El estado del Estado en Bolivia...acuerdo, en desacuerdo o muy en desacuerdo con que el Estado...

Informe Nacional sobre Desarrollo Humano 2007

El estado del Estado en Bolivia

Contenido

1. Entrar al laberinto

2. Tres tesis sobre lo que es y hace el Estado boliviano

3. Salir del laberinto

¿Qué son los imaginarios?

Guerra Del

Chaco

Medios

Discursos políticos

El vocabulario Nacional

einternacional

EncuentrosEstado

sociedad

Revoluciónde

1952

Imaginariossobre el Estado

“Lo que vivimos”

“La construcción teórica”

“Lo que noscuenta la historia”

“Lo que vemos y escuchamos”




El “tejido de imaginarios y sus representaciones”

Identidades Y

Naciones La gente

Tierray sus

riquezas

Estado

AGUA TIERRA

HIDROCARBUROS

CHAPACO

COLLA

MESTIZO

QUECHUA

AYMARA

CAMBA

POBLACION CAPITAL HUMANO

CAPAS. SOCIALES




….representacionesparciales polarizan, nos desunen……1. Entrar al

laberinto



“Imaginarios polarizantes” vs “sentido común”

Identidades Y

NacionesLa gente

Recursosnaturales

Estado

….seguir y escuchar el el “sentido común”emergente nos une

“Imaginarios polarizantes” vs “sentido común”

2. Tres tesis sobre el Estado boliviano

a. Lo que es

b. Lo que hace

c. Lo que imaginamos que es y hace

Lo que es el Estado

El Estado boliviano no es un Estado “fallido” ni “inconcluso”.

Tampoco es un Estado “fuerte”y “homogéneo”.

El Estado realmente existente está en contínuo proceso de

construcción y refleja la complejidad de la propia

sociedad boliviana



a. Lo que esb. Lo que hace



Lo que es el Estado

El Estado boliviano se asemeja a un Estado

“con huecos” por la accidentada extensión

territorial de su autoridad burocrática y legal.






En los “huecos”, se negocia la autoridad legal estatal con organizaciones sociales, indígenas, locales y regionales.

Lo que es el Estado

El Estado “con huecos” tuvo capacidad de adaptarse a

balances de poder existentes –identidades locales, regionales, sociales y

étnicas– pero no ha logrado construir un espacio público

común de autoridad, legitimidad y soberanía

estatal.

Por ello, subsiste un arraigado pluralismo

institucional.






Lo que es el Estado

Elites políticas débiles, organizaciones sociales

fuertes y una dependencia estructural de recursos

naturales primarios dieron forma accidentada al actual

Estado boliviano.






El Estado “con huecos” pone en cuestión la “debilidad”, “dependencia” y “centralismo”del Estado boliviano.

Lo que es el Estado

El fortalecimiento del Estado boliviano no

significa la simple extensión funcional y territorial de la

autoridad legal y burocrática. Implica, más bien, construir

un Estado que refleje el pluralismo estructural de la

sociedad.






Gran parte de esta tarea no discurre dentro del Estado sino entre el Estado y una sociedad y economía de base ancha y una democracia ampliada.

Lo que hace el Estado

Las prácticas cotidianas del Estado reproducen mucho de la estratificación social y cultural de la sociedad boliviana.

Al subordinar, el Estado desiguala.

Sus prácticas diarias son más fuertes que sus intenciones abstractas.



a. Lo que es

b. Lo que hacec. Lo que imaginamos que es y hace



En sus prácticas cotidianas, el Estado boliviano ha fortalecido el ejercicio colectivo de los derechos ciudadanos y ha debilitado el ejercicio individual de ciudadanía: los bolivianos “demandamos” tierra y territorio pero “rogamos” por nuestra cédula de identidad.



a. Lo que es




Las expectativas sobre el Estado boliviano son cada vez más altas. Ya no es suficiente “construir un camino”, el camino debe ser intercultural, participativo, transparente, eficiente y comunitario.



a. Lo que es




El Estado boliviano ha vivido entre La ficción de la “tecnocracia” y la ficción de la “política”.

El cambio social demanda nuevas prácticas técnico-políticas.

Futuras reformas del Estado no pueden obviar la construcción simutánea de capacidad técnica y legitimidad política.



a. Lo que es



Lo que imaginamos que es y hace el Estado

Los imaginarios populares sobre el Estado boliviano son mucho más complejos que los imaginarios de los líderes políticos y sociales.

El Estado “padre”, el Estado “instrumento de poder” y el Estado “cotidiano” conviven uno al lado del otro sin disonancia.



a. Lo que es

b. Lo que hace




Los discursos de los formadores de opinión y de los líderes políticos y sociales, organizan fragmentos de los imaginarios populares y los convierten en “verdades” sobre el Estado y la sociedad.



a. Lo que es

b. Lo que hace




Los imaginarios sobre el Estado definen los criterios de legitimidad de las acciones estatales y por esto delimitan los márgenes de lo que “puede” hacer el Estado.

Definen el mapa simbólico de autoridad, legitimidad y soberanía del Estado realmente existente.



a. Lo que es

b. Lo que hace



3. Salir del Laberinto

a. Sentido común

b. Un Estado para el sentido común

“A pesar de los conflictos estamos optimistas, queremos cambio y Bolivia está cambiando”

Situación económica del país respecto a hace 12

meses

Cree ud. que las cosas en el país

van en la dirección correcta o cree que las cosas van por

mal camino?




a. Sentido común


Sentido común

Fuente: Apoyo, Opinión y Mercado

Fuente: Equipos Mori

“La democracia somos todos: eso implica conflito y concertación, participación y control”

Apoyo al sistema y satisfacción con la democracia




a. Sentido común


Sentido común

Fuente: LAPOP 2006, Latinobarómetro 2006, PNUD – IDEA 2006

“Apoyamos la nacionalización del gas: los recursos naturales pertenecen a todos y deben ser la base de nuestro

desarrollo”

En su opinión, ¿ a quién pertenecen los recursos naturales como el gas, el agua, la tierra y los

minerales que existen en el país?




a. Sentido común


Sentido común

Fuente: Apoyo Opinión y Mercado para el PNUD

“Somos aymaras, mestizos, cambas y collas: somos diversos pero ante todo somos bolivianos y conformamos una plurinación”

El hecho de que Bolivia tenga varias culturas,

¿es una ventaja o desventaja para la

democracia?

El hecho de que Bolivia tenga varias regiones,

¿es una ventaja o desventaja para la

democracia?




a. Sentido común


Sentido común

Fuente: PNUD, IDEA 2006

“La Asamblea Constituyente es participación ciudadana y justicia social, es el escenario de un nuevo pacto

social”

Temas que se tratarán en la Asamblea son “muy importantes”




a. Sentido común


Sentido común


1. Estado para una sociedad diversa con igualdad

La sociedad de 19761. Entrar al laberinto



a. Sentido común


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Cada 1.000 trabajadores urbanos

Cada 1.000 trabajadores rurales




a. Sentido común


1. Estado para una sociedad diversa con igualdad

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La sociedad de 2001

Cada 1.000 trabajadores urbanos

Cada 1.000 trabajadores rurales

2. Estado para una economía de base ancha




a. Sentido común


3. Estado democrático intercultural con autonomías

Como ciudadano boliviano, ¿Ud. está muy de acuerdo, en desacuerdo o muy en desacuerdo con

que el Estado boliviano sea…?




a. Sentido común



3. Estado democrático intercultural con autonomías

Democracia de facto a democracia de jure




a. Sentido común


4. Estado para una inserción internacional activa

La economía boliviana en el mundo: PIB en millones de $u$




a. Sentido común


Exportaciones mundiales (MM $u$)




a. Sentido común



La sustitución gradual de recursos externos por recursos internos




a. Sentido común



Un laberinto de tensiones irresueltas

El Estado al centro del cambio

1COREGIMIENTO / QUE EL COREGIDOR CONBIDA en su mesa a comer a gente vaja, yndio mitayo, a mestizo, mulato y le honra. / mestizo / mulato / yndio tributario / coregidor / “Brindes [...],señor curaca.” / Apo, muy sino, noca ciruiscayqui” [“Señor, muyseñor, yo te voy a servir.”] / probi[n]cias / Fuente: Guaman Poma de Ayala, 1615.

INFORME SOBRE DESARROLLOHUMANO EN BOLIVIA

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ntroducción

La ilustración de nuestro Informedescribe el Estado boliviano comoun laberinto de callejones desorde-

nados, edificios a medio construir, sali-das ocultas. Visualizamos el Estado co-mo un laberinto de tensiones irresueltas–luchas y divisiones sobre el legado co-lonial, la propiedad de los recursos natu-rales, la diversidad regional y el carácterintercultural de la democracia– que sonrecurrentes a lo largo de la historia boli-viana. La coyuntura actual no escapa aesta fascinación histórica con el Estado.Muchas de las contradicciones funda-mentales de nuestra sociedad se cristali-zan en pugnas en torno, a favor o en con-tra del Estado.

Este Informe Nacional sobre Desarrollo Hu-mano tiene como objetivo analizar el “es-tado del Estado” boliviano. Para ello secontrastan imaginarios, representacionesy narrativas del Estado con prácticas, ac-ciones e instituciones que describen loque es y hace el Estado en el día a día. De-trás de los imaginarios estatales se escon-den profundas contradicciones que articu-lan la propia sociedad boliviana. El Estadoque describimos –débil, fragmentado,parcialmente soberano– es en parte refle-jo de una sociedad heterogénea, dividida ydesigual; pero constituye también el actormás importante en la construcción de es-tas desigualdades, divisiones y heteroge-neidad. El Estado está en la sociedad, perotambién reproduce un tipo de sociedad.

No es sorprendente, entonces, que encontre-mos hoy, en la sociedad boliviana, lecturaspolarizantes sobre el “estado del Estado”.Son lecturas que confrontan visiones in-compatibles de la política, la economía y lapropia sociedad. Detrás de estas visionespolarizantes se encuentra una nueva socie-dad en pleno proceso de construcción.Emerge de décadas de migración, cambiosocial y cultural, y cristaliza un “sentido co-mún” emergente que une a cerca del 70%de la población en asuntos tan distintos co-mo la propiedad estatal de los recursos na-

turales, la interculturalidad democrática yuna vocación por el diálogo hasta las últi-mas consecuencias. Este sentido comúnabre una senda hacia lo que pensamos esuna nueva “pluri-nación” en Bolivia.

La estructura del Informe sigue este hilo con-ductor. Primero, en el presente Capítulo,analizamos los imaginarios que dominanla discusión pública en torno al Estado enBolivia. Algunos imaginarios surgen de dis-cusiones teóricas sobre el Estado y otros deprocesos sociales y políticos de la historiaboliviana. Discutimos también las formasen las que se ha descrito al Estado y, sobreesa base, planteamos nuestra agenda deinvestigación en torno al estado del Estadoboliviano en un escenario de cambio.

Segundo, en los siguientes cuatro capítulos,que configuran el cuerpo central de este In-forme con base en un amplio trabajo empí-rico, desempacamos el análisis del Estadodesde cuatro perspectivas distintas perocomplementarias: histórica, fiscal-burocrá-tica, etnográfica y sociológica. Estos capítu-los sugieren, en distintas vertientes y con elrespaldo de datos, un contraste enorme en-tre los imaginarios homogéneos y las reali-dades fragmentadas y contingentes a tiem-po y lugar del Estado realmente existenteen Bolivia.

Finalmente, el último Capítulo muestra quedetrás de los imaginarios polarizantes so-bre el Estado habita un mayoritario senti-do común sobre la igualdad, la economía,la interculturalidad, la democracia y la in-serción internacional. Sobre esa base pro-ponemos doce tesis respecto al “estadodel Estado” y, en el marco de ese emergen-te sentido común de la pluri-nación boli-viana, visualizamos algunos espacios y ca-minos –a veces atajos– para salir del labe-rinto de tensiones irresueltas. El Informese cierra identificando cuatro aristas delEstado para el cambio.

1.1. El Estado, esa construcción incesante

¿Por qué interesa analizar el “estado del Es-tado”? Porque asistimos en los últimos

I


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proceso creciente de fortalecimiento esta-tal sólo superado por el período que si-guió a la Revolución Nacional del 52.

Si bien el Estado está al “centro del cambio”,interesa entender mejor las funciones, ca-pacidades y atributos que son relevantesal proceso de cambio. Para ello propone-mos estudiar el “estado del Estado” desdecuatro perspectivas que ayuden a enten-der los retos del momento histórico ac-tual.5 No evaluamos si el Estado bolivianoestá cerca o lejos de algún ideal político,sociológico o filosófico abstracto, y porello no lo calificamos de manera normati-va. Lo que sí nos interesa es comprenderal Estado en sus prácticas cotidianas, ensu institucionalidad y en los propios térmi-nos que usa la sociedad para describirlo.Para este fin introduciremos miradas his-tóricas, fiscales, etnográficas y sociológi-cas de análisis.

El punto de partida para estas miradas es lamanera en la cual la sociedad construye“imaginarios sociales” sobre el Estado.Coincidimos con Charles Taylor (2004) enpensar que un imaginario social es unconjunto de representaciones socialesque ayudan a entender la realidad, másque un objeto erudito de construcciónacadémica. Los imaginarios son imáge-nes, sentidos comunes y prejuicios de lagente de a pie.6 Taylor insiste en que el en-foque sobre imaginarios nos conecta conlas representaciones sociales de la gente,más que con debates teóricos sobre el Es-tado. Incluye, por tanto, imágenes a me-dio definir, prejuicios arraigados y senti-dos comunes latentes.

a) La batalla de imaginarios

A diferencia de una “teoría social”, el “imagi-nario social” no tiene pretensiones científi-cas. No existe un imaginario verdadero o

falso; sólo hay imágenes, prejuicios o sen-tidos comunes más o menos representati-vos de lo que la gente piensa. A diferenciade una “ideología social”, un imaginariono es instrumental. No se puede imponerun imaginario social desde un partido polí-tico, un movimiento social o el propio Esta-do.7 Sólo es posible conectar retazos o frag-mentos de sentidos comunes o prejuiciosexistentes, que se van transformando de apoco en el tiempo. Por ello, el estudio deimaginarios analiza imágenes duraderas,sentidos comunes de larga construcción yprejuicios enraizados.

Como los imaginarios representan cons-trucciones sociales, específicas a lugaresy tiempos precisos de la sociedad o lahistoria, muchos de ellos conviven almismo tiempo. Algunos dividen a la so-ciedad y otros la unen en torno a ejes co-munes o diferenciados de significación.Iniciamos este Capítulo precisamente“mapeando” algunos imaginarios socia-les que, en las representaciones socialesy en la percepción de la opinión pública,unen y dividen a los bolivianos y bolivia-nas en esta coyuntura histórica. El Esta-do está en el centro de ambos tipos de re-presentación y por ello amerita una mi-rada más detallada.

Los imaginarios que los bolivianos tene-mos sobre el Estado conjugan represen-taciones sociales positivas y negativas,prejuicios y valores comunes sobre loque es y hace el Estado. Estas represen-taciones fueron construidas durante dé-cadas y son la materia prima de muchasde las discusiones coyunturales que te-nemos sobre la “Asamblea Constituyen-te”, “autonomías”, “recursos naturales”y muchos otros asuntos públicos. En esesentido es importante distinguir clara-mente la perdurabilidad de los imagina-rios sociales respecto a la volatilidad de


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años a una nueva centralidad del Estadocuyo alcance y naturaleza plantean im-portantes desafíos analíticos, de diseñoinstitucional y de gestión pública. Esto esmás relevante aún en el caso de Bolivia,que se encuentra en proceso de construc-ción de un nuevo ciclo histórico que, co-mo en anteriores oportunidades, tienecomo epicentro al Estado. Esto hace másnecesario que nunca una nueva miradaal “estado del Estado”.

En la literatura internacional, el estudio delEstado estuvo opacado por los análisis de“gobernabilidad”, “democracia” y “políti-cas públicas” en los años ochenta y noven-ta.

1Esta literatura matizó una u otra arista

de importancia estatal en el contexto dereformas de democratización y reformaestatal desarrollista. En los últimos cincoaños, sin embargo, ha vuelto a emerger uninterés sistémico y comparativo sobre laestatalidad en el contexto de un mundoglobalizado, “post-guerra fría”, “post-na-cional” y “post-11 de septiembre”.

2El aná-

lisis del Estado en Bolivia no es ajeno a lascorrientes internacionales, pero tiende aestar asociado a momentos históricos decrisis en la política interna. La RevoluciónNacional de los años cincuenta y la transi-ción democrática de los años ochenta fue-ron campos fértiles de análisis sobre lamaterialidad e importancia simbólica delEstado en la construcción de la nación, eldesarrollo de la propia Revolución y en lospreámbulos a las reformas estatales de losaños ochenta y noventa.

3

Ahora bien, ¿por qué consideramos que esfundamental explorar y en su caso pro-poner hoy una nueva lectura del Estado

boliviano en el escenario del actual pro-ceso de cambio que vivimos en el país?Primero, porque el nuevo rol del Estadomotiva pugnas, polarización y conflictoen torno a temas de coyuntura. Estas dis-putas dibujan un imaginario divisivo antela opinión pública. La mayor parte de lapoblación boliviana considera que el Es-tado –en sus relaciones de poder sobrelos recursos naturales, en sus relacionesintergubernamentales y en su construc-ción ideológica nacional– es el actor prin-cipal del cambio.

Segundo, porque anhelos, esperanzas y unnuevo sentido común sobre el Estado tam-bién encuentran un cauce en el procesopolítico de la Asamblea Constituyente. Es-ta realidad dibuja un imaginario de uniónante la opinión pública. La sociedad boli-viana asiste, en tiempo real y de manerapacífica, a la transformación estructural desu Estado. La posibilidad de cambio gene-ra enormes presiones sobre las expectati-vas populares. Este proceso también cons-tituye una gran oportunidad de reconstruirel tejido social y estatal en democracia, demodo pacífico y consensuado.

Tercero, porque de manera objetiva el Esta-do se ha tornado más importante en lasrelaciones sociales y económicas en losúltimos años. En el año 2007, el Estadocontabilizará cerca de $US 11.462 millo-nes del Producto Interno Bruto. Emplearáalrededor de 255.000 servidores públicosy movilizará más de $US 3.553 millonesde impuestos directos e indirectos.4 Entérminos absolutos, estas cifras son lasmás altas de la historia republicana boli-viana. En términos relativos, reflejan un

1 Existe una voluminosa literatura desatada por los procesos de democratización en los años ochenta, entre cuyos autoresdestacan Guillermo O´Donnell, Phillippe Schmitter y Laurence Whitehead (1986 y 2002), Juan Linz y Alfred Stepan (1996), yScott Mainwaring y Timothy Scully (1995). También se ha escrito mucho en torno a las reformas estatales e institucionales enlos noventa, como las obras de Merilee Grindle y John Thomas (1991), Judith Tendler (1997) y Merilee Grindle (1996).

2 El nuevo tratamiento del Estado “post-nacional” se encuentra retratado en una literatura también voluminosa e influyente. Entrelos estudios sociales y políticos es importante destacar a Jurgen Habermas (2001), Manuel Castells (1996) y Ulrich Beck (1992).Entre los estudios económicos y de relaciones internacionales destacan Thomas Friedman (2005), Joseph Stiglitz (2003) yAntonio Negri (2001).

3 En los últimos veinte años destaca una generación de pensamiento boliviano sobre la sociedad y el Estado, que incluyetrabajos de Carlos Toranzo (1992, 1993 y 2006), René Antonio Mayorga (1992 y 1995), H.C.F. Mansilla (1991a, 1991b, 1992 y2000), Roberto Laserna (2004), Horst Grebe (1983,1998 y 2007), Xavier Albó (1981, 1984, 1993, 1999, 2000 y 2002), JorgeLazarte (1989, 1993 y 2000), Gustavo Fernández (2004) y Fernando Calderón (1991, 1994, 1999 y 2002). También destacandesde la universidad pública Fernando Mayorga (1991, 1993 y 1998), Silvia Rivera (1983, 1984 y 1993) y Carlos Hugo Molina(1990). En años recientes sobresalen los trabajos académicos de Álvaro García Linera, Luis Tapia, Raquel Gutiérrez y RaúlPrada desde el Grupo Comuna (2000, 2001a, 2001b y 2002).

4 Para estos datos ver Banco Mundial (2006) y UDAPE (2006).

5 Nuestra agenda se construye sobre una línea de investigación iniciada hace años en el PNUD. Ver el IDH 2002: Capacidadespolíticas y el IDH 2004: Interculturalismo y globalización, que sitúan el Estado en el centro de un proceso de crisis e inflexión.Ver en particular los trabajos de Fernando Calderón y Mario dos Santos (1991) y Fernando Calderón y Norbert Lechner (1998).

6 Ver Charles Taylor (2004): “estoy pensando, más bien, en las maneras en las cuales las personas imaginan su existencia social,cómo se vinculan a otros..., las expectativas que normalmente se cumplen y las nociones normativas más profundas queacompañan estas expectativas”.

7 Para una discusión teórica amplia sobre las diferencias epistemológicas entre “representaciones sociales”, “imaginarios”,“ciencia” e “ideología” ver Slavoj Zizek (2000).


86INFORME SOBRE DESARROLLOHUMANO EN BOLIVIA

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la opinión pública captada por las en-cuestas.

En el momento presente de cambio que sevive en Bolivia encontramos importan-tes registros del imaginario de “Asam-blea Constituyente” que unen a la pobla-ción y otros registros que dividen. Hoypesan más los que unen. Lo mismo ocu-rre con el imaginario sobre las “autono-mías”: hay registros que unen y otrosque dividen. Hoy pesan más estos últi-mos. Como sea, es interesante subrayarque, en la coyuntura, tienden a reflejarsemás las representaciones sociales nega-tivas, tanto en los liderazgos políticos na-cionales y regionales como, en especial,en los medios de comunicación del paísy del exterior. Los registros negativos,que dividen y hasta polarizan, “son noti-cia”, pero no constituyen necesariamen-te un reflejo fiel de la opinión pública yde la percepción ciudadana en el largo ycorto plazo.

Asistimos, por ello, a una “batalla de imagi-narios” sobre el Estado en el país. Es im-portante reiterar que no existe un regis-tro único para cada imaginario. No esque el imaginario de “Asamblea” siem-pre una a la población, ni que el imagina-rio de “autonomía” siempre divida. Am-bos tienen la oportunidad de unir o divi-dir. Ambos se constituyen de prejuicios yvalores comunes o divergentes que pue-den girar en uno u otro sentido. El reto enla coyuntura actual, en el marco del pro-ceso constituyente y bajo la premisa deque estamos ante un sentido comúnemergente, es desmontar los registrosdivisivos en torno al Estado boliviano, lasociedad y las relaciones entre ambos.

b) El imaginario de la “Asamblea Constituyente”

El imaginario de “Asamblea Constituyente”tiene valoraciones positivas y negativas, pe-

ro dominan los registros positivos ante laopinión pública. Para los bolivianos, Asam-blea constituyente se escribe con A mayús-cula y con c minúscula; es decir, en la per-cepción mayoritaria de los ciudadanos nose trata de un congreso constituyente en elcual los elegidos, gente que conoce de le-yes, se aboca a cambiar el texto constitu-cional en medio de un debate político y téc-nico alejado de la ciudadanía. Los bolivia-nos están pensando más en una Asambleaen la cual el debate se abre a la participa-ción de todos, en particular de la sociedadcivil organizada, y con ella se garantiza quelos cambios introducidos en la Constitu-ción se den en beneficio de los más pobres(PNUD-IDEA Internacional, 2007).

El concepto abstracto de Asamblea Cons-tituyente ha entrado en el lenguaje coti-diano de los bolivianos desde que lospueblos indígenas de las tierras bajas loasociaran a una reivindicación de ciuda-danía como derecho de participación enla primera marcha indígena de 19908. Ysu uso se ha intensificado al menos des-de su discusión pública en las EleccionesGenerales de 2002 y su inclusión en laagenda de los movimientos sociales enoctubre de 2003. Desde entonces, dis-tintos estudios han demostrado de for-ma sistemática el apoyo masivo de lapoblación a la realización de una Asam-blea Constituyente.

Pero, ¿cuál es el imaginario emergente asocia-do a la Asamblea Constituyente? Para res-ponder esta pregunta el PNUD e IDEA Inter-nacional (2007) realizaron un ambicioso es-tudio de representaciones sociales sobre labase de 255 entrevistas en profundidad aciudadanos bolivianos mayores de 18 años.Éstos fueron elegidos según distintos crite-rios: localización geográfica (tierras altas/tie-rras bajas; urbano/rural); condición étnico-lingüística (indígena/no indígena) y clase so-cial (clase media y alta/clase baja y muy ba-ja); y las entrevistas fueron analizadas según

8 Nos referimos a la marcha “por el Territorio y la Dignidad” realizada por los indígenas de las tierras bajas y que llegó hasta lasede de gobierno en La Paz. Fue entonces, hace 17 años, que por primera vez en la actual etapa de democratización seplantea en el país la demanda de una Asamblea Constituyente.

La construcción del Estado,de la palabra EstadoLas palabras que hoy usamos con natura-

lidad no siempre tuvieron el mismo sentido,ni el mismo significado. Por ejemplo, la pala-bra Estado (status en latín) que hoy se usapara designar a un poder ejercido por un ór-gano impersonal, en el pasado describía lacondición o situación jurídica de las per-sonas y más específicamente de los gober-nantes. ¿Cómo pudo darse un cambio de es-ta magnitud?

Quentin Skinner (2002) señala que hacia fi-nes del siglo XIV la palabra status se usabapara describir la posición de un rey y, algunasveces, la situación de un reino. En la mismaépoca proliferó una literatura para príncipesque describía las maneras de alcanzar y con-servar el trono. En este contexto se comenzóa usar la palabra status para denotar la posi-ción política adquirida de los gobernan-tes. Pero además para hablar de los distintosaspectos del gobierno que un príncipe de-bía cuidar para conservarlo. No menos im-portante fue la herencia de Tomás de Aquino,quien habló de status para designar los dis-tintos tipos de gobierno reconocidos porAristóteles.

Pero el cambio lingüístico más importante,según Skinner, se dio cuando la palabra nosolamente empezó a designar los regímenesimperantes sino también a las institucionesde gobierno y los medios de control coer-citivo orientados a preservar el orden dentrode las comunidades políticas. A pesar de es-tos cambios semánticos todavía la palabrastatus no se refería a un agente independien-te a la soberanía del rey. Para ello fue necesa-ria la concurrencia de otras influencias.

En la tradición de los autores republicanosencontramos “la afirmación de que existeuna forma diferenciada de autoridad civil opolítica que es autónoma, que existe para re-gular los asuntos públicos de una comuni-dad” (Skinner, 2002). Esta tradición, además,consideraba que ninguna comunidad podíaaspirar a conservarse en un estado libre amenos que tuviera éxito para imponer condi-ciones estrictas a sus gobernantes. Así, fuela tradición republicana la que dejó de hablarde gobernantes preocupados por mantenersu estado en el sentido de preservar su as-cendencia personal sobre el aparato de go-bierno y comenzaron a usar status como elnombre de ese aparato de gobierno quelos gobernantes tenían la obligación demantener. Pero si los republicanos lograronestablecer una diferenciación entre gober-nantes y status, fueron los contractualistaslos que lograron establecer finalmente la di-ferencia entre los poderes de los Estados ylos poderes de las comunidades sobre lasque aquéllos ejercían su soberanía.

Estas construcciones paulatinas lograronarticular el sentido con el que hoy compren-demos la palabra Estado ya claramente sis-tematizada por Hobbes en el siglo XVII: “unEstado es una persona de cuyos actos cadauno de los miembros de una gran multitud,por pactos realizados entre sí, se ha vuelto elautor, a fin de que pueda usar la fuerza y losmedios de todos ellos como lo crea conve-niente, para su paz y defensa común”.

Fuente: Skinner (2002).

RECUADRO 1.1

“No existe un podersobre la tierra que puedacompararse al Leviatán”

2006, el 76% de los bolivianos postuló quela Asamblea Constituyente beneficiará alos pueblos indígenas u originarios de Boli-via. Existe un simbolismo movilizado deenvergadura que sostiene la tesis de la in-clusión. En el campo de los imaginarios,por ejemplo, en agosto del 2006 el 60% delos bolivianos vio con buenos ojos que du-rante la instalación de la Asamblea se can-tara el Himno Nacional en cuatro idiomas.

Por último es importante señalar que los dere-chos y las obligaciones ciudadanas no apare-cen como elementos ni siquiera periféricosen la representación de la Asamblea Consti-tuyente: lo central es la participación y la jus-ticia social. Este dato resulta particularmenteimportante en un momento crítico de la his-toria de la construcción estatal boliviana enel que las dinámicas de la polarización regio-nal y étnico-cultural parecen poner en tela dejuicio la unidad nacional. Más allá del plura-lismo constitutivo del Estado-nación en Boli-via, pre-existe un tejido social nacional quereconoce en el proceso constituyente el es-pacio privilegiado para tratar los temas críti-cos de la reforma estatal.

Al respecto, resulta altamente significativoque en un contexto tan polarizado como elactual, 70% de los consultados opinan quelas autonomías departamentales deben tra-tarse y resolverse en la Asamblea Constitu-yente, al igual que el tema de la distribuciónde la tierra (76%) y el reconocimiento de losderechos de los pueblos indígenas y origi-narios (83%). Por ello, el 86% de los consul-tados demandó de forma consistente unasalida negociada al conflicto surgido en tor-no a la aprobación del reglamento de deba-tes de la Constituyente.

c) El imaginario de “autonomías”

El imaginario de “autonomías” es el que másprejuicios y miedos atrae en la coyunturaactual. Captamos registros positivos y ne-gativos de “autonomías”, pero son los ima-



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la metodología de análisis de las representa-ciones sociales.9

En la percepción de los bolivianos, la Asam-blea Constituyente es un “proceso de parti-cipación” con el fin de “reformar la Consti-tución Política del Estado (CPE)”, para “be-neficio de los más necesitados”, escuchan-do e incorporando las “demandas” de to-dos los sectores sociales (cognemas 1, 2, 3y 4). Participación ciudadana y justicia so-cial, pues, son los valores que los bolivia-nos más asociamos a la Asamblea Consti-tuyente actual y que explican en gran me-dida la legitimidad y las expectativas vin-culadas al proceso constituyente. Veamosesta mirada ciudadana en el anterior “árbol de representación”.

Las representaciones sociales plantean quela Asamblea implica ante todo la presenciade los excluidos, siendo la modalidad par-ticipativa una consigna que precedió el de-bate sobre el contenido de la reforma de laCPE. Resulta importante considerar quelas encuestas sostienen lo postulado por elestudio de representaciones sociales yaque como muestran los resultados de unaencuesta realizada en septiembre del

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9 El núcleo central de una representación social se presenta bajo la forma de un “árbol de representación”, es decir, como unsistema de asociaciones entre cognemas o familias de ideas a las que hacen referencia de forma sistemática personaspertenecientes a un grupo determinado cuando se refieren a un tema específico. El diferente grosor de las líneas, como seobserva en los gráficos 1.1 y 1.3, tiene relación con la frecuencia de la asociación entre los cognemas: a mayor grosor de lalínea, mayor presencia de la asociación en las representaciones sociales (véase PNUD-IDEA, 2007).

1. Proceso de participación2. Reforma de la CPE3. Para beneficiar a los que están en mala situación4. Demandas7. No sabemos para qué sirve / no estamos informados

12. Para defender nuestros recursos naturales

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GRÁFICO 1.1 Representanciones sociales de la Asamblea Constituyente en Bolivia

Fuente: PNUD - IDEA Internacional (2007).


91INFORME SOBRE DESARROLLO

HUMANO EN BOLIVIA

90

ginarios negativos los que dominan en losmedios de comunicación nacionales e in-ternacionales.

A diferencia de la Asamblea Constituyente,que es percibida como un proceso con unafinalidad determinada, las autonomíascomportan un cuadro complejo de relacio-nes de sentido que se traduce en una re-presentación social menos consensual ypor ello más dispersa.

En lo positivo, las autonomías departamenta-les son percibidas como la capacidad de“administración de recursos por cada de-partamento” y de “poder elegir las autori-dades”, permitiendo una mejor inversiónde los recursos e implementación de pro-yectos regionales. En ese sentido, las auto-nomías permitirían y promoverían “el cre-cimiento de las regiones”, sobre todo siapuntan a “recuperar nuestros recursos na-turales” (PNUD-IDEA Internacional, 2007).

En lo negativo, las autonomías departamen-tales son concebidas básicamente como la“administración de recursos por cada de-partamento” que derivaría en “desunión/separatismo” y “fuente de conflictos” en-tre las regiones del país. Connotación ne-gativa reforzada por otras dos ideas queconsideran a las autonomías como “bene-ficio para unos cuantos” e “injusticia conlos departamentos más pobres”. Estas mi-radas están expresadas en el “árbol” delGráfico 1.3.

En tierras bajas la representación apunta alpropósito de “ser dueños de lo que produ-cimos”, mientras en las tierras altas se in-dica que la administración departamentalde los recursos, a través de las autonomías,puede provocar desunión y separatismoentre las regiones, deviniendo en fuente deconflictos y confrontaciones debido a la in-justicia e inequidad que se generaría conlos departamentos más pobres del país.Por otra parte, aunque las autonomías indí-genas no están contempladas en la repre-sentación general de la sociedad, los gru-pos que incorporan las autonomías indíge-nas en sus visiones son los pobladores detierras bajas, indígenas y personas de nivelsocioeconómico bajo.

Las representaciones sociales de las autono-mías incluyen fuentes de conflicto que noson estrictamente institucionales, sino quese refieren a la propiedad y uso de los re-cursos naturales, la propiedad de la tierra yderechos indígenas diferenciados.

“Asamblea Constituyente” y “autonomías”son apenas dos imaginarios que unen y di-viden a la población boliviana. No son losúnicos, pero sí representan dónde está eldebate público de la actual coyuntura. Pen-samos que su posicionamiento puede de-sembocar o en una acelerada polarizaciónsocial, regional y política o en la conforma-ción de un “nuevo sentido común” queconstruya salidas consensuadas, democrá-ticas e interculturales a las tensiones irre-sueltas más importantes de la sociedad y elEstado bolivianos10. Para avanzar en este úl-

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GRÁFICO 1.3 Representaciones sociales de las autonomías en Bolivia

Fuente: PNUD-IDEA Internacional (2007).

10 Los enfrentamientos registrados en la ciudad de Cochabamba en enero de 2007 reposicionaron la polarización, la violencia y elmiedo como percepción en la coyuntura (ver gráfico 1.5).



93

timo camino hace falta describir las tensio-nes irresueltas con un nuevo vocabulario.Eso es precisamente lo que nos propone-mos hacer en este Informe.

1.2. ¿Cómo se ha descrito al Estado?

En el actual proceso de cambio coexistenen Bolivia imaginarios que unen e imagi-narios que dividen. El Estado se encuen-tra al centro de estas tensiones irresuel-tas. Pero requerimos avanzar en la agen-da de reflexión antes de poder entenderlos alcances del proceso de cambio. Elvocabulario que usamos para hablar del“Estado” y de la “sociedad” es importantepara esta agenda. Sin embargo, compro-bamos que existe cierto agotamiento enlas maneras con las cuales hablamos sobreel Estado. No es que pensemos que térmi-nos como “Estado” o “sociedad” requierande una nueva definición. Sí hace falta, em-pero, re-significar conceptos y narrativascomo Estado y sociedad para no describircosas que no existen.

Limitarnos a sostener que el Estado es “pobla-ción, poder y territorio” o que “monopolizael uso legítimo de la fuerza” es decir algo po-co útil para el actual momento histórico.Necesitamos visibilizar conceptos que seananalíticamente más fecundos para refor-mular cuál es el problema que está detrásde las demandas de autonomía, los debatesen torno a recursos naturales y la emergen-cia de derechos ciudadanos interculturales.Un nuevo vocabulario debe servir para pro-veer un hilo común lo suficientemente am-plio para no ignorar la heterogeneidad de lahistoria, pero a la vez lo suficientementepreciso para no significar cualquier cosa.

A pesar de la importancia del Estado en la co-yuntura y la historia, asistimos hoy a una po-larización social y política que parece ine-ludible. Las ficciones, las historias oficiales,los discursos encendidos requieren de unamirada crítica para ver cuánto construyen y

cuánto destruyen. ¿No existe un vocabularioalternativo que pueda describir mejor –demanera menos apasionada– las contradic-ciones fundamentales que generan cambio yconflicto social en el país? Este Informe partede la premisa que sí, y que es parte del voca-bulario cotidiano de la gente en sus aprecia-ciones sobre el Estado. Este vocabulario alter-nativo no se construye en un vacío. Emergeluego de una historia larga de construcción deimaginarios, de teorizaciones, de accionespolíticas y de memorias históricas largas ycortas. Algunos de estos fragmentos discursi-vos son parte de nuestro quehacer cotidianoy otros son un legado de debates académicosy políticos bolivianos del siglo XX. Veamos es-tos fragmentos en el contexto del debate na-cional e internacional sobre la estatalidad.

a) El Estado, síntesis del contrato social

Como en 1825, en el presente se debate elcarácter “fundacional” de la AsambleaConstituyente boliviana.11 Lo que está de-trás de la disputa sobre la refundación o re-forma constitucional, sin embargo, es laidea de reconstituir un “pacto social” másinclusivo. Esta cuestión tiene un distingui-do legado en la historia y la filosofía políti-ca mundial. En la era moderna, el Leviatánde Thomas Hobbes inició, en 1651, un de-bate que sigue vigente hoy en los escritosde neocontractualistas como John Rawls,Jurgen Habermas y Will Kymlicka.12 Lapregunta clave de la vertiente contractua-lista es: ¿qué tipo de ficción hace posibleque una minoría de la población gobiernesobre el resto de la población de maneralegítima?13 La respuesta es el imaginario deun “contrato social”, porque afirma queuna comunidad política funciona como siexistiera el consentimiento de cada uno desus miembros a una unión mayor. El “co-mo si” es clave porque en sociedades com-plejas y plurales no existe la figura de la au-to-representación. Esta es la ficción, el

11 El artículo 1º del Reglamento General de la Asamblea Constituyente dibuja su carácter fundacional: “La AsambleaConstituyente es Originaria porque radica en la voluntad de cambio del pueblo como titular de la Soberanía de la Nación (…)Se encuentra legítimamente por encima del poder constituido. La Asamblea Constituyente tiene plenos poderes para redactarel nuevo texto constitucional y tiene como mandato transformar y construir un Nuevo Estado Boliviano”.

12 Skinner (2003) retrata el origen del debate contractualista en la tradición republicana moderna. 13 Ver las reflexiones de Edmund Morgan (2006) sobre “la invención del pueblo" en los casos inglés y estadounidense.

El primer contrato social: cartas entre Bolívar y SucreLa Constitución es el “pacto” que norma

las instituciones y rige a las personas de unpaís. Cuando Bolivia nació como repúblicaindependiente, la apenas formada Asam-blea del Alto Perú pidió al libertador SimónBolívar que redactara nuestra Constitución.El 12 de mayo de 1826 el Libertador escribíaal Mariscal José Antonio de Sucre: “Se estáimprimiendo hoy mismo mi ConstituciónBoliviana”.

Bolívar mando imprimir dos versiones: laprimera contenía solamente la propuesta deConstitución y la segunda incluía, además,un discurso a los legisladores. En la primeraversión, el Mariscal Sucre realizó modifica-ciones al texto de Bolívar, algunas de las cua-les fueron incorporadas por el Congreso, quefinalmente aprobó el primer texto constitu-cional de Bolivia.

Pero la propuesta de Bolívar no fue acep-tada sin más por el Congreso Nacional. Va-rios temas fueron objeto de arduo debate.Uno de los puntos más controvertidos, porejemplo, se refiere al voto de los analfabetosindígenas. Losa, un representante del Con-greso, planteó que si la soberanía residía enel pueblo y si el pueblo está compuesto poral menos dos terceras partes de indígenas,parecía poco admisible que se excluyera lavoluntad general de un grupo tan numeroso.Sin embargo, otro diputado alegó que lo im-portante era la calidad de los electores y portanto aquél que no tuviera industria o profe-sión o ignorara la importancia de las leyes eraevidente que no tenía ningún interés en lopúblico. Después de largos debates final-mente se decidió que sólo podrían votaraquéllos que supieran leer y escribir y que tu-vieran algún empleo o industria, o profesaranalguna ciencia o arte y no estuviesen sujetosa servidumbre.

Fuente: Grases y Polanco Alcántara (1978).

RECUADRO 1.2

La propuesa de Bolívar con las modificaciones a mano de Sucre.

Proyecto de Constitución para la República Boliviana. Lima, ImprentaRepublicana administrada por José María Concha, 1826.



95

imaginario, que hace posible hablar de un“pueblo soberano” que delega poder a un“Estado” monárquico o republicano desdeel siglo XVII.

La tesis propuesta por los contractualistas delsiglo XVII es que el acto de someterse a unsoberano transforma a una multitud en unaunión, y por lo tanto en una persona.14 Loscontractualistas sostienen que cada vezque se engendra una “unión del pueblo”por medio de la aceptación de un sobera-no, el nombre de la persona que se crea esetát o estado. En el siglo XVII esta ficción–el imaginario de un “pueblo soberano”–hizo posible transitar de un orden políticode sujeción al derecho divino a uno de suje-ción a la soberanía popular. Este debate nofue académico en un momento de la histo-ria europea en la que todavía competíanformas alternativas al Estado-nación mo-derno. La Revolución Británica del sigloXVII y la Revolución Americana del sigloXVIII utilizarían este imaginario para cons-truir un nuevo tipo de “contrato social”,fundado en la voluntad del pueblo. La Revo-lución Francesa sellaría esta distinción conuna Asamblea Constituyente nacida deconsultas a cada comunidad, parroquia ymunicipio del naciente “pueblo francés”15.

La vertiente contractualista tiene un enormeimpacto sobre el imaginario del constitu-cionalismo sudamericano en el período deindependencia (Loveman, 2003). Al “in-ventar” pueblos sudamericanos de los res-tos de las guerras de independencia y re-presentar los debates de la Corte de Cádizy de la propia Constitución de Cádiz (1812)en el continente americano, los gobernan-tes americanos sentaron las bases de laidea de un Estado sustentado en la “sobe-ranía popular” (Gargarella, 2005). AméricaLatina vivió desde entonces una continuadisputa en torno a quién es el “pueblo so-

berano” definido de manera “conservado-ra” y “liberal” en el siglo XIX, y de manera“nacional” y “popular” en la segunda mi-tad del siglo XX.

Dos legados directos del constitucionalis-mo del período de independencia siguencon nosotros hoy. Primero, el empate en-tre “Estado” y “nación”, caracterizada és-ta en función de la “soberanía del pueblo”(Démelas, 2003). Las primeras constitu-ciones latinoamericanas se edifican, sinexcepción, sobre la idea de una nación “li-bre e independiente de todo poder ex-tranjero”. Segundo, sobrevive aún uneclecticismo en la coexistencia de nor-mas liberales, conservadoras y pre-repu-blicanas en el constitucionalismo latinoa-mericano.16 La propia Constitución de Cá-diz reconocía toda norma anterior que nocontraviniera las normas de la nuevaconstitución –incluyendo normas tan dis-tintas como las Leyes de Indias–. Quizá elmatiz más importante del contractualis-mo actual es el énfasis en la reconstruc-ción de un “contrato social” incluyente ypluralista, particularmente en lo que con-cierne a pueblos y comunidades indíge-nas en el continente. Tres vertientes nor-mativas –liberal, comunitaria y multicul-tural– asumen este reto dentro de la tradi-ción contractualista actual.

La posición liberal

El “contrato social” liberal es un pacto deigualdad entre desiguales.17 En el siglo XX,tres siglos después del Leviatán de Hobbesy casi dos siglos más tarde de la adopciónde las primeras constituciones liberales,John Rawls reinicia el debate contractualis-ta preguntando: “¿cómo pueden convivirindividuos, grupos y comunidades profun-damente divididas por credos religiosos,

14 La vertiene contractualista tiene un largo legado en los trabajos de Jean Bodin [1576], Seis libros de la república; ThomasHobbes [1651], Leviatán; John Locke [1690], Segundo tratado del gobierno civil; David Hume [1752], Discursos políticos; Jean-Jacques Rousseau [1762], El contrato social e Immanuel Kant [1788], Crítica de la razón práctica.

15 Para un análisis comparativo de la noción de soberanía popular en las revoluciones americana y francesa ver Hannah Arendt(1988).

16 Es interesante al respecto el estudio sobre constitucionalismo andino realizado por Brian Loveman (2003). 17 A principios del siglo XX, el liberal boliviano Bautista Saavedra asemejaba los retos del gobierno democrático a una “hermosa

armonía de desigualdades” que pervive en el reino natural. Ver al respecto Bautista Saavedra (1917) y el análisis de MartaIrurozqui (1994). La lectura liberal boliviana de principios de siglo sostenía la idea de un “pacto social” limitado, alimentada poruna concepción restringida de ciudadanía.

doctrinas morales e identidades étnico-culturales, raciales, regionales y naciona-les?”. Lo importante de este enfoque, y loque lo diferencia de la tradición liberal an-terior, es que Rawls se pregunta cómo pue-den vivir individuos, grupos y comunida-des profundamente divididos, no homogé-neos, ni similares. Al hacer esta difícil pre-gunta Rawls confronta uno de los dilemasmedulares de la constitución de una socie-dad moderna: el “pluralismo estructural”.Su liberalismo no es para un grupo sino pa-ra el conjunto de comunidades étnicas,culturales o religiosas de una sociedad. Lasrespuestas se encuentran dibujadas, desdesu concepción, en los libros Teoría de Justi-cia (1971) y Liberalismo político (1993), ali-mentados por la crítica comunitaria, repu-blicana y multicultural de varias décadas.

Rawls encuentra que el único punto de equi-librio que puede unir a diferentes en uncontrato social es la igualdad. Por ello, par-te de la idea de que bajo un “velo de igno-rancia”, en el cual los participantes de laconstitución de un pacto social no saben sison ricos, pobres o de un grupo étnico uotro, el único principio en el que todos sepondrían de acuerdo es el de la “igualdadde derechos”. Este derecho tendría prela-ción sobre cualquier otro acuerdo en elcontrato social, encima de las preferenciassociales o económicas de cada grupo. ParaRawls, como para Kant, los derechos de losciudadanos son inviolables y más impor-tantes que las preferencias de cada uno. Lateoría contractualista de Rawls fue critica-da por ser demasiado idealista y poco his-tórica.18 ¿Por qué omitir la lucha política deuna visión normativa sobre el contrato so-cial? ¿No se deciden acaso los asuntos demanera política –con disputas, diferenciasy negociaciones– en el mundo real?

En su obra Liberalismo político, Rawls dibujauna teoría “política” del contractualismoque convergería con posiciones comunita-rias, marxistas y postmodernas de la teoríapolítica. Allí postula la idea de un “núcleocomún”, un consenso sobrepuesto entre

todos los actores del contrato social, funda-do en la defensa radical de la igualdad.Fuera del núcleo común, que es construidopor las “doctrinas políticas” de individuosy comunidades, habita el espacio privadoo comunitario para el ejercicio de la “doc-trina comprehensiva” de cada ciudadano–sus preferencias morales, religiosas y cul-turales más íntimas–. La diferencia entredoctrinas políticas y comprehensivas haceposible transar y negociar en un ámbitodemocrático, pero proteger a la vez las ba-ses del contrato social: la igualdad.

La respuesta comunitaria

Autores como Jurgen Habermas o CharlesTaylor encuentran insuficiente el enfoqueliberal del “contrato social”. Para ellos no essuficiente “tolerar” o “coexistir” con con-cepciones plurales del bien. El comunita-rismo y, de forma más vigorosa, el republi-canismo reclaman un ethos de construc-ción cívica y ciudadana. No sólo que no de-biera abogarse por una neutralidad desdeel Estado, sino que debe emerger un con-senso no-neutral sobre lo que es valioso,que será activamente promovido y defen-dido desde el Estado. La posición comuni-taria/republicana requiere tanto de unaparticipación ciudadana activa como deuna “toma de posiciones”. Esto no implicala sujeción de una comunidad ciudadanapor otra, sino, en palabras de Habermas(1998), la construcción “intersubjetiva” delo que es valioso. La premisa liberal de quetodo ciudadano construye su concepcióndel bien de manera atomista e individualse estrella contra la realidad sociológica deconstrucción de identidades con respecto“al otro”. No podemos tener “identidad”propia, como tal, si no existen “otros”, di-ferentes a nosotros. Para Jurgen Haber-mas, más importante que la sustancia del“contrato social” es el proceso de construc-ción de dicho contrato.19 Un proceso legíti-mo que nace no sólo de la participaciónplural sino de la idea de “intersubjetividad”

18 Ver las posiciones críticas a Rawls, desde las escuelas marxista, comunitarista y postmoderna, en Gargarella (1998). 19 Véase al respecto el estudio de Jurgen Habermas (1998). Para el debate Rawls/Habermas ver John Rawls y Jurgen Habermas

(1998).



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–la construcción mutua de una identidadcomún– es un requisito indispensable parair más allá de la democracia representativasin violar el Estado de Derecho.

Quizá la explicación más clara de la posicióncomunitarista se encuentra en el trabajo deCharles Taylor (1994), quien confronta laescuela liberal con una posición más “fuer-te” de posicionamiento normativo. Taylordistingue entre dos tipos de “liberalismo”.El primer tipo (Liberalismo 1) defiende, an-te todas las cosas, los derechos individua-les y, casi como deducción de esta posi-ción, plantea un Estado rigurosamenteneutral ante concepciones plurales religio-sas, regionales o étnicas del bien. Enfatizala importancia de defender los “derechosnegativos” de Isaiah Berlin (los derechos ala vida, a la seguridad, a las libertades per-sonales y de libre expresión y asociación).20

El segundo tipo (Liberalismo 2) promueveun Estado que defienda a una nación, unacultura o una religión –o un grupo de nacio-nes, culturas, etc.– de manera más explíci-ta, siempre y cuando los derechos de la mi-noría sean protegidos. Taylor distingue estesegundo tipo de posición del liberalismomulticultural que simplemente “protege”los derechos de minoría con respecto a lamayoría. Bajo esta óptica, ni la sociedadmayoritaria ni los grupos minoritarios tie-nen por qué mantener neutralidad con res-pecto a sus concepciones del bien.

El dilema que confronta Taylor es cómo lo-grar el ejercicio pleno de las concepcionesde grupos y comunidades de mayoría yminoría. Éste no es un problema trivial,porque requiere de la toma de posición so-bre los límites de uno y otro. Sin la “neutra-lidad del Estado” no se puede acudir a unproceso externo al proceso político de ejer-cicio del poder. Y si no existen procesos ex-ternos, tampoco hay posiciones neutralescon respecto a concepciones del bien. Serequiere, en la visión comunitaria, de una“verdad común”, que no necesariamente

gira en torno a las libertades negativas delLiberalismo 1 ni a la pretensión de neutra-lidad entre comunidades y grupos. Estaverdad común, en ojos de la teoría política,frecuentemente vuelve a la participación ydeliberación cívica y política en sí. Si elproceso político se define sobre concep-ciones del bien, el “bien mayor” es partici-par de dicho proceso. Sin embargo, en so-ciedades multiculturales esto no puede to-marse como dado.

El reto del interculturalismo

Por las consideraciones expuestas, en Boliviael debate liberal/comunitario parecieraconducir a un callejón sin salida, porque larealidad del país no se debate entre una uotra concepción del bien, sino en recono-cer y dar cuenta de un pluralismo estructu-ral que no se desvanecerá ni cambiará deopinión.21 La ampliación del “pacto social”es precisamente lo que está en disputa ensociedades multiculturales que adoptan re-glas del juego que conjugan elementos deciudadanía universal con elementos deciudadanía diferenciada.22 El paso de la co-existencia, tolerancia y convivencia entredesiguales a la construcción de una comu-nidad de ciudadanos –una comunidad deiguales– es el paso de una concepción mul-ticultural de ciudadanía a una intercultu-ral.23 Para avanzar en esta agenda no es su-ficiente cambiar la palabra “multicultural”por “intercultural”, sino confrontar el dile-ma de la igualdad de manera más exhaus-tiva. Es evidente que sin igualdad no puedeexistir una comunidad de ciudadanos. Sinembargo, ¿cómo definimos “igualdad”?¿Con relación a qué dimensiones de ciuda-danía? ¿Con respecto a oportunidades, ca-pacidades, funcionamientos, necesidades,grupos o individuos? ¿En qué se diferenciala idea de “coexistir” entre diferentes (laposición multicultural de facto) y la idea deconstruir una comunidad de iguales entre

20 Isaiah Berlin (2000) comparte con Benjamin Constant la idea de que la libertad es construida socialmente, con cánonesdistintos según tiempo y lugar.

21 Ver sobre este debate los planteamientos de George Gray Molina (2006). 22 Para visiones latinoamericanas de interculturalidad consultar los trabajos de García Canclini (2005) y Martín Hopenhayn (2005). 23 Ver PNUD (2004), donde se analiza desde tres perspectivas el debate multicultural de ciudadanía.

diferentes (la posición sustancial del inter-culturalismo)?

Kymlicka (1995) diferencia entre dos di-mensiones de derechos multiculturales.Aquéllas que se promueven para defender“protecciones externas” de la mayoría do-minante y aquellas que buscan generar“restricciones internas” dentro de gruposétnico-culturales de minoría. Sostiene quelas protecciones externas no violan los de-rechos liberales de la sociedad porqueplantean la posibilidad de que existan di-ferentes maneras de ejercer autonomía ylibertad ciudadana, algunas bajo una con-cepción dominante del bien y otras bajootras (pensemos, por ejemplo, en una es-cuela con currículo predominantementeaymara en Jesús de Machaqa y quechuaen Tacopaya). Encuentra, sin embargo,que las restricciones internas sí puedenocasionar incompatibilidades en el ejerci-cio de derechos liberales dentro de mino-rías tradicionales (por ejemplo, en el in-fanticidio femenino que contradice el de-recho igual a la vida). Adopta, por ello, unaestrategia de dos pisos para defender losderechos multiculturales desde una posi-ción liberal. En el primer piso se constru-yen derechos comunes a minorías y ma-yorías. Estos derechos constituyen el sen-tido común de la sociedad plural. En el se-gundo, se generan espacios para derechosdiferenciados de ciudadanía según grupominoritario o mayoritario. Estos derechossuponen espacios para el ejercicio de li-bertades y autonomías autodefinidas,idiosincrasias culturales o regionales.24

En esta discusión ayuda la idea de “igualdadcompleja” acuñada por Michael Walzer(1983) en torno al debate liberal/comunita-rio. Walzer se detiene en el supuesto deque cada “bien” debe ser asignado o redis-tribuido según una misma regla. Para los li-berales esta regla comúnmente es definidaen términos de “igualdad de oportunida-des” –en cuanto exista igualdad de oportu-nidades de acceso a la educación, por

ejemplo, no es esencial que el resultado deesa oportunidad derive en igualdad decondiciones–. En otras palabras, se enfati-za el valor procedimental de una sociedadjusta, pero no se ingresa a la evaluación delvalor sustancial de dicha justicia. Para loscomunitarios esa regla es frecuentementela de una “vida buena”. Si la distribución debienes y libertades hace posible construiruna vida buena, no importa si es igual o noa la del prójimo o a la comunidad de próji-mos. Para los republicanos una vida buenapuede ser una “vida cívica”, de participa-ción, deliberación y representación políti-ca. Y así según la doctrina comprehensivade cada individuo, grupo o comunidad.

El dilema, dice Walzer, es que ninguna de es-tas posiciones es “incongruente” o “inco-rrecta”. Ninguna se equivoca, porque a finde cuentas las reglas de asignación y redis-tribución de bienes y derechos tienen co-mo base una valoración normativa socie-tal. Cuando redistribuimos trabajo califica-do, la meritocracia suele ser una buena re-gla de asignación; cuando redistribuimosbienestar primario, la necesidad suele serla regla compartida; y cuando redistribui-mos poder político, la regla de mayoríasuele funcionar en muchas sociedades. Pa-ra Walzer lo que está en juego en todas es-tas valoraciones es una concepción de“igualdad compleja”. Por igualdad comple-ja se refiere a la posibilidad de tener dife-rentes reglas de igualdad para diferentesesferas de distribución de bienes y dere-chos. ¿Cómo se relaciona la idea de igual-dad compleja con el debate multicultural/intercultural? Bajo reglas “únicas”, porejemplo, la facción mayoritaria valora unaregla para la asignación de tierras y la fac-ción minoritaria otra. La resolución de estedilema se da en la arena política, cuandose impone una visión normativa sobre otrapor el voto o la coerción. En sociedadesplurales, la mayoría suele ganar ambosprocesos. La minoría termina accediendoo impugnando la decisión por vías extra

24 Kymlicka (2002) retoma, desde la perspectiva liberal multicultural, lo que John Rawls (1993) defiende para todas las sociedadesplurales: la idea de “doctrinas comprehensivas” del bien que reflejan nuestros valores e identidades más íntimos (normasacerca de cómo se vive una “buena vida” en mi familia y mi comunidad); y la idea de “doctrinas políticas” del bien que reflejanvalores e identidades compartidas con colectividades mayores (normas acerca de la libertad e igualdad entre diferentes).

formales (petición, movilización o toma detierras).

En la visión de Walzer existe la posibilidadde construir juntos –entre mayorías yminorías– reglas de igualdad compleja.Así, se puede definir una dimensión de laigualdad de acceso a la tierra sujeta a la re-gla “reparación histórica” (Tierras Comu-nitarias de Origen), otra a la regla “funcióneconómico-social” (solar campesino y pe-queña propiedad) y otra dimensión sujetaa la regla “precio de mercado” (prediosagroindustriales de alto rendimiento). Ladiferencia entre este procedimiento de de-liberación intercultural con respecto a supar multicultural es que el primero requie-re de una noción compartida de igualdad–en muchos casos de “igualdad comple-ja”–. No es suficiente la convivencia, la to-lerancia o la coexistencia con el “otro”. Esimperativo construir juntos reglas deigualdad –ciudadanía–. El ejemplo utiliza-do, tomado de la Ley INRA de 1996, sugie-re que este procedimiento de construc-ción de reglas comunes no es tan filosófi-co como parece.

Hasta aquí el debate contractualista iluminay construye. Sin embargo, algunas de laspreguntas fundamentales no se resuelvenen el ámbito normativo. De manera funda-mental, no responde el cómo construiruna “comunidad de ciudadanos” en socie-dades plurales con historias particulares.Así, para avanzar en la discusión es im-prescindible trascender la visión normati-va y aterrizar en una mirada histórica ymás contingente del orden estatal y el Es-tado que hacen posible construir ciudada-nía. Por ello hace falta entender cómoemerge históricamente el Estado y cómose construye el Estado de Derecho, una for-ma de legitimidad particular al Estado-na-ción moderno.

b) Estado, orden legítimode dominación

Para la historiografía moderna la emergenciadel Estado-nación moderno fue un proce-so largo de construcción social y políticacon múltiples salidas, y no se resume en laidea de una asamblea que da consenti-miento a una nueva unión.25 La metáforadel “contrato social” es, desde esta pers-pectiva, a-histórica. Lo que es común aldesarrollo del Estado moderno es la emer-gencia de formas de gobierno que no de-penden de modos tradicionales de obe-diencia o del carisma patrimonial de un lí-der, sino de un orden legal comúnmenteaceptado.26 El Estado como “Estado de De-recho” se encuentra hoy, como hace cienaños, en el centro del debate. Dada la des-confianza generalizada que rige en la ciu-dadanía sobre el cumplimiento de la ley, esen parte paradójico que muchos de los pro-blemas más profundos de la sociedad seprocuren resolver con una nueva “Ley deLeyes”, como es el caso boliviano en la ac-tualidad.27 En esto Bolivia no está sola. EnAmérica Latina conviven con dificultaduna legalidad formal con una legalidad in-formal –reglas del juego locales o particula-res que no necesariamente conjugan conun Estado de Derecho único– (Whitehead,1994 y O’ Donnell, 1996). La frase atribui-da a Getulio Vargas: “para mis amigos, to-do; para mis enemigos, la ley”, resume es-ta incómoda tensión.

El “Estado de Derecho” es un imaginario, co-mo el de “soberanía del pueblo”, que naceen un momento histórico específico en laEuropa occidental del siglo XIX. Max We-ber es quizá el referente más destacado delanálisis de esta nueva forma de domina-ción política fundada en la ley y en un or-den social que acata la ley. Desde Weber



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25 Sobre este aspecto son relevantes las reflexiones de Charles Tilly (1990), Thomas Ertman (1997), Hendrik Spruyt (1994) yMichael Mann (1991).

26 Quentin Skinner (2003) argumenta que el “nacimiento del Estado” moderno emerge, históricamente, por la diferenciación entrela persona del rey y el poder soberano de su reinado, en la Europa del siglo XVII. Sostiene que “de modo más claro quecualquier escritor anterior sobre el poder público, Hobbes enuncia la doctrina según la cual la persona jurídica que yace en elcorazón de la política no es ni la persona del pueblo, ni la persona oficial del soberano, sino más bien la persona artificial delEstado”.

27 Es relevante en este punto el estudio realizado por el PNUD-IDEA Internacional (2007) sobre el estado de la opinión en Bolivia.

hasta neoweberianos como GuillermoO´Donnell, Charles Tilly o Michael Mannsubsiste una importante tendencia analíti-ca que describe al Estado como un ordenlegal, un cuerpo burocrático y una jurisdic-ción compulsiva sobre un territorio que sesostiene por el peso o debilidad de la ley. Ladefinición más famosa del Estado –la defi-nición weberiana– recoge estas aristas. UnEstado, dice Weber (2004), “es una comu-nidad humana que (exitosamente) recla-ma para sí el monopolio del uso legítimode la fuerza física en un territorio determi-nado. (...) El Estado es considerado la úni-ca fuente del 'derecho' de usar violencia”.

Para Weber, el desarrollo histórico del capi-talismo y del Estado moderno conllevaun proceso continuo de “racionaliza-ción”. El Estado como “Estado de Dere-cho” es un resultado de siglos de cons-trucción de la autoridad de la legalidad,que se ve sustentada por una burocraciaracional, una organización despersonali-zada y meritocrática, cuyos personeros,“servidores públicos”, deciden y ejecu-tan políticas públicas en función de estalógica racional –no por particularismo,faccionalismo o patrimonialismo–.28 Lasleyes son legítimas si han sido legítima-mente sancionadas; y la sanción es legíti-ma si ha ocurrido en conformidad con lasleyes que prescriben el procedimientoque ha de seguirse. Esta “circularidad” esdeliberada.29 Weber (1954) rechaza ex-presamente las definiciones del Estadomoderno centradas en los “fines” de lacomunidad política. Al excluir de su defi-nición los fines perseguidos por el Esta-do, no discurre como un teórico de dere-cho sino como un sociólogo; le interesasaber “qué ocurre realmente en una co-munidad”, y no cuáles son los ideales dela comunidad política ni las normas delorden jurídico que él personalmente sus-cribía.

Un Estado “con huecos”

Resulta extraño que mucha de la sociología yciencia política actual siga atrapada en unenfoque normativo antes que descriptivo ehistórico. Por ejemplo, la nostalgia por un“Estado de Derecho” en Bolivia es una año-ranza por un pasado que nunca existió.Una vertiente distinguida de estudiososneoweberianos reparan en esta nostalgia.Joel Migdal (1988), Guillermo O'Donnell(1999) y Alfred Stepan y Juan Linz (1996),entre otros, argumentan que teorías actua-les sobre el Estado suponen un alto gradode homogeneidad “que no existe” en el al-cance, tanto territorial como funcional, delEstado y de la sociedad. Se preguntan:“¿qué sucede cuando el Estado en sus di-mensiones legales, burocráticas e ideológi-cas se extiende de manera discontinua so-bre el territorio (áreas rurales, villas miseriaen áreas urbanas) y para muchos gruposfuncionales (comunidades pobres, indíge-nas, excluidos)?” (O'Donnell, 1993). ¿Quétipo de Estado –y sociedad– son éstos? ¿Có-mo se construye una comunidad de igualescuando el Estado “no llega” o “no actúa”aun cuando llega?

Estas preguntas conducen a una reflexión so-bre el alcance del Estado en sociedadesplurales, marcadas por clivajes regionales,étnico-culturales y sociales. Para O´Do-nnell, los lugares de alta discontinuidad, lu-gares en los cuales el alcance territorial yfuncional del Estado es tenue, describenun “Estado con huecos”. Esta concepciónno muestra necesariamente un Estado dis-funcional o fallido, sino más bien un Esta-do que fue construido en etapas y frag-mentos. No son Estados nacidos de unagran construcción nacional/estatal, sino deprocesos de descolonización, liberaciónrepublicana u otros mecanismos externosde conformación. Para estas sociedades yEstados el imperativo de construir “na-

28 Teorías pluralistas (Robert Dahl, 1956, y David Easton, 1965) y teorías elitistas (Gaetano Mosca, 1939, y C.W. Mills, 1956)comparten con la lectura weberiana una lógica de desarrollo racional del poder del Estado.

29 Ver al respecto los trabajos de Reinhard Bendix (2000) y Anthony Giddens (1977).



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El Estado con huecos en BoliviaEn el imaginario de la gente se piensa al

Estado como el aparato estatal, el sectorpúblico o el conjunto de burocracias públi-cas. En la visión de O'Donnell (1999) “estoes un error, (pues) no cabe duda que ellasforman parte del Estado, pero no son el Es-tado en su totalidad. El Estado también esun conjunto de relaciones sociales que esta-blecen un cierto orden. Muchas de esas re-laciones se formalizan en un sistema legalsurgido del Estado y del orden que éste po-ne y garantiza en un cierto territorio. Este or-den no es igualitario ni socialmente impar-cial. Tanto en el capitalismo como en el so-cialismo burocrático, sustenta y contribuyea reproducir relaciones de poder sistemáti-camente asimétricas”.

El mapa de Bolivia que presentamosmuestra la distribución espacial de la pobla-ción y la localización de establecimientospúblicos de educación y de salud por cadamil habitantes a nivel municipal. La constata-ción es que existen grandes desigualdadesen cuanto a la presencia estatal y, por tanto,en el acceso a estos servicios. Primero, se veuna fuerte concentración del Estado en el ejecentral y las ciudades capitales donde se en-cuentra casi el 50% del total de la población.Las ciudades con mayor población son San-ta Cruz (15%), La Paz (9%), El Alto (8%) y Co-chabamba (6%), mientras que el resto estádistribuido en las ciudades capitales de Su-cre, Oruro, Potosí, Tarija, Trinidad y Cobija.Segundo, existen municipios con poca pre-sencia estatal, como por ejemplo Riberalta,Guayaramerín y Reyes en el departamentodel Beni donde tienen menos de un puestode salud por cada mil habitantes y menos decinco locales educativos por cada mil habi-tantes, lo cual no es suficiente para cubrir las

demandas de poblaciones con más de20.000 personas. Tercero, resaltan asimetrí-as entre municipios como los casos de Po-coata, Tinguipaya y Ravelo en el departa-mento de Potosí, que cuentan con serviciosde salud y educación mayores a los de losmunicipios antes mencionados. La presen-cia estatal, pues, medida aquí como la distri-bución espacial de los servicios públicos desalud y educación, muestra asimetrías im-portantes ya que no responde a la distribu-ción espacial de la población.

RECUADRO 1.3ción” no es trivial, porque sus bases cultu-rales, sociales e históricas no son homogé-neas. El “Estado colonial” de la sociologíaboliviana alude a este impasse, como tam-bién lo hace la antinomia “nación/antina-ción” heredada de la Revolución Nacional.

Si el Estado es discontinuo, ¿qué significan sus“huecos”? Para O´Donnell, los huecos sonlugares donde rige el particularismo, elclientelismo, el cacicazgo y otras formas pa-trimoniales de política. Son espacios de “au-togobierno”, pero que no operan bajo las re-glas del Estado de Derecho y de la libre orga-nización y expresión política, sino bajo lasdel particularismo –el orden del más fuer-te–. Esta descripción se hace extensible aotras organizaciones que ejercen cualida-des estatales o semiestatales (en el caso bo-liviano, sindicatos, ayllus, ONG, iglesias yotras organizaciones que suplen roles delEstado). El imperativo, para O´Donnell, esentender que la construcción de una demo-cracia requiere de un Estado que pueda ejer-cer el “Estado de Derecho” de manera con-tinua a lo largo y ancho del territorio. La di-mensión legal toma un protagonismo espe-cial, por cuanto representa la internaliza-ción de la estatalidad en su dimensión máselemental –el ejercicio de la fuerza para losque rompen la ley, la protección de la ley pa-ra todos los ciudadanos–.

La descripción de O´Donnell es gráfica, perodeja algunos hilos sueltos. ¿Son todos loshuecos del Estado normativamente noci-vos para una democracia plural? ¿Podemosimaginar espacios públicos no estatalesdonde las relaciones sociedad-Estado nosean particularistas ni impliquen la ley delmás fuerte? Probablemente sí, porque lasorganizaciones sociales locales, campesi-nas o indígenas no suelen operar bajo nor-mas hobbesianas. No es que por definiciónsubsiste un “desorden” en los huecos delEstado. Nuestra investigación sugiere másbien un “orden” altamente codificado y dealta legitimidad social –características quefrecuentemente asociamos al Estado–. Ladiferencia es que este orden se construyebajo procesos largos de acomodación, do-minación, resistencia o colaboración a Es-

tados depredadores, rentistas y altamenteparticularistas. En el caso boliviano podría-mos invertir la descripción de O´Donnellpara los espacios regidos por el Estado –lu-gares ordenados según códigos particula-ristas, clientelares y duales–. Es paradójicoque la “dualidad del Estado” emerja fre-cuentemente del propio Estado, que no só-lo carece de alcance continuo en lo territo-rial o funcional, sino que opera bajo reglasque no fortalecen la esfera pública, la neu-tralidad del Estado o el Estado de Derecho.

En pocas palabras, “los huecos del Estado yaestán llenos”. Las relaciones sociales, capa-cidades organizativas e instituciones quelos llenan no son necesariamente “infor-males” en el sentido de estar poco norma-das o de reflejar hábitos y costumbres loca-les. Comúnmente, las funciones que cum-plen ayllus, sindicatos, TCO, ONG e igle-sias, entre otros, están altamente codifica-das y se entienden como “parte” de lasfunciones del Estado (mantener la paz pú-blica, adjudicación de disputas, distribu-ción de “deberes” y “derechos” comuna-les, etc.). En otros casos, dichas funcionesse amplían a esferas sociales que no soncompetencia tradicional del Estado (la“disciplina sindical” cae, por ejemplo, so-bre ámbitos tan diversos como el mal usode recursos naturales comunes, la inasis-tencia a eventos sindicales o disputas fami-liares). La pregunta clave detrás de este es-cenario no es, entonces, cómo llenar loshuecos, sino entender cuándo son comple-mentarias las estatalidades paralelas a lainclusión social y al ejercicio de derechosciudadanos y cuando son antagónicas. Enel caso de la complementación queda el re-to de articular las capacidades del Estadoformal a las capacidades realmente exis-tentes a nivel local y comunitario. En el ca-so del antagonismo queda como reto de-fender los valores y los derechos de la “co-munidad de ciudadanos” democrática.

¿Legalidad o legitimidad?

La construcción de un “Estado de Derecho”plantea de por sí un reto complejo. En

Los “huecos” en educación y salud

Centros y puestos de saludpor mil habitantes

Edificios escolarespor mil alumnos

Población

menor a 1

entre 1 y 2

mayores a 2

menor a 2.000

entre 2.000 y 10.000

mayores a 10.000

menores de 5

entre 6 y 12

mayores a 13

Fuente: Censo de Población yVivienda 2001.

momentos de crisis, y en contextos desociedades diversas y heterogéneas, estacomplejidad se pone a prueba. ¿Qué esmás importante? ¿La legalidad o la legiti-midad del orden estatal? Y en caso deque sea la legitimidad lo más importante,¿quién y cómo define “lo legítimo”? Estasno son preguntas teóricas. Constituyen lamateria prima de debates interminablesen la coyuntura actual. ¿Fue legal el acor-tamiento de mandato de los parlamenta-rios estipulado por la Ley de Convocato-ria de las Elecciones Generales de 2005?¿Es legítimo poner partes de la Constitu-ción Política del Estado a consideraciónde un referéndum popular? ¿Es legal sus-pender partes de la Constitución Políticaactual en pos de consagrar una nuevaConstitución? Estas preguntas son pilaresdel debate sobre legalidad y legitimidadde un Estado de Derecho. Y es en parteconsecuencia de la existencia de un Esta-do de Derecho que podemos hablar del“derecho a desobedecer el derecho”.30

Sin embargo, la teoría de derecho consti-tucional no se toma a la ligera este “dere-cho”. Está, en realidad, en el meollo mis-mo de la definición del Estado.

Carl Schmitt inicia un fascinante debate so-bre estos asuntos en su libro Legalidad ylegitimidad, publicado en 1932, un añoantes de la caída de la República de Wei-mar (1919-1933) en Alemania.31 De ma-nera aguda, Schmitt se pregunta: “¿si elcontenido de una ley (o una constitución)es definido por una mayoría del 51% derepresentantes del pueblo, es vinculantepara el 49% de la minoría o simplemen-te es instrumental para la coerción de lamayoría sobre la minoría?”. Estos no sonasuntos triviales, porque Schmitt efecti-vamente cuestiona si un “Estado de De-recho” se legitima con procedimientosque son internos al proceso de aproba-ción de leyes y constituciones o externosa ellos. Si son externos, y dependen deinterpretaciones sobre dónde reside la

“soberanía del pueblo” o la “majestad delEstado”, entonces volvemos al problemapolítico de constitución del soberano. Adiferencia de Weber, quien sostenía, enúltima instancia, que la legitimidad resi-día en la “creencia” de un Estado de De-recho, Schmitt sostiene que la legitimi-dad reside en el soberano, quien puededecidir “sobre la excepción”. En términosteóricos Schmitt argumenta que la legiti-midad tiene fuentes pre-constitucionalesy pre-legales. “El soberano” es previo a laley, a la constitución y a la codificación le-gal” (Mouffe, 1999).

Esto nos devuelve al debate contractualis-ta. Si el “contrato social”, a su vez una fic-ción moderna, es la base de la legalidad,¿por qué obedecer la ley? (Dyzenhaus,1997). Positivistas del derecho comoHans Kelsen confrontaron a Schmitt enlos años treinta afirmando que la leysiempre es legítima si sigue procedimien-tos que son legítimos (Kelsen, 1992). Sinembargo, para propósitos del debate bo-liviano actual, conviene describir la posi-ción de Jurgen Habermas, quien recogeel reto lanzado por Schmitt y lo traduceen una teoría a la vez procedimental co-mo sustancial sobre el “Estado de Dere-cho”. Habermas (1998) argumenta que laley es legítima si el proceso de su cons-trucción fue participativo y si encarna losvalores sustanciales de la sociedad que loconstruye. El punto de partida es un plu-ralismo complejo inherente a cada socie-dad y el de llegada es legitimidad políti-ca, que refleja este pluralismo societal.32

Esta posición evita el círculo vicioso deSchmitt (“¿por qué obedecer la ley”?) yevita la neutralidad ficticia del positivis-mo legal (“toda ley es legítima”). El “Esta-do de Derecho”, como construcción polí-tica e histórica, no está fuera de la posibi-lidad normativa de revisión, pero requie-re procedimientos y valores sustancialescomunes para avanzar.



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30 Para el espectro de posiciones en torno al “derecho a desobedecer el derecho” en la teoría política del siglo XX ver Rawls(1971) y Gargarella (2005).

31 Ver Carl Schmitt, Jeffrey Setizer y John McCormick (2004).32 Ver Jurgen Habermas (1998) y René von Schomberg y Kenneth Bayes (2002).

c) Estado, instrumento de clase o nación

El Estado imaginado como “contrato social” ocomo “Estado de Derecho” tiene un distin-guido legado en las ciencias sociales y dejaun distintivo sello en los debates bolivianosactuales sobre refundación y reforma esta-tal. Sin embargo, una crítica común a las es-cuelas liberales y positivistas que defiendenestas líneas analíticas es una especial ausen-cia de un análisis del poder. Después de to-do, los actores sociales y políticos que cons-truyen el Estado, que legitiman contratossociales y que defienden un orden legal co-mún, son actores del mundo real –que fre-cuentemente representan diferentes intere-ses de clase, de región o de grupo étnico-cul-tural–. Karl Marx y una extensa producciónmarxista y neomarxista imprimieron unanálisis detallado de las relaciones de poderque están en la base de la configuración de“modos de producción” abstractos y “for-maciones sociales” concretas detrás del Es-tado capitalista moderno.

El Estado visualizado como “instrumento declase o nación” tiene un largo recorrido enlas ciencias sociales marxistas, pero tam-bién en el imaginario popular boliviano so-bre el Estado. La historia boliviana desde laGuerra del Chaco y la Revolución Nacionalestá repleta del vocabulario del poder. Hoy,como hace más de cincuenta años, la ideade una “nación” contrapuesta a una “anti-nación”, articulada por Carlos Montenegrocon anterioridad a la Revolución Nacional,o la idea de un “Estado aparente” que seantepone a lo “nacional-popular” en la for-mación social boliviana, de René ZavaletaMercado, conjugan el vocabulario marxis-ta con una lectura original de nuestra histo-ria. Es en parte paradójico que Marx, quededicó su vida al análisis del modo de pro-ducción capitalista, y quien sitúa el Estado

al centro de su análisis y praxis política,nunca elaboró una teoría comprehensivasobre estatalidad y Estado.33 Su concep-ción fundamental del Estado aparece enfragmentos de su obra y resumida en la fa-mosa expresión del Manifesto Comunista:“el ejecutivo del Estado moderno no es si-no un comité para arreglar los asuntos co-munes de toda la burguesía”.34

Discusiones teóricas posteriores a Marx, pa-sando por El Estado y la revolución de Lenin[1917], y los Cuadernos de la cárcel de An-tonio Gramsci [1929-31], elaboran las con-secuencias de un enfoque multidimensio-nal del Estado desde la perspectiva marxis-ta. Atilio Borón (2003) sintetiza esta visiónmultidimensional al afirmar que “en la tra-dición marxista, el Estado es, simultánea-mente: (i) un 'pacto de dominación', me-diante el cual una determinada alianza declases construye un sistema hegemónicosusceptible de generar un bloque históri-co; (ii) una institución dotada de sus co-rrespondientes aparatos burocráticos ysusceptible de transformarse, en determi-nadas circunstancias, en un 'actor corpora-tivo'; (iii) un escenario de la lucha por el po-der social, terreno en el cual se dirimen losconflictos entre distintos proyectos socia-les que definen un patrón de organizacióneconómica y social; y (iv) el representantede los 'intereses universales' de la socie-dad y, en cuanto tal, la expresión orgánicade la comunidad nacional”.

¿Clase, nación o “bloque histórico”?

La definición de Borón viene atravesada porlos conceptos de “hegemonía” y “bloquehistórico”, que ponen en tela de juicio laidea de que el Estado sea, estrictamente,un instrumento de “clase” o “nación”. An-tonio Gramsci inició un debate que aún tie-ne resonancia en las discusiones actuales

33 Ver sobre este particular los trabajos de Atilio Borón (2003), Ralph Miliband (1997), Nicos Poulantzas (1998) y Atilio Borón et al(2006). Miliband argumenta que para Marx una teoría sistemática del Estado “era una de esas tareas que confiaba emprendercomo parte de un vasto programa de trabajo proyectado en la década de 1850 y cuya única parte plenamente terminada es eltomo I del Capital”.

34 Veintidós años después de la publicación del Manifesto, Marx (citado en Miliband, 1997) señalaba que “al mismo ritmo con queel progreso de la industria moderna desarrolló, amplió e intensificó el antagonismo de clase entre el capital y los trabajadores,el poder estatal fue cobrando cada vez más el carácter del poder nacional del capital sobre los trabajadores, de una fuerzapública organizada para la esclavización del capital social, de un artefacto del despotismo de clase”.

35 Por ello, para Gramsci (citado en Laclau y Mouffe, 2004) “una clase no 'toma el poder' del Estado, sino que deviene Estado”.

sobre estatalidad. Para Gramsci, las rela-ciones de dominación entre clases y frag-mentos de clase se definen por relacionesde “hegemonía”, porque una clase o frag-mento de clase nunca logra dominar por sísola al resto de la sociedad.35 El conceptode hegemonía, en consecuencia, es enparte coerción y en parte consentimiento.Si bien usos anteriores de la palabra se de-ben a Plekhanov y los marxistas rusos enlos años 1880 y a Lenin durante la Revolu-ción Rusa, Gramsci la usa para significar al-go que incluye, pero trasciende, el enfoqueclasista.36 Gramsci amplía así el espectrode análisis para sugerir que el Estado no esprecisamente un “instrumento de clase onación”, sino el instrumento de un “bloquehistórico”, una alianza entre clases socia-les derivadas del proceso productivo (bur-guesía, pequeña burguesía, proletariado) yotras fuerzas sociales que no nacen nece-sariamente del proceso productivo (orga-nizaciones locales, regionales y étnicas) yque tienen ascendente popular.37

El “bloque histórico” que Gramsci (2004) des-cribe para las luchas francesas e italianas deconstrucción nacional y estatal en el sigloXIX toma el nombre de “lo nacional-popu-lar”, una alianza progresista que combinaelementos de clase y de organizaciones po-pulares, contra la clase capitalista. Lo “na-cional-popular” tuvo gran ascendente enAmérica Latina, particularmente en la ela-boración de un nuevo vocabulario de iz-quierda entre movimientos sociales y fren-tes democrático-populares, en los años1950 y 1960.38 La elaboración teórica deRené Zavaleta Mercado en los años 1980 esde particular importancia para reconsiderarla historia del siglo XX boliviano a la luz deun nuevo vocabulario histórico en AméricaLatina.39 En Lo nacional-popular Zavaleta(1986) dibuja para Bolivia los lineamientos

de la conformación de una nueva forma-ción social, emergente mucho antes de laRevolución Nacional, que combina hilos deuna matriz productiva heterogénea (abiga-rrada) y un bloque histórico popular en pro-ceso de construcción.40 El trabajo de Zavale-ta es crítico para visualizar los alcances y li-mitaciones de la controversia gramsciana ala luz de los últimos veinte años.41

Para algunos académicos, Bolivia asiste a lagénesis de un nuevo “bloque histórico”,que configura elementos de indigenismo,izquierda nacionalista y alter-globaliza-ción.42 ¿Cuál es el significado de esto parauna lectura del Estado en Bolivia? En pri-mer lugar, sugiere que los vocabulariosmonolíticos que pintan de un solo color–fisura clasista, regionalista o étnica– tien-den a oscurecer, más que a iluminar, elanálisis del cambio social y estatal. Losesencialismos se encuentran interpeladosno por la teoría, sino por la historia particu-lar de cambio social y político de los últi-mos veinte años. Lo que es un lugar comúnen el desempaque de “sociedad” (somoscollas, cambas, aymaras, guaraníes, clasesmedias, artesanos, todo al mismo tiempo),no ha sucedido todavía con el Estado. Si-gue siendo monolítico. Continúa homogé-neo. Y prosigue cambiando de imaginario.

En segundo lugar, la discusión sobre la emer-gencia de un nuevo bloque histórico sugie-re la necesidad de dibujar la conformacióneconómico-productiva que acompaña elproceso de construcción del nuevo bloque.Aquí hace falta diferenciar, en el vocabula-rio marxista, entre modos de producción(capitalista, pre-capitalista, etc.) y matrizde producción (una conjugación de variosmodos de producción bajo asimetrías depoder). En el vocabulario más desarrollistasignifica diferenciar entre tipos de “mode-lo” (liberal, nacionalista o mixto) y tipos de



105

36 Este aspecto significó, para Gramsci y los académicos gramscianos, una ruptura con la ortodoxia marxista en la segundamitad del siglo XX. Sobre esta genealogía ver Perry Anderson (1977).

37 Ver al respecto el posicionamiento de Roger Simon (1991). 38 Para una vívida historia del impacto intelectual, social y político de Gramsci en América Latina es fundamental la obra de José

Aricó (2005). 39 Ver para este punto la reflexión de René Zavaleta Mercado (1986).40 Ver el amplio recorrido sobre la obra de Zavaleta realizado por Luis Tapia (2002).41 Al respecto, es relevante la compilación de ensayos, testimonios y revisiones a cargo de Maya Aguiluz Ibarguen y Norma de

los Ríos (2006). 42 Esta mirada se encuentra en Álvaro García Linera (2006), Herve do Alto y Pablo Stefanoni (2006) y Fernando Molina (2006).

El Estado, instrumento de las clases dominantesDespués de la Guerra del Chaco (1932-

1935) se fortalecieron ideas, partidos y orga-nizaciones sociales que postulaban que Bo-livia era un país “capitalista atrasado”, opri-mido por el “yugo imperialista” y veían en elEstado no más que un instrumento de la cla-se dominante. Uno de los documentos quemejor expresa estas propuestas es induda-blemente la Tesis de Pulacayo, aprobada en1946 por la Federación Sindical de Trabaja-dores Mineros de Bolivia (FSTMB):

“Los señores feudales han amalgamadosus intereses con los del imperialismo inter-nacional, del que se han convertido en sussirvientes incondicionales. De ahí que la cla-se dominante sea una verdadera feudal-bur-guesía… La dominación imperialista no se lapuede imaginar aislada de los gobernantescriollos. La concentración del capitalismo sepresenta en Bolivia en un alto grado: tres em-presas controlan la producción minera, esdecir, el eje económico de la producción na-cional. El Estado feudal-burgués se justificacomo un organismo de violencia para man-tener los privilegios del gamonal y del capita-lista. El Estado es un poderoso instrumentoque posee la clase dominante para aplastar asu adversario” (Tesis de Pulacayo, 1946).

Bajo esta mirada, la Revolución Nacional(1952) aparecía como un primer golpe contraesa rosca feudal y servil a los intereses forá-neos aunque, claramente, era algo inconclu-so pues se requería llegar hacia “formas eco-

nómico-sociales más avanzadas” como lasocialista: “el Movimiento Nacionalista Re-volucionario… supo aplicar la estrategia ne-cesaria no para aplazar la revolución socia-lista como tal, sino para aproximarla, reali-zando la revolución nacional, antifeudal y an-tiimperialista” (Ayala, 1956).

Tanto partidos políticos como sindicatosobreros y mineros que tuvieron preeminen-cia y visibilidad en la agenda nacional hastamediados de la década del ochenta estruc-turaron su discurso alrededor de esta visióndel Estado. Hoy en día, aunque la reivindica-ción de clase parece haberse subsumido ba-jo la étnica, este planteamiento permanececomo importante aglutinador y articuladorde las demandas sociales.

RECUADRO 1.4

“patrón” (basado en mano de obra, capitalo recursos naturales) de desarrollo. Ningu-no tiene necesariamente un efecto mecá-nico sobre la emergencia de un nuevo blo-que histórico hegemónico.

El aporte marxista a la teoría del Estado rein-troduce, en Bolivia, el análisis de poder enla “formación social” boliviana, sin limitarel análisis a una perspectiva exclusivamen-te clasista. Tiende puentes para describir el

cambio en sociedades heterogéneas ymulticulturales. Luis Tapia (2002), constru-yendo sobre el concepto de “abigarra-miento” de René Zavaleta Mercado, redes-cribe las relaciones sociedad/Estado enfunción de diferentes temporalidades delpoder. El supuesto es que conviven, en el“subsuelo” de la política coyuntural, en unmismo tiempo cronológico, fragmentos dediferentes formas sociales y productivas.43

43 Sobre este punto es interesante la reflexión que propone Tapia (2001) acerca de lo que denomina “subsuelo político”.



107

Esta mirada deconstruye lo que habitual-mente describimos como “sociedad” enfunción de temporalidades y redes de po-der fragmentadas. El Estado emergente deesta sociedad “multisocietal” tiene el retode construir un “núcleo común” intercultu-ral, una identidad plurinacional fundadaen la igualdad entre pueblos y comunida-des y “regímenes de autodeterminacióncultural”, espacios de desarrollo de las ca-pacidades y facultades de autogobierno deaquellos pueblos y comunidades plurales.Para Tapia (2006), la “invención del núcleocomún” es el imaginario, equivalente a la“soberanía” en el siglo XVII o a la “igualdadliberal” del siglo XVIII, que requiere la so-ciedad boliviana para construir un Estadoradicalmente igual y, al mismo tiempo, ra-dicalmente multisocietal.

d) Estado, construcción colonial

Más allá de las lecturas que describen al Esta-do como un “contrato social”, como un“Estado de Derecho” o como un “instru-mento de clase”, algo que diferencia eldesarrollo social y político de América Lati-na es el peso gravitante de la experienciacolonial –un “colonialismo” que se en-cuentra en proceso de interpelación políti-ca en el continente–. En Bolivia, la formaparticular de describir la “colonia”, el “co-lonialismo” y la “descolonización” nos po-ne frente a uno de los móviles centrales delcambio social y político actual.

¿Qué significa la experiencia colonial para elanálisis y transformación del Estado boli-viano? Quiere decir, en definitiva, que laconstrucción estatal en el país no puededescribirse como un entramado endógenode transformaciones económicas locales,diferenciaciones internas a la sociedad ci-vil o autonomización gradual del Estado,porque las relaciones coloniales marcaronuna “ruptura histórica” exógena. La “colo-nia” y las formas de “colonialismo” econó-micas y sociales son elementos centralesen la conformación del Estado y la socie-dad actuales. Por ello, el “Estado” y la “na-ción” boliviana nacieron como híbridos

culturales y políticos, productos de con-frontación y acomodación que marcan lahistoria larga de los pueblos que constitu-yeron el Alto Perú y que hoy conforman laRepública de Bolivia.

La mirada del Estado como “construcción co-lonial” pone atención en dos fenómenosconexos. El primero es el clivaje históricolargo, el legado de la Colonia en la forma-ción de la sociedad y el Estado bolivianos.La expresión “colonialismo interno” deno-ta la continuación de la experiencia colo-nial por otros medios. En particular, descri-be la dominación de una cultura sobre otraque, en palabras de Pablo González Casa-nova (1969), deriva en la explotación “deuna civilización sobre otra” en el continen-te americano. Corresponde a este clivajedesmontar los restos del colonialismo in-terno y descolonizar las relaciones de po-der político y económico actuales. La des-colonización procura confrontar la institu-cionalización de la desigualdad entre gru-pos culturales distintos.

El segundo es el clivaje identitario, fragmen-tado y contingente que emerge de la expe-riencia colonial. Bajo este código, la socie-dad boliviana nunca se constituyó comouna “sociedad de iguales”, sino en una so-ciedad crónicamente desigual y estratifi-cada. La experiencia de las “dos repúbli-cas”, del “gobierno indirecto” y de los“pactos” entre ayllus y Estado en los siglosXVII y XVIII marca una trayectoria larga ydifícil de construcción de una “nación” deiguales en la diferencia. Corresponde a es-ta experiencia descentrar los legados cultu-rales y simbólicos del poder colonial paraimaginar una nueva comunidad nacionalpost-colonial. El acto de descentrar procu-ra subvertir las bases simbólicas de la dis-criminación, “poner de cabeza” aquelloque es considerado normal en la sociedadmayoritaria.

El primer clivaje, histórico, es tratado por unaliteratura nacida del “colonialismo interno”común a los países de América Latina. Elsegundo clivaje, identitario, amplía la mira-da hacia los “estudios postcoloniales” co-munes a Asia, África y América Latina.

El colonialismo interno

¿Qué se entiende por “colonialismo inter-no”? Pablo González Casanova (1969) lodefine como “una estructura de relacionesde dominio y explotación entre grupos cul-turales heterogéneos, distintos... Se distin-gue de la estructura de clases porque no essólo una relación de dominio y explotaciónde los trabajadores..., sino de una pobla-ción (con sus distintas clases, propietarios,trabajadores) sobre otra población quetambién tiene diferentes clases sociales”.González pone énfasis en que el colonialis-mo interno subsiste a pesar de experien-cias de liberación republicana, desarrolloliberal, revoluciones nacional-populares ydesarrollo industrial moderno. Es una es-tructura “dura” de organización de la de-sigualdad económica y social, en base a di-ferencias culturales, particularmente entrecomunidades y pueblos indígenas y pobla-ciones mestizas de América Latina. Tam-bién plantea la idea, compartida por algu-nos autores dependentistas,44 de que el“colonialismo interno” explica, en parte, eldesarrollo desigual interno de territoriosnacionales, en los que tanto el proceso deexpansión del mercado como la interven-ción neocolonial del Estado reproducenuna “dinámica de desigualdad” imper-meables a cambios entre grupos culturalesheterogéneos.

La reconstrucción del concepto de “colonia-lismo interno” tiene un importante impac-to sobre las ciencias sociales y el vocabula-rio coloquial popular boliviano. Autorescomo Silvia Rivera Cusicanqui (1986) hanutilizado este concepto para explicar laperduración de una “memoria larga” cam-pesina e indígena boliviana con respecto adesigualdades estructurales de acceso atierra/territorio, capacidades políticas deautodeterminación y esferas de reproduc-ción identitarias étnico-culturales.45 En esatradición, Álvaro García Linera (2005)plantea que la “fisura colonial del Estadoboliviano” es la fisura más importante a la

hora de describir la crisis de Estado de losúltimos años. En su criterio, la primeraConstitución republicana escindió la boli-vianidad naciente al “consagrar prestigio,propiedad y poder en función del color depiel, del apellido, el idioma y el linaje”. Losmecanismos de igualación ciudadana,que emergieron con el acceso a la educa-ción gratuita fiscal, el derecho al voto y laciudadanía universal, cimentaron diferen-cias entre grupos, en vez de aliviarlos. Dis-criminación, desigualdad y exclusión si-guen dependiendo hoy, casi dos siglos des-pués del proceso de liberación republica-na, del “capital étnico” que priva o permi-te procesos de movilidad social y enclasa-miento ascendentes.

¿Qué implica el legado de “colonialismo in-terno” para la forma y contenido de latransformación estatal boliviana actual? Elproyecto de “descolonización” pasa por eldesmantelamiento de formas largas dedesigualdad económico-sociales basadasen identidades étnico-culturales, perotambién por la definición de una “nuevamatriz” nacional que dotará al Estado bo-liviano de una identidad pluri-nacionalnueva (García Linera, 2007). La agenda dedescolonización no se limita, sin embar-go, a las desigualdades económico-socia-les más visibles, sino también a esferasculturales, simbólicas y étnicas de poderintangibles. Estas esferas de poder son ob-jeto de un debate adicional desde la pers-pectiva teórica, porque ponen en cuestiónla materialidad y legitimidad misma delcontrol y el poder estatal. Los estudiospostcoloniales son el punto de entrada aeste debate sobre poder y descentramien-to del poder colonial.

Los fragmentos postcoloniales

Detrás de la construcción del Estado colo-nial yace una ficción societal que visualizala existencia de una “nación” imaginadaa la semejanza del colonizador. En esteimaginario conviven miradas “moder-

44 Ver en especial la obra de Fernando Henrique Cardoso y Enzo Faletto (1969). 45 Ver el trabajo de Silvia Rivera Cusicanqui (1986) sobre las luchas del campesinado aymara y quechua en Bolivia.



HUMANO EN BOLIVIA

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El retrato de la realidad andina y la necesidad de reformar el gobierno colonial (Guaman Poma, 1615)La obra Nueva Crónica y Buen Gobierno

de Guaman Poma (waman puma, 'águila pu-ma', en quechua) muestra el retrato de la vi-sión indígena del mundo andino y la historiaprehispánica y colonial del Perú, una recons-trucción de la sociedad peruana después dela conquista que a la vez ilustra la historia ygenealogía de los incas.

Era una carta dirigida al rey Felipe III dondesus trazos y figuras describen la situación delos indígenas y muestran la realidad andinapara solicitar a la Corona española una refor-ma del gobierno colonial y salvar al puebloandino de la explotación, las enfermedades ylas mezclas raciales. El autor describe losabusos cometidos por las nuevas autorida-des, aunque acepta su presencia comoagentes civilizadores. A criterio de muchosanalistas, puede decirse que la obra tieneuna óptica aristocrática y racista: GuamanPoma no ve con justicia el nuevo statu quo,en el que hay antiguos caciques despojadosde su autoridad, y nuevos caciques advene-dizos, títeres de los españoles, gobernandosobre tierras que no les pertenecen.

Para Rolena Adorno (1987), “Guaman Po-ma se opuso a las reglas externas de la Colo-nia, mientras que defendió la restitución de latierra al tradicional gobierno andino, pero co-mo parte de un imperio cristiano universal.En este contexto asumió una postura anticlerical, pero al mismo tiempo católica, antiinca pero simultáneamente pro andina. Gua-man Poma elogió a los frailes dominicanosque discutieron a favor de la restitución es-pañola de la pobreza andina, sin embargocondenó el favor de Bartolomé de las Casaspara la regla eclesiástica directa sobre los in-dios. Y en la base de los argumentos de Gua-man Poma yace su negación de los dere-chos europeos a una guerra justa contra losindios de Perú”.

RECUADRO 1.5

CIVDAD/ LA VILLA RICA ENPEREALDE Potocchi.Por la dicha mina es Castilla, Romaes Roma, el papa es papa y el rreyes monarca del mundo. Y la santamadre yglecia es defendida ynuestra santa fe guardada por losquatro rreyes de las Yndias y por elenperador Ynga. Agora lo podera elpapa de Roma y nuestro señor rreydon Felipe el terzero./PLVS VLTRA / EGO FVLCIOCVLLVNAS EIOS. [Yo fortifico suscolumnas.] / Chinchay Suyo / CollaSuyo / minas de Potocí de plata /ciudad enpereal, Castilla /

CORTAN LA CAVESA EN EL CVZCO.

/ Ynga Uana Cauri, maytam rinqui?Sapra aucanchiccho mana huchayocta

concayquita cuchon?

[Inka Wana Qawri, ¿adónde te has ido?¿Es que nuestro enemigo perverso te

va a cortar el cuello a ti, que eresinocente?] / en el Cuzco /

/ Inka Wana Qawri, maytam rinki?Sapra awqanchikchu mana

huchayyuqta kuchum? /

MAISTROS: LOSMAISTROS DE CORO y deescuela desde rreynotributario / Francisco dePalacios de Luna, Guanca /‘Sepan cuanto’ / doctrina /

nas”, “premodernas” y “postmodernas”de construcción nacional. El proyecto demodernidad apunta a homogeneizar lasdiferencias, a construir un “pueblo sobe-rano” en el sentido liberal y republicano.Es el proyecto emancipador y progresistadel siglo XVIII que, cuando irrumpe ensociedades postcoloniales de Asia, Áfricay América, se encuentra con diferenciasétnicas, culturales, regionales y estrate-gias largas de rebelión, subversión y resis-tencia. En los años ochenta irrumpió en laIndia un cuestionamiento radical del pro-yecto de modernidad occidental desde elsur, desde el lente de las “clases subalter-nas”, “pueblos sin historia” y “nacionespostcoloniales”.

46Los estudios subalter-

nos o postcoloniales nacieron tras la ex-periencia emancipadora de la segundamitad del siglo XX –las experiencias dedescolonización africana y asiática–, peroencontraron eco en la vivencia postcolo-nial de América Latina.47

El objeto de estudio de los estudios postco-loniales es escurridizo. Al renunciar a ca-tegorías descriptivas de modernidad–que describen “la sociedad”, “el Estado”y “el desarrollo” con definiciones alterna-tivas pero siempre definibles– estas mira-das del sur deconstruyen categorías utili-zadas por occidente. La “sociedad” estácompuesta por múltiples sociedades, lo-cales, diferenciadas y poco comparablesentre sí. El “Estado” es una matriz de con-trol también heterogéneo, que negociaespacios, incluye, se abre para controlar agrupos y poblaciones subalternas en elnombre del progreso, el desarrollo y lamodernidad. Lo que queda por hacer, enla mirada poscolonial, es “redescribir” y“resignificar” conceptos desde realidadessubalternas y excluidas, contingentes entiempo y espacio. Algunos de los hilosanalíticos de los estudios subalternos pro-vienen de categorías postestructurales o

postmodernas de análisis. Conviven, en-tonces, varias escuelas de análisis postco-lonial en América Latina, algunas nacidasen la academia norteamericana y otras enla apropiación latinoamericana de un pro-yecto radical de cuestionamiento.48

Técnicas de control desde el Estado

¿Cómo redescribir o resignificar el Estado des-de la mirada postcolonial? Una línea parti-cularmente influyente de análisis construyesobre el concepto de “gubernamentalidad”de Michel Foucault para visualizar las rela-ciones de coerción y control que utiliza elEstado postcolonial. Para Foucault (1991)“gubernamentalidad” es una táctica de con-trol que “es a la vez interno y externo al Es-tado, ya que son las tácticas de gobierno lasque hacen posible una continua definición yredefinición de lo que entra bajo la compe-tencia del Estado y lo que no, lo que es pú-blico y lo que es privado...; el Estado sólopuede ser comprendido, en su sobreviven-cia y límites, en función de las tácticas degubernamentalidad”. Las técnicas de guber-namentalidad ayudan a mostrar que los Es-tados coloniales sobreviven no sólo en fun-ción de ideologías trasnochadas y realida-des de exclusión socio-económicas, sinotambién como proyectos políticos de con-trol desde el Estado.

Los tipos de control que ejerce el Estado sevuelven “normales” desde el punto de vis-ta de quien ejerce el poder –censos quedescriben con categorías raciales, mapasque sitúan bolsones de pobreza, catastrosque reflejan valores de propiedad diferen-ciados–. Esta “normalización” hace que elproyecto político del poder colonial se tor-ne invisible en las rutinas, operaciones bu-rocráticas y prácticas cotidianas del Esta-do. James Scott (1999) analiza las manerasen las cuales “mira el Estado” –sus catego-rías, mapas, censos y otros mecanismos

46 Ranajit Guha dio inicio a esta línea analítica con el Grupo de Estudios Subalternos en India en los años 1970. Ver Edward Said,Ranajit Guha y Gayatri Chakravorty (1988).

47 En Bolivia ver los trabajos pioneros de Rossana Barragán (editora) (1997), Fernando Calderón y Javier Sanjinés (1999) y JavierSanjinés (2004).

48 Entre los primeros ver la obra de John Beverly (1999), Walter Mignolo (2005) e Ileana Rodríguez (2002). Entre los segundos verGarcía Canclini (2005) y Hopenhayn (2005).

de clasificación del poder–.49 Argumentaque los mecanismos sutiles de control es-tatal son los que explican el fracaso de po-líticas de planificación en la segunda mitaddel siglo XX. Partha Chatterjee (2004) llevaeste análisis a un nivel más sofisticado aldefinir “política popular” como una mane-ra de aplicar técnicas de gubernamentali-dad en sociedades postcoloniales bajo el“Consenso de Washington”.

Chatterjee identifica dos tensiones en los Es-tados desarrollistas postcoloniales. La pri-mera tensión proviene del reconocimientode derechos universales en la definición de“ciudadanía” desde el Estado; la segunda,a su vez, emerge en la aplicación de políti-cas públicas diferenciadas a “poblaciones”desde el Estado. Las poblaciones son, inva-riablemente, definidas por el Estado desdearriba: “poblaciones vulnerables”, “po-bres”, “excluidos”, “beneficiarios de pro-yectos” que requieren “atención”. Para“atenderlos” el Estado necesita clasificar-los y organizarlos. Chatterjee describe laorganización de “poblaciones” como unproceso de control estatal. Lo que emergees una dualidad comúnmente observadaen el tercer mundo: una sociedad civil deciudadanos iguales (en el imaginario) yuna sociedad política de poblaciones (en laaplicación de políticas públicas).

¿Cómo escapar a los tentáculos del controlestatal? La literatura postcolonial presentaun escenario de fragmentos que dominana otros fragmentos sin destino teleológicoalguno. En cierto sentido, describe muybien la realidad heterogénea y parcial vivi-da por el ciudadano de a pie. ¿Quién cono-ce “el Estado”? Conocemos la oficina delGobierno Municipal de Pucarani o la Ofici-na de Identificación de la Policía Nacional,pero pocos viven “el Estado” como tal. ¿Yquién conoce a “la sociedad”? Conocemosla asociatividad de los ayllus de Jesús deMachaqa o el Comité Cívico de Santa Cruz,

pero pocos conocen “la sociedad” comotal. Entre estos fragmentos discurre la vi-vencia de comunidades subalternas y ex-cluidas en una sociedad postcolonial. A es-te enfoque aporta elementos adicionales elanálisis marxista de poder descrito arriba.

e) Estado, instrumento del desarrollo

El “Estado desarrollista” es la última aristade teorías sobre el Estado que tiene rele-vancia para entender los procesos detransformación actuales. ¿Debe existirmayor o menor intervención estatal en eldesarrollo económico? ¿Qué tipos de Esta-do fueron más exitosos en impulsar el cre-cimiento y la reducción de la pobreza?¿Cuál es el rol del Estado? Estas son pre-guntas que acompañan la reflexión es-tructural sobre desarrollo en Bolivia yAmérica Latina. Tienen una larga trayecto-ria en el pensamiento internacional y re-gional. Después de la Segunda GuerraMundial, la reconstrucción de Europa y Ja-pón y la creación del Banco Mundial y elFondo Monetario Internacional dieron im-pulso a una amplia agenda “desarrollista”que muy pronto derivaría en una discu-sión de varias décadas acerca del rol delEstado en el desarrollo en Asia, África yAmérica Latina.50 Las particulares contri-buciones de las escuelas “cepalina” y “de-pendentista” marcaron el debate latinoa-mericano e influyeron a una generaciónde políticas y capacidades estatales parapromover el crecimiento y de manera másamplia el desarrollo económico y social.51

¿Qué tipo de Estado es más desarrollista?

En los años ochenta, en pleno auge del pensa-miento neoliberal económico, los trabajosrevisionistas de Chalmers Jonson (1982),Alice Amsden (1989) y Robert Wade (1990)sobre las fuentes del desarrollo económico



111

49 Para un análisis de la formación del Estado inglés desde una óptica de construcción cultural e ideológica son interesantes losestudios de James Scott (1999) y Philip Sayer y Derek Corrigan (1985).

50 Ver al respecto los trabajos pioneros de Albert Hirschman (1958), Gunnar Myrdal (1968) y Alexander Gerschenkron (1962). 51 Existe una voluminosa literatura sobre el aporte “cepalino” y “dependentista” al debate latinoamericano sobre el rol del Estado

en el desarrollo. Ver en especial CEPAL (1998), los aportes de Raúl Prebisch (1949), el texto de Cardoso y Faletto (1969) y laobra de Osvaldo Sunkel (1970).

asiático de los años sesenta y setenta defi-nieron un nuevo tenor para el debate Esta-do/mercado en la literatura desarrollista.Una nueva mirada a la experiencia de creci-miento japonés, coreano y taiwanés suge-ría una “tercera vía” estatal entre el laissezfaire liberal y la planificación central sovié-tica. El “capitalismo de Estado” construidodurante décadas en Asia mostraba un mo-delo híbrido de amplia participación estatalen la economía a la vez que una agresivaorientación exportadora e industrialista.52

La experiencia asiática provocó un giro enla “sabiduría convencional” de bancos mul-tilaterales y otros actores internacionalesdel desarrollo en los años noventa.53 El pre-mio Nobel de Economía 2002, Joseph Sti-glitz, abanderó una agenda de “mayoresobjetivos y más instrumentos” desde elBanco Mundial y auspició un giro en el es-cepticismo antiestatal que había goberna-do la industria del desarrollo en las décadasprevias. Stiglitz construía sobre un análisiseconómico de “fallas de mercado” quecuestionó el imperante “Consenso deWashington” al final de los años noventa.

El núcleo de los debates sobre el “retorno delEstado” en la agenda desarrollista remite ala observación histórica de la construcciónestatal del mercado en el proceso dedesarrollo capitalista europeo del sigloXIX. Esta observación había sido parte dela agenda de investigación de Max Weber,pero se cristalizó con la publicación de unlibro de Karl Polanyi (1957), La gran trans-formación, que sintetizaba la intuición deque “la economía laissez faire es el produc-to deliberado de la acción estatal… que semantuvo abierto por un intervencionismocontinuo y centralmente organizado”. El“retorno del Estado” significó un partea-guas en la construcción de una literaturadedicada a estudiar las especificidades his-tóricas de Estados industriales en Europa yde tardía industrialización en Asia.54 Volvió

con fuerza la idea de un Estado presente,interventor y catalizador de la iniciativaprivada. Se dedicó mucha literatura a des-cribir el tipo de características estatalesque habían propiciado un entorno favora-ble para el desarrollo.

El concepto de “autonomía inmersa” es unconcepto central a esta literatura. El soció-logo Peter Evans (1995) sugiere que los Es-tados más exitosos en promover desarrolloestaban “inmersos” en las sociedades enlas que actuaban, pero eran a la vez “autó-nomos” de cualquier posibilidad de captu-ra por un grupo empresarial, corporativo osocial. Esta capacidad doble del Estado, deestar cerca pero no cautivo de actores pro-ductivos, hace que el diseño y la implemen-tación de políticas industriales generen si-nergias público-privadas y mecanismoscontinuos de retroalimentación. Evanscontrasta Estados con “autonomía inmer-sa” y Estados totalmente “autónomos”–que se asemejan a la tipificación weberia-na de una burocracia racional– y a Estadostotalmente “inmersos” –que se asemejan ala captura marxista del Estado por parte deuna clase o fracción de clase–. En amboscasos se generan trabas serias para el de-sarrollo económico de largo plazo, que os-cilan entre el rentismo y la captura política.

Las instituciones importan...

La agenda desarrollista de los ochenta y no-venta giró en torno a una idea común: lasinstituciones económicas, sociales y políti-cas importan. ¿Por qué importan? En pala-bras del premio Nobel Douglas North: lasinstituciones importan porque generan re-glas de juego tanto formales como informa-les que dan estabilidad a las interaccionescotidianas de la sociedad.55 La agenda insti-tucionalista buscaba así reparar algunos delos desbalances más agudos del desarrolloque había favorecido durante décadas una

52 Ha-Joon Chang (2002) argumenta que las políticas estatistas de protección y promoción industrial del “milagro asiático”fueron, en esencia, las mismas que impulsaron el desarrollo industrial alemán y europeo de fines del siglo XIX.

53 Ver Banco Mundial (1997 y 1998) y Joseph Stiglitz y S. Yusuf (editores) (2001). 54 Al respecto es fundamental el trabajo de Peter Evans (1995) y Theda Skocpol (1985). 55 El trabajo clásico de North (1990) sobre cambio institucional y desempeño económico inspiró una ola académica de

producción neoinstitucionalista.

agenda de “cemento y ladrillo”, basada eninversión pública y privada, más que enuna agenda de fortalecimiento de reglasformales e informales tangibles e intangi-bles. El “neoinstitucionalismo” académicoderivó en reformas de segunda generaciónen el mundo desarrollista.56 Los bancosmultilaterales, las ONG y los centros de in-vestigación para el desarrollo enfocaron suatención en las formas de construcción yfortalecimiento institucional en Estados dé-biles y en desarrollo.57 Como consecuencia,las reformas institucionalistas de segundageneración tuvieron un rol protagónico enAmérica Latina, y generaron a finales de losaños noventa una nueva ola de evaluacióny redireccionamiento. Bolivia fue un paísde alta reforma institucional, una de lasmás altas de América Latina.58

El nuevo institucionalismo encontró obstá-culos que confrontan el optimismo del di-seño institucional con la realidad de proce-sos políticos complejos, legados históricosheterogéneos y presiones para lograr re-sultados en poco tiempo. El imaginario de-trás del institucionalismo es altamente“optimista”. Plantea la posibilidad de resol-ver problemas difíciles con cambios cons-titucionales, legales o en la manera admi-nistrativa, fiscal o financiera de conducirlos asuntos de Estado. Encarna, en ciertosentido, el optimismo del propio desarro-llismo y de la modernidad al dibujar la po-sibilidad del cambio moderado, incremen-tal y democrático.

La primera conclusión de la evaluación delinstitucionalismo de los noventa es quela política importa tanto como la cons-trucción institucional.59 Una agenda dedesarrollo institucional no se agota en eldiseño tecnocrático ni en la implementa-ción meritocrática de las políticas. La po-lítica del proceso de políticas públicas

–durante todas las fases de agendación,diseño, implementación y evaluación deuna política– significa interfases entreEstado y sociedad que son polémicas,controversiales y abiertas a contestación.La política no es una disfunción de la po-lítica pública. No acaba con la elección deun nuevo mandatario o la sanción de unaconstitución o ley. En sociedades alta-mente politizadas –porque son altamen-te organizadas– como la boliviana, la po-lítica plantea el reto de generar cambio yconstruir unión en cada decisión.

La segunda conclusión es que el desarrolloinstitucional, más que una receta de usoinstantáneo, es producto de un proceso lar-go e histórico de acomodación y cambio.60

La literatura más reciente sobre el desarro-llo institucional plantea que los orígenescoloniales de la matriz de los valores, lasreglas y la matriz institucional definen tra-yectorias más o menos abiertas al cambio,o más o menos estables en el tiempo. Ins-tituciones coloniales que mantienen la de-sigualdad social o étnico-cultural en el ac-ceso a bienes económicos, sociales y sim-bólicos son la fuente de trayectorias alta-mente divergentes de desarrollo.61 Son elmotivo por el cual las “reformas institucio-nales”, los “servicios civiles”, los “poderesindependientes” tienen tan poco éxito enel mundo real latinoamericano. La agendade desarrollo institucional es, por ello, unaagenda de varias generaciones de ciudada-nos; no de un gobierno y ni siquiera de unciclo histórico de gobiernos.

1.3. Nuestra agenda de investigación

El recuento del acápite anterior de cómose ha descrito al Estado –como “contratosocial”, “Estado de Derecho”, “instru-mento de clase”, “construcción colo-



113

56 Para este recorrido ver Joan Prats (2003 y 2006), Moisés Naím (1994), Manuel Pastor y Carol Wise (1999), Lawrence Whitehead(1994 y 2002) y John Crabtree y Lawrence Whitehead (2001).

57 Esta posición se encuentra en Banco Mundial (1998). 58 Ver el estudio comparado de Eduardo Lora (2001) sobre el impacto de las reformas estructurales en América Latina.59 Son relevantes los trabajos de Mick Moore y Peter Houtzager (2005), Merilee Grindle (2007) y BID (2006). Para el caso boliviano

ver David Booth (2004) y para la historia larga de capacidades políticas desde la Revolución Nacional de los años cincuentaver Laurence Whitehead y George Gray Molina, en Moore y Houtzager (2005).

60 Esta discusión se encuentra en Daron Acemoglu, Simon Johnson y James Robinson (2001 y 2005). 61 Ver sobre este punto la reflexión de Mathew Lange y Dietrich Rueschemeyer (2005).

Dos imaginarios del pasadoCada época vivió bajo el horizonte de

sus esperanzas y la sombra de sus temo-res e incertidumbres. A principios del si-glo XX las ideas de progreso y moderni-dad cautivaron el imaginario de muchoshombres y mujeres. En ese entonces, elliberalismo conjugado con ideas del dar-winismo social constituyó un eje centralpara definir el norte de la sociedad.

Décadas después, las nuevas genera-ciones propugnaron un nuevo rumbo: elEstado debía hacerse cargo de la econo-mía a partir del control de sus recursos na-turales. La nacionalización de la minería ymás tarde del petróleo se tornaron en losejes que articularon el pensamiento de lasociedad.

RECUADRO 1.6

Fuente: Primer Centenario de la República, 1925.

nial” e “instrumento de desarrollo”– ex-presan un imaginario común a todosellos. Describen “el Estado” como si fue-ra uno solo: homogéneo y monolítico encualquier lugar y para cualquier función.Es evidente que este presupuesto resultaanalíticamente insuficiente para abor-dar el estado del Estado en Bolivia. Alomitir las diferencias, por ejemplo, delquehacer estatal entre Ascensión de Gua-rayos y Jesús de Machaqa, entre las funcio-nes de educación y defensa, y entre losimaginarios de un ciudadano y de unaAsamblea Constituyente, estos vocabula-rios también omiten aspectos importantesy vitales del mundo social y político.

Sin embargo, cada una de estas miradascontiene “algo” cierto, reconocible y desentido común. Rescatamos algo del “con-trato social” en las deliberaciones de laAsamblea Constituyente y otro tanto de lacontroversia sobre el “Estado de Derecho”en las disputas en torno a legalidad y legi-

timidad. Queda algo del Estado “instru-mento de clase” en la historia económicay fiscal del Estado boliviano y una interpe-lación del “Estado como construcción co-lonial” en los debates actuales sobre des-colonización. Lo propio ocurre, en clave dediseño institucional, con la mirada del Es-tado como “instrumento de desarrollo.”Cada vocabulario, mirada y posición teóri-co-normativa contribuye a describir “frag-mentos” de imaginarios, prácticas, institu-ciones o poder. Alimentan una miradamúltiple sobre la estatalidad que está connosotros en el día a día.

A fin de formar un sentido con estos frag-mentos, la agenda de investigación traza-da para este Informe plantea tres líneas detrabajo. La primera se propone desmontarlos “imaginarios sociales” que están de-trás de concepciones polarizantes sobre elEstado. El estudio de imaginarios es im-portante porque vemos que el debate ac-tual –el que se libra en especial en los me-

Fuente: El Diario, 1952.

dios de comunicación y se proyecta a laopinión pública– está repleto de imagina-rios parciales que invitan a la división en-tre regiones, clases y grupos étnico-cultu-rales. La segunda línea de trabajo procuraredescribir –con investigaciones basadasen fuentes primarias– el “estado del Esta-do”, las prácticas, instituciones y valoresque constituyen lo que es y hace el Estado.Al desempacar nuestra lectura histórica,fiscal, etnográfica y sociológica del Estadoya no construimos nuevos imaginarios, si-no que desmitificamos los existentes. Y latercera línea de investigación con la queconcluimos este Informe es más bien pro-positiva y acompaña el proceso actual detransformación estatal. Para ello analiza-mos las funciones y dimensiones del Esta-do que debe construirse en este procesode cambio.

Nuestra premisa es que la excesiva fijaciónen la coyuntura torna invisibles un conjun-to de cambios políticos, sociales, culturalesy demográficos que transformaron a la so-ciedad boliviana en el largo plazo. Los ima-ginarios vigentes tienden a ver el Estadocomo el impulsor del cambio cuando esposible que el actual escenario responda acambios que ya vienen sucediendo desdehace años. Esta asincronía hace que con-verja el conflicto social y la polarización re-gional sobre imaginarios que quizá no re-flejan balances de poder existentes. En unregistro discursivo “el Estado” es el proble-ma detrás de los conflictos sobre autono-mías, tierra, recursos naturales y derechosinterculturales. Nosotros pensamos que “elEstado” es tanto parte del problema comoparte de la solución. Planteamos por elloque el “estado del Estado” es más un “Esta-do de la pluri-nación” emergente que unaintrospección burocrática o legal sobre elaparato estatal.

a) Desmontar imaginarios polarizantes sobre el Estado

Los imaginarios sociales que describimos co-mo referencia en la parte inicial de este Ca-pítulo –aquellos que unen y dividen a la po-

blación sobre asuntos de la coyuntura–son construidos en el largo plazo. Para al-gunos, el Estado y la pugna en torno a élson la fuente de todos los problemas. El Es-tado “monocultural”, “centralista” o “neo-liberal” impone su voluntad y es generadorde disensos, disputas y polarización. Paraotros, el Estado apenas existe. Es un Esta-do “débil”, “invisible” o “aparente”. Gene-ra polarización porque da lugar a una pug-na de facciones por obtener y construir po-der estatal. Estos imaginarios reflejan doscaras de una misma moneda: visualizar elEstado como un ente monolítico. Empero,entre los dos queda una amplia gama deimaginarios –y de prácticas– que analiza-remos a lo largo del Informe.

El primer tipo de imaginario supone que hayidentidades, compromisos y tradicionessociales y étnicas “pre-existentes”, que nodejan mucho campo para la deliberación onegociación democrática. Bajo esta visiónlo que está en juego es la hegemonía na-cional de una facción “pre-existente” so-bre las otras. Esta lectura, cercana al esen-cialismo étnico y social, ocurre en Occi-dente y Oriente, entre clases populares yclases altas, entre mestizos y pueblos indí-genas. Nace del “atrincheramiento” fac-cional y de una vocación por el poder total.Pero una mirada más cuidadosa de la rea-lidad describirá, más bien, múltiples iden-tidades que conviven en la sociedad boli-viana y que no desembocan en salidas úni-cas ni forzados esencialismos. La historiaboliviana muestra de manera conclusivaque no existe una nación única, homogé-nea y avasalladora en Bolivia. Emerge,más bien, una nación plural, heterogéneay contingente en continuo proceso deconstrucción. La intersección entre la dife-rencia y la igualdad dibuja un Estado inter-cultural en proceso de cambio y disputaque refleja y construye una sociedad quetampoco “pre-existe”, sino que se redefinedía a día.

El segundo tipo de imaginario argumentaque el Estado y la sociedad boliviana están“inconclusos”, “incompletos” o “faltos dealgo”. Insistiremos a lo largo de este Infor-



115

me en que el Estado y la sociedad bolivia-na no están inconclusos ni incompletos nifaltos de nada. Sin embargo, la manía dereinvención continua, del “borrón y cuen-ta nueva”, revela algo significativo. Unamirada más cercana al Estado describiráprocesos de construcción estatal profun-damente heterogéneos, descentralizadosy contingentes que se sustentan sobre re-laciones de poder cambiantes. El imagina-rio del “Estado inconcluso” oculta relacio-nes de poder y es, por tanto, impotente pa-ra dirigir el cambio social y político de lar-go plazo: es un Estado discontinuo e incon-sistente con respecto a los fines del de-sarrollo nacional.

Entre la ficción de que “no hay nada que ha-cer” y la ficción de que “está todo por hacer-se” queda un inmenso campo de acción yreflexión. Debemos desempacar entoncesnuestras nociones de “Estado” y de “socie-dad” para poder avanzar. En ese camino elvocabulario actual está, a todas luces, agota-do. Tal el terreno que procura ocupar el In-forme Nacional sobre Desarrollo Humanoen Bolivia 2007. Proponemos dar cabida amiradas plurales sobre lo que es la sociedady el Estado bolivianos y descubrir, en el aná-lisis empírico, primario y cercano a lo coti-diano, lo que cambia y lo que queda inerte.Este ejercicio no es de gabinete ni de escri-torio. No se puede descubrir el “estado delEstado” boliviano desde los vocabulariospolarizantes de la coyuntura ni desde los vo-cabularios existentes que describieron pro-cesos de tiempos y lugares como si fuesencompactos y secuenciales. Requerimosconstruir un nuevo vocabulario de sociedady Estado que recupere los hilos de imagina-rios pasados –memorias largas y cortas–,pero también proyecte una nueva lecturamás apegada a la complejidad y heteroge-neidad del presente.

Para desmontar imaginarios sociales polari-zantes analizaremos tres registros comu-nes al debate actual sobre refundación yreforma estatal. El primer nivel es normati-vo y analiza el tipo de Estado que se quiere.Éste es un nivel abstracto en el que compi-ten distintas “visiones” sobre el Estado y el

país. Mucha de la atención mediática sobreel proceso de cambio actual se nutre deimaginarios normativos regionales o étni-co-culturales. El segundo nivel de análisisde imaginarios es político. Visualiza al Es-tado como núcleo de poder y dibuja quiénostenta poder, quién constituye la “na-ción” y quién la “antinación” (en palabrasde Carlos Montenegro). Este nivel se nutrede la lucha política, sindical, regional y delos movimientos sociales. El tercer nivel deanálisis es cotidiano y analiza al Estado enlas palabras y vivencias de quienes tienencontacto con el Estado en oficinas públi-cas, alcaldías, escuelas y cuarteles. Laconstrucción de imaginarios sociales coti-dianos sobre el Estado tiende a ser radical-mente distinta a los anteriores registros;emerge de una mirada más cercana al dia-rio vivir y se vincula a prejuicios y estereo-tipos que construyen la percepción sobreel Estado en todos sus niveles.

b) Redescribir el estado del Estado

Para trascender la mirada homogénea, mo-nolítica y racional que emerge de los ima-ginarios sociales sobre el Estado, requeri-mos “desempacar” la estatalidad, descri-birla en función de lo que es y lo que hace.Contrastar imaginarios con prácticas reve-la una nueva manera de ver el Estado boli-viano. Para el efecto en este Informe utili-zamos cuatro registros distintos. El prime-ro es histórico y procura trascender el aná-lisis cronológico de la historiografía oficial.Mostramos un proceso discontinuo de for-mación de la estatalidad boliviana. El se-gundo registro es administrativo y fiscal ydibuja una radiografía del Estado actualque pone en cuestión preconceptos arrai-gados. El tercer registro es etnográfico y seconcentra en el proceso de diseño e imple-mentación de políticas públicas en el Esta-do boliviano. Muestra una realidad muydistinta a la proyectada por el imaginariode un Estado racional y planificador. Final-mente, utilizamos un registro sociológicopara describir los lugares que construyenciudadanía individual y colectiva en la so-



117

ciedad boliviana y cuestionamos la idea deque lo que está en pugna son formas indi-viduales o corporativas de ciudadanía.Planteamos, más bien, que el reto futurode la ciudadanía es la construcción de unespacio público que refleje tanto un “nú-cleo común” como “esferas diferenciadas”de ciudadanía.

Desde el registro histórico: El Estado en formación, fragmentado y discontinuo

Con el registro histórico buscamos trascen-der cierta historiografía oficial que repro-duce imaginarios del Estado como com-pactos, secuenciales y predestinados. ¿Có-mo evitar una suma cronológica de even-tos, personajes e hitos estatales, y a la vezcontribuir algo nuevo al registro histórico?Éste es sin duda un reto difícil. Para empe-zar, si el objetivo es trascender la historio-grafía oficial, ¿cuál es la “historiografía ofi-cial”? y ¿qué peso tiene sobre la presentegeneración de historiadores y estudiosossociales? Segundo, ¿cómo proponer un hi-lo histórico común sin pasar por alto lasnecesarias contingencias de tiempo y lu-gar? Ni la “historia como ciclo recurrente”,pues, ni la “historia como compilación dehechos e imaginarios independientes y au-tónomos entre sí”.

Algunos trabajos históricos, particularmentelos referidos a la construcción del Estadorepublicano del siglo XIX (Barragán, 2003;Démelas, 2004; Larson, 2004 e Irurozqui,1994), plantean un importante punto departida que tiene implicaciones relevantesa la hora de redescribir el Estado. El hilo co-mún que emerge de esta literatura es deuna construcción parcial y fragmentada dela legalidad y legitimidad estatal en mediode dos factores condicionantes altamentesignificativos: por un lado, la primacía deelites débiles y cambiantes (terratenientesde la época de las leyes de ex-vinculación,mineros de la plata, del estaño, elites de larevolución nacional, de la nueva economíacruceña de fines de siglo, etc.); y, por otro,“alianzas” o “pactos” espureos desde el Es-

tado con actores populares, campesinos,indígenas o regionales. Una característicacomún de esta vena histórica es el recono-cimiento explícito de modalidades popula-res, no formales, de petición, de interpela-ción, contestación o representación de laciudadanía excluida de la formalidad cen-sitaria de finales del siglo XIX y principiosdel siglo XX.

“Elites que pactan” plantea un punto de parti-da para iniciar una conversación sobre loscimientos históricos de la estatalidad boli-viana en el siglo XIX. Para profundizar sobreesta hipótesis analizamos una arista del pro-ceso de negociación y acomodación entresociedad y Estado: la formulación y nego-ciación de presupuestos generales de la na-ción desde principio hasta mediados del si-glo XX. Los presupuestos revelan algo im-portante sobre la capacidad del Estado dellegar a ciertos lugares y para ciertos grupos.Hablan de un Estado crónicamente frágil yausente para gran parte de la población bo-liviana. Su proceso de formación es gradualy altamente heterogéneo. No existe un“plan maestro” detrás de la expansión decapacidades y funciones estatales. Muestraun Estado en continuo proceso de disputade autoridad, legitimidad y soberanía conorganizaciones de la sociedad. Su autono-mía plena de acción no es cosa lograda en182 años de existencia.

Desde el registro fiscal: La debilidad, dependencia y centralismo en cuestión

El segundo registro –fiscal, administrativo einstitucional– proporciona una “radiogra-fía” del Estado boliviano en la actualidad.Una consecuencia de la debilidad de elitesy pactos ampliados cambiantes es la in-consistencia histórica entre la instituciona-lidad estatal formal y los múltiples meca-nismos paralelos, duales y no estatales deacceso al poder económico y político. Elclientelismo, los poderes duales, la coges-tión y la autogestión no son mecanismosexcepcionales ni productos de la “crisis”estatal, sino partes estructurales e integra-

Distintos símbolos: soberanías múltiplesSobre un mismo territorio se impusieron

múltiples soberanías de límites y fronterasmuy diversas. Señoríos aymaras, imperio de

los Incas, Audiencia de Charcas o Boliviaconstituyeron y constituyen algunas de esasconstrucciones.

La evolución de los escudos es viva mues-tra de ello.

RECUADRO 1.7

Fuentes: Guaman Poma de Ayala (1615), Mesa Gisbert (1994), Primer Centenario de Bolivia (1925) y Monografía de Bolivia en su Sesquicentenario (1975).

les del modus vivendi estatal boliviano. Re-né Zavaleta Mercado asentó esta tradiciónde análisis con su libro El poder dual, quedescribe el aspecto “normal” de la multi-plicación institucional paralela después dela Revolución Nacional.

Al trabajar sobre el registro fiscal, administra-tivo e institucional se confrontan prejuiciosy preconcepciones sobre la debilidad, de-pendencia y centralismo del Estado bolivia-no. Estudios previos dieron pasos decisivosen desnudar el esqueleto fiscal del Estadoen los últimos años (Barrios, 2006; Villa-rroel, 2005; Saric, 2006). Emerge de estecuerpo de literatura un llamado a no homo-geneizar ni trasladar los preconceptos queutilizamos para describir la administraciónpública nacional a la departamental o mu-nicipal o a fracciones de la administraciónpública. La particular historia de formaciónestatal fragmentada y discontinua tiene im-plicaciones para los patrones de gasto, in-gresos, deuda y estructura burocrática y deempleo del Estado actual.

En este acápite el Informe se concentra en latrayectoria de cambio fiscal de los últimosveinte años. Identifica los lugares “fuertes”del Estado en un entramado de debilidad,los espacios “soberanos” en un contextode dependencia fiscal y los espacios “des-centralizados” de una trayectoria de cen-tralismo fiscal y burocrático. Se confrontanlugares comunes en la descripción de la es-tatalidad boliviana y se construye una ra-diografía del esqueleto fiscal del Estado.Esta mirada ayuda a “mapear” las discon-tinuidades del Estado boliviano. Muestrauna geografía accidentada. Expone lagu-nas en su alcance territorial, en el ejerciciode sus funciones y en sus capacidades fis-cales y administrativas.

Desde el registro etnográfico: El Estado como actor racional, red deorganizaciones, proceso político denegociación y lucha de poder

El tercer registro del Informe Nacional sobreDesarrollo Humano 2007 analiza lo quehace el Estado: el diseño, la implementa-

ción y la negociación política de políticaspúblicas. Aquí trascendemos el mero es-queleto estatal e ingresamos al aparatomismo. Lo describimos por dentro. Paraesto realizamos una etnografía del Estado–de manera más precisa, una etnografíadel proceso de políticas públicas, las mane-ras por las cuales se proveen servicios, serecaudan impuestos, se ejerce el Estado deDerecho y se mantiene la paz–. Más allá dela asepsia tecnocrática, intentamos ingre-sar al mundo de la política y, de maneramás específica, a la política de las políticaspúblicas.

Para avanzar en el registro etnográfico “de-sempacamos” el Estado en función de cua-tro miradas (modelos) diferentes. La pri-mera describe al Estado como un “actor ra-cional” que toma decisiones de manerahomogénea y monolítica. Es un Estado deuna sola voluntad. La segunda mirada de-construye el Estado en función de “redesde organizaciones”, las unidades depen-dientes, descentralizadas o desconcentra-das que coordinan entre sí para lograr cual-quier objetivo de política pública. Bajo estaentrada analítica el Estado boliviano esuna maraña de organizaciones con rutinasy procedimientos comunes y diferencia-dos que revelan lo que a simple vista es la“burocracia” estatal. La tercera mirada vi-sualiza las redes organizativas como “acto-res políticos” que frecuentemente dividenlealtades y negocian entre ellos a la hora deejercer poder público. Esta lectura es depolítica interna al Estado, la política de losgestores públicos. Y la cuarta mirada es lapolítica de la sociedad como entorno acualquier acción o actor del Estado. El Esta-do está inmerso en relaciones que lo con-dicionan y que lo moldean a la vez.

El registro etnográfico de cuatro niveles es no-vedoso para el estudio del Estado en Bolivia.Con una mirada etnográfica se revelan los“juegos” burocráticos por los cuales uno so-brevive y se mueve en el Estado boliviano.El Estado es una selva peligrosa para laconstrucción de eficiencia, eficacia, partici-pación y transparencia: existen estudios decaso que demuestran precisamente todo



119

aquello. Nos detenemos en una dimensiónde la reforma educativa de la última década–la construcción de una educación intercul-tural y bilingüe– para ejemplificar la com-plejidad del proceso de políticas públicas enel país. Emergen lecciones que trasciendenesta reforma sectorial y se proyectan haciala gestión misma de la política pública. En-tre el diseño tecnocrático y la práctica políti-ca habita un amplio campo de negociacióntecno-política. Éste es el corazón mismo delEstado boliviano.

Desde el registro sociológico: El Estado que construye ciudadanía individual y colectiva

El cuarto registro del presente Informe es so-ciológico. Concentramos la mirada en losintersticios entre sociedad y Estado, los lu-gares de encuentro y desencuentro queproducen ciudadanía. Cuestionamos laidea de un molde único a seguir en la cons-trucción ciudadana que, como espejo, nosindica el rumbo a seguir y, más todavía, unhorizonte deseable e inequívoco. Para esteCapítulo partimos de la premisa de que loscaminos del desarrollo son múltiples y, portanto, los arreglos sociales e institucionalesno están cerrados ni menos condicionadospor soluciones antes encontradas en otrassociedades. Por ello la comprensión dequiénes somos y de cómo hemos llegadohasta aquí es la única base sobre la cual po-demos construir colectivamente nuestropropio futuro. Esto implica abandonar unaconcepción teleológica del desarrollo que,en tanto doctrina de las causas finales, nosasegura que un porvenir venturoso tienenecesariamente que seguir la ruta y ase-mejarse a la proyección de imágenes está-ticas e idealizadas de otras experiencias.

Para amplios sectores sociales en Bolivia, laciudadanía no significa únicamente un es-tatus de individuo sin filiaciones sociales(Barragán, 2001 y 2005; García Linera,2000; Lehm y Rivera, 1989). Es en la socia-bilidad, en la condición de miembro de or-ganizaciones de base, que muchos indivi-duos se conciben como ciudadanos. Así

pues, un rasgo central de la sociedad boli-viana, en su densidad organizativa, radicaen que la pertenencia a colectivos constitu-ye el ámbito desde el cual los individuos re-claman y demandan derechos civiles, polí-ticos y sociales. Esto es, los individuos seasocian y organizan para desde ahí, en ló-gica de acción colectiva, forjar y canalizardemandas de derechos y, más todavía, in-fluir y controlar las decisiones de políticaspúblicas. Esta dimensión colectiva de laformación de ciudadanía se amplió y pro-fundizó en los últimos veinte años.

Nuestro argumento es que no sólo las luchasy demandas por derechos ciudadanos con-tinuaron siendo canalizadas por asociacio-nes, sino también que el propio Estado ex-tendió derechos civiles, políticos y socialesprincipalmente a individuos organizadosen colectividades. En este registro, en con-secuencia, se analiza la formación de una“doble ciudadanía” en Bolivia: colectiva eindividual, a través de la exploración espe-cífica de las relaciones del Estado con orga-nizaciones sociales, por un lado, y del Esta-do con individuos que se presentan sin fi-liación a grupos sociales, por otro. Encon-tramos que los sentimientos de pertenen-cia a la comunidad política nacional pasanpor solidaridades y lealtades a otras comu-nidades intermedias.

c) Salir del laberinto: un Estado para el cambio

Hasta aquí hemos planteado la metáfora delEstado-en-sociedad como un laberinto detensiones irresueltas que discurren, con di-ferente intensidad, a lo largo de la historiaboliviana. En ese sentido, el último capítu-lo del Informe está orientado a buscar yproponer algunas salidas a ese laberinto.Lo hacemos en un momento especial denuestra historia en el que, sobre la base deun fuerte imaginario de cambio, emergeun nuevo sentido común como cimientode lo que denominamos la “pluri-nación”boliviana.

Creemos que el vocabulario que se utiliza enel curso del Informe, un vocabulario “he-

cho en Bolivia”, nos ayuda a redefinir mu-chas de estas tensiones a fin de encontrarsalidas. Este vocabulario recoge el “sentidocomún” emergente en la sociedad y plan-tea alternativas a la polarización social ypolítica actual. Incluimos en nuestra agen-da, por ello, cuatro temas difíciles. Nuestroprincipio es que el “Estado para el desarro-llo humano” es un Estado que incide sobrelos asuntos de mayor impacto respecto aldesarrollo de las capacidades de autono-mía individual y colectiva –aquellas que fa-cilitan que los ciudadanos definan los me-dios y los fines de su propio desarrollo–.Veamos esta agenda de investigación parael cambio.

La sociedad boliviana ha cambiado en losúltimos treinta años. Era predominante-mente rural, ahora es predominante-mente urbana; estaba basada en unaeconomía agraria/minera, hoy está basa-da en gas, servicios e industria; era mul-ticultural pero relativamente cerrada, enel presente es intercultural y relativa-mente abierta. A pesar de estos sustancia-les cambios sigue siendo una sociedadmarcada por la pobreza, la desigualdad y laexclusión. Muchos cambios que fueron im-pulsados desde el Estado hace medio siglotienen efectos sobre la actual composicióndemográfica, cultural y étnica boliviana. ElEstado fue y es un actor protagónico en sucapacidad de igualar o desigualar, de gene-rar movilidad social o truncarla, de alimen-tar la estratificación social pre-existente otransformarla. En esta sección del capítulofinal del Informe nos preguntamos qué ti-po de Estado debe acompañar el procesode cambio social que transformó la socie-dad boliviana en los últimos treinta años.Para ello proponemos identificar los nú-cleos duros de desigualdad persistente en-tre grupos étnico-culturales y de clase so-cial a lo largo de este período.

La economía boliviana también ha cam-biado. En los últimos años emergió unapujante “economía del gas” que contabi-liza cerca del 25% del PIB boliviano parael año 2006. En paralelo a la centralidaddel sector hidrocarburífero surgió una

economía dinámica “más allá del gas”que articula a centenas de miles de acto-res productivos. Pese a estos cambios, laeconomía boliviana sigue siendo una eco-nomía de “base estrecha” que genera po-cas articulaciones entre actores producti-vos, escasos empleos y pocos ingresos en labase de la pirámide productiva. Pensamosque el reto central en este momento histó-rico es transitar de una economía de “baseestrecha” a una de “base ancha”. Un patrónde desarrollo de base ancha significa unaeconomía que genera empleo e ingresosdesde las articulaciones entre miles de ac-tores productivos en lo interno y articula-ciones con mercados externos favorables ala generación de valor agregado y competi-tividad de largo plazo. Preguntamos en es-ta sección qué tipo de Estado debe promo-ver una economía de base ancha que alien-te tanto el desarrollo del sector hidrocarbu-rífero como de nuevos sectores industrialesno tradicionales como la joyería, la made-ra, los textiles y los cueros; y nuevos rubrosde “comercio justo” y “comercio orgánico”como la artesanía, los textiles y los produc-tos alimentarios orgánicos.

La democracia boliviana ha reflejado loscambios sociales y económicos de los úl-timos años. Pasamos de una democraciade rasgos sólo liberales y representativosa una democracia ampliada que gestio-na el pluralismo regional, étnico, de mo-vimientos sociales y de partidos políticospropios de la sociedad. Sin embargo, que-dan muchas tensiones irresueltas. El retocentral de este período histórico es cons-truir un Estado intercultural con autono-mías, que reconozca de jure lo que ya ocu-rre de facto: el ejercicio de esferas públicasheterogéneas, regionales e indígenas quereclaman no sólo reconocimiento de la di-ferencia, sino carta de ciudadanía nacio-nal. Creemos que emerge una pluri-nacióndel proceso social, económico y políticoboliviano, una nación fundada en el plura-lismo y la diferencia, pero que se asientasobre un “sentido común” que es nacional,y que no es exclusivo de ninguna región,facción o identidad cultural o étnica. Sobre



121

esa base preguntamos sobre la arquitectu-ra de este Estado intercultural con autono-mías: ¿cómo se articularían las demandasde igualdad con las legítimas demandas dediferenciación regional, étnica y de gru-pos? Bolivia requiere un Estado complejopara acoger la gobernabilidad complejaque está detrás de esta configuración depluri-nación.

No sólo cambió Bolivia, también lo hizo elmundo en los últimos treinta años. Pasa-mos de la “Guerra Fría” a una configura-ción internacional segmentada y des-igual pero indisolublemente vinculada ala globalización de mercados y poblacio-nes, y con una marcada obsesión por laseguridad. El reto central del Estado boli-viano es insertarse al mundo de manerasostenible y digna. Ni la euforia globaliza-dora ni el rechazo ideológico al mundo pro-veen recetas para una inserción internacio-nal soberana. Se requiere construir una vi-sión estratégica común de inserción quedefienda los intereses nacionales en losprocesos de integración regional, comerciointernacional y cooperación. En los últimosdos años los ingresos de un solo impuestoequivalen al doble de toda la cooperacióninternacional en cuanto a donaciones, cré-

dito y asistencia técnica. Al mismo tiempo,se abren mercados de comercio justo, pro-ductos orgánicos y comercio alternativoque plantean una oportunidad para el lide-razgo boliviano en esta arena del ámbito in-ternacional. Finalmente, se reconfigura elmapa energético del cono sur, con grandesoportunidades para un proceso de integra-ción regional en el cual Bolivia juega un rolprotagónico.

Detrás de los nuevos roles estratégicos queasume el Estado boliviano queda la pre-gunta más importante: “el cómo”. ¿Quérasgos tiene una reforma estatal efectivay legítima que materialice el imaginariodel cambio en una sociedad de iguales,en una economía de base ancha, en unEstado intercultural con autonomías yuna inserción internacional digna? ¿Quélecciones emergen de nuestros registroshistórico, fiscal, etnográfico y sociológicode estudio? Planteamos tres niveles de res-puesta a esta pregunta.

El primer nivel toca acaso lo más difícil detransformar: los imaginarios y las repre-sentaciones sociales que subyacen la mira-da boliviana de la estatalidad. Éste es elámbito de subjetividad que creemos debeguiar cualquier esfuerzo de reforma, revo-

Un nuevo pacto constitucionalLa Asamblea Constituyente fue el produc-

to de múltiples demandas de organizacionessociales que plantearon la necesidad de es-cribir un nuevo pacto constitucional que in-cluyera la voz de todos los bolivianos y boli-vianas. Hoy en día, la Asamblea está en mar-cha y nuestros representantes deben afron-tar y discutir temáticas irresueltas desde lapropia fundación del país como la diversidadétnica y cultural, el rol del Estado en la eco-nomía, las formas de gobierno y las autono-mías, entre algunos de los temas más impor-tantes.

RECUADRO 1.8

Fuente ilustración: Corte Nacional Electoral.


122

lución, transformación o fortalecimientoestatal futuro. El segundo nivel habla de loque es el Estado boliviano: fragmentado,con autoridad en disputa, discontinuo encapacidades administrativas, instituciona-les y de gestión. Preguntamos, más allá dellenar “huecos”, qué aspectos estructura-les del Estado merecen atención de media-no y largo plazo. El tercer nivel analiza loque hace el Estado boliviano en su procesode diseño, implementación y negociaciónde políticas públicas. Preguntamos, allen-de el péndulo político o tecnocrático, có-mo se puede construir un proceso legítimoy eficiente de políticas públicas para laagenda del cambio.

La salida del laberinto de tensiones irresuel-tas del Estado no es ni será obra aislada deprofesionales, intelectuales, formadoresde opinión, periodistas, líderes sociales, re-

gionales o políticos. Hay en el presente unescenario plural de construcción del Esta-do boliviano: la Asamblea Constituyente,que marca un hito de cambio en el país. ElEstado existe antes de la Asamblea y per-durará después de ella. Sin embargo, es enel marco del proceso constituyente dondese confrontarán las preguntas más difícilesen torno a la propiedad de los recursos na-turales, la cualidad autonómica del Estadoy los retos de una sociedad intercultural enproceso de transformación acelerada. El“estado del Estado” que presentamos enlas siguientes páginas no pretende ser sinoun documento que acompaña este proce-so. Recoge el sentido común de la socie-dad boliviana y pregunta cómo se puedentraducir las esperanzas, anhelos y aspira-ciones actuales en una agenda de cambioestatal progresista y duradero.

2

El armaz�n estatal y sus imaginarios

Historia del Estado

2Este Capítulo del Informe Nacional sobre Desarrollo Humano tienecomo insumo principal el trabajo de investigación realizado por lahistoriadora Rossana Barragán y José Peres con el apoyo de JorgeDerpic y Carmen Soliz: “De los pre-supuestos a los presupuestos.Fiscalidad y construcción estatal disputada (1900-1954)”.

“Dando un paso al progreso” Estación de trenes en Potosí, 1911.Fuente: Archivo de La Paz.


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Pretendemos ser un país y apenassomos paisaje” es la sentencia de ungraffiti escrito en una pared de laciudad de La Paz. Este anónimo

mensaje expresa un cuestionamiento a loque asumimos como dado: en este caso laexistencia del país. Pero lo que a primeravista parece una trasgresión, que sin dudainterpela a quien la lee, puede encubriruna mirada normativa: la presunción deun modelo de país que esconde “verda-des” ampliamente generalizadas, difundi-das y aceptadas.

El Estado ha sido y es un terreno fecundopara el cultivo de imaginarios. Para em-pezar se supone que se trata de “algo da-do, atemporal, ya constituido”, olvidandoque es el resultado de un proceso en conti-nua construcción desarrollado a lo largode los siglos XIX y XX. Se presume tam-bién que estamos ante un Estado “fuerte,omnipresente y omnipotente”, ignorandoque, más bien, es una entidad con debili-dades, limitaciones, “huecos”. Otra repre-sentación imaginada es la de una estatali-dad “monolítica, racional y coherente”,sin reparar en que no se trata de un todoarticulado y coordinado. Por último, seasume el Estado como “instrumento dedominación al servicio de una clase”, des-conociendo que expresa un campo en per-manente disputa entre diferentes actorese intereses. Los pre-supuestos sobre el Es-tado en Bolivia, pues, son múltiples.

Estas miradas están fuertemente difundidasen nuestro medio. Se han ido expandiendoy cimentando en el transcurso de la luchapolítica a través de escritos políticos, ensa-yos intelectuales, proclamas militantes. Ytambién mediante historias noveladas quemuestran un diagnóstico de la situación yuna lectura que fundamenta e incluso “ex-plica” la agenda política de un momentodeterminado. Transmitiéndose de genera-ción en generación, estas representacio-nes forman parte de nuestras percepcio-nes de tal manera que “pensamos” en esosmarcos y muy difícilmente podemos sepa-rarnos y distanciarnos de ellos. Estamos,en consecuencia, ante vigorosos imagina-

rios, punto de partida ineludible para tratarde imaginarnos el Estado boliviano de otramanera.

Las representaciones acerca del Estado es-tán acompañadas de imaginarios sobrela sociedad. El supuesto de origen es quehablar de Estado implica la presencia deuna fuerza única que se opone a la socie-dad, cuando ni uno ni otra son entidadeshomogéneas y definidas. También está laidea de un Estado para una sociedad. ¿Pe-ro qué visiones de sociedad están detrásde los imaginarios sobre el Estado?

Al concebir el Estado como una instituciónya constituida también se piensa en unasociedad con regiones, grupos, clases o in-dividuos formados. De la misma manera,al suponer un Estado fuerte, que desdesiempre ha ocupado una posición centraly superior, presumimos una sociedad con-trolada y normada por las acciones estata-les. En tanto que al considerar un Estadocuyas políticas y prácticas expresan prin-cipios técnicos que forman un todo com-plementario y coherente, también imagi-namos un contexto social, económico ycultural relativamente homogéneo paratodos los individuos que ocupan posicio-nes diferenciadas y buscan mejorarlascontinuamente. Finalmente, el imaginariodel Estado personificado por una clase oun grupo implica asumir que los grupossociales están definidos estructuralmente,desde siempre y para siempre. Pre-su-puestos sobre el Estado, entonces, con suscorrespondientes pre-supuestos acerca dela sociedad.

Recientes investigaciones han abiertonuevas aproximaciones en torno al Esta-do. Como resultado de innovadores estu-dios en este campo es posible distinguir, almenos, tres líneas de análisis: a) el Estadoy la construcción de la nación, b) la ciuda-danía y c) el Estado en tanto artefacto yconstrucción cultural cotidiana.

La estrecha relación entre Estado y naciónconstituye un importante eje de análisis.Se inicia como efecto de la amplia aten-ción y reflexión dada a la construcción na-cional a partir de los pioneros trabajos de

“


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tución. Es limitada la información, porejemplo, acerca de la organización y cam-bios de los poderes Ejecutivo y Legislativo,así como respecto a la lógica que ordena elPoder Judicial en la instalación de los juzga-dos. La historia de la fiscalidad estatal o dela instalación de escuelas a través del tiem-po ha sido también escasamente explora-da. Y conocemos poco acerca de la historiade las prefecturas, sus atribuciones, trans-formaciones y las causas de la disminu-ción de su poder. Desconocemos igual-mente cómo se relacionaron esos centrosdel poder regional con sus provincias y conlos actores en distintos espacios. Una situa-ción similar podría mencionarse para unamultitud de temas como el crecimiento dela burocracia, el ejército, etc. Es difícil ex-plicar que hasta el propio Estado carezcade esta información.

Los trabajos respecto a políticas sectoriales osobre ámbitos específicos son más fre-cuentes y existe, en algunos temas, unaproducción interesante. Es el caso, porejemplo, de las políticas sobre tierras co-munarias de la segunda mitad del siglo XIX(Rivera, 1978; Rodríguez, 1982; Platt,1982, 1990 y 1991; Langer, 1988, entreotros), la minería tanto en el siglo XIX comoen el XX (Mitre, 1981; Albarracín, 1972 y1995; Arce, 2003; Contreras, 1994 y 1999;Jordán, 1999; Pacheco, 1999; entre otros) ylas políticas educativas (Choque et al, 1999;Blanco, 1999; Martínez, 2001).

El eje analítico del Estado como encarna-ción de una clase o grupo, a pesar del én-fasis que se le ha dado en el siglo XX, nodeja de ser un simple fantasma porque ha-cen falta estudios específicos y concretossobre este aspecto. Es indudable que laminería y la influencia de los barones delestaño en la primera mitad del siglo XXcontribuyen a explicar las visiones queconsideran al Estado como su instrumen-to político. Sin embargo, la situación esmucho más compleja.

Por último, el Estado como idea o, másbien, las representaciones que éste gene-ra parecen habernos atrapado en el deba-

te y el análisis. Es evidente que en la mira-da boliviana acerca del Estado se ha cons-truido un conjunto de imaginarios queconfiguran nuestras aproximaciones. Es-tas representaciones se fueron desple-gando y difundiendo a través de varias ge-neraciones a las que, a su vez, ha idoconstituyendo.

Las representaciones sobre el Estado enBolivia están ligadas a determinados au-tores y obras cuya difusión e influenciason fundamentales. Se trata de reconoci-dos intelectuales que han marcado nues-tras visiones y registros acerca del Estado.Por su contribución y su legado al pensa-miento boliviano en este campo destaca-mos a los siguientes: Carlos Montenegro,René Zavaleta Mercado, Silvia Rivera y Ali-pio Valencia Vega.

Carlos Montenegro fue uno de los intelectua-les más influyentes del Movimiento Nacio-nalista Revolucionario (MNR). René Zavale-ta Mercado, que tuvo una primera épocanacionalista, es conocido y reconocido co-mo un lúcido pensador y estudioso marxis-ta. Silvia Rivera, socióloga, ha estado ligadaa la crítica hacia el marxismo planteandouna visión indianista con la que ha marca-do a toda una generación de intelectualesaymaras. Finalmente, Alipio Valencia Vegafue un intelectual ligado inicialmente altrotskismo y escribió varios libros sobre lahistoria política de Bolivia. En su trabajo so-bre la primera mitad del siglo XX se inspiróen el importante libro de Juan Albarracínsobre el poder minero.

Montenegro y la lucha entre nación y antinación

Corresponde a Carlos Montenegro la oposi-ción entre dos grupos antagónicos: “la na-ción y la antinación”, expuesta en su cono-cida obra Nacionalismo y coloniaje [1943].El artificio de esta dualidad radica en quepresenta con claridad un enemigo inter-no/externo que puede aglutinar, por oposi-ción y negación, al resto de la población(Barragán, 2002).


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Gellner (1988) y Anderson (1991[1983]),que generaron una serie de investigacio-nes locales sobre la construcción nacionalen diferentes países, contextos y períodoshistóricos.

Por otro lado, los procesos de inclusión yexclusión, así como la formación de unacomunidad política a través de aproxi-maciones al tema de los derechos en elmarco de la ciudadanía, recibieron tam-bién una atención privilegiada en el de-bate teórico, los estudios de caso y elanálisis comparado.

Finalmente, la aproximación que mayor én-fasis y atención recibió en los últimos añoses la del Estado como revolución y artefac-to cultural, cuyo aporte seminal en estaárea, bajo la influencia de Thompson, fuerealizado por Corrigan y Sayer (1985) ensu trabajo sobre la formación del Estadoinglés1.

Estas nuevas visiones buscaban desmitificaral Estado así como las pretensiones de los“intelectuales orgánicos” sobre la “resis-tencia” y los “proyectos alternativos”2 (Sa-yer, 2002). Tres aspectos fueron crucialesen ese camino: pensar la formación del Es-tado y “lo popular” como ámbitos insepa-rables; plantear que una comunidad no só-lo se construye como una relación verticaly dominante sino desde la experiencia delos dominados; y sostener que el Estadotiene una fragilidad para imponer su domi-nio de tal modo que vive también a travésde los sujetos.

El Estado se forma y construye en la vidacotidiana. Este proceso, que expresa laconcepción predominante, se manifiestade dos maneras distintas. En primer lugar,a través de las prácticas de vivir y experi-mentar el Estado en actividades que seconsideran “mundanas” como las relacio-nes de parentesco (Borneman, 1993), el

cobro de impuestos, la distribución de pa-saportes, los rituales del poder (Sharma yGupta, 20063), la obtención de documen-tos de identificación y los que facultan laacción colectiva4.

En segundo lugar, la construcción cotidianadel Estado se expresa en los significadosque tiene la gente, los cuales se forman apartir de la percepción de cómo el Estadogobierna y llega a la gente, pero tambiénen torno a las representaciones que el Esta-do difunde y se convierten en disputas cul-turales (Ibid.).

Se trata, por tanto –como señalan Sharma yGupta (2006)–, de una reconceptualiza-ción del Estado. Más todavía. De algunamanera es un giro desde el macroanálisisal microanálisis; desde aquellas aproxima-ciones que, en una mirada piramidal, su-ponían construcciones desde arriba y des-de un centro, hacia la indagación de cómola micropolítica, desde abajo, va constru-yendo las instituciones, las representacio-nes y el propio Estado5.

En las aproximaciones existentes a nivelgeneral y sobre Bolivia en particular seidentifican analíticamente cuatro nive-les respecto al Estado: a) como organiza-ción política, estructura de poder y aparatoinstitucional; b) como productor de políti-cas, generalmente en un ámbito específicoy sectorial, transformándose, con frecuen-cia, en una historia y análisis, entre otros,de la educación, la salud, las finanzas, laeconomía y la deuda; c) como represen-tante y expresión de determinados gruposy clases; y, por último, d) como idea, repre-sentación e imaginario construido y cons-tituido.

¿Cuál es la reflexión boliviana con relación aestos cuatro niveles de análisis? Una pri-mera constatación es que existe poco co-nocimiento sobre el Estado en tanto insti-

1 Thompson escribió acerca de una larga y particular historia de formación de un Estado y la transformación capitalista,desafiando a los marxistas a abandonar guiones históricos y políticos pre-fabricados. Véase Corrigan y Sayer (1985).

2 “Después de 1989 y del colapso global del proyecto de ‘liberación’ más ambiciosamente totalizador de este siglo (me refiero alo que se solía denominar ‘socialismo científico’), las pretensiones de ‘intelectuales orgánicos’ merecen ser tratadas con elsaludable escepticismo que hemos tenido con el Estado” (Sayer, 2002).

3 “…el mecanismo de la normativa y de los funcionamientos del poder a través de las actividades estatales aparentemente tanmundanas, como son la recolección de impuestos, la distribución de comida subsidiada a los pobres, o la cuestión de lospasaportes. Seguir el curso cotidiano de estas normas, procesos, y extracción de recursos, nos permite estudiar el manejo delpoder de manera desagregada y des-enfatizar el Estado como sede fundamental del poder.”

4 Al respecto véase el Capítulo 5: “Sociología del Estado”, del presente Informe.5 Al respecto véase el Capítulo 4: “Etnografía del Estado”, del presente Informe.



HUMANO EN BOLIVIA

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¿Qué es la nación? En unos casos, la energía,la libertad de existencia, la conciencia; enotros, la autonomía de la entidad geográfi-ca y política. La nación era el bloque domi-nado conformado por las clases populares.Y expresaba también a grupos y culturasespecíficas: las clases que no explotan a lapatria y la cultura que no es ajena.

¿Y la antinación? Era el bloque dominanteconstituido por la oligarquía6: los agentesdel dominio colonial que transfieren la ri-queza a otros Estados, los modos extranje-ros de organización del poder político y laideología extranjerizante de desprecio a lasclases populares (Barragán, 2002). La anti-nación es claramente la oligarquía porquepermitió que las riquezas se fueran, porquetenían un espíritu colonialista de desdén ala nación, porque la burguesía que se cons-tituyó no tuvo la capacidad de tener un sen-

tido estructurante, porque se dio un moder-no retorno al coloniaje, es decir, a la depen-dencia que implica la negación de la sobe-ranía, el sometimiento al capitalismo ex-tranjero y la “finalidad política de disgrega-ción y aniquilamiento de la nacionalidad”.

La lectura de Montenegro configuró de he-cho el diagnóstico y el argumento de la lec-tura histórica del MNR. Frente a su inter-pretación del pasado y de su presente, seimponía la acción: destruir a la oligarquía(la antinación) construyendo la nación. Lahistoria de Bolivia fue leída entonces enclave de la dualidad nación/antinación detal manera que presidentes y políticas seconvierten en los ejemplos de quiénes fue-ron nación –unas cuantas excepciones– y,sobre todo, quiénes fueron antinación. Elmandato era claro: la nación debía consti-tuirse, levantarse y vencer.

6 “El Súper-Estado, llama la literatura revolucionaria a la oligarquía, aludiendo al predominio que ella ejerce sobre la entidadestatal. Es acaso más propio admitir que la clase oligárquica no sólo haya deprimido, sino que haya suprimido al Estado,sustituyéndolo en sus funciones y tomando sus fueros al punto de ser ella el Estado mismo” (Montenegro, 1984).

Víctor Paz Estenssoro con la guardia minera. Para los ideólogos del MNR, la Revolución de 1952 significó el triunfo de la “nación” sobre la “antinación”. Fuente: La Razón.

La nueva antinación es globalizadaEl concepto de “antinación” utilizado por

el intelectual Carlos Montenegro en su libroNacionalismo y coloniaje, publicado en1943, sigue presente en los imaginarios ac-tuales. De setenta entrevistados en distintaslocalidades del país7, la mayoría consideraque los bolivianos tenemos “enemigos” po-derosos decididos a acabar con nuestros re-cursos naturales, nuestra especificidad cul-tural y nuestro derecho a la dignidad y a laautodeterminación.

El concepto de los barones del estaño hacedido paso, en el imaginario colectivo, a unnúcleo de “otros países” orientados a “oca-sionar problemas a los bolivianos” y a “hacerdesaparecer nuestra cultura”. Esos otrospaíses (la nueva antinación) responden al“imperialismo que nos quiere empobrecermás de lo que estamos… para dominarnuestras culturas y someter nuestros pue-blos”. Por eso “nuestros jóvenes ya no quie-ren hablar aymara y no quieren saber nadade nuestra identidad”.

El grupo de estos países está liderado porEstados Unidos, superpotencia que “antesmanejaba Bolivia con fuerza y que siemprenos quiso menospreciar”. “Todos los paísesnos quieren cooperar pero Estado Unidos lesponen tranca.” “Los Estados Unidos quierensometernos a lo que piensan, como si nos-otros nunca fuéramos a despertar para sacaradelante a nuestro país.”

El segundo lugar de países enemigos loocupa Chile que “nos quitó el mar” hace unsiglo y que desde entonces “es siempre elenemigo desde todo punto de vista”. Los de-más países vecinos “nos han robado el cha-rango y la diablada” y “tratan de quitarnos to-do lo que es nuestro”.

Pero el enemigo ha logrado penetrar nues-tras fronteras. Así, las transnacionales “vie-nen de los países grandes, imperialistas…”para “entrar a nuestro país y oprimirnos… ynosotros nos tenemos que ir (de Bolivia) pa-ra que se apropien de nuestras tierras”. Es-tas grandes empresas nos “invaden” porque“quieren hacer desaparecer a Bolivia”. Losaliados naturales de las transnacionales sonlos extranjeros: “croatas, alemanes, judíos,japoneses que han poblado el Beni, Pando,Santa Cruz y Tarija y adulan a las empresastransnacionales”.

La antinación también puede representar-se con rostros bolivianos, compatriotas “quese sirven del Estado y no sirven a Bolivia”.Por una parte, la elite conformada por “gen-te burguesa que siempre nos estuvo some-tiendo”, autoridades que “nunca dejaronprogresar al país” ya que “desde el año 1492eran nuestros patrones y nosotros sus escla-vos y sus vasallos”. “Los enemigos se ven enla Cámara de Diputados, en la Cámara deSenadores y prácticamente en toda la dere-cha.” “Nuestros enemigos son los políticosno más.”

Otra categoría de enemigos alude a ele-mentos más conceptuales: “el peor enemigoes la pobreza”, el “sistema neoliberal”, la “ig-norancia” o la “dictadura y el fascismo”.

Sólo seis de los setenta entrevistados con-sideran que no tenemos enemigos. “Boliviano tiene enemigos, es un país pequeño yhasta insignificante inclusive en el contextosudamericano. No hay que caer en la para-noia.” “Dicen que Estados Unidos nos quie-re eliminar, pero es la misma gente la que seinventa enemigos y nada más.”

Fuente: PNUD, Red de Corresponsales del DesarrolloHumano, 2006.

RECUADRO 2.1

7 Información obtenida por la Red de Corresponsales en Desarrollo Humano a través de setenta entrevistas realizadas entre losmeses de febrero y mayo de 2006 en Achacachi, Caracollo, El Alto, San Ignacio de Moxos, Santa Cruz de la Sierra y Tarija.


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monopolizando el poder ideológico y polí-tico de la sociedad” (1990).

El colonialismo interno, pues, como expre-sión de “contradicciones de diversa pro-fundidad” que permanecen en los tres ci-clos históricos, supone en cada uno deellos una polarización jerárquica y oposi-ción dual. Detrás de esta estructura se en-cuentra “la negación de la humanidad delos indios”, las “sucesivas invasiones yagresiones contra las formas de organiza-ción social, territorial, económica y cultu-ral de los ayllus y pueblos andinos”, el “re-ciclaje de las estructuras coloniales” y re-novados esfuerzos de exclusión.

Valencia Vega y el poder del metal

Corresponde a Alipio Valencia Vega, influidopor la obra de Juan Albarracín11, el énfasispuesto en la dependencia económica delpaís y, en especial, la idea del poder detrásdel Estado. Estos pensadores remarcaronque los “potentados y magnates estañífe-ros” no tomaron en mano propia el poderpolítico pero pusieron a su servicio a lospolíticos como sus “testaferros”. “En la ac-tuación gobernante del liberalismo, quie-nes cobraron preponderancia en el go-bierno fueron los potentados mineros,que aprendieron a actuar como poder trasdel trono, poniendo precisamente a suservicio a lo más valioso de las clases me-dias: los gamonales (Valencia Vega, 1991[1953]).

Para Valencia Vega, en razón a la “ley naturalinexorable” del desarrollo desigual, la divi-sión entre países altamente industrializa-dos y países atrasados implica, para éstos,el rol de proveedores de materias primasconsumiendo, a cambio, los productos delas grandes potencias (Ibid.). En su criterio,la “teoría desarrollista” planteaba un espe-jismo económico, esto es, la idea de que laventa de materias primas permitiría con-vertir las economías atrasadas en desarro-lladas a través de la fábula del mendigo

sentado sobre un cofre de oro, un mendigoque no utiliza sus riquezas porque carecede llaves, es decir, de capital (Ibid.)12.

Esta dependencia de la minería estaría ex-presada además en el establecimiento deprecios de acuerdo a las conveniencias delos países industriales, regulando la de-manda como habría sucedió con el Pooldel Estaño organizado en 1930. La fijaciónde precios deprimiría por tanto a los pue-blos, lo que en conjunción con salariosmagros –que también salían al exteriorporque se gastaban en bienes de consu-mo– explicaría la imposibilidad del paísde crear y acumular riqueza (Ibid.). De ahíque “el único poder dominante” habría si-do la gran minería que tenía al Estado ba-jo su sujeción por su dominio financiero.Se trataba del “poder minero” (Albarracín,1995).

Estamos ante miradas e interpretacionescríticas y descarnadas que expresan laangustia que emerge del hastío de lapermanencia y la no transformación deuna sociedad profundamente desigual.La lectura de los autores mencionadosnos plantea un horizonte colectivo. Se tra-ta de reflexiones que tuvieron el enormemérito de introducir, en el contexto enque se realizaron, una inflexión, una ma-nera desafiante de cuestionar las visionesexistentes hasta entonces.

¿Qué características comunes podemos es-tablecer, más allá de sus diferencias y espe-cificidades, en las lecturas de Montenegro,Zavaleta, Rivera, Valencia Vega y Albarra-cín Millán? Es indudable que en sus apor-tes analíticos acerca de la estatalidad enBolivia se han enfatizado determinados as-pectos que es importante explicitar paramostrarlos en toda su complejidad. Nos re-ferimos fundamentalmente a la dualidaden la que el proceso histórico parece atra-pado, el carácter parcial e incompleto de laestructural estatal y la dependencia econó-mica paralela a la imposibilidad de una in-dependencia política.


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Zavaleta y el Estado aparente

Otra reflexión que ha tenido y tiene muchainfluencia es la de René Zavaleta, quien ca-racterizó al Estado en Bolivia como un “Es-tado aparente”, esto es, “aquél en el que nose ha consolidado el estado de separación”entre el Estado mismo y la sociedad civil(Zavaleta, 1990). El Estado es pues aparen-te en dos sentidos. Primero porque no apa-rece como la sociedad es realmente de talmanera que la explotación se enmascaracomo igualdad, las clases como indivi-duos, la represión como ideología y la plus-valía como ganancia. Aparente tambiénporque se contrapone al Estado modernoque implica homogeneización a través deprocesos de igualación social y de demo-cratización social y política que conlleva elcapitalismo (Tapia, 1997).

La idea de un Estado aparente implica, en-tonces, que no existe homogeneidad ni de-mocratización, que conviven varios tiposde sociedad y modos de producción y múl-tiples formas de diferenciación social. Porello no hay posibilidad de una unidad na-cional. Implica, por tanto, que el Estado(incompleto) es la unidad de lo que no estáunificado8. “En su lectura del ‘Estado apa-rente’, Zavaleta transcurre tres pasos: a) vi-sualización de una ‘sociedad abigarrada’,b) separación ‘Estado’/’sociedad civil’ en lasociedad abigarrada (mediación vía repre-sentación) y c) construcción capitalista dela sociedad civil” (Gray Molina, 2006).

Más todavía. Esta noción zavaletiana de Esta-do aparente expone los límites del Estadoboliviano ante lo que ha sido y es el Estadoen las formaciones europeas. En palabrasde Tapia (1997): “un poder político quepretende tener validez en todo el territoriode un país en el que, sin embargo, existenvarias formas de sociedad, es decir variasformas de relaciones productivas y diver-sas formas de vida política local que tienen

mayor validez que el supuesto Estado na-cional”. Un Estado aparente sería por elloun indicio de falta de nacionalización, depertenencia a un Estado-nación, un Estadoal que gran parte de la sociedad “no sientepertenecer a no ser por la fuerza de las cir-cunstancias, pero no como la forma de co-munidad política en la que comparten laconcepción del mundo y la dirección de suhistoria” (Tapia, 1997).

Rivera y el colonialismo interno

El concepto de colonialismo interno tan aso-ciado a Silvia Rivera es fundamental paracaracterizar el tipo de relaciones estableci-das en el marco del Estado. Para Rivera elcolonialismo ha sido y es el modo de domi-nación9, el cual forma parte también de lasrelaciones establecidas por el Estado. Elmodo de dominación colonial atravesaría,entonces, toda la historia de Bolivia en sustres ciclos: el colonial, el liberal inauguradoen el siglo XIX y el populista (desde 1952).En lugar de una sucesión lineal, la autorapostula que estos tres horizontes se articu-lan sin desaparecer completamente a lolargo de la historia: “tanto las trasformacio-nes coloniales, como las que emanaron delas reformas liberales y populistas, signifi-caron sucesivas invasiones y agresionescontra las formas de organización social,territorial, económica y cultural de los ay-llus y los pueblos de las llanuras orientales”(Rivera, 1993).

¿Qué implica enfatizar la noción de colonia-lismo interno? A partir del período repu-blicano, Rivera señala un tipo de domina-ción de un pueblo sobre otro o de una cul-tura sobre otra10. De ahí que, retomando aZavaleta y el término de casta señorial,plantee que “una casta señorial heredita-ria, portadora de una misión ‘civilizado-ra’, ha logrado reconstruirse a lo largo desucesivas fases estatales para continuar

8 “Un Estado aparente es, entonces, un Estado incompleto o un Estado parcial. Está quebrado de varios modos, en variostiempos y localidades. No puede construir un óptimo de correspondencia con su sociedad civil” (Tapia, 1997).

9 Si la dominación es una relación social y política, la explotación es un fenómeno económico (Cf. Boudon y Bourricaud, 1982).10 En ese sentido, Gonzáles Casanova (1978) definió al colonialismo interno como “las relaciones de dominio y explotación entre

grupos culturalmente distintos”.

11 Se trata del libro de Juan Albarracín El poder minero publicado en 1972. 12 Al respecto, Albarracín Millán (1972) señaló que “entre la prosperidad de la minería foránea y la pobreza de Bolivia existe una

relación inversamente proporcional que explica el inmenso crecimiento del patiñismo y la agonía del Estado boliviano (enValencia Vega, 1991).


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fisonomía en el siglo XIX y a lo largo de laprimera mitad del siglo XX.

En esa dinámica, actores y organizacionespolíticas disputaron espacios de presenciaestatal en los que el control de recursos, lalibertad de acción y la disputa de poder for-man parte del juego político13. El propio in-terés estatal en su expansión puede sermuy variable dependiendo de los benefi-cios que implica imponer control. Por ellointegrará un territorio en aquellas regionescon riquezas y recursos, lo que suponeconstruir, a su vez, redes de representan-tes, de decisiones y de comunicaciones(Rao y Suppehellen, 1996). En otros casos,en cambio, el Estado apenas sí estará inte-resado en su presencia, que además puedeser muy costosa. Finalmente se enfrentaráa casos en los que representantes de terri-torios y grupos sociales buscan mantenerla mayor autonomía posible.

El Estado es la expresión de un entramadoy pugna de poderes entre elites, regio-nes y sectores. Analizamos presupues-tos porque condensan y plasman estasconfiguraciones y disputas en el largoplazo, pero también en la coyuntura. Laconstatación histórica es que la posibili-dad y la imposibilidad del Estado, pero so-bre todo cómo se fue conformando y es-tructurando, está en estrecha relación conla estructura de organización, característi-cas y formas que tienen las sociedades lo-cales (Migdal, 1998)14 y las relaciones e in-terrelaciones que establecen con el Esta-do. Por ello, plantear al Estado como unaconquista paulatina y como un devenirimplica que no lo consideramos comosimple imposición.

Concebimos entonces la construcción esta-tal a la manera en que Bourdieu (1995)considera el espacio: como un campo derelaciones de fuerzas, un lugar y arena deconflictos y disputas dentro del cual los

agentes se enfrentan. De esa manera, lascaracterísticas que toma el Estado estánmoldeadas por las luchas y las negociacio-nes. La construcción estatal en su comple-jo entramado es posible, a su vez, si se tie-ne la potestad, fuerza y legitimidad de im-poner tributos sobre productos, sectoreseconómicos, actores y regiones.

Por otro lado, el destino de los recursos re-caudados es indudablemente otra arenanada neutra porque implica su distribu-ción y, por tanto, conlleva intereses y lu-chas. La construcción de escuelas o el esta-blecimiento de correos, por ejemplo, supo-nen una institucionalidad que no sólo seexpresa en infraestructura sino tambiénen funcionarios. De ahí que su instalacióny difusión en un espacio y territorio dadosimplican muchas veces largos años de ne-gociaciones y disputas. Dónde llega esainstitucionalidad, cómo y en qué ritmo,son parte de toda construcción estatal.

En otras palabras, el Estado como institucio-nalidad y en tanto generador de políticaslleva la impronta de las relaciones Estado-sociedad y es concreción de interaccionescon distintos grupos y regiones. En esa me-dida nos alejamos del imaginario según elcual hay un centro y una periferia ya defi-nidos cuando en realidad, más bien, am-bos están en permanente construcción, re-lación e interrelación15.

Es, por tanto, en las relaciones en torno a lageneración de recursos, por un lado, y sudistribución, por otro, donde se han idogestando y desarrollando conflictos y pug-nas en diferentes niveles y capas, sectoresy regiones. En tal sentido, a partir del análi-sis de los presupuestos se modifica sustan-cialmente la concepción del Estado comoun ente fijo, estable o como una imposiciónvertical que ignora las dinámicas de poderque se despliegan continuamente comoparte de la estructuración social y estatal.


134

Las dualidades, además de establecer catego-rías puras y consagradas, rememoran anti-guas oposiciones profundamente cues-tionadas como la dupla modernidad/tra-dición o cultura dominante/cultura popular.Sobre estas oposiciones se erigen tipos idea-les que enfatizan la verticalidad y la domina-ción absolutas. Ello implica minimizar las ca-pacidades de los sujetos subalternos, perotambién la construcción de hegemonías in-cluso si las definimos no en clave de cons-trucción de horizontes colectivos sino comoescenarios de disputa (Sayer, 2002). En otraspalabras: la lógica de la dualidad supone ol-vidar la existencia de complejas relacionesen campos de poder y entramados que nosconfiguran como Estado y como sociedad. Yes que si bien la dualidad tiene el mérito deresaltar las contradicciones, impide analizarlas intersecciones y las influencias mutuasen relaciones desiguales y asimétricas. Os-curece también las intermediaciones y losencadenamientos que caracterizan estas so-ciedades y explican su existencia y perdura-bilidad.

En la historia del país, la oposición entre dosgrupos –llámese nación/antinación o bur-guesía/proletariado– reaparece de algunamanera en la oposición indios/conquista-dores-criollos-q’aras desde una miradaque capta contradicciones clave de la his-toria y la sociedad bolivianas. El “abigarra-miento” de Zavaleta, en tanto sociedad novinculada orgánicamente, como coexis-tencia de diversas temporalidades o tiem-pos históricos, de varias relaciones socia-les y jurídicas de producción, de diversidadde formas políticas y de historias en unmismo territorio en el que “un Estado pre-tende ser la unidad y el gobierno político”(Tapia, 1997), capta la complejidad de laformación boliviana.

A este abigarramiento le corresponde un Es-tado aparente por la inexistencia de unaunidad en un contexto en que la construc-ción de la pareja Estado-nación homogénease pensaba como premisa indispensable.En este marco, los procesos de homogenei-dad implican por lo general cursos econó-micos capitalistas asociados a la desapari-

ción de formas de organización previas co-mo las comunarias. Suponen también lar-gos recorridos de construcción de historiasy conocimientos subyugados así como sub-ordinación de lenguas y sociedades.

Pero hay otro ingrediente fundamental: cuan-do se señala la inexistencia de una sociedadarticulada, de un Estado nacional o de unanación acabada e independiente se lo haceimputando a las elites su ineficacia y su in-capacidad como clase dirigente y no sólodominante. Ello significa también, de algu-na manera, que se extraña la existencia deuna clase o un grupo suficientemente “do-minante” como para poder imponerse.

La indagación histórica que aquí plantea-mos se ocupa de la construcción estatalque, a pesar de su importancia comoconstituyente social, ha estado relativa-mente ausente en el análisis (Barragán,2002). Nuestro objetivo es “despaisajizar”el Estado y dejar de asumirlo como algodado a fin de reconstruirlo, más bien, en loque llamaríamos el proceso de su paulati-na instalación en tanto organización buro-crática representativa de los poderes repu-blicanos. Una construcción que heredótambién antiguas conformaciones espa-ciales de la estructura colonial.

La construcción estatal fue un proceso que su-puso una lenta afirmación sobre un territo-rio en “una especie de conquista” progresi-va. En ese marco, para comprender el Esta-do en tanto relaciones y construcciones através del tiempo, es necesaria una aproxi-mación que privilegie las experiencias y lasprácticas (Das y Poole, 2004). Ello requiereconcentrarse en la materialidad del Estadocomo espacio de poder.

Considerar que el Estado tuvo que ir “con-quistando” su propio espacio no debe ha-cernos perder de vista que lo hizo en rela-ción estrecha con las características de lassociedades y los poderes locales. Nuestramanera de concebir al Estado es, por tan-to, no como una institución u organizaciónburocrática que se instaló en un momentopreciso, sino más bien como construccio-nes y oleadas paulatinas en un constantedevenir, en un proceso que fue tomando su

13 Algunos autores señalan incluso que entidades políticas pre-existentes continuaron gozando de sus propias leyes einstituciones durante mucho tiempo (Rao y Suppehellen, 1996).

14 “Muchos países del Tercer Mundo se han diferenciado de los de… el Oeste… no tanto por la cantidad de control social en lasociedad sino más bien por su distribución y su centralización… estos tipos de sociedades, aquellas altamente centralizadas ylas más difusas, pueden ser considerados como ‘fuertes’ porque el nivel global de control social es elevado. Son diferentesporque en una, la estructura piramidal de la sociedad concentra el control social en la cima de la pirámide, el Estado, mientrasque en el otro, el control social se extiende en varias organizaciones sociales bastante autónomas” (Migdal, 1998).

15 Migdal (1998) recuerda que en el análisis del centro/periferia frecuentemente se olvida el impacto de la periferia en el centro,concentrándose más bien en el impacto del centro en la periferia.



137

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139

manera arbitraria podía poner en peligrola propia existencia y continuidad guber-namental. A nivel de los egresos, la libredisponibilidad o el libre arbitrio estaban li-mitados, por ejemplo, por el hecho de queentre el ochenta y noventa por ciento delpresupuesto durante el siglo XIX se desti-naba a salarios o porque los grupos socia-les y regionales luchaban por recibir lo quese les había asignado.

La elección de los presupuestos

Para la investigación realizada en el presenteCapítulo se eligió un determinado númerode presupuestos que ilustran la dinámicadel Estado en la primera mitad del sigloXX, incluyendo al temprano Estado de laRevolución de 1952. Si bien la elección deun año determinado es arbitraria, se inten-tó escoger años “representativos” de épo-cas políticas y económicas concretas, con-siderando, entre presupuesto y presupues-to, un lapso de tiempo de alrededor de diezaños en el período que va de 1903 a 1954.La constatación es que los presupuestosanalizados, a pesar de no correspondercon los presupuestos ejecutados16, consti-tuyen una expresión de las relaciones en-tre el Estado y la sociedad, así como de losacuerdos entre sus partes.

¿Cuántos y cuáles presupuestos han sidoaquí estudiados? El primer presupuesto es-tudiado es el de 1903, que marca la entra-da a un nuevo siglo pero también el iniciode los gobiernos liberales que instauraronla capital política de facto en la ciudad deLa Paz después de la Guerra Federal de1899.

Diez años después, en 1913, las particulari-dades políticas y económicas con las queBolivia entraba al siglo XX lograron asen-tarse. Los primeros veinte años del siglo

pasado fueron de una importante estabili-dad política y la economía del estaño seconsolidó en la zona del nor-occidental co-mo la principal generadora de recursoseconómicos, una vez que la goma empezóa declinar en importancia17.

En la década de 1920 la estabilidad se vio in-terrumpida con la llegada de Bautista Saa-vedra al poder y el Partido Liberal dejó decomandar los destinos del país siendo re-emplazado por el Partido Republicano. Lasituación económica del país tuvo mo-mentos contradictorios: el endeudamientoexterno se incrementó pero su sostenibili-dad se vio restringida al logro de acuerdoscon los acreedores, no obstante que la eco-nomía minera presenciaba una de las épo-cas de mayor apogeo del siglo XX18.

Los primeros años de la década de 1930 sonun punto de inflexión en la vida económi-ca y política del país. La anterior contradic-ción económica alcanzó su máxima expre-sión cuando el récord en exportaciones deestaño de 1929 se vio opacado por el crasheconómico y la imposibilidad del país dehonrar su deuda externa. Se vivían ade-más los últimos años del dominio de unaclase gobernante asentada desde 1880. Yel conflicto bélico con el Paraguay (1932-1935) es un quiebre irremediable en la vi-da del país.

La derrota en la Guerra del Chaco constituyesin lugar a dudas uno de los elementosmás importantes para entender la evolu-ción del Estado en Bolivia a lo largo del si-glo XX. A partir de entonces diferentes ac-tores políticos van planteando nuevas de-mandas que cambiarán la situación políti-ca. En ese sentido, con el Presupuesto Ge-neral de 1938 se analizan estas nuevas in-quietudes políticas y la manera en que seexpresó o no en la estructura impositiva deingresos y gastos del Estado.


138

Los presupuestos no sólo son números oproyectos no cumplidos: son expresiónde imposiciones, disputas, relaciones ypactos de corto, mediano y largo plazo.Nuestra premisa es que los presupuestosposibilitan un análisis incomparablementedenso y multifacético pues condensantiempos históricos, acuerdos pasados, co-rrelaciones de fuerzas, alianzas y nuevospactos sociales. Los presupuestos son, portanto, mucho más que sólo cifras: constitu-yen la concreción de visiones de diferentealcance temporal, son expresión de una ar-ticulación entre lo deseable y lo posible yexpresan decisiones políticas y políticaspúblicas.

Pero los presupuestos son también instru-mentos de gobierno que implican refle-xión y análisis sobre los ingresos, su posi-ble incremento y su mejor y racional uso.Para investigadores como Carmagnani(1994), por ejemplo, el presupuesto fueconsiderado un instrumento de programa-ción económica y de reorganización de lavida económica. Pero el peso que puede te-ner uno y otro factor en un presupuesto es,al mismo tiempo, expresión de la correla-ción de fuerzas, de la cohesión de los gru-pos dirigentes y de gobierno, de fortalezasy fragilidades sociales y estatales.

En el caso de Bolivia, los presupuestos estu-vieron lejos de ser sólo instrumentos degobierno a ser utilizados por parte del Esta-do. Constituyen, más bien, la mayor ex-presión de la concreción y condensaciónde las relaciones geográficas y sociales. Re-laciones que, al mismo tiempo, fueronconstruyendo el Estado. En otras palabras:los presupuestos son los libros de las impo-siciones, los acuerdos y pactos de corto,mediano y largo plazo. A través de ellos seleen, por tanto, las relaciones del Estadocon los diferentes actores en la medida enque sintetizan la capacidad estatal para im-poner impuestos y distribuir los gastos, asícomo para cumplir una serie de tareas, loque supone la existencia de una geografíapolítica y social.

Por consiguiente, los presupuestos estable-cen, en primer lugar, la presencia y alcance

geográfico de las estructuras estatales, pe-ro también la síntesis de las relaciones queel Estado ha establecido a través del tiem-po con sectores económicos productivos,con diferentes grupos sociales e inclusocon individuos. En esta medida, la estruc-tura de ingresos y de gastos de un presu-puesto no puede ser de ninguna manerauna total innovación por más fuerza, coac-ción y legitimidad que tengan los gober-nantes. Los cambios que se introducen ex-presan decisiones que implica privilegiary/o afectar a determinados grupos. Los in-gresos y gastos de un Estado, por ello, per-miten observar antiguas contribuciones,acuerdos, poderes y resistencias, asigna-ciones y reasignaciones en nuevos contex-tos y definiciones políticas.

Los presupuestos constituyen también es-pacios de disputa dentro del Estado. Hayuna dinámica de negociación y conflictoen torno a los presupuestos que se producegeneralmente en el proceso de su aproba-ción en el Congreso Nacional. Diversosepisodios de nuestra historia muestranque la cuestión del presupuesto dio lugar aintensos debates en los que los diputadosde distintos departamentos, que represen-taban a su vez a provincias específicas,planteaban y defendían proyectos localesy regionales. La adopción y votación de unpresupuesto suponía también contar conlos antecedentes para demandar y exigir alPoder Ejecutivo el cumplimiento de unproyecto aunque no existiesen los ingresospara ello.

A partir de los presupuestos votados se gene-raba también una dinámica de relación en-tre los congresistas o entre el Legislativo engeneral con ciudadanos y grupos socialesespecíficos, pero también tensiones entreel Ejecutivo y el Legislativo en cuanto al co-bro de impuestos. Y es evidente que los go-biernos no podían alejarse totalmente desu planificación, por lo que hacían todo loposible a fin de tener los ingresos previstosdado que un presupuesto votado en el Par-lamento proporcionaba mayor legitimidadal expresar los acuerdos y pactos políticosdel momento. Por ello, incrementarlos de

16 Los presupuestos ejecutados se encuentran frecuentemente en las Memorias del Ministerio de Hacienda y la ejecución de losrecursos restringe el análisis a los niveles más generales, perdiéndose así gran parte de las posibilidades de estudio que sedetallarán. Entre 1907 y 1912, en respuesta a la Ley Orgánica del Presupuesto del 9 de septiembre de 1907, se presentaronpresupuestos en los que se especificó tanto la planificación como la respectiva ejecución de los gastos. Sin embargo, con laLey Orgánica del Presupuesto de 1913 esta forma de presentación quedó trunca y hasta la década del 1950 la presentacióndel Presupuesto General fue el proyecto aprobado por el Congreso o por el Presidente.

17 Para una mirada general y concreta de la evolución de la economía boliviana durante los primeros treinta años del siglo XX, verPacheco (2002).

18 Para el estudio de la deuda del país consultar Huber Abendroth et al, 2001. En lo referente a la minería boliviana en el siglo XXla obra de Jordán (1999) constituye una excelente síntesis.


141

ción de la estatalidad boliviana es unahistoria de continuas fricciones entre lasadministraciones gubernamentales y losdistintos sujetos imponibles distribuidosen el territorio. Son dinámicas de ten-sión y disputa alrededor de las imposi-ciones fiscales. Es una historia de nego-ciaciones, de luchas y de resistencias. Es-ta mirada nos aleja de la visión del Esta-do como simple instrumento de deter-minados grupos sociales, pero en espe-cial del imaginario de un Estado fuerteen tanto poder que se impone sobre lasociedad.

Todo Estado requiere contar con recursospara su funcionamiento. Pero estos recur-sos no están dados. Son consecuencia desu legitimación, esto es, de la fuerza con laque puede sentar hegemonía o de su capa-cidad negociadora con las diversas activi-dades económicas y con los sujetos quecomponen el país. A lo largo del tiempo elEstado boliviano buscó expandir las con-tribuciones, construyendo así un sistemade ingresos que, empero, no constituyó untodo coherente y estable. La evidenciamuestra una capacidad estatal tímida: fuegenerando un amplio radio de expansióncon débil capacidad de tributación en lu-gar de asegurarse ingresos significativos yuniversales.

A fin de mostrar la fragilidad del Estado en laconstrucción de su base impositiva, así co-mo los paulatinos avances en materia derecaudación, en este acápite analizamoslas características del Tesoro Nacional de-finido como un “sistema boscoso”. Debi-do a la persistente dependencia del Esta-do de los recursos generados por las ex-portaciones y, en especial, del estaño en laprimera mitad del siglo XX, indagamos lasrelaciones entre los empresarios minerosy la estructura estatal. Reconstruimostambién los esfuerzos del Estado por au-mentar la recaudación impositiva del prin-cipal sector económico de la época y la ca-pacidad de resistencia y negociación deéste. Por último, tomando nota del des-arrollo de la industria a partir de los añostreinta, exploramos el modo en que el Es-

tado buscó incrementar la contribución deeste sector.

a) El Tesoro, ese bosque

El análisis de los ingresos del Estado a partirde la reconstrucción de los presupuestosentre 1900 y 1954 muestra tres datos im-portantes y sorpresivos: i) existían innu-merables rubros de ingresos, ii) estos ru-bros no siempre se mantuvieron en eltiempo (hay incluso diferencias año trasaño) y iii) los ingresos eran muy pequeños(muchos no pasaban del 1% respecto altotal). Estas características permiten defi-nir el sistema impositivo nacional comoun “sistema boscoso”. Con este términoaludimos a la infinidad de pequeños im-puestos que el Estado fue imponiendocon mucha dificultad a lo largo del tiempotratando de incrementar sus ingresos fis-cales y extendiendo sus capacidades im-positivas (Cuadro 2.1).

Muchas fuentes, pocos ingresos

La “boscosidad” del sistema tributario nacio-nal debe situarse y entenderse como ex-presión de una política fiscal de amplia-ción extensiva y no así intensiva. Esta ca-racterística expresa las dificultades e inclu-so la incapacidad que tuvo el centro estatalpara imponerse de manera firme y perma-nente sobre sujetos, actividades, produc-tos y regiones.


140

Una década después, en 1949, se presencia-ba uno de los últimos momentos de un Es-tado que vería la remoción de buena partede sus estructuras. El análisis del presu-puesto de este año permitirá entender demanera más clara cuáles fueron las nove-dades introducidas por la Revolución de1952, las cuales se expresan en el presu-puesto de 1954.

En estos siete presupuestos se analizan losingresos que permiten determinar quésectores, quiénes y dónde se generaronlos recursos para el Estado. A su vez, se ex-ploran los gastos del Estado que implicanuna distribución que da cuenta de la pre-sencia estatal en el territorio como apara-to estatal burocrático y en tanto generadorde políticas.

Organización del Capítulo

Sobre la base de las consideraciones tanto teó-ricas como metodológicas planteadas en es-ta Introducción, en el presente Capítulo delInforme analizaremos el Estado a partir de lafiscalidad estatal disputada durante la pri-mera mitad del siglo XX.

En la primera parte se explora el difícil proce-so de construcción de la base impositivadel Estado de tal manera que, a través deltiempo y de distintas administraciones gu-bernamentales, emergen las enormes difi-cultades para imponerse sobre activida-des, grupos y sectores con gran capacidadde resistencia y negociación. Se analizande manera particular la relación del Estadocon la minería y los barones del estaño, asícomo con el naciente sector industrial.Aquí se pone en cuestión el imaginario delEstado fuerte.

La segunda parte amplía el análisis de la rela-ción del Estado con las diferentes elites re-gionales y grupos sociales. En lugar de unEstado identificado con un grupo social ouna clase, surge un Estado “jaloneado” pordiversos actores, sectores e intereses. UnEstado constituido en centro de disputapor la disponibilidad y asignación de los re-cursos. Se abordan también las posibilida-des de los departamentos de generar sus

propios recursos y las limitaciones del Es-tado para responder a las demandas de di-versas regiones. El imaginario confrontadoes el del Estado instrumento.

En la tercera parte del Capítulo se abordanlos esfuerzos de centralización por partedel Estado de sus principales responsabili-dades como, por ejemplo, la definición desu presupuesto. En lugar de un Estado cen-tralizado, coherente, homogéneo y soste-nible, encontramos un Estado conformadopor disputas entre el Poder Legislativo y elPoder Ejecutivo, entre los diferentes minis-terios y entre regiones y actores sociales.La formación de sistemas tributarios hete-rogéneos y cambiantes a lo largo del tiem-po es el resultado de la necesidad constan-te del Estado de responder a las demandasde los diversos actores sociales. En estaparte se discute el imaginario del Estadomonolítico.

La cuarta parte, por último, indaga la “con-quista” estatal del territorio, proceso queimplica la distribución de los recursos parasu instalación en el espacio nacional. Estapreocupación condujo al análisis de la dis-tribución de los recursos tanto en términosde actividades o rubros como en términosgeográficos y espaciales. Se lo hizo distin-guiendo los gastos entre el “Estado cen-tral” y el “no central” para, luego, enfatizarel destino de los gastos estatales en los de-partamentos. Cerramos con un intento de“mapear” la presencia estatal y algunasmodalidades en las que el Estado se perso-nificó. Aquí se interpela el imaginario delEstado constituido.

Vayamos, pues, en los siguientes apartadosde este Capítulo, al desarrollo de estascuestiones con el declarado propósito detratar de imaginarnos el Estado de otramanera.

2.1. ¿Más impuestos? La débil capacidad del Estado

Las posibilidades que tiene el Estado deimponer tributos y recaudar ingresosson el resultado de historias de relacio-nes y de campos de poder. La construc-

GRÁFICO 2.1 Evolución de los ingresos nacionales presupuestados (1903-1930)

Fuente: Elaboración propia sobre la base de los presupuestos generales.

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143

Si bien en el transcurso del tiempo las fuen-tes de ingresos se fueron ampliando, en lu-gar de establecerse nuevas obligacionesmás o menos homogéneas se agregaronnumerosos ingresos caracterizados por supequeña capacidad contributiva. Es asíque mientras en el presupuesto de 1903los ingresos nacionales se componían de37 cuentas en 1913 se consignaron 73 (64de las cuales tenían una importancia relati-va inferior al 2% respecto al total de ingre-sos nacionales). Y si revisamos el presu-

puesto de 1923 encontraremos un total de110 cuentas.

Tenemos entonces un sistema de ingresos delEstado caracterizado por la existencia demuchas fuentes, aportes muy pequeños decada una y, en muchos casos, una importan-cia discontinua dentro de las finanzas nacio-nales19. Tal situación fiscal no cambió sus-tancialmente en los siguientes años (el aná-lisis de los ingresos de 1938 permite afirmarque el 91% de las cuentas no superaba envalor el 1% del total de ingresos nacionales).

Estructura agrariaDurante el siglo XIX y gran parte del XX Bo-

livia fue un país rural. A mediados del sigloXIX, la población de las principales ciudadesy villas representaba apenas el 14% de la po-blación. Esto significa que el 86% habitaba elárea rural y en gran medida vivía de la agri-cultura y la ganadería.

La población agricultora era muy impor-tante y alcanzaba a 1.272.000 personas. Loshacendados constituían el 2%, los indíge-nas con tierras el 48% (comuneros: 22% yagregados 26%) y los indígenas sin tierras el50% (forasteros 14% y colonos o arrende-ros menores 36%). Aunque la producciónagrícola era variada, predominaban el maíz(31%), la coca (23%), el trigo (17%), papas ychuño (12%). El principal departamento pro-ductor de maíz era Cochabamba, los trigue-ros Potosí (39%) y Cochabamba (38%) y losproductores de papa Potosí (38%) y La Paz(31%).

Si bien las haciendas no eran importantesen términos de su número, sí lo eran respec-to de su valor. José María Dalence (intelec-tual que presentó el primer libro con datosestadísticos en Bolivia en el siglo XIX, 1851)señala que existían 5.135 haciendas y111.267 propiedades de comunidad. Lashaciendas, sin embargo, tenían tres vecesmás valor que las comunidades. Así, los ha-cendados que constituían el 4% de la pobla-

ción concentraban el 77% del valor de lastierras mientras que el 96% de la poblaciónindígena comunaria tenía apenas el 23% deese valor.

RECUADRO 2.3

GRÁFICO 2.2 Población agricultora en el siglo XIX

GRÁFICO 2.3 Tenencia y valor de la tierra

Hacendados

Indígenas con tierra(comuneros y agregados)

Indígenas sin tierra(forasteros, colonos yarrenderos menores)

50%

2%

48%

19 Esta característica, la amplia variedad de impuestos con pequeña importancia fiscal, fue resaltada en los años veinte porCharles McQueen (1925).

CUADRO 2.1 Multiplicidad y discontinuidad de los ingresos del Tesoro Nacional

RUBROS

1903 1913 1923 1930 1938 1949 1954

ADUANAS

Aduanas 50,08 47,06 23,48 27,77

Agencia Aduanera en Antofagasta 21,39 14,50

Agencia Aduanera en Arica 5,13

Aduana de La Paz 14,26 13,59 7,98

Aduana de Oruro � 7,18

Otros 9,30 18,97 8,32

Recargo del 15% sobre liquidaciones de pólizas de mercaderías

gravadas 5,53

Recargo aduanero de importación 12,40 3,33

Recargo arancel de exportación 8,21 7,73 2,71

Derechos arancelarios de importación 5,10 12,12 10,64

Impuesto adicional sobre exportaciones 26,6 4,05

GOMA

Derechos de exportación goma 17,40 6,80

MINERÍA

Derechos de exportación minerales 9,42 15,72 13,38 15,24 1,15 1.52

Plata 1,37

Estaño 6,42 14,72 12,00 14,71 1,52

Cobre 1,28

Bismuto 0,29

Plata sellada 0,07

Otros minerales 1,00 1,38 0,53

Otros impuestos sobre la minería (agregados) 2,03

Impuestos adicionales sobre minerales no estañíferos 0,22 4,66

Utilidades mineras 5,99 6,31 1,46

Patentes mineras 1,22 1,96 0,75 0,73 0,11

Publicación de concesiones mineras 0,03

Planos mineros 0,02 0,06 0,02

Transferencias mineras 0,14 0,06 0,02 0,07

Impuesto sobre dividendos mineros 0,10 0,57

Aumento de Bs1 libra esterlina cotización estaño 0,06 0,78

Recargo de Bs. 100 s/ tonelada métrica de estaño exportado 0,18

Recargo adicional exportaciones minerales 0,06

OTROS INGRESOS

Ingresos ferrocarriles 7,18

Legalización de facturas consulares 6,31

Diferencias de cambio 31,37

Ingresos extraordinarios 7,89

Impuesto sobre ventas 5,68

Impuesto sobre venta de moneda extranjera 9,00

Impuesto nacional a la producción de chicha 6,05

Impuesto nacional a la cerveza 5,84

Recursos Reforma Agraria 4,66

Impuesto sobre utilidades 4,48

Timbre de transacción 3,49

Impuesto cigarrillos y tabacos 3,33

% Subtotal 76,9 71 52,1 56,5 68,8 60 59,6

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1.000.000

1.100.000

1.200.000

1.300.000

Hacendados Indígenas

25.440

77%

1.246.560

23%

Fuente: Barragán (2001).

Fuente: Elaboración propia sobre la base de presupuestos generales.Nota: El porcentaje en el cuadro refiere al valor sobre la tierra.



145

plicidad de ingresos pero sin importar tan-to la potencialidad de sus (pequeños) apor-tes. Esta característica del sistema tributa-rio refleja la formación estatal boliviana,fuertemente presionada desde las regio-nes y desde diversos grupos de poder. Elloexplica, a su vez, la boscosidad de la legis-lación fiscal:

La extraordinaria frondosidad de la legisla-ción boliviana en materia de impuestosconstituye su saliente característica. Asom-bra y confunde el número de leyes, decretos,etc., que en el correr del tiempo han ido apa-reciendo, al extremo de que hoy constituyenverdaderas montañas… (Banco Minero deBolivia, 1941)21.

En la inauguración de las sesiones congresa-les del año 1922, el Presidente de la Repú-blica, Bautista Saavedra, se refirió a los pro-blemas que enfrentaba el Estado para crearimpuestos y las negociaciones que inmedia-tamente se generaban:

En cuanto a los proyectos de impuestos, su-cede que los personeros de los intereses quedeben ser gravados acuden a los Represen-tantes en demanda de amparo contra ellos yobtienen, generalmente, su interdicción omodificación sustancial, frustrando así losplanes administrativos del Ejecutivo. Haysin duda, en el país, una falta completa de ló-gica. Por todas partes se levantan clamoresexigiendo que el gobierno atienda a todas lasnecesidades y a todos los servicios públicoscon puntualidad y esmero, lanzándose pro-testas airadas cuando esto ocurre. En cam-bio, los ciudadanos se niegan a pagar contri-buciones y si el Ejecutivo trata, en carácterde colegislador, de elevar algunos impuestoso crear otros nuevos, entonces se levanta unagrita enorme acusándole de tiranizar la for-tuna pública o de exaccionarla. Así por ejem-plo, el impuesto sobre las utilidades comer-ciales ha encontrado grandes resistencias(Redactor del Congreso Nacional, Legisla-tura Ordinaria 1922).

Es importante señalar que, pese a las clarasdificultades para gravar impuestos, existeuna constante búsqueda desde el Estadopor diversificar y ampliar sus ingresos. En1921 trató que los comerciantes contribu-yeran más al erario, estableciéndose unaimposición del 5% sobre las utilidades ne-tas de empresas comerciales e industrialesque hasta ese momento no tenían ningunaobligación sobre sus beneficios. Sin em-bargo, las contribuciones no alcanzaron elnivel esperado debido a la imposibilidadestatal de determinar las utilidades de mu-chas empresas. Frente a esta situación, elEstado tuvo que cambiar su política e im-puso, dos años después, un impuesto de1% sobre las ventas (McQueen, 1925).

Estos esfuerzos son parte de la búsqueda de laadministración de Saavedra por generar ma-yores ingresos a partir de una reforma tribu-taria. Esta voluntad política de incrementarla base fiscal nacional respondió a la necesi-dad de cubrir sucesivas “obligaciones”, esdecir, los intereses y amortizaciones de lasdeudas que se fueron contrayendo y conlle-varon una serie de presiones sobre el gobier-no por parte de prestamistas estadouniden-ses para que se hicieran reformas fiscales.

Es así que a partir de la misión dirigida por elprofesor Walter Kemmerer, en 1929, se bus-có sistematizar, diversificar y ampliar la ba-se presupuestaria. Si bien hacia 1921 el

21 Esta misma queja, ya planteada veinte años antes por Bautista Saavedra, se fue repitiendo a lo largo del tiempo. La necesidadde consolidar la idea de un sistema impositivo universal y sencillo se encontrará, incluso, en las ilustrativas recomendacionesde un ministro a uno de los últimos presidentes de Bolivia (Cariaga, 2004).

GRÁFICO 2.5 Ingresos presupuestados en 1938

90,000

80,000

70,000

60,000

50,000

40,000

30,000

20,000

10,000

0

Ingresos pordiferenciasde cambio

Recargos a laexportaciónde minerales

Impuestoal alcohol

Derechosarancelariosimportación

Cuentas consignadas

En

mile

s d

e b

oliv

iano

s

Contribuciones: inequidad y diferencia

Otra característica del “sistema boscoso” esque las mismas contribuciones eran dife-rentes entre las regiones e incluso entre su-jetos e individuos. Una característica im-portante es que había una manera distintade cobrar el impuesto a la tierra:

Existen impuestos sobre tierras de comuni-dad poseídas por indígenas… (y) otro im-puesto territorial o indigenal. Las otras pro-piedades inmuebles están sujetas al impues-to catastral, urbano o rural según su situa-ción. (Mendoza, 1927).

Además, los impuestos eran distintos entreun departamento y otro. En La Paz y Oruroel impuesto se cobraba sobre el “valor deventa o valor capital de la propiedad”,equivalente al tres por mil. En los otros de-partamentos estaba basado en la renta dela propiedad, que se computaba al seis pormil (Mendoza, 1927)20.

Y se comprueba, por último, que las contri-buciones estaban lejos de ser equitativas.Según Drake, una estimación realizada enla mitad de la década de 1920 muestra quela tasa de contribución per cápita por añode los indígenas (50% de la población) erade Bs. 1,94, mientras que la de los mesti-zos (35% de la población) alcanzaba a Bs.11,89 y la de los blancos (15% de la pobla-ción) se encontraba en torno a Bs. 43,25.Contrastando con otro estudio, este autorsubraya que debido a la pobreza del pri-mer grupo y a la mala distribución del in-greso, los aportes efectuados afectaban el19% de los ingresos indígenas y sólo al 4%de los ingresos de las clases altas.

La difícil base económica diversificada y estable

Dadas las dificultades del Estado para crearimpuestos, la política fiscal boliviana seorientó a gravar la mayor cantidad posiblede actividades. Se generaba así una multi-

20 Ello explica que la misión de Kemmerer buscara uniformizar el sistema a través de un impuesto a los ingresos. “Un impuestode aplicación más general que los que están actualmente vigentes facilitará el ajustamiento de la carga total impositiva a lacapacidad individual…” (Mendoza, 1927).

GRÁFICO 2.4 Ingresos nacionales presupuestados (1910-1919)

Ingresosextraordianarios

Varios ingresos

Derechos deexportaciónde la goma

Derechosde exportaciónde minerales

Otros derechosen Aduanas

Derechos deimportaciones

DominioNatural

Monopolios

Servicios Públicos

Impuestos alos ingresos,beneficios y bancos

2.1%7.8%9.7%2.1%

44.5%5.3%

12.6%

14.4%0.2%1.3%

2.1%7.7%6.9%4.1%

48.4%4.7%

14.2%9.5%0.5%1.8%

2.5%

8.4%

5.9%6.6%

48.9%4.1%

14.6%7.4%0.5%1.1%

5.2%

14.2%

9.5%

10.8%

32%

6.3%

18%

1.1%2.9%

4.7%

12.2%

3.9%

6.3%

19.5%

5.8%

26%

1.1%0.9%

20%

1.6%

8.7%

5.7%

7.8%

44.2%3.9%

18%6.3%0.5%3.3%

6.3%

11.7%2.8%

9.6%

31.1%

6.9%

27.6%

1.2%

0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

20

22

24

26

28

30

1910 1911 1912 1913 1914 1915 1916 1917 1918 1919

4.6%

15.2%

15.1%7%

36.3%5.2%

13.2%

0.6%3%

5.3%

21.2%

9.1%

10.4%

18.4%

5.6%

24.5%

4.5%0.2%

0.8%

15.3%

12.9%

4.8%

19%

1.1%

28.8%

11.4%

4.9%

Mill

ones

Fuente: McQueen (1925).

Fuente: Elaboración propia sobre la base del presupuesto de 1938.



147

el empadronamiento de la provincia Chi-chas, mientras en Cochabamba únicamentedos provincias fueron tasadas.

El Presidente Sucre estaba aprisionadoentre la imposibilidad de conseguir fuentesseguras de ingresos y las crecientes obliga-ciones del Estado. Una de las más pesadasfue el mantenimiento del ejército que no du-dó en amotinarse. En uno de esos amotina-mientos, en abril de 1826, el Primer Manda-tario fue herido de bala y se colocó a Boliviaen una situación muy vulnerable con persis-tente amenaza de los países vecinos que nose habían conformado con un Alto Perú inde-pendiente.

Para aplacar la oposición, Sucre decidiómandar la medida al Congreso y escribió aBolívar: “me tienen tan cansado y fastidiadoque no estoy muy lejos de que un día de es-

tos me enfade y le entregue al Congreso de laRepública la presidencia y me vaya dondelas tropas colombianas a esperar lo que sehaga de mi”. Este Parlamento albergaba a laelite altoperuana que se negaba a perder losprivilegios heredados del período anterior ydecidió por tanto frenar la medida. Despuésde no pocos meses de discusión y tensiónentre Ejecutivo y Legislativo, Sucre cedió y el3 de agosto de 1826 firmó la nueva ley reco-nociendo oficialmente que la reforma deabolición del tributo indigenal había fracasa-do. Meses más tarde, el 17 y 18 de diciem-bre, firmó nuevas leyes que consolidaban losimpuestos indirectos (patentes) dando fin asu deseo y el de Bolívar de lograr un sistematributario universal y proporcional en funciónde la riqueza.

Fuente: Lofstrom (1983).

Aduanas y minería, rubros estratégicos

Una constatación importante es que entre lafrondosidad del bosque se observa un con-tinuo incremento de los ingresos naciona-les. En todo caso, hay dos rubros funda-mentales en el tiempo: las aduanas y la mi-nería. Los aportes generados por la explo-tación de la goma, en tanto, dejaron de sersignificativos.

Las aduanas fueron la principal fuente de in-gresos nacionales durante los primerostreinta años del siglo XX (Gráfico 2.4). En1903 y 1913 constituían la mitad de los in-gresos presupuestados. Luego su importan-cia se redujo debido a un incremento de re-cursos que provenían de la minería. Lospresupuestos de 1923 y 1930 muestranque, en la década de 1920, los ingresos pla-nificados provenientes de las aduanascomponían una cuarta parte de los ingre-sos nacionales presupuestados. La minería,en cambio, llegó a representar el 22%22. Seobserva, no obstante, que la explicación delos ingresos nacionales provenientes de las

dos actividades: aduanas y minería, des-cendió a casi el 50%, posiblemente por lacrisis del año 1929.

En relación con la minería, esta actividad notenía a principios del siglo XX el rol estelarque desempeñó años después en la econo-mía nacional y, por ende, en las cuentas delEstado. En el presupuesto de 1903 represen-taba sólo el 9% de los ingresos nacionalesbajo el rubro de “derechos de exportación deminerales” (Cuadro 2.1). Era una época en laque la producción de plata estaba ya en unaimportante crisis y la explotación del estañose hallaba en pleno crecimiento. Diez añosdespués, en 1913, la minería representabaya el 17% del total de los ingresos naciona-les. Los impuestos que gravaban a la mineríase incrementaron a través del estableci-miento de nuevas obligaciones (patentesmineras, concesiones, publicaciones) queno fueron fáciles de establecer y tuvieron unescaso aporte. El crecimiento de los ingresosmineros se atribuye, por tanto, fundamen-talmente al incremento de los derechos deexportación (Gráfico 2.4).

22 Para el período comprendido entre 1921 y 1930, según Pacheco (1999), la minería constituía directamente el 25,8% de lasrecaudaciones del Tesoro Nacional. Este incremento porcentual se refleja en una subida del valor recaudado con relación alvalor de las exportaciones netas a un promedio de 8,8% entre 1921 y 1929 (Jordán, 1999).

El primer intento republicano de imponer impuestos

“…nos llenan de insultos y lo mismo es ad-vertir que nos vamos aproximando a sus ca-sas, cierran las puertas... que para hacerlesabrir nos demoramos 2 o 3 horas… en cadaparte… entre tanto fugan las gentes… dejan-do solas unas ancianas que no saben dar lamenor razón volviéndose mudas y tenacesy… cuando se consigue… a algún sexagena-rio… preguntando por su familia, oculta a to-dos los varones” (Informe de ComisionadosEncargados en Cochabamba, 1827).

A principios del siglo XIX, en América Lati-na se implementaron una serie de reformasfiscales que tuvieron como objetivo eliminarimpuestos discriminatorios y crear fuentesseguras de ingresos para los nuevos Esta-dos nacionales pretendiendo reemplazar lasantiguas cajas reales coloniales. En Bolivia,fue el Mariscal Sucre quien en 1825 dictó undecreto de reforma fiscal que causó tal re-sistencia y oposición que obligó al Presiden-te a derogar la medida sólo ocho meses mástarde.

Durante el período colonial la corona habíamantenido el sistema de cajas reales paracobrar impuestos que provenían, principal-mente, del tributo indigenal, la producciónsobre plata y oro, las alcabalas y diezmos. Lacorona pasaba, sin embargo, mucho trabajointentando cobrar estas tasas: en La Paz, porejemplo, las cajas almacenaban impuestos

rezagados desde 1615. De hecho un intentode remediar esta situación fue ofrecer comi-siones del 5% a quien emprendiera la tarea.

Durante la administración de Sucre (18meses) se destinaron varias medidas paramodificar el sistema impositivo en un intentode aliviar la pesada carga creada por la gue-rra, gratificar a los patriotas altoperuanos yconsolidar el apoyo popular para el gobiernoindependiente.

La reforma más importante consistió eneliminar el tributo indigenal pretendiendo po-ner fin a la más básica e injusta de las discri-minaciones socioeconómicas que caracteri-zó al régimen colonial y establecer un siste-ma de contribución universal. Para su pues-ta en marcha Bolívar firmó un decreto el 22de diciembre de 1825 en Chuquisaca:

Considerando:2. Que debe abolirse toda contribución de-

gradante a la dignidad de ciudadano.3. Que la impuesta a los indígenas exclusiva-

mente… gravita sobre la clase más mise-rable de la sociedad.

4. Que la contribución directa entre todoslos ciudadanos… los hace concurrir de unmodo equitativo e igual al sostenimientode las cargas del Estado (Bolívar, diciem-bre 1825).

La implementación de la medida encontrófuerte resistencia de las clases criollas ymestizas y no menos severos problemastécnicos para su implementación: en 1826en Potosí, por ejemplo, sólo se había logrado

RECUADRO 2.4

aporte de los ingresos derivados del comer-cio exterior equivalía al 42% del total de losingresos nacionales, en 1926 este porcenta-je se había incrementado a 53% y hacia1929 se ubicó en 57% (Drake, 1989). La mi-sión Kemmerer logró introducir un impues-to a los ingresos de las personas y buscó uni-formar los impuestos sobre la propiedad,que eran muy diversos.

A pesar de estos esfuerzos, las innumera-bles cuentas pero de escaso valor conti-

nuaron caracterizando el presupuesto, ex-presando de ese modo las dificultades delEstado para establecer impuestos resisti-dos por las elites locales (Drake, 1989) eincapacitado también de extender el sis-tema sobre amplios sectores de la pobla-ción. No es casual que en 1954 el TesoroNacional nutriera sus arcas con 506 dife-rentes fuentes sin haber superado el pro-blema de la baja capacidad contributivade muchas de éstas.



149

Estado con un grupo económico muy po-deroso. Las características de una estatali-dad con limitaciones para imponerse, lafuerte influencia de los empresarios mi-neros y la escasa voluntad de distintas ad-ministraciones gubernamentales expli-can que la política hacia la minería consis-tiera en el huayronqueo. Una política, en-tonces, que consistía en lograr, a través devarios acercamientos y paulatinos gravá-menes, que la minería pudiera generarmayores recursos para el Estado. El posi-ble éxito estaba en función de la correla-ción de fuerzas, la decisión sostenida quese tomara y la intensidad con la que lostributos pudieran afectar directamentelos intereses mineros.

Quien dice minería en el siglo XX dice fun-damentalmente estaño. Después de lacrisis de la goma en la década de 1910, elestaño empezó a constituir el grueso delas exportaciones bolivianas consolidán-dose en esta década a pesar de una crisismomentánea generada por la PrimeraGuerra Mundial. Si bien existió un shockinternacional entre 1920 y 1921, los si-guientes años serían los de mayor prospe-ridad dentro de la actividad hasta el crasheconómico de 1929 (Jordán, 1999). Así,entre 1900 y 1929 las exportaciones deestaño significaron, en promedio, el 65%del total de las exportaciones bolivianas.Las tendencias de las exportaciones na-cionales se encontraban fuertementecondicionadas por la producción de esta-ño (Gráfico 2.6).

Concentración en pocas manos: los barones y la rosca

La consolidación de la minería del estañoestuvo acompañada de una progresivaconcentración en pocas manos: las de los“barones del estaño”24. El caso emblemá-tico corresponde a Simón I. Patiño, quienen 1894 compró algunas acciones de lamina La Salvadora, cuyo control absoluto

logró alrededor de 1897, y que sería unode los yacimientos de estaño más ricosde Bolivia hacia 1905. Siete años des-pués Patiño dominaba más de la cuartaparte de la producción minera boliviana(Geddes en: Dunkerley, [1987] 2003).Más todavía: luego de integrar vertical-mente su empresa con la compra de lamayor fundición de estaño boliviano, laWilliams Harvey & Co., Patiño acaparó lamitad de la exportación boliviana en1924 cuando se convirtió en dueño soli-tario de los centros productores de Uncía

ventas, pero seis años después bajaron yfueron reemplazados por otros recursos.Es claro, por tanto, que las exportaciones yla producción minera continuaron tenien-do un rol fundamental.

b) Minería: el huayronqueo23 interno

En la medida en que muchos ingresos na-cionales tenían baja capacidad contributi-va y eran escasamente sostenibles se bus-có aprovechar los recursos generados porla principal actividad económica del país:la minería. Ello implicaba lidiar desde el

La escasa sostenibilidad de los impuestos al-ternativos a los provenientes de las adua-nas y la minería se expresa gráficamenteen las “escaleras” existentes en las cuentasdel Estado, especialmente en la de “Otrosingresos” (Cuadro 2.1). La idea de “escale-ra” implica que existen, en algunos años,impuestos relativamente significativos pe-ro que no necesariamente se mantienen através del tiempo, lo que expresa la dificul-tad del Estado para imponerse sobre otrasactividades y grupos que no fueran los mi-neros. En 1949, por ejemplo, destacan losingresos derivados de los impuestos a las

Minería en el siglo XIXCuando Bolivia nació como república in-

dependiente, la economía minera enfrentabaya una profunda crisis. Hambrunas y epide-mias en 1805 y 15 años de guerra implicaronel derrumbe de la producción minera, aban-dono de los sistemas hidráulicos para la mo-lienda y falta de aprovisionamiento de mer-curio y mano de obra. Por otra parte, los altosprecios del azogue y la carencia de capitalcontribuyeron al estancamiento del sector.Fue por ello, y frente a las crecientes caren-cias que enfrentaba el Estado, que se deci-dió volver a instituir el tributo indígena bajo elnombre de contribución indigenal que cons-tituyó una de las principales fuentes de ingre-sos durante la primera mitad del siglo XIX lle-gando a representar en algunos casos hastael 40% del presupuesto.

De acuerdo a Mitre, fue recién entre 1872-1873 a 1895 que la minería encontró un nue-vo auge debido principalmente a una mayoraccesibilidad en los precios de las maquina-rias a vapor, un incremento en los precios enel mercado internacional y procesos de ma-yor acumulación de capital por parte de losinversionistas (Mitre, 1981). Sin embargo, al-gunos autores hablan de una recuperaciónanterior. Así, Platt (1997) señala que un pe-queño y primer ciclo de recuperación se dio

entre 1830 y 1850 debido a algunas innova-ciones tecnológicas; mientras Langer (1990)establece que el contrabando de pastas fuemuy importante ya durante esta época. Porotra parte, hacia 1830 se propusieron algu-nas subvenciones del Estado para apoyar elaprovisionamiento de los azogueros conmercurio. Aunque no existen investigacionesque analicen el impacto de la subvención, elresurgimiento minero fue evidente en 1850 yhacia 1860 las minas más importantes ya es-taban en manos de Gregorio Pacheco, Ani-ceto Arce y Avelino Aramayo conocidos en lahistoriografía cómo los “patriarcas de la pla-ta”. Su poder no se limitó al ámbito económi-co, pues los dos primeros fueron ademáspresidentes de la república y Aramayo ocupócargos públicos igualmente importantes (mi-nistro plenipotenciario y constituyente en1880, entre otros).

Las políticas librecambistas de la segundamitad del siglo XIX que suspendieron la acu-ñación de la moneda feble (1873) habríanpermitido el boom de la minería de la platadespués de 1870. Sin embargo, el sistemade impuestos habría favorecido la exporta-ción de minerales crudos, lo que condujo ala decadencia de los establecimientos derefinación.


RECUADRO 2.5

23 Huayronqueo, palabra que viene del quechua, significa dar vueltas, rondar, sin lograr realmente constituir un “cerco”. Esteúltimo término denota, más bien, una estrategia militar que impide que el cercado tenga absoluta libertad de movimiento.

Catavi. Fuente: Familia Arce.

GRÁFICO 2.6 Exportaciones totales y de estaño en bolivianos (1900-1929)

Fuente: Elaboración propia sobre la base de Peñaloza (1985).

Exportaciones totales

Exportaciones de estaño

Mill

ones

de

bol

ivia

nos

180

160

140

120

100

80

60

40

20

0

1900

1902

1904

1906

1908

1910

1912

1914

1916

1918

1920

1922

1924

1926

1928

24 Un resumen sobre el progresivo acaparamiento de las minas más importantes por parte de Simón I. Patiño, Mauricio Hoschsildy Carlos Víctor Aramayo (los llamados “barones del estaño”) se encuentra en Arce (2003). Se recomienda también el libro deAlbarracín (1972 y 1995).



151

afectar directamente las ganancias de losmineros, parece haberse optado por obte-ner recursos de la actividad minera en susdiversas facetas. Se crearon entonces algu-nas cargas impositivas que gravaban direc-tamente al sector, como los derechos deexportación; pero el Estado se beneficiótambién con otros ingresos fiscales menosdirectos, como el aprovechamiento de di-visas introducidas gracias al funciona-miento de la minería (Cuadro 2.1).

Reformas tributarias: un salto

Durante el primer tercio del siglo XX se pro-duce un incremento continuo y significati-vo de los ingresos nacionales. Esta tenden-cia desde los aportes de la minería se ex-plica algunas veces por el comportamien-to del mercado de estaño y en otras en ra-zón a mayores presiones tributarias. Estasúltimas no siempre se enfocaron en un so-lo impuesto y, además de incrementar ta-sas tributarias, impusieron nuevas contri-buciones. Entre las diversas imposicionesdirectas al sector minero se presentancuatro gravámenes con una importantevariación en cuanto a su capacidad contri-butiva, lo que ayuda a precisar el aportetotal de la minería al Tesoro Nacional. Sibien la contribución más importante con-sistía en los derechos de exportación, sepresentan también gravámenes sobre pa-tentes, planos, transferencias y utilidadesdel sector.

En 1913, los derechos de exportación son elprincipal factor explicativo del aporte mi-nero planificado, situándose alrededor del15% del total de los ingresos (Cuadro 2.1).A este monto se suman ingresos por pagode patentes, planos y transferencias. Losderechos de exportación gravaban pro-ductos específicos con predominancia delos minerales. Los impuestos establecidosdependían de su cotización y de la canti-dad exportada por lo que tenían una inne-

gable dependencia de la coyuntura econó-mica internacional: el descenso de los pre-cios ocasionaba una baja en las tasas detributación y por ende también en las re-caudaciones del Tesoro Central. La impor-tancia del contexto externo resulta evi-dente al explicar el salto en las expectati-vas de las recaudaciones26: mientras en1903 el estaño se cotizaba en 127,3 librasesterlinas por tonelada larga, en 1913 elprecio se incrementó a 201,7. La combi-nación de cambios en las expectativas delos precios y las cantidades exportadas(Gráfico 2.6) explican la evolución de lasrecaudaciones presupuestadas: en 1903los derechos de exportación del estañopresupuestados se situaron alrededor deBs. 450.000 y en 1913 subieron a Bs.3.250.000 (Gráfico 2.6)27.

A pesar del incremento de los ingresos por laminería, un informe oficial señalaba, ha-cia 1919, que mientras los mineros logra-ron ganancias importantes ante la fuertedemanda externa de estaño, los montosobtenidos por el Tesoro Nacional no logra-ron acercarse a las expectativas creadas(McQueen, 1925). En realidad, desde laprimera década del siglo XX se denuncia-ba que la presión fiscal sobre la mineríaera muy baja debido a una ley minera con-siderada absolutamente “liberal”.

Frente a esta situación, el gobierno de Bau-tista Saavedra (1921-1925) incrementó lacapacidad contributiva de la minería hastaequiparar su aporte con el obtenido por losingresos provenientes de las aduanas(Cuadro 2.1). Así, con el arribo del PartidoRepublicano y ante la imperiosa necesidadde obtener recursos para enfrentar la deu-da y obligaciones económicas del país, seimpulsaron importantes reformas tributa-rias: revisión de los impuestos a la exporta-ción “sobre escalas más racionales y pro-ductivas” y creación de otros impuestos“sobre las utilidades de empresas y socie-dades mineras e industriales” (Saavedra,

líticas favorables a su sector. A diferencia delperíodo conservador en el que los producto-res de plata participaron en varias gestionesgubernamentales, los mineros del estañono se involucraron de manera directa en laconducción del destino nacional. Empero,los intereses mineros continuaron amplia-mente identificados con el Estado gracias ala denominada rosca, esto es, un ampliosector de la clase media urbana que habíalogrado profesionalizarse y “actuaba funda-mentalmente a favor de los intereses de losbarones del estaño” (Klein, 1982).

Si la principal actividad económica era con-trolada por unas cuantas y muy influyentesmanos, no sorprende que la formación delsistema tributario boliviano se fuera tejien-do con mucha dificultad. Los múltiples im-puestos que se crearon paulatinamente sonexpresión de la imposibilidad de gravar deuna vez y sustantivamente a los poderososintereses mineros. Tanto es así que por mo-mentos pareciera una búsqueda angustio-sa de los dirigentes nacionales por inge-niarse maneras de obtener recursos de estesector. Y más allá de que se hubiesen podi-do o no establecer sistemas impositivos efi-cientes sobre la minería, resaltan las conti-nuas quejas de los gobernantes sobre la ne-cesidad de imponerles mayores obligacio-nes. Quizás en algunos momentos fuese unsimple discurso, pero las relaciones Estado-minería variaron a través del tiempo.

El hecho de que existiesen múltiples gravá-menes sobre las aduanas (por lo menoscinco) y sobre la minería (por lo menosdiez), es decir un “abanico” de impuestosen lugar de un número menor pero conmayores aportes, muestra políticas paula-tinas que buscaron que la minería en gene-ral y la explotación de estaño en particulargenerasen recursos suficientes para en-frentar las obligaciones nacionales quemuchas veces desbordaban los ingresos.Ante la imposibilidad y/o la falta de volun-tad política de muchos gobiernos para

¿Quién fue Simón I. Patiño?Nacido en 1860 en Santibáñez (Cochabamba), Simón Patiño

fue una de las figuras más importantes de la historia bolivianadel siglo XX. Comenzó a trabajar en 1883 en una casa comercialen Cochabamba y en 1894 trabajó en Oruro en la casa comer-cial Fricke. Un año más tarde incursionó en el negocio minerocon su socio Juan Oporto, quien tenía la concesión de la minaLa Salvadora, que resultó ser la reserva estañífera de alta leymás grande del mundo (Mesa, Gisbert, 1997).

“Hasta 1910 su fortuna se consolidó y la modernización y me-canización de las minas fue vertiginosa. Sus propiedades mine-ras se expandieron a varias minas, consolidando el complejominero más grande del país (Llallagua, Catavi-Siglo XX, Uncía,Huanuni, entre las más importantes). En 1924 compró la totali-dad de Llallagua a los accionistas chilenos. La Patiño Mines sevaloraba ese año en cincuenta millones de dólares” (Ibid.).

RECUADRO 2.6

Teatro Simón I Patiño. Fuente: Familia Arce.

y Llallagua25 (Klein, 1982). Otro impor-tante minero, Carlos Víctor Aramayo,controlaba entre el 8% y el 10% de laproducción minera nacional. Finalmen-te, los pequeños productores bajaron suparticipación en la producción del 43%al 25% en 1918 (Geddes en: Dunkerley,[1987] 2003).

Los poderosos empresarios mineros busca-ron influir sobre el Estado a fin de lograr po-

25 Para entender la progresiva concentración de la minería es necesario comprender algunos eventos importantes en la industriadurante la década de 1910. El trabajo de los primeros yacimientos y el continuo crecimiento en la explotación del estaño seexplican básicamente por el incremento en la explotación de ricas vetas que no requerían elevadas inversiones. Pero con elpaso del tiempo el trabajo en las minas se circunscribió a quienes podían realizar inversiones, es decir, aquellos que podíanacceder a sumas importantes de crédito. Luego, con la crisis del inicio de la Primera Guerra Mundial, el camino a laconcentración de la minería se hizo más expedito: hacia 1920 gran parte de la producción estaba concentrada en cuatromanos (Contreras, 1994).

26 En 1915 la exportación de minerales se vio obstaculizada por el conflicto europeo y el aporte total de la minería fue el mismoque en 1900, cuando la plata ya estaba sumida en una considerable crisis y la producción estañífera recién empezaba aabrirse campo (Arce, 2003).

27 Hasta 1920 el aporte directo total de la minería al erario nacional se situó alrededor del 17% (Pacheco, 1999), con cantidadesequivalentes al 4,2% del valor de las exportaciones netas entre 1911 y 1919 (Jordán, 1999).


153

las posibilidades de que el Estado impulsa-se el desarrollo del país mediante el uso delexcedente minero se dio una vez que Patiñopudo organizar una gran empresa multina-cional asentada en Estados Unidos. Tras es-te episodio, “la gran minería se erigió ensuperestado minero, en tanto que los go-biernos republicanos, rebajados a subgo-biernos, quedaban confinados a servir alrey minero desde los puestos domésticosde la burocracia estatal” (Albarracín, 1995).

Por otra parte, el establecimiento de esa em-presa multinacional significó la fuga de ca-pitales del país, lo que representaba un con-tinuo problema en la actividad minera. Porconsiguiente, si bien la minería era prepon-derantemente dirigida por nacionales, lospropietarios solían invertir sus beneficiosen el extranjero, comportándose así comocapitalistas internacionales (Drake, 1989).

En estrecha relación con la presión tributariaestatal y ante la creciente organización sin-dical en las minas, en 1925 se fundó laAsociación de Industriales Mineros (AIM)que agrupaba a las principales empresasdel sector (Contreras, 1994). Asimismo, enlo que Klein (1982) entiende como una for-ma de presión al gobierno republicano, Pa-tiño “sacó de Bolivia las oficinas centralesde su compañía minera (…), pero por otraparte prestó al gobierno 600 mil libras es-terlinas para la construcción de ferrocarri-les a cambio de la garantía que le dio Saa-vedra de no elevar los impuestos de nuevoen el plazo de cinco años”.

Los propietarios mineros eran conscientes deque los incrementos en la presión fiscal sedebían a que la minería era la única activi-dad lucrativa en el país (Drake, 1989). Así,aprovechando la llegada de la Misión Kem-merer (1927) demandaron austeridad fis-cal y una ampliación de la base tributaria.Además, pidieron una reducción en las ta-sas impositivas de la minería, demandaque finalmente lograría la aprobación deKemmerer y del gobierno boliviano (Ibid.).Sin embargo, los diversos compromisosadoptados por el gobierno de Hernando Si-les (1926-1930) en beneficio del sector mi-nero no lograron hacerse efectivos debido a

su derrocamiento por una Junta Militar en1930 (Lofstrom en Contreras, 1994). Y sibien en junio de 1930 el presidente JoséBlanco Galindo lamentaba que “debemosresignarnos a vivir pobremente… (como)una forma de salvación” (Dunkerley,[1987] 2003), esa resignación estatal cam-biaría tan sólo un par de años después.

Crisis y guerra: mayor protagonismo del Estado

La crisis de 1929 afectó considerablementelas exportaciones de estaño (Gráfico 2.8) ylas recaudaciones nacionales (Gráfico 2.7).Luego del crash los precios internacionalesdel estaño descendieron y se implantaroncupos por países, cada uno de los cualesdebía establecer cuotas entre sus produc-tores locales. Esta situación dio mayor pe-so al Estado que, después de la Guerra delChaco (1932-1935), adquirió mayor pree-minencia, control y presión sobre la activi-dad minera y los empresarios del sector.Los ingresos derivados de la actividad mi-nera y del movimiento aduanero represen-taron nuevamente alrededor de dos terciosdel total de los ingresos nacionales graciasa las imposiciones directas establecidassobre la minería. La contribución directade la minería a los ingresos nacionalesfluctuó alrededor del 43%, mientras que


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1928)28. El salto observado en las recauda-ciones nacionales entre 1923 y 1930 indi-ca la importancia de las reformas tributa-rias encaradas en la primera mitad de ladécada de 1920. La mayor presión tributa-ria sobre la minería se consolidó luego delincremento de las tasas impositivas y de lacreación de nuevas obligaciones.

Los derechos que gravaban la exportación deminerales continuaron constituyendo elprincipal aporte directo de la minería. Seincrementaron las tasas de los derechos deexportación del estaño, del cobre, la plata,el antimonio y se crearon derechos de ex-portación para el plomo. Para el caso espe-cífico del estaño hubo un claro incrementoen las tasas cobradas (Gráfico 2.4).

En términos absolutos, la recaudación pre-vista por derechos de exportación del esta-ño se duplicó de Bs. 3.250.000 en 1913 aBs. 7.000.000 a 1930, pero en términos re-lativos se mantuvo estable alrededor del14,71% pues la recaudación total planifi-cada también se duplicó de Bs. 22.073.500en 1913 a Bs. 47.580.108.85 en 193029.

Pero un nuevo impuesto alcanzó notoriedaden las obligaciones mineras después de1923. Un impuesto que representa ademásun cambio cualitativo fundamental que ex-plica el éxito de la voluntad política de la ad-ministración de Saavedra, pero también de

las presiones internacionales, para estable-cer una mayor presión tributaria: la consoli-dación del impuesto a las utilidades de lasempresas mineras. Luego de los intentos fa-llidos, por su escasa duración, de las leyes de1911, 1919 y 1920, la Ley del 30 de noviem-bre de 1923 estableció una tasa impositivaprogresiva a las utilidades de las empresasmineras, considerando el capital efectivo pa-gado con el fin de no desincentivar la inver-sión (Banco Minero, 1941). Según McQueen(1925) este impuesto fue creado con el finexpreso de atender el crédito de 1922, plani-ficándose un monto de Bs. 5.000.000 en elpresupuesto de 1924. En el presupuesto de1930 se observa que la consignación del im-puesto a las utilidades era equivalente a cer-ca del 6% del total de los ingresos nacionales(Cuadro 2.1). Al mismo tiempo, se dio conti-nuidad a los otros impuestos que constituíanrecaudaciones directas del Estado: planosmineros, impuestos sobre transferenciasmineras y patentes, los que sin embargo noexcedieron el 2% respecto al total de ingre-sos recaudados (Cuadro 2.1).

Imposición del poder minero

Las relaciones entre el Estado y el grupo mine-ro se fueron construyendo y reconstruyen-do continuamente. Así, durante la adminis-tración de Bautista Saavedra se revisó la es-tructura fiscal minera “logrando duplicarlos impuestos gubernamentales a la pro-ducción de estaño” (Klein, 1982). El propó-sito de Saavedra, en criterio de Albarracín(1995), era buscar aliados para disminuirlas capacidades políticas de la minería y mi-nimizar el poder de Simón Patiño30. Sin em-bargo, ante la dependencia de las arcas na-cionales, la burocracia saavedrista no eramás que un subpoder31. Y el tiro de gracia a

28 De hecho, Bautista Saavedra argumentó que durante su administración se elevaron los impuestos a los minerales y al petróleopues antes de 1920 grandes riquezas mineras salieron del país. Menciona, por ejemplo, el caso de una empresa minera quesacó más de treinta millones de bolivianos en un año como utilidad líquida y que no pagó impuestos ni por valor de 100.000bolivianos (Saavedra, 1928).

29 Klein (1968) sostiene que “el proyecto de reforma tributaria de 1923 trajo por primera vez una compensación equitativa para elgobierno de la vasta bonanza del estaño, y (que) las recaudaciones de todos los impuestos a la industria minera elevaron losingresos del gobierno de 3,5 millones de bolivianos en 1922 a 11,2 millones de bolivianos en 1924”.

30 “La creación del distrito norte del estaño fue una esperanza republicana real y el pronunciamiento de Saavedra en contra dePatiño expresaba en el fondo sólo una estratagema sutil utilizada para contrarrestar los avances del patiñismo, en ningún casopara atacar el modelo vigente que subsistiría siempre, con o sin Patiño” (Albarracín, 1995).

31 “En los cinco turbulentos años que dura la administración saavedrista, la gran minería llega a pulverizar toda resistenciarepublicana al poder minero” Albarracín (1995).

CUADRO 2.2 Evolución de las tasas de los derechos de exportación del estaño

Cotización del metal Tasas Ley 18/11/1912 Tasas Ley 16/01/1924en libras esterlinas (Bs. por quintal (Bs por quintal

(ton. Standard) métrico de barras) métrico de barras) Menos de 100 3,25 3,25

200 12,22 13,25300 20,92 28,25

Fuente: Elaboración propia sobre la base de infomación del Banco Minero (1941).

Legación del Estado boliviano a Francia en 1927. Al centro: Simón I. Patiño. Foto: Archivo de La Paz.



155

el 49% del total, al segundo el 24% y al ter-cero el 6%. La fuerza económica de estegrupo se mantuvo prácticamente inaltera-ble hasta la Revolución de 195235.

Se observa entonces que las acciones fisca-les agresivas sobre el control de la mineríatuvieron que ser reformuladas por sus im-plicaciones económicas. La escasa convic-ción política y la poca claridad económicase reflejan en sucesivas medidas que se su-perponían o contradecían y que surgieronen períodos cortos de tiempo. En apenasdos años (1937-1939), se anunciaron dife-rentes estrategias fiscales que no lograronasentarse ya que fueron modificadas o eli-minadas con nuevas propuestas, argu-mentándose una supuesta ineficacia en laspropuestas originales. La angustia de algu-nos administradores del Estado bolivianoen cuanto a las posibilidades de imponertributos a la minería tuvo una de sus másimportantes manifestaciones a lo largo deesta época: se desconfiaba totalmente delos productores mineros y se remarcaba lanecesidad de imponer mayores presionessobre esta actividad36.

A partir de 1937, varios intentos del Estadobuscaron mejorar su capacidad de reten-ción de recursos generados por las expor-taciones, principalmente del estaño querepresentaba el 65% del total de la época.El Estado daba claras señales de su inquie-tud por imponerse sobre el sector mine-ro37, pero terminó mostrando que no por laaplicación de “procedimientos simples” ala hora de cobrar se evitaban significativosefectos colaterales sobre el conjunto de laeconomía. Con relación a la concentracióndel 100% de las divisas, se generó una im-portante acumulación de dinero nacionalque respondió a la falta de inversión, oca-

sionando que los bancos dejasen de pagartasas de interés a sus ahorristas (Jordán,1999)38. La reforma al impuesto a las utili-dades, asimismo, fue duramente criticada.Dos años después se discutió que al consi-derar montos fijos y uniformes de utilida-des en la minería se olvidaba una enormediversidad en el conjunto de la industria(Banco Minero; 1941)39.

La resistencia del sector minero

Con independencia de los efectos adversossobre el resto de la economía, así como delas deficiencias técnicas de determinadaspolíticas, el sector minero presionaba fuer-temente por cambiar la nueva composicióntributaria. De ese modo, pese a que con elascenso de un nuevo gobierno se modifica-ron los porcentajes obligatorios de venta dedivisas a tasas que variaban entre el 45% yel 50%, las críticas al sistema impositivo nodejaron de manifestarse. Bastante ilustrati-vas al respecto son las sugerencias vertidas

las obligaciones surgidas por la importa-ción de productos variaron entre el 14% y17% de los ingresos nacionales entre 1938y 1954 (Cuadro 2.1)32.

Desde 1936 se presenció, entonces, una polí-tica expansiva que incidió sobre la mineríade forma directa, en un esfuerzo por hacerque no sólo la actividad minera sea el sosténeconómico, sino que las ganancias de losempresarios mineros sean aprovechadasen beneficio del país. El discurso político dela época expresó la situación como un gran

cambio, desconociendo los esfuerzos pre-vios. Pero es indudable que en 1936 se dioun importante incremento en las recauda-ciones que no era “sólo resultado de una fa-vorable coyuntura de mercado”, sino másbien “de la continuidad de las tributacionesextraordinarias que habían sido creadas enocasión del conflicto bélico, del control dedivisas por parte del Banco Central de Boli-via y de las reformas de los gobiernos deno-minados ‘socialistas militares’” (Banco Mi-nero, 1941).

Por otra parte, el crecimiento en las recauda-ciones nacionales se explica también porel repunte paulatino en las exportaciones,el cual tuvo un nuevo impulso ante la de-manda generada por el segundo conflictobélico mundial. Así, en el período 1930-1950 el peso relativo de las exportacionesde estaño sobre el total se incrementó has-ta llegar a representar, en promedio, el70% (Gráfico 2.8)33.

Avances y retrocesos, ese camino

Más allá de la coyuntura externa favorable,este período (primeros treinta años del si-glo XX) se caracteriza por un especial inte-rés del Estado por ampliar las obligacionesfiscales de la minería. Sin embargo, pese ala creciente voluntad política por sentar so-beranía, la construcción del sistema tribu-tario nacional continuó siendo resultadode sucesivos tira y afloja con este sector. Laimportancia de la gran minería, concentra-da en pocas manos, era tan fuerte que re-sultaba difícil imponerse sobre el sector34.Elaborando un promedio de las toneladasmétricas de estaño exportado entre 1935 y1939, Peñaloza (1985: Separata 10) mues-tra que las minas de Patiño, Hoschild y Ara-mayo acaparaban el 79% del total de esta-ño exportado: al primero le correspondía

GRÁFICO 2.8 Exportaciones totales y de estaño en dólares americanos (1929-1950)

Fuente: Elaboración propia. Las cifras de exportación total sobre la base de Delgadillo (2001) y las de exportación de estaño sobre la base de Peñaloza (1985).

Exportaciones totales Exportaciones de estaño

Mill

ones

de

dól

ares

am

eric

anos

120

100

80

60

40

20

0

1929

1931

1933

1935

1937

1939

1941

1943

1945

1947

1949

GRÁFICO 2.7 Evolución de los ingresos nacionales presupuestados (1938-1954)

Fuente: Elaboración propia sobre la base de Presupuestos Generales.

Ingresos minería

Ingresos aduanas

Otros ingresos

14%

17%

33%

18%

39%

44%15%41%

69%

0123456789

101112131415

1938 1949 1954

Mill

ones

de

bol

ivia

nos

32 Las contribuciones directas a la minería consistían en: recargo en el arancel de exportación, derechos de exportación deminerales, diversos impuestos adicionales y, en 1938, las diferencias de cambio. La consignación de todo impuesto sobre laexportación como contribución directa a la minería se explica por su proporción dentro del total de las exportaciones. El Estadoincluso llegó a introducirse en el mismo negocio minero con la fundación del Banco Minero en 1936 y su posterior estatizaciónen 1939. Para el análisis de la evolución de este banco en este período de tiempo consultar Peres et al (2003).

33 Los datos recogidos de Delgadillo son cifras redondeadas en millones de dólares. La consideración para este período del valorde las exportaciones en dólares obedece a recurrentes procesos inflacionarios presenciados en el país después de finalizada lacontienda con el Paraguay. La cantidad de bolivianos emitida por el Banco Central pasó de Bs. 27 millones en 1931, a Bs. 146millones en 1935, Bs. 1.500 millones en 1945, hasta llegar a Bs. 6.200 millones en 1952 (Drake, 1989).

34 La magnitud de esta importancia puede permitir el entendimiento de la indemnización a los tres barones del estaño una vezacontecida la nacionalización de las minas en 1952.

Tendido de rieles, 1911. Fuente: Archivo de La Paz.

35 En 1948 y 1949 la minería grande exportó el 74% del total de estaño con una pequeña reducción en los porcentajesacaparados por las empresas de Patiño (Arce, 2003).

36 Al respecto, un análisis de los Decretos Supremos de 8 de junio de 1937, 25 de junio de 1937 y 16 de mayo de 1939 esbastante contundente.

37 El Artículo 28 del Decreto Ley decía: “Toda resistencia pasiva al cumplimiento del presente Decreto-Ley: el sabotaje, lock-out,restricción de labores y cualquier medida directa o indirecta que trate de perturbar la marcha normal de las minas para sucompleta explotación, será considerada como delito de alta traición a la Patria y sus administradores, gerentes o consejeros,serán juzgados sumariamente, sin perjuicio de una intervención de parte del Estado en el manejo de la empresa o empresascontumaces.”

38 Si bien es cierto que las posibilidades de inversiones rentables en el país se hallaban fuertemente restringidas al sector minero,las estrategias de diversificación de Patiño presentadas por Contreras (1994) dan cuenta de posibles alternativas y dehipotéticos efectos que la diversificación de las ganancias mineras podrían haber generado.

39 Además de criticarse que no era un impuesto que gravaba sobre la utilidad líquida, el hecho de que la progresividad de la tasano esté planteada en respuesta a una función matemática ocasionaba desincentivos sobre la producción, según Pando (1941).


157

sentó una recesión en la economía inter-nacional que produjo, en comparación alos montos de 1920, una disminución del44% en la cotización promedio del mine-ral, la caída de las exportaciones totales enun 57% y la de las recaudaciones naciona-les en un 22%. En 1930, luego del pánicofinanciero, la cotización anual del estañoen Londres y el valor de las exportacionesdescendieron en un 30% y las recaudacio-nes nacionales se restringieron en un26%. Asimismo, en 1940, tras el inicio dela Segunda Guerra Mundial, el precio pro-medio del estaño se incrementó en 13%,el valor de las exportaciones en 47% y lasarcas nacionales incrementaron sus ingre-sos en un 18%, en comparación a lo acon-tecido en 1939. Así, para el período 1900-1950 se registra un “coeficiente de correla-ción de 0,8” entre la cotización del estañoen Londres y los ingresos nacionales efec-tivos. Frente a esta vulnerabilidad externa,Jordán remarca:

…la industria del estaño y la economía boli-viana mostraron fluctuaciones extremas ori-ginadas en la inestabilidad de precios que, asu vez, resultaron del ciclo industrial de laeconomía mundial. Estas fluctuaciones setransmitieron directamente a la economía ysociedad bolivianas, mediante ciclos sucesi-vos de auge y crisis (1999).

Con la victoria de la Revolución de 1952, lanacionalización de la minería grande ge-neró un nuevo rol del Estado en la econo-mía. La estatal Corporación Minera de Bo-livia (Comibol) constituyó una importantefuente de acumulación (aún no reflejadaen el presupuesto de 1954 ya que el aportepresupuestado de la minería estaba previs-to en sólo el 14% de los ingresos naciona-les). Asimismo, los tributos provenientesdel recargo aduanero sobre las importacio-nes estuvieron alrededor del 17% del totalde los ingresos. Por primera vez el aporteconjunto de los ingresos provenientes delcomercio internacional llegó a un terciodel total. En el conjunto de los diversos pre-supuestos analizados es la única vez que la

ampliación extensiva del sistema tributa-rio logró importantes volúmenes planifica-dos en el total de ingresos nacionales. Anteel bajo porcentaje que representó la mine-ría, los ingresos nacionales de ese año seexplican básicamente por contribucionesprovenientes de la producción o comercia-lización de bebidas alcohólicas. Se trata,sin embargo, de un período de transiciónpara la economía nacional pues el reciénsurgido “Estado del 52” tendría en la activi-dad minera uno de sus principales moto-res económicos.

c) Estado versus industriales

La dependencia fiscal del Estado y del paísfrente a la minería y las dificultades de ge-nerar una estructura impositiva alternativaencuentran en la situación de la industriaun claro ejemplo. Los esfuerzos del Estadopor aumentar la recaudación impositivasobre este sector a partir de los años trein-ta tuvieron fuerte resistencia de los indus-triales. Organizados en la Cámara Nacio-nal de Industrias, estos empresarios reali-zaron constantes presiones para revertir lanueva política impositiva y se ocuparon dereclamar sistemáticamente mayor aten-ción y acción del Estado a favor del sectormanufacturero.

Desde 1903 hasta 1930 las diversas imposi-ciones fiscales sobre la industria no sobre-pasaban el 2% del total de los ingresos na-


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por René Gutiérrez Guerra, Secretario Ge-neral de la AIM, quien señalaba:

…los gravámenes, impuestos y obligacionessobre la producción estañífera han subido ental forma, agravados por la venta obligatoriade divisas, que la producción ha dejado de sermedianamente interesante y que repose so-bre bases seguras para los capitalistas(1940).

El texto de Gutiérrez Guerra evidencia las crí-ticas de un sector empeñado en mostrarlos altos costos de producción que debíaenfrentar, supuestamente agravados poruna estructura impositiva “exagerada”. Elrepresentante minero sostenía, además,que no sólo las políticas relacionadas conla minería ocasionaban problemas, sinotambién la concepción integral del nuevosistema fiscal. Señalaba que el Banco Cen-tral de Bolivia era una nueva reparticiónfiscal. La emisión inorgánica de dinero pa-ra financiar la Guerra del Chaco había pro-ducido un fuerte proceso inflacionario,medida que se convirtió luego en estrate-gia económica de muchos gobiernos que,imposibilitados de acceder a créditos ex-ternos, se veían asfixiados por las diversasresponsabilidades que debían cumplir.

Más allá de los efectos ocasionados por talesinstrumentos, el Estado siguió utilizándo-los e incrementó las tasas de exportación.Por un lado, se dio continuidad a impues-tos que habían sido creados excepcional-mente en la época de la Guerra para finesespecíficos y extraordinarios. Pero su im-portancia relativa en el total de ingresosera poco significativa: el recargo de Bs. 100por tonelada métrica de metal fino expor-tado40 y el incremento en la tasa impositivapor libra esterlina de ascenso en la cotiza-ción del metal41 representaron juntos el 1%de los ingresos planificados. Por otro lado,a pesar de sucesivas reformas (creación deun impuesto sobre dividendos, reforma so-bre el cobro de patentes mineras y reformaal impuesto a las utilidades) el aporte agre-

gado de varios impuestos mineros consti-tuyó el 1,5% de los ingresos planificadosen 1949.

En ese marco, las políticas fiscales más efec-tivas giraron en torno al porcentaje de en-trega obligatoria de divisas y la tasa impo-sitiva adicional sobre la exportación de mi-nerales que, si bien variaron a lo largo deltiempo, no dejaron de ser importantes ins-trumentos de política fiscal hasta 1952(Klein, 1982). Esta tasa creada en torno a laexportación de estaño incrementó la capa-cidad contributiva de la minería que, en suconjunto, representó más de la mitad deltotal de ingresos nacionales en este perío-do. En el Presupuesto General de 1940, elimpuesto adicional constituía el 38% deltotal de los ingresos y la minería en generalexplicaba el 52% del total de las recauda-ciones previstas (Banco Minero, 1941). Enel Presupuesto de 1941 el impuesto adicio-nal representaba el 43% del total de ingre-sos nacionales y la minería en conjunto el57% (Pando, 1941). Hacia el final de la dé-cada, la fuente principal de ingresos prove-nía justamente de tributos sobre la expor-tación de minerales y el 45% del total delos ingresos planificados provenía de la mi-nería (Cuadro 2.1).

Dependencia y revolución

Un tema fundamental en la reflexión sobre laestatalidad en Bolivia es la enorme depen-dencia del país respecto a los ingresos ge-nerados por el comercio internacional engeneral y por la economía del estaño enparticular (Gráfico 2.9). Esta dependenciase observa en el comportamiento econó-mico del país en años especiales. Así, en1914, el inicio de la Primera Guerra Mun-dial impidió el tráfico normal de las expor-taciones de estaño y provocó que el preciopromedio anual del mineral, en referenciaa los valores registrados en 1913, descen-diera en un 25%, el valor de las exportacio-nes totales en un 30% y los ingresos fisca-les efectivos en un 29%. En 1921 se pre-

40 Ver Ley de 30 de septiembre de 1932. Ver ALP BS C. 36 Nº 1 carta al Presidente de la República. Cámara Nacional deIndustria: 2.

41 Ver Ley de 11 de noviembre de 1933. Ver ALP BS C. 36 Nº 1 copia. Impuestos Municipales, 1939.

GRÁFICO 2.9 Ingresos nacionales efectivos frentea la cotización estaño (1900-1950)

Fuente: Elaboración propia sobre la base de Peñaloza para precios (1985) y Delgadillo paraingresos nacionales efectivos (2001).

Precio promedio del estaño

Ingresos nacionales efectivos

Mill

ones

de

Bs.

Lib

ras

este

rlina

s

800

700

600

500

400

300

200

100

0

1900

1902

1904

1906

1908

1910

1912

1914

1916

1918

1920

1922

1924

1926

1928

1930

1932

1934

1936

1938

1940

1942

1944

1946

1948

1950

1.800

1.600

1.400

1.200

1.000

800

600

400

200

0


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Los industriales destacaban, además, la im-portancia de su sector en el futuro del país:al tratarse de una industria de transforma-ción “favorece a la economía nacional, aho-rrándole un 57% de divisas oro contra laimportación de artículos similares”. Asegu-raban que el aporte de la industria por im-puestos era de alrededor Bs. 30.000.000, yque, además, con Bs. 37.000.000 destina-dos a gastos de fabricación, jornales, suel-dos, combustible, etc., sostenían a “mu-chos obreros y sus familias”; y con Bs.24.000.000 utilizados en “adquisiciones yempleo de materia prima nacional” benefi-ciaban a la agricultura nacional (Ibid.). Re-marcaban, adicionalmente, que la materiaprima que consumían las industrias iba enaumento, especialmente en los tejidos delana, cemento y vidrios e incluso algodón.

Pero la realidad mostraba que la capacidadeconómica del comercio y la industria eramuy pequeña en relación con la minería ydependía, a su vez, de ésta. Para 1939, elcapital total de las diversas fábricas asocia-das a la Cámara Nacional de Industriasequivalía al 6,6% del capital total de 368empresas mineras. Además, el importantecrecimiento de la industria fabril duranteesos años se debía a una protección fiscalcambiaria y a la posibilidad de acceder atasas preferenciales de divisas generadaspor la exportación minera (Gutiérrez,1940). Esta “dependencia” en torno a laminería estuvo presente en la preocupa-ción de los industriales frente a la situacióneconómica nacional. Y fueron muy críticosante las políticas implementadas a raíz dela Guerra del Chaco.

Con su diagnóstico, la Cámara señalaba que elcrédito (los préstamos) debía resolver la cri-sis pero que lastimosamente no podían re-currir a él. En consecuencia, debía hacerse“un reajuste general en la vida pública y pri-vada”. Esto implicaba el “desarrollo indus-trial y agrícola del país” porque “el capital

más esencial de una Nación es la energía detrabajo”. La gran demanda era, de hecho, laprotección para permitir la industrializaciónen “un país nuevo como el nuestro, de esca-sa población y de limitada capacidad adqui-sitiva”. Pretendían así que el Estado limitaraalgunas importaciones. Necesitaban, sinembargo, un 43% de divisas para la adqui-sición de materias primas extranjeras. Ensíntesis, era claro para la Cámara que se te-nía que incentivar la industria:

… un viejo convencimiento nacional que Bo-livia necesita industrias propias pero no bas-ta el simple enunciado o el simple deseo deque ellas existan, sino que es preciso atraer-las, implantarlas, protegerlas de la compe-tencia extranjera (ALP BS C. 36 No. 1. Im-puestos Municipales, 1939).

¿Retorno al proteccionismo?

En su alegato, los industriales solicitarontambién que se pusiera fin a los impuestosexcepcionales creados por Ley del 30 deseptiembre de 193244 en lugar de buscar suampliación como pretendía la política delgobierno. Para entonces se considerabaque había “un fuerte impuesto a la manu-factura fuera de otros recargos” y un im-puesto fabril que las importaciones al co-mercio no pagaban45. Se demandaba, portanto, en función de la importancia de la in-dustria textil que se reputaba como “fuentede riqueza”, que junto con la protección dela industria de consumo hubiese una “pro-tección del impulso del Estado”46.

De hecho, la Cámara de Industrias y sus aso-ciados abogaron constantemente por el re-torno al proteccionismo. Así, en 1939 re-cordaron que hasta 1932 estaban “bajo elrégimen proteccionista del Estado y hoypagan aduana, impuestos ordinarios y ex-traordinarios”47. Gran parte de esta de-manda provenía de la industria textil, que


158

cionales. En 1930 se presupuestaron Bs.140.000 por el impuesto a las utilidades decasas comerciales e industriales, mientrasque el impuesto sobre utilidades de las em-presas mineras se planificó en Bs.3.000.000, es decir 21 veces más. Fue enlos años treinta cuando empezó a vislum-brarse un relativo desarrollo industrialfuertemente concentrado en La Paz (90%de las ventas en 193842), aún pequeño conrelación al desarrollo minero. En el presu-puesto de 1938 se calculaba que diferentesimposiciones sobre la actividad industrialllegarían a Bs. 22,42 millones, equivalen-

tes al 8% de los ingresos nacionales. Entrelos impuestos más importantes se halla-ban los que gravaban la producción de be-bidas alcohólicas (Bs. 10 millones), las uti-lidades industriales (Bs. 6 millones) y lasventas (Bs. 6 millones).

El diagnóstico: fomentar y proteger la industria

Manifestando su preocupación por la reduc-ción de la cuota de exportación de estaño(las exportaciones estaban limitadas), en1939 la Cámara Nacional de Industriaspreparó un importante dossier sobre la si-tuación de la industria43. En ese documen-to los industriales se refirieron a la “situa-ción desfavorable de país monoproduc-tor” de Bolivia, agravada “por la condi-ción de estar sujeto nuestro principal pro-ducto exportable, el estaño, a las modali-dades (…) de restricción”. En ese marco,para la Cámara no era posible continuar“manteniendo como base angular denuestra economía al estaño cuyas condi-ciones nos llenan de optimismo y produ-cen otras una depresión enorme”. De ahíque consideraran fundamental “buscaren la riqueza latente de nuestro suelootros productos que hagan menos sensi-bles los fatales períodos de crisis de nues-tras exportaciones”.

El diagnóstico de la economía del país y de lasituación de la industria era evidente. Porun lado se señalaba que la deuda externaestaba en mora y que la deuda interna as-cendía a Bs. 418.074.100; por otro, consi-derando que los ingresos del Estado se ba-saban en diferencias de cambio, señala-ban que se vivía en una situación de “ficti-cio bienestar”. Por ello, planteaban la nece-sidad de llevar a cabo verdaderos cambios:nivelar los presupuestos, analizar y revisarel régimen impositivo y no votar presu-puestos extraordinarios.

Industria y manufactura en el siglo XIXHacia mediados del siglo XIX, según Dalence (1851), los teji-

dos no constituían más que el 3% de la industria, siendo la ela-boración de bebidas alcohólicas como la chicha, vinos yaguardientes (26%) uno de los rubros más importantes del sec-tor (Barragán, 2001).

A pesar de que la industria textil era poco importante en tér-minos de su valor en pesos, sí lo era en el número de estableci-mientos y de artesanos empleados en este rubro. Dalence re-fiere a casi diez mil personas, lo que significaba el 2% de la po-blación (Ibid.).

RECUADRO 2.7

42 En 1938, la Octava Memoria de la Cámara Nacional de Industrias permite apreciar que el 90% de las ventas industriales sedebía a empresas ubicadas en La Paz. ALP BS C 36 No. 1. Memoria, Octava Memoria, 13 de abril de 1939.

43 “El Directorio de la Cámara Nacional de Industrias, hondamente preocupado con la difícil situación económica que atraviesa elpaís, debido a conocidos factores creados por la Guerra del Chaco y agravada con la nueva reducción de la cuota deexportación de estaño que afectará de manera apreciable la disponibilidad de divisas económicas.” Adjuntan entonces variosacápites sobre la “Situación económica”, la “Situación de la Industria”, “Exportaciones e Importaciones”, “Defensa contra elDumping”, “Materias Primas”. ALP BS C 36.

Producción en las haciendas. Fuente: Archivo de La Paz.

44 ALP BS C. 36 No. 1. Copia. Impuestos Municipales, 1939.45 ALP BS C. 36 No. 1. Carta del 29 de febrero de 1940 al Ministro de Industria.46 ALP BS C. 36 No. 1. Copia. Impuestos Municipales, 1939.47 ALP BS C. 36 No. 1. Copia. Impuestos Municipales, 1939. De igual manera, a fines de 1937, “Bolivianas Unidas”, una

compañía de sombreros, señalaba que se habían establecido al amparo de la Ley de 15 de mayo de 1931 pero que despuésse cancelaron las liberaciones de derechos (ALP BS C. 36 No. 1. Carta de Bolivianas Unidas al Director General de Aduanas,10 de diciembre de 1937).


161

En 1942 se decía que una política industrialdebidamente dirigida era absolutamentenecesaria dada la “verdadera y alarmantepostración”. Se planteaba que no se podía“aspirar al dominio de los mercados inter-nos y mucho menos a la conquista de losmercados extranjeros sino se adoptanmedios eficaces de cooperación y de ra-cionalización industriales, medios de pro-tección y fomento a las industrias”. Con-cretamente solicitaron una política deprotección de la industria nacional en lasempresas estatales y semi-fiscales, la dig-nificación del trabajo técnico y moral, lacreación de cursos para obreros y apren-


160

era una de las más importantes. Ya a finesde 1937 solicitaron al Ministro de Hacien-da velar porque no se impongan graváme-nes a los tocuyos porque el tocuyo extran-jero no tenía ninguno48. Un año más tardese recordó también que la Ley de Emer-gencia (del 30 de septiembre de 1932) es-tableció gravámenes que en su mayoríaeran justificados pero que la industria tex-til, antes eximida de todo impuesto fiscal,departamental o municipal por políticasproteccionistas, enfrentaba ahora no sólouna situación de desprotección sino gravá-menes excesivos frente a otros artículos.La presión de la industria textil fue cons-tante en esos años.

Otro problema fueron las imposiciones dife-renciales existentes entre los diversos pro-ductos. Los artículos de lana pagaban el5,8 y hasta el 10% de su valor. El kilo de ca-simir de lana “en las clases corrientes” serecargaba con Bs. 4 y en las clases más fi-nas hasta Bs. 16. Las mantas y ponchos te-nían un recargo de Bs. 5 a 10 por kilo y lasfrazadas entre Bs. 3 y 8:

Que no es equitativo ni racional que mientrasse grava un kilo de harina con un centavo y unkilo de algodón con 20 centavos, el kilo de te-jido de algodón con 20 centavos, el kilo de te-jido de lana tenga que soportar un impuesto orecargo que fluctúa entre 4 o 16 Bs. (ALP BSC. 36 No. 1 Impuestos Municipales, 1939).

El “compro boliviano” de los años treinta

Una de las propuestas de la Asamblea de In-dustriales fue un proyecto de decreto queestablecía “el trámite que debe seguirse enlas propuestas para adquisiciones que ha-ce el Estado para la administración”. Elconsiderando del decreto señalaba:

que es deber del Estado proteger la produc-ción nacional para incrementar la riqueza

del país y porque a su desenvolvimiento pro-vee con recursos monetarios en oro siendogravoso hacer compras en el extranjero dis-poniendo de iguales productos en el país…

El proyecto planteaba que todas las adquisi-ciones del Estado debían establecerse confirmas comerciales e industriales estable-cidas en el país y matriculadas en las Cá-maras de Comercio. Además, se daría pre-ferencia a las que ofrecieran productosnacionales49.

En 1940, el presidente de la Cámara de In-dustrias, Ernesto Araníbar, y el secretariogeneral, Arturo Taborga, en carta al minis-tro de Industria señalaron que habían rea-lizado una cuidadosa revisión de los im-puestos creados desde hacía dos años y“que sumados llegan a sobrepasar el límiteimpositivo que puede soportar la industriacon la consecuencia de una enorme gravi-tación sobre el consumidor”. Poco despuésse dirigieron al Senado comunicándoleque estaban enterados del estudio de va-rias ordenanzas remitidas por las munici-palidades y juntas municipales que au-mentaban “en proporción exagerada losimpuestos antes vigentes”, creando otrosque afectaban directamente la producciónde tal manera que se tenía un “régimen tri-butario muy pesado”. Asimismo, remitie-ron una carta al presidente de la ComisiónLegislativa de la Cámara de Diputados envista de que se estaría realizando una revi-sión de los decretos de anteriores gobier-nos que, según ellos, habían “entorpecidola administración y creado a la industriamuchas dificultades”. Y sobre la base de unanálisis corto y general sobre el régimentributario, los impuestos a las divisas, losimpuestos municipales, las adquisicionesdel Estado y el tipo de imposiciones, sugi-rieron un conjunto de recomendaciones afin de simplificar y reducir los gravámenesque pagaba la industria y otras acciones fa-vorables al sector50.

48 Se decía que la municipalidad de Cochabamba estableció el impuesto de Bs. 0,10 por metro de tocuyo nacional que seimportara a ese distrito. El problema era que ello significaba un recargo de Bs. 3,66 por pieza para el tocuyo nacional cuando eltocuyo extranjero no tenía ningún gravamen (ALP BS. C. 36 No. 1. Carta al Señor Ministro de Hacienda, 4 de noviembre de1937).

49 ALP BS C. 36 No. 1. Documento del 3 de enero de 1939.50 ALP BS C. 36 No. 1. Carta al Sr. Presidente de la Comisión de Legislatura de la Cámara de Diputados, 22 de julio de 1940.

dices, el envío a universidades y escuelasindustriales y comerciales y los présta-mos para la producción. Abogaron, final-mente, por la articulación económica delpaís:

Jamás podremos hablar de independenciaeconómica mientras nuestros gobernantes ylegisladores no encaren la realidad de con-junto de los problemas económicos naciona-les y mientras se mantenga desarticulada ala minería y a la industria con criterios de so-lución ocasional y desorgánica (ALP BS C 36No. 1 Carta de la Cámara de Industrias, sinfecha, por asociación 1941 o 1942).

Comercio y vías decomunicación en el siglo XIXEl comercio interno fue muy reducido si se

contempla el carácter predominantementerural de la sociedad y su producción de autosubsistencia. El intercambio de manufactu-ras era pequeño (18%). Y el intercambio agrí-cola estaba constituido fundamentalmentepor dos productos: la coca (54%) y los gra-nos (22%). Las vinculaciones entre distintasregiones eran escasas y circunscritas a anti-guos caminos coloniales: un viaje de SantaCruz a Cochabamba tomaba 30 días y deSanta Cruz a Cobija tres meses.

Hacia 1826 los caminos eran sólo para mu-las y llamas. Desde la ciudad de La Paz la víamás rápida y expedita hacia el puerto era Ari-ca tomaba entre siete y ocho días, mientrasque para el puerto de Cobija podía requerir in-cluso tres semanas. La ruta a Buenos Aires sela hacía en vagones desde Jujuy, mientrasque la ruta por Arica se hacía a lomo de mula.

Con relación a las exportaciones, éstasestaban concentradas en plata y oro queconstituían el 95% del monto total. Losproductos importados, fundamentalmenteen manos de ingleses, consistían en texti-les de algodón y lana (65%), mientras quelos insumos para la industria minera alcan-zaban apenas al 8%.

En la época, dos posiciones aparecieronrespecto al comercio exterior: la primera es-taba en desacuerdo por el carácter desigualdel comercio pues se importaba más de loque se podía exportar; estaba en contra,además, de acuerdos arancelarios que be-neficiaban a los otros países pero escasa-mente a Bolivia. La segunda posición, encambio, consideraba que el intercambio co-mercial no sólo era beneficioso sino intrínse-camente bueno y civilizador.


RECUADRO 2.8

Antes de los ferrocarriles el transporte de los minerales era sólo posible a lomo de animales. Fuente: Familia Arce.


163

formaciones que tienen la particularidad derecibir el reconocimiento político de diver-sos actores y por tanto la legitimidad nece-saria para convertirse luego en antecedente.Son algo así como “títulos” que detentan elpoder de convocar, pero también de recla-mar con la ilusión de que se conviertan enrealidad. Esa esperanza estuvo presente enpresupuestos de ingresos y de gastos siem-pre desfasados y desiguales, de tal maneraque el Estado, con escasa capacidad imposi-tiva, apelaba a créditos que se convertían asu vez en nuevos espacios de disputa entresectores y entre regiones.

a) Los deslices fiscales como constante

Un desliz es un paso en falso, un desvío en elcamino trazado. No implica apartarse del re-corrido establecido, sino reconocer la exis-tencia de un bache momentáneo. En el casode los presupuestos en Bolivia, más que undesliz pasajero lo que tenemos son deslicesperpetuos. Lo que era excepcional se con-vierte en norma. Aquello que en determina-do momento pudo haber sido un traspié setransforma en cultura política. Por ello soste-nemos que los presupuestos de ingresos ygastos votados y aprobados por el Congresoconstituyen “eternos deslices fiscales” en lamedida en que año tras año, gestión trasgestión, consignan déficit perdurables.

De ingresos, gastos y “quebrantos”

La aprobación de presupuestos deficitariosen el Congreso Nacional generaba un pro-blema reiterado y hasta asumido, pero lasituación se agravaba cuando la brechaentre ingresos y egresos planificados seampliaba más allá incluso de lo presu-puestado. Los datos así lo demuestran. Enel período de 1909-1911, por ejemplo, sepresentaron importantes “quebrantos” enel Tesoro Nacional.

Esta constante deficitaria era objeto de preo-cupación y análisis en el Congreso. Así, en

1903 se informó que el presupuesto vota-do había calculado como ingresos Bs.9.148.350, mientras que el rendimientohabía sido inferior (Bs. 5.969.652,73)54.Ante esa situación, el Ejecutivo se habríavisto en la necesidad de “pedir empréstitosde los bancos, ordenar descuentos sobrelos sueldos de los empleados civiles y ecle-siásticos, así como sobre las asignacionesmunicipales”55.

Además de esta “crisis del Tesoro Nacional”,innumerables y fuertes obligaciones seacumulaban con el propósito de la defensa“del territorio del Acre, invadido una y otravez por fuerzas filibusteras organizadas enla frontera”56. Ante la ausencia de dinero,por parte del Estado se realizaron emprés-titos de los bancos emitiendo vales de Te-sorería. El monto de estos empréstitos as-cendió a más de un millón de bolivianosdestinados a los “gastos por equipo, movi-lización y mantenimiento de las fuerzasexpedicionarias, [y] la repatriación de losdefensores de Puerto Acre”.

Pero el presupuesto de gastos, y por tanto eldéficit, se abultaba por otras obligacionesasumidas por el Estado. Para el año 1912,el Presidente Eliodoro Villazón explicó queel Ejecutivo presentó un presupuesto condéficit apreciable porque se incorporó “elservicio de los policías de la República en elpresupuesto nacional” y debido a que sereservaron rentas para los departamentos.En ese sentido, pidió al Congreso Nacionalcelo para “no abultar aún más los gastos niabundar en autorizaciones de emprésti-tos”57. El presidente del Congreso, Bene-


162

Otro problema de la industria era el aprovi-sionamiento de materias primas que engran parte provenían del exterior. Es el ca-so de la producción de alcohol. En 1941, laCámara decía que la industria alcoholeraestaba dispuesta a comprar en el país todala materia nacional como al parecer se es-taba estudiando en el Ministerio de Ha-cienda y en la Cámara de Diputados. Seña-laban, sin embargo, que el problema radi-caba en la disponibilidad y en los precios.Para la Cámara, hacer alcohol con azúcarmoscabada, chancacas y melazas era ab-solutamente factible, pero la chancaca deSanta Cruz “no alcanzaría para abastecerdurante una quincena el consumo de unsola fábrica de alcohol de La Paz”. Señala-ban también el tema de precios: entre1934 y 1940, por ejemplo, el quintal dechancaca había subido de Bs. 60 a 170. Deahí que sostenían el uso de azúcar blancapara la fabricación de alcoholes51.

En esta pugna permanente por ampliar labase fiscal, el Estado buscó la forma de lo-grar una mayor tributación de la indus-tria. En 1947 se propuso un impuesto alcapital (“limitación al 10% anual sobre elcapital”) que fue considerado por la Cá-mara Nacional de Industrias como con-traproducente porque las utilidades noestarían ligadas al porcentaje mayor omenor que pueda recargarse al costo delas mercaderías sino a las ventas52. La Cá-mara adujo también que esta medida po-día provocar la fuga de capitales, proble-mas sociales por el cierre posible de algu-nas fábricas y disminución de los ingre-sos para el fisco53.

De todas maneras el aporte de la industria ydel comercio al erario nacional logró as-cender, consolidándose imposiciones so-bre las utilidades de los empresarios. Porejemplo, en el presupuesto de 1949 las uti-lidades que debían pagar los industrialeseran de Bs. 73.000.000, equivalentes al3% del total de los ingresos nacionales.Asimismo, el movimiento interno de pro-

ductos, como la cerveza o los cigarrillos,llegó a suponer importantes ingresos parael Tesoro Nacional que, en el período estu-diado, alcanzan relevancia en el presu-puesto de 1954.

2.2. Más gasto, ¡nuevos préstamos!

El Estado ha sido y es el centro de disputamás importante en torno a la disponibi-lidad y asignación de recursos. Esta con-tienda permanente por las decisiones yrecursos –a veces más imaginarios quereales–, junto a la ausencia de una iden-tificación plena de ese Estado con unaclase o grupo social, explican que tal es-pacio de poder no sólo se encuentre “ja-loneado” por diversos actores e intere-ses, unos con mayor poder que otros, si-no también ante la obligación de acce-der al diseño y aprobación de presupues-tos que amparan las demandas diseña-das y enarboladas por diversas élites lo-cales y sectoriales.

Nuestra lectura muestra que los presupues-tos plasman complejas y continuas nego-ciaciones entre el Estado y las elites. En elmedio siglo analizado (1900-1954), dife-rentes gobiernos, autoridades de distin-tos partidos y tendencias, múltiples reu-niones de diputados y senadores, variospresidentes y gabinetes, diseñaron yaprobaron presupuestos de gastos muypor encima de los presupuestos de ingre-sos calculados. Se trata de una conductapersistente que no necesariamente se ex-plica por malos cálculos, incompetenciade planificación o voluntad expresa de hi-potecar el país. Habitan aquí demandas,negociaciones, presiones y resistencias.

¿Qué significa asentar y escribir un determina-do presupuesto en el papel? Es como marcarpara hoy, pero también para el futuro, las pe-ticiones y conquistas; es sentar huella y pre-cedente. No se trata, por tanto, de sólo “unpapel”. Constituye el registro de las deman-das y anhelos, de políticas públicas y trans-

51 ALP BS C. 36 No. 2. Carta de E. Araníbar y A. Taborga de la Cámara de Industria a los S.S. de la H. Cámara de Diputados, 12de febrero de 1941.

52 ALP BS C. 36 No. 1. Carta dirigida al Señor Ministro de Economía Nacional, 21 de noviembre de 1947.53 ALP BS C 36 No. 1. Cámara Nacional de Industrias, 1947.

CUADRO 2.3 Presupuestos aprobados con déficits, 1909 y 1910

Presupuesto Déficit Ingresos Quebrantode ingresos aprobado en el realessancionado Presupuesto

1909 13.300.000 4.154.636 11.847.230 1.452.7691910 13.540.000 347.430 12.744.029 795.970

Fuente: Redactor del Congreso Nacional, Legislatura Ordinaria de 1912 (1913).

54 Redactor, s.f.: 9.55 Redactor del Congreso Nacional de 1903, s.f.: 9.56 Redactor del Congreso Nacional de 1903: 21.57 Redactor del Congreso Nacional, Legislatura Ordinaria de 1912, 1913: 103.



165

dicto Goitia, señaló a su vez que en el pre-supuesto se dio particular atención a telé-grafos, obras públicas departamentales ycreación de nuevas provincias, cantones,vice-cantones y secciones municipales. Semencionó también que en el ámbito de lainstrucción y la alfabetización se había pre-visto una partida para “fundar escuelas fis-cales en todos los cantones y vice-canto-nes de la República” y Bs. 10.000 para es-cuelas indígenas58.

Encontramos entonces como una constantela sobreestimación de los ingresos presu-puestados, que muy pocas veces coincidí-an con los recursos reales obtenidos. Losdatos proporcionados por Paul Drake (Cua-dro 2.4), que muestran los ingresos y gas-tos presupuestados y los ingresos y gastosefectivos entre 1911 y 1931, permiten apre-

ciar que a lo largo de veinte años los ingre-sos presupuestados fueron similares a losefectivos en una sola oportunidad: 1913. ElEstado subestimó los montos recaudadosen seis oportunidades (1911, 1912, 1916,1917, 1923, 1924), pero sobreestimó el to-tal de sus recursos en 14 ocasiones. En estemismo período, entre 1911 y 1931, fueronaprobados 14 presupuestos con déficit ini-ciales, los que algunas veces llegaron a ex-pandirse aún más de lo planificado (comoen 1919, 1922 y 1928).

Veamos más datos que confirman esta ten-dencia. Entre 1913 y 1930 (Gráfico 2.10)se observa un crecimiento en los ingresosnacionales –frenados luego del crash de1929–, pero no se logró igualar el montode los gastos. En cambio, los egresos efec-tivos fueron constantemente superiores a

GRÁFICO 2.11 Ingresos y gastos nacionales: déficit fiscal (1933-1950)

Fuente: Delgadillo (2001).

Año

s

Millones de bolivianos

-1.000 -500 0 500 1.000 1.500 2.000 2.500

1949

1947

1945

1943

1941

1939

1937

1935

1933

Déficit fiscal

Ingresos efectivos

Gastos efectivos

58 Redactor del Congreso Nacional, Legislatura Ordinaria de 1912, 1913: 99.

CUADRO 2.4 Ingresos y egresos (1911-1931)

Ingresos (millones de Bs.) Egresos (millones de Bs.)Presupuestados Efectivos Diferencia Presupuestados Efectivos Diferencia

1911 13 17 4 18 17 -11912 17 20 3 17 19 21913 22 22 0 22 24 21914 22 16 -6 25 19 -61915 17 13 -4 22 15 -71916 15 16 1 23 20 -31917 17 19 2 26 24 -21918 33 30 -3 36 33 -31919 31 25 -6 38 35 -31920 49 30 -19 54 36 -181921 32 24 -8 47 34 -131922 36 23 -13 40 37 -31923 25 29 4 38 35 -31924 39 41 2 45 45 01925 50 42 -8 50 48 -21926 48 43 -5 48 42 -61927 49 46 -3 50 47 -31928 52 45 -7 56 61 51929 62 49 -13 61 53 -81930 53 36 -17 53 49 -41931 28 23 -5 32 32 0

Fuente: Drake (1989).

GRÁFICO 2.10 Ingresos y gastos nacionales: déficit fiscal (1913-1932)

Fuente: Delgadillo (2001).

Déficit fiscal

Ingresos efectivos

Gastos efectivos

-20 -10 100 20 30 40 50 60 70

1931

1929

1927

1925

1923

1921

1919

1917

1915

1913

Año

s

Millones de bolivianos


167

supuesto con gastos que ascendían a Bs.44.196.636, que fueron reducidos en Bs.9 millones. Pero los ingresos seguían sien-do insuficientes ya que incluso con varioscambios llegaron a Bs. 30 millones, sin al-canzar el monto consignado en los gas-tos60. Meses después el presidente Bautis-ta Saavedra informó que las rentas alcan-zaron la suma de Bs. 23.047.275,69 y quelos gastos fueron de Bs. 46.997.588,40.Para saldar la diferencia se habían em-pleado Bs. 10 millones emitidos en valesde aduana61 y un millón de dólares presta-do por “Equitable Trust”62.

Una nueva crisis internacional generaría esemismo año nuevas preocupaciones para elEstado. A pesar de la situación crítica, elgobierno logró dos millones de dólares dela Union Allumetiére belga en 1930 –gra-cias a la concesión del monopolio estatalde fósforos– que le permitió sobrellevar lacrisis fiscal inherente al crash (Huber,2001). Si bien los problemas surgidos entorno al voto de presupuestos sin balancese resolvieron posteriormente (Cuadro2.4), el gasto de recursos más allá de lasposibilidades del país fue una constante alo largo de la primera mitad del siglo XX.

b) El clamor regional por ferrocarriles

Otra cuestión fundamental de disputa res-pecto al Estado radica en el requerimientode redes ferroviarias como principal meca-nismo de articulación con los mercadosexternos e internos. El acceso a medios detransporte se presentó como una de lasprincipales demandas de las regiones y dedeterminados grupos. Con la llegada al po-der de los gobiernos liberales (1900), y co-mo la ecuación ferrocarril igual progresoera generalizada entre esos grupos, la pre-ocupación gubernamental por la moderni-dad ferroviaria adquirió un rol primordial(Klein, 1982).

La conexión de los centros mineros con los puertos

Desde fines del siglo XIX, los ferrocarrilesfueron uno de los temas principales de laagenda de las empresas mineras y tam-bién de la agenda política del país. Luegode la derrota del Pacífico (1879), los sucesi-vos gobiernos conservadores (1884-1899)tuvieron como una de sus principales pre-ocupaciones la conexión de los centros mi-neros productores con los puertos del Pací-fico. Se buscaba introducir el mineral almercado mundial en términos competiti-vos, requerimiento aún más urgente parael objetivo de abaratar los costos de pro-ducción tras el descenso en el precio de laplata (Pérez, 1999). Así, bajo la presidenciade uno de los más importantes producto-res de plata, Aniceto Arce, se terminó el fe-rrocarril que conectaba Antofagasta conUyuni (1889), el cual fue posteriormenteampliado hasta Oruro (1892).

Los sectores dirigentes de los nuevos Esta-dos andinos coincidieron en diagnosticarque el precario sistema de transportes es-trangulaba su potencial crecimiento econó-mico (…). El ferrocarril significaba para losrepresentantes de la clase política y econó-mica, como para el sector más ilustrado dela ciudadanía, el símbolo del progreso veni-dero, el instrumento indispensable para al-canzar el auténtico desarrollo económico dela nación (Aycart, 1998)63.

Las “compensaciones” e “indemnizaciones”por la pérdida de territorios constituyeroningresos que se esperaba fueran destina-dos a los ferrocarriles. Así, en 1903, duran-te la sesión de clausura del Congreso Na-cional, se hizo referencia al tratado con elBrasil celebrado por Fernando Guachalla yClaudio Pinilla:


166

los ingresos efectivos, llegándose muchasveces a diferencias muy amplias. En 1919,1921, 1922, 1928, 1930, 1931 y 1932 setuvieron desfases cercanos o superiores alos diez millones de bolivianos (los egresoseran prácticamente 1,5 veces mayores alos ingresos nacionales).

En el período 1933-1950 (Gráfico 2.11), lasconstantes diferencias entre ingresos ygastos continuaron. Durante la Guerra delChaco se presenciaron las mayores dife-rencias: los egresos llegaron a representar3,5 veces más que los recursos reales conlos que contaba el Estado. Los cuatro añosposteriores a la contienda fueron los úni-cos de este período en los cuales hubo dife-rencias positivas entre ingresos y gastos.Los denominados gobiernos “socialistasmilitares” (1936-1939) se caracterizaronpor el intento de generar un nuevo marcofiscal logrando así incrementar los ingre-sos estatales. En sus estrategias fiscales re-saltaba la emisión inorgánica de dinero.Luego, a pesar de la coyuntura favorablepor la Segunda Guerra Mundial, el déficitfiscal continuó siendo la norma. La brechase fue incrementando una vez finalizada laguerra en Europa y se presentó un nuevoperíodo inflacionario que, esta vez, amplióla distancia entre egresos e ingresos (en1950 los egresos llegaron a representar 1,4veces los ingresos recaudados).

Frente al déficit, ¡préstamos!

Una consideración fundamental con rela-ción al déficit fiscal como constante radicaen las dificultades para prever los ingresosnacionales debido a la dependencia delcomportamiento de las exportaciones enlos mercados mundiales. Esta situación seejemplifica en varios momentos. Así,mientras en 1912 un buen desempeñominero permitió que los ingresos efecti-vos excediesen a los presupuestados enmás de tres millones de bolivianos(McQueen, 1925), el inicio de la PrimeraGuerra Mundial generó serios inconve-

nientes. El impacto provocado por la gue-rra a las finanzas públicas creó la necesi-dad de acceder a endeudamiento externoy recurrir a recursos internos. No es casualque las mayores brechas se produjeran enmomentos en que el mercado mundialpresentaba situaciones particulares. En1920, por ejemplo, mientras los ingresosplanificados fueron de alrededor Bs. 49millones, los recursos obtenidos alcanza-ron apenas a Bs. 30 millones. Como bienseñala McQueen (1925), la planificaciónexacta de los ingresos era casi imposibledebido a que la mayoría de los ingresosdependía de factores externos.

¿Qué hacer frente a los constantes déficit fis-cales? ¿Cómo enfrentarlos? La solución fre-cuente, más que incrementar ingresos oreducir gastos, radicó en los empréstitos.La relación entre déficit presupuestario ypréstamos fue directa y en muchos casosexplícita. La necesidad de flujos externosse caracterizó por la imposibilidad del Te-soro Nacional de generar nuevos recursosque permitiesen el cumplimiento de obli-gaciones contraídas.

En 1914 se obtuvo un empréstito de cortoplazo por 70.000 libras esterlinas de pres-tamistas internacionales y 96.500 librasesterlinas –equivalentes a Bs. 2.081.250 aun tipo de cambio de Bs. 12,50 por libra es-terlina– de casas bancarias locales (Huber,2001). Estos recursos fueron contratadoscon el propósito exclusivo de atender elservicio de la deuda externa y enfrentarproblemas fiscales. Un año después, a finde aliviar pesadas cargas en la banca boli-viana, se obtuvo un nuevo crédito de cortoplazo por US$ 1.000.000. Debido a que lascondiciones mejoraron más adelante estoscréditos temporales pudieron ser pagadosrápidamente (McQueen, 1925)59.

La crisis internacional de 1920 volvió a afec-tar los ingresos nacionales y la necesidadde endeudamiento se hizo presente nue-vamente. En 1921, a pesar de diversas re-bajas, el presupuesto era todavía deficita-rio. El gobierno envió al Congreso un Pre-

59 Huber (2001) presenta datos en los que se observa que a lo largo de la Primera Guerra Mundial se redujo el acceso al créditoexterno en contraste con el incremento del endeudamiento interno. Esta situación respondería también a condicionescambiarias favorables (McQueen, 1925).

60 Redactor de la Convención de 1921, 25 de junio: 21.61 Se emitieron vales de aduana en varias oportunidades con el fin de solventar problemas fiscales: en 1915 se emitieron Bs.

10.250.000, en 1919 Bs. 7.200.000, en 1921 los mencionados Bs. 10.000.000 (McQueen, 1925).62 Redactor del Congreso Nacional, Legislatura Ordinaria 1922, 1923.63 Para el caso ecuatoriano, anota Acosta (2003): “Antes de finalizar el siglo, comenzaron a reactivarse los intereses por

solucionar el problema de la deuda para conseguir una adecuada inserción del país en la economía internacional y, de paso,recibir recursos para construir el ferrocarril. La deuda externa y el ferrocarril eran temas prioritarios. La primera como unproblema para ser resuelto y el segundo como un mecanismo para lograrlo.”


169

ria peruana planteándose una alternativaal transporte marítimo chileno. Cuatroaños después se instalaba la vía entreOruro y Viacha y, hacia 1912, con la ejecu-ción del ramal Uyuni-Río Mulatos-Potosí,las tres capitales departamentales de oc-cidente, La Paz, Oruro y Potosí, tuvieronacceso a la movilización por trenes.

Poco después, en el año 1913, el departa-mento de La Paz adquirió mayor dinámicaeconómica y se consolidó como la princi-pal plaza comercial del país con la finaliza-ción del ferrocarril Arica-La Paz. Esta cone-xión, construida gracias a recursos chile-nos comprometidos en el Tratado de Pazde 1904, facilitó la afirmación de La Paz co-mo principal agencia aduanera del país.Ese mismo año la primera línea ferrocarri-lera se expandió con la finalización del ra-mal Uyuni-Atocha. Y en 1917 se terminóde expandir con la conclusión del tramoViacha-La Paz67. Pero el mismo año en quese logró la conexión entre La Paz, Oruro yPotosí (1917), se introdujo una novedad enla historia ferroviaria del país, pues con lavinculación entre los departamentos deOruro y Cochabamba la red ferrocarrileradejó de estar circunscrita a los departa-mentos de occidente.

Préstamos, pugnas, presiones

La presión surgida desde diversas regionesdel país por su demanda de acceder a estenuevo sistema de transporte fue adqui-riendo mayor fuerza y el tema ferrocarrile-ro se convirtió en fuente de tensión políti-ca para los diversos gobiernos centrales.En esa lógica se sitúa también la correla-ción que se produjo entre deuda externa yferrocarriles.

La escasez de recursos del Tesoro Nacional,así como la falta de inversión privada, ge-neraron la necesidad de acceder a deudacon el propósito de solventar la expansiónde la red ferroviaria hacia nuevas regio-nes. Así, aunque es difícil conocer conprecisión el destino final de los recursos

contratados, gran parte de ellos fueronflotados con el fin explícito de construirnuevas líneas ferroviarias68 (Cuadro 2.6).

La correlación entre deuda externa y cons-trucción de ferrocarriles puede asociarse ala presión ejercida por los principales gru-pos de poder y en especial por las elites mi-neras, pero también a las demandas surgi-das de fuerzas e intereses locales. Un claroejemplo, en las dos primeras décadas delsiglo XX, fue la conexión de la ciudad de LaPaz con los Yungas, que se convirtió en unade las principales solicitudes de algunossobresalientes representantes de la región.Tal demanda partía de una base materialcrucial para la economía paceña: el mono-polio en la producción de coca. La impor-tancia de este producto era tal que en 1913diversos impuestos sobre su producción ycomercialización fueron presupuestadospor el Tesoro de La Paz alcanzando a Bs.504.350, equivalentes a la mitad del totalde los ingresos departamentales.

En el año 1918, el diputado por la provinciaSud Yungas, José Luis Tejada Sorzano, ma-nifestó su satisfacción por el inicio de lasobras y por la existencia de recursos finan-cieros destinados al proyecto. A pesar dedificultades técnicas y del alto costo presu-


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La indemnización proveniente de la diferen-cia de valores en dicho canje deberá ser apli-cada al desarrollo industrial del país me-diante vías férreas de comunicación que denmayor unidad a la nación estrechando lasrelaciones de los departamentos entre sí ydesenvolviendo al propio tiempo la riquezade nuestros fértiles territorios (Redactordel Congreso Nacional,1903).

El propósito era “instalar líneas férreas en lamayor extensión posible de nuestro terri-torio, consultando la probabilidad de ase-gurar el interés de los capitales invertidos”.Había mucha claridad en torno a la necesi-dad y urgencia de “aproximar” entre sí adistintos centros de población “para fo-mentar la unidad nacional y dar impulso alcomercio interno y a las industrias locales,(así como respecto a) la conveniencia deabrir paso por distintas vías a nuestra co-municación internacional”64.

En la época se hablaba también de priorida-des y de planes paulatinos de conexión fe-rroviaria. El menú de necesidades y aspira-ciones era amplio: primero el tramo LaPaz-Oruro y Oruro-Cochabamba; estaba

también el ramal Uyuni-Tupiza, permitien-do la salida al Atlántico y luego vinculándo-se con Potosí. Se señalaba como prioridadlas redes Paraguay-Santa Cruz, Cochabam-ba-Chimoré, La Paz-Beni, Quiaca-Tarija,Potosí-Sucre y La Paz-Beni por Yungas. To-do un tendido de líneas anhelado y de-mandado por las regiones.

¿Cómo financiar semejantes obras? Se pro-puso enviar una comisión a Estados Uni-dos y Europa para obtener –mediante laentrega de fondos del país– un compromi-so de aporte del capital faltante, medianteun interés fijo y la amortización correspon-diente. Este capital sería garantizado portodas las líneas construidas y sus rendi-mientos, además de las rentas nacionalesen caso de deficiencia65.

Aunque el ambicioso plan no se completóni en la segunda mitad del siglo XX, a lolargo de las dos primeras décadas la redde ferrocarriles se expandió concentrán-dose en el altiplano boliviano, región en laque se ubicaban los centros mineros66.Una vez finalizada la conexión entre LaPaz y Guaqui (1904) se logró vincular lacapital política del país con la red ferrovia-

64 Redactor del Congreso Nacional de 1903: 190-229.65 Redactor del Congreso Nacional de 1903: 229-230.66 Es innegable el importante efecto que tuvieron los ferrocarriles a la hora de abaratar costos en la minería, pero lo comentado

por Contreras (1994) no deja de ser sugerente. Afirma que los problemas en el transporte del estaño hacia los puertos deexportación fueron resueltos con las políticas de expansión de las redes ferroviarias de los gobiernos liberales. Sin embargo,plantea que “persistió la dificultad para llegar desde las áreas de producción a las vías férreas y muchas veces este viajecostaba más que el flete ferroviario al puerto”. Patiño, con el fin de unir sus minas a la red troncal ferroviaria, construyó elferrocarril Machacamarca-Uncía en 1921. Asimismo, ante el problema que surgió en el traslado de los minerales desde loscentros productores hacia los ingenios, introdujo un sistema de andariveles.

CUADRO 2.5 Red ferroviaria en Bolivia hacia 1955

Vía Constructor Financiamiento Propiedad Extensión Inauguración(Km)

Antofagasta - Bolivia Empresa privada Privado Privada 534 1889Guaqui - La Paz Gobierno de Bolivia Estatal Privada 97 1904Arica - La Paz Gobierno de Chile Gobierno de Chile Estatal 241 1913Machacamarca - Uncía Simón I. Patiño Privado Privada 96 1923Villazón - Atocha Gobierno de Bolivia Crédito externo Estatal 198 1925Potosí - Sucre Gobierno de Bolivia Crédito externo Estatal 175 1943La Paz - Beni Gobierno de Bolivia Crédito interno Estatal 65 1954

y externo Cochabamba - Santa Cruz Gobierno de Bolivia Crédito externo Estatal 132 1932Corumbá - Santa Cruz Gobierno de Brasil Gobierno de Brasil Binacional 651 1949Yacuiba -Santa Cruz Gobierno de Argentina Gobierno de Argentina Binacional 579 1954

Fuente: Morales y Pacheco (1999).

67 Para las fechas de construcción de los ferrocarriles se consultó Arrieta (1998), Contreras (1994) y Pacheco (1999). 68 Huber (2001), citando a varios autores, menciona que el 60% de los recursos fueron destinados a fines improductivos y el

saldo fundamentalmente a la construcción de ferrocarriles.

CUADRO 2.6 Empréstitos contratados conel fin de construir ferrocarriles

Empréstito Líneas de FF.CC. Año de construcciónacordadas efectivo

Crédit Mobilier (1913) Tupiza- Villazón s.d.Chandler (1917) La Paz- Yungas InconclusoNicolaus (1922) Potosí- Sucre 1943

Cochabamba- InconclusoSanta Cruz

Dillon, Read & Cochabamba- InconclusoCompany (1927) Santa Cruz

Potosí- Sucre 1943Atocha- Villazón s.d.

South American Mining Atocha- Villazón s.d.Company (1929)

Fuente: Para los años de contratación de la deuda y sus propósitos Huber (2001). Para los años finales de construcción Pacheco (1999).



HUMANO EN BOLIVIA

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puestado, el inicio de la obra era una reali-dad. En efecto, el Congreso Nacional dictódiversas leyes que aseguraron un capitalde inicio para la obra. El diputado mencio-nó que fruto de diversos impuestos69, elaño 1918 el Tesoro Departamental de LaPaz contaba con Bs. 1.280.000 para finan-ciar el proyecto. Se había logrado ademásconseguir recursos provenientes del ex-tranjero mediante el empréstito Chandlerque aportó en 1917 con 500.000 libras es-terlinas (Bs. 6.665.000)70.

Mas tarde, el diputado Tejada Sorzano plan-teó la urgencia de extender la ruta másallá de Unduavi y sentó debate sobre laruta más optima que debía seguir el ferro-carril hacia las provincias de los Yungas.El diputado insistía en que la génesis delproyecto ferrocarrilero surgió para bene-ficiar a la región en su conjunto y no ex-clusivamente a una de sus dos provincias.Se opuso, por tanto, al proyecto que plan-teaba una vía que pase exclusivamentepor Nor Yungas y enfatizó la idea de cons-truir una vía equidistante entre ambas

provincias resaltando además la impor-tancia de la provincia Sud Yungas de lacual era representante:

Coroico y Coripata y todos sus centros adya-centes contribuyen actualmente al total de laproducción apenas con un 37% de coca; lasdos secciones de la Provincia Sud Yungas,entre tanto, aportan a esa cosecha un 58%,correspondiendo el resto a la Provincia In-quisivi. La línea férrea no puede pues des-viarse de la región que habrá de proporcio-narle mayor cantidad de carga, y para movi-lizarla con economía y ventaja deberá teneruna estación a lo menos de contacto en un si-tio conveniente donde esa importante pro-ducción pueda ser llevada para utilizar el Fe-rrocarril (1918).

El protagonismo económico de la provinciaSud Yungas en la región se complementa-ba con la existencia de recursos minerosimportantes en Yanacachi. En tal sentido:

El ferrocarril no llenaría tampoco “su fin deestímulo industrial” si como vía de penetra-ción se alejara de esa región minera que es laúnica hasta hoy descubierta y explotada enYungas, y de hacerlo, perdería también unfuerte tonelaje de carga, susceptible de pagartarifas remuneradoras para su explotación(1928).

Las disputas interregionales

Más notorias y complicadas que las luchaslocales fueron las disputas entre regionespor el tendido de vías de comunicación. Laconstrucción del ferrocarril Cochabamba-Santa Cruz es el mejor ejemplo para enten-der las demandas regionales de la época,dado que dos de los más grandes emprés-titos contratados por el país tenían entre

69 Por la Ley del 20 de octubre de 1914 se estableció la construcción del tramo La Paz - Los Yungas, destinándose Bs. 250.000reembolsados por el Tesoro Nacional al Tesoro Departamental de La Paz, por concepto de participaciones en el impuesto a lacoca. Añade Tejada (1918): “En 1916 se votó el impuesto de un Boliviano sobre cada cien kilos de mercadería extranjera quese interne al Departamento de La Paz. Ese mismo año se destinó la segunda hipoteca del Ferrocarril de Atocha a La Quiaca, yel 30% del rendimiento neto del Estanco de Tabacos, pero estableciendo que esos fondos llevaban ya en mira unaprolongación de la línea desde Yungas hasta un puerto navegable en el Río Beni. La legislatura del pasado año ha creado,finalmente, un impuesto sobre la exportación de cobre, destinando el rendimiento en el Departamento de La Paz a la mismalínea y su prolongación hasta el Beni.”

70 Se considera un tipo de cambio de Bs. 13,33 por libra (Delgadillo, 2001). Huber (2001) señala una cifra un poco más pequeña:el contrato de US$ 2.400.000 equivalentes a Bs. 6.576.000, con un tipo de cambio de Bs. 2,74 por dólar.

Memorándum de 1904. La luchapor el ferrocarril al OrienteLa Sociedad de Estudios Geográficos de

Santa Cruz mandó un memorándum al Con-greso en 1904 demandando la urgencia devincular el Oriente con el resto del país a tra-vés de la construcción del ferrocarril. El do-cumento cuestionó al gobierno su “empeci-namiento” con una política concentrada enel Pacífico y subyugada a Chile: “esta políti-ca… debe convenir quizás a los pueblos dela región andina; pero es absurdo, incom-prensible, querer abarcar… en esa políticaesclavizadora a los pueblos del oriente y nor-este de Bolivia. Esto equivale a querer con-trariar las leyes invariables de la naturaleza”.

“Nada significaría... esa política... si ellaestuviera encaminada a producir un benefi-cio de prosperidad nacional. Pero... estamospalpando… la ruina de la nación, y particular-mente de una de sus más ricas regiones, nosreferimos a los departamentos de SantaCruz y el Beni”.

“La ruina industrial económica de SantaCruz comenzó con la llegada de la primeralocomotora a Oruro.” “Presintiendo su inmi-nente mal, los cochabambinos fueron los pri-meros en atacar y oponerse a la construc-

ción del ferrocarril de Antofagasta a Oruro.Hoy parece que los cochabambinos hancambiado de opinión… pero lo que es a no-sotros los cruceños, no nos conviene de nin-guna manera esa prolongación sino se gra-van con un fuerte impuesto, los productos si-milares extranjeros, a fin de proteger los delpaís… estamos persuadidos que, el día enque llegue el ferrocarril a Cochabamba, em-pezará Santa Cruz a agonizar lentamente.”

“Al principio de la administración del Ge-neral Pando… se propuso ligar al oriente conel occidente por medio del ferrocarril BahíaNegra a Sucre… pero… ha cambiado de opi-nión… anunciando el propósito de invertirlos dos millones de libras esterlinas, de in-demnización por el Acre, en la construcciónde ferrocarriles lugareños de Viacha a Oruro,de Oruro a Cochabamba, de Sebaruyo a Po-tosí... Esa red de ferrocarriles tiene por obje-to poner a los pueblos del interior a disposi-ción del absorcionismo chileno”.

“Juzgamos que ese producto de la cesióndel Acre, región perdida… no debe emplearseen ferrocarriles onerosos y de puro lujo, máxi-me si ellos van a sojuzgar a Bolivia, colocándo-la bajo el influjo de Chile… y lo peor de todo,dando golpe de muerte al oriente y noreste.”

RECUADRO 2.9

Alrededor del tren que llega. 1910. Fuente: Archivo de La Paz.

En la plaza centralde Santa Cruz loshombres se alistanpara ir a la guerradel Chaco. Fuente: Colecciónparticular.

Fuente: Sociedad deEstudios Geográficos e Históricos de SantaCruz (2003).


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Nos hemos informado con ingrata sorpresade la supresión de todas las partidas que,para caminos, provisión de aguas, recons-trucción del colegio nacional y otras obraspúblicas de la ciudad de Santa Cruz y depar-tamento que representamos, se ha venidoconsignando desde años atrás, y muy espe-cialmente, desde la inauguración del pro-gresista gobierno del doctor Ismael Montes(Ibid.).

¿Santa Cruz versus Cochabamba?

En respuesta a los reclamos cruceños, a par-tir de 1917 el Congreso promulgó diversasleyes en las que se aseguraban algunos re-cursos para la construcción de la ferrovíaCochabamba-Santa Cruz. Sin embargo, en1927, en sesión de la Cámara Baja, la re-presentación oriental pidió informe al Mi-nistro de Fomento sobre las razones por


172

sus fines esta conexión que nunca logró re-alizarse. Los pedidos cruceños ilustran lastensiones que el tema ferroviario generóentre las administraciones gubernamenta-les y las regiones, así como el rol que ladeuda externa desempeñó en este campo.

Una primera diferenciación entre las regioneses que la construcción de ferrocarriles habíafavorecido a la región occidental, lo que per-mitió no sólo mayor fluidez en las exporta-ciones nacionales sino también un signifi-cativo incremento en las importaciones.Ello implicó que la región cruceña perdieraimportancia como abastecedora de alimen-tos a las minas y, consecuentemente, que sueconomía se viera seriamente mermada.

El pueblo de Santa Cruz, constantementepostergado y defraudado en sus justas aspi-raciones; ese pueblo que ha perdido losmercados naturales para sus productos,porque la vinculación preferente del altipla-no con el exterior ha abierto las puertas delcomercio nacional a los artículos similaresextranjeros; ese pueblo, en fin, que ni si-quiera puede contar con un regular caminode herradura que lo comunique con el restodel país (Finot, 1928).

El Tratado de Petrópolis –firmado con Brasilluego de la derrota del Acre– estableció,por un lado, un pago compensatorio de 2,5millones de libras esterlinas que se desti-narían a la expansión ferroviaria nacionaly, por otro, el compromiso brasileño de co-nectar, por medio de un ferrocarril, los tra-mos no navegables entre el Madera y elMamoré para facilitar la exportación delcaucho boliviano (Aycart, 1998). Sin em-bargo, parte del dinero recibido no se des-tinó a ninguna obra significativa en elOriente de Bolivia. Peor aún: el tramo fe-rroviario acordado fue finalizado sólo en laparte brasileña y gestó un nuevo problemaa la economía cruceña toda vez que el Be-ni, anterior mercado natural de la econo-mía cruceña, se vio invadido ante la com-

petencia extranjera introducida por elmencionado ferrocarril.

El movimiento económico de Santa Cruz dis-minuyó después de la crisis de la econo-mía de la goma en la década de 1910 y losprincipales movimientos comerciales delpaís se concentraron en la región andina.El decaimiento del Oriente provocó la re-dacción de varios documentos en los quese presentaron las quejas de la región entorno a la necesidad de establecer una lí-nea ferroviaria que pudiese dinamizar sueconomía vinculándola con la minería deoccidente. Desde la segunda mitad de ladécada de 1910, diversos representantesparlamentarios cruceños en el CongresoNacional resaltaron, continuamente, la ur-gencia de contratar recursos en el extranje-ro con el fin de que el ferrocarril llegase porfin a las tierras bajas del país.

Una expresión del reclamo regional en tornoa los ferrocarriles se expresa en la llamada“Representación de Santa Cruz”71 que, en1910, en carta al ministro de Gobierno yFomento, señaló que geográficamenteSanta Cruz era el “departamento más me-diterráneo” de la República y que no podíaexportar sus productos por los altos fletes ylos rudimentarios medios de transporte72.Consideraban, pues, que la ruina de SantaCruz estaba ligada a la competencia:

Está en la conciencia pública que desde queel ferrocarril de Antofagasta llegó a Oruro seestableció la competencia ruinosa de los ar-tículos extranjeros a los similares de SantaCruz como el azúcar, el arroz y otros que hansido desterrados totalmente de las plazas na-cionales de consumo y hoy apenas se puedeenviar suelas, alcoholes y café en muy redu-cida escala a Sucre y Cochabamba (Repre-sentación Oriental. Santa Cruz y el presu-puesto de 1910).

Los representantes cruceños recordaron, fi-nalmente, los enormes problemas de co-municación que existían, y señalaron:

71 Representación Oriental. Santa Cruz y el presupuesto de 1910. Observaciones y apuntes. La Paz, 1910 Carta de laRepresentación del departamento de Santa Cruz dirigida al Sr. Ministro de Gobierno y Fomento. Este documento está firmadopor Ángel Sandóval, Benigno Lara, Plácido Sánchez y Julio A. Gutiérrez.

72 Representación Oriental. Santa Cruz y el presupuesto de 1910. Observaciones y apuntes: 3.

Un emporio económico en el corazón de la AmazoníaUno de los más grandes pero olvidados

poderíos en América del Sur en el siglo XIX –adecir de Valerie Fifer (1990)– fue la Casa Suá-rez, emporio que surgió a partir de la explota-ción y exportación de la goma. Su influenciaresalta más aun cuando se conoce que sufuente de riqueza se encontraba en impene-trables selvas de las que se podía extraer lamateria prima sólo a través de pequeñas bar-cazas. De hecho, las duras condiciones delmedio geográfico provocaban la muerte decasi el 50% de la mano de obra en el intentode atravesar los ríos.

El impulsor de este gran emporio fue Nico-lás Suárez, quien se había dedicado antes ala explotación de la cascarilla. Enterado deque Edwin Heath había descubierto una rutade acceso directa al Mamoré a través del río

Beni, decidió incursionar en el comercio de lagoma estableciendo su base en CachuelaEsperanza (Ibid.).

El capital de la Casa Suárez hacia 1920 seestimaba en 40 millones de dólares. Para eseaño y sólo en la población de Riberalta, Suá-rez era dueño de 86 casas y propietario en eldepartamento del Beni de ocho millones dehectáreas (entre bosques amazónicos y cam-pos de pastoreo), 18 mil estradas gomeras,500 mil cabezas de ganado y seis lanchas avapor y remolques que podrían arrastrar has-ta 200 toneladas de carga (Roca, 2001).

Pero la economía de la goma no sólo fueimportante para la región; de hecho, entre1890 y 1920 este producto, junto a la plata yel estaño, constituyó uno de los principalessostenes de la economía boliviana. En 1920las exportaciones de goma representaron el20% del total nacional.

RECUADRO 2.10

Embarques fluviales que transportaban bolachas de goma. Fuente: Archivo de La Paz.


175

redes Oriental y Occidental, el desarrolloferrocarrilero del Oriente se consolidó gra-cias a créditos otorgados por Brasil y Ar-gentina, los que permitieron la conexiónentre Puerto Suárez-Santa Cruz (1948) yentre Yacuiba-Santa Cruz (1954) (Ybarne-garay, 1999).

Pero la construcción de ferrocarriles nosiempre respondió a criterios de uso ópti-mo de los recursos. El ferrocarril Potosí-Su-cre constituye el ejemplo más ilustrativode lo oneroso que resultaron algunos pro-yectos ferroviarios. La construcción finalse hizo efectiva recién en 1942 y cincoaños más tarde se mencionaba:

En cuanto al ferrocarril Potosí-Sucre, acusafallas imperdonables. Para el futuro es forzo-so transformar totalmente esta vía, que en laactualidad, apenas hace un servicio de pasa-jeros, dentro del máximum de incomodida-des. Se lo ha trabajado de cinco kilómetrospor año y cuesta ingentes sumas de dinero alerario nacional (Peña y Escobar, 1947)74.

De hecho, los dos empréstitos más impor-tantes que obtuvo el país (Cuadro 2.6) fue-ron destinados al tramo Potosí-Sucre, juntoal tramo Cochabamba-Santa Cruz. Estosdos trayectos fueron identificados comoantieconómicos pues el movimiento eco-nómico que generó su construcción difícil-mente lograba cubrir el monto de la deudacontraída para su realización. (Huber,2001). La constatación entonces es que apesar de sus potencialidades en el largoplazo, las obras públicas encaradas con losmontos obtenidos en el exterior ofrecíanescasas posibilidades de producir ingresosque facilitasen su pago (Drake, 1989).

c) Otra rencilla: la modernización urbana

¿Cómo eran y cómo debían ser las ciudadesdel país? Durante el primer tercio del sigloXX, las preocupaciones “modernizado-ras” en Bolivia no se ocuparon solamente

de los ferrocarriles, sino también del de-sarrollo urbano. Este asunto, vinculado alpresupuesto y a la deuda externa, consti-tuyó otro tema de negociación y disputaentre el Estado y diversos actores y regio-nes. Veamos.

Importantes referentes en la vida de la ciu-dad de La Paz, por ejemplo, señalaban ha-cia la década de 1920 que esta urbe no eramás que una aldea con un desarrollo impo-sible de equiparar con los de Lima o Santia-go. Siguiendo estos parámetros, tanto LaPaz como Cochabamba utilizaron recursosde la deuda externa para su moderniza-ción. En el caso cochabambino se contra-taron recursos del extranjero destinados asolventar el funcionamiento de importan-tes servicios urbanos como el tranvía y elalcantarillado. La Paz, por su parte, si bienen un primer momento decidió invertir enun proyecto ferroviario, optó luego por unproyecto de red de alcantarillado. Se con-traía deuda externa, pues, para propósitosde desarrollo urbano.

En 1913 el 26% de los egresos de Cocha-bamba estaban destinados al pago de inte-reses y amortización de obligaciones deri-vadas al Tesoro Departamental. Se conocetambién que en 1910 se contrataron 300mil libras esterlinas de la casa Erlanger (a6% de interés) para la construcción de doslíneas de tranvía entre Cochabamba y susalrededores y que 60.000 Bs fueron utiliza-dos para la construcción de alcantarilladode la ciudad. Diez años después el pago deintereses y amortización por obligacionesse incrementó, llegando a representar el51% de los egresos cochabambinos.

En el caso paceño una buena parte de los re-cursos generados en el departamento es-taban destinados al financiamiento delferrocarril hacia los Yungas. En 1923 seconsignaron Bs. 464.000 para “el trabajode alcantarillado en la Avenida Arce y Vis-cachani y la provisión de aguas y otrasobras de salubridad en La Paz y Obrajes”(con empréstito de Ullen Contracting). Es-te empréstito había sido contratado en


174

las que se posponía nuevamente la presen-tación de propuestas técnicas para dichoferrocarril, así como sobre los fundamen-tos legales que determinaban que el últimoempréstito colocado en Estados Unidos(Dillon, Read & Company) fuera destinadoen su totalidad a obras en la sección Cocha-bamba-Aiquile en evidente perjuicio deltramo Santa Cruz-Ichilo.

Días antes al conflicto, el diputado por SantaCruz, Enrique Finot, expresó su desacuer-do con la petición de realizar estudios téc-nicos en la vía Cochabamba- Chapare puesveía en tal proyecto un serio competidor alferrocarril Cochabamba-Santa Cruz, elcual “terminaría de sepultar las posibilida-des económicas del Oriente del país”.

Finot efusivamente señaló que mientras unproyecto respondía a un interés meramen-te regional, el otro tenía alcance nacional.La demanda cruceña intentó demostrarque su proyecto era de importancia nacio-nal para así ganar apoyo en el resto de lasregiones:

El ferrocarril Cochabamba-Santa Cruz no vaen busca, como el ferrocarril del Chapare, só-lo de tierras ricas que explotar; persigue launidad nacional, procura ligar el sud, el cen-tro y el norte de la República con una enormeporción del territorio patrio, poblada en granparte por una raza capacitada para entrar deinmediato en el concierto nacional y aportarsus valores y energías al engrandecimientocolectivo (1928).

Otra disputa entre actores y regiones en tor-no a los préstamos adquiridos tuvo lugardurante la legislatura 1921-1922 en la queel representante por Santa Cruz, Fricke Le-moine, propuso que los fondos del em-préstito aprobado se destinen al ferrocarrilCochabamba-Santa Cruz. Esto originó, co-mo era previsible, la reacción de otros re-presentantes del país que señalaron que sibien no tenían por qué oponerse a los “de-seos de las representaciones” de Cocha-bamba y Santa Cruz:

…también existen otros distritos cuyos fon-dos, destinados para la construcción degrandes obras de carácter nacional, al igualdel ferrocarril Cochabamba-Santa Cruz, hansido gastados en la administración del país(H. Benavides).

Rumbo a la integración Oriente-Occidente

Después de la derrota en la Guerra del Chaco,la generación de medios de transporte y decomunicación continuó siendo una tareaprimordial del Estado central. Emergiótambién una nueva conciencia sobre la ne-cesidad de integrar el país. Se reafirmaba,sobre todo, que el desarrollo nacional re-quería la incorporación del Oriente a laeconomía.

Diagnósticos de la época mostraban que elpaís pagaba considerables sumas de dine-ro por la importación de productos queeran característicos de la región oriental73.Es así que con la llegada de la Misión Bo-han y la consecuente creación de la Corpo-ración Boliviana de Fomento (CBF) empe-zó a concretarse el rumbo hacia la diversi-ficación de la economía nacional y la vin-culación con el departamento de SantaCruz. En ese marco, la mayor parte de losrecursos debían destinarse a la construc-ción de las carreteras Santa Cruz-Cocha-bamba, Santa Cruz-Montero, Santa Cruz-Camiri y Sucre-Camiri, así como al estudiode la vinculación entre La Paz-Rurrenaba-que y entre Tarija-Villamontes (Huber,2001). Como parte de este proceso, en1948 se demandó un nuevo crédito aEXIMBANK por US$ 16 millones para fina-lizar la carretera Cochabamba-Santa Cruz.Iniciadas las obras en 1943, la tan ansiadavinculación llegó por fin en 1954.

Otra prioridad en el plan de desarrollo delOriente fue el fomento a la producción pe-trolera y sus derivados que vislumbrabanenormes potencialidades para el creci-miento de la región. A pesar de que nuncalogró establecerse una conexión entre las

73 En 1939, por ejemplo, por la introducción de ganado vacuno, azúcar blanca, petróleo y derivados y tejidos de algodón secanceló una suma agregada de Bs. 17.103.456, equivalentes al 26% del valor total de las importaciones (Gutiérrez Guerra,1940).

74 Los mismos autores critican igualmente el tramo construido entre Río Mulatos-Potosí, afirmando que diversos interesescreados dieron lugar a una conexión que pasaba por lugares desérticos en desmedro de la conexión de otras regiones quepresentaban importantes potenciales agrícolas y/o mineros.


177

de éxito pero una razón de justicia nacionalporque no es dable sacrificar a unos en pro-vecho de otros más afortunados. La naciónal fin y al cabo tiene rentas y ya que la ex-traordinaria a que antes hemos hecho mé-rito, está haciendo el servicio de ferrocarri-les a favor de ciertos pueblos, era rigor dejusticia destinar algo de los subsidios ordi-narios para obras de más vital importanciaen los pueblos del Oriente (Representa-ción Oriental, 1910).

Era evidente pues que estaba en juego la re-lación entre el Tesoro Nacional y los Teso-ros Departamentales, es decir, entre la ad-ministración central y las administracio-nes regionales.

2.3. ¿Cuál Estado centralizado y homogéneo?

El imaginario de un Estado monolítico queno toma en cuenta sus diferentes niveles


176

1920, por US$ 2,25 millones a una tasa deinterés del 6% anual, con el fin de de-sarrollar sistemas de alcantarillado en LaPaz y Cochabamba.

Deudas departamentales, pago nacional

Eran significativos los montos de los tesorosdepartamentales destinados al pago deempréstitos por el financiamiento de pro-yectos. Ello explica que importantes por-centajes del presupuesto departamentalde La Paz y Cochabamba se destinaran apagar obligaciones contraídas en el extran-jero. Ambos podían hacerlo pues, como seobserva en los gráficos (2.12 y 2.13), tantoen 1923 como en 1930 tenían la mayor ca-pacidad de generar recursos.

En contraposición a los tesoros departa-mentales de La Paz, Cochabamba e inclu-so Potosí, el resto de departamentos difí-cilmente podía funcionar con los recursosgenerados en sus regiones. En ese marcose entienden las preocupaciones del dipu-tado cruceño Enrique Finot porque el Te-soro Nacional atendiese con sus recursosel desarrollo de algunas regiones. Si bienesta demanda fue atendida, el Estadocentral impuso que cualquier proyectodepartamental tuviese una contrapartede la región beneficiaria, aunque esto nosiempre se hizo efectivo. En estos casos,el Tesoro Nacional debió asumir talesdeudas (McQueen, 1925). Fue el caso delPresupuesto de 1923, cuando el TesoroNacional tuvo que destinar Bs. 270.000con el fin de cumplir una obligación de-partamental. Las quejas desde el PoderEjecutivo por el continuo incremento delos recursos y el escaso aporte de las re-giones fueron moneda común en los pri-meros treinta años del siglo XX. El Ejecu-tivo lamentaba que las regiones, a travésdel Parlamento, demandaran obras perosin aportar en la misma proporción. El re-sultado era que el Estado central estabaobligado a “inventarse” ingresos.

La dinámica en otras ciudades estuvo lejosde “la modernidad” de La Paz y Cocha-bamba. La Representación de Santa Cruzlamentaba en 1910 que en dicha capital“se bebía agua sólo cuando el cielo les erapropicio, ocasionando peste y la mortan-dad”. Señalaron igualmente que se com-praba agua insalubre extraída de las entra-ñas de la tierra. Más todavía: en la capital,en plena plaza pública, estaba la expresiónmisma del Estado: escombros de un vetus-to edificio

La Representación de 1910 expresó su pro-fundo descontento reclamando que el pa-go por el Tratado de Petrópolis no había be-neficiado al Oriente:

Las crisis generales en la economía sociallas paga el pueblo; ¿y las crisis financieras?¿Las pagarán los pueblos débiles sin pesoen la balanza política? Será ésta una razón

GRÁFICO 2.12 Composición ingresos departamentales 1923

Fuente: Elaboración propia sobre la base de presupuestos departamentales.

4%

50%

12%

12%

13%

3%3% 3%

Chuquisaca

La Paz

Cochabamba

Oruro

Potosí

Tarija

Santa Cruz

Beni

GRÁFICO 2.13 Composición ingresos departamentales 1930


4%

41%

16%

20%

11%

4% 2% 2%

Chuquisaca

La Paz

Cochabamba

Oruro

Potosi

Tarija

Santa Cruz

Beni

El Poder Legislativo y la representación en el siglo XIX¿Y qué pasa con el Poder Legislativo? En

general ha sido un ámbito olvidado por la his-toriografía. Ello se debe a la predominancia yvisibilidad del Ejecutivo, pero también res-ponde al abandono de la historia política enel ámbito estatal (Barragán, 2005).

Hacia 1826, el Legislativo estaba com-puesto por la Cámara de Censores (miem-bros vitalicios), el Senado y los Tribunos. Pa-ra 1831 desaparecieron los primeros. Los se-nadores tenían una representación departa-mental: tres senadores por cada uno y ade-más un senador por cada provincia impor-tante como Tarija y Litoral.

Los diputados, por su parte, debían teneruna representación poblacional: un diputadopor cada 40.000 habitantes. Sin embargo, unanálisis detallado muestra que en la repre-sentación de diputados primó una lógica másbien territorial que poblacional. Sorprendeencontrar, por ejemplo, que en 1825 SantaCruz tenía un diputado por cada 15 mil habi-tantes, seguido de Cochabamba (uno por16.444), mientras que Oruro y La Paz teníauno por cada 37 mil o 38 mil habitantes. Ha-cia 1900, los departamentos mejor represen-tados o sobre representados en relación conotros departamentos eran Beni, Oruro y Tarija(un diputado por cada 15 mil habitantes enpromedio), mientras que el resto alcanzaba atener uno por cada 29.228 habitantes (Ibid).

Por otra parte, un estudio de los partidos yprovincias muestra la existencia, hacia 1825,

RECUADRO 2.11

Diputados de Congreso de La Paz de 1891. Sentados: Luis Gemio,Melquíades Loaiza, Nicolás Acosta. De pie: Marco Paredes, Juan B. Rada,Germán Miranda, César Villavicencio. Fuente: Archivo de La Paz.

de un diputado por provincia. La tendenciade crecimiento en el número de diputadosestuvo en estrecha relación con las provin-cias y los cantones. La vía de representaciónestuvo construida en base a las parroquias.“Para tener la posibilidad de participaciónpolítica lo más importante era poseer el esta-tuto político jurídico de cantón, ya que posi-bilitaba una presencia más directa en laselecciones.” La ampliación de sufragantes,pues, estuvo en relación con la división polí-tico-administrativa. La representación po-blacional fue más bien una característica dela segunda mitad del siglo XX (Ibid.).


179

El déficit constante en nuestro presupuestoobedece a un desequilibrio innegable queexiste entre las necesidades de la vida nacio-nal, que crecen a medida de la expansión quetoman los intereses del país, y la exigüidadde los rendimientos fiscales. En semejantesituación, en que no es posible obtener unnúmero rápido de las rentas, se impone, ne-cesariamente, una conducta de economía ri-gurosa (Redactor del Congreso Nacional,Legislatura Ordinaria 1922, 1923).

La situación para el Ejecutivo era más difícilaún, toda vez que frente al poder ejercidopor el Congreso, el Ministerio de Haciendano tenía la facultad de realizar una revisiónde los egresos propuestos por los diferen-tes ministerios. El resultado era que cadacabeza de sector buscaba “obtener unapartida tan grande como sea posible (sinimportarle) el equilibrio del presupuesto niser directamente responsable en la prácti-ca por los resultados generales durante suadministración”.

Fue a partir de la Misión Kemmerer que elPresidente de la República adquirió mayorresponsabilidad legal76, como encargadodirecto de la formulación anual del presu-puesto que era confiado, a su vez, al Con-tralor. Para ello se creó la Contraloría Gene-ral de la República (Mendoza, 1927). Sedio, por tanto, un proceso de mayor cen-tralización77 aconsejada por el profesornorteamericano con miras a una mayor“racionalización”.

Sin embargo, y a pesar de que el artículo 4de la Ley Orgánica del Presupuesto de1928 enfatizaba la imposibilidad de votarpresupuestos con déficit, en 1929 el dipu-tado Iturralde señaló que esta situaciónse daba continuamente contradiciendolas recomendaciones de la Misión Kem-merer. Señalaba también que se habíavuelto al antiguo sistema de modificarpartidas del presupuesto ya aprobado,

votar créditos suplementarios sin queexistan las correspondientes partidas deingresos y, finalmente, distribuir los fon-dos provenientes de impuestos sobre he-rencias indirectas78.


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y dimensiones, el supuesto de la existen-cia de una estructura estatal sólida quenació y se mantuvo sin alteraciones, asícomo la representación de un Estadocentralizado, homogéneo y con un gradorazonable de autonomía en relación conla sociedad son profundamente cuestio-nados cuando se observa el procesocomplejo y hasta tortuoso de centraliza-ción de las principales responsabilida-des estatales.

Como hemos sostenido en los acápites pre-cedentes, la definición del presupuestonacional y de los presupuestos departa-mentales constituyó un evidente centrode presiones, negociación y disputa. Así seexplican las permanentes controversiasentre el Poder Legislativo y el Poder Ejecu-tivo. Y las pugnas por recursos entre dis-tintas regiones y actores sociales. Así seentiende también la conformación de pre-supuestos deficitarios y de sistemas tribu-tarios departamentales heterogéneos yvariables. Y ni qué decir de las frecuentestensiones y jalonamientos entre los nive-les nacional, departamental y municipal.Un escenario en construcción, como vere-mos en este apartado.

a) Disputas entre Legislativo y Ejecutivo

Uno de los espacios que frecuentemente al-bergaba las tensiones en torno a las accio-nes estatales y las demandas regionalesfue el Congreso Nacional y su difícil rela-ción con el Poder Ejecutivo. Ello se observacon claridad en los presupuestos. Hasta1927, aunque el presupuesto era respon-sabilidad del gobierno, el Legislativo teníala potestad de realizar importantes cam-bios al proyecto original a tal punto que elresultado final era calificado como “el pro-grama fiscal del Parlamento”75.

En ese sentido se denunciaba que muchas le-yes aprobadas por el Congreso Nacionalno tenían otro fin que el de “dar aparien-

cias de interés de parte de los miembrosdel Congreso en pro de sus respectivas cir-cunscripciones” o “llenar compromisospersonales o políticos de los proponentes”(Mendoza, 1927). El gobierno, por su par-te, debido a la falta de recursos, se veía li-mitado a la hora de ejecutar los compromi-sos adquiridos en el presupuesto (Ibid.).

Otro fenómeno importante tiene que vercon los años en los que no se votaba en elCongreso el presupuesto general enviadopor el gobierno. En tales casos, el PoderEjecutivo lo ponía en vigencia mediantedecreto supremo (Ibid.) o se dictaminabanleyes especiales.

En el escenario de esa complicada dinámicade relación entre los poderes Ejecutivo yLegislativo, en 1922 el Presidente BautistaSaavedra lamentaba que los presupuestosse votaran con “déficit enormes”. Cuandoesto sucede, advertía, “no se hace otra co-sa que echar sobre el Ejecutivo una cargaenorme, creándole una angustiosa situa-ción, fuera de la discrecionalidad que sepone en sus manos en el manejo de lasrentas nacionales”. La situación fue descri-ta de la siguiente manera:

El Parlamento consigna partidas de gastos,escuchando reclamos más o menos senti-dos por los diversos distritos de la Repúbli-ca; pero como las rentas no alcanzan a sa-tisfacer las asignaciones del Legislativo,ocurre que todos aquellos que ven en el pre-supuesto una partida a favor suyo, van a de-mandar su pago al Ejecutivo y como éste nopuede atender todas las exigencias presu-puestadas, arrastra tras sí descontentos yodiosidades, atribuyéndose a todos los mó-viles imaginables las negativas o excusasde pago, menos a la causa verdadera (Re-dactor del Congreso Nacional, LegislaturaOrdinaria 1922, 1923).

Y en referencia al desequilibrio entre los gas-tos y los ingresos expresaba:

75 La misión Kemmerer señaló: “El Poder Ejecutivo formula ahora el presupuesto anual pero el Congreso puede modificar, alterary revisar el presupuesto que le presente el Ejecutivo como lo crea conveniente, aumentando o disminuyendo cualquier partidade ingresos y egresos… El Congreso generalmente sanciona, también, en cada legislatura, sin ningún consejo o cooperaciónde parte del Poder Ejecutivo, muchas leyes especiales que importan el gasto de miles de bolivianos para toda clase de finesantes y después de que hubiese aprobado las leyes de presupuesto anuales. El resultado de este procedimiento es unprograma financiero irregular en vez de un programa unificado” (Mendoza, 1927).

76 “El consentimiento del Presidente para cualesquiera aumento en sus presupuestos será apreciado cuando se recuerde que lospresupuestos, según las diferentes estipulaciones de la proyectada Ley Orgánica de Presupuesto, deben ser formulados deacuerdo con prácticas presupuestarias sólidas y presentadas en forma equilibrada como programa fiscal que sea deresponsabilidad directa y única del Presidente de la República” Mendoza (1927).

77 “La centralización de las actividades generales del Gobierno en la Contraloría no interrumpirá, en manera alguna, las cuentasque deben llevarse en los Tesoros Nacional y Departamental” (artículo 11, Mendoza, 1927).

78 Redactor del Congreso Nacional, Legislatura Ordinaria 1929, 1930: 70.

El Poder Ejecutivo en el centro y en las regiones en el siglo XIXEl momento de la creación de la República, el Poder Ejecuti-

vo estaba conformado por el Presidente, dos secretarías deEstado: de Gobierno y Hacienda, la primera, y Militar, la segun-da. Poco después se crearon tres ministerios: Interior y Rela-ciones Exteriores, Hacienda y Guerra y Marina. Y en 1839 seañadió el Ministerio de Instrucción Pública.

En cada departamento, el Poder Ejecutivo estaba represen-tado por el prefecto, el gobernador en la provincia y el corregi-dor en los cantones. Prefectos y gobernadores eran nombra-dos por el Presidente por un período de cuatro años. Los corre-gidores, en cambio, eran nombrados por los propios cantonescada año y no recibían remuneración del Estado.

Los prefectos concentraban un importante poder político,económico y administrativo en el departamento. Su poder seextendía incluso a los juzgados y tribunales de justicia (artículo28, Ley del 3 de diciembre de 1831). El cargo de gobernador,que era remunerado, presentó importantes variaciones en di-recta relación con la población indígena y su contribución:mientras más indígenas, mayor contribución y, por tanto, ma-yor sueldo, como en las provincias de La Paz y Potosí. Corregi-dores y alcaldes no tenían sueldo pero recibían un porcentajede la contribución indigenal.

Durante el siglo XIX la tendencia fue la multiplicación de lasestructuras político-administrativas con la subsiguiente insta-lación de entidades estatales. Entre 1826 y 1900 las provinciasse incrementaron de 28 a 57 y los cantones de 272 a 370.

La creación de nuevos centros político-administrativos fuevista también como una manera de ganar adeptos políticospremiándolos con puestos burocráticos, al mismo tiempo deestablecer redes de influencia y de poder. Pero, además, paralas elites locales la creación de provincias parece haber sidouna estrategia de vincularse y participar en la “cosa pública”.


RECUADRO 2.12


181

En la Ley Orgánica del Presupuesto del 9 deseptiembre de 1907 se confirmó la divi-sión entre los fondos nacionales y departa-mentales80. Más adelante, la Ley Orgánicadel Presupuesto del 24 de octubre de 1913ratificó la denominada “división rentísti-ca”. El Ministerio de Hacienda tenía la res-ponsabilidad de enviar al Congreso Nacio-nal los proyectos presupuestarios de cadaministerio y de cada Departamento. El Le-gislativo debía revisar el documento y con-firmar la ley que regiría los gastos naciona-les por un año, egresos que de ningunamanera debían superar a los ingresos(Anuario de Leyes de 1913-1914).

¿Pero cómo se realizaba la administración delos fondos públicos hasta ese entonces?Una intervención parlamentaria es elo-cuente al respecto:

Todos los departamentos han contribuidocon la suma de sus recursos al tesoro bajo elnombre de fondos nacionales: nombre funes-to del que se ha abusado siempre adminis-trándolos ad limitum, y sin darse al pueblouna cuenta satisfactoria del modo como hansido manejados. Esa perniciosa manera dedistribuir las rentas nos han traído la CajaCentral de Melgarejo y las Comisarías deGuerra que con sobrada razón podrían lla-marse el pozo de Airon, como lo había dichootro señor (Redactor de la Asamblea Cons-titucional, 1872).

El reto de diferenciar niveles

A partir de la diferenciación entre los fon-dos (nacional, departamental y munici-pal) se logró alguna claridad en cuanto alos impuestos y hubo un avance en la dis-tinción entre niveles. Pero la separaciónentre lo nacional y lo departamental nosiempre se estableció de manera nítida.Como todo lo nacional podía ser departa-mental se abría un amplio margen de po-sibilidades, más aún por el hecho de quelos departamentos pugnaron por cobrarimpuestos nacionales convirtiéndolos en

departamentales. Hay importantes ejem-plos de ello.

En el Congreso de 1921 un representante se-ñaló que la Convención sancionó varias le-yes “adjudicando rentas nacionales a lostesoros departamentales” (Redactor, junio1921). Una muestra de esta conducta im-positiva fue la exportación de cueros deChuquisaca, Santa Cruz, Tarija y Beni, queal final terminó en un pacto por el cual el10% debía ir para cada uno de los depar-tamentos de la República y el 20% para elTesoro Nacional. Otro ejemplo de la épocatiene que ver con los impuestos a depósi-tos bancarios. Los representantes de Chu-quisaca solicitaron, debido a la “aguda cri-sis” del departamento y en razón de queuna situación similar existía en Cocha-bamba, que esos impuestos, en principionacionales, fuesen departamentales dadoque “no existía ley que declarara que esosimpuestos eran de carácter nacional” (Re-dactor, junio 1921). Ese mismo año se dis-cutió también la imposición de un grava-men al ganado y a la yareta que se expor-taba a Chile, sugiriendo que los mismosfuesen considerados ingresos departa-mentales. Al respecto, el honorable Ugarteinterpeló:

conforme a nuestra organización financiera,todo impuesto que grava la exportación al ex-terior en ningún caso puede ser de carácterdepartamental, basta que algún artículo suje-to a impuesto salga de la República para queese gravamen sea tomado como ingreso na-cional porque si no lo consideramos así, sinocomo departamental, entonces vendríamos ahacer una confusión loca dentro de nuestrosistema financiero que, a decir verdad, esmuy deficiente (Redactor de la H. Conven-ción Nacional 1920, 1921. Tomo VI).

En respuesta se adujo que los representantesde Potosí podrían argüir también que todala renta que producía la exportación de mi-nerales era para su distrito, cuando esa ri-queza generaba impuestos de carácter na-


180

b) Los “niveles” nacional, departamental, municipal

Un tema relevante para comprender la hete-rogeneidad del Estado en Bolivia es la pocaclaridad al establecer las competencias en-tre los tres niveles administrativos y finan-cieros existentes en el país: nacional, de-partamental y municipal. Este hecho gene-ró infinidad de problemas en el funciona-miento impositivo.

La Ley del 3 de septiembre de 1872, queadoptó la denominada “descentralizaciónrentística”, es un punto de inicio funda-mental para analizar y comprender esta ló-gica del sistema tributario boliviano. ¿Enqué consistía? En la distribución de los in-gresos en fondos nacionales, departamen-tales y municipales. Se estableció que losingresos nacionales provendrían de las re-caudaciones aduaneras nacionales, utili-dades de la Casa de la Moneda, derechossobre la exportación de pastas de plata yotros minerales, contribución del papel se-llado, contribución sobre sueldos, peaje oimpuesto sobre ganados internados desdeel exterior, productos de la venta de guano,salitre o tierras del Estado y subvención

proveniente del impuesto indigenal. Losingresos departamentales, a su vez, fuerondeterminados como todos aquellos nocontemplados en los ingresos nacionales(es decir el resto). Y los ingresos municipa-les se establecieron mediante decreto del16 de marzo de 1864 (Anuario de Leyes,1872-1873).

Respecto a esta reforma, un parlamentarioseñaló que se pretendía “independizar laadministración rentística de cada departa-mento a fin de que cada uno de ellos sub-sista por sí solo y a expensas de sus pro-pios fondos”. El problema radicaba en que,en ese entonces, existía un completo des-equilibrio entre las diferentes tesorerías detal manera que sólo dos o tres departa-mentos podían enfrentar sus necesidadescon recursos propios y, más aún, contri-buir a los gastos nacionales. Por tanto sepreguntaba:

¿Cuál es el fin que se propone esta descentra-lización si la contribución para el gobiernocentral ha de pesar siempre sobre los mis-mos departamentos que hoy comparten susingresos con los demás? (Anuario de Leyes,1872-1873).

Uno de los promotores de la Ley defendió elproyecto como necesario y demandado79

sin que por ello debiera interpretárselo–decía– como la búsqueda de “la federa-ción”. Aclaró que no se había quitado alEjecutivo la facultad de nombrar emplea-dos y que los prefectos tenían facultadessuficientes. Adujo también que la solidari-dad estaría presente y que “sería injustoque La Paz, por ejemplo, dejase perecer alpueblo boliviano” (Ibid.). Consideró asi-mismo que “descentralizados los fondos,tendríamos recursos no sólo para satisfa-cer nuestras necesidades, sino hasta paragastos extraordinarios”. Finalmente defi-nió la descentralización como un mediopara mantener “el orden y la paz” porquelos pueblos verían satisfechas sus necesi-dades (Ibid.).

79 Aludió también al planteamiento que habría hecho Casimiro Corral (Ibid.).

CUADRO 2.7 Ingresos nacionales en 1872

Rubros Monto %Aduanas nacionales 158.000 10,83Subvención de Arica 405.000 27,76Utilidades de la Casa de la Moneda, contribución sobre pastas 161.000 11,03Papel sellado 240.008 16,45Impuesto sobre ganado que se interna del exterior 24.880 1,71Contribución sobre la lista militar y eclesiástica 9.600 0,66Impuestos sobre metales de plata de Caracoles 80.000 5,48Impuesto sobre estaño y cobre 9.576 0,66Papel de títulos de empleados 3.260 0,22Guano de Mejillones 274.200 18,79Total 1.365.524 93,58Total según el documento 1.149.524 78,78Subvención de los departamentos 309.611 21,22Total 1.459.135 100,00

Fuente: Elaboración propia sobre la base de Redactor 1872.80 El artículo 1 menciona: “En cada Legislatura se votará un presupuesto general, que detallará los ingresos y egresos de carácter

nacional y presupuesto especial para cada departamento, en la misma forma” (Anuario de Leyes de 1907, 1908).


183

el gran consumo de este producto lo con-vertía en producto tentador para cualquierimpuesto. El cálculo de introducción dechicha cochabambina, denominada “aris-tocrática”, oscilaba entre 10.000 y 25.000a 30.000 litros año”81.

Oruro buscó gravar también la cerveza pro-cedente de La Paz con 10 centavos sobre labotella que valía 50 centavos, por lo que fi-nalmente debía pagar 15 centavos de im-puesto de tal manera que se gravaba con el30% ad-valorem (Redactor, junio de 1921).Tres impuestos recaían sobre la cerveza:del Concejo Municipal, cinco centavos porbotella; del Tesoro Departamental, un cen-tavo sobre botella; y el nuevo impuesto dediez centavos. Por tanto cada botella teníaque pagar 16 centavos de impuesto, “loque resultaba realmente monstruoso”. Es-to generó un fuerte debate entre los repre-sentantes.

Y es interesante también señalar algunos ar-gumentos en torno a los gravámenes dife-renciales de la chicha y la cerveza. Se decíaque a la chicha se le imponían diez centa-vos siendo que era industria nacional,mientras que la cerveza sólo tenía un gra-vamen de tres centavos pese a que estabaen manos extranjeras (Redactor 1921).

Entre departamentos…

¿Cómo se planteaban las relaciones e im-puestos entre los departamentos? Unejemplo de diferencias y pugnas existen-tes se observa en el reclamo de los repre-sentantes paceños que calificaban comoinjusto el impuesto de diez centavos quedebía pagar la cerveza que iba de La Paz aOruro (cinco de impuestos municipales ycinco de impuestos departamentales),mientras la cerveza de Challapata y Huarisólo pagaba cinco centavos (impuesto mu-nicipal). En nombre de la igualdad en losimpuestos abogaron porque no existierandistinciones en los gravámenes porqueello implicaba proteger a un departamentoen desmedro de otro.

Ante tal argumento, otros representantesarguyeron que el impuesto diferenciado ala cerveza era justo toda vez que la produ-cida en La Paz era de mejor calidad, por loque las revendedoras ganaban hasta el200%, mientras que la cerveza que sevendía en Oruro era inferior y consumidasobre todo por el “pueblo bajo” (Redactor1921). En medio de esta discusión emer-gió el tema de la desigualdad entre losproductos. Al respecto el H. Soruco cues-tionó que la chicha y la cerveza sean gra-vadas con tasas diferentes con la “cir-cunstancia agravante” de que la industriade la chicha estaba en manos de peque-ños capitalistas (Ibid.). Los cochabambi-nos defendieron arduamente la chicha ar-guyendo que era una bebida “alimenti-cia” en oposición al alcohol o al aguar-diente y que además:

da vida a muchas familias pobres y protegeel desarrollo de la agricultura. Si creamosimpuestos con tasas elevadas, no haremosotra cosa que herir de muerte a una industriaque más bien debería merecer protección(Redactor de la Convención, 1921).

Finalmente se creó el impuesto de cinco cen-tavos sobre cada botella de cerveza consu-mida en la ciudad de Oruro, sea de dondeviniere, y de diez centavos sobre cada litrode chicha.

Estado central versus regiones

La disputa por el tipo de impuesto y la recau-dación correspondiente era parte del en-frentamiento de los departamentos con elEstado central sobre el monto que maneja-ban el Tesoro Nacional y los tesoros depar-tamentales. En 1903, los ingresos de losdepartamentos significaban el 32,74%con relación al Tesoro Nacional. Pero a lolargo de la primera mitad del siglo XX losingresos que cada departamento generabaen relación con los ingresos nacionales dis-minuyeron notoriamente.


182

cional. Se afirmó entonces que no podíapermitirse que “los productos exportadosvengan de tal o cual región se han de apli-car a fondos departamentales” (Redactorde la Convención Nacional de 1921).

Las disputas por atribuciones soberanas y entorno a las definiciones entre lo nacional ydepartamental fueron algo tan frecuenteque un diputado sostuvo al respecto: si enprincipio había un Tesoro Nacional “al quedebían ayudar todos los departamentos”,luego ocurrió que debido al “provincialis-mo” se veía conseguir a todo trance ingre-sos del Tesoro Nacional para el Tesoro De-partamental. La conclusión era irrefutable:“los tesoros departamentales tienen perso-neros en todas partes, pero el Tesoro Na-cional no” (Redactor, junio 1921).

Una voz autorizada en este asunto era la delPresidente Eliodoro Villazón quien, recor-dando haber estado el año 1872 en la crea-ción y organización de la Hacienda Munici-pal, aseguraba que los municipios se habí-an “extralimitado en el ejercicio de sus fun-ciones” (Redactor Legislatura Ordinaria de1912, 1913). En 1913, por ejemplo, Villa-zón se quejó del accionar de las municipa-lidades debido a:

...la tendencia persistente de crear impuestosabarcando rentas propiamente nacionales odepartamentales y hasta gravando el comer-cio de importación y exportación con menos-cabo del desarrollo económico del país. Estehecho es notorio pues los artículos de consu-mo procedentes del extranjero y aun muchasmercaderías de otro linaje tienen graváme-nes municipales. En cada aduana hay otrasubalterna de carácter municipal encargadade percibir aquellos impuestos. Con este pro-cedimiento, en algún tiempo más, los poderesnacionales no podrán modificar los impues-tos aduaneros con criterio ni liberal ni protec-cionista porque las municipalidades estaránsiempre a la espalda dispuestas a proceder ensólo su beneficio manteniendo impuestos quepueden ser perjudiciales o creando nuevos(Redactor del Congreso Nacional, Legislatu-ra Ordinaria de 1912-1913).

Esta situación de contiendas y forcejeos en-tre diferentes niveles de la estructura ad-ministrativa es expresión de las limitacio-nes existentes en el Estado para establecerimpuestos sobre productos y grupos socia-les. Un efecto de ello es que algunos yaexistentes podían ser objeto de doble yhasta triple tributación.

Un ejemplo de este fenómeno tuvo lugar enOruro donde se quiso imponer graváme-nes de 20 centavos al litro de chicha de Co-chabamba. Se señaló entonces que la chi-cha de Cochabamba ya soportaba tres im-puestos: uno municipal sobre la materiaprima (el mucko), otro departamental y eltercero propuesto por los representantesde Oruro para el consumo en su departa-mento (Redactor, junio de 1921). De hecho

Símbolos que construyen estatalidad. Fuente: Archivo de La Paz, 1911.

¿Y el nivel municipal?

Además de las pugnas entre la instancia nacio-nal y las departamentales en torno a los im-puestos, existieron también conflictos y ne-gociaciones con los municipios. En ese sen-tido se mencionan frecuentes conflictos en-tre “el Gobierno y las municipalidades, lascuales se consideraban autónomas, siendoasí que según nuestra Constitución son cor-poraciones administrativas encargadas develar por los intereses locales y por igual ra-zón de limitadas atribuciones” (Ibid.).

81 Es interesante señalar paralelamente que la chicha estaba muy bien conceptualizada por entonces. Se la consideraba unabebida “alimenticia” que se convertía en “sangre” haciendo “hombres fuertes y sanos” en oposición al alcohol (Redactor, 18 dejunio de 1921).


185

Tesoros diferenciados

Si se analizan los impuestos de los departa-mentos, además de constatar las múltiplese innumerables cuentas existentes, se ob-serva que los impuestos comunes entre va-rios departamentos son escasos. Resaltanpor su importancia económica hasta 1930los que corresponden a la Contribución Te-rritorial, que después dieron paso a diver-sos impuestos locales sobre las bebidas al-cohólicas (Cuadro 2.10). Si bien existenotros pocos ingresos comunes a todos o ca-si todos los departamentos, como la Pres-tación Vial o las Herencias Indirectas y lue-go la internación de cigarrillos, su impor-tancia fue bastante dispersa según los de-partamentos y los años considerados.

Es claro, por tanto, que la contribución terri-torial constituyó el gravamen que mayorestabilidad y continuidad tuvo a través deltiempo, representando un monto relativa-mente elevado. Este impuesto, empero,no era homogéneo en todos los departa-mentos y se acomodaba, más bien, a lascaracterísticas de cada uno. Su importan-cia fue también fluctuante y marcadamen-te superior en los de occidente: en 1903constituía el 58% de los ingresos cocha-bambinos, mientras en Santa Cruz apenasrepresentaba el 20%; en 1913 representa-ba el 60% de los ingresos orureños, cuan-do en Tarija no era más del 26%. En 1923,

a pesar de que en términos absolutos ma-nifestaba cierto incremento, la importan-cia económica de este tributo en la estruc-tura impositiva de cada departamento co-menzó a decaer (en términos relativos):constituyó alrededor del 5% de los ingre-sos totales de Chuquisaca y La Paz y cercadel 25% en Potosí y Cochabamba, perodesapareció de las cuentas tarijeña, cruce-ña y beniana. Este patrón se profundizó en1930 cuando se vio una caída en términosabsolutos de este impuesto.

Con el descenso de la contribución territorialse obtuvo cierta homogeneidad impositivaentre los departamentos por el cobro deimpuestos a las bebidas alcohólicas queadquirieron notoriedad hacia el primer ter-cio del siglo XX82.

La supeditación de cada tesoro departamen-tal a las características de sus economíasresulta evidente al comprobar la existen-cia de variados impuestos circunscritos acada departamento. La política de impo-ner tributos en aquellas actividades o re-giones donde fuese posible, en vez de es-tablecer una soberanía más o menos ho-mogénea a lo largo del territorio, se com-prueba a partir de la existencia de ingre-sos concentrados en ámbitos muy locales.En 1913, por ejemplo, se observan distin-tos cobros en localidades bastante especí-ficas: se pedían 30 centavos por quintal demercadería importada a Sorata (La Paz),


184

Esta situación no debe hacernos perder devista que el Tesoro Nacional subvencionóconstantemente a los departamentos,pues en los hechos los tesoros departa-mentales no fueron capaces de ser autosu-ficientes. La Paz era indudablemente el de-partamento que mayores ingresos tenía,representando el 41% del total, mientrasque Potosí alcanzaba al 16%. Así, aunqueen 1872 no se especificaron rubros exac-tos de los ingresos de los distintos departa-mentos se señaló la existencia de sobran-tes. Lo interesante es que los sobrantes deLa Paz representaban más del 56% y los dePotosí el 15%, de tal manera que entre am-bos hacían prácticamente el 70% del totalde excedentes. Esto supone que cada añoLa Paz sólo utilizaba el 24% de sus ingresosy que sus “sobrantes” eran del 73%. SantaCruz y Cochabamba tenían en cambio unexcedente de sólo 3%, Tarija del 2% y Be-

ni 0%. En 1922, por ejemplo, se señalabaen la Cámara de Diputados:

…que no hay tesoro departamental que nosea acreedor del Tesoro Nacional, en mayor omenor cantidad: sólo podría referirme a lostesoros de Potosí y Chuquisaca que sonacreedores de fuertes sumas que se han dadoal Tesoro Nacional en los momentos máspremiosos del año 1920. Los tesoros vienensoportando una crisis que no sólo provienede la situación que aflige al país, sino de lamorosidad con que el Tesoro Nacional atien-de a los tesoros departamentales (RedactorLegislatura Ordinaria, 1921-1922. T. III).

c) Ingresos departamentales: ¿uno o varios sistemas?

Hemos visto que la estructura impositiva re-flejaba la forma de construcción estatalque vivió Bolivia desde el siglo XIX y laexistencia de diversos juegos de fuerza yde negociación entre el Estado central y suTesoro Nacional frente a las regiones y sustesoros departamentales. El resultado dehistorias particulares, de grados de autono-mías y de continuas disputas entre secto-res económicos y regiones se ve reflejadoen la diversidad de cuentas y rubros de lospresupuestos departamentales. Esta cons-tatación es tan fuerte que pareciera noexistir un sistema impositivo único y relati-vamente universal en todo el país, sinomás bien varios sistemas en articulación.

CUADRO 2.8 Evolución de ingresos nacionales y departamentales presupuestados

Años Ingresos Total de Ingresos Ing. Dptales./ nacionales departamentales Ing. Nac.

1903 7.013.350 2.296.172 32,741913 22.073.500 2.631.415 11,921923 25.060.034 6.101.088 24,351930 47.580.109 6.908.177 14,521938 274.123.1561949 2.087.804.537 172.503.543 8,261954 15.037.270.385 481.667.790 3,20

Fuente: Presupuestos nacionales.

CUADRO 2.9 Ingresos nacionales según departamentos, 1872

Departamentos Monto % Sobrantes % % Total %columna columna fila

Chuquisaca 90.836 15,02 60.087 8,32 39,81 150.923 11,37La Paz 148.389 24,53 408.568 56,56 73,36 556.958 41,96Cochabamba 105.554 17,45 20.165 2,79 16,04 125.719 9,47Potosí 105.965 17,52 110.270 15,27 51,00 216.235 16,29Oruro 44.624 7,38 66.711 9,24 59,92 111.335 8,39Tarija 9.739 1,61 14.253 1,97 59,41 23.992 1,81Santa Cruz 54.698 9,04 20.307 2,81 27,07 75.005 5,65Cobija 28.291 4,68 21.570 2,99 43,26 49.861 3,76Beni 16.749 2,77 421 0,06 2,45 17.170 1,29Total 604.846 100 722.351 100 54,43 1.327.198 100

Fuente: Redactor del año (1872).

CUADRO 2.10 Ingresos departamentales en porcentajes respecto al total de cada departamento - 1903, 1930, 1949

1903 1930 1949

Contribución Impuesto Prestación Extracción Contribución Impuesto Impuesto Impuesto Impuesto % Impuestos

territorial a la coca vial de goma territorial a la coca sobre sobre sobre exportación por

muku alcohol alcohol de mineral explotación

petrolera

La Paz 28,09 33,74 4,94 22,29 41,70 6,40

Cochabamba 57,58 12,56 16,51 49,16 76,54

Santa Cruz 19,69 7,87 0,00 39,93 78,00


82 En 1903 y 1913 en el caso de La Paz, Cochabamba y Tarija no significa ni el 1% del total de sus respectivos ingresos, a pesarde que ya constituian cerca del 10% del total de los ingresos cruceños. En 1923 el impuesto a la cerveza en La Paz constituíael 5% del total de sus ingresos y en Oruro gravámenes sobre diferentes alcoholes representaban el 14% de sus ingresosdepartamentales.


187

ros que los tesoros de Potosí y de Oruro te-nían a su favor eran aproximadamente deun quinto, porcentaje que se refleja en can-tidades considerablemente superiores: Bs.25 millones y alrededor de Bs. 8 millones,respectivamente.

En contraposición a los minerales con escasoaporte a los ingresos departamentales, elpetróleo generó, desde sus inicios, impor-tantes recursos tanto para el Tesoro Nacio-nal como para los tesoros departamentales.

Legalmente la capacidad contributiva de laactividad petrolera para las regiones pro-ductoras tuvo un importante giro en 1938.Sobre la base del antecedente de 1930,cuando se estableció que el 30% del tribu-to nacional definido por la Ley Orgánicadel Petróleo de 1921 constituiría un ingre-so regional, se dispuso que el 11% del valorde la producción tendría como destino elpresupuesto de ingresos de la región co-rrespondiente (Miranda, 2005). En la déca-da de 1940, en tanto, la estatal Yacimien-tos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB)logró importantes incrementos en su capa-cidad productora. Más todavía: en 1941,triplicando los niveles obtenidos por laStandard Oil, logró producir 230.000 barri-les por año, cifra que ascendió a 334.000un año después (Miranda, 1999).

De esta forma, en 1949 los recursos presu-puestados derivados de la participación enla producción petrolera ascendieron en Ta-rija a Bs. 2.000.000, equivalentes al 22%de sus ingresos departamentales. En el ca-so de Santa Cruz, la actividad petrolera setornó fundamental para el desarrollo delTesoro Departamental dado que el 78% desus ingresos presupuestados provenía delcobro de impuestos a la extracción petrole-ra (Bs. 7.000.000) y de la participación ensu producción (Bs. 1.925.000). En lo refe-rente a los ingresos planificados para lagestión de 1954, si bien el tesoro cruceñopresenta una diversificación, la participa-ción en la producción petrolera con Bs.4.413.750 representaba un quinto de losingresos totales del departamento.

Sobre la base de este análisis podemos soste-ner como síntesis que la disputa entre elTesoro Nacional y los diversos tesoros de-partamentales por la administración de lasimposiciones obtenidas no se limitó a laminería o a la actividad petrolera. El Esta-do central gravaba “allí donde podía” y,contra las resistencias locales y sectoriales,intentaba establecer la mayor cantidad po-sible de obligaciones.

2.4. El territorio, esa conquista incesante

En este acápite planeamos que el Estadonacional y central, más que una entidadestablecida y dada, fue resultado de unaconstrucción que se produjo de manerasimultánea a la de las regiones. No es po-sible hablar de Estado sin hacer referen-cia a una característica y condición fun-damental: la organización espacial de laadministración estatal dentro de un te-rritorio. Ello implicó un proceso de con-quista territorial como control geográfi-co, pero también en tanto autoridad so-bre la población y las relaciones en unárea determinada83. Esa soberanía esta-tal significó igualmente la extracción derecursos e impuestos, cuya distribuciónse plasma en una materialidad y unacorporeidad específicas.


186

otro monto por el tránsito entre el Chapa-re y Chimoré (Cochabamba) y cualquierventa o compra de ganado en Huari ali-mentaba las arcas orureñas.

La lectura de los datos consignados en el Cua-dro 2.10 resalta nuevamente la existenciade “escaleras” como característica comúnde los ingresos departamentales en los dife-rentes presupuestos considerados desde1903 hasta 1954. Gran parte de los ingre-sos fiscales provenían de productos especí-ficamente ubicados en una o algunas regio-nes determinadas. La coca, por ejemplo, sibien estaba presente también en Cocha-bamba y se expresa en sus ingresos depar-tamentales de 1903, encuentra claro prota-gonismo en La Paz constituyendo uno delos principales ingresos del departamento.

Presupuestos departamentales poco sostenibles

La revisión de los presupuestos departamen-tales demuestra que pocas veces éstos fue-ron sostenibles en el tiempo. En Chuquisa-ca, por ejemplo, el impuesto predial redujosu importancia relativa del 23% en 1930 al6% en 1949. Así, la suma de pequeñas im-posiciones de “otros ingresos” permitía vi-vir al departamento. Asimismo, ese año LaPaz vivió de los impuestos generados porla cerveza (42%) mientras que los ingresospor la producción de coca ya ni figuraban.En Cochabamba los ingresos continuaronbasándose en la chicha e incluso su pro-porción se acentuó (76%). En 1954, tras laRevolución Nacional se vivió una rupturarespecto de 1949 de tal manera que la si-tuación presupuestaria parecía acercarsemás a 1930.

La heterogeneidad entre los diferentes ingre-sos departamentales se daba en funciónno sólo de la ubicación específica de losproductos, sino también del comporta-miento del mercado. Este hecho fue claroen el caso cruceño pues mientras en 1903la goma era el producto específico de la re-gión, en la década de 1940 la posta fue to-mada por la producción petrolera. El apro-vechamiento de los recursos petroleros

por parte de las regiones productoras poneen cuestión el problema de la pugna entreel Estado central y las regiones por el cobrode impuestos.

Los recursos naturales y su renta

Las disputas surgidas en torno al uso de losingresos generados por los recursos natu-rales constituye una constante y los resul-tados de las negociaciones y pugnas res-ponden a coyunturas tanto espaciales co-mo temporales.

En lo referente a la minería, en 1913, una vezasentada la producción estañífera, los te-soros de Potosí y Oruro no planificaronningún aporte proveniente de esta activi-dad. En 1923 la situación cambió cuandoambos tesoros departamentales se benefi-ciaron con los ingresos provenientes de unimpuesto adicional de 40 centavos sobrequintal métrico exportado por cada depar-tamento y de una participación por el pagode patentes mineras. Los ingresos deriva-dos de la actividad minera representabanel 27% en Oruro y el 13% en el caso de Po-tosí. Esto cambió siete años después cuan-do se presupuestó un descenso en losaportes de la minería en el Tesoro de Oru-ro a un 5% del total, mientras que en Poto-sí se pensaba en un importante incremen-to al alcanzar el 47% del total de ingresos.

Los presupuestos de 1923 y 1930 permitenobservar dos cosas: por un lado, que la mi-nería generaba recursos prioritariamentenacionales y, por otro, la imposibilidad dedeterminar porcentajes específicos desti-nados a los departamentos. En 1923 el to-tal planificado de las contribuciones recibi-das por la minería en los departamentosde Oruro y Potosí era de Bs. 298.324,17,equivalentes al 5,5% de los ingresos nacio-nales. En 1930, en tanto, la suma agregadaplanificada para estos departamentos, Bs.5.338.000, equivalía sólo al 3% de los in-gresos nacionales provenientes de la mi-nería (Gráfico 2.14).

Hacia 1949, el aporte de la minería en el ca-so potosino era del 61% de su presupues-to. Por último, en 1954 los ingresos mine-

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2

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Mill

ones

de

bol

ivia

nos

1923 1930

Ingresos agregadosOruro y Potosí

Ingresos nacionales

GRÁFICO 2.14 Ingresos nacionales y departamentales percibidos directamente por la minería (1923 y 1930)

Fuente: Elaboración propia sobre la base de presupuestos nacionales y departamentales.

83 La definición corresponde a Sack, en Vandergeest y Lee Peluso (1995). “La territorialización del control de recursos por elEstado implica que éste pueda movilizar los medios para la imposición coercitiva tanto dentro de los límites nacionales comoen contra de intrusos extranjeros” (Vandergeest y Lee Peluso, 1995. Traducción propia).



HUMANO EN BOLIVIA

188

Ámbitos de la territorialización

La territorialización estatal es un procesocomplejo en el que se pueden distinguir, almenos, cuatro ámbitos y aspectos:

i) Territorialización del “gobierno”: se tratadel Estado en tanto institucionalidad yburocracia. Implica situar al Estado y supresencia concreta en diferentes locali-dades y regiones del territorio en el mar-co de la organización política de los po-deres Ejecutivo y Judicial. Supone tam-

bién los procesos mediante los cuales lapoblación es gobernada por institucio-nes y agencias, por regulaciones, normasy discursos84.

ii) El Estado como servicios y como políti-cas: implica asumir que, independiente-mente de que la administración estatal es-té o no presente a través de funcionarios,puede llegar como resultado de una políti-ca que es demandada o acatada de diver-sas maneras por los habitantes de una lo-calidad. Ejemplos de ello son la solicitud e

instalación de escuelas, el pago de un de-terminado impuesto o la prestación vial.

iii) Recursos para el Estado: se expresan en lacapacidad de imponer impuestos, sobrediferentes actores y regiones, para mante-ner su burocracia.

iv) Control de la tierra y los recursos: suponela existencia de una administración y elregistro de las tierras así como de otrosrecursos naturales como las minas o elpetróleo.

La expansión del Estado en tanto territoriali-zación del gobierno o institucionalidad co-rresponde a la concreción de sus poderes.Un atributo del Estado es la “soberanía”que, por un lado, establece fronteras ex-ternas y, por otro, internamente implicauna serie de “potestades” que se expresanen el ejercicio y despliegue de poderes: es-tablecer y ejecutar normas, gobernar elpaís a través del Ejecutivo y administrarjusticia.

Territorio, población, autonomía

Si bien la construcción estatal se realiza sobresociedades y grupos, frecuentemente el Es-tado tiene y produce la representación deespacios vacíos. En el caso de Bolivia cabereconocer que el país en general era pocopoblado y que los grupos y sociedades quevivían en el amplio territorio nacional pre-sentaban importantes variaciones demo-gráficas. Ello influyó en la territorialización.

En los espacios más poblados, que corres-pondían en general al altiplano donde lascomunidades indígenas eran muy impor-tantes, la expansión estatal se hizo induda-blemente hacia y “sobre” esos territorios.Estas comunidades constituían territoriosque se gobernaban de manera más o me-nos autónoma, situación que no implica lainexistencia de relaciones de subordina-ción hacia el Estado. Hablamos de territo-rios y no tierras porque más allá de la pro-piedad familiar y colectiva, las comunida-des incluían a todos sus miembros y con lí-

mites externos generalmente reconoci-dos. En el marco de esos territorios teníansus propias autoridades y sistemas de elec-ción sobre los que el Estado poco sabía.Más todavía: el Estado tenía controles limi-tados sobre estos territorios. No podía, porejemplo, aunque lo intentase, realizar unregistro individualizado de la tierra.

No es un secreto que los pueblos indígenas–como sostiene Magdalena Gómez (2002)–practicaron formas de jurisdicción, es decir,de administración de justicia. Aunque setrataba de una función y atribución exclusi-va del Estado, los pueblos indígenas estable-cieron “normas y sanciones, sin tener facul-tad legislativa reconocida, y el hecho de queno hayan sido escritas o formalizadas no lesexime de su naturaleza jurídica” (Ibid). Esta-mos por tanto ante altos grados de autono-mía de una colectividad. Y no se concibe laautonomía de una colectividad sin un sus-tento territorial, cierto nivel de control sobrelos recursos naturales e, incluso, grados deautonomía política85.

En otras regiones y situaciones el Estado tu-vo que competir y expandirse o encarnar-se en elites locales o gamonales que po-dían asumir roles estatales. En todos los ca-sos estas situaciones contribuyeron a “con-figurar formas específicas de Estados”(Blockmans y Genet, 1996). Pero cualquie-ra sea la modalidad predominante, la cons-trucción del Estado significó “una especiede conquista interior” que gradualmentepudo convertirse en procesos de unifica-ción e integración de mayor o menor den-sidad y profundidad. En estos procesos,entidades políticas preexistentes puedencontinuar con sus propias leyes e institu-ciones durante mucho tiempo (Rao y Sup-pehellen, 1996).

La distancia geográfica significa también unamayor libertad de acción y oportunidadesde las comunidades y grupos para obrarpor su propia iniciativa. La “elite del poderde un territorio dependiente puede tendera asumir el papel de representante del te-rritorio más bien que el de agente del Esta-

85 En criterio de Stavenhagen (2002), todo régimen de autonomía significa también una relación jurídica y normativa entre launidad autonómica y el Estado central.

La geografía estatal y el controldel territorio en el siglo XIXLa producción cartográfica nacional mues-

tra un panorama bastante pobre: tres mapasestatales durante todo el siglo XIX. Si bien enestos mapas se privilegian las fronteras, seconstata al mismo tiempo una demarcaciónpoco precisa que se fue afinando poco a po-co a medida que se perdían extensos territo-rios por conflictos con los vecinos países.Así, las fronteras se dibujan a medida que laRepública se achica.

RECUADRO 2.13

Comisión boliviano-brasileña en la frontera Sud del Mandioré de 1908. El hito es de 1869. Fuente: Archivo La Paz.

La imagen de la geografía estatal es la depequeños y escasos centros poblacionalescon enormes dificultades de comunicaciónentre sí. Se trata más bien de territorios inima-ginados por la ausencia de políticas educati-vas masivas y profundos clivajes sociales,económicos y culturales. Frente a estas cir-cunstancias aparece, por tanto, la imagen deterritorios fragmentados porque el propio Es-tado tenía una política diferencial y diversa.

El gobierno significaba fundamentalmenteadministración sobre los hombres, de ahíque el territorio adquiriera relevancia sola-mente en la medida que estuviese poblado.A ello se debe que los intentos por “mapear”el territorio fueran escasos durante el sigloXIX, pues la gran mayoría de los mapas reali-zados en ese siglo corresponden al períodocomprendido entre 1880 y 1900.

Geográfica y espacialmente uno de losejes referenciales del siglo XIX fue el de nor-te-sur, establecido sobre redes de comercioy mercado. La referencia al norte y el sur pa-rece originarse en el período de la Guerra dela Independencia a partir de los polos políti-cos y de la lucha. Ambas referencias, ade-más, se dibujaron como ejes relacionados alos puertos accesibles del Pacífico: al sur,Cobija; al norte, Arica. La conceptualizacióndel “oriente” no fue una construcción en elimaginario sino recién hacia 1880.


84 Fergurson y Gupta (2003) señalan al respecto: “La economía política como conocimiento y los aparatos de seguridad comoinstrumentos técnicos han sido usados sobre la población como mecanismos para constituir la gobernabilidad como mododominante de poder desde el siglo dieciocho” (traducción propia).


191

Otro servicio que resalta a lo largo del tiem-po, aunque con menor peso relativo en lospresupuestos, es el gasto del gobierno querepresentó entre el 5% y el 10% del totalnacional.

Entre discontinuidades y cambios

Más allá de las constantes en los sectores men-cionados, un análisis detallado de los gastospresupuestados por año muestra gran dis-continuidad en los montos destinados, loque expresaría escasa continuidad en laspolíticas estatales. Este hecho podría escon-der también gastos puntuales y coyuntura-les. En 1903, por ejemplo, el Servicio de Co-lonización absorbió el 18,5% como res-puesta a la situación del Acre. En 1913, encambio, el porcentaje disminuyó a menosde la mitad (6%) y posteriormente el gastodedicado al servicio de colonización no su-puso más del 1,5% de los gastos nacionales.

El ascenso de otros gastos incidió además enla disminución notable de algunos rubros.En el caso de Fomento pareciera que la ma-yor importancia del servicio de la deuda pú-blica explica que el peso dentro de los egre-sos nacionales, constante en 1903 y 1913(alrededor del 10%), presente un fuerte de-clive en 1923 (1,7%). En 1938 se dio unaleve recuperación para volver a descenderen los presupuestos de 1949 y 1954.

En el transcurso del tiempo, el Estado centralfue encargándose de atribuciones que an-tes eran propias de las administraciones

departamentales. Es el caso de la adminis-tración de justicia, cuyo funcionamientohacia 1903 era preponderantemente fi-nanciado por los tesoros departamentales,para luego pasar a convertirse en respon-sabilidad exclusiva del Tesoro Nacional. Deahí que este rubro, que el año 1903 no lle-gaba ni al 1%, se transformó en 1913 enmás del 7% de los egresos nacionales pre-supuestados. Asimismo, en 1913 se obser-va un importante salto en los montos des-tinados al servicio de gobierno debido aque el servicio de la policía se centralizó ylos correos y telégrafos estaban sujetos aesta administración.

Otra característica que se observa a lo largodel tiempo es cómo antiguas dependen-cias fueron constituyéndose en serviciosindependientes en razón a la importanciaque se les fue otorgando. En 1913 Justiciase independizó de Gobierno y en 1923 elservicio de correos y telégrafos se inscribióen el nuevo Servicio de Comunicaciones.Sin embargo, 1938 marcó una ruptura. Nose trata sólo de incrementos o descensos:emergieron “necesidades” que antes noexistían o eran poco importantes. Es el ca-so de los servicios de Trabajo y Minas y Pe-tróleo que irán adquiriendo relevancia. Laexpresión más emblemática es sin duda elServicio de Salubridad e Higiene que hasta1923 dependía de otros servicios, sólo re-presentaba el 0,5% en 1930 y que tuvo unincremento en su peso relativo entre 1938y 1954. En cuanto a la Educación, si bien el


190

do” y tratará de mantener la mayor liber-tad posible respecto al centro político. Elpoder central, por su parte, intentará im-poner control e integrar el territorio, perodepende a su vez de sus representantes pa-ra comunicar sus decisiones (Rao y Suppe-hellen, 1996).

Es importante señalar que la existencia demayores o menores grados de autonomía,tanto por la organización de la sociedad co-mo por el control de las elites locales sobrelas poblaciones, no implica ni una forma-ción al margen del Estado ni una desarticu-lación respecto a su estructura. De hecho,las diversas formas de territorialización es-tatal constituyen maneras distintas y com-plementarias por las cuales el Estado se fueconstruyendo. Esta materialización, sinembargo, implica relaciones e historias deconformación.

El Estado nacional y central se fue confor-mando a través de las políticas de distribu-ción de los recursos: se gasta en determi-nados servicios y en la burocracia de las se-des principales de los poderes del Estado(Ejecutivo, Legislativo, Judicial), en los di-versos niveles político-administrativos delterritorio y en la inversión o construcciónde algunas obras en distintas localidades.Esta conquista estatal tiene que ver tam-bién con la diferenciación establecida parala recaudación de los ingresos, en las últi-mas décadas del siglo XIX, entre tres nive-les de gobierno: nacional, departamental ymunicipal. La necesidad y exigencia de im-puestos que originaron frecuentes dispu-tas entre estos niveles fue consolidando ca-da uno de ellos. Y la escasa capacidad deimposición y tributación en los departa-mentos provocó que las subvenciones delEstado nacional fuesen necesarias. La esfe-ra nacional o central y las esferas departa-mentales o no centrales son resultado, portanto, de procesos históricos en el entra-mado de estas múltiples relaciones.

Para avanzar en esta indagación en lo que si-gue nos ocupamos analíticamente, poruna parte, de la espacialidad del gobiernoy el proceso de su territorialización y, porotra, de las relaciones entre el Estado “cen-

tral” y diversos niveles del territorio políti-co y administrativo, así como de sus víncu-los con diferentes sectores económicos,rubros y productos. El punto de partida esel destino de los gastos y la distribución delos recursos diferenciando lo central-na-cional de lo no central y regional. Sobre talbase “mapeamos” la geografía estatal y suterritorialización analizando la vinculaciónentre gastos y territorio. Para finalizar seidentifican los espacios de contienda entrelos ingresos nacionales, departamentales ymunicipales.

a) Fusiles y libras esterlinas

Ejército y deuda constituyeron los rubrosmás importantes de los gastos del Estadoboliviano a lo largo de la primera mitad delsiglo XX (Gráfico 2.15). Ambos rubros ab-sorbían, en promedio, casi la mitad de losrecursos nacionales. El Servicio de Defen-sa consumió entre un quinto y un tercio delpresupuesto y terminó representando el11% de los gastos en 1954. Paralelamente,las obligaciones del Tesoro, que consistenen la deuda pública, representaron el 11%en 1903 y 1913 incrementándose a casi el40% en la década de 1920 y alrededor del30% hasta 1954. La importancia que ad-quiere el servicio de Hacienda en los presu-puestos de 1903 y 1913 se explica porqueel pago de la deuda pública estaba consig-nado en este rubro.

El apoyo a la instrucción fue también un fe-nómeno de la primera mitad del siglo XX:de sólo 2% en 1903 ascendió rápidamen-te al 8 y 10% entre 1923 y 1938. En la dé-cada de 1940, la importancia relativa delservicio educativo en los gastos nacionalesllegó a duplicarse, representado alrededordel 20%. De esta manera, 1952 aparececomo una continuidad ya que el empuje ala educación empezó mucho antes. En elpresupuesto de 1954 se presenta un incre-mento significativo (23%) debido a la im-portancia específica del rubro (16,3%), pe-ro además porque el Servicio de AsuntosCampesinos (6,5%) destinaba sus gastosfundamentalmente a distritos escolares.

GRÁFICO 2.15 Destino principal de los gastos según servicios

Fuente: Elaboración propia sobre la base de presupuestos nacionales.

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1903 1913 1923 1930 1938 1949 1954

Servicio de Defensa

Obligaciones del Tesoro

Servicio de Instrucción

Servicio de Hacienda

Servicio de Gobierno

Servicio de Colonización

Servicio de Fomento/Obras Públicas

%


193

das. Sin embargo, considerando las cifrasde los anteriores años, es plausible pensarque el gasto militar se dividía de maneraequitativa entre dependencias centraliza-das y dependencias departamentales dilu-yendo la magnitud del centralismo que lascifras indican.

Por otro lado, el rubro más importante en elámbito central es el de “Obligaciones delEstado”, es decir, la deuda pública y en es-pecial el servicio de la deuda externa quetambién se contabiliza en el Estado cen-tral. Ambos elementos permiten poner enduda el aparente proceso de centraliza-ción. Las cifras muestran incluso un apoyodel Estado central a las entidades departa-mentales. Y es que en la dinámica cen-tral/no central se requiere diferenciar lamayor o menor presencia de los diversosservicios en los departamentos, así comosus beneficiarios.

Un tema importante tiene que ver con el Ser-vicio de Hacienda. En 1903 este rubro espreponderantemente central y sus gastosequivalen al 15% de los gastos nacionales.Ese total, que es elevado, se explica funda-mentalmente por los pagos de la deuda pú-blica (el 10% de los ingresos nacionales).En contraposición al Servicio de Hacienda,los gastos del Servicio de Colonización,que equivalían también al 15% del total delos nacionales en 1903, estaban altamentedesconcentrados. Casi el total de esos re-cursos se destinaban al Territorio Nacionalde Colonias (90%). Otro gasto en gran par-te descentralizado corresponde al rubro deGuerra, a pesar de que no es posible deter-minar con precisión el destino del gasto deestos recursos en los departamentos. Gue-rra y Colonización, por tanto, absorben, alo largo y ancho del país en el primer caso,y en el norte del país en el segundo, granparte de los gastos descentralizados.

Diez años después, en 1913, resalta nueva-mente el Servicio de Hacienda como pre-ponderantemente central debido a la con-signación de obligaciones financieras. Asi-mismo, el Servicio de Fomento se centrali-

za por la disminución de obras públicas ylos mayores pagos a Direcciones Genera-les y, sobre todo, a los empréstitos. Encuanto a los gastos “no centrales”, resaltanprincipalmente los servicios de Guerra yGobierno. En este último se agruparon losgastos de Policía y los de correos y telégra-fos, con montos equivalentes al 15% deltotal nacional, distribuidos en todo el país.Una importante innovación registrada esteaño es que el 8% de los egresos nacionalesse explica por gastos educativos en el inte-rior del país.

A diferencia de la década anterior, en 1913 elServicio de Colonización presenta gastosplanificados en misiones en todo el territo-rio nacional, con capacidades administra-tivas supra-departamentales. El anteriorprotagonismo de los gastos en el norte delterritorio empezaba a decaer. En 1923, entanto, los servicios más descentralizadosson Instrucción, Gobierno y Comunicacio-nes: el Estado buscaba su materializaciónen las regiones a partir de escuelas (8% delos gastos nacionales), policías (7%) y co-rreos y telégrafos (6%). Como se mencio-nó, el presupuesto no manifiesta la ubica-ción de los gastos militares, rubro antesprotagonista de los recursos recibidos porlas regiones.

Siete años después, gran parte de las ante-riores características se repiten. El servi-cio más descentralizado es Educación.También destacan los servicios de Gobier-no, Justicia y, un poco más rezagado, Co-municaciones. Los distritos educativosson tan importantes que absorben el 8%de los gastos nacionales86, los recursos pla-nificados para correos y telégrafos equiva-len al 4%, el gasto de las cortes departa-mentales de justicia es del 3,7% y los egre-sos destinados a dependencias policialesen las regiones significan el 3% de los gas-tos nacionales.

Inmediatamente después de la Guerra delChaco, a partir de la distribución de los re-cursos destinados por el Estado a las re-giones, resaltan nuevas particularidades.


192

servicio había existido desde hace muchotiempo, empezó a asociarse con los Asun-tos Indígenas. Así, el conjunto de estos ru-bros fue marcando una nueva época y seafianzó en las décadas siguientes aumen-tando los requerimientos y gastos que de-mandaban.

La dinámica central-no central

¿Cómo se distribuían los recursos en térmi-nos geográficos? Para analizar este asuntohemos diferenciado los gastos, en los pre-supuestos, entre Estado central o nacionaly no central o departamental. Bajo el para-guas de “Estado central” se agrupan todoslos gastos del Estado nacional destinadosal funcionamiento de las oficinas y la buro-cracia centrales, fundamentalmente asen-tadas en la ciudad de La Paz. Bajo la catego-ría “no central”, en cambio, se sitúa la bu-rocracia del Estado en los departamentos ylos diversos y heterogéneos gastos realiza-dos por éstos (Cuadro 2.11).

El análisis de la situación a partir de 1903muestra que los gastos se dividían de ma-nera casi equitativa entre el “Estado cen-tral” (43%) y el “no central” (56%). Esta si-

tuación parece haber permanecido duran-te las dos primeras décadas del siglo, hasta1923. A partir de entonces, y hasta 1938,el Estado central empezó a concentrar lamayoría de los recursos: el 69% en 1923,el 77% en 1930 y el 65% en 1938. La ten-dencia parece revertirse después y en1949 y 1954 se recupera una proporciona-lidad similar a la de principios del siglo XX.Pero, ¿se trata realmente de un acapara-miento por parte del centro? ¿Estamos an-te un fenómeno de centralización de lamagnitud que al parecer se expresa en lascifras? Veamos los datos.

La “centralización” que se observa desde1923 podría explicarse a partir de dos fac-tores. Por un lado, en el presupuesto de es-te año ya no se presenta el destino especí-fico de los recursos destinados al Serviciode Guerra debido a que el Congreso, por ra-zones de seguridad nacional, empezó a vo-tar las partidas de defensa en sesiones re-servadas. Por ello hasta el presupuesto de1954 se desconoce el destino planificadode estos recursos y se incorporan los gas-tos del Servicio de Guerra en el “Estadocentral”, situación que indudablemente in-fla los gastos en las entidades centraliza-

CUADRO 2.11 División de los recursos gastos “Central” y “No central” (1903-1954)

División Total Porcentajes Total Porcentajes Total sin Porcentajessin Guerra Guerra y sin

deuda pública1903 Central 3.323.789.50 43,69 2.325.259.00 46

No central 4.283.116.41 56,31 2.769.735.51 541913 Central 9.666.083.71 43,62 8.166.295.21 47

No central 12.493.224.94 56,38 9.390.481.24 531923 Central 25.890.538.42 69,02 18.150.553.22 61 3.621.272.42 24

No central 11.620.580.96 30,98 11.620.580.96 39 11.396.780.96 761930 Central 36.499.441.53 76,71 27.796.900.55 71 9.027.172.12 45

No central 11.080.666.92 23,29 11.080.666.92 29 11.080.666.92 551938 Central 178.715.270.00 65,18 91.919.270.00 49

No central 95.457.826.00 34,82 95.457.826.00 511949 Central 972.362.837.16 45,75 580.672.564.54 33

No central 1.153.058.699.54 54,25 1.153.058.699.54 671954 Central 9.026.502.420.84 59 7.296.678.795.84 54

No central 6.272.350.567.71 41 6.272.350.567.71 46

Fuente: Elaboración propia sobre la base de presupuestos nacionales. 86 El Servicio de Educación concentra en promedio el 40% de los recursos no centrales recibidos por cada departamento (enChuquisaca llega al 60%).



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Eliminado el Servicio de Guerra, del cualse sigue desconociendo el destino final delos montos, se tiene una distribución degastos relativamente similar entre las en-tidades centralizadas y las dependenciasdepartamentales. Luego de la declaratoriade mora, el servicio de la deuda externaya no retiene la mayor parte del pago de ladeuda pública. En ésta se empezó a con-signar montos especiales dirigidos a di-versas obligaciones que el Estado centraldebía atender en las regiones. Los pagosal exterior –considerados como centra-les– disminuyeron en importancia y sepresupuestó un 4% de la deuda públicapara los departamentos. Así, las Obliga-ciones del Estado se convirtieron, juntocon Educación y Gobierno, en los servi-cios más descentralizados añadiéndoselos gastos en Salubridad.

Posteriormente, el presupuesto de 1949 con-solida la imagen de una distribución equi-tativa de los gastos entre las dependenciascentrales y las dependencias departamen-tales. Si bien el consumo del “centro” notiene la magnitud que se tiende a imaginar,es de todos modos importante dado que lamayor parte de la burocracia está concen-trada en La Paz.

Ese año la importancia de los distritos educa-tivos se incrementó considerablemente,llegando a representar el 16% de los gas-tos del Tesoro Nacional: en gran parte delos departamentos constituía la mitad delos recursos destinados y, de todas formas,su importancia relativa no es inferior enningún caso al tercio de los montos recibi-dos. Sin embargo, servicios que anterior-mente sobresalían por sus gastos en los de-partamentos redujeron su importancia:Policía, por un lado, y correos y telégrafos,por otro, no llegan a absorber más del 3%de los gastos nacionales.

Se desconoce el destino de la mayor parte delos recursos distribuidos a lo largo del territo-rio nacional (32%), debido fundamental-mente a que el rubro Obligaciones no expli-cita una desagregación geográfica detallada.

Años después, con la llegada de la Revolu-ción de 1952, la relación entre los gastosdel Estado “central” y “no central” conti-nuó siendo relativamente equitativa a pe-sar de un mayor peso en el primero. El pre-supuesto de 1954 muestra que las Obliga-ciones del Estado” y el gasto en la Policía secentralizaron con relación a su desenvolvi-miento pasado. Los gastos en Educación yAsuntos Campesinos, de manera conjunta,continuaron siendo los más descentraliza-dos, representando al menos el 50% de losrecursos que cada departamento recibía,con excepción de Pando. Otros rubros im-portantes para los departamentos fueronObligaciones del Estado, Gobierno, Higie-ne y Salubridad y Comunicaciones. Y resal-ta que, a diferencia del pasado, ya no exis-ten tantas diferencias en la cobertura delos servicios, ya que están en todos los de-partamentos.

b) La discontinua configuración

Lejos de lograr un asentamiento homogéneode la burocracia en el territorio nacional,los recursos administrados por el Estadocentral llegaron a las regiones en forma di-ferenciada. En consecuencia, algunos de-partamentos absorbieron más recursosque los demás y esta distribución de gastostambién varió entre un momento y otro.¿De qué dependía el aprovechamiento delos recursos? De la consistencia de las de-mandas políticas departamentales, perotambién de algunas consideraciones obje-tivas. La importancia económica de las re-giones y la distribución demográfica fue-ron factores cruciales al definir el destinodel dinero estatal. Veamos este hecho enlos presupuestos.

Gastos, rubros, subvenciones

En 1903, la mayor parte de los montos delpresupuesto “no centrales”, agrupados enuna cuenta general87, se destinaron a diver-sas obras públicas concentradas funda-

La Guerra del Chaco (1932-1935)“Ya a mediados del siglo XIX, Paraguay ha-

bía empezado a ocupar territorios pertene-cientes a los departamentos de Tarija y Chu-quisaca, conocidos como el Chaco Boreal”(Calderón, 1993). El gobierno de Bolivia res-pondió a estas acciones a nivel diplomáticomediante doce misiones conformadas porpersonajes prominentes, sin ningún resulta-do (Ibid.).

El 15 de diciembre de 1928, un contingentedel ejército paraguayo asaltó el fortín bolivia-no Vanguardia, acción que fue respondidacon la ocupación de los puestos paraguayosde Boquerón y Mariscal López. Los diarios dela época señalan que las noticias de la ocupa-ción provocaron que “multitudes [recorrieran]las calles de La Paz pidiendo la guerra” (Ibid.).

Hacia 1932 el conflicto bélico era inevita-ble. La toma de laguna Chuquisaca por sol-dados bolivianos desencadenó finalmente laguerra. El presidente Salamanca no hizo na-da por detener la conflagración pues espera-ba que la campaña fortaleciera su deteriora-da figura gubernamental.

En los tres años de guerra, 65 mil bolivia-nos murieron en combate, por enfermeda-des o cayeron prisioneros, lo que constituyó

RECUADRO 2.14

Fuente: Julio Cordero.

alrededor del 15% de la población moviliza-da. Porcentaje similar al del Paraguay, aun-que éste representó sólo 36 mil soldados.

Es amplia la bibliografía que relata losacontecimientos cotidianos y la participa-ción de las diferentes clases urbanas en elconflicto. Arze (1987) ha detallado la partici-pación en la guerra de la población indígenareclutada “por la fuerza” y utilizada comocarne de cañón en muchos de los enfrenta-mientos. En respuesta a esta medida se pro-dujeron varios levantamientos especialmen-te en el altiplano paceño, que contribuyerona debilitar las energías del endeble Estadoboliviano que arrastró penosamente la cargade las contradicciones internas de una so-ciedad heterogénea.

Los desacuerdos constantes entre el ejér-cito y el presidente Salamanca produjeron elfamoso “corralito de Villamontes”, en el quefue apresado el presidente y obligado a re-nunciar. Su sucesor, José Luis Tejada Sorza-no, se empeñó en buscar la paz con Para-guay por la vía diplomática. Fue finalmenteen 1938, tres años después del cese de hos-tilidades, que se firmó un acuerdo con la pér-dida para Bolivia de casi una quinta parte delterritorio (250 mil kilómetros cuadrados).

Fuente: Arze (1987) y Calderón (1993).

87 En algunos casos, debido a que la ubicación de los gastos no es lo suficientemente explícita o en razón de que más de undepartamento es beneficiario de los montos distribuidos por el Tesoro Nacional, los montos se consignan en un grupo general.


197

La Paz concentraba un gasto importante del15% destinado a atender las necesidadesburocráticas de los Servicios de Hacienda,Justicia e Instrucción. Si se considera, sinembargo, el número de habitantes, el ma-yor apoyo al funcionamiento de la burocra-cia de los departamentos de occidente pa-recería no responder a una política arbitra-ria sino más bien a la distribución demo-gráfica nacional.

Es importante señalar también que el Servi-cio de Colonización era exclusivo del Terri-torio Nacional de Colonias dado que granparte de sus recursos (65%) se dirigía a laregión. De hecho, la presencia estatal enesta parte del territorio se explicaba única-mente por este servicio. Es interesante se-ñalar que bajo el término “Servicio de Co-lonización” se encontraban también gas-tos de educación y justicia. Existían tam-bién gastos destinados sólo para algunosdepartamentos, como el rubro de Culto enSanta Cruz y el de Agricultura en Tarija, Co-chabamba y Santa Cruz.

Las luchas en torno a los gastos “no centra-les” encontraron en las demandas de San-ta Cruz un interesante ejemplo de cómolos representantes departamentales pelea-ban por la sostenibilidad de sus demandas.En 1922, el Senado señaló que los recursospara construir el camino de Cordillera a Va-llegrande (Bs. 14.000) debían provenir dela prestación vial90 y que dicho monto de-bía figurar no sólo como gasto sino tam-bién como ingreso. Los representantescruceños adujeron que el camino era abso-lutamente primordial para “dar salida a laindustria ganadera de la provincia Cordille-ra hacia el interior de la república” y no só-lo, como se hacía entonces, a la Argentina.Y añadieron:

está en la conciencia pública que desde que elferrocarril de Antofagasta llegó a Oruro seestableció la competencia ruinosa de los ar-tículos extranjeros a los similares de Santa

Cruz como el azúcar, el arroz y otros que hansido desterrados totalmente de las plazas na-cionales de consumo y hoy apenas se puedeenviar suelas, alcoholes y café en muy redu-cida escala a Sucre y Cochabamba91 (Repre-sentación Oriental, 1910).

En el debate, el Honorable Estensoro enfati-zó entonces la necesidad de cobrar la pres-tación vial en dinero a fin de alcanzar ma-yores distancias para la construcción delcamino. Saldaña, representante cruceño,respondió que se disponían de sólo Bs.4.500 porque en Santa Cruz “no se puedecobrar todo en dinero: primero, porque setiene que atender los principales caminosvecinales e interprovinciales y segundoporque la mayor parte de los contribuyen-tes son indígenas” (Redactor del H. Con-greso Nacional, Legislatura Ordinaria y Ex-traordinaria de 1921-1922, 1922). A pesarde las impugnaciones orientales, se deci-dió que los Bs. 14.000 debían ser erogadospor el Tesoro Departamental de SantaCruz. La resolución del Senado se basó enlos siguientes argumentos:

El Senado (…) ha resuelto no consignar enlos presupuestos departamentales esta clasede partidas por concepto de reembolso dedeudas del Tesoro Nacional a favor de los te-soros departamentales (…) primero porqueen el presupuesto Nacional no hay ningunapartida para el pago de estos créditos y se-gundo porque si aprobamos esta partida (…)tendríamos que hacer igual cosa con los de-más tesoros departamentales, de los cualesel Tesoro Nacional es deudor de más de dosmillones de bolivianos (Ibid.).

Los presupuestos de 1923 y 1930 muestranque el Servicio de Instrucción implicó, entodos los departamentos, al menos un ter-cio de los egresos destinados a las depen-dencias departamentales. En el presupues-to de 1923 los distritos escolares consumí-


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mentalmente en los departamentos de LaPaz, Cochabamba y Oruro. Sin tomar encuenta los montos absorbidos por el rubroTerritorio Nacional de Colonias –que con-sumió importantes recursos como res-puesta a la situación de guerra– la mayorparte de los gastos en todos los departa-mentos correspondió a los rubros de Go-bierno. Esta situación se explica porque losgastos de correos y telégrafos se inscribíanen esta dependencia gubernamental. EnLa Paz y Potosí representaban un tercio delos recursos totales destinados a las depen-dencias de cada departamento, en Oruroel monto ascendía al 45%, en Chuquisacaal 53% y en Cochabamba hasta el 61%.

Otro rubro importante correspondía al Servi-cio de Hacienda, dentro del cual se encon-traban los gastos de las aduanas naciona-les y las subvenciones del Estado central alos departamentos. Los gastos de aduanaseran importantes en los departamentos deoccidente, mientras que en los departa-mentos de menor importancia económicalas subvenciones tenían un rol crucial. Lamayor parte del dinero del Tesoro Nacionaldestinado a Santa Cruz y Tarija cubría el dé-ficit de sus tesoros departamentales y unasituación aún más marcada se daba en elBeni.

A principios del siglo XX existían pocas dife-rencias entre los departamentos a la horade recibir recursos y no hubo una concen-tración burocrática ni de servicios en undepartamento determinado88 con excep-ción de La Paz, que concentraba los recur-sos centrales. Esta situación se evidenciacomparando los montos absolutos y tam-bién a través de un análisis per cápita (conbase en el censo de 1900). Las diferenciasde los montos recibidos por persona eranmuy pequeñas y no existían variacionessignificativas entre los departamentos oc-cidentales (con excepción de Cochabam-ba). Es así que en Chuquisaca se tenía Bs.0,44 por cada habitante, Bs. 0,32 en LaPaz, Bs. 0,38 en Potosí, Bs. 0,36 en Oruro y

sólo Bs. 0,15 en Cochabamba, lo que loidentifica como el departamento menosbeneficiado.

En cuanto a los departamentos de Oriente, laescasa población se traduce en mayoresniveles de recursos por habitante y el de-partamento menos importante económi-camente recibe más recursos para el fun-cionamiento de su burocracia. Se obtienenBs. 0,99 por persona en Tarija, Bs. 0,92 enSanta Cruz; y Bs. 6,81 en el Beni. En la me-dida en que gran parte del presupuesto es-tuvo destinado a funcionarios, estos mon-tos per cápita indicarían un mayor númerode funcionarios por habitante en los depar-tamentos menos poblados. Sin embargo,lo que podría entenderse como una “inefi-ciencia” estatal se inscribiría como partede las necesidades de un Estado por sentarpresencia física en aquellos lugares másdistantes.

En 1913, el Servicio de Guerra y el Serviciode Gobierno constituían los rubros quemás aportaban a las regiones89. Gobiernoacogía gastos destinados a correos y telé-grafos y también Policía. A diferencia deaños pasados, el peso relativo de este ser-vicio dentro de los recursos totales recibi-dos por cada departamento se uniformórepresentando un tercio de los montos decada departamento, 42% en La Paz y Co-chabamba y 52% en Potosí.

Los gastos educativos en las regiones empe-zaron también a ser importantes e implica-ron, en promedio, un tercio del dinero “nocentral” que llegaba a cada departamento.En el caso de Potosí ascendía sólo al 25%en respuesta al protagonismo del Serviciode Gobierno en el departamento, pero enOruro representaba el 41% y en Chuquisa-ca los gastos en los distritos escolares equi-valían al 52% del monto asignado al de-partamento. En cuanto al Beni, el peso re-lativo no supera el 16% debido a que losgastos en aduanas y la subvención estataljugaban un rol más importante en la diná-mica departamental.

88 Es evidente, no obstante, que este análisis podría estar “perturbado” por la coyuntura específica del Acre y por el hecho deque la mayor parte de los recursos destinados a las regiones es de difícil ubicación entre los diferentes departamentos.

89 El destino final de alrededor 40% de los gastos es de difícil determinación, especialmente porque se desconoce con precisiónla distribución de los gastos militares.

90 La prestación vial era un impuesto departamental. Este podía ser pagado en dinero o en jornadas laborales y se trataba de unaobligación rural destinada a la construcción o mantenimiento de caminos vecinales.

91 “Cabe recordar un antecedente bastante significativo. Los pueblos andinos tienen el monopolio de los destinos del país y eraun hecho previsto que se adjudicaran, como en efecto se adjudicaron, los dos millones de libras esterlinas de la indemnizacióndel Acre, en provecho propio y exclusivo ligándose entre sí por vías férreas y dejando siempre fuera del concierto bolivianoregiones que una sana y racional política aconsejaba ligar al resto de la república” (Representación Oriental, 1910).


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Paz era el que recibía más recursos debidoa la concentración de los gastos destina-dos a Higiene, Educación y Gobierno. Sinembargo, los departamentos más peque-ños eran atendidos con prioridad por el Es-tado central. Con base en los montos “nocentrales” y el Censo de 1950 se observaque, en términos individuales, el departa-mento más beneficiado era Tarija que reci-bía Bs. 359 por persona, Beni obtenía Bs.299, La Paz ocupaba el tercer lugar con Bs.290 y luego estaba Santa Cruz con Bs. 286presupuestados por persona. Estos datosexpresan dos cosas: que había una centra-lización de recursos en el departamento deLa Paz y que el Estado central también seocupó de manera prioritaria de aquellasregiones con menores capacidades de ge-nerar recursos. Oruro y Potosí, en cambio,que generaban gran parte de los ingresosfiscales, recibían sólo Bs. 244 y Bs. 225 porpersona. Finalmente, en Chuquisaca sepresupuestaron Bs. 206 por cada habitan-te y en Cochabamba Bs. 193, resultando,como en 1903, el menos beneficiado delos departamentos.

El tamaño de los montos de difícil ubicaciónpuede “perturbar” las cantidades obteni-das así como su análisis correspondiente.Sin embargo, los departamentos delOriente eran atendidos con prioridad porel Estado central en cuanto al funciona-miento de la burocracia departamental.En este sentido, si la distribución de los re-cursos del Estado nacional hubiese res-pondido a la capacidad de generación deingresos de los departamentos, la situa-ción descrita se presentaría como injusta.Finalmente, como se remarcó, empeza-ron a desaparecer diferencias regionalesen términos de la cobertura de servicios:casi todos tenían dependencias en cadauno de los departamentos.

Con la Revolución de 1952, el rol de la educa-ción dentro de los montos “no centrales”se incrementó aún más: en la mayor partede los departamentos el 50% correspon-día a los rubros de Educación y de AsuntosCampesinos, salvo en Pando. En Chuquisa-ca, La Paz, Potosí y Oruro el fomento a la

educación departamental implicaba la mi-tad de los recursos dirigidos desde el Esta-do central. En cuanto al resto de los depar-tamentos, el peso llegó a situarse en tornoal 60% del total. La menor diferencia en elprimer grupo se explica, nuevamente, porel tamaño de las obligaciones del TesoroNacional con las regiones. Por último, otradependencia estatal que resalta con unaimportancia más o menos similar en los di-ferentes departamentos es el Servicio deGobierno e Inmigración: el Estado apoya-ba así el desempeño policial en las diferen-tes regiones de su territorio.

c) “Mapeando” el arco estatal

Sostenemos aquí que los gastos del Estadoimplican y conllevan destinos precisos entérminos geográficos. Por ello es funda-mental “dibujar”, a través del tiempo, lainstalación estatal: ya se trate de la divisiónde provincias, cantones o distritos escola-res. Mediante la revisión de los presupues-tos de la primera mitad del siglo XX se tra-zan mapas de algunos servicios del Estadocomo justicia (1911-1923), educación(1913-1954) y correos (1923-1954), lo quepermite observar la territorialidad de losservicios, su densidad y tendencias de cre-cimiento.

Para el efecto se recurrió a los mapas de laépoca, tarea difícil per se: la búsqueda delos mapas, el trabajo en ellos, la ubicacióny situación de lugares se convirtió en unaverdadera pesquisa que expresa tambiénlas propias condiciones estatales. La narra-ción de los múltiples recorridos es funda-mentalmente una descripción de la inca-pacidad, descuido y prioridades del Estadoen el desafío de tener control sobre su te-rritorio. Mapas poco similares entre sí, contrazados y fronteras dispares, y la propiainexistencia de una “colección” con infor-mación mínima sobre el territorio y suscambios, constituyen también otra formade acercamiento a una etnografía del Esta-do que nos habla no sólo de sus problemaspara ejercer soberanía en el pasado, sinoincluso en el presente.


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an alrededor del 28% de los gastos desti-nados a Potosí, 33% en el caso de La Paz yTarija, 38% en Oruro y Beni, alrededor del43% en Cochabamba y Santa Cruz y prác-ticamente la mitad de los montos recibidospor Chuquisaca. Siete años después estosmontos se incrementaron: 35% en Tarija,38% en Potosí y Cochabamba, 43% en LaPaz y Beni, 48% en Oruro y Santa Cruz, y63% en Chuquisaca.

Durante la década de 1920, el Servicio de Go-bierno y el Servicio de Justicia fueron gas-tos importantes: alrededor de un quintaparte cada uno. Gobierno representaba en1923 un tercio de los montos presupuesta-dos en el departamento de La Paz por lapresencia policial tanto en el departamen-to como en la ciudad.

Considerando los montos destinados al soste-nimiento de la burocracia en los departa-mentos se observa que había una concen-tración en La Paz. Así, en 1923, un tercio delos gastos no centrales del Servicio de Go-bierno y el 15% de los gastos del Servicio deComunicación se destinaban a este depar-tamento. En 1930 prácticamente el 40%del gasto “no central” de Gobierno iba a LaPaz y, en educación, el monto representabael 33% del total de sus gastos en escuelas ydependencias departamentales92.

En el Territorio Nacional de Colonias, a partirde 1923 empezaron a presupuestarse tam-bién gastos de Justicia y de Hacienda. ElServicio de Culto ya no fue exclusivo deSanta Cruz, pues se presupuestaron gastosen La Paz y en diferentes misiones enoriente, sur y norte del país. En 1930, elServicio de Culto tenía dependencias enprácticamente todos los departamentos

del país, a excepción de Oruro. El Serviciode Colonización, a su vez, se consolidó enTarija y Santa Cruz. En contraposición a es-ta ampliación, el Servicio de Agriculturacontinuaba con dependencias departa-mentales sólo en Tarija, Santa Cruz, Beni yChuquisaca. Siete años después se limitó aCochabamba y Tarija.

El Estado en las regiones

Es claro que en la década de 1920 el Estadobuscó materializarse en las regiones a tra-vés de profesores, telegrafistas, jueces ypolicías. Se dio entonces un progresivo cre-cimiento de servicios desde inicios del si-glo XX, con un salto en el presupuesto de1938, el cual parece ser expresión de unamayor burocratización estatal. Se observatambién que, en promedio, el 25% de losmontos totales destinados a los departa-mentos corresponde a gastos educativos,lo que significó un descenso en este rubrorespecto de años anteriores. La novedaden los gastos fue el Servicio de Higiene ySalubridad, dependencia que absorbió en-tre el 10% y el 20% del total del dinero “nocentral” en cada departamento93.

Una década después, en el presupuesto de1949, el protagonismo de los gastos estu-vo nuevamente en Educación que repre-sentaba prácticamente la mitad de los re-cursos destinados a varios departamen-tos, pero en el caso de La Paz, Potosí y Pan-do el peso relativo se reducía a un terciopor la importancia de las Obligaciones delTesoro Nacional94.

Un análisis del 68%95 de los gastos “no cen-trales” muestra que el departamento de La

92 Luego resaltan aquellos montos que se repartían entre los diferentes departamentos del país, sin la posibilidad de ubicar sudestino concreto. En 1923 esto responde fundamentalmente a la imprecisión de los gastos de comunicaciones y fomento entrelos diferentes departamentos, a pesar de que una observación atenta muestra una relativa concentración en Occidente. Sieteaños después –con menor importancia por los montos consignados– en la explicación de los montos no especificados sesuman los servicios de Industria y de Salubridad.

93 Este año no es posible identificar el destino del 44% de los recursos porque los montos consignados en los servicios deFomento, Obligaciones del Estado, Salubridad y Comunicaciones no están claramente identificados o benefician a más de undepartamento. Sin embargo, si bien el protagonismo de La Paz en cuanto a la recepción del dinero “no central” mermó unpoco, destaca una concentración en el departamento de los recursos administrados por los servicios de Gobierno, Educación,Salubridad y Hacienda. Las zonas más relegadas son Beni y el Territorio Nacional de Colonias, aunque este último empezó apresenciar la llegada de nuevas dependencias estatales y la anterior exclusividad del Servicio de Colonización en la región sedifuminó.

94 En referencia a La Paz y Potosí esta situación respondía a Obligaciones con instituciones locales y en cuanto al departamentodel norte la situación obedecía al monto destinado como subvención al Tesoro Departamental.

95 Se desconoce el destino de la mayor parte de los recursos (32%) debido fundamentalmente a que las Obligaciones no son losuficientemente explícitas o porque más de un departamento es beneficiario de los montos distribuidos por el Tesoro Nacional.


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ción fue más intensa en el altiplano y losvalles del sur y, en algunos casos, de mane-ra paralela al desarrollo de movimientossociales. Segundo, que estas divisionesresponden también a la búsqueda de auto-ridades propias, liberándose de las relacio-nes y subordinaciones establecidas haciaotras elites locales de las capitales de can-tones existentes. Finalmente, que estosprocesos, por lo menos en la segunda mi-tad del siglo XX, fueron impulsados por lasbases y por élites emergentes de ex cam-pesinos, pero también de mistis de pue-blos pequeños (Ibid.) en estrecha relacióncon la estructura de clases y los conflictossobre el dominio local. Esto conduce, co-mo bien señala la autora, al análisis sobrelos vecinos cuyo origen social e históricodesconocemos.

Spedding constató también que en esta his-toria de fragmentación, el período entre1876 y 1917 es particularmente importan-te (en especial durante la administraciónde Ismael Montes) pues se crearon 300cantones que posiblemente puedan atri-buirse a la fortificación de nuevas élites lo-cales como resultado de la expansión lati-fundista, el comercio, la minería, etc.(Ibid.). Al mismo tiempo remarca, sin em-bargo, que casi todos los cantones tienenuna historia particular de razones y causaspara su creación.

Este proceso de fragmentación, lejos de ha-berse estancado, continuó durante granparte del siglo XX: de 58 provincias en 1913se llegó a 92 en 1950. Si tal multiplicaciónes sorprendente, la subdivisión y creaciónde nuevos cantones en las provincias lo esaún más: de 417 a 1.035 cantones en elmismo período. En la mayor parte de losdepartamentos, el número de cantones en-tre 1913 y 1950 se duplicó aunque este cre-cimiento es mayor en Tarija, Potosí y Oruro.

Pero el siglo XX fue también un período enque el ancho e infranqueable territorio delOriente iría adquiriendo “rostro y forma” apartir de la posibilidad de nombrarlo: elantiguo Territorio del Nor-Oeste se trans-formó en el Territorio Nacional de Coloniasy en su interior se fueron “nombrando” ydefiniendo provincias.

Las aduanas

Los mapas departamentales y el análisis delos datos existentes muestran un fenóme-no de movilidad en la “presencia estatal”con relación a las aduanas en el territorio.Los cambios que aparecen en nuestra geo-grafía, como puntos móviles, fueron mu-chas veces resultado de pugnas en distin-tos ámbitos de la administración estatalque involucraron y enfrentaron incluso alos poderes del Estado. Un conjunto de


200

Al “mapear” el destino de los gastos o servi-cios, se trate de aduanas, comunicaciones,educación o justicia, se observa que emer-ge una densidad que va configurando loque denominamos el arco estatal, cuyatrayectoria tiene origen al norte de la re-gión circunlacustre, zona a partir de la cualva extendiéndose, entre la cordilleraOriental y Occidental, fundamentalmenteen los espacios del altiplano, pasando porlos valles cochabambinos y el norte de Po-tosí hasta llegar a Tarija en el sur.

Hasta la primera mitad del siglo XX la corpo-reidad y materialidad de la administracióngubernamental estaba circunscrita a losmarcos de este arco, de tal manera que elEstado no tenía presencia ni control en vas-tos espacios sobre los cuales extendía su su-puesta soberanía. Fuera de esta trayectoriase encontraba gran parte del territorio delpaís: al occidente, la región fronteriza conChile que incluía la parte occidental de Oru-ro y Potosí; al Oriente, todo el Territorio deColonias que hoy constituirían los departa-mentos del norte de La Paz, Pando, Beni; yla región oriental de Santa Cruz, junto contodo el Chaco chuquisaqueño y tarijeño.

Entre 1913 y 1954 la tendencia estatal seconcentró en expandir los servicios sobreeste arco y, de manera simultanea, sentarpresencia en una especie de enclaves enlos territorios más alejados como PuertoSuárez, Cobija y Villa Bella, entre otros.

División político-administrativa

El proceso de territorialización estatal, comovimos, respondió a múltiples dinámicas:procesos de representación y participa-ción política, acceso de la población a ser-vicios del Estado y la “independencia” delas elites. Pero es preciso considerar, ade-más, las operaciones económicas que obli-garon al Estado a instalarse en el territorio,aunque fuese como enclaves.

El crecimiento de provincias y cantones, no-torio en la primera mitad del siglo XX, fue

un proceso que se inició ya en el siglo XIX:entre 1826 y 1900 las provincias se dupli-caron de 28 a 57 y los cantones pasaron de272 a 370. Esta multiplicación tuvo quever también con la representación predo-minantemente territorial –y no poblacio-nal– de la Cámara de Diputados (Barra-gán, 2002 y 2005). Un ejemplo es ilustrati-vo al respecto: la provincia Chayanta en eldepartamento de Potosí, que hasta antesde 1851 tenía un diputado, a partir de sudivisión en Nor Chayanta y Sud Chayantalogró que a cada una le correspondiese unrepresentante.

La división y el incremento de provincias su-ponen, por tanto, la búsqueda de una ma-yor representación territorial, es decir, cor-porativa y colectiva. Cada provincia encar-naba intereses de distintos grupos a travésde los cuales podían establecerse espaciosde negociación, aunque indudablementeeran asimétricos y desiguales. Ser cantón,además, implicaba constituir la unidad mí-nima y básica de las elecciones. De ahí queel proceso de provincialización y cantoni-zación en Bolivia permite explicar, al me-nos parcialmente, el aumento de sufragan-tes en el siglo XIX y parte del siglo XX sinun cambio radical ni de la ciudadanía ni delas reglas electorales. La ampliación ciuda-dana se dio también a través de la luchapor la creación de nuevos cantones.

La subdivisión político-administrativa estuvoentonces en relación con el proceso debúsqueda y ampliación de participaciónpolítica y representación. Esto es así por-que para tener presencia y cierta influen-cia en las políticas estatales en el siglo XIXse debía detentar el estatuto político-jurídi-co de cantón y/o provincia96.

Este fenómeno de fragmentación provincialy cantonal en el siglo XX, como ha sido de-mostrado en algunos estudios97, expresabala búsqueda de beneficios estatales (escue-las, postas de salud y otros). Al respecto,Spedding (2002) constató tres fenómenosinteresantes. Primero, que la fragmenta-

96 La existencia e importancia de los apoderados de indígenas a fines del siglo XIX ayuda a sustentar esta posición. Además,en Buenos Aires, por ejemplo, los diputados tenían mandatos imperativos, eran apoderados de la población (Chiaramonte,1997).

97 Molina y Barragán (1987) estudiaron el caso de Pampa Aullagas y Quillacas en el Sur del Lago Poopó.

CUADRO 2.12 Número de provincias y cantones en Bolivia, por departamento - 1913, 1938 y 1954

Departamentos 1913 1938 1954Provincias Cantones Provincias Cantones Provincias Cantones

Chuquisaca 4 59 7 84 10 101La Paz 13 101 15 146 17 187Cochabamba 11 56 14 131 13 138Potosí 10 72 12 171 14 224Oruro 4 28 4 58 8 69Santa cruz 6 52 10 94 12 114Tarija 6 31 6 72 6 113Beni 4 18 6 36 8 51Pando 4 38

58 417 74 792 92 1.035

Fuente: Crespo (1910); Ramírez (1939) y Peña y Escobar (1947).



HUMANO EN BOLIVIA

202

disputas se encubren tras la presencia delas aduanas, el cambio de sus instalacio-nes y la instauración de nuevas oficinas.Todo ello nos remite a la complejidad de lapresencia estatal.

Las aduanas, como expresión de las com-puertas de la economía del país y de los flu-jos comerciales en la primera mitad del si-glo XX, muestran una tendencia ascen-dente: en 1913 existían siete oficinas cen-trales y 12 en 1954 (Cuadro 2.13).

Un aspecto interesante es la lógica de organi-zación que se puede inferir a partir de susnombres. A principios de siglo, los nom-bres de las aduanas corresponden a los de-partamentos en los que se encontraban(como La Paz, Oruro y Tarija), pero tam-bién a localidades precisas donde se situa-ban (como Puerto Suárez, Villa Bella, Tupi-za y Uyuni). En este último caso el énfasisestá en puntos determinados que adquie-ren preeminencia por su carácter fronteri-zo. Algunas de estas aduanas vinculaban alpaís con puertos de exportación de los re-cursos de materias primas: la minería to-maba el camino de Uyuni hacia el Pacífico,la goma se dirigía hacia el Atlántico a partirde Villa Bella y Puerto Suárez y la vincula-ción con el mercado argentino del que seimportaba ganado en pie y faenado se da-ba a través de Tarija y Tupiza.

En 1913 las aduanas estaban distribuidasprincipalmente sobre la frontera occiden-tal y sur del país, en los puntos de paso ha-cia Perú, Chile y Argentina. En la zona esteexistían solamente dos oficinas centrales:una en Puerto Pérez para el extenso terri-torio de Santa Cruz y una en Villa Bella pa-ra el Territorio Nacional de Colonias y elBeni.

También en 1913 la organización territorialde las aduanas se piensa en términos degrandes regiones en referencia a puntoscardinales (norte, centro, sur), con excep-ción del Gran Chaco que se nombra explí-citamente. Cada una de estas regiones secircunscribe, sin embargo, a espacios me-nores que los sugeridos por sus nombres.Así por ejemplo, la región del norte con-centra fundamentalmente aduanas, te-nencias y agencias alrededor del lago Titi-caca, en localidades de articulación y co-nexión comercial con el Perú, por un lado,y con el norte de Chile, por otro. De mane-ra separada se nombra, además, el noroes-te que corresponde en realidad al Territo-rio Nacional de Colonias donde se encon-traba el comercio de la goma.

La aduana del centro organizada alrededorde la oficina central en Oruro vigilaba lasfronteras de exportación de la minería porTambo Quemado y Sajama con destino ha-

CUADRO 2.13 Ubicación de las Aduanas en Bolivia

1913 1923 1938 19541 Del Norte Nal. del Norte Nacional de La Paz Nacional de La Paz

Nal. de Charaña Nacional de Charaña Nacional de Charaña2 Del Centro Nal. del Centro (Oruro) Nacional de Oruro Nacional de Oruro3 Del Sudoeste Nal. del Sud-oeste (Uyuni) Nacional de Uyuni Nacional de Uyuni4 Del Sud Nal. del Sud (Villazón) Nacional de Villazón Nacional de Villazón5 Del Gran Chaco Nal. del Gran Chaco (Yacuiba) Nacional de Yacuiba Nacional de Yacuiba6 Del Oriente Tenencia de Resguardo Nacional de Puerto Suárez Nacional de Puerto Suárez

en Puerto Suárez7 Nal. de Guayaramerín Nacional de Guayaramerín Nacional de Guayaramerín8 Del Noroeste Nacional de Villa Bella Nacional de Villa Bella9 Nal. en el Noroeste (Cobija) Nacional de Cobija Nacional de Cobija10 Nacional de Cochabamba11 Nacional de Potosí


cia Arica; mientras que la aduana del sud-oeste se encontraba en Uyuni con jurisdic-ción sobre las poblaciones de la ruta condirección a Antofagasta. Uyuni constituíaun punto clave en la distribución de las ru-tas de ferrocarriles ya que un ramal se diri-gía al oeste, hacia Chile, y otro al norte, ha-cia Oruro y La Paz.

La aduana del sur, anclada en Villazón, co-nectaba el punto neurálgico de distribu-ción ferrocarrilera de Uyuni (Aduana delSudoeste) con las localidades de la ruta ha-cia la Argentina, por un lado, y otras pobla-ciones situadas al oeste de esta ruta, en loscaminos carreteros hacia Bermejo, porotro.

Finalmente, los puestos de aduana en elGran Chaco no corresponden a ningunaconexión de comercio de exportación/im-portación; constituían, más bien, puestosde avanzada hacia el Paraguay y/o misio-nes hacia los indios.

En 1923 esta distribución continuó aunquese crearon dos aduanas a partir de des-prendimientos de regiones: la de Charaña,punto fronterizo de la vía férrea La Paz-Ari-ca, y la aduana de Guayaramerín, al sur deVilla Bella.

A partir de 1938 los nombres de las regionesfueron reemplazados por los nombres delos departamentos: la Aduana de La Paz re-emplazó a la Aduana Nacional del Norte yla de Oruro a la del Centro. Pero esto no im-plica que las aduanas cubrieran la totalidadde los departamentos ya que Charaña enLa Paz, Uyuni y Villazón en Potosí y Yacui-ba en Tarija, para citar algunos casos, eranaduanas independientes tanto en 1938 co-mo en 1954.

Pero no sólo cambiaban los nombres sinotambién los lugares en los que se situabanlas sedes de aduanas dependiendo de laimportancia económica o política que ad-quiría un lugar. En La Paz, por ejemplo, losdatos muestran un aumento progresivo enel número de puestos aduaneros, aunquela tendencia no es lineal: en 1913 existían18 puestos que en 1923 se redujeron adiez. Sorprende esta notable contracciónque trajo consigo la desaparición de las de-

pendencias aduaneras de Desaguadero,Tiquina y Belén, entre otras. A pesar de es-ta reducción, la oficina de Charaña, que de-pendía de la central de La Paz, se constitu-yó en 1923 en una nueva oficina nacional,con sus propias dependencias, situaciónque puede explicarse dada la importanciaque adquirió esta vía por el comercio Ari-ca-La Paz. Después de 1923 se tendió nue-vamente a la multiplicación de dependen-cias en las distintas poblaciones.

Cabe resaltar también que uno de los espa-cios probablemente más desabastecidos yausentes de presencia estatal fue el Territo-rio Nacional de Colonias, hoy Pando (Cua-dro 2.14). Hacia 1913 existía solamente unpuesto nacional ubicado en la poblaciónde Villa Bella y una tenencia de Aduana enGuayaramerín, que en 1923 se consolidócomo una nueva oficina nacional con suspropias dependencias, en tanto la Aduanadel Noroeste creció a través de jefaturas deresguardo. Hacia 1938 se creó el departa-mento de Pando instalándose dos oficinasnacionales: la de Villa Bella y la de Cobija.Para 1954, consolidadas estas dos ofici-nas, se agregaron nuevas dependencias,capitanías y resguardos en ambas que seextendieron en la frontera norte, sobre elrío Acre y Abuná, que son también vías decomunicación y exportación, y en el nores-te de Pando y Beni, sobre el río Madera.

El presidente Villazón inaugura el tren. Fuente: Archivo de La Paz.



205

Los datos muestran pues una movilidad de la“presencia estatal” respecto a la presenciade aduanas sobre el territorio. Estos cam-bios constituyen el resultado de disputasen diferentes ámbitos, como la que se pro-dujo entre los poderes Ejecutivo y Legislati-vo en torno a la ubicación de una aduana.El Presidente Eliodoro Villazón demanda-ba que la aduana estuviera en la Quiacadesplazando a Tupiza. El Congreso, encambio, defendía la posición contraria. Asíse originó una discusión en torno a los atri-butos del Presidente y de la Cámara.

Esta pugna, que terminó por favorecer a lapoblación que luego tomaría el nombre delPresidente (Villazón), expresa la dinámica

económica y cómo la instauración de fe-rrocarriles alteró, en muchos casos, las an-tiguas rutas de arrieros y sedes aduaneras.En esta disputa no sólo estaban involucra-dos comerciantes que se establecían don-de estaban los negocios, sino también inte-reses económicos de diferentes sectores yélites locales e incluso nacionales.

Correos y telégrafos

A diferencia de las aduanas, las oficinas decorreos que se establecieron en el país seorganizaron a partir de las capitales de losdepartamentos. Estas sedes centrales nocambiaron y, más bien, dependiendo de la

CUADRO 2.14 Aduanas en el Territorio Nacional de Colonias y en la frontera del norte del Beni

1913Aduana del Noreste: Villa Bella Tenencia de Aduana:Guayamerín

Total oficinas 2

1923Aduana del Noreste

Jefaturas de Resguardo:Madre de Dios, Santa Rosa,Xispamanu, Santa Elena. (4)

Total oficinas 5

1938Aduana Nacional

de Villa Bella

Aduana Nacional de CobijaResguardos: Mercie,Puerto Heath,Bolpebra y Acre. (5)

Total oficinas 7

1954Aduana Nacional

de Villa BellaFortaleza del Abuná, Heath. Oficial Postal en Riberalta.

Capitanía en Puerto CachuelaEsperanza. Retén en Rapirrán.R. Aduana Nacional de CobijaResguardos Móviles AltoTahuamanu, Santa Lourdes,Mercier del Chipamanu, Alto Acre.Resguardo Santa Rosa del Abuná.Total oficinas 11

CUADRO 2.15 Oficinas de correos en Bolivia

1913 1923 1954Adm. Principal de Correos 19 Distrito Postal de 21 Distrito Postal N 1 35

de Chuquisaca Chuquisaca N 1 Chuquisaca

Adm. Principal de Correos de La Paz 39 Distrito Postal de La Paz N 2 42 Distrito Postal N 2 La Paz 72

y Oficina Internacional de Cambio

Adm. principal de Correos 17 Distrito Postal de 28 Distrito Postal N 3 Cochabamba 31

de Cochabamba Cochabamba N 3

Adm. principal de Correos de Potosí 19 Distrito Postal de Potosí N 4 32 Distrito Postal N 4 Potosí 68

Adm. principal de Oruro y Oficina 11 Distrito Postal de Oruro N 5 14 Distrito Postal N 5 Oruro 33

Internacional de Cambio

Adm. principal de Correos de Tarija 11 Distrito Postal de Tarija N 6 13 Distrito Postal N 6 Tarija 11

Adm. principal de 20 Distrito Postal de 18 Distrito Postal N 7 Santa Cruz 34

Correos de Santa Cruz Santa Cruz. N 7

Adm. principal de Correos del Beni 12 Distrito Postal de Uyuni N 8 8 Distrito Postal N 8 Uyuni 11

Adm. principal de Correos de Uyuni 4 Distrito Postal del Beni N 9 6 Distrito Postal N 9 Trinidad 13

y Oficina Internacional de Cambio

Adm. Principal de Correos de Tupiza 6 Distrito Postal de Tupiza N 10 9 Distrito Postal N 10 Tupiza 19

Correos en las Colonias 2 Distrito Postal del Noroeste N 11 7 Distrtito Postal N 14 Pando 4

Distrito Postal del Oriente N 12 4 Distrito Postal N 12 Puerto Suárez 6

Distrito Postal N 13 Gran Chaco 27

Distrito Postal N 11 Riberalta 7

Oficina Postal de Cambio 2

Internacional N 1 Villazón

Oficina Postal de Cambio 2

Internaciona N 2 Guaqui

160 202 375


Oficinas de Correo Bolivia - 1923

Mapa elaborado por JorgeDerpic Burgos. Basado enMapa Oficial de Bolivia 1925.Información del Presupuestode la Nación 1954.




207

Oficinas de Correo Bolivia - 1954

Mapa elaborado por Jorge Derpic Burgos.Basado en Atlas Escolar de Bolivia 1958. Información del Presupuesto de la Nación 1954.

98 En Potosí el crecimiento se dio en las provincias de Linares, al oeste de la ciudad, y luego en las provincias Frías, Porco,Charcas, Chayanta y Chichas. En Cochabamba las oficinas de correo aumentaron en una o dos localidades en variasprovincias como Cercado, Arani, Chapare, Ayopaya y particularmente Totora y Tarata.

importancia de la población, se abrieronnuevas centrales en poblaciones como Vi-llazón, Guaqui y Riberalta, lugares dondese encontraban las aduanas de las fronte-ras (Cuadro 2.15).

En 1913 existían en el país 160 oficinas decorreos distribuidas en todo el territorionacional. Su lógica de instalación respon-día al criterio de “al menos una oficina porprovincia”. Sin embargo, en el “arco esta-tal” se pueden encontrar hasta cuatro ofici-nas especialmente concentradas a lo largode los caminos troncales como en la rutadel ferrocarril La Paz-Uyuni, que incorpo-

raba en su recorrido a las capitales de de-partamento de Oruro y Cochabamba. Tan-to en el extremo occidental como en todoel oriente, de norte a sur, había poca pre-sencia de este servicio.

Aunque entre 1913 y 1923 las oficinas de co-rreos aumentaron, pueden observarse trestendencias: a) un crecimiento muy eleva-do en los departamentos de Cochabambay Potosí, donde las oficinas de correos casise duplicaron98; b) cierta estabilidad en LaPaz, Oruro y Santa Cruz (con muy pocasvariaciones); y c) una disminución en el ca-so del Beni.

Finalmente, entre 1923 y 1954 se abrieroncuatro oficinas centrales: en Guaqui, Villa-zón, Riberalta y Gran Chaco; es decir, en re-giones de mucho comercio. Además, enestos distritos se produjo un incremento dedependencias que llegaron casi a duplicar-se. Es importante también señalar que enlos años posteriores a 1923 se dio una arti-culación en el servicio de correos y telégra-fos, de manera tal que los guarda hilos erantambién, en algunos casos, encargados decorreos y probablemente por esta razón sepudo tener mayor cobertura.

En el caso de los telégrafos se observa tam-bién un crecimiento importante: entre1913 y 1954 se pasaron de 162 a 447 dis-tritos. En una primera etapa (1913) exis-tían seis zonas y algunos distritos coinci-dían con una delimitación departamentalcomo en La Paz y Cochabamba y cuatrorestantes abarcaban varios departamen-tos (Distritos “C”, “D”, “E” y “F”). Sin em-bargo, la extensa zona del noreste del pa-ís, el este y el Chaco fueron espacios ca-rentes de este servicio estatal. Para 1923las oficinas casi se duplicaron (257) y pa-ra 1954 ya eran 447. En 1923 se instala-ron cuatro distritos telegráficos más: el“G” concentrado en Tarija y algunas po-blaciones de Chuquisaca; el distrito “H”cuyo radio de acción fueron las provin-cias Omasuyos, Larecaja, Camacho, Mu-ñecas y Caupolicán del departamento deLa Paz; un tercer distrito atendía a las po-blaciones del noreste; y, finalmente, undistrito al Sur estaba destinado para laspoblaciones de Yacuiba, D´Orbigny, Balli-vián y Esteros.

La educación

En las primeras décadas del siglo XX huboun importante intento del Estado por im-

plementar un modelo educativo, pero deningún modo puede hablarse de un mode-lo único y homogéneo. Dentro del propioEstado se dieron énfasis y prioridades dis-tintas de un gobierno a otro. Por otra par-te, los gobiernos y el poder local no siem-pre estuvieron acordes con las políticasprovenientes desde la administracióncentral, pues muchos hacendados y corre-gidores consideraban que la educación in-dígena promovería su insubordinación.Frente a estas fuerzas en contacto y a ve-ces en colisión se agregaron influenciasdel ámbito internacional que tambiénafectaron las políticas educativas que sedieron en el país99.

Nuestro análisis de los datos muestra que en-tre 1900 y 1954 el rubro que sobresale entérminos del crecimiento y la densidadque adquirió tanto en términos presupues-tarios como en su distribución sobre el te-rritorio es la educación. A partir de los go-biernos liberales100 hubo una mayor preo-cupación por la educación en general y laeducación indígena en particular. Uno deestos primeros esfuerzos se expresa en lacircular del 23 de enero de 1895 del Minis-terio de Justicia e Instrucción Pública en laque se recomendaba la instalación de es-cuelas primarias para indígenas como res-puesta a la “clamorosa demanda” de Hua-rina, Pucarani, Calamarca y Sicasica en LaPaz; Chayanta, Pocoata y Charcas en Poto-sí (Blanco, 1999).

Un segundo intento de impulsar la educa-ción indigenal se dio durante el gobiernode Ismael Montes con la promulgación dela Ley del 11 de diciembre de 1905, que de-finió un premio en términos monetariospara “todo individuo que hubiera estable-cido de su cuenta particular una escuela deprimeras letras en centros poblados de in-dígenas o en lugares apartados de las capi-

99 Durante la década de los años treinta, la manera de deslegitimar a los líderes indígenas fue acusarlos de comunistaslográndose frenar la creación de algunas escuelas y normales indigenales. Sin embargo, estas mismas influencias extranjeras,como las del Servicio de Cooperación Interamericana de Educación (SCIDE), financiadas desde los Estados Unidos,promovieron la expansión de políticas educativas en el área rural a partir de los años cuarenta, con el objetivo de frenar elavance de las ideas fascistas.

100 En el siglo XIX, de acuerdo a Blanco (1999) y Soria (1992 en Choque et al.) las medidas que se tomaron con relación a laeducación fueron en general escasas y aisladas. Barnadas sostiene, en este sentido, que en medio siglo, entre 1855 y 1900, sefundaron simplemente 117 escuelas en las capitales de provincia. Sin embargo, como destaca (Thiessen-Reily, 2003) en elsiglo XIX, el gobierno de Belzu marcó la excepción en esta generalidad pues fue una de las gestiones que se preocupó máspor este rubro.



209

tales de cantón y vicecantón” (Blanco,1999). En 1911 se tiene también informa-ción de que existían escuelas fiscales enlos pueblos además de escuelas rurales in-dígenas en algunas comunidades y tam-bién escuelas municipales.

Entre 1910 y 1917 se crearon numerosasNormales Indigenales encargadas de for-mar a los maestros que educarían a los ni-ños indígenas, como las de Sopocachi en1910, Umala en La Paz en 1915, Colomi en1916 en Cochabamba y Puna en Potosí en1917 (Choque, 1992). Paralelamente, las

Escuelas de Cristo tuvieron un rol impor-tante a partir de 1908.

Un tercer momento fundamental para la crea-ción de escuelas fue la política de BautistaSaavedra de obligar a que las comunidadesindígenas y los dueños de propiedades esta-blezcan escuelas elementales (Ibid.).

Las políticas estatales fueron también unarespuesta a las crecientes demandas indí-genas. Uno de los principales apoderadosde Oruro, el originario Gregorio Ventura,escribió en 1922 una nota al ministro deGobierno en la que señalaba:

El movimiento de los caciques apoderadosDurante la primera mitad del siglo XIX, el

gobierno –que requería del tributo indígenapara su supervivencia económica– aceptóla tenencia de la propiedad comunal en ma-nos indígenas. Sin embargo, a partir de ladécada de 1860 algunos sectores de la eliteintentaron implementar una reforma de ven-ta de tierras de comunidad que fue final-mente impulsada con mayor fuerza hacia1880, momento en que la Convención Na-cional dictaminó la Revisita de Tierras per-mitiendo así la expansión del latifundio(THOA, 1988).

A fin de enfrentar este proceso, las comu-nidades emprendieron la búsqueda y recu-peración de los títulos otorgados por la Co-rona con el propósito de demostrar su pro-piedad sobre las tierras. Para ello nombraroncaciques apoderados que representarían ala comunidad ante los tribunales (Ibid.).

El movimiento de caciques adquirió rele-vancia principalmente entre los años 1914 y1920-1921. Con la iniciativa del cacique deCallapa, Santos Marka T’ula, se logró unir lalucha legal bajo su dirigencia. Más de 400 ay-llus de La Paz, Oruro, Potosí, Chuquisaca yCochabamba le otorgaron la confianza legalde ser su apoderado. Es quizá el mayor mo-vimiento indígena no violento que registra lahistoria, pues el proceso legal de recupera-ción duró seis años. Este proceso no sólo seremitió a los tribunales sino que derivó encontactos con grupos obreros sindicales ur-banos y con algunos grupos políticos, espe-cialmente del Partido Republicano. En mu-chos casos, las demandas ante las Cortesfueron de poca utilidad ya que los hacenda-dos lograron conseguir la posesión de lastierras en base a artificios burocráticos y to-mas forzadas de tierra en complicidad confuncionarios gubernamentales (Ibid.).

Fuente: THOA (1988).

RECUADRO 2.15

Líderes indígenas, al centro Luciano Willka. Fuente: Archivo de La Paz.

Escuelas de Provincia - Bolivia 1923

Mapa elaborado por Jorge Derpic Burgos. Basado en Mapa Oficial de Bolivia 1925. Información de Presupuesto de la Nación 1923.


211

sores fueron Eduardo Leandro Nina Quis-pi, Manuel Inca Lipi y Petrona Callisaya enla ciudad de La Paz y en la comunidad San-tiago de Huata. Nina Quispi fundó, ade-más, la Sociedad República del Qullasuyuel 8 de agosto de 1930, constituida por ca-torce delegados y jilacatas de las catorceprovincias del departamento de La Paz.(Choque, 1992). Asimismo, el 2 de agostode 1931 se fundó la legendaria escuela pro-fesional de indígenas de Warisata. Los di-versos esfuerzos de esta época se plasma-ron en la creación de 96 escuelas en lasprovincias Murillo, Los Andes, Pacajes,Omasuyos, Sica Sica, Loayza, Inquisivi yCamacho (Soria, 1992).

Más tarde, durante los gobiernos militares deToro y Busch, se fundaron varias escuelasindigenales en todo el país como las de Ca-ñadas (Cochabamba), Kanasmuru (Tarija),Tulima (Potosí), Mujukuya (Chuquisaca),Qhurqhi o Peñas (Oruro), San Antonio deParapeto (Santa Cruz) y Guacharécure (Be-ni) (Lora et al, 1979 en Soria, 1992).

El empuje de estos líderes indígenas y las ins-tituciones que se crearon fueron sin em-bargo ampliamente resistidos, principal-mente por las autoridades locales como loscorregidores y los dueños de las haciendasen el área rural. En términos cuantitativos,la tendencia general fue hacia un mayornúmero de escuelas. Empero no se trata de


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No sabemos leer ni sabemos la lengua en laque está escrita la legislación patria y, sinembargo, debemos sujetarnos a ella…; sóloqueremos la instrucción de los niños aborí-genes para que no sufran lo que nosotros su-frimos (Soria, 1992).

Un rol fundamental en el proceso paulatinode ampliación de la educación fue el quetuvo el Movimiento de Caciques Apode-rados, activo desde 1914 (Blanco, 1999)En 1923, por ejemplo, los principalesapoderados (entre ellos Santos MarkaT´ula) presentaron un memorial recor-

dando que en 1919 habían solicitado es-cuelas en todas las comunidades (a sersostenidas por ellos o por el gobierno),pero que hasta entonces no obtuvieronrespuesta (Soria, 1992). En 1928 se creóel Centro Educativo de Aborígenes Barto-lomé de las Casas, en alianza con sacer-dotes de las parroquias indígenas de laciudad de La Paz. La apertura de esta so-ciedad había sido solicitada con dos obje-tivos principales: fundar escuelas y mili-tarizar al indio (Ibid.).

En los años treinta se fundaron escuelas indi-genales. Algunos de sus principales impul-

CUADRO 2.16 Escuelas provinciales en Bolivia

1913 1923 1930 1938 1954101

Chuquisaca 62 Chuquisaca 49 Chuquisaca 39 Chuquisaca 33 Chuquisaca 35La Paz 109 La Paz 139 La Paz 113 La Paz 140 La paz 77Cochabamba 58 Cochabamba 73 Cochabamba 63 Cochabamba 53 Cochabamba 79Potosi 74 Potosi 98 Potosí 79 Potosí 86 Potosi 51Oruro 34 Oruro 45 Oruro 36 Oruro 40 Oruro 28Santa cruz 54 Santa cruz 82 Santa Cruz 80 Santa Cruz 68 Santa cruz 46Tarija 36 Tarija 69 Tarija 59 Tarija 62 Tarija 19Beni 17 Beni 31 Beni 33 Beni 23 Beni 33

EducaciónColonial 34 Pando 1

Zona deloriente 9Zona delParapetí 18Zona escolardel sudoeste 11Distrito escolarde Tupiza 7Zona escolarde Vallegrande 7Distrito escolarRiberalta 1Distrito escolar Reyes 4Distrito escolar sudeste 6

Total 444 Total 586 Total 502 Total 539 Total 432Fuente: Elaboración propia sobre la base de presupuestos nacionales.

Escuelas de Provincia - Bolivia 1954

Mapa elaborado por Jorge Derpic Burgos. Basado en Atlas Escolar de Bolivia 1958. Información de Presupuesto de la Nación 1954.

101 Si bien no se cuenta con información de las escuelas seccionales para todos los departamentos, es importante subrayar que eldato total de 1954 (432) toma en cuenta simplemente escuelas provinciales, núcleos y subnúcleos escolares.



HUMANO EN BOLIVIA

212

un incremento únicamente ascendente.Así, mientras entre 1913 y 1923 se dio elmayor crecimiento (444 a 586 escuelas),entre 1923 y 1930, en cambio, hubo un li-gero descenso102. Sin embargo, el númerode escuelas puede haber aumentado en al-gunas localidades por la instalación, enuna misma población, de escuelas para ni-ños, por una parte, y niñas, por otra.

En el período posterior a la Guerra del Chacoun nuevo decreto del Presidente Toro(1936) obligó a la creación de escuelas porparte de propietarios de hacienda, minas eindustrias, aunque esta disposición quedómás como expresión de un deseo que co-mo realidad.

A partir de 1938 se explicita una relación en-tre educación e indígenas, pues el destinodel gasto se denominará Servicio de Edu-cación y Asuntos Indígenas. Por otra parte,por primera vez aparece la Educación Co-lonial junto a los otros departamentos, co-mo si se tratara de otra división adminis-trativa. Esta categoría agrupaba a las es-cuelas de lo que se llamaba el Noroeste,Oriente, Parapetí, Chapare y Guarayos y elSudeste. En otras palabras, se trata de en-claves desde el norte, en el territorio dePando, pasando por el extremo oriente co-mo Puerto Suárez o la Gaiba, poblacionesdel Parapetí y el Chaco, hasta llegar hacia elsur al Gran Chaco del territorio aledaño aTarija. Y otro elemento relevante en 1938fue la aparición de escuelas para “obreros”y “obreras” en cada una de las capitales dedepartamento.

En 1954, después de la Revolución Nacional,hubo un verdadero florecimiento de escue-las a lo largo del territorio, tanto por la apa-rición de nuevos distritos escolares comopor la creación de escuelas seccionales. Enla década de los años cincuenta las escue-las de provincia se dividieron en núcleos ysub núcleos escolares, cada uno los cualespodía tener, a su vez, un número variablede escuelas seccionales. En el caso de LaPaz el resultado es sorprendente: a las yaexistentes 77 escuelas provinciales, de nú-

cleo y sub núcleo, se suman 508 secciona-les, lo que da un resultado final de 585 es-cuelas sólo en este departamento.

El recorrido a través de los distintos añosmuestra, por tanto, que si bien la tenden-cia de los primeros cincuenta años fue engeneral ascendente tanto en el número deescuelas como de distritos, fue en la déca-da de los cincuenta cuando se dio un im-presionante despegue y expansión en elrubro de la educación pública en el país.

Administración de justicia

La territorialidad judicial, como ocurre con laeducación y los correos, no se distribuyede manera homogénea sobre el espacio si-no que hay una evidente densidad concen-trada sobre lo que hemos denominado “elarco estatal”, que recorre de norte a sur losdepartamentos de La Paz, Oruro, Cocha-bamba, Potosí, Chuquisaca y Tarija. Así, lacordillera Oriental parece infranqueableincluso durante los primeros cincuentaaños del siglo XX.

La administración de justicia consistía bási-camente en tres niveles: la Corte Supremade Justicia instalada en Sucre, las CortesSuperiores de Justicia en las capitales dedepartamento y los Juzgados de Instruc-ción y Partido instalados tanto en esas ca-pitales como en las provincias. El Juzgadode Instrucción estaba encargado de reali-zar los trámites sumarios de presentaciónde documentación necesaria para el juicio(recopilación de pruebas, declaraciones dedemandantes y demandados) y el Juzgadode Partido, instancia jerárquicamente su-perior, tenía la potestad de llevar a cabo unjuicio y dictaminar sentencia.

No existen disposiciones que especifiquenlos requerimientos y criterios para la ins-talación de los Juzgados de Instrucción yPartido en la administración de justicia.Esta ausencia, persistente hasta hoy, nodebe ser interpretada sólo como falta deplanificación y de políticas públicas, sinoque puede leerse de diversas maneras: un

102 Así, por ejemplo, en Chuquisaca alrededor de 11 localidades se quedaron sin escuelas en 1930. En el caso de La Paz, las 114localidades con escuelas en 1923 se redujeron a 91 en 1930.

El Poder JudicialEn el siglo XIX se produjo una progresiva

multiplicación de los funcionarios del PoderJudicial (entre 1827 y 1880 casi se cuadripli-caron, de 39 a 160). En la organización de es-te poder del Estado se distinguen dos perío-dos. El primero se extendió hasta 1857,cuando el gobierno de Linares aprobó la Leyde Procedimiento Criminal y la Ley de Orga-nización Judicial.

Durante este período, el Poder Judicial seorganizó siguiendo la división político-admi-nistrativa del país: Cortes Superiores de Dis-trito y Jueces de Letras en el nivel departa-mental, Jueces de Paz en las provincias y Al-caldes de aldea o “aillo” a nivel cantonal. Eneste último nivel los alcaldes y luego los jue-ces de paz tenían un cargo concejil, es decirno remunerado por el Estado, a pesar de locual en 1846 existían alrededor de 228 jue-ces de paz (Dalence, 1851). La incapacidaddel Estado de tener control y supervisión delas autoridades en el nivel cantonal hace su-poner que el ejercicio de la justicia fuera asu-mido con un carácter más autónomo respec-to de la estructura estatal.

En el segundo período, en tanto, se intentóuna mayor centralización del Poder Judicialestableciendo personas y tribunales especí-ficos en espacios geográficos determinados,lo que supuso una mayor concentración delas decisiones en las capitales de provincia yde departamento. Se estableció la creaciónde dos esferas independientes en el procesojudicial: una encargada de recoger las prue-bas, a cargo de los jueces de instrucción; y laotra centrada en el proceso mismo de juzgar,a cargo de los jueces de partido. Esto implicóuna mayor especialización en la administra-ción de justicia, pero también la exclusión deautoridades en los niveles menores. Ade-más, los jueces instructores reemplazaron alos jueces de letras y los jueces de paz quedesaparecieron desde entonces.

Otro cambio relevante fue una nueva divi-sión de las causas: mientras en el primer pe-ríodo estaban identificadas por el monto yvalor de lo litigado; en el segundo se diferen-ciaron según el tipo de acciones: reales, per-sonales y mixtas. Finalmente se introdujo laPolicía Judicial y el Ministerio Público comorepresentante de la sociedad.

Es factible suponer que los cambios afec-taron negativamente a la población rural delos pueblos provinciales, que se vio obligadaa emprender viajes hasta la capital para se-guir un juicio. Sin embargo, los efectos de lareforma no fueron considerados totalmentenegativos pues la población rural no comuni-taria se “liberó” de los jueces de paz, cons-tantemente acusados de fomentar juiciosporque de ellos era que recibían sus salarios.


RECUADRO 2.16

“Donde comienza el deber termina la amistad”, Llallagua. Fuente: Hugo José Suárez.

Mapa Judicial - Bolivia 1911

Mapa elaborado por Jorge Derpic Burgos. Basado en Anuario Judicial 1911. Anexos a la Memoria Judicial de 1911.



215

Estas características de la estructura organi-zativa se mantuvieron relativamente esta-bles en términos del total de oficinas exis-tentes en el país en la primera mitad del si-glo XX, como se puede apreciar en el Cua-dro 2.17. Hacia 1913 existían 72 Juzgadosde Instrucción y Partido, 71 en 1923 y 70en 1954. Los departamentos que duranteestos años aparecen con un mayor núme-ro de Juzgados son La Paz y Cochabamba,seguidos por Santa Cruz y Potosí.

Esta suerte de estabilidad encubre, sin em-bargo, una enorme variabilidad de un año

a otro en la organización interna de losJuzgados en cada departamento y provin-cia donde aparecen y desaparecen Juzga-dos de Instrucción y Partido sin que exis-ta una clara lógica que explique esta situa-ción. Además, la evolución es diferenteentre los departamentos. Y si bien en lasprovincias parece haber una variabilidadnotable en el número y distribución de losJuzgados, es claro también que la admi-nistración judicial se expandió sobretodoen las capitales de departamento hacia1954.

savoir faire que no necesita que ni las re-glas ni los criterios se expliciten, tradicio-nes consuetudinarias que rigen la lógicade instalación del ámbito judicial y de-mandas de las poblaciones y localidadesque el Estado “esperará” recibir para suimplementación.

Las razones de articulación de estos factoreseran desconocidas. Sin embargo, el esta-blecimiento de instancias judiciales y suevolución entre 1900 y 1950, a partir delos datos que proporcionan los presupues-

tos, permite develar algunas lógicas. Elanálisis de los mapas y datos parece mos-trar que hubo un intento, desde el Estado,de instalar un Juzgado por cada capital deprovincia y, dependiendo de la importan-cia económica y poblacional de la capital,Juzgados de Instrucción y Partido o, en al-gunos casos, simplemente Juzgados deInstrucción. Así por ejemplo hay provin-cias donde existen dos o más Juzgados deInstrucción mientras en otras provinciasno se instaló ninguno.

Mapa Judicial - Bolivia 1923

Mapa elaborado por Jorge Derpic Burgos. Basado en Mapa Oficial de Bolivia 1925. Anexos a la Memoria Judicial de 1911.

nuas, con arreglo a diversos intereses, en-tre elites, sectores y regiones. Distintosprotagonistas de la sociedad enfrentadospor el acceso a recursos y la obtención debeneficios.

Los presupuestos permiten evidenciarque, lejos de un Estado omnipotente,existe una débil y dispersa capacidad es-tatal para imponer tributos y generar in-gresos. La estatalidad boliviana de algúnmodo es resultado de ese proceso de per-manente tensión entre las sucesivas admi-nistraciones gubernamentales y distintossujetos imponibles a lo largo del territorio.Hay negociaciones, pero también luchas yresistencias en torno a un sistema imposi-tivo que no es ni único ni, menos, homogé-neo. Por ello hemos calificado esta estruc-tura fiscal como un sistema boscoso carac-terizado por “muchas fuentes y pocos in-gresos”. A ello se añade, y no es algo me-nor, la presencia de diversos juegos defuerza y negociación entre el Estado cen-tral y su Tesoro Nacional frente a las regio-nes y sus tesoros departamentales.

Igualmente difícil para el Estado fue ladisputa acerca de cómo debían ser distri-buidos los recursos lo que generó álgidaspugnas y conflictos entre diversos secto-res y/o regiones. El diseño y aprobación depresupuestos aparece así como una sínte-sis que expresa el resultado de complejas ycontinuas negociaciones entre el Estado ydiversas elites locales y sectoriales. Esaconstante se traduce en lo que hemos de-nominado “eternos deslices fiscales” quedaban cuenta de las brechas existentes en-tre ingresos y egresos. No son menores alrespecto los desencuentros administrati-vos y financieros entre los niveles nacional,departamental y municipal, así como recu-rrentes disputas entre regiones.

Otro elemento fundamental tiene que vercon el imaginario de un Estado monolíti-co, fuertemente centralizado, homogé-neo y con un grado importante de auto-nomía en relación con la sociedad. Todosestos supuestos son profundamente cues-tionados y “desmontados” cuando se ob-serva el proceso complejo y hasta tortuoso

dad de nuestra trama organizativa comosociedad? ¿Qué imaginarios hemos tejidocomo bolivianos y bolivianas en torno aeso que llamamos “el Estado”? Sin dudason muchas y relevantes las interrogantesque debiéramos aprehender en una apro-ximación en el tiempo del estado del Esta-do en Bolivia. En este Capítulo del Informesobre Desarrollo Humano, desde la pers-pectiva de una historia etnográfica que pri-vilegia las experiencias y las prácticas, he-mos avanzado en algunas de ellas. Los si-guientes, de manera sintética, son nues-tros hallazgos principales a modo de impli-caciones, del presente Capítulo.

La primera constatación es que tanto el Es-tado como la sociedad, así como las dife-rentes relaciones entre ambos, constitu-yen un campo sembrado de imaginarios.Se trata de sentidos comunes, miradasmás o menos compartidas, que anidanen la percepción de diversos sujetos y setransmiten en el tiempo. Se supone al Es-tado, por ejemplo, como “algo dado, atem-poral, ya constituido”, cuya contraparte esuna sociedad con regiones, grupos o clasesinamovibles en el tiempo. Está también elimaginario de un Estado “fuerte, omnipre-sente y omnipotente” cuya posición “su-perior” presume actores sociales controla-

Los mapas y cuadros de datos de la territoria-lidad judicial muestran espacios de acciónrestringidos, aunque no debe olvidarseque los Juzgados tienen un radio de acciónque va más allá de la localidad precisa en laque se encuentran. Pero más importanteaún es recordar que, paralelamente a losjueces designados desde la Corte Supremade Justicia, existían en los cantones “jue-ces parroquiales” que, sin percibir sueldodel Estado, pertenecían a la estructura or-ganizativa del Poder Judicial y administra-ban justicia en sus localidades coordinan-do acciones con los Juzgados de cada capi-tal provincial.

Conclusiones

¿Cómo se ha construido el Estado bolivia-no¿Cuáles son los senderos que siguió, enel curso de la historia, esa edificación par-cial y fragmentada? ¿Sobre qué cimientosestá asentada la estatalidad “realmenteexistente” en nuestro país? ¿Con qué al-cance legal, funcional y territorial? ¿Y cuáles el vínculo de esa estructura en perma-nente construcción respecto a una socie-dad plural, diversa y también cambiante?¿En qué lugares habitan espacios públicosno estatales que constituyen la especifici-


HUMANO EN BOLIVIA

dos y normados por las acciones estatales.No está ausente tampoco la representa-ción de una estatalidad “monolítica, racio-nal y coherente”, esto es, un todo articula-do situado en un contexto social, económi-co y cultural relativamente homogéneo pa-ra todos los individuos. Por último, uno delos imaginarios más extendidos es el delEstado como “instrumento de domina-ción” de una clase.

Estas imágenes del Estado y la sociedadhan estado ligadas a determinados auto-res cuya lectura dual de la sociedad (na-ción/antinación; burguesía/proletariadoo casta señorial/indígenas) capta, sinduda, las contradicciones claves de lasociedad boliviana pero impide analizarlas intersecciones así como las influen-cias mutuas y los múltiples flujos de po-deres en disputa. Lo que no significa ig-norar la existencia de relaciones de domi-nación y “núcleos duros” de desigualdad,discriminación y pobreza, ni la situaciónde dependencia de nuestro Estado tantorespecto a sectores poderosos como, ensu momento, a la concentrada minería delestaño, cuanto con relación a factores ex-ternos.

Lo que proponemos entonces es una mira-da que, sin desconocer la importancia deestas dualidades, apunte a “despaisaji-zar” el Estado sobre la base de tres su-puestos metodológicos y analíticos a) laconstrucción estatal fue un proceso quesupuso una lenta, compleja y disputadaafirmación sobre su territorio; b) el Esta-do, más que una institución u organiza-ción burocrática que se instaló en un mo-mento preciso fue el producto de paulati-nas construcciones y oleadas en un difícilproceso de constitución de autoridad ylegitimidad; c) los recursos y las disputaspor el poder fueron parte esencial deljuego político que involucró diversos ac-tores y organizaciones.

Sobre la base de un minucioso análisis com-parado de los presupuestos estatales demás de medio siglo (1903-1954) explora-mos los complejos y múltiples entramadosque se articularon a partir de pugnas conti-


CUADRO 2.17 Juzgados provinciales de instrucción y partido en Bolivia

1911 1923 1954Instrucción Instrucción Instrucción Instrucción Instrucción Instrucción

y Partido y Partido y PartidoChuquisaca 5 3 Chuquisaca 4 3 Chuquisaca 3 4La Paz 5 11 La Paz 4 9 La Paz 6 9Cochabamba 8 10 Cochabamba 12 7 Cochabamba 7 9Potosí 3 7 Potosí 7 5 Potosí 6 7Oruro 2 2 Oruro 3 1 Oruro 4 1Santa Cruz 4 2 Santa Cruz 4 2 Santa Cruz 6 2Tarija 4 1 Tarija 4 1 Tarija 1 1Beni 3 2 Beni 2 2 Beni 1 1

TerritorioNacional deColonias 1 Pando 1

Subtotal 35 37 Subtotal 40 31 Subtotal 35 35Total 72 71 70Fuente: Elaboración propia sobre la base de presupuestos nacionales.

conquista como control geográfico, pe-ro también en tanto autoridad sobre lapoblación y las relaciones en un áreadeterminada. Al dibujar esa territoriali-dad estatal encontramos que la presenciaestatal no se expandió de manera homo-génea sobre la totalidad del territorio si-no que se concentró en lo que hemos de-nominado el “arco estatal”. De tal mane-ra que, durante la primera mitad del sigloXX, un aumento de los servicios del Esta-do –sean estos aduanas, escuelas, co-rreos o juzgados– implicó centralmenteun aumento de la densidad sobre las ru-tas ya trazadas de ese arco lo que eviden-cia también la dificultad estatal de expan-dir su presencia y soberanía hacia otrosespacios en los que comunidades indíge-nas o elites locales gamonales tenían yacontrol y presencia lo que no significó sinembargo que éstas estuvieran desarticu-ladas totalmente de la estructura estatal.Así, la estructura del Estado se conformóen un escenario de relaciones diferencia-das con niveles de presencia y autoridadestatal discontinuos.

de centralización de las principales res-ponsabilidades estatales. Aunque a prime-ra vista los gastos “centrales” aparecen enlos años estudiados como superiores a los“no centrales”, un porcentaje importantede los primeros estaba destinado a cubrirdeuda y Ejército lo que cuestiona la con-centración en un solo espacio de esos re-cursos. Por otra parte, al analizar los presu-puestos departamentales se observa que lamayor parte de estos –con excepción deCochabamba y La Paz– estaban incapaci-tados de generar recursos suficientes paraenfrentar los gastos de su burocracia, loque implicó que el Tesoro Nacional sub-vencionara a los departamentos de mane-ra constante. Varias disputas entre los po-deres Ejecutivo y Legislativo, así como en-tre los “niveles” de la administración, res-ponden a este hecho.

Por último, el Estado nacional y central,más que una entidad establecida fueresultado de una construcción que seprodujo de manera simultánea a la delas regiones y cuya organización espa-cial implicó un proceso continuo de


HUMANO EN BOLIVIA

Palacio de Gobierno en La Paz. Foto anónima de 1860, antes delincendio de 1875 que lo convirtió en “Palacio Quemado”. Fuente:Mesa Gisbert (1990).

Capacidades fiscales y burocráticas(1985-2005)

Radiografía delEstado

3


223

ntroducción

Qué tipo de Estado emerge de un pro-ceso de construcción parcial, frag-mentado y discontinuo en los siglos

XIX y XX, como el descrito en el Capítu-lo anterior? Cuando nos referimos a la“debilidad” del Estado boliviano, ¿dequé estamos hablando? ¿Debilidad en elalcance de su estatalidad (funciones)?¿En su cobertura territorial (extensión)?¿En la capacidad para igualar las condi-ciones de vida de los individuos desdesus atribuciones (capacidades?). ¿En lastres dimensiones? Estas preguntas nosinvitan a “desempacar” la estatalidadboliviana en función de las cosas quehace más que por las cosas que el imagi-nario popular proyecta que el Estado eso debiera hacer. Una mirada crítica a ladebilidad del Estado boliviano nos intro-duce a una descripción de su fiscalidad ysu institucionalidad –una radiografía delesqueleto estatal–. En ese horizonte, esteCapítulo del Informe Nacional sobre Des-arrollo Humano muestra el Estado bolivia-no al desnudo, desprovisto de imaginariosque lo envuelven, como camuflaje, de res-petabilidad o condena.

Más allá del Estado débil

En los últimos años se advierte un boom deartículos y libros académicos sobre “Es-tados fallidos” y “débiles”1. Una recientepublicación sugiere que sesenta de los 191Estados en el mundo son fallidos o débiles,cobijando cerca de dos mil millones de lapoblación mundial (Foreign Policy and theFund for Peace, 2006). El renovado interéssobre las cualidades del Estado tiende aemerger, sin embargo, más por razones deseguridad internacional que por motivosde desarrollo, política pública o cambioeconómico y social. El enfoque de seguri-dad enfatiza las cualidades ulteriores decontrol físico del territorio, uso legítimo dela fuerza y legitimidad internacional de go-

I

1 Sobre “Estados fallidos” véanse en especial los trabajos de Chomsky (2006), Rotberg (2004) y Weinstein et al (2004). Acerca de los “Estados débiles” las obras de referencia corresponden a Fukuyama (2004), Kaufman y Kray (2006) y Weiss(1998).

biernos, regímenes y Estados en procesode consolidación en escenarios de conflic-to o post-conflicto.

Una segunda vertiente de análisis destacamás bien las dimensiones de la estatali-dad que son relevantes para el desarro-llo económico y social. Las consecuen-cias de la estatalidad para los procesos detransición democrática en los años ochen-ta y las reformas estructurales en los no-venta plantean una mirada alternativa a lade “Estados fallidos”, “débiles” o “en con-flicto”. Tanto las relaciones Estado-socie-dad (Evans et al, 1985; Migdal, 2001; Mig-dal, 1988; O´Donnell, 2006) como las ca-pacidades estatales para el desarrollo(Tendler, 1998; Grindle, 1996; 1997 y Lo-ra, 2007) han merecido la atención de aca-démicos preocupados por el rol del Estadoen la construcción de proyectos viables detransformación social. ¿Qué conclusionesemergen de dos décadas de literatura so-bre el “retorno del Estado” en la preocupa-ción desarrollista? Al menos tres.

Primero: muchos “Estados débiles” delmundo en desarrollo suelen construirsedesde “sociedades fuertes”, que disputande manera continua la legitimidad, autori-dad y, en casos extremos, la soberanía delaccionar estatal (Migdal, 2001 y 1988).¿Cómo se fortalecen Estados débiles quenacen de sociedades fuertes? La respues-ta no suele estar en el Estado mismo, sinoen las relaciones Estado/sociedad. La ne-gociación de los límites de la estatalidades algo contingente a la historia de cadasociedad. En el caso boliviano, esta histo-ria incluye una larga experiencia de “go-bierno indirecto” a finales del siglo XVIII y“pactos estatales” de no intromisión en laadministración de tierras hasta las leyesde exvinculación de los años 1870. La ne-gociación de esferas de estatalidad conti-núa hoy con el reconocimiento del dere-cho consuetudinario para comunidades ypueblos indígenas, la administración detierras bajo la modalidad de Tierras Co-munitarias de Origen (TCO) y el reconoci-


225

Proponemos, primero, describir las di-mensiones de fortaleza/debilidad estatalque hacen la diferencia entre un Estadoque transforma y un Estado que constru-ye imaginarios. Esto implica adoptar unamirada alternativa que combina el Estadoque administra con el Estado que transfor-ma. Las imágenes de Estado “débil”, “de-pendiente”, “centralista”, “burocrático” y“empleador” son construcciones socialesque pueden ser examinadas de maneracomparativa y a través del tiempo. Obser-var estas imágenes no significa que carez-can de impacto directo sobre la materiali-dad del Estado. Son parte intrínseca de lamanera cómo se construye el Estado demanera parcial, fragmentada y heterogé-nea. Es importante, sin embargo, tomardistancia crítica de las construcciones so-ciales para describir las dimensiones quecuentan en el momento de proveer servi-cios, generar ingresos, recaudar impues-tos, ejecutar gasto y ejercer distintas for-mas de autoridad y poder estatal.

Segundo, la radiografía estatal aquí plante-ada puede tornar visibles las dimensio-nes institucionales que requieren de unaagenda de reforma estatal futura. Unaagenda que emerge de la combinación delas diversas aproximaciones que hacemosal Estado en este Informe: la mirada histó-rica en el Capítulo 2, la mirada al Estadodesde adentro en el Capítulo 4 y finalmen-te la mirada de las relaciones entre el Esta-do y la sociedad en el Capítulo 5. En el te-nor del resto de nuestro análisis sostene-mos que el espejismo de tornar visible “unEstado” monolítico constituye uno de losmayores impedimentos para fortalecer lascapacidades estatales que cuentan, las quefrecuentemente están circunscritas a fun-ciones y lugares específicos del ejercicio dela autoridad estatal. No es tan importantesaber que, “en promedio”, la institucionali-dad educativa logra alcanzar coberturaspor encima del 90% para primaria, cuan-do docenas de municipios de Potosí, Chu-quisaca y Cochabamba no llegan siquiera adar cobertura de 4° de primaria. Tampocoes primordial saber que, “en promedio”, el

saneamiento de tierras cumple con su mi-sión nacional, cuando bolsones de disputaen áreas rurales de Santa Cruz o Beni po-nen en peligro la propia legitimidad de lapolítica estatal de tierras. Una agenda futu-ra de reforma estatal debe, por ello, empa-tar las demandas de eficacia y eficiencia decualquier función de autoridad con las de-mandas de legitimidad e igualdad en cual-quier ámbito territorial del país. Estas di-mensiones serán discutidas en mayor pro-fundidad en el Capítulo final del Informe.


¿Cómo realizar una radiografía del Estadoboliviano de los últimos veinte años? Paraavanzar en este propósito presentamostres partes.

Primero se analizan dimensiones de la esta-talidad boliviana relacionadas con su “debi-lidad/fortaleza” fiscal. Esta mirada ayuda amatizar la idea de que la debilidad no cam-bia en tiempo y en espacio, pero tambiénayuda a entender los riesgos de una “debi-lidad” que perdura en las posibilidades deser un Estado “independiente” o “autóno-mo”, desde la perspectiva de las posibilida-des de generar ingresos provenientes delahorro interno.

En la segunda parte se aborda la dimensión“burocrático/centralista” del Estado. Setrata, sin duda, de un imaginario fuerte-mente arraigado en la mirada regional delEstado y entre los propios funcionarios.

Tercero, se describe la dimensión “empleado-ra” del Estado. Los recursos humanos con-tratados por el Estado son parte del imagi-nario sobre la estatalidad actual. Por ello,describir la procedencia de los recursos hu-manos, su calificación y tipo de trabajo esrelevante para entender si el imaginario po-pular sobre la “empleomanía” empata conla realidad. Esta sección intenta mostrarque la discusión no debería ser si el Estadoemplea o no sino cómo y para qué lo hace.

El Capítulo se cierra con unas conclusionesen las que planteamos los hallazgos másimportantes de este ejercicio de radiogra-fía del Estado boliviano.


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miento de “usos y costumbres” en la de-signación de autoridades que participanen elecciones municipales y nacionales,entre otros.

Segundo: es útil describir con mayor preci-sión las dimensiones de “debilidad” del Es-tado para no suponer un grado de homoge-neidad que no existe (O´Donnell, 1993 y2006). ¿Qué dimensiones de estatalidadson relevantes para describir la fortaleza odebilidad en sociedades latinoamericanas?El politólogo Guillermo O´Donnell propo-ne, sobre la base de la clásica definición we-beriana, tres dimensiones relevantes paradescribir la cobertura funcional y territorialdel Estado: a) la burocrática: el Estado co-mo organización administrativa, b) la di-mensión legal: el Estado de Derecho y c) laideológico-identitaria: el Estado como de-positario de la nación o multinación. Alcombinar las tres dimensiones, O´Donnelldibuja un mapa imaginario en el cual varíala debilidad del Estado según la región delpaís y de acuerdo a sus funciones. En deter-minados lugares y para algunos sectores–frecuentemente lugares rurales y pobla-ciones indígenas– “el Estado no existe”. Pa-ra otros “territorios” y poblaciones –en ge-neral lugares urbanos y clases medias– “elEstado existe” y es al menos sensible a pro-blemas, demandas o aspiraciones locales ofuncionales. La pregunta apunta, entonces,a un núcleo duro: ¿cómo fortalecer un Esta-do “heterogéneo” en capacidades y “dis-continuo” en cobertura territorial?

Tercero: más allá de las características buro-cráticas, legales o ideológicas del Estado, laliteratura reconoce que la acción público/privada que promueve encuentros entresociedad y Estado construye oportunida-des ampliadas para el desarrollo (Grindle,1997 y Tendler, 1998). Si el foco de la ac-ción tanto pública como privada son las ne-cesidades específicas de tiempo y lugar deproductores, padres de familia o comuni-dades campesinas, las capacidades estata-les requieren ser diferenciadas. En el casoboliviano no será suficiente fortalecer lascapacidades abstractas de la burocracia odel Estado de Derecho, sino construir ca-

pacidades específicas que promuevan des-arrollo con actores sociales de carne y hue-so. Será un Estado que “hace política” en elbuen sentido de la palabra. ¿Cómo se cons-truyen estas capacidades? La experienciainternacional sugiere que no son olas de re-formas de servicio civil las que construyenEstado, sino instancias de interacción, par-ticipación y alianzas público/privadas so-bre temas de importancia –servicios socia-les, seguridad jurídica– las que construyenlegitimidad y efectividad duraderas.

Nuestro enfoque

¿Cómo describir la estatalidad boliviana?Partimos de las lecciones de la experien-cia internacional. Sin embargo, asumi-mos la necesidad de ir “más allá del Es-tado débil” para encontrar las claves defortalecimiento del Estado boliviano. Siel problema de fondo fuese “debilidad”institucional, la respuesta obvia sería “for-talecer” la institucionalidad. Y a este ejerci-cio precisamente se dedicaron significati-vos esfuerzos y recursos durante algo másde quince años en la administración públi-ca boliviana. Nos preguntamos si más re-formas al servicio civil, nuevos cambios enlos sistemas fiscales y más reformas deinstitucionalización administrativa son loque requiere el Estado boliviano. Las di-mensiones de la estatalidad débil estánvinculadas a una historia de construcciónparcial, fragmentada y discontinua de es-tatalidad. Son dimensiones que no son dé-biles por motivos coyunturales, sino queson estructuralmente débiles, vinculadas alas dificultades de construir legitimidad,autoridad y soberanía; es decir, construirun Estado multicultural y pluriregional queiguale de jure y de facto las condiciones devida de sus habitantes en todo el territorio.

Nuestra mirada plantea, entonces, que se re-quieren transformaciones de largo alientoen las relaciones sociales para “ir más alládel Estado débil”. En ese sentido, lo que es-te Capítulo busca aportar al debate es algomás concreto que el imperativo de “forta-lecer al Estado”.



227

importante identificar los orígenes de lavolatilidad de los ingresos. Esta primerafotografía de la fiscalidad boliviana mues-tra un Estado débil incapaz de generar in-gresos de manera sostenida; pero tam-bién refleja una historia de esfuerzos su-cesivos por aumentar los ingresos y man-tener o reducir el gasto público. Finalmen-te, muestra un claro quiebre en la fiscali-dad nacional que cambia la historia:emerge una nueva fiscalidad caracteriza-da por un saldo positivo entre ingresos ygastos estatales, pero sobre todo por unnivel de ingresos que supera los picos máselevados de los últimos cincuenta años,alcanzando un techo de 42% del PIB a fi-nes del año 2006.

¿Cómo genera ingresos el Estado?

Desde 1960 los ingresos del Sector Públicono Financiero (SPNF) aumentaron de ma-nera discontinua registrándose las ten-dencias de mayor crecimiento en lascuentas de ingresos tributarios e ingresosde capital, las cuales tuvieron un creci-miento anual promedio con relación alPIB de 7%3.

El Gráfico 3.2 muestra claramente que tresgrandes cuentas generan dos tercios de losingresos totales del Estado: i) los ingresostributarios compuestos por recaudaciones

de la renta interna, renta aduanera y las re-galías mineras; ii) los impuestos sobre hi-drocarburos –como el Impuesto al ValorAgregado (IVA), Impuesto a las Transaccio-nes (IT), Impuesto Directo a los Hidrocarbu-ros (IDH), Impuesto Especial a los Hidrocar-buros (IEHD)– y las regalías correspondien-tes; y iii) los ingresos generados por el sec-tor de hidrocarburos provenientes de lasventas en el mercado interno y el mercadoexterno. Adicionalmente, el Estado generaingresos de otras empresas estatales, cuyaproporción es cada vez menos representati-va con relación al PIB así como respecto alos ingresos totales (0,9%; en el año 2005).

Resalta la importancia de los ingresos tribu-tarios que desde 1994 son la principalfuente de generación de ingresos (43%).La cuenta correspondiente a las recauda-ciones de impuestos sobre hidrocarburosaumentó también la incidencia sobre elPIB (9,2%) , así como la importancia en lacontribución sobre los ingresos totales(28%). Otras cuentas, como las provenien-tes de la venta de hidrocarburos, redujeronsu participación sobre los ingresos totalesde 39% a 3%, a lo largo del período y estesector también redujo su incidencia sobreel PIB de 12% a 0,8%. Finalmente, la cuen-ta de otros ingresos corrientes, que agrupatres cuentas (otros ingresos de capital, re-cuperación de préstamos y otros ingresos),

no internacional, tal como lo plantea el úl-timo informe económico de la Unidad deAnálisis de Política Económica (UDAPE,2006). Por ello en esta sección intentamosentender la fiscalidad que está detrás deldéficit fiscal, analizando la evolución delos ingresos y los gastos para luego con-cluir en qué espacios y funciones fue débilel Estado y en qué espacios y funciones fuemás fuerte. Esta lectura de la fiscalidad nospermitirá entender por qué fue “depen-diente” el Estado y cuáles son las caracte-rísticas de esta debilidad y dependencia.

El Gráfico 3.1 identifica al menos cuatro ti-pos de fiscalidad desde 1960. i) El primerocaracteriza el período que va entre 1960 y1970 marcado por un ritmo de crecimien-to del gasto público menos acelerado encomparación al del ingreso. En este perío-do la fiscalidad negativa estuvo determi-nada por una tendencia de reducción de labrecha fiscal. Esta tendencia se repite a lolargo del periodo de ajuste y reformas es-tructurales que abarcan las decadas de1980 y 1990.ii) Un segundo tipo de fiscali-dad negativa se originó en la década de lossetenta con una tendencia a la ampliaciónde la brecha fiscal. Entre 2000 y 2002 estepatrón se repitío con algunas especificida-des. En ambos períodos el país enfrentadacrisis económica. iii) En el período entre2003 y 2004 surge una fiscalidad negativacon una fuerte contracción de los ingresosy gastos fiscales, incluso como proporcióndel PIB. iv) Finalmente, emerge una fiscali-dad positiva a partir del 2005 debido a lanueva estructura impositiva con la crea-ción del Impuesto Directo a los Hidrocar-buros (IDH). Este nuevo escenario fiscalabre ciertamente las expectativas de unanueva fiscalidad que podría caracterizar elinicio de una nueva era marcada por unaemergente fortaleza fiscal en la capacidadde generar ingresos.

Ahora bien, más allá de la fiscalidad hetero-génea2 reflejada en el gráfico anterior es

GRÁFICO 3.1 Combinaciones de ingreso y gasto estatal: los múltiples orígenes de la fiscalidad

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45%PIB

1960 1970 1980 1990 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Ingresos

Gastos

déficit

superavit

Fuente: UDAPE (2006).

2 Según el Banco Mundial (2006), los ingresos fiscales aumentaron en los últimos tres años debido a la combinación dedistintos factores: por un lado, el impacto de medidas impositivas implementadas en los años 2003 y 2004 entre las cualesestán nuevos impuestos como el Impuesto a las Transacciones Financieras (ITF) y mayores atribuciones otorgadas a lasautoridades de impuestos y aduanas. En 2005 y 2006, el incremento de los ingresos tributarios se explica claramente por elefecto resultante del impuesto sobre hidrocarburos (IDH).

GRÁFICO 3.2 La estructura de los ingresos del Estado (1990-2005)

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2000

4000

6000

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1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

51%

7,0%

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39%

23%26%

6,3%6%

17%

17%

27%

35%

5%

15%

15%

23%

40%

7%

Mill

ones

de

bol

ivia

nos

Ingresostributarios

Impuestoshidrocarburos

Hidrocarburos

Otros ingresoscorrientes

Ingresosde capital

Fuente: Elaboración propia sobre la base de Unidad de Programación Fiscal (UPF) (2006).

Fuente: Bolivia en el primer centenario de su independencia (1925).

3.1. El Estado débil y dependiente en cuestión

¿De qué depende la fiscalidad?

La discusión académica ha centrado el análi-sis de la debilidad fiscal en el diagnósticodel déficit, argumentando que una razónsuficiente para calificar un Estado débil esla persistencia y recurrencia del déficit fis-cal del sector público. Según este argu-mento, basado en una lectura sintética delas cuentas fiscales, Bolivia estaría clasifi-cada entre los países con una debilidad fis-cal alta, pues el déficit ha sido una constan-te durante más de veinte años. Pero el dé-ficit fiscal no debe entenderse como unsimple indicador de estabilidad económi-ca. El déficit es el reflejo de un proceso delo que hizo y hace el Estado; y su evoluciónresulta, por un lado, de la combinación depolíticas nacionales de ingreso y gasto es-tatal y, por otro, de condiciones económi-cas favorables o desfavorables en el entor-

3 El SPNF está compuesto por el gobierno general (Tesoro General de la Nación, prefecturas, servicios sociales y municipales)y las empresas estatales.


229

ron por otras medidas para incrementar lasrecaudaciones. La creación del Impuesto alas Transacciones Financieras (ITF) quegrava créditos y débitos bancarios fue unade las acciones implementadas.

Adicionalmente, se crearon mecanismosque estimulan la tributación a través deamnistías y “perdonazos” que, al admitir laregularización de impuestos sobre vehícu-los entre otros, lograron aumentar las re-caudaciones. Gracias a estas medidas, en-tre 2003 y 2005 la recaudación tributariaproveniente de la renta interna pasó de12% a 15% como porcentaje del PIB; en elmismo período las recaudaciones prove-nientes del IDH aumentaron de 5% a 9%.Según el informe económico de UDAPE co-rrespondiente a la gestión 2006, la presióntributaria habría alcanzado 31%.

Las tendencias aquí descritas revelan quela evolución de la presión tributaria enlos últimos años estuvo marcada por elcrecimiento de las recaudaciones prove-nientes de la renta interna, especialmen-te hasta el año 2004. A partir del 2005, laimplementación del IDH cambia el ritmode expansión de las recaudaciones inci-diendo en la estructura del sistema tribu-tario. Queda claro que el impacto másfuerte sobre la presión tributaria resultano de las reformas impositivas clásicas si-no de modificaciones que tienen que vercon la estructura económica.

¿De dónde provienen los ingresos tributarios?

Dada la importancia de los ingresos tributa-rios, especialmente la contribución de larenta interna a los ingresos nacionales, re-sulta interesante descomponer los ingre-sos tributarios según impuesto para identi-ficar la contribución de cada uno de ellos alas recaudaciones totales a lo largo de losúltimos años. Como se señaló anterior-mente, la estructura tributaria en Boliviaconcentra los ingresos en impuestos indi-rectos. El Gráfico 3.4 revela claramente al-gunos hitos que habrían marcado la estruc-tura de los ingresos tributarios: el primero

entre 1987 y 1988 cuando la participacióndel Sistema Tributario Integrado (STI) seredujo de 39% a 16% debido, principal-mente, al incremento de las recaudacionesprovenientes del Impuesto al Valor Agrega-do (IVA), cuya participación pasó de 35% a43%, y el incremento de las recaudacionesprovenientes del sector de hidrocarburos,que pasó de 8% a 13%. Otro momento decambio significativo en la estructura de larecaudación interna ocurrió en 1996 cuan-do la participación del STI cayó a 2%, ycon la creación del Impuesto a las Utilida-des de las Empresas (IUE) que mantuvo unnivel de recaudaciones de 12% sobre el to-tal de la renta interna. El año 2000 se ob-serva un nuevo cambio en la estructura tri-butaria con las recaudaciones del Impues-to Especial a los Hidrocarburos (IEHD) queimplica un salto de 3% a 18%.


228

aumentó la participación sobre los ingre-sos totales, reduciendo al mismo tiempo laincidencia sobre el PIB.

La evolución de la estructura de ingresos a lolargo de los últimos 15 años se explicaesencialmente por dos efectos: primero,una importante expansión de los ingresosprovenientes de las recaudaciones tributa-rias reflejada en el incremento de la pro-porción sobre los ingresos totales que pa-só de 23% a 51%; segundo, el crecimien-to de los ingresos provenientes de los im-puestos sobre hidrocarburos que, luego dehaberse mantenido en un promedio de16% de los ingresos totales a lo largo dediez años, representan hoy casi un terciode los ingresos totales (Gráfico 3.3). Másadelante se analiza la contribución del sec-tor a los ingresos tributarios.

Identificada la importancia de la recaudaciónde impuestos como principal fuente de ge-neración de ingresos del SPNF es importan-te describir las características principalesdel sistema tributario boliviano. Para ello,intentamos responder a las siguientes pre-guntas: ¿cómo se estructuran las recauda-ciones?, ¿quiénes deben pagar los impues-tos?, ¿quiénes verdaderamente los pagan?

Según los hallazgos del Banco Mundial(2006) varios países de América Latina au-mentaron la capacidad de generar ingresosa través de la recaudación de impuestos enlos últimos treinta años. Esta característicasería, según dicho estudio un “síntoma defortaleza fiscal”. La presión tributaria o re-

caudación como porcentaje del PIB en laregión pasó de 14,4% a 15,1% entre losperíodos 1985-1989 y 2000-2003. En 11de los 17 países analizados la presión tribu-taria fue creciente, entre ellos Bolivia, don-de se incrementó de 14% a 17% alcanzan-do una magnitud de 31% el año 2006.

Si bien varios elementos determinan la ma-nera en la que el Estado recauda impues-tos, en la región la década de los noventaestuvo marcada por un período de refor-mas. En el caso de Bolivia, la reforma tribu-taria de 1986 estableció un nuevo sistematributario con la aprobación de la Ley 843.Con esta nueva ley, la “boscosidad” o com-plejidad del sistema tributario a la que sehace referencia en el Capítulo anterior sesimplificó pues la reforma tributaria logrócumplir sus objetivos principales: a) crearun sistema de fácil administración, lo queimplicaba reducir de manera significativala cantidad de impuestos existentes; y b)ampliar la base tributaria. Ambos objetivosfueron alcanzados permitiendo un nivel derecaudación entre 16 y 18% a lo largo de ladécada de los noventa. En la misma déca-da, el año 1994 se realizaron cambios en elsistema tributario a través de las modifica-ciones establecidas por la Ley 1606. Elcambio más importante fue la sustitucióndel Impuesto de la Renta Presunta de lasEmpresas (IRPE) por el Impuesto a las Uti-lidades de las Empresas (IUE), cuyo objeti-vo era incentivar las inversiones. Entre2003 y 2005 los gobiernos de turno opta-

GRÁFICO 3.3 ¿Cómo se explica el incremento de la presión tributaria?

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5

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1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

%PIB

Renta interna

Renta aduanera

Impuestos sobrehidrocarburos

Domina el efecto delcrecimiento de los ingresos

provenientes de los impuestossobre hidrocarburos: IEHD e IDH

Fuente: UPF (2006) y UDAPE (2006).Fuente: Monografía de Bolivia en su sesquincentenario (1975).


231

de los impuestos; 111.784 Pymes –Peque-ñas y Medianas Empresas– (22,5% del to-tal de la base de contribuyentes), aportancon apenas el 43,7% de las recaudacio-nes y 392.176 Mypes –Micro y PequeñasEmpresas– (77,2% del total de contribu-yentes) aportan con 0,1% del total recau-dado (Gráfico 3.6).

El estudio también revela que quienes másaportan a las recaudaciones provenientesdel sector empresarial son los que máscontribuyen al PIB y quienes menos contri-buyen al empleo. Los Gracos aportan casiseis de cada diez bolivianos recaudadosdel sector productivo, mientras que gene-ran 65% del PIB y tan sólo contribuyen en7% a la generación de empleo. Las micro-empresas, adscritas a los regímenes sim-plificados contribuyen con 0,1% del PIBen tanto generan 83% del empleo. Mien-

tras que las Pymes, 77% de la base de con-tribuyentes, aportan con 43% de las recau-daciones, generan 10% del PIB y 10% delempleo.


230

Entre el 2000 y 2004, el 90% de la recauda-ción tributaria total provenía de cinco im-puestos (IVA, IEHD, IT, IUE y el Impuestoal Consumo Específico). La recaudaciónanual promedio del IVA para este períodofue de 37,5%; el IEHD logró una recauda-ción promedio de 14,2%; el IT concentra-ba el 12,2%; mientras el IUE representa-ba el 11,5%; y el ICE el 4,0%. Con la nue-va Ley de Hidrocarburos del año 2005 laestructura de ingresos del Estado tieneuna mayor participación de este sector yla nueva estructura impositiva dependefuertemente de sus recaudaciones queentonces representaban 25% de los in-gresos fiscales totales. Con este cambio,el sistema tributario dio un giro importan-te convirtiéndose en un sistema cada vezmás “progresivo” desde el punto de vistade su estructura, toda vez que una mayorporción de las recaudaciones proviene deimpuestos directos.

Pero el cambio más importante de la fiscali-dad boliviana en los últimos años ocurriósin lugar a dudas como producto de la na-cionalización de hidrocarburos (ver Recua-dro 3.1). El 2006 los ingresos totales delsector público tuvieron un incremento de41% frente a 28% registrado en la gestiónanterior. Los ingresos tributarios aumenta-ron en 35% y los no tributarios en una pro-porción similar (38%). Así, el aumento delos ingresos en un año será equivalente al

incremento acumulado a lo largo de másde 15 años, según las condiciones de gene-ración de ingresos previas a la nacionaliza-ción. La política estatal de nacionalizaciónde hidrocarburos habrá generado enton-ces la posibilidad de generar ingresos a tra-vés de una economía altamente depen-diente de los recursos naturales.

¿Cómo caracterizar el sistema tributario?

El sistema tributario se caracteriza por laconcentración de los impuestos en unabase estrecha de contribuyentes. Segúnla Cámara de Industria, Comercio, Servi-cios y Turismo de Santa Cruz (Cainco) unadimensión de debilidad poco exploradadel sistema impositivo tiene que ver conquiénes aportan con una mayor porciónde las recaudaciones. Esta institución sos-tiene que el sistema tributario es inequita-tivo debido a que gran parte de las recau-daciones recae sobre pocos contribuyen-tes. Según diagnósticos del sistema tribu-tario boliviano, realizados por esta institu-ción para el período 2000-2004 son loscontribuyentes inscritos en el RégimenGeneral quienes asumen esa carga (Cain-co, 2004 y 2005). Los diagnósticos men-cionados revelan que: 1.524 Gracos–Grandes Contribuyentes– (0,3% del to-tal de contribuyentes), recaudan 56,2%

El impacto de la nacionalizaciónde hidrocarburos: DecretoSupremo 28701 “Héroes delChaco”Tal como lo menciona UDAPE (2006) en su

último reporte, la contribución del sector hi-drocarburos para la reversión de la situaciónconstante de déficit fiscal a una situación desuperávit ha sido determinante. El saldo po-sitivo se demuestra con la brecha existenteentre el déficit calculado con y sin el sector.Según el diagnóstico mencionado, los ingre-sos por hidrocarburos aumentaron de mane-ra sostenida a partir de la implementacióndel IDH así como a través de los efectos de lanacionalización de los hidrocarburos.

La venta de hidrocarburos, desde la apro-bación del decreto de nacionalización del 1de mayo de 2006, generó un aumento de losingresos nacionales de 368% dentro de losingresos no tributarios. El gráfico siguienterevela la tendencia creciente de los ingresosdel SPNF mostrando la contribución de larenta interna y la del sector de hidrocarburos.Es importante resaltar que la mayor contribu-ción del sector de hidrocarburos correspon-

de a los ingresos provenientes de lo que sedenomina downstream, que incluye: IDH,IEHD, IUE, SURTAX, IVA, excedente y mar-gen fijo. Entre 2004 y 2005 la contribuciónpasó de 3% a 11% del PIB de los impuestosde este sector a los ingresos tributarios tota-les. El incremento de las recaudaciones delsector de hidrocarburos se explica sobre to-do por las recaudaciones del IDH, IUE e IVAcon incrementos en las recaudaciones quesuperan el 100%.

RECUADRO 3.1

GRÁFICO 3.5 Estructura de los ingresos tributarios: antes y después de la nacionalización

0%

5%

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15%

20%

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30%

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% P

IB

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Regalíasmineras

Rentaaduanera

Impuestoshidrocarburos

Rentainterna


GRÁFICO 3.4 Ingresos tributarios: hacia una estructura más diversificada (1987-2005)

362

7

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1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

IVA

RC - IVA

ICE

IT

RTS

STI

IEHD

IDH

IUE

IVA-IT YPFB

Valores fiscales

Otros impuestos


GRÁFICO 3.6 Un sistema tributario de base estrecha

Contribuyentes

1,524(0,3%)

114,300(22,5%)

392,176(77,2%)

56,2%

43,7%

0,1%

Recaudaciones

Gracos

Mypes

Pymes

Fuente: Elaboración propia sobre la base de Cainco (2004).



233

ciones caracterizaron el sistema tributarioboliviano como un sistema regresivo.

La tendencia de la composición de las re-caudaciones según tipo de impuestomuestra una mayor capacidad de recau-dación con una estructura con tenden-cia regresiva entre 1985 y 2003; y unefecto inverso entre 2003 y 2005 con unapresión tributaria creciente en base a laampliación de los impuestos directos(especialmente aquellos provenientesde los hidrocarburos). Desde el punto devista de la estructura, el sistema impositivoconcentró en las últimas tres décadas lamayor parte de las recaudaciones en im-puestos indirectos, es decir aquellos quegravan el consumo de bienes y servicios, ymuy poco en utilidades, ganancias, ingre-sos o patrimonio. Esta característica hacedel sistema un sistema “regresivo”, carac-terística común a varios países de la re-gión. Coincidiendo con este argumento,Campero y Carvajal (2005) afirman que elsistema tributario boliviano está basadoesencialmente en impuestos indirectos yno así en impuestos directos que se carac-terizan por tener una base amplia, por suprogresividad y por un impacto positivosobre la equidad. Esta afirmación se con-firma con los datos: la agrupación de losimpuestos según tipo (directos o indirec-tos), entre 1987 y 2005, revela que el siste-ma tributario boliviano es normativamen-

GRÁFICO 3.7 Un sistema tributario cada vez más dependiente de los impuestos directos

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1999

2000

2001

2002

2003

(p)

2004

(p)

2005

(p)

Entre 20 y 30%

Directos

Indirectos

Entre 30% y 35%

Entre 45% y 50%

Fuente: Elaboración propia sobre la base de UDAPE (2005).

Hacia un sistema tributarionormativamente más progresivoSegún una clasificación realizada por Lora

(2007) para el Banco Mundial, la estructuraimpositiva en la década de los noventa enAmérica Latina mostraba “regresividad”. Enpromedio, el 17% de los ingresos estatalesprovenía de los impuestos a las ganancias ypatrimonio, entre otros. Ese mismo año, laestructura de ingresos estatales en Boliviaestaba conformada por una proporción máspequeña de recaudación proveniente de lasganancias: 13% frente a 50% de las recau-daciones de impuestos sobre el consumode bienes y servicios.4

Dos aspectos resaltan con respecto a la re-caudación tributaria en la región. Por un lado,la tendencia no siempre creciente con rela-ción al PIB; por otro, la estructura según tipode impuestos variable. La composición delas recaudaciones impositivas en la región aprincipios de los noventa se caracterizó poruna mayor concentración en los impuestosdirectos, que entonces representaban 25%de los ingresos tributarios. La estructura lue-go se modificó pasando a ser más importan-tes los impuestos indirectos, es decir, aqué-llos que recaen sobre los consumidores debienes y servicios, con una magnitud de33%.

La combinación de la evolución de la pre-sión tributaria y de la estructura de ingresos

tributarios según tipo permite agrupar a lospaíses de América Latina en cuatro combi-naciones de estatalidad fiscal: i) Países en los que entre 1985 y 2003 au-

mentó la presión tributaria sobre la basede una estructura impositiva más progre-siva, es decir, con una presión tributariaproveniente de un crecimiento mayor delos impuestos directos (propiedad e in-gresos) con relación al crecimiento de losimpuestos indirectos (trasladados al con-sumidor). Los países de la región con es-tas características son Bolivia (2003-2005), Colombia y República Dominicanaubicados en el cuadrante 1 del Gráfico.

ii) Bolivia (1989-2003), Brasil y Ecuador lo-graron incrementar la presión tributaria acosta de una estructura impositiva cadavez más regresiva, es decir, más concen-trada en los impuestos indirectos (consu-mo de bienes y servicios). Esta combina-ción ubica a los países en el cuadrante 2donde también se ubica el promedio deAmérica Latina.

iii) Chile y El Salvador redujeron la presión tri-butaria siendo cada vez más progresivos,por lo que se ubican en el cuadrante 3. Esinteresante ver cómo Chile, paradigma delneoliberalismo en América Latina, com-parte el mismo cuadrante que El Salvador.

iv) México y Panamá serían casos de mayordebilidad pues no sólo poseen una pre-

RECUADRO 3.2

4 Véase al respecto el trabajo de Konig Judith (2002).

Esta asimetría entre generación de ingreso,generación de empleo y contribución a lasrecaudaciones es una muestra más de unadébil fiscalidad en el ámbito tributario. Portanto, la base fiscal estrecha es una caracte-rística de débil fiscalidad. La concentraciónde las recaudaciones en pocos contribu-yentes se acentúa aún más hoy con la am-pliación de la contribución de los Gracos alas recaudaciones totales. Ahora bien, da-das las características complejas de la eco-nomía nacional, ¿será suficiente afirmarque el sistema tributario es débil e inequita-tivo debido a que concentra mucha recau-dación en pocos contribuyentes? Al respec-to, varios estudios con diversas aproxima-

te regresivo, ya que más del 50% de las re-caudaciones totales provienen de los im-puestos indirectos (IVA, IT, ICE, gran partedel Regimen Tributario Simplificado y delSistema Tributario Integrado) mientrasque menos del 50% provienen de impues-tos directos como el IUE, IEHD, IDH, Regi-men Complementario al IVA, entre otros.

La evolución de la estructura del sistema tri-butario muestra que desde 1987, la contri-bución de los impuestos directos a las re-caudaciones tributarias totales no habíasuperado el 30% hasta el año 2000. El año

2005, las nuevas condiciones fiscales re-velan la creciente tendencia del aporte delos impuestos directos al total de las recau-daciones, con una nueva estructura en laque los impuestos directos representancerca del 50% de las recaudaciones tota-les (Gráfico 3.7).

En tercer lugar, es importante mencionarque desde la perspectiva de la inciden-cia o impacto, la mayoría de los im-puestos nacionales, especialmenteaquellos que gravan el consumo, afec-tan a los más pobres. En la evaluación de

Tesoro Municipal. Sección recaudación. Fuente: Bolivia en el primer centenario de su independencia (1925).



235

tro impuestos revela que sobre el 20% máspobre de la población (primer quintil), recaeel 24% de la carga tributaria total de los im-puestos al consumo; mientras que sobre el20% más rico (quinto quintil) recae sola-mente el 13,5%. El Gráfico 3.9 también re-vela que la regresividad en el impacto es he-terogénea: en el caso del IEHD el 30% de lacarga tributaria recae en los tres quintilesmás pobres de manera homogénea, la re-gresividad se da a partir del cuarto quintil.En un estudio realizado por Nina y Nina(2004) estos resultados se confirman: loshallazgos al calcular el impacto distributivode los impuestos a nivel nacional concluyenque la estructura tributaria boliviana poseeun carácter poco distributivo pues el pagode los mismos recae en los más pobres6. Elestudio llega a identificar el grado de regre-sividad de cada impuesto, constatando quelos impuestos más regresivos, entre los ana-lizados, son aquéllos dirigidos al consumo:ICE e IVA + IT; en tanto que los menos re-gresivos son el RC-IVA y el IEHD.

Finalmente, la débil fiscalidad tiene que vercon el elevado índice de evasión. SegúnCampero y Carvajal (2005), la evasión tribu-taria se caracteriza por: i) el bajo número decontribuyentes (403 mil que representancerca de 20% de la población ocupada), ii)la extensión del régimen simplificado (queagrupa uno de cada cuatro contribuyentesque aportan apenas con 0,1% de las recau-daciones totales), iii) la injerencia política(que durante varios años impidió el desa-rrollo de un sistema de información que hi-ciera transparente el sistema), iv) la ausen-cia de penalización por evasión, y v) lasexenciones a la producción de varios bienes(que constituyen también una manera delegalizar la evasión).

La evasión tributaria es sin lugar a dudas unsíntoma de debilidad de la capacidad del Es-tado. Según estimaciones de UDAPE, la eva-sión del IVA alcanzaría aproximadamente a40%, magnitud que clasifica a Bolivia en elgrupo de países de ingresos bajos con altos

niveles de evasión, junto con Haití y Hondu-ras (Fredianini, 2001). La elevada evasiónde impuestos responde en gran medida a laausencia de mecanismos eficientes de con-trol y transparencia tributaria.

La evolución de la fiscalidad boliviana mues-tra capacidades estatales altamente dis-continuas. Por un lado, la evolución de lasrecaudaciones en el tiempo ha sido cre-ciente: el Estado recauda hoy más de loque recaudaba 15 años atrás. Pese a que laevasión se redujo de manera significativaluego de las reformas fiscales, aún Boliviapreserva niveles de evasión muy elevadosen comparación a los niveles registradosen la región. Si bien la estructura del siste-ma tributario tiene una base estrecha decontribuyentes donde pocos contribuyenmucho, la incidencia de los impuestos queafectan al consumo muestra regresividad.Este análisis revela que existen espacios ymomentos de capacidades fiscales mejory más desarrolladas que otras.

Y el Estado, ¿qué hace?, ¿en qué gasta?

Más allá del éxito de las políticas fiscal y mo-netaria, la estabilización económica tuvocomo base ideológica el imaginario de unEstado eficiente, postergando la necesidadde repensar el imaginario estatal para unpaís con condiciones sociales, económicasy políticas tremendamente desiguales.

GRÁFICO 3.9 Carga impositiva según quintiles de ingreso del hogar

6 En el estudio citado las curvas de Lorenz en este caso reflejan la distribución de quienes pagan los impuestos. Cualquier curvapor debajo de la recta de equidistribución (donde cada decil de población paga el 10% de los impuestos) implica regresividad.Mientras más alejada la curva de Lorenz de la recta de equidistribución mayor regresividad en el impuesto. Por el contrario, unimpuesto progresivo implicaría la ubicación de la curva por encima de la recta de equidistribución.

sión tributaria más baja al promedio de laregión, sino que la misma fue decrecientea lo largo de las dos últimas décadas acosta de una estructura impositiva cadavez más concentrada en los impuestos in-directos. Estos países se ubican en elcuadrante 4.

La ubicación de Bolivia en el cuadrante 1con la nueva estructura impositiva a finesdel 2006 muestra una mayor proporción delos ingresos tributarios provenientes de losimpuestos directos debido a la implementa-ción del IDH y la nacionalización de hidro-carburos.

GRÁFICO 3.8 Ingresos tributarios: entre fortaleza y debilidad

6

5

4

10

6

3

8

3

4

13

22

7

8

6

6

6

4

9

6

2

13

10

1985 2003

Bolivia:1985-2003

Brasil

EcuadorPromedio

1985 2003 1985 2003 1985 2003

Otros IVA Directos

25

15

10

5

0

7,6

8,6

3,0

7,8

4,3

4,4

6,6

3,2

2,6

5,91,9

3,2

Chile

El Salvador

20

1985 2003 1985 2003

7,9

3,2

4,5

3,5

4,7

4,9

5,5

1,45,2 1,4

4,0

3,7

México

Panamá

1985 2003 1985 2003

3,4

1985

2,5

3,4

5,0

2003

2,9

5,1

7,9

1985

1,32,5

3,6

2003

7,8

3,9

ColombiaRep. Dominicana

12,6

1,20,4

8,7

7,7

9,2

1985 2005

Bolivia:1985-2005

25

15

10

5

0

20

% del PIB(2) Mayor recaudación, mayor regresividad

(4) Menor recaudación, mayor regresividad

(1) Mayor recaudación, menor progresividad

(3) Menor recaudación, mayor progresividad

Fuente: Cossío (2001).

(IVA)

(IT)

(ICE)

(IEHD)

TOTAL

0%

5%

10%

15%

20%

25%

1er Quintil 2do Quintil 3er Quintil 4to Quintil 5to Quintil

Fuente: Elaboración propia sobre la base de Lora (2007).

la progresividad/regresividad del sistematributario, Cossío (2001) afirma que unsistema tributario sostenible debe cum-plir dos requisitos: que el crecimiento delas recaudaciones sea mayor al creci-miento económico y que la poblaciónmás pobre aporte con una menor propor-ción de sus ingresos (progresividad)5. Esteanálisis concluye que todos los impuestosque gravan al consumo son regresivos porconstrucción. El IVA, por ejemplo, es unimpuesto regresivo: grava todos los bien-

es de consumo. Sin embargo, tres facto-res atenúan su impacto regresivo: en lasáreas rurales los productos no están suje-tos al IVA, en áreas urbanas gran parte delos bienes de consumo no están bajo elrégimen general y existen altos niveles deevasión. Con el IT ocurre algo similarpues las personas con menores ingresosgastan mayores proporciones de éstos.

El Gráfico 3.9 muestra la carga impositiva se-gún quintiles de ingreso de hogar para cua-tro impuestos. La curva agregada de los cua-

5 El autor parte de la diferenciación entre equidad horizontal y vertical en el campo impositivo. La primera implica que dosindividuos que perciben los mismos ingresos debieran ser tratados de la misma manera desde el punto de vista de la cargatributaria. El segundo concepto tiene que ver con el carácter distributivo, lo cual implica que a medida que aumentan losingresos la carga debiera ser mayor. Un impuesto que cumple con el concepto de equidad vertical sería un impuestoprogresivo.



237

Durante el período de estabilización, elgasto público fue la principal variable deajuste para controlar el desmesurado défi-cit fiscal. Los esfuerzos por reducir el gastopúblico en la década de los ochenta impli-caron una caída del mismo de 7,2% a4,6% del PIB entre 1980 y 1989.

En la década siguiente, el gasto público au-mentó sostenidamente con la implemen-tación de las reformas estructurales de se-gunda generación (Reforma Educativa, Re-forma en Salud, Reforma de Pensiones). Elcambio más importante de la década delos noventa con relación al gasto públicofue la mayor orientación al sector social,tendencia generalizada en los países de laregión (Recuadro 3.3). Sin embargo, Boli-via aún destina menos recursos al sectormencionado en comparación con el pro-medio de América Latina (CEPAL, 2005).

¿En quiénes gasta el Estado?

Un indicador que permite identificar la capa-cidad del Estado en un país con elevadosniveles de pobreza y desigualdad es lamagnitud del gasto pro-pobreza7. Este gas-to tuvo una tendencia creciente durantelos últimos años, lo cual quiere decir que el

Estado destinó proporciones crecientesdel PIB a las áreas de educación, salud, sa-neamiento básico, urbanismo y desarrollorural. El dato es que pasó de 9,1% en 1995a 12,4% en 2005, con un incremento sig-nificativo de la ejecución municipal, ten-dencia establecida a partir de la imple-mentación de la Ley de Participación Po-pular y la Ley de Descentralización.

La expansión del gasto pro-pobre se debeesencialmente al efecto del gasto en los sec-tores de educación y desarrollo rural. Entre1995 y 2005 la estructura de este gasto novarió sustancialmente: educación ocupabael primer lugar (5,2% del PIB), seguida desalud (3,5% del PIB, sin incluir beneméri-tos) y desarrollo rural (1,9% del PIB). Es im-portante resaltar que del total del gasto pro-pobreza, seis de cada diez dólares son desti-nados al gasto corriente. En términos secto-riales, cuatro de cada diez van a educación ytres de cada diez al sector salud. Es impor-tante mencionar que pese a los esfuerzosrealizados por lograr un mayor desarrollohumano, el año 2005 Bolivia aún presenta-ba indicadores tremendamente rezagadosen comparación a la región: los indicadoresde mortalidad infantil, esperanza de vida ydesnutrición, entre otros, nos ubican hoy en

América Latina, una región que invierte en gasto social¿Cómo lo distribuye?Según la CEPAL (2005), entre 1900 y 2003,

los países de América Latina destinaron re-cursos económicos crecientes al sector so-cial. Esta situación se refleja en el crecimien-to del gasto público social con respecto algasto público total y con respecto al PIB, in-dicadores de prioridad fiscal y prioridad ma-croeconómica respectivamente.

Tres elementos resaltan en el Gráfico 3.10.Primero, una tendencia continua y generali-zada a otorgar mayores recursos del sectorpúblico al sector social. Ello se evidencia enla tasa de crecimiento positiva de la propor-ción del gasto público orientada al sectorsocial (el gráfico mide en el eje de las absci-sas el crecimiento promedio anual para ca-da país). En esta dimensión de la importan-cia del sector social, Bolivia habría crecidomenos que el promedio de los países de laregión en el período analizado, con una tasade crecimiento anual promedio de 25% su-perando únicamente las magnitudes de ex-pansión de Jamaica y Ecuador.

Segundo elemento: la prioridad macroe-conómica del gasto social ha sido tambiéncreciente en todos los países de la región;empero, aún persisten diferencias significa-tivas en la proporción del PIB destinada aeste sector. La brecha se revela al observarel tamaño diferenciado de las burbujas entrepaíses que refleja la prioridad macroeconó-mica. Bolivia, junto con Colombia, Paraguayy Ecuador, está en un nivel por debajo de lamedia de la región para el año 2003, ocu-pando el puesto 16 de 21 países. Pese a es-tas tendencias, la heterogeneidad en la re-gión aún es importante, siendo Argentina,Chile, México y Brasil los que mayor propor-ción del PIB dedican al sector social (entre59% y 66%), mientras que Ecuador, Nicara-gua y Jamaica destinan el 25% o menos al

sector. Bolivia dedica más de tres de cadadiez bolivianos de gasto público al mencio-nado sector.

Y tercero, es importante mencionar cuálha sido el resultado del incremento del gas-to social en términos de equidad y distribu-ción de los recursos. ¿Se distribuyeron losrecursos del gasto social de manera equita-tiva? Sin lugar a dudas una de las principa-les características que hace eficiente laasignación del gasto público es la maneracómo se distribuyen los recursos entre lapoblación, pero sobre todo el grado en quelos más desaventajados y excluidos sonmás beneficiados. Con respecto al impactodistributivo del gasto social, el último Pano-rama Social de América Latina (CEPAL,2006) calcula el impacto de cada dólar degasto público social invertido en educación,salud y seguridad social y demuestra que elefecto del gasto social pro-pobreza compu-tado para nueve países de la región se ca-racteriza por una elevada regresividad en laseguridad social, mientras el gasto socialdestinado a salud muestra una distribuciónequitativa; el gasto en educación, por suparte, muestra una ligera progresividad solopara un porcentaje de la población.

RECUADRO 3.3

GRÁFICO 3.10 Prioridad del gasto social en América Latina (1990-2003)

Fuente: Elaboración propia sobre la base de CEPAL (2005).

7 El gasto social pro-pobreza es equivalente al gasto social total menos el gasto en educación universitaria y el gasto enpensiones.

Conscriptos licenciados del regimiento “Colorados de Bolivia” 1ero. de infantería. Fuente: Bolivia en el primer centenario de su independencia (1925).

Tasa de crecimiento promedio anual del gasto social como % del gasto público total

16

14

12

10

8

6

4

2

00 105 15 20 25 30 35 40 45 50 55

JAM17%

ECU25%

GUA50%

BOL y COL33%

VEN 39%

PAR 42%

PER42%

TRI40%

PAN45%

HDR51%

BRA59%

ARG66%

MX59%

CHI58%

Tasa

de

crec

imie

nto

prom

edio

anu

ald

el g

asto

soc

ial c

omo

% d

el P

IB



239

nados a los asuntos económicos. Pese a lamayor diversificación del destino de los re-cursos fiscales nacionales, el 2003 aún sedestinaba 60% a los tres sectores mencio-nados. Para entonces el gasto en protecciónsocial había superado la prioridad del gastopúblico en defensa y orden público, debidoal peso del gasto en pensiones.

¿Qué pagan los millones de educación?

Según un estudio comparativo, la magnituddel gasto en educación en Bolivia es de16% del PIB: cinco de cada diez bolivianosde gasto social son absorbidos por estesector. Esta proporción es comparable alpromedio de América Latina (16,6%). ¿Aqué funciones específicas se destina el gas-to en educación? Sin dudas, la proporciónmás grande va al pago de salarios de maes-tros, función que concentró durante déca-das la mayor proporción del gasto públicototal. De acuerdo al último informe de laUnidad de Programación Fiscal (UPF), elaño 2005 cerca de un tercio del gasto pú-blico se destinaba al pago de remuneracio-nes. Según estadísticas de empleo del sec-tor público no financiero, la proporción dela planilla salarial destinada a educaciónera de 40%. El mismo año, el gasto públi-co total del sector representaba 20% delgasto público total: cerca de 2.712 millo-nes de bolivianos se destinaban al pago desalarios del sector.

En cuanto a la composición de la inversiónpública, es importante mencionar que has-ta el año 2003 la mayor parte de los recur-sos se destinaban al área social (43%) conun marcado énfasis en educación y cultu-ra. A partir de 2004, la inversión en el sec-tor se redujo drásticamente hasta alcanzarel nivel más bajo desde la implementaciónde la reforma (5% del PIB)8.

En síntesis, educación es todavía uno de loscomponentes más importantes del gastodel sector público, aunque en los últimosaños se destina cada vez menos recursosde capital al sector, por lo que la masa sa-

larial es cada vez más importante comoporcentaje del gasto total en el sector. Alrespecto es importante mencionar que laevolución de la planilla salarial dependede los incrementos en ítems, es decir, delnúmero de maestros y de los aumentossalariales otorgados al sector. Un estudiodel Banco Mundial (2006) destaca el he-cho de que entre 1999 y 2005 la tasa decrecimiento de los salarios fue positiva ymayor a la de otros servidores públicos,siendo educación y salud los beneficiadospese a las políticas de austeridad adopta-das desde el año 2004. Estas estrategiasredujeron salarios en la administraciónpública a una tasa de 3,3% en promediocada año.

¿Dónde van los millones de defensa?

El gasto público promedio en defensa entre1990 y 2005 fue de 2% del PIB. Datos re-cientes publicados por la Red de Seguridady Defensa de América Latina revelan quelos presupuestos para el sector en los años2005 y 2006 alcanzaban 1,86% y 1,82%del PIB respectivamente. Este esfuerzo rea-lizado por la economía boliviana en defen-sa es equivalente al realizado por Chile. Encomparación con países de la región, Boli-via gasta más del promedio regional(1,8%); sin embargo, en términos absolu-tos es el país que, después de Paraguay de-dica menos millones de dólares al sector.

En el período analizado, la participación dedefensa como porcentaje del gasto de laadministración central cayó de 12,4% a5,5% dando lugar al incremento del gastopresupuestado para educación y salud,sectores que fueron favorecidos con cre-cientes recursos. Con relación a los recur-sos destinados a la provisión de serviciospúblicos, el Estado destinó un boliviano endefensa por cada 2,2 bolivianos destina-dos a educación, 0,6 a salud y 0,9 a ordenpúblico y seguridad. Según proyeccionespoblacionales se estima que los recursoshumanos destinados a defensa implican

el peor lugar de los países de la región des-pués de Haití. Pero el desarrollo humano siningresos logró avances significativos que setraducen en un incremento de la esperanzade vida, una reducción de la mortalidad in-fantil, un aumento de la asistencia escolar yuna reducción del rezago educativo. Pese aestos importantes logros las desigualdadeshorizontales entre grupos muestran bre-chas enormes entre poblaciones que habi-tan en áreas urbanas y rurales, entre hom-bres y mujeres, y entre poblaciones que seperciben de distintos grupos étnicos(PNUD, 2006; Stewart, 2006). Estas des-igualdades, que se sienten desde el naci-miento, se prolongan en la edad escolar y sereproducen hasta llegar al mercado laboral.

Las prioridades: educación, servicios públicos, defensa y pensiones

El destino de los recursos estatales entre1990 y 2003 muestra una innegable ten-dencia de prioridad en la asignación de losrecursos públicos hacia tres sectores: servi-cios públicos, educación, defensa y pensio-nes (Gráfico 3.12). Estas cuatro actividadesfueron priorizadas por las gestiones de go-bierno a lo largo de tres quinquenios. Sibien se observa una caída en términos rela-tivos, los cuatro sectores absorben más del70% del total de los recursos públicos cadaaño. Hacia mediados del período cobrómayor importancia el gasto público en pro-tección social, así como los recursos desti-

GRÁFICO 3.12 Un Estado dedicado a servicios, educación, defensa y orden público

Fuente: Elaboración propia sobre la base de UPF (2006).

Serviciospúblicos generales

Educación

Defensa yorden público

AsuntoseconómicosProtecciónsocial

Salud

Otros

0

500

1000

1500

2000

2500

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Mill

ones

de

bol

ivia

nos

8 Al mismo tiempo aumentó de manera sostenida la proporción de la inversión pública destinada a infraestructura, en especial alsector de transportes a la que se dedicó 50% de la inversión total del año 2006.

GRÁFICO 3.11 1.100 millones de dólares de gasto social pro-pobre


Salud

Educación

Saneamientobásico

Urbanismo

0

2

4

6

8

10

12

14

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

330278

6297

613

211 244 266 278 277 298 293 289

5838571

76

46

355421 486

519 519

571

612

6361

4974

929982

8085

6364

5049

% P

IB

1102 millones



HUMANO EN BOLIVIA

240

una dotación de 1,5 militares, oficiales ysuboficiales por cada mil habitantes. Latendencia del gasto público militar por ha-bitante ha sido decreciente, aunque la eje-cución en defensa subió de 252 millonesde bolivianos constantes en 1990 a 600millones de bolivianos en el año 2005.

La estructura del gasto público altamente con-centrada en servicios personales caracterizaa los sectores de defensa, educación y go-bierno; mientras salud concentra el destinode sus recursos en servicios no personales.En la década de los noventa y primeros añosde la década del 2000, la desagregación delgasto en defensa por tipo de gasto revelauna estructura altamente concentrada en lapartida de servicios personales que en pro-medio absorbe 74% de los recursos totalesdel sector. Cerca de 16% se destinan a ma-teriales y suministros, 1,5% a activos reales

y 0,4% a transferencias. Según datos másrecientes correspondientes al año 2004 ilus-trados en el Gráfico 3.14, la partida de servi-cios personales registraba un incrementoimportante, para dicha gestión alcanzabanel 84% del presupuesto total del sector.

Según el más reciente Informe Mundial sobreDesarrollo Humano del PNUD (2006), laprioridad del gasto público militar en paísesde la región oscila entre 0% del PIB en Cos-ta Rica y 4% en Chile y Colombia. La fuentemencionada reporta para el año 2004 ungasto militar en Bolivia de 2% del PIB, ob-servándose una ligera tendencia decrecien-te desde 1990.

Pero en esta historia de cómo y qué hace elEstado, de dónde percibe recursos y cómoy a dónde los destina, la cooperación inter-nacional tuvo un rol relevante. Tanto en tér-minos de ayuda para el desarrollo como enmateria del endeudamiento externo lospaíses en desarrollo enfrentan hoy gran-des desafíos. Sin lugar a dudas uno de ellostiene que ver con las capacidades estatalesnecesarias para generar mayores recursospropios desde la economía y a través delsistema tributario.

Dependencia: la tiranía de los mercados financieros

¿Cómo leemos la cuestión de la dependen-cia? Primero, reconociendo que se trata deun tema de larga data que afecta a varios

GRÁFICO 3.13 El gasto en defensa según gestión gubernamental

Nota: Los datos para 2004 y 2005 corresponden a valores presupuestados por la Unidad de Programación Fiscal del VIPFE.Fuente: Atahuachi (2004) y Red de Seguridad y Defensa para América Latina.

Gob. J. Paz Zamora Gob. G. Sánchez de LozadaGob. H. Banzer Suárez

Gob. Jorge QuirogaGob. G.

Sánchez de LozadaGob.

Carlos Mesa Q.

0

50

100

150

200

250

300

350

400

450

500

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Mill

ones

de

bol

ivia

nos

de

1990

2004 2005

Gob.Rodríguez Veltzé

GRÁFICO 3.14 Defensa: ocho de cada diez bolivianos destinados a servicios personales (2004)

Fuente: Elaboración propia sobre la base de Atahuachi (2004).

83.7 %Serviciospersonales

1.5 %Transferencias

0.4 %Activos reales

14.4 %Materiales ysuministros

Billete de diez Bolivianos.Fuente: Fundación Jubileo (2005). Foto extraída del archivo numismático del MUSEF.

países de la región. La deuda en AméricaLatina tiene orígenes de mucho mayor pla-zo de lo que se acostumbra a pensar, aun-que tuvo una expansión especialmenteacelerada en el período de las dictadurasmilitares de la década de los setenta, pro-vocando una acumulación del saldo queprodujo la crisis del endeudamiento en ladécada siguiente. Bolivia vivió más de unsiglo de endeudamiento externo con dis-tintas características; sin embargo, estadependencia estuvo enmarcada en uncontexto regional de elevado endeuda-miento (ver Recuadro 3.4). La imagen delEstado dependiente se construyó enton-ces a lo largo de más de un siglo.

Pero la imagen de Estado dependiente tuvodiscontinuidades. En 1969, cuando Boli-via pudo reanudar las amortizaciones a ladeuda externa, la imagen negativa cons-truida a lo largo de 38 años fue debilitán-

dose gracias a la posibilidad de endeuda-miento con la banca privada extranjera. Yen el gobierno dictatorial de Banzer (1971-1978), restablecidos los vínculos financie-ros, el país recuperó la posibilidad de en-deudarse externamente. Esta década ca-racterizó a la región por un elevado endeu-damiento, por lo que fue calificada como

América Latina: dos siglos deendeudamiento e inserciónfinanciera internacionalUna publicación reciente (BID, 2006) cuen-

ta la historia de dos siglos de endeudamientoen América Latina. En la década de 1820, losgobiernos recientemente independientes dela región ingresaron a los mercados financie-ros emergentes de Londres y Amsterdam.Estos países recurrieron rápidamente al mer-cado internacional de bonos para financiar sudeuda pública y la creciente deuda privada.Durante mucho tiempo las colonias habíandependido de España y Portugal, pero en lossiguientes cien años el flujo de capital exter-no llegó a la región en cuatro olas, tal como lomuestra la siguiente cronología.

La primera ola empezó en 1822 con la emi-sión de bonos por un valor de 3,7 millones delibras esterlinas. Esta ola involucró a Ecua-dor, Perú, Colombia, México y Buenos Airesy alcanzó una emisión de 21 millones de li-bras con un descuento de 25% que reducíael valor inicial a 16 millones. Debido al fre-cuente incumplimiento de obligaciones y

fraudes, como el caso del supuesto caciquede Poyais, América Latina perdió durante unlargo período la posibilidad de negociar en elmercado financiero internacional.

La segunda ola de financiamiento llegó a laregión en 1850 con el objetivo principal de in-vertir en la construcción de ferrocarriles. Pa-ra 1880 se habían invertido 179 millones delibras esterlinas en Gran Bretaña de las cua-les 69% correspondían a la deuda pública; el10% del monto mencionado era parte de ladeuda pública boliviana acumulada en 1875.Brasil, México y Perú fueron los principalesacreedores con montos de 39, 33 y 36 millo-nes de libras esterlinas, respectivamente.

La tercera ola de financiamiento fue aúnmayor, en la década de 1880, mientras la acti-vidad económica y especialmente el comer-cio se recuperaban. Los flujos eran masivos eimplicaron un stock de 425 millones de librasesterlinas invertidas en la región para fines de1890. Para entonces las inversiones se ha-bían concentrado en cinco países: Argentina(37%), México (17%), Brasil (14%), Chile (7%)y Uruguay (5%). Los nuevos préstamos eran

RECUADRO 3.4



243

la “década perdida”. Esta descripción res-pondía al hecho de que los recursos prove-nientes tanto del endeudamiento comodel auge de los precios de minerales y elpetróleo fueron utilizados sin control. Adi-cionalmente, durante este período carac-terizado por un impulso industrial por elapoyo a las empresas estatales, los esfuer-zos del Estado no fueron suficientes pararevertir la situación económica y social delpaís, signado por la desigualdad, la exclu-sión y el desarrollo precario de la econo-mía altamente dependiente de la produc-ción de materias primas (Villegas, 2001).

Sin embargo, el endeudamiento ilimitadoprovocó la crisis de la deuda en variospaíses de la región que perdieron rápida-mente la capacidad de endeudamientoexterno. Durante la segunda mitad de ladécada de los ochenta y a lo largo de la si-guiente década, Bolivia logró modificarradicalmente el rumbo de su situacióneconómica y financiera a costa de iniciarun ciclo de nuevos préstamos condiciona-dos a implementar programas de ajusteestructural. En la mayoría de los casos loslineamientos de política respondían a in-tereses externos no necesariamente ali-neados con los intereses nacionales, de-jando una vez más pendiente la resolu-ción de las desigualdades sociales, econó-micas y políticas que hasta entonces ha-bían sido marginalmente atendidas9. Co-mo resultado de las políticas de ajuste, en-tre ellas la boliviana, las economías se es-tabilizaron; sin embargo, pocos estudioslograron comprobar que el condiciona-miento de los préstamos hubiera logradopromover el crecimiento tal como se loproponía; hoy, varios diagnósticos con co-bertura mundial rescatan los límites de laayuda externa y de los préstamos condi-cionados (PNUD, 2005).

A lo largo del último cuarto siglo, la deudaexterna de Bolivia creció de 1.360 millo-nes de dólares en 1980 a 4.951 millonesen 2004 (Gráfico 3.15). La composiciónpor acreedor estuvo caracterizada poruna dependencia creciente de los presta-

mistas multilaterales, proporción que elaño 2004 representaba 92% del endeu-damiento total, mientras que 25 años an-tes representaba apenas la mitad. Estaestructura más dependiente del endeu-damiento multilateral significó tambiénla obtención de mayores recursos condi-cionados, especialmente en los últimosdiez años. Por otra parte, la posibilidadde Bolivia de acceder a las estrategias decondonación de la deuda permitió acce-der a nuevos créditos.

A partir del año 2000, los programas de ali-vio de la deuda redujeron de manera signi-ficativa el stock de deuda acumulado, co-mo lo muestra la tendencia decreciente delsaldo de la deuda pública (Gráfico 3.16). Laevolución de saldo de la deuda y los de-sembolsos de nueva deuda corroboran es-te dato. Es notoria la baja en la tendenciadel saldo de deuda entre 1998 y 2002. Enel año 2003 los niveles de saldo y créditosnuevos contratados muestran los picosmás altos, alcanzando –según un informedel FMI– el más alto en la historia de Boli-via: 5.142 millones de dólares, explicadoen gran parte por el incremento de la deu-da interna que pasó de 900 millones de dó-lares en 2000 a 1.746 millones en 2003.No obstante, a partir de ese pico la tenden-cia vuelve a bajar, situándose el saldo en3.227 millones de dólares en noviembrede 2006.

GRÁFICO 3.15 ¿Cómo evolucionó la deuda externa?

500

1000

1500

2000

2500

3000

3500

4000

4500

5000

5500

0

En

mill

ones

de

dól

ares ALIVIO

FMI BM Otros Multi BILATERAL

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Mul

tilat

eral

BID

9 En la región sólo Argentina y Uruguay habían desarrollado incipientes “Estados de Bienestar”.

aun más concentrados, el 60% dirigidos a laArgentina y Uruguay. En este período se dio elprimer caso de crisis mundial de una “econo-mía emergente” (Argentina en 1890).

La cuarta ola se inició en 1900 y estuvo ca-racterizada por un flujo importante hasta1914 cuando los principales inversores en laregión iniciaron la Primera Guerra Mundial.

Entre 1825 y 1940, la deuda impaga de Boli-via era de 18% frente a 57% de México, 62%en Ecuador y 79% en el caso de Honduras.Bolivia, junto a Brasil y Uruguay, acumularondurante este período los menores porcenta-jes de deuda impaga con menos del 20% deltotal endeudado.

Fuente: BID (2006).

Hitos de los flujos financieros hacia América Latina

Fuente: Elaboración propia en base al BID (2006).

1824: La estafa de los Bonos Poyais. Un inglés Gregor Mac Gregor, fingió ser el Caciquede un Estado de América Central llamado Poyais, "rico en minas de oro". Vendió bonosde un país inexistente en Francia e Inglaterra.

Siglo XIX 18201822: emisión de bonos Colombia, Perú,Ecuador por £3.7 millones

1824: Perú, Colombia, Buenos Aires,Brasil y México por £ 10.4 millones

18301825: emisión de bonos Perú, Brasil, México, Guadalajara yAmérica Central £10.1 millones

1827: los bonos de la región que habían sido emitidos por £21millones solo rindieron 16 millones. Por lo que a parte de laanécdota de la estafa de Poyais eran altamente riesgosos

PRIMERA OLA

1840

1990En 1990, la globalización financiera cobrófuerzas, pero en menor escala encomparación al siglo XIX. Para ese añola inversión extranjera directa en AméricaLatina representaba el 37% del total

1970En las décadas de 1970 y 1980,los flujos financieros favorecierona países fuera de América Latina.

1980Entre 1979 y 1981 seduplicaron los préstamos aArgentina, México y Brasil.

1950 1960

En 1982, la región entró en una crisiseconómica severa con un endeuda-miento histórico

Siglo XX 1920La década se caracterizó por unarecuperación de los préstamospara América Latina

En 1918 la inversión extranjeradirecta mundial se concentrabaen América Latina

1930En el escenario poco favorable de la crisis económicamundial, muchos países de América Latina no lograronpagar el endeudamiento

La gran depresión alcanzó supunto máximos entre 1929 y 1933

1940Los mercadosfinancieros fueronfluctuantes

1910

CUARTA OLA

En la década de los ochenta laregión vivió una debacle deendeudamiento y de deuda inpagaque la afectaron por muchos años.

TERCERA OLA

SEGUNDA OLA

1860 1870Bolivia logró prestarse en 1872,luego de un primer intento fallidoen 1864

1880América Latina había acumulado £ 71 millones o40% de la deuda no había sido cancelada, y seutilizaron los nuevos recursos al financiamientode la deuda de los años veinte

Siglo XIX

Gran depresión de 1870

Los malos deudores fueron excluidos por mucho tiempo de los mercados financieros.Sólo Brasil resolvió el problema en 1829.

18501850: nueva deuda se acumulóa favor de Gran Bretaña por unvalor de 179 millones de librasesterlinas

1890Capital británico en la región en stockera de £450 millones de librasesterlinas Brasil y Argentina habíanalcanzado topes de endeudamiento.

1900 Una crisis para los principales acreedores:Argentina y Brasil que hicieron crecer ladeuda a ritmos crecientes para financiarel creciente déficit fiscal.

Fuente: Elaboración propia sobre la base de BID (2006). Fuente: Elaboración propia sobre la base de BID (2006).



HUMANO EN BOLIVIA

244

¿Qué implicaciones tiene esta historia enlas expectativas de la dependencia?Ciertamente la más importante tieneque ver con el efecto efímero del aliviode la deuda hasta el año 2002 y el brus-co salto en 2003 producto de los nuevoscréditos desembolsados por el BancoMundial (Gráfico 3.15). Siguiendo estamisma lógica podríamos esperar que labrusca caída del saldo de deuda externaa noviembre de 2006 produzca un efec-

to similar al de 2003: un mayor alivioque nos habilite una vez más como suje-tos de mayores créditos futuros. Es deesperar que este impacto sea fuerte-mente limitado por el efecto de los ma-yores ingresos que nos hacen menosproclives al endeudamiento.

¿Para qué nos endeudamos?

La cuestión de la deuda pública es relevanteen tanto no sea utilizada únicamente parafinanciar el déficit fiscal. Durante muchosaños el endeudamiento externo en Boliviasirvió para financiar tal déficit, lo que cons-tituye uno de los argumentos más fuertesque sustentan la caracterización del Esta-do dependiente. Entre 1990 y 1999 unpromedio de 78% del déficit neto delSPNF fue financiado con recursos exter-nos (entre 1994 y 1999 los recursos exter-nos excedían el financiamiento del déficit:la deuda externa financiaba el 100% deldéficit fiscal en esos años).

Pero más allá de la necesidad de financiar eldéficit fiscal, los países también se endeu-dan para invertir en capital físico y huma-no, factores ambos que favorecen el creci-miento de largo plazo. La dependencia es,entonces, el resultado de una baja capaci-dad de generar ahorro interno. En estecontexto, el Estado dependiente es conse-cuencia del Estado débil. Por tanto, el efec-to neto de la deuda con relación al impactopositivo de las inversiones mencionadas yel negativo del alivio de la crisis es funda-mental para determinar en qué medida esdeseable el endeudamiento y en qué pro-porción es prudente su alivio.

Existen dos argumentos, ampliamente discu-tidos en la literatura, favorables para el ali-vio de la deuda. El primero sostiene la ne-cesidad de incrementar el gasto social paraexpandir y mejorar los servicios de educa-ción y de salud, así como para facilitar lasinversiones que enfrentan cuellos de bote-lla; el segundo argumento tiene que vercon el impacto negativo de la deuda en elcrecimiento. La iniciativa HIPC ha dadorespuesta al primero condicionando a que

GRÁFICO 3.16 ¿Garantiza el alivio la reducción de la dependencia?

3,000

3,250

3,500

3,750

4,000

4,250

4,500

4,750

5,000

5,250

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Nov-06

Programas dealivio de la deuda

HIPC I,HIPCII,

MÁS ALLÁ DEL HIPC

Fuente: Banco Central (2006).

25 años y millones en condonaciónLa situación de deuda originada en la dé-

cada de los años setenta, la moratoria y lanecesidad de re-endeudamiento, llevó alFondo Monetario Internacional (FMI) y alBanco Mundial (BM) a realizar una interven-ción para preservar el sistema financieromundial. Las primeras acciones implemen-tadas por los acreedores consistieron en di-ferir y reprogramar los préstamos.

En 1985 el Programa de Ajuste Estructuralsignificó una reingeniería en la política de fi-nanciamiento externo y Bolivia ingresó alClub de París para la renegociación de sudeuda bilateral. No obstante de haberse ob-tenido reducciones significativas, el resulta-do neto produjo un aumento en el saldo dedeuda porque simultáneamente los diferen-tes gobiernos de la década de los 80 y 90contrataron nuevos créditos.

Inicialmente los acuerdos en el Club de Pa-rís consistieron en reprogramar las obliga-ciones de Bolivia para luego pasar a consi-derar y decidir condonaciones de deuda.Así, entre 1986 y 1996, la deuda renegociadaen el Club de París (seis rondas), con la ban-ca comercial y de forma bilateral, alcanzó3.354 millones de dólares, de los cuáles sólo30 millones fueron condonados por EstadosUnidos y el resto tuvieron diferentes modali-

dades como el canje, la recompra y la com-pensación (CEDLA, 2001).

Sin embargo, la persistencia de la incapa-cidad de pago y el impacto negativo en lasposibilidades de salir de la pobreza llevarona las instituciones internacionales mencio-nadas a implementar un nuevo paquete demedidas con relación a la deuda externa. Amediados de 1998 Bolivia ingresó en la listade los países pobres altamente endeuda-dos, convirtiéndose en candidato elegiblepara la iniciativa HIPC (Heavily IndebtedPoor Countries) para la condonación de sudeuda. En este marco, Bolivia obtuvo un ali-vio de 788 millones de dólares en términosnominales hasta el año 2045; y en los años1998 y 1999 logró la condonación de 110millones (CEDLA, 2001). Pero globalmenteesta iniciativa no contentó a los paísesHIPC, ya que después de tres años de im-plementación solamente Uganda y Bolivia,sobre 41 países habían alcanzado sus pun-tos de culminación para comenzar a recibirel alivio (ISS, 2003).

En el año 1999 Bolivia fue elegida parauna experiencia piloto de acceso a los re-cursos de alivio de la deuda a través de unaestrategia de gobierno que reflejara la par-ticipación de la sociedad civil en el diseño,aplicación y seguimiento de las políticaspúblicas definidas en dicha estrategia. Con

RECUADRO 3.5

GRÁFICO 3.17 Desembolsos de deuda pública externa por tipo de acreedor

Fuente: Bolivia en el centenario de su independencia (1925).

Fuente: Banco Central (2006).

Multilaterales

Bilaterales

Privados

TOTAL

0

100

200

300

400

500

600

700

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Sep

-06

Mill

ones

de

dól

ares



247

de la inversión pública se hizo cada vezmás importante. A su vez, el constantecondicionamiento de los recursos limita laflexibilidad en el uso de los recursos haciasectores y políticas que respondan a nece-sidades locales específicas y altamente di-ferenciadas12.

¿Para qué más alivio?

El tema del endeudamiento y de su impactoen el desarrollo de los países ha sido am-pliamente estudiado. Según un estudiodel BID (2006), el diagnóstico del impactode la deuda en el desarrollo plantea unaserie de cuestionamientos: ¿ha sido el ali-vio de la deuda exitoso en la reducciónconstante de los niveles de endeudamien-to? ¿Ha permitido incrementar el gastopúblico social y el crecimiento del PIB?¿Es preferible el alivio que la ayuda?¿Aporta el alivio de la deuda a generar ma-yores recursos?

Al respecto, un trabajo de Easterly (2002)sostiene que, en una muestra de 41 paísesHIPC, el alivio de la deuda entre 1989 y1997 estuvo acompañado por mayor en-deudamiento: el alivio sobre 33 billones dedólares condujo a un mayor endeuda-miento por un valor de 41 billones de dóla-

res. Se comprueba de esta manera que elalivio condujo a un mayor endeudamien-to, aunque menor en términos del PIB percápita. Otro hallazgo revela la existenciade una correlación positiva entre el aliviode la deuda y el gasto público en educacióny salud13. Por otra parte, no existe una co-rrelación positiva significativa entre el ali-vio de la deuda y los niveles de inversiónpública.

La ambigüedad en los efectos del endeuda-miento en el desarrollo permite concluirque sólo la deuda pública bien utilizadapuede ser un instrumento valioso en laayuda al desarrollo. En América Latina,mientras el endeudamiento se destina aincrementar la inversión pública, tiene unefecto negativo en el gasto social. ¿Quénos espera el 2015? Según estimacionesrealizadas para Bolivia (Fundación Jubi-leo, 2006), la proyección del alivio de ladeuda externa en flujo y en stock revelaque dentro de diez años prácticamentetriplicaremos el stock del alivio de 450 mi-llones de dólares a 1.100 millones en2011, monto apenas inferior al gasto so-cial total actual. El flujo del alivio seráconstante año tras año aunque represen-tará cada vez un menor porcentaje delstock del alivio total (Grafico 3.18).

10 Para mayor información sobre la iniciativa HIPC ver el Recuadro 3.5.11 Véase al respecto el análisis y los datos del Informe Mundial sobre Desarrollo Humano 2005. PNUD.

12 Véase al respecto el Informe temático Niños, niñas y adolescentes en Bolivia: 4 millones de actores del desarrollo (PNUD, 2006).13 El ejercicio fue realizado para una muestra de 62 países con niveles de ingreso bajo, pero la mencionada correlación se debe

de manera específica a los efectos de Mozambique y Yemen.

la aprobación de la Estrategia Boliviana deReducción de la Pobreza (EBRP), en 2000,Bolivia llegó al punto de culminación(“completion point”) para la Iniciativa HIPCII y empezó a disfrutar del alivio de deudaproporcionada. En este marco, hasta el año2017, la condonación llegará a 1.140 millo-nes de dólares (70 millones de dólares enpromedio).

En 2002, al alivio HIPC II se le agregó unaayuda denominada “Más allá del HIPC”, re-cursos obtenidos del alivio adicional de deu-da obtenido de algunos acreedores bilatera-les (Alemania, Japón, España, Francia, Esta-dos Unidos e Italia) en el Club de París, quie-nes decidieron condonar a Bolivia el 100%del saldo restante de la deuda bilateral, al-canzando a 650 millones de dólares. Deacuerdo con una decisión del gobierno boli-viano, estos fondos “ya no son asignados alas municipalidades para ser usados en la lu-cha contra la pobreza”. Según la FundaciónJubileo (2005), se estima que la condonaciónotorgada hasta 2006 al país, bajo las iniciati-vas HIPC I y II y Más allá del HIPC, alcanza a742 millones de dólares.

Pese al alivio, el financiamiento concesio-nal en términos del PIB se redujo en vez deincrementarse. En el período 1992-1998 eltotal de esta asistencia llegó, en promedio

anual, a 8,4% del PIB; mientras que entre1998 y 2004 alcanzó a tan sólo 6,9% delProducto. Los créditos nuevos se incre-mentaron de un nivel comprendido entre300 y 400 millones de dólares anuales, en elperíodo 1998-2001, a cerca de 600 millonesentre 2002 y 2004. En estos desembolsos,los organismos multilaterales participaroncon más de 90%. Pero debido a que la Cor-poración Andina de Fomento (CAF) presta acondiciones comerciales, la proporción delos préstamos de este organismo en el sal-do total de la deuda externa pública se du-plicó de 7,6% el 2001 a 16% el 2005. En lamisma tendencia, más de 40% de las nue-vas contrataciones tiene condiciones co-merciales.

Mientras dos terceras partes de la pobla-ción boliviana vive por debajo de la línea dela pobreza, aproximadamente el 35% delos ingresos fiscales son destinados a cu-brir las obligaciones de las deudas del Es-tado. Los recursos HIPC, que deben ser in-vertidos en programas de lucha contra lapobreza, son ejecutados en niveles muybajos: en promedio la ejecución desde2001 hasta junio de 2006 supera apenas el50%, los programas de salud muestran laejecución más baja con un 33% (Ministeriode Hacienda, 2006).

los recursos de la deuda sean invertidos ensalud y educación10. En el segundo caso losefectos del elevado endeudamiento dismi-nuyen las inversiones causando reduccio-nes en el crecimiento.

Dada la importancia del endeudamiento enel caso boliviano es relevante entendercuál ha sido su destino. ¿Hacia dónde se di-rigieron los recursos de la condonación dela deuda? ¿Fue efectivo el endeudamiento?Algunos analistas concluyen que el endeu-damiento en Bolivia tuvo un saldo negati-vo, pues pese a que logró en gran medidadescentralizar los recursos, como es el ca-

so de los recursos de condonación, el pro-ceso de endeudamiento aún preserva ca-racterísticas que tornan más compleja yhacen menos eficiente la fiscalidad nacio-nal, entre ellas la falta de flexibilidad deluso de los recursos, el número de acreedo-res y la falta de coordinación entre ellos(PNUD, 2006)11. Finalmente, en muchoscasos resta eficiencia de gestión al Estadodebido al tiempo dedicado a la negocia-ción de los recursos.

Como resultado de la condonación de la deu-da y de sus condicionamientos, la relevan-cia de la ayuda externa en la composición

GRÁFICO 3.18 1.100 millones de dólares de alivio en 17 años equivalente al gasto social pro-pobre actual

1200

1100

1000

900

800

700

600

500

400

300

200

100

0

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Stock

Incremento

Fuente: Fundación Jubileo (2005).



249

RECUADRO 3.6

CUADRO 3.1 Indicadores de pobreza y desarrollo humano: municipios del norte de Potosí

Municipios Nivel de Índice de Indice dedel Norte Pobreza Desarrollo Desarrollode Potosí NBI (%) Humano Humano

2001 2005Acacio 97,7 0,391 0,406Arampampa 98,4 0,437 0,460Caripuyo 98,8 0,361 0,346Chayanta 93,9 0,423 0,433Colquechaca 97,2 0,341 0,340Llallagua 54,1 0,590 0,626Ocurí 98,7 0,357 0,372Pocoata 98,3 0,415 0,423Ravelo 99,2 0,364 0,369Sacaca 97,0 0,370 0,368San Pedro 98,4 0,580 0,593Toro Toro 98,7 0,407 0,430Uncía 82,5 0,436 0,450Potosí 80,0 0,666 0,701Bolivia 69,8 0,638 0,669

Nota: El IDH para el año 2005 fue estimado en base a indicadores oficiales del año2005, ver anexo estadístico.Fuente: INE (2006).

caso del norte de Potosí estas transferen-cias tuvieron una tendencia a la baja encomparación a los recursos externos (cré-dito o donaciones) recibidos por estos mu-nicipios para el financiamiento de sus pro-gramas y proyectos.

El gráfico 3.19 revela una tendencia dedependencia cada vez mayor de recursosexternos, llegando a representar el 70% elaño 2006.

En síntesis, los recursos propios de losmunicipios del Norte de Potosí son casi in-existentes, lo cual corrobora la conclusiónacerca de la dependencia existente de lastransferencias del Estado, pero con mayorincidencia de las fuentes externas de finan-ciamiento. Adicionalmente, es importanteseñalar que la dependencia ocasiona pro-blemas de diseño, planificación, duplica-ción de proyectos y falta de coordinaciónentre agencias de cooperación.

Este caso nos lleva a reflexionar sobre elimpacto de los recursos de la cooperacióninternacional en la tarea de promover eldesarrollo en esta parte del territorio quepresenta indicadores de pobreza y de-sarrollo humano alarmantes. Según Yañez

GRÁFICO 3.19 Estructura de financiamiento de municipios del norte de Potosí (dólares)

6,000,000

5,000,000

4,000,000

3,000,000

2,000,000

1,000,000

-

Financiamiento interno

Financiamiento externo

2000

49%

51%

2001

40%

60%

2002

56%

44%

2003

77%

23%

2004

66%

34%

2005

83%

17%

2006

70%

30%

Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos del VIPFE (2006).

La dependencia y su impacto a nivel local: el caso del norte de PotosíLos municipios del norte de Potosí se ca-

racterizan por la dispersión de la poblacióny elevados índices de pobreza. La pobla-ción potosina se dedica principalmente ala agricultura, aunque en el caso de Llalla-gua la actividad principal es la minería. Esimportante mencionar que la actividadagrícola se da en condiciones poco favora-bles para su desarrollo, pues la zona en-frenta problemas de erosión de suelos,fragmentación de las tierras, minifundio,deforestación y pérdida de recursos natu-rales (suelo, agua y vegetación).

En estos municipios se han registrado cre-cientes niveles de financiamiento de recur-sos adicionales a la coparticipación tributa-ria provenientes del financiamiento de inver-siones por parte de fondos de las agencias

de cooperación internacional y de organiza-ciones no gubernamentales.

Un estudio sobre el impacto de la inversiónpública y la cooperación internacional en laerradicación de la pobreza, realizado en2001, concluye que los bajos ingresos y labaja productividad agrícola son los proble-mas más críticos en estos municipios, aun-que también resalta problemas de otro tipocomo la inestabilidad política y la limitada ca-pacidad institucional, especialmente de re-cursos humanos (Ortuño y Holberg, 2002).Junto con estos hallazgos, fruto del diagnós-tico, se identificó el alto grado de dependen-cia de las transferencias gubernamentales ysobre todo del financiamiento con recursosexternos provenientes de la cooperación in-ternacional.

El estudio también concluye que la ac-ción de las ONG en la zona es extremada-mente dispersa y compuesta por peque-ños proyectos de escaso impacto. Peromás importante es la percepción de la po-blación sobre la inversión pública, crecien-te desde la promulgación en 1994 de la Leyde Participación Popular: las inversionesno se realizan en función de priorizar lasnecesidades más apremiantes de las co-munidades rurales ya que se destinan so-lamente al área social, mientras que las de-mandas se centran en proyectos producti-vos. Finalmente, la inversión depende defactores políticos y del grado de organiza-ción de las comunidades. Según Ortuño yHolberg (2002), el proceso de inversiónmunicipal se caracteriza además por la fal-ta de coordinación entre el gobierno cen-tral, los fondos de inversión y cooperacióninternacional, entre gobiernos municipa-les, comunidades y comités de vigilancia.

El Gráfico 3.20 revela que pese al incre-mento de las transferencias del gobiernocentral en materia de coparticipación tri-butaria, la cuenta especial de recursosHIPC desde 2001 y el Impuesto Directo alos Hidrocarburos desde 2005 como prin-cipales recursos de los municipios, en el

(2002), en los trece municipios del norte dePotosí, el 82,6% de la población vive bajocondiciones de pobreza y el 64,2% vive encondiciones de extrema pobreza; y en am-bos casos los porcentajes son mayores quelos resultados obtenidos para el área ruralde todo el país, donde la extrema pobrezallega a 58,8% y la pobreza general a 81,7%.Además, en promedio, los ingresos de lasfamilias tienen un déficit de 54,6% en com-paración con el ingreso que define la líneade pobreza.

3.2. El Estado “centralista”y “burocrático” en cuestión

El proceso de urbanización que experi-mentaron varios países de la región aprincipios del siglo XX, produjo cam-bios en los entornos político, económi-co y social. Estas nuevas tendenciasexigieron, entre otras reformas, la des-centralización del poder de decisióncon el desafío de distribuir los recursospolíticos, económicos y las capacida-des afines a una nueva configuraciónterritorial de la población en una socie-dad transformada. Pese a la coinciden-cia del momento, los procesos de des-centralización implementados fuerontremendamente heterogéneos entre paí-ses. El Recuadro 3.7 describe estos pro-

cesos diferenciados en ocho países, delos cuales cinco se caracterizan por la co-existencia de múltiples niveles de gobier-no: Argentina, Brasil, Colombia, Méxicoy Venezuela; mientras tres de ellos reco-nocen un solo Estado y se caracterizanpor ser gobiernos unitarios: Bolivia, Chiley Guatemala.

Como ejemplo de la diferenciación de losprocesos mencionados el Gráfico 3.21muestra el grado de descentralización fis-cal alcanzado en seis países de la región. Entodos los casos aún domina una centrali-dad de los recursos: entre 73% y 94% si-guen siendo generados por el nivel central.En esta dimensión, Bolivia, Perú y Chileson los países más centralizados. En Boliviael 89% de los ingresos procede del nivelcentral, mientras que Perú y Chile son ca-



251

La descentralización en AméricaLatina: un proceso diferenciadoUn Estudio del Banco Mundial (1999) mues-

tra que ocho países están a la cabeza del pro-ceso de descentralización en la región: Argen-tina, Brasil, Colombia, Venezuela, México,Chile, Bolivia y Guatemala. Estos países opta-ron por procesos con diferentes ritmos y tiposde descentralización. En algunos casos laorientación del cambio ha sido más política,como la primera vez que se eligieron goberna-dores en Venezuela, la celebración de elec-ciones pluripartidistas para los cargos subna-cionales en México o la reciente elección di-recta de prefectos departamentales en Boli-via. En otras experiencias la descentralizacióntuvo un sesgo más funcional, como porejemplo la descentralización educativa en losdepartamentos de Colombia y las municipali-

RECUADRO 3.7

dades en Chile. En otros casos la descentrali-zación ha sido fiscal, implicando cambios defondo en la distribución de los ingresos comolos que se observan cuando se duplica la par-ticipación de los ingresos en las municipalida-des de Brasil, Colombia y Bolivia.

En Bolivia se aprobó un amplio paquete deleyes para la descentralización, con trescomponentes principales. Primero, redefini-ción de los límites de las municipalidades pa-ra que abarcaran tanto áreas rurales comourbanas. Segundo, aumento de las rentasmunicipales duplicando la escala de partici-pación en los ingresos (de 10 a 20% de losimpuestos centrales que se podían compartira nivel nacional) y otorgando a las municipali-dades poder exclusivo (en lugar de concu-rrente) para aplicar impuestos sobre bienes yvehículos. Tercero: traspaso a nivel municipal

de las escuelas primarias y secundarias,puestos de salud, hospitales de segundo ytercer nivel y calles vecinales, junto con laresponsabilidad por su mantenimiento y nue-vas construcciones. Más que la descentrali-zación experimentada en cualquier otro paísde América Latina y el Caribe, la de Boliviahace hincapié en la organización de la socie-dad civil y su participación en las decisionesde asignaciones y acciones de control a nivellocal. Como resultado de ello se produjo unsignificativo crecimiento de organizaciones

participativas durante los primeros años devigencia de la Ley de Participación Popular(1994) y los ciudadanos han demostrado unalto interés en la planificación y supervisiónde las inversiones locales de los gobiernosmunicipales.

Sin embargo, el proceso plantea aún múlti-ples desafíos como la autonomía de decisiónsobre los recursos financieros y la autonomíade ejecución de políticas públicas acordes alos intereses locales.

Fuente: Banco Mundial (1999).

CUADRO 3.2 Medidas de descentralización diferenciadas

PAÍSPaíses federados (o de múltiples niveles)Argentina

Brasil

Colombia

Venezuela

México

Países unitarios o de un solo nivelChile

Bolivia

Guatemala

FUNCIONAL

Educación secundaria y saludtraspasada a las provincias.Sin una reasignación explicitade funciones.

Transfiere la educación primaria y la salud a lasprovincias.

Introduce la descentralizaciónopcional de infraestructura yservicios sociales a losestados.Traspasa la educación y lasalud a los estados, suministrode agua, pavimentación yseguridad ciudadana a lasmunicipalidades.

Transfiere la educaciónprimaria y la salud a lasmunicipalidades.

Transfiere las escuelasprimarias, consultorios (sólo activos físicos)a lasmunicipalidades.

FISCAL

Ajustes menores en participación. en ingresos.Aumento en participación en ingresos a las municipalidades.

Aumenta las transferencias designadaspara gastos de servicio social enprovincias, participación en ingresosgenerales para las municipalidades.El aumento en el financiamiento debe seguir a la descentraliización de funciones.

Aumenta las transferenciasdestinadas para servicios sociales en los estados.

Aumenta las transferenciasdestinadas para servicios sociales a las municipalidades.

Aumenta la participación en los ingresos generales a lasmunicipalidades.

Aumenta la participación en ingresos generales.

POLÍTICA

País federado se normaliza.País federado se normaliza, con nuevasgarantías constitucionalespara las municipalidades.Introduce la elección de alcaldes y gobernadores.

Introduce la elección degobernadores, eleccióndirecta de alcaldes.

Concede victoriasopositoras en estados ymunicipalidades.

Vuelve a elegir alcaldes enmunicipalidades pequeñas,introduce la elección dealcaldes en las ciudades. Introduce la elección dealcaldes.

Vuelve a elegir alcaldes.

sos más extremos de concentración de losingresos en el nivel central; con la particu-laridad de que en Chile no existe el nivel in-termedio. En contraposición, Brasil, Argen-tina y México son ejemplos de mayor des-centralización fiscal. En el caso de Argenti-na la descentralización es esencialmenteintermedia, mientras que Brasil y Méxicocombinan grados de descentralización fis-

cal en los niveles intermedio y municipalcon un marcado sesgo en la primera.

Los procesos de descentralización en la regiónhan sido diseñados como medios para al-canzar múltiples objetivos, como los siguien-tes: profundizar y perfeccionar la democra-cia, fortalecer el desarrollo desde abajo, con-tribuir a la equidad ciudadana, disminuir laburocracia estatal y hacer más eficiente lagestión pública (Montecinos, 2005). Por lotanto, estos procesos pueden ser evaluadosdesde los ángulos de la eficiencia, la partici-pación y la equidad. Estas perspectivas per-miten mostrar las diferencias en los logroshasta hoy alcanzados por estas estrategiasaún en proceso de implementación.

Primero, en Bolivia los gobiernos locales hanasumido mayores responsabilidades en laejecución del gasto pero muy poca autono-mía de decisión sobre los mismos. La ma-yor parte del gasto sigue siendo financiadopor transferencias desde el gobierno cen-tral hacia los gobiernos municipales. Estemecanismo no ha permitido el desarrollode una iniciativa impositiva local y debilitael esfuerzo fiscal local (Arze y Martínez-Vázquez, 2003).

Riberalta, 1907. Fuente: Archivo de La Paz.


253

el Presupuesto General de la Nación del2006. Estos cuatro ministerios son: Gobier-no, Defensa Nacional, Desarrollo Económi-co y Asuntos Campesinos y Agropecuarios(ver Gráfico 3.41). La concentración del pre-supuesto del Poder Ejecutivo en pocos mi-nisterios da cuenta de la alta concentracióndel gasto en pocos sectores, aunque desdeel punto de vista del gasto del Ejecutivo sondistintas las prioridades del Estado.

Pese los esfuerzos por descentralizar elgasto fiscal, la radiografía de la fiscalidad

boliviana revela aún elevados niveles decentralidad que muchas veces se escon-den tras procesos de expansión de la bu-rocracia con la creación de nuevas insti-tuciones a nivel territorial pero con limi-tadas funciones de ejecución. Hoy ladescentralización es matizada, mientrasel 75% del gasto corriente le correspon-de al gobierno central el 51% de la inver-sión pública es descentralizada a niveldepartamental.


252

Sin embargo, aún se avanzó muy poco en eldesarrollo de mecanismos de monitoreo yevaluación que garanticen el seguimientode las acciones en función a los resultados.

Esta primera lectura sobre el proceso dedescentralización en la región permiteconcluir que los avances en el país han si-do importantes, pero aún son limitados.

Alcance y límites de la descentralización

Desde 1990 el gasto del SPNF aumentó25.029 millones de bolivianos, lo queequivale a una expansión promedio anualde 1.500 millones de bolivianos. A partirde 1992 empieza a tener mayor relevan-cia la proporción del gasto ejecutado porlas prefecturas y los gobiernos municipa-les, aunque con limitadas capacidades deejecución. Entre 1990 y 2005, el gasto eje-cutado por la administración territorialpasa de 10% a 20%; los tres niveles de go-bierno ocupan hoy 75% del gasto totalfrente a 50% alcanzado 15 años antes(Gráfico 3.21). De la misma manera lasempresas públicas pierden importanciaen términos de la ejecución del gasto pú-blico como resultado del proceso de priva-tización. Por ejemplo, YPFB que concen-traba al inicio del periodo el 27% de losgastos totales cayó a 2% en 2005.

Entre 2001 y 2006, el Estado boliviano des-tinó 96% de su presupuesto al SPNF. Elgobierno general absorbió en promedio el91% del total ejecutado. Los esfuerzos dedescentralización del gasto implicaronuna mayor ejecución desde la administra-ción territorial, el año 2005 el 71% delgasto se ejecutaba desde el gobierno cen-tral, 17% desde la Administración Territo-rial y 4% desde las instituciones de segu-ridad social (4%)14.

El año 2006, el presupuesto público asignadofue de 59.608 millones de bolivianos, 8%de este total se destinó a la organización delPoder Ejecutivo15. Este poder conformadopor 16 ministerios concentra en cuatro deellos el 70% de los recursos públicos según

GRÁFICO 3.20 Ingresos fiscales por nivel de gobierno

Fuente: Finot (2001).

GRÁFICO 3.21 Un gasto fiscal cada vez más descentralizado (1900-2005)

AdministraciónCentral - TGN

FPS - SNC - Otras Prefecturas Alcaldías Instituciones deSeguridad Social

YPFB Otras Empresas

Empresas públicasno financieras

Instituciones deseguridad social

AdministraciónTerritorial

GobiernoCentral

0

5,000

10,000

15,000

20,000

25,000

30,000

35,000

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Mill

ones

de

bol

ivia

nos

Fuente: Unidad de Programación Fiscal, Ministerio de Hacienda (2006).

Segundo, en cuanto a la descentralizaciónparticipativa se ha avanzado bastante,mientras en 1980 sólo dos países conta-ban con una elección de representanteslocales, en 1997 eran 17. Otra parte im-portante del proceso es la participación yrendición de cuentas a la comunidad. Eneste tema Bolivia y Ecuador prestan ins-trumentos efectivos. En el caso bolivianoexisten actores para el control social comolos comités de vigilancia y las organizacio-nes territoriales de base, además de losconcejos municipales que realizan laboresde fiscalización.

¿Descentralización o expansiónde la burocracia estatal?Según la Estrategia Socioeconómica de

Desarrollo Nacional (1971-1991) las institu-ciones bolivianas nacen y desaparecen conuna alta frecuencia debido a la discontinuidadproducida por los cambios de gobierno. Estasituación se traduce en la falta de racionaliza-ción administrativa relacionada a quiénes (mi-nisterios y otras instituciones) se hacían cargode diferentes funciones. Un ejemplo de estoes la organización horizontal del Poder Ejecu-tivo y el surgimiento de un Ejecutivo paralelo

que daba como resultado que se dupliquen yse confundan funciones, además de crear ri-validad entre instituciones restándole eficien-cia a los resultados esperados.

Analizando sólo los sectores de salud yeducación evidenciamos esta multiplicaciónde funciones cuando la función de salud esejercida por 15 entidades y la de educaciónpor ocho. Adicionalmente, en las reparticio-nes no existía una clasificación adecuada delos cargos: en algunos casos los ministeriosse dividían en direcciones y en otros en ser-vicios, divisiones o sectores pese a que to-

RECUADRO 3.8

Santa Cruz, vehículos cruceños.Fuente: Bolivia en el primer centenario de su independencia (1925).

14 Para la distribución del presupuesto ver el Gráfico 3.21.15 De acuerdo a la normativa pertinente de la Ley 2446, el Decreto Supremo 26973 y el Decreto 27732 de las Readecuaciones al

Reglamento de la Ley de Organización del Poder Ejecutivo (septiembre de 2004).



255

(31%), Santa Cruz (17,3%) y Cochabamba(13,2%). El departamento que menos ser-vidores públicos tiene es Pando, que nollega ni al 2% del total. En La Paz para elaño 2004 había 28.207 empleados públi-cos en el gobierno central, esto es, el 50%de un total de 55.688; asimismo, concen-tra casi el 100% de los empleados en elsector público financiero.

¿Qué implicaciones tiene la distribuciónasimétrica de los recursos humanos se-gún departamento? Antes de responder aesta pregunta es importante mencionarque ello depende del servicio público alque se haga referencia. En el caso de laadministración pública la relación de ser-vidores públicos por cada mil habitantesno dice mucho con respecto a la cobertu-ra y la calidad del servicio; sin embargo,en las instituciones de la seguridad socialy del gobierno central se esperaría un nú-mero de servidores públicos por habitan-te igual para cada departamento. La Paz yPando serían los departamentos mejordotados en número de servidores públi-cos del gobierno central por cada mil ha-bitantes, con ratios de 11 y 9 servidorespúblicos por cada mil habitantes; mien-tras que Santa Cruz ocuparía el peor lugarjunto a Potosí con 3 y 3,5 servidores delgobierno central por cada mil habitantes,respectivamente.

das estas instancias mantenían el mismo ni-vel de jerarquía.

Desde 1950 a 1970 se crearon una serie deorganismos descentralizados. En principio selo hacía al ritmo de una institución cada tresaños y a partir de 1965 el promedio subió a tresentidades por año. Previsión Social, Obras Pú-blicas, Gobierno, Administración y Defensason los sectores que mayor expansión institu-cional mostraron en estos 30 años de análisis.

En contradicción a este fenómeno de crea-ción de instituciones, los ministerios tendíana la concentración del poder y no existía ladelegación de autoridad. Por ello el esfuerzopara la atención de las diferentes funcionesera disperso y mucho más difícil la toma dedecisiones para niveles operacionales.

La realización de las actividades adminis-trativas se produce a través de procedimien-

tos muy complejos y de un elevado costo.Los sistemas dan lugar, por ejemplo, a que unpago presupuestario implique 173 operacio-nes diferentes, una póliza aduanera para elretiro de mercaderías cubra más de 87 opera-ciones e inclusive un simple trámite de vaca-ción anual en una oficina descentralizada sig-nifique 59 operaciones antes de que el em-pleado obtenga la autorización respectiva.

Para mayor evidencia puede señalarse elhecho de que en un ministerio se precisaban59 operaciones diferentes para recibir unacarta y disponer su archivo con la respuestacorrespondiente. Como corolario de estosejemplos bastará mencionar que un trámitede concesión minera en un país minero co-mo Bolivia requería 250 operaciones.

Fuente: Estrategia Socioeconómica del Desarrollo Nacional(1971-1991).

GRÁFICO 3.22 Crecimiento institucional del sector público, 1950-1970

Gobierno, administracióny defensaAgropecuario

Minería y Petróleo

Inductria y Comercio

EnergíaObras Públicas,Comunicaciones y Transportes

Finanzas

Educación y Cultura

Previsión Social

Vivienda

Salud0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

110

1950 1952-1954 1955-1957 1958-1960 1961-1963 1964-1966 1967-1969 1970

Núm

ero

de

inst

ituci

ones

Fuente: Estrategia Socioeconómica del Desarrollo Nacional (1971-1991).

GRÁFICO 3.23 Servidores públicos, según nivel de gobierno (1992-2004)

1992

1999

2001

2004

0

20,000

40,000

60,000

80,000

100,000

120,000

140,000

160,000

Gobierno Central Administraciónterritorial

Empresas públicas nofinancieras

Sector públicofinanciero

Fuente: Villarroel (2005).

GRÁFICO 3.24 Servidores públicos por departamento, 2004

La Paz

Santa Cruz

Cochabamba

Chuquisaca

Oruro

Potosí

Tarija

Beni

Pando

50.7

40.5

28.3

54.5

99.7

12.8 22.5

20.7

21.211.1 14.2

15.7

8.45.7 3.8

7.2

2.84.6 5.2

6.0

3.34.7 6.09.5

3.75.1 3.7 5.63.54.2 3.6 5.62.1

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

GobiernoCentral


Administraciónterritorial

Empresas públicasno financieras

nacionales

Sectorpúblico

financiero

1.2 0.7 1.40.4 0.0

Fuente: Villarroel (2005).

GRÁFICO 3.25 La desigual distribución departamental de servidores públicos

GobiernoCentral


Administraciónterritorial

Chuquisaca La Paz Cochabamba Oruro Potosí Tarija Santa Cruz Beni Pando0

5

10

15

20

25

30

35

Por

cad

a m

il ha

bita

ntes

Fuente: Elaboración propia sobre la base de Villarroel (2005).

¿Dónde están los servidores públicos?

Un tema importante con relación al procesode descentralización tiene que ver con lalocalización de las instituciones del Estadoy de los servidores públicos. Datos recien-tes revelan que entre 1992 y 2005 el nú-mero de servidores públicos aumentó pa-sando de 199.000 funcionarios a 250.000.La ampliación del tamaño del sector públi-co en términos del empleo se expandió es-

pecialmente en el gobierno central y algoen la administración territorial, mientrasque en las empresas públicas se redujo(Gráfico 3.23).

¿Cómo se distribuyen los funcionarios delEstado a nivel departamental? El Gráfico3.24 muestra claramente que tres depar-tamentos concentran la mayor proporcióndel empleo público; aun más: 62% del to-tal de servidores públicos se encuentranen las ciudades del eje central La Paz



257

servidores públicos de estas reparticionesen departamentos con similar número dehabitantes.

Este análisis permite concluir que la cues-tión de la descentralización debe anali-zarse desde varios aspectos. La descen-tralización de los recursos económicos(gasto) a nivel departamental no implicanecesariamente una igual descentraliza-ción de los recursos humanos, los cualespueden estar distribuidos de una mane-ra heterogénea y sin que haya corres-pondencia necesariamente con la asi-metría causada por la descentralizaciónfinanciera.

Del Ejecutivo de 1908 al de 1989 La Constitución Política del Estado en vi-

gencia dice en su artículo 85: “El Poder Eje-cutivo se ejerce por el Presidente de la Repú-blica conjuntamente con los ministros de Es-tado”. A su vez, el artículo 99 indica: “Los ne-gocios de la administración pública se des-pachan por los ministros de Estado, cuyo nú-mero y atribuciones determina la Ley. Parasu nombramiento o remoción bastará decre-to del Presidente de la República”.

La evolución de las carteras ministeriales hasido frecuentemente errática y desordenada.En 1825 Bolivia nace con un solo ministerioacorde con la presidencia bolivariana que tuvoun carácter especial. Se trató en realidad deuna presidencia simbólica y duró en tanto elLibertador estuvo de viaje por nuestro territo-rio. Es en la presidencia de Sucre cuando seestructura un gabinete que tendría vigenciapor 13 años, conformado por tres ministerios:el de Guerra, el de Hacienda y el de Interior yRelaciones Exteriores. Este esquema se am-plía en 1839 en la presidencia de Velasco alcrearse el ministerio de Instrucción Pública(hoy Educación). Este número se mantiene por18 años hasta 1857 cuando en la presidenciade Linares se incluye un nuevo ministerio: deFomento, elevando así el número de ministe-rios a cinco. La nueva conformación dura 48

años, el período más largo de un número deministerios sin alteración. La siguiente modifi-cación se produce en 1905, en el primer go-bierno de Montes, que crea el ministerio deAgricultura y Colonización. El gran salto decrecimiento del aparato de gobierno se da 31años después, en 1936 durante el gobierno deToro, que infla las carteras ministeriales de seisa diez con la creación de cuatro nuevos minis-terios. El otro momento de incremento sustan-cial coincide con la Revolución de 1952. En elprimer gobierno de Paz Estenssoro se amplíanlas carteras ministeriales de diez a 18. En1958, en el primer gobierno de Siles Zuazo(solo seis años después), se pasa a 15 ministe-rios. Luego en 1970, en el gobierno de Ovan-do, con la reestructuración del aparato estatalse pasa a 16 ministerios, muchos de ellos connueva denominación. Finalmente, en 1980, enel gobierno de García Meza se llega a 18 mi-nisterios. En 1990 (una década después) elpresidente Paz Zamora decidió la desapari-ción de dos ministerios (Aeronáutica e Infor-maciones) retornando a la situación de 1970(Mesa, 1990).

A continuación presentamos dos ejemplosgráficos de estos cambios. De 1904 a 1908 elCongreso Nacional proclamó como nuevoPresidente Constitucional de la República aIsmael Montes, como Primer Vicepresidenteal ciudadano Heliodoro Villazón y Segundo

RECUADRO 3.9

Estas asimetrías podrían intensificarse conlas brechas resultantes de la nueva distri-bución de los recursos del IDH. Algo simi-lar, aunque menos desigual, ocurre con losservidores públicos de las instituciones dela seguridad social. La Paz y Oruro seríanlos departamentos más beneficiados condotaciones de servidores públicos mayo-res por cada mil habitantes, mientras queChuquisaca aparece como el departamen-to con menor dotación de estos recursos.Finalmente, resalta la asimetría del tama-ño del Estado en términos de servidorespúblicos de la administración territorial,para lo cual basta comparar el número de

Vicepresidente a Valentín Abecia. Montesconformó su gabinete, por Decreto Supre-mo, con cinco ministerios: Relaciones Exte-riores, Culto y Colonización, Gobierno y Fo-mento, Hacienda e Industria, Instrucción Pú-blica y Justicia y Guerra; y en 1905 creó unsexto ministerio: de Colonias y Agricultura(ver organigrama 1904-1908).

Ocho décadas después, en 1986, el Presi-dente Paz Estenssoro organizó su gabinetecon 18 ministerios, de la siguiente manera:Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto,del Interior, de Migración y Justicia, de De-fensa Nacional, de Finanzas, de Planeamien-to y Coordinación, de Educación y Cultura,de Transportes y Comunicaciones, de Indus-tria, Comercio y Turismo, de Trabajo y Des-arrollo Laboral, de Previsión Social y SaludPública, de Minería y Metalurgia, de AsuntosCampesinos y Agropecuarios, de Energía eHidrocarburos, de Informaciones, de Asun-tos Urbanos, de Integración, de Aeronáuticay el Ministerio de la Presidencia.

GRÁFICO 3.26 Organigrama del PoderEjecutivo (1904-1908)

Presidente

Ministerio deRelaciones Exteriores,Culto y Colonización

Ministerio deGobierno y Fomento

Ministerio deHacienda e Industria

Ministerio deInstrucción

Pública y Justicia

Ministerio de Guerra

Ministerio deColonias y Agricultura

2do Vicepresidente1er Vicepresidente

GRÁFICO 3.27 Organigrama del PoderEjecutivo (1986)

PresidentePaz Estenssoro

Vicepresidente

Ministerio deInformaciones

Ministerio de RelacionesExteriores, Culto

Ministerio de DefensaNacional

Ministerio de Finanzas

Ministeriode Planeamiento y

Coordinación

Ministerio deEducación y Cultura

Ministerio Industria,Comercio y Turismo

Ministerio de Trabajoy Desarrollo Laboral

Ministerio de PrevisiónSocial y Salud Pública

Ministerio deMinería y Metalurgia

Ministerio de AsuntosCampesinos yAgropecuarios

Ministerio de Energía eHidrocarburos

Ministerio de AsuntosUrbanos

Ministerio del InteriorMigración y Justicia

Ministerio deTransportes y

Comunicaciones

Ministerio deIntegración

Ministerio deAeronáutica

Ministerio de laPresidencia



259

Es importante señalar que la nueva Ley deHidrocarburos (Ley 3058 de mayo de2005) incrementa el nivel de ingresos delas prefecturas mejorando aún más lascondiciones actuales. Un estudio del Ban-co Mundial (2006) muestra una estimacióndel impacto de esta Ley sobre las transfe-rencias departamentales hasta el año2015. La asimetría actual causada por laemergencia de una nueva fiscalidad des-pués de su promulgación permite concluirque dicho incremento en los ingresos ge-nerará mayor desigualdad en el tiempo(Cuadro 3.3 y Gráfico 3.30).

Otro dato revelador en torno a la distribuciónde ingresos en el Estado boliviano es que elServicio Nacional de Caminos tiene un pre-supuesto dos veces mayor que el ingresode las prefecturas. Cuando se analiza la dis-tribución de la inversión pública por insti-tuciones de 2000 a 2005, a partir del pre-supuesto ejecutado puede observarse quepara 2000 se otorgaba a las prefecturas124,1 millones de dólares, mientras el Ser-vicio Nacional de Caminos recibía 112 mi-llones (lo que corresponde al 21 y 19%,respectivamente). Esta figura cambia parael año 2005 cuando se asigna al ServicioNacional de Caminos el 23% del presu-puesto y a las prefecturas sólo el 13%, esdecir, estas últimas tienen sólo la mitad deingresos que aquél (Gráfico 3.31).

Finalmente, es importante destacar que lainversión pública ejecutada muestra ver-daderos cambios en el tiempo así comouna tendencia a una desigualdad departa-mental. Mientras: Tarija, Cochabamba yPotosí redujeron la participación de la mis-ma entre 1992 y 2005 también disminuye-ron la inversión per cápita. Por el contrarioLa Paz, Santa Cruz, Chuquisaca, Oruro, Be-ni y Pando aumentaron su participación enla inversión pública con un incremento dela inversión per cápita. Pese a la clara ten-dencia de una mayor descentralización enel periodo mencionado, las asimetrías de-partamentales al 2004 eran enormes, porejemplo: Pando ejecutaba diez veces másque Tarija, mientras Potosí cuatro vecesmenos que La Paz (Gráfico 3.32).

GRÁFICO 3.28 Ingresos y gastos por niveles de gobierno como porcentaje del PIB, 2004

Gobierno central

Gobiernosdeparamentales

Gobiernosmunicipales

Transferencias ala seguridad social

20.8

20.8

0.92.5

1.85.5

4.3

0.1

0

5

10

15

20

25

30

35

Ingresos Gastos

ingresos delgobiernocentral quese transfierena losgobiernoslocales

3.7

%P

IB


¿Y la tendencia de la descentralización financiera?

Para que un proceso de descentralizaciónsea eficiente y cumpla con las exigenciasde todos los sectores y regiones en un paíscomo Bolivia es importante tomar encuenta tres aspectos: primero, determinarqué servicios se pueden descentralizar; se-gundo, lograr que las prefecturas y los mu-nicipios decidan los gastos en los cuales in-currir de acuerdo a sus necesidades; y ter-cero, establecer cómo se financiará la pro-visión de estos servicios.

Este ideal es difícil de lograr ya que los dife-rentes niveles de gobierno (nacional, de-partamental y municipal) intervienen enlas tareas de proveer servicios y no existeuna clara división de responsabilidades yfunciones. En el sector de educación, porejemplo, los maestros reciben su salariodel gobierno central, son administradospor las prefecturas departamentales, sutiempo de trabajo es controlado a nivelmunicipal y los distritos son responsablesde sus contrataciones y despidos.

Entre otras razones, esta poca responsabilidadfiscal y capacidad de gestión provoca que elgobierno central asuma las responsabilida-des de las administraciones departamenta-les y muchas de las decisiones se toman enconjunto (sin considerar las especificidadesregionales), por lo cual las transferencias delEstado juegan un papel muy importante.

Así como ocurre a nivel nacional, los ingre-sos propios de los departamentos y muni-cipios son menores que sus necesidadesde gasto (Gráfico 3.28). Para el año 2004,el conjunto de los municipios recaudaronel 1,8% del PIB en ingresos, pero sus gas-tos fueron de 5,5%. Las prefecturas, por suparte, recaudaron el 0,9% del PIB, pero tu-vieron gastos equivalentes a 2,5%. Es através de las transferencias entre nivelesde gobierno que se cierran estas brechas.Por ejemplo, a nivel prefectural, los ingre-sos provienen de las siguientes fuentes: ge-neración de recursos propios, transferen-cias fiscales por concepto de coparticipa-ción del Impuesto Especial de Hidrocarbu-ros y sus Derivados (IEHD), regalía por pro-ducción o explotación de hidrocarburos,minería y forestal, Fondo de Compensa-ción Departamental (FCD), recursos parael pago de ítems en educación, salud y ges-tión social, transferencias adicionales (par-te de subsidios o subvenciones) y, en sumomento, créditos otorgados por el FondoNacional de Desarrollo Regional (FNDR).

Entre 1996 y 2005, el presupuesto ejecutadode las prefecturas creció sostenidamente auna tasa anual promedio de 8%, pasandode 523 millones de dólares en 1996 a 758millones en 2005. Pero estos ingresos, co-mo se observa en el Gráfico 3.29 están dis-tribuidos de manera desigual entre depar-tamentos. La prefectura de Tarija, porejemplo, recibe en proporción siete vecesmás ingresos que la prefectura de SantaCruz. Beni obtiene 292 dólares per cápita,Santa Cruz 358 y Chuquisaca 549, siendoestos los departamentos que menores in-gresos per cápita reciben. Los departa-mentos más beneficiados con esta asimé-trica distribución de los recursos departa-mentales son Pando con 2,567 dólares percápita y Tarija con 2,114. Esta asimetría en-tre departamentos plantea un desafío muyimportante para la política social, más aúncuando una de las conclusiones emergen-tes del presente Informe tiene que ver conlas desigualdades horizontales persisten-tes entre departamentos, grupos étnicos,sexo, áreas urbanas y rurales, entre otras.

CUADRO 3.3 Impacto de la Ley de Hidrocarburos, 2005-2015

Regalías e IDH Anterior Nueva Ley Nueva Ley(millones de $us) Ley (primer año, (cuarto año y

2006) siguientes Gobierno Central 132.0 225.7 208.9Gobierno Regional 203.1 326.5 326.5Gobierno Municipal 119.5 132.9Instituciones 29.9 33.3descentralizadasTotal 335.1 701.6 701.6


GRÁFICO 3.30 Ingresos prefecturales antes y después de la ley 3058 (2005-2015)

Antes de la LH

Después de la LH

0 20 40 60 80 100 120 140 160 180 200 220 240 260 280 300 320 340 360 380 400 420

La Paz

Potosí

Santa Cruz

Cochabamba

Chuquisaca

Oruro

Beni

Pando

Tarija

Dól

ares

per

cáp

ita


GRÁFICO 3.29 Hacia una descentralización del presupuesto público (1996-2005)

Fuente: Elaboración propia sobre la base de INE (2006).

TarijaPandoPotosí

La PazOruro

Cochabamba

ChuquisacaBeni

Santa Cruz

16

14

12

10

8

6

4

2

-2

-4

18161412108642-20

20

Crecimiento del presupuesto prefectural total (%) 1996 - 2005

Cre

cim

ient

o d

el p

resu

pue

sto

pre

fect

ural

per

cáp

ita(%

) 199

6 -

2005



261

Presencia del Estado a nivel municipal

Los ejemplos de discontinuidad en la presen-cia física del Estado boliviano son inagota-bles. Por ejemplo, en municipios de pobla-ciones dispersas la oferta escolar sólo al-canza el tercer curso de primaria, en tantoque la atención en salud es tremendamen-te heterogénea y concentra los serviciosespecializados en los grandes centros ur-banos, sin garantizar siquiera que cuandola población de las áreas más remotas sedesplace pueda ser atendida a tiempo.

A nivel municipal los ingresos provienenprincipalmente de coparticipación tribu-taria, generación de recursos propios ytransferencias externas que son recursosde la cooperación internacional. Otrafuente de ingresos es el programa de ali-vio de la deuda HIPC, cuya distribución serealiza de acuerdo a criterios de pobrezasegún el Índice de Necesidades BásicasInsatisfechas (NBI), esto es, 10% para pro-yectos del sector salud, 20% para educa-ción y 70% para obras en infraestructuraproductiva y social.

De 327 municipios que existen en el país, 72no tienen ingresos tributarios. Para el año2005, del total de ingresos propios de losmunicipios que asciende a casi 150 mil dó-lares, 63% corresponde a ingresos tributa-rios y 37% a ingresos no tributarios. Los

GRÁFICO 3.31 Distribución de la inversión pública por nivel de gobierno (2000-2005)

0

100

200

300

400

500

600

700

800

900

2000 2001 2002 2003 2004 2005

Prefecturas

Municipios

Servicio Nacionalde Caminos

Fondos

Resto

21,0%

30,7%

18,9%5,5%

23,8%

22,3%

32,0%

15,3%3,0%

27,4%

18,3%

42,4%

17,0%3,0%

19,4%

14,8%

41,6%

21,1%2,2%

20,3%

14,8%

44,9%

22,3%2,5%

15,6%

13,0%

38,9%

22,8%7,9%

17,4%

En

mill

ones

de

dól

ares

Fuente: Alborta (2005).

La descentralización desde lospresupuestosLa Ley del 3 de septiembre de 1872 es un

punto inicial fundamental para el análisis y com-prensión del sistema tributario en Bolivia por-que adoptó la denominada descentralizaciónrentística que implicó la distribución de los in-gresos del país en fondos nacionales, fondosdepartamentales y fondos municipales.

En esa norma se estableció que los ingresosnacionales provendrían exclusivamente de al-guna de las siguientes fuentes: recaudacioneslogradas en las aduanas nacionales, utilidades

de la Casa de la Moneda, derechos sobre la ex-portación de pastas de plata y otros minerales,contribución del papel sellado, contribución so-bre sueldos, peaje o impuesto sobre ganadosinternados desde el exterior, productos de laventa de guano, salitre o tierras del Estado ysubvención proveniente del impuesto indige-nal. Los ingresos departamentales fueron de-terminados como aquellos no contempladosen los ingresos nacionales, es decir, todo el res-to. Los ingresos municipales, por su parte, sedeterminaron en función del Decreto de 16 demarzo de 1864 (Anuario de Leyes, 1872 y 1873).

RECUADRO 3.10

Presupuesto General de la Nación 1887. Fuente: Archivo Ministerio de Hacienda.

GRÁFICO 3.33 Pago de impuestos y pobreza municipal per cápita

NBI Pago Promedio Logaritmica (Pago Promedio) Logaritmica (NBI)

100,0%

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1 15 29 43 57 71 85 99 113 127 141 155 169 183 197 211 225 239 253 267 281 295

NB

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Municipios ordenados por pago

Fuente: Zapata (2005).

municipios de los departamentos de LaPaz, Santa Cruz y Cochabamba son los quelogran mejores recaudaciones impositivaspropias; los municipios de Tarija, Oruro yChuquisaca se encuentran en segundo lu-gar; y los que tienen peores recaudacionesson los municipios de Potosí, Beni y Pando.El 61% de los recursos propios municipa-les es recaudado por los municipios de lascapitales departamentales como La Paz(29%), Santa Cruz de la Sierra (20%) y Co-chabamba (12%).

Un dato interesante consiste en analizar la co-rrelación entre el pago de impuestos y lapobreza. En un estudio de Zapata (2005) se

GRÁFICO 3.32 Hacia una mayor descentralización de la invesión pública, con asimetría departamental (1992 - 2004)

Fuente: Dirección General de Contaduría (2006).

Beni, 44Pando, 19

Santa Cruz, 130

La Paz, 177

Potosi 48

Cochabamba, 148

Tarija, 192

Chuquisaca, 88

Oruro, 107

-4.5%

-3.5%

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Tasa de crecimiento de la inversión pública per/cápita

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púb

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263

Pero la magnitud del empleo público tienetambién relevancia en cuanto a los recur-sos humanos utilizados por el Estado: 250mil ciudadanos bolivianos trabajaban elaño 2005 en el sector público, lo que repre-sentaba el 12% de la población ocupadaen el país. Es importante señalar que losrecursos humanos estatales son disconti-nuos, pues se concentran en el gobiernoen general y en la estructura central en es-pecial, que emplea a 217.486 personas, delas cuales –como se dijo– una de cada dostrabaja en el sector educativo. En los últi-mos años se observa una expansión conti-nua del empleo público en los sectores deeducación y salud, fenómeno que si bienresponde a la disponibilidad de los recur-sos HIPC a partir del año 2002, específica-mente tiene que ver con la tendencia a pri-vilegiar la creación de empleo en tales sec-tores16. En términos de la descentraliza-ción, menos de 10% del empleo públicototal se ubica en los gobiernos subnaciona-les. Por su parte, para el año 2005 las em-presas públicas apenas empleaban a1.600 personas.

Antes de la crisis de los años ochenta, Boli-via era uno de los países de la región conun elevado porcentaje de población eco-nómicamente activa (PEA) urbana en elsector público (Morales, 1992). El empleopúblico tuvo una caída significativa en1986, aunque luego volvió a crecer a par-tir de 1989 en razón de que la compensa-ción laboral como intercambio por el votofue una estrategia utilizada de manera re-currente por los gobiernos de este perío-do. Lo evidente es que pese al ajuste y lue-go de la crisis, el Estado boliviano sustitu-yó a los trabajadores de las empresas pú-blicas por un incremento significativo delnúmero de empleados en los sectores deeducación y salud como resultado de uncambio en la orientación de las políticaspúblicas. Así pues, el cambio del rol estatalmodificó su estructura organizacional y larecomposición del empleo público segúngrupo ocupacional y grupo institucional.

Empleos en el Estado, ¿para qué?

Entre 1996 y 2005 el empleo público modifi-có su estructura según grupo ocupacional einstitucional. El índice de creación de em-pleo público muestra un crecimiento anualpromedio de 2%. El Gráfico 3.34 revela queel número de directivos en la administra-ción pública creció a una tasa promedio decasi 6% por año, siendo esta categoría ocu-pacional la de mayor incremento duranteel período analizado. La categoría ocupa-cional de profesionales y técnicos fue la se-gunda con mayor expansión (3,5% anual),seguida del personal eventual que tuvo unaumento mayor al promedio de crecimien-to del empleo público en general.


262

encuentra que esta correlación es inversa,pero también hay evidencia de casos comoAtocha que teniendo un bajo grado de po-breza paga muy pocos impuestos; y Acho-calla y Porongo, que son municipios pobrespero pagan altos impuestos (Gráfico 3.33).

Finalmente, es importante destacar que elproceso de descentralización altamentediferenciado a nivel municipal tiene quever con la heterogeneidad de la asigna-ción de los recursos corrientes y de capi-tal. Estos últimos pueden ser ejecutadosa nivel municipal mientras que el nivelcentral mantiene aún un fuerte poder dedecisión sobre los recursos destinados algasto corriente, como en el caso del pagode salarios de médicos y maestros, loque constituye una importante limita-ción del proceso de descentralización. Alrespecto, en la siguiente sección revela-mos la importancia de los trabajadoresen educación y salud en la planilla sala-rial, así como en otros aspectos relacio-nados con el empleo público.

3.3. La cuestión del Estado empleador

Las estrategias nacionales de estabilizacióny de ajuste estructural de la economía la-tinoamericana, especialmente aquellasimplementadas después de la crisis eco-nómica de los años ochenta y de las crisisfinancieras de los noventa, tenían comoobjetivo principal la reducción del déficitfiscal en muchos casos generado por undesmesurado gasto público. En el caso deBolivia, entre las políticas ejecutadas pa-ra responder al elevado y crónico déficitfiscal, así como a la hiperinflación produ-cida a principios de los ochenta, se apro-bó el ya emblemático Decreto Supremo21060 (29 de agosto de 1985), durante elgobierno de Víctor Paz Estenssoro, quetuvo como una de sus consecuencias eldespido masivo de trabajadores de lasempresas estatales, en especial de la Cor-poración Minera de Bolivia (Comibol) dedonde fueron “relocalizados” 30 mil mi-neros (Jetté, 2002). Pero estas políticas

–en la letra y espíritu del Consenso deWashington– no sólo implicaron un ajus-te en el número de trabajadores del Esta-do, también redujeron y congelaron lossalarios en el sector público.

El nuevo paradigma de Estado sentó sus ba-ses en la delimitación de las funciones deestabilización macroeconómica y finan-ciera, provisión mínima de servicios públi-cos y regulación de las empresas estatales.Bajo la noción de “Estado mínimo” y conuna fuerte apuesta por el mercado se elimi-nó casi por completo el rol del Estado pro-ductor, lo que implicó también erradicar alEstado empleador. Así, pese a la imple-mentación en los noventa de las llamadasreformas de segunda generación, que através de la capitalización de las empresasestatales reducían de manera significativala magnitud del empleo público, el Estadose vio obligado a generar nuevas fuentesde trabajo a través del impulso de progra-mas de empleo de emergencia. Como re-sultado, el número de empleados en el sec-tor público se redujo de manera brusca pa-ra luego aumentar entre 1988 y 2005 de193 mil a 255 mil. Este crecimiento impli-có un promedio anual de tres mil nuevostrabajadores estatales.

¿Por qué una radiografía del empleo público?

Durante la década de los noventa y hasta elpresente, el empleo público se concentraen el sector de educación que absorbe cin-co de cada diez trabajadores estatales. Esevidente que la distribución del empleopúblico está en correspondencia con la es-tructura de las funciones del Estado, quededica gran parte de sus recursos moneta-rios al pago de salarios (24% de los egresostotales del SPNF son para el pago de suel-dos y salarios). En el caso de la educacióneste vínculo entre las prioridades de lasfunciones estatales y la asignación de re-cursos humanos se justifica, en gran parte,por la importancia otorgada a la educa-ción, en especial primaria, como productode la Reforma Educativa.

José Lavadenz, Oficial Mayor de Colonización, en su despacho.Fuente: Bolivia en el primer centenario de su independencia (1925).

16 Un ejemplo de esta tendencia fue la asignación del ahorro generado a través del Plan de Austeridad (2004), cuyos recursosfueron destinados a la creación de nuevos ítems para estos sectores.

GRÁFICO 3.34 Generación de empleo público según categoría ocupacional

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Fuente: Elaboración propia sobre la base de información del INE.


265

resante contrastar el número de trabajado-res por cada uno de los niveles de adminis-tración pública con la carga que representacada uno de ellos sobre la planilla salarial.Esta situación se ilustra en el Gráfico 3.36que revela la estructura del empleo públicoy la participación sobre la planilla salarial.

Trabajar en el sector privado: costo de oportunidad

La historia del tamaño del sector público enBolivia estuvo marcada por condiciones deempleo superiores al empleo privado asa-lariado. La descomposición del empleoasalariado muestra que el costo de oportu-nidad de trabajar en el sector privado encondición de asalariado, en comparaciónal sector público, no se limita a los ingre-sos, sino que existen otros ámbitos relacio-nados con la calidad del empleo (horas detrabajo por semana, estabilidad laboral,seguridad social, entre otros). Al respecto,un estudio reciente de Andersen (2005) re-vela las diferencias entre empleo público yprivado en las dimensiones mencionadas.El sector público paga salarios que son40% más elevados a los del sector privado,pese a que los trabajadores del Estado tra-bajan en promedio diez horas por semanamenos que los trabajadores del ámbito pri-

vado. Los trabajadores del sector públicogozan también de un trabajo más estable:seis de cada diez son trabajadores en plani-lla, con ítem, por lo cual poseen beneficiosde seguro de invalidez, seguridad social yriesgos laborales; mientras que sólo unode cada diez trabajadores del sector priva-do goza de estos beneficios. Por último, eltiempo de duración promedio de un em-pleo en el sector público es de 5,4 añosfrente a 3,7 en el sector privado.

¿Qué marca la diferencia en el perfil de lostrabajadores entre los sectores público yprivado? Según el citado estudio de An-dersen (2005), una de las variables más


264

Tres categorías ocupacionales fueron afecta-das en la evolución del empleo público: losobreros del sector público que redujeronsu participación a una tasa anual de 6%, elpersonal de servicio con una contracciónde 4% y finalmente los administrativosque redujeron su participación en el em-pleo público a una tasa de 1,5% anual.

El cambio en la composición del empleo se-gún grupo ocupacional tiene una relacióndirecta con la manera en la que evoluciona-ron las instituciones del Estado. La reduc-ción de la categoría de obreros responde ala reducción de las empresas públicas queentre 1996 y 2005 disminuyeron su aportea la creación de empleo público a una tasaanual promedio de 8%. Ésta es, sin lugar adudas, la categoría de empleo institucionalque se vio más afectada por los cambios enel perfil del empleo público. Las institucio-nes financieras del sector público así comolos gobiernos municipales y las universida-des redujeron también su aporte en la crea-ción de empleo público con tasas de creci-miento que oscilan entre –0,5% y –1,2%promedio por año. (Gráfico 3.35)

El análisis que proponemos en esta parte delCapítulo muestra que el afán de creaciónde empleo público y la tendencia crecientede su evolución responde, en gran medida,a las cambiantes funciones del Estado. Es-to implica que el empleo público no nece-sariamente se crea de manera discrecio-nal, sino que responde al perfil del empleo

público requerido en cada período de go-bierno. El empleo en la estructura estatales claramente una variable importante deajuste ante cambios de políticas públicas yobjetivos de gestión.

¿A qué se debe el aumento de la planilla sala-rial entre 1997 y 2003? Según un estudiodel Banco Mundial (2006) este fenómenoresponde al crecimiento salarial en los sec-tores de educación y salud, aunque tam-bién se produjeron en ese período incre-mentos en el número de ítems de ambossectores. El año 2005 el costo salarial totaldel sector público boliviano representabacerca de 9% del PIB, prácticamente el44% del gasto corriente. En términos deeficiencia se esperaría que la elevada pro-porción del gasto público destinada al pa-go de salarios se relacione con la calidad delos servicios prestados por los empleadospúblicos. Al respecto, es importante resal-tar que en el período 1999-2005 los au-mentos de la planilla salarial del sector pú-blico se explican por incrementos en elcosto salarial del sector de educación queen seis años pasó de 2,2% a 3,6% del PIB,en tanto que la planilla del sector salud seamplió de 0,45 a 0,7% del PIB.

Otro aspecto relevante para el análisis delempleo público tiene que ver con la distri-bución de la planilla salarial. El año 2005esta planilla representaba 9% del PIB deese año, 50% dedicado a los trabajadoresdel resto del gobierno general, 40% a edu-cación, alrededor de 8% a salud y 2% a lostrabajadores de las empresas estatales. En-tre 1990 y 2005, la planilla salarial variómuy poco manteniendo un promedio de9% del PIB a lo largo de 15 años. La centra-lización del empleo público ha sido tam-bién una tendencia. El gobierno centralconcentra hoy 85% del empleo público to-tal, mientras los gobiernos subnacionalestan sólo llegan a 9% del total. La seguridadsocial aporta con 5%, las empresas públi-cas con 0,6% y el resto del gobierno gene-ral con 1,4%

La distribución de la planilla salarial muestrauna concentración del pago de salarios anivel del gobierno central. Empero, es inte-

GRÁFICO 3.35 Generación de empleo público según grupo institucional

-9-8-7-6-5-4-3-2-10123456

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1996-2005

Fuente: Elaboración propia sobre la base del INE.

GRÁFICO 3.36 ¿Cómo se distribuye la planilla salarial? (1990-2005)

0

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2,000,000

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GobiernoCentral

Gobiernossubnacionales

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GobiernoGeneral

Otras

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Alcaldías

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OtrosGob. Central

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Educación

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Fuente: Elaboración propia sobre la base de Unidad de Planificación Fiscal (2006).

GRÁFICO 3.37 ¿Cómo se retribuye al trabajo asalariado?: sector público versus sector privado

Sector privado Sector público

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2

Fuente: Elaboración propia sobre la base de MECOVI (2002).


267

ción en las decisiones de política pública y,más todavía, en la orientación de las refor-mas? ¿Cuán “imprescindibles” son estosrecursos para sostener la estructura presu-puestaria del Estado? ¿Qué impacto tienenlas consultorías financiadas por la coope-ración internacional en el empleo públicoy su base salarial? Sin duda son varias lasinterrogantes que plantea esta cuestión.

En el caso específico que aquí nos ocupa, el“Estado empleador”, el Gráfico 3.38 con-templa importantes datos, para el período1990-2006, respecto al nivel de gasto enconsultorías. Como puede observarse, estegasto no tiene una tendencia constante:llega a sus niveles más altos en 1999 y2001, con cerca de 80 millones de dólares,y luego de las políticas de austeridad im-pulsadas por algunos gobiernos este gastodisminuyó llegando a un promedio de 50millones de dólares en el año 2006. Estegasto fue absorbido gradualmente por lacooperación internacional mediante trans-ferencias, créditos y donaciones.


266

relevantes es la calificación. En promedio,los trabajadores del sector público poseencerca de cinco años. Las diferencias sala-riales, pues, se explicarían en gran medi-da por la brecha en el nivel de educación.Pero la capacidad de pago de salarios en elsector público se sostiene también, enbuena parte, por la presencia de la coope-ración internacional en el país y la impor-tancia de los recursos destinados a la Par-tida 252 correspondiente a sueldos y sala-rios del sector público financiados por lacooperación internacional.

¿Un Estado paralelo?

Habida cuenta de la relevancia de la coopera-ción internacional en las cuentas del Esta-do boliviano, en especial en materia deempleo público (consultorías), ¿se puedehablar de la existencia de un “Estado para-lelo”? Esta interrogante nos plantea unaserie de retos analíticos a la hora de abor-dar la incidencia de la cooperación externaen el país, más aún en términos de la radio-grafía estatal. Hay aquí, como se sabe, unamplio debate. ¿Cuánto influye la coopera-

GRÁFICO 3.38 Gasto en consultorías (1990-2006)

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Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos de la Dirección General de Contaduría (2006).

GRÁFICO 3.39 Financiamiento del gasto en consultorías (1990-2006)

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TGN

Credito externo

Donación Externa

Otros

Fuente: Elaboración propia sobre la base de Dirección General de Contaduría (2006).

Por otra parte, en cuanto a las fuentes de fi-nanciamiento de las consultorías, el si-guiente gráfico muestra que para el mis-mo período la cooperación absorbía el58% en 1990 y en el 2006 llega a 78%.Empero, en general, la tendencia del pe-so estratégico de la cooperación interna-cional se mantiene con variaciones. Enese marco, dos años son llamativos. Elprimero es 1991, que registra la mayorpresencia de recursos: 75% del TesoroGeneral de la Nación y un crédito externode apenas el 1%. El otro año “atípico” es1993, cuando se presenta un elevadoporcentaje: 74% de otros financiadoresde este gasto, en tanto los recursos de lacooperación internacional prácticamen-te desaparecen. Por último es importanteseñalar que el nivel más alto de presenciade la cooperación externa en el financia-miento del gasto en consultorías, tantomediante crédito como a través de dona-ciones, se produce el año 2003 con un83% del total.17

17 El año 2003 es especialmente crítico para la estabilidad política de Bolivia pues se produce una severa crisis en febrero y luegoen octubre estalla la llamada “Guerra del Gas” que culmina con la renuncia forzada y posterior fuga del entonces Presidente dela República, Gonzalo Sánchez de Lozada.

¿Por qué vamos por la quintareforma del servicio civil? Unahistoria de fracasos

“Todavía no es posible afirmar que algunade las normativas haya trascendido de ser unsimple marco legal a ser un régimen de carre-ra administrativa propiamente dicho; en con-secuencia, tampoco es posible señalar queen el país se haya logrado instituir un verda-dero Sistema de Servicio Civil.” Villarroel(2005).

El servicio civil es un factor clave para eldesarrollo institucional de cualquier Esta-do, aunque en el caso boliviano no sueleocupar un lugar importante en el debatede las reformas estatales, como sucedehoy con temas como autonomías, recur-sos naturales, profundización de la des-

centralización, régimen social u otrosasuntos de la agenda de deliberación enel marco de la Asamblea Constituyente.

Una primera aproximación al análisis delas sucesivas reformas al servicio civil ini-ciadas en el país desde 1996 muestra queexiste una tendencia a realizar cambiosde manera dispersa y sectorial, generan-do regímenes especiales de administra-ción de personal que por lo general sonexcluyentes unos entre otros.

La característica central de las reformasdel servicio civil ha sido generar pautas pa-ralelas de carrera para el personal adminis-trativo del sector público. Por otro lado, lasnormas diseñadas tienen un alcance limi-tado dentro del escalafón jerárquico, puesno se afecta los niveles superiores de laadministración pública como direccionesgenerales o viceministerios. El resultado es

RECUADRO 3.11



269

Matices de la empleomanía estatal

El empleo público en Bolivia con respecto alempleo no agrícola es menor al promediode la región. Según datos recientementepublicados por la Organización Internacio-nal del Trabajo (OIT, 2005), el empleo pú-blico en América Latina en el año 2004 al-canzaba en promedio 14% del empleo noagrícola, en tanto que en Bolivia era de

12%. La dimensión del empleo público enpaíses de la región es especialmente eleva-da en el caso de Argentina, donde la pro-porción alcanzaba 18%. Panamá, Uruguayy Venezuela poseen igualmente elevadosporcentajes de servidores públicos. Resaltala participación de las mujeres en el em-pleo público en Panamá, Venezuela y Ar-gentina (Gráfico 3.40)

la “privatización” de cargos de alto niveldentro del sector público (Villarroel, 2005).

Los casos de profesionalización en car-gos superiores, aunque de manera parcial,se limitan a los producidos en el ServicioNacional de Impuestos, la Aduana y el Ser-vicio Nacional de Caminos, donde por ini-ciativa de sus directorios se decidió abrirconvocatorias públicas para ciertas geren-cias y elegir al personal sobre la base de ter-nas de finalistas seleccionados por concur-so de méritos. Otras excepciones en estesentido se dieron en la Superintendenciasde Regulación y en la Caja Nacional de Sa-lud, pero la regla general en la mayoría delas entidades del sector público es nombrardiscrecionalmente a los servidores de altonivel jerárquico concebidos como “cargosde confianza”.

En el primer año de reformas, los esfuer-zos se concentraron en el establecimientode un primer marco legal que debía introdu-cir las bases para consolidar una adminis-tración coherente de recursos humanos enel Estado boliviano. Pero recién a partir delaño 1998, con el Programa de Reforma Ins-titucional (PRI), se evidencian intentos se-rios de implantar un modelo de carrera ad-ministrativa, por lo menos en una parte con-siderable de la administración pública. Sinembargo, el cumplimiento del plan se vioobstaculizado por las distintas coyunturaspolíticas que experimentó el país en el

transcurso de los últimos años. Y si bien lasdirectrices básicas habrían sido las mismasen todas las instituciones del Programa, losresultados variaron en función a la capaci-dad de gestión de cada responsable. Lasexperiencias y contenido del PRI se repitie-ron en cada intento de reforma del serviciocivil, pero los continuos cambios y rotaciónde personal capacitado no permitieron suinstitucionalización con los consecuentesproblemas y límites en la gestión pública.

Los datos proporcionados por Villarroel(2005) son esclarecedores y expresan dealguna manera la debilidad en los resulta-dos de esta serie de reformas. De un totalde 233.929 servidores públicos que pres-tan servicios en el Estado boliviano (sincontar las Fuerzas Armadas), alrededordel 68% se encuentran adscritos a algunanormativa de carrera administrativa, perodescontando los 119.180 funcionarios delmagisterio (que representan la mayor par-te) y los 23.756 funcionarios de la PolicíaNacional (que pueden ser consideradoscomo un régimen especial), el porcentajedisminuye a 17,8%.

Sobre la base de estas cifras queda es-tablecido con claridad que la norma vi-gente no ha logrado implementarse demanera adecuada, teniendo como resul-tado un escaso avance en la consolida-ción de un sistema de servicio civil en elEstado boliviano.

GRÁFICO 3.40 Empleo público en América Latina: Bolivia por debajo de la media regional

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Argentina

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Bolivia

ChileColombia Ecuador

Paraguay

Perú

Uruguay

Venezuela

Fuente: Elaboración propia sobre la base de OIT (2005).

Conclusiones

En este Capítulo contrastamos los imagi-narios sobre la “debilidad”, “depen-dencia”, “centralismo” y “burocracia”del Estado boliviano con la realidad deun Estado discontinuo en territoriali-dad y heterogéneo en funciones. El con-traste entre imaginarios y realidades su-giere distancias enormes. Por una parte,debido a que no existe una manera únicade analizar las dimensiones fiscal, buro-crática, centralista y empleadora del Es-tado. Cada dimensión habla de una ma-nera distinta de ejercer el poder, la auto-ridad y la soberanía estatal. Por otra, por-que la presencia del Estado a lo largo delterritorio nacional en los tres niveles degobierno es altamente cambiante, reflejaun Estado cada vez más fuerte en genera-ción de ingresos, pero aún débil en su ca-pacidad distributiva; un Estado endeuda-do enfrentado a condiciones externasque ponen en constante riesgo la autono-mía de decisión sobre qué hacer y cómo;un Estado cada más descentralizado enel plano fiscal, pero con gobiernos muni-cipales y departamentales aún altamentedependientes de las transferencias delgobierno central.

¿Qué novedades emergen de esta radiografíadel esqueleto estatal boliviano? Primero, el Estado boliviano es un Estado

débil que durante las últimas tres déca-das ha sido incapaz de generar ingresosde una manera sostenida. Sin embargo,en los últimos años los ingresos mues-tran un incremento significativo conuna presión tributaria que pasó de 13%del PIB en 1989 (tres puntos por debajodel promedio de América Latina) a 31%del PIB en 2006 (el doble del promediode América Latina para el año 2003). De-trás de un déficit fiscal persistente, a lo lar-go de más de cuatro décadas, prevalecióuna estructura de ingresos públicos esen-cialmente dependiente de la renta inter-na, impuestos sobre hidrocarburos e in-gresos del sector; estas tres cuentas repre-sentaron más de dos tercios de los ingre-sos públicos totales. Hoy, las principalesfuentes de ingreso son los ingresos prove-nientes del IDH: 50% de los ingresos tota-les (12.000 millones de bolivianos) y losingresos provenientes de otros impuestos(aproximadamente 35% del total de losingresos). La nueva estructura de ingresospermitió estimar un superávit para la ges-tión 2006 de 5,9% del PIB (4.900 millonesde bolivianos).


271

cuatro sectores: servicios públicos, educa-ción, defensay pensiones; sectores a losque dedica 64% del gasto total (salud ape-nas recibe el 8%). Por tanto, así como noes suficiente una clásica reforma fiscalorientada a la mayor recaudación prove-niente de la renta interna, tampoco lo esuna política social orientada a aumentar elpromedio de la asistencia escolar y dismi-nuir el promedio de la mortalidad infantily el promedio del rezago escolar. Se re-quieren reformas sociales para un imagi-nario estatal centrado en resolver el pro-blema de las desigualdades. Ello implicauna política social flexible que se adapte alas características locales. Más todavía:una política social descentralizada y dife-renciada ayudaría a reducir las desigual-dades mencionadas, siempre y cuando seasegure una redistribución de los ingresosprovenientes de los recursos naturales.

Cuarto, el Estado boliviano es un Estadoburocrático con tendencia a la descen-tralización sin igualdad. El año 2005 lastransferencias fiscales per cápita paralos departamentos de Tarija y Pandoeran siete veces mayores a las de SantaCruz. La desigualdad municipal era talque de 327 municipios 72 no tenían in-gresos municipales. Este Estado destina97% de su presupuesto al Sector Públicono Financiero, del cual el gobierno generalabsorbe en promedio el 91%. Es un Estadoque si bien de 1992 a 2005 pudo mejorarlas capacidades promedio de la poblacióny el nivel de desarrollo humano medio delas personas a nivel municipal, aún no lo-gra garantizar la oferta escolar a la pobla-ción dispersa de muchos municipios. Es,en muchas dimensiones, un Estado cen-tralista que desiguala y en otras un Estado

descentralizado que no iguala. La presen-cia estatal de las escuelas en muchos muni-cipios apenas cubre el tercer curso de laprimaria, pese a la posibilidad de los muni-cipios de ejecutar los recursos propios eninfraestructura. A su vez, la atención en sa-lud es tremendamente heterogénea y con-centra los servicios especializados en losgrandes centros urbanos sin siquiera ga-rantizar el desplazamiento de la poblacióndesde las áreas más alejadas.

Quinto, el Estado boliviano es un Estadocon fuerte presencia en materia laboral.Uno de cada diez bolivianos ocupadostrabaja en el sector público. El año 2005se registraron 255.000 empleados públi-cos de los cuales más de la mitad se de-dica al sector de educación. El salariopromedio del sector público es 40% másque el promedio del trabajo asalariadoprivado. Es un Estado empleador, peroque emplea mucho menos que el prome-dio de América Latina. Por tanto, la cues-tión del Estado empleador debiera hoy re-definirse. Si bien el empleo en empresaspúblicas se redujo significativamente, elempleo público aumentó a una tasa cons-tante de 2% por año entre 1996 y 2005,crecimiento impulsado básicamente por laexpansión de los cargos directivos de perfilocupacional profesional y técnico. El costode oportunidad del empleo público es unfactor que garantiza una constante ofertapública laboral con un promedio salarial40% superior al del trabajo asalariado enel sector privado y un costo de oportuni-dad no salarial de diez horas laborales se-manales menos, mejores condiciones decontratación, mayor estabilidad laboral ymayor probabilidad de obtener beneficiossociales.


270

Pese a las reformas tributarias implementa-das desde la década de los noventa, con laimplementación de la Ley 843 y sus suce-sivas modificaciones (Ley 1660 y “perdo-nazos”, entre otros), el sistema tributariose caracteriza por una “base fiscal estre-cha”. Apenas 1.524 empresas del RégimenGeneral (0,3% de la base de contribuyen-tes) generan 56% de las recaudaciones to-tales; mientras que 22,5% Pymes recau-dan 43,7%; finalmente las Mypes, queconstituyen el 77% del total de contribu-yentes, apenas contribuyen con 0,1% deltotal de las recaudaciones. La “base fiscalestrecha” es producto de la estructura tri-butaria así como de la “economía de baseestrecha”.

La debilidad fiscal del Estado se refleja tam-bién en la estructura de la recaudación tri-butaria que concentró entre 1990 y 2004el 70% o más de las recaudaciones en im-puestos indirectos (IVA, IT, ICE), mientrasapenas el 30% correspondía al conjuntode impuestos directos (IUE, IRPE, IEHD,RC-IVA). Hoy, con los nuevos ingresos pro-venientes del sector hidrocarburos, espe-cialmente gracias a la implementacióndel IDH, la estructura de las recaudacio-nes tributarias depende cada vez más delos impuestos directos. La estructura a2006 muestra una composición de 45%de impuestos directos y 55% de impues-tos indirectos.

Finalmente, Bolivia habría logrado duplicarla proporción de las recaudaciones con res-pecto del PIB en los últimos tres años a cos-ta de una incidencia que afecta más a la po-blación más pobre. Sobre el 20% más po-bre de la población recae el 24% de la car-ga tributaria total de los impuestos al con-sumo, mientras que sobre el 20% más ricorecae sólo el 13,5%. Pese a los niveles deevasión (40% en el caso del IVA), las exen-ciones y los mercados rurales no afectadospor varios impuestos al consumo, la mayo-ría de los impuestos al consumo en Boliviatienen incidencia regresiva.

Segundo, el incremento de los ingresos fis-cales plantea una oportunidad paratransformar el Estado débil y dependien-

te en un Estado fuerte y soberano. El año2006 los recursos nuevos del IDH repre-sentaban ocho veces el valor de toda lacontribución fiscal de la donaciones in-ternacionales en Bolivia. La condonaciónde la deuda a través de las estrategias HIPCy Más allá del HIPC ha logrado reducir elstock de deuda en más de 250 millones dedólares desde 1998. Sin embargo, dada lapersistente incapacidad de generar recur-sos propios suficientes, la condonaciónabre la posibilidad de recibir nuevos desem-bolsos en condiciones cada vez más “co-merciales”. Por ello, la condonación de ladeuda es un “arma de doble filo” ya que enmuchos casos, más allá del alivio, supone laprolongación y reproducción de la depen-dencia (el año 2003 los nuevos desembol-sos implicaron un incremento del stock dedeuda de 700 millones de dólares).

La emergente nueva fiscalidad boliviana tie-ne implicaciones fuertes en varios aspec-tos de la estatalidad boliviana y genera ex-pectativas muy altas en términos del“desarrollo posible” y la “soberanía de-seable”. La cuestión del Estado depen-diente se resuelve en gran medida aprove-chando los recursos y las oportunidadesque genera la “economía dependiente debase estrecha” en la construcción de la“economía de base ancha” con soberanía.Es necesario por ello que la política inter-nacional vaya más allá de las estrategiasde condonación que de manera esporádi-ca reducen la dependencia y preomuevenun mayor endeudamiento futuro.

Tercero, la asignación del gasto públicodesde 1990 ha tendido hacia una mayorprioridad macroeconómica (gasto so-cial/PIB) y fiscal (gasto social/gasto pú-blico) del gasto social, tendencia que esgeneralizada en América Latina. Boliviaposee un alto índice de concentración delgasto público. El año 2005, 22% del gastodel SPNF se destinaba a educación, lo queequivale a 90% de los recursos totales deese año provenientes del IDH. Pensionesabsorbía entonces 12% del gasto (4% delPIB). El gasto público cada vez más diver-sificado aún concentra los recursos en


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GRÁFICO 3.41 Universo del presupuesto fiscal

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Etnografíadel Estado

4Este Capítulo del Informe Nacional sobre Desarrollo Humano tienecomo insumo principal el trabajo de investigación realizado porPamela Calla: “Contrastando experiencias de gestiónadministrativa en el Estado: la construcción cotidiana de la políticaeducativa (1998-2006)”.

Palacio de Gobierno, 2005Fuente: Hugo José Suárez.


277

ntroducción

El Capítulo anterior trata sobre loque es el Estado boliviano: un entra-mado de legalidad, burocracia e

identidad. Pero el Estado no sólo es, tam-bién hace. ¿Qué hace el Estado? Proveeservicios de salud y educación, cobra im-puestos, (re)distribuye tierra, mantienela paz social, cultiva relaciones diplomá-ticas con el mundo, administra justicia,provee seguridad, entre otras cosas.Aquello que diseña, implementa y eva-lúa son políticas públicas, instrumentoslegales, fiscales y simbólicos que tradu-cen intenciones en realidades.

¿Y qué políticas construye el Estado bolivia-no? ¿Quién lo hace? ¿Cómo? ¿De qué ma-nera describir el proceso de políticas pú-blicas de manera que refleje la realidad yno sólo las intenciones de sus gestores nilos imaginarios sobre políticas de los ciu-dadanos? ¿Después de dos décadas de“modernización”, “reforma” e “institucio-nalización” burocrática, cómo describiría-mos la manera en que se diseñan e imple-mentan políticas públicas en el Estado bo-liviano? De ello nos ocuparemos en el pre-sente Capítulo del Informe Nacional sobreDesarrollo Humano.

Para responder estas preguntas necesitamosdescribir y analizar el Estado “desde aden-tro”. Debemos describir, primero, qué es loque hacen los gestores de política: minis-tros, viceministros, directores, gerentes ytécnicos de proyectos. Segundo, requeri-mos preguntar a los ejecutores de estas po-líticas: maestros de escuela, enfermeras,gerentes departamentales y municipales,cómo se relacionan y lidian con el procesode diseño e implementación. Y, finalmen-te, debemos hablar con organizaciones debase, juntas vecinales, padres de familia,ciudadanos de a pie, acerca de cómo perci-ben y viven estas políticas en sus lugares

de residencia (barrios alejados, municipiosrurales o ciudades intermedias). Estas re-des de actores, entramados de estatalidady sociedad, son los “lugares de la políticapública” y requieren un método especialde indagación y consulta.

A fin de analizar estos procesos y entrama-dos se ha realizado un extenso trabajo decampo en distintos espacios y niveles delsector público. Observamos, pregunta-mos y capturamos vivencias en las pala-bras de los funcionarios públicos y de losactores sociales y ciudadanos que interac-túan con ellos en entidades públicas en losniveles nacional, departamental y munici-pal1. Se ha elegido la Reforma Educativapara el estudio debido a que fue una de laspolíticas públicas de transformación de unsector estatal con mayor continuidad co-mo proceso político y técnico. La puestaen agenda, formulación e implementa-ción de la Reforma se llevó a cabo con unequipo técnico que sobrevivió cinco ges-tiones gubernamentales2. También fueuna política que no sólo se enmarcó sinotambién promovió las políticas de descen-tralización, de participación popular y demodernización administrativa del Estado.

Una visión alternativa

Una de las preguntas más importantes queplanteamos hoy en Bolivia es por qué lasmúltiples reformas estatales de primera ysegunda generación de los años ochenta ynoventa no sobrevivieron la crisis políticade los últimos cinco años. La respuestaconvencional en la literatura de reformainstitucional tiene dos vertientes: i) se di-señaron políticas adecuadas de reformaestatal, pero éstas se expusieron a una“inadecuada implementación”, “excesivapolitización” o “insuficiente sostenibili-dad” en el mediano plazo; o ii) se diseña-ron políticas no adecuadas que generaron

1 Para la realización de este Capítulo se llevaron a cabo 127 entrevistas en profundidad, cuatro grupos focales y ocho ejerciciosde observación de procesos administrativos o reuniones institucionales. Se abarcaron nueve localidades entre las cuales seencuentran tres ciudades capitales y seis poblaciones menores del área rural: La Paz, Sucre, Santa Cruz de la Sierra, Pucarani,Patamanta, Yotala, Ñujchu, Cortijo y Camiri. El trabajo abarcó once instituciones que desarrollan actividades en el tema deeducación en los niveles nacional, departamental y municipal.

2 Gobiernos de Jaime Paz Zamora (1989-1993), Gonzalo Sánchez de Lozada (1993-1997), Hugo Banzer Suárez (1997-2001),Jorge Quiroga (2001-2002) y Gonzalo Sánchez de Lozada (2002-2003).

I


279

cas públicas. Pensar que los problemas depolítica pública no se limitan a problemastécnicos y que más bien se ubican en jue-gos políticos nos permite comprender quetambién sus soluciones pasan por la políti-ca en el sentido de negociación entre acto-res que cuentan con mandatos específi-cos, poderes desiguales y que desarrollanestrategias para alcanzar objetivos tam-bién diferentes en múltiples espacios delaparato burocrático.

La tercera propuesta de este Capítulo es quelos “burócratas de la calle”, como señalaMichael Lipsky (1971), son no sólo los dise-ñadores y ejecutores reales de la políticapública, sino también su cara pública haciala sociedad. Sus acciones u omisiones nopodrían entenderse sin considerar la com-pleja cultura jerárquica, dobles lealtades,inestabilidad y rutinas que están detrás delacto de gobernar. Describimos algunos delos “juegos de implementación” que hacenposible sobrevivir en un entorno altamen-te cambiante y discrecional (véase AguilarVillanueva, 2000; Bardach, 1977).

Analizamos varios tipos de juegos: de legiti-midad, defensivos y de liderazgo. ¿Cómose logra la colaboración de los otros fun-cionarios? ¿Cómo se obtiene credibilidady aceptación de la sociedad? ¿De qué mo-do se construye autoridad sobre áreas deintervención dentro del Estado? ¿Cómo segobierna con “bajo perfil” en períodos deinestabilidad? ¿Cómo defenderse de acu-saciones en un ambiente de creciente ju-dicialización? ¿Qué se hace cuando losprocedimientos administrativos son cadavez más engorrosos? ¿Cómo se juega eljuego de la “participación” en el diseño depolíticas públicas controversiales? ¿Cómose trabaja en condiciones precarias y don-de todo queda por hacer? Esta secuenciade preguntas y respuestas marca una dife-rencia cualitativa con respecto a estudiospasados de la política boliviana: se partede la presunción de la fragmentación, he-terogeneidad y poder segmentado paraentender el proceso de diseño e imple-mentación de políticas públicas. No hay nitodopoderosos ni iluminados en la admi-

nistración pública boliviana; en cambio, síabundan redes de micro poder político yburocrático en continuo proceso de sobre-vivencia y legitimación interna.

Cuarta y última novedad: describimos unproceso de políticas públicas altamentepolítico. Subrayamos la palabra políticoporque creemos sensato desechar la pre-sunción de que la política pública puedeser apolítica. Cada paso del proceso de po-líticas se encuentra inmerso en entornospolitizados, de alta o baja intensidad, decaracterísticas públicas o burocráticas queno son pasajeras ni coyunturales sino pro-fundamente estructurales, parte del Esta-do mismo. Así, a partir de una extensa li-teratura sobre el proceso de políticas pú-blicas (Grindle, 1991; BID, 2006), encon-tramos que las “cajas negras” en las quepresumiblemente se agendan, diseñan eimplementan políticas deben ser desem-pacadas para contrastar la experiencia bo-liviana de gobierno con casos de la expe-riencia internacional.

¿Quién escribe decretos y leyes en el proce-so político boliviano? ¿Cómo los actoressociales influyen en el proceso de toma dedecisiones? ¿Cómo se aprueban leyes ydecretos que luego son modificados?¿Quién implementa las órdenes del go-bierno central? Todas estas interrogantesnos devuelven a una constante en la cons-trucción estatal boliviana: cada acto públi-co, por pequeño que sea o insignificanteque parezca, navega las aguas de la políti-ca “a la boliviana” –a veces clientelar, a ve-ces patrimonial, muchas veces particula-rista, pero casi siempre sujeta a contesta-ción política o social–. En este contexto setorna casi heroico el lograr dar el paso dela agenda a la decisión, más aun del dise-ño a la implementación, y de la imple-mentación al impacto social o económicodiez o 15 años después.


En este Capítulo se analiza el Estado comoespacio para el diseño e implementaciónde políticas públicas. La primera parte des-


278

incentivos para la “captura política”, la“búsqueda de rentas” o la “corrupción” y“falta de transparencia”.

Para el primer tipo de problema se analiza laeconomía política del proceso de diseño eimplementación de políticas públicas: el“cómo” de las reformas estatales. Para elsegundo tipo de problemas, en tanto, seanaliza el diseño mismo de las políticas pú-blicas: el “qué” de las reformas. En el casoboliviano, la literatura comparada es alta-mente convergente: Bolivia fue un innova-dor de reformas estatales y falló en el “có-mo”, no en el “qué” (Williamson, 1990;Naím, 1995; Haggard y Kaufmann, 1995).La premisa de esta vertiente de la literaturaes que las reformas de primera y segundageneración plantearon una visión moder-nizadora que tropezó con “problemas” a fi-nales de los años noventa.

Los “problemas”, por tanto, son el asunto deinterés. En los últimos años emerge una vi-sión alternativa para explicar los problemasde economía política de reformas en Amé-rica Latina. Esta visión tiene matices, quevarían de caso en caso y de país a país, perocomparte algo común que marca un girocon respecto al consenso de los años no-venta: “la política importa”. Existen posicio-nes encontradas en torno al “Consenso deWashington”, el “neoliberalismo”, el “na-cionalismo” y el “neopopulismo” y todasson valederas a la hora de evaluar el éxito (ofracaso) de reformas estatales. Por eso esteenfoque no se pregunta cómo separar elproceso de diseño de políticas del procesode su implementación, o cómo aislar las“políticas” de la “política”, sino cómo en-tender el sistema técnico y político de dise-ño e implementación de políticas en el te-rreno (véase Grindle, 2004; Birdsall y Gra-ham, 1999; Domínguez, 2003; BID, 2006).Es una mirada que está “más allá de la tec-nocracia” y privilegia la importancia de lanegociación, la participación y la legitimi-dad social en la construcción de políticas. Ala luz de este enfoque, los “problemas” dediseño e implementación se tornan políti-cos. Este será precisamente el punto de en-trada a nuestra etnografía estatal.

Un enfoque, cuatro novedades

El enfoque que aquí planteamos exponecuatro novedