció la especulación, talcomo lo atestigua la legislación posterior sobre tierrasde fronteras y territorios nacionales. El área mínimaera de 10.000 hectáreas y recordemos que uncomprador podía adquirir hasta tres áreas: 30.000hectáreas.21 No solo las dimensiones de las seccionesde la grilla fueron variables, sino que tampoco secumplió con el máximo, ya muy magnánimo porparte del Estado, de 30.000 hectáreas por persona.Las tierras podían ser otorgadas en concesionesgratuitas a empresas privadas, con dudosos controlesposteriores.

Así, la ley 817 autorizaba las siguientes formas decolonización: “directa por el Estado en territoriosnacionales y en tierras cedidas por los gobiernos delas provincias; indirecta, sirviéndose de empresasparticulares en tierras ya mensuradas y divididas, oen lugares que no hubieran sido explorados; poriniciativa individual; por gobiernos provincialesestimulados por el gobierno de la nación y por parti-culares amparados por el gobierno”.22 En este sentidoson elocuentes algunos números: entre 1876 y 1903,en veintisiete años, el Estado entregó a 1843 personasuna cantidad aproximada de 41.787.923 hectáreas,que superaba la tercera parte de la superficie de losnuevos territorios nacionales (plano 6).Aproximadamente 24 personas concentraban entreun mínimo de 150.000 y un máximo de 650.000hectáreas cada una. Quince personas contaban entre100.000 y 150.000 hectareas y 38 personas habíanadquirido cada una entre 70.000 y 80.000 hecta-reas.23

34 Fernando CacopardoPe

rspe

ctiv

as u

rban

as /

Urb

an P

ersp

ectiv

es #

8

Plano 5: Secciones cuadradas al sur de la provincia de Buenos Aires. Fuente: Vitalone, C: Cuadrículas Bonaerenses, Anales Linta 93,

CIC, La Plata, 1993. Fuente primaria: Registro gráfico 1890, Archivos de

Geodesia de La Plata.

21 Sobre la parrilla territorial en EEUU, ver Benévolo, L.: La ciudad europea, Crítica, Barcelona, 1993 y también Cacopardo, F.: “Elproblema de la “extensión”: trazado y ocupación territorial en las ciudades argentinas en el siglo XIX. La provincia de Buenos Aires comolaboratorio” Cuadernos de Historia Urbana, 1, Instituto de Historia de la UNT, Tucumán, 2000.

22 Sobre la ley 817, ver Cárcano, M.: La evolución histórica del régimen de la tierra pública, Editorial Universitarias, 1972 (1917), BuenosAires.

23 Odone, J.: La burguesia terrateniente argentina, edit. Libera, Buenos Aires, Argentina, 1967

3. Discusión: la específica historicidad de la cuadrícula territorial argentina

La campaña de la provincia de Buenos Aires sepresenta así como laboratorio de modernidad, coninstrumentos legales y disciplinares que se aplicaronluego en los nuevos territorios. Cómo he señalado enlos apartados anteriores, el análisis de dispositivosjurisdiccionales y legales de definición territorialtienen mucho que decir sobre la historia del territo-rio. No obstante, nos ha interesado aquí invertir elsentido más usual de análisis e indagar el proceso dedefinición territorial en la construcción de Estado. Unprimer paso ha sido indagar en la definición de lo que

podríamos denominar la dimensión político-adminis-trativa del territorio de la provincia de Buenos Aires:los partidos. Tal como lo demuestran los resultadosdel apartado I de este trabajo, la ocupación al sur delrío Salado fue progresiva entre 1839 y 1864, luegoentre 1864 y 1866 se desarrolló un fuerte proceso dedefinición jurisdiccional, se fundaron 18 partidos ensólo dos años, y el número de partidos al sur del ríoSalado pasó de 9 a 27. ¿Qué nos dice esta intensa yconcentrada acción de control y definición territoriala partir de la construcción de partidos?

Además del argumento expuesto en el apartado I,que sitúa este proceso en la problemática de lafrontera a mediados de siglo XIX, no se puedecomprender esta fuerte acción en el plano de defini-ción de jurisdicciones político-administrativas si no seencuadra en otro proceso a nivel provincial y deconstrucción del Estado Federal. En este sentido, enmi hipótesis, este avance jurisdiccional no remite sóloa una lógica administrativa de control y definiciónterritorial, sino que también debe comprenderse en elmarco de un fuerte impulso localista y vocación deautonomía provincial en Argentina, tal como lo testi-monian las tensiones históricas y las guerras internasque culminaron con el triunfo de Buenos Aires en1861 en la batalla de Pavón. En 1862 se señala elinicio, con el presidente Bartolomé Mitre, de lo que sedenomina en la historiografía argentina como laprimera presidencia (según la tradición liberal entre1862-1880) donde se funda el Estado Nacional. Enrelación con este momento preciso, es muy sugerenteobservar que, a partir de 1862, los gobernadores delas provincias tienen jurisdicción en el interior delterritorio de la frontera con el indígena; en el exterior,lo que serían territorios nacionales, esta sujeto a juris-dicción del gobierno nacional a través del Ministeriode Guerra de la Nación. Asimismo, tal como seobserva en el registro gráfico de la provincia deBuenos Aires del año 1864, los límites geográficos delas provincias y los interprovinciales estaban aún enestado indefinido. Por ejemplo, el partido dePatagones, de la provincia de Buenos Aires abarcabala extensión de toda la Patagonia (plano 7).

Este proceso de definición, aún sin guerras, no fuepacífico. Las tensiones con las provincias no desapa-recieron, y el avance del Estado Nacional sobre losterritorios nacionales tuvo continuidad hasta media-

ww

w.e

tsav

.upc

.es/

urbp

ersp

35El estado en la definición territorial de la Argentina del XIX

Plano 6: Nuevos territorios nacionales ganados al indio.Fuente: Atlas de desarrollo territorial de la Argentina, OIKOS-

CONICET, Madrid, España, 1981.

dos de siglo XX.24 La condición para constituirse enprovincia era alcanzar los 60.000 habitantes. Aunqueexistían provincias que estaban en condiciones deconstituirse en autónomas, resulta significativo quehasta mediados de siglo XX, siguieran como territo-rios nacionales en la categoría de gobernacionesdependientes de Buenos Aires.25

Los resultados del apartado 2, permiten tambiénobservar la acción formativa del mismo Estado. Lapresión provincial sobre nuevos territorios en el

plano jurisdiccional muestra un Estado que seconstruía a sí mismo, al tiempo que desplegaba laburocracia estatal político-administrativo necesariapara la propuesta de los nuevos partidos. Fue en estesentido significativa la consolidación de organismosdisciplinares y técnicos de organización territorialcomo el Departamento Topográfico de la provinciade Buenos Aires.

Retomando ahora el segundo aspecto central deeste trabajo ¿Cómo situar y cuál es la importancia dela grilla territorial en este proceso? En primer lugar, lagrilla surgió de una Ley Nacional. A diferencia de lospartidos, una división político-administrativo en lajurisdicción provincial, la grilla constituía una formade división catastral que dividía el territorio nacionalen secciones cuadradas. No obstante, su significaciónva mas allá de la cuestión técnica de ordenamientoterritorial, enlaza con las argumentaciones preceden-tes. La hipótesis que me interesa presentar en estadiscusión es que la grilla ha jugado un rol central enlas estrategias de Estado por el avance y control sobrelos nuevos territorios, en aspectos económico-finan-cieros, socio-políticos y urbanísticos, trascendiendo latemporalidad que investigamos.

En relación a la dimensión financiera, los materia-les que surgen del segundo apartado de este artículoson elocuentes. Las leyes para comercializar tierras defrontera, con la venta otorgando títulos de seccionescuadradas de 10.000 hectáreas. La Ley 947 (1878),en la línea de frontera contra los indios sobre lamargen izquierda de los ríos Negro y Neuquén al surde argentina. Las extensiones de territorio de laPatagonia que, en la forma de grandes seccionescuadradas, fueron situadas, medidas, vendidas o enotros casos regaladas. Un instrumento rápido yefectivo para disponer de los nuevos territoriosganados al indio que aseguraban ingresos a un Estadocon presiones derivadas de la crisis económica yfinanciera. Recordemos que el déficit de 94.000.000de pesos en la balanza comercial entre 1873 y 1875,y que la Ley de Avellaneda es del año 1876.26

36 Fernando CacopardoPe

rspe

ctiv

as u

rban

as /

Urb

an P

ersp

ectiv

es #

8

Plano 7: extensión del Partido de Patagones, provincia de BuenosAires, año 1864.

Fuente: Registro Gráfico de la Provincia de Buenos Aires,Archivos de Geodesia de La Plata.

24 Ozlak, O. La formación del Estado argentino. Bs.As., Belgrano, 1983.25 Según la Ley 1532 (1882), de organización de territorios nacionales, se establecen los límites de nueve nuevas “gobernaciones”: La

Pampa, Neuquén, Rio Negro, Chubut, Santa Cruz y Tierra del Fuego al sur; Misiones, Formosa y Chaco al norte de Argentina. 26 Cárcano, M.: La evolución histórica del régimen de la tierra pública, Editorial Universitarias, 1972 (1917), Buenos Aires.

Respecto de la dimensión socio-política, ademásde facilitar el control del Estado de los nuevos terri-torios nacionales, la ley 876 favorecía y creaba eldispositivo para el manejo indiscriminado e incon-trolado de la tierra en las distintas provincias. EstaLey era funcional para los terratenientes y para laselites locales de las distintas provincias. Favoreció laconcentración de tierras en las provincias y dejólibrado a los terratenientes los negocios inmobilia-rios, y a partir de ello, el control político de losmunicipios y el desarrollo productivo de cada región.La cuadrícula, más que una matriz pasiva, o soportede estos procesos, fue constitutiva de estas estrate-gias. La Pampa se puede citar como un caso pionerode aplicación de la grilla territorial a gran escala enArgentina.27

Por último la dimensión urbanística. Esta matrizterritorial de escala geográfica, fue mucho más queuna forma de regular los territorios de la frontera.Sobre esta trama se pensaron las fundaciones depueblos del siglo XIX y se construyó la ciudad del siglo

XX, si bien su impronta ha sido más fuerte en losnuevos territorios nacionales (plano 6) anexados alEstado según ley nacional del año 1882,28 tanto al surde la provincia de Buenos Aires (plano 5), en laPampa (gráfico 1d) y región norte de la Patagonía,29

como al norte en el Chaco (plano 8).30 Pero estalógica no se manifiesta solo en nuevos territorios sinoque también se imprime sobre fundaciones previasregulando y anticipando su desarrollo futuro, entreotros a modo de ejemplo podemos citar el caso deParaná en la provincia de Entre Ríos, fundación delsiglo XVIII. En la ciudad de Paraná, más allá de losríos, de la división en lonjas de la tierra que caracte-riza la tradición económica de los partidos con ríos yarroyos, se superpone la cuadrícula a la compleja redfluvial, topográfica y de división catastral de la tierra(plano 9). Es la demostración gráfica más clara deesta operación de sustitución que desplazaba laspremisas originales, sostenidas por los primerosingenieros del Departamento Topográfico (1826),partidarias de la necesidad de un conocimiento

ww

w.e

tsav

.upc

.es/

urbp

ersp

37El estado en la definición territorial de la Argentina del XIX

Plano 8 : Resistencia (Chaco), ampliación de planta urbana entre1916 y 1970

Fuente: Randle, P: Atlas de desarrollo territorial de la Argentina,OIKOS-CONICET, Madrid, España, 1981.

Plano 9: Paraná (Entre Ríos), ampliación de planta urbana entre1880 y 1970.

Atlas de desarrollo territorial de la Argentina, OIKOS-CONICET,Madrid, España, 1981.

27 García Palacios, R: genealogía y transformaciones del trazado de Santa Rosa, La Pampa, entre 1881 y 1931, Registros N 1, Facultad deArquitectura, Urbanismo y Diseño, UNMDP, 2003.

28 Ley 1532 (1882) de Organización de territorios nacionales, op. cit. Nota 25.29 Vapnarsky.C,: Pueblos al norte de la Patagonia, 1779-1957, Centro de Estudios Regionales, Edit. Patagonia, Buenos Aires, 1983. 30 Klappenbach, L: “Ciudades Republicanas 1875-1920. La Colonia Resistencia”, informe beca CONICET, inédito, 2003.

Pers

pect

ivas

urb

anas

/ U

rban

Per

spec

tives

#8

Fernando Cacopardo38

específico y una exploración de los territorios comofundamentos para la posterior colonización.

31

La cuadrícula disolvía así diferencias, cubría larealidad topográfica, geográfica y social dibujandocon su manto de neutralidad y aparente equidad otroorden. Las grandes secciones inventaban otro territo-rio que se superponía al existente en una voluntad desustitución de su realidad.

Una lectura directa a partir del modelo americanoque defendía Sarmiento, implicaría una reducción delsentido de esta matriz territorial. Como así también,la interpretación de la impronta del ideario de losingenieros del siglo XIX resultaría a mi entenderinsuficiente para dar cuenta de las concepcionesideológicas que vehículiza. Tal como se observaba enel final del apartado anterior, la Ley 817 daba marcoa todas las posibilidades de colonización, públicas yprivadas, privilegiando la eficacia de los resultados.La cuadrícula territorial y su escala, se inscriben eneste marco legal, vigente por más de treinta años,cuyo eclecticismo resultaba operativo a las urgenciasque enfrentaba el Estado. Así, las puertas que seabrieron para poner en movimiento la riqueza nacio-nal crearon las condiciones de posibilidad para laespeculación que impidió la colonización sistemáticaque se buscaba.

Problematizamos entonces las hipótesis de conti-nuidad, intentamos aportar una discusión sobre lahistoricidad de esta cuadrícula, no es sólo entonces lamisma cuadrícula colonial, ni tampoco la decimonó-nica. Hay un momento de corte en el siglo XIX, perocomo señaláramos, no parece suficiente el referentedel ideario de los ingenieros del siglo XIX, no se tratade la misma cuadrícula del ingeniero Cerdá paraBarcelona. Sería quizás tensar demasiado una visióndisciplinar que necesita, en realidad, revisarsemediante el cruce con otras historias (la cuestiónfrontera y las dimensiones geográficas, sociales,políticas y económicas del problema) que fueronconstitutivas de esta trama que reescribió el territoriomoderno en la Argentina del siglo XIX.

31 Cacopardo, F. Da Orden, L.: Territorio, sociedad y estado en la provincia de Buenos Aires: una aproximación a partir de los registroscatastrales y de los sistemas legales de definición territorial, X Jornadas Interescuelas departamentos de Historia, Rosario setiembre de2005.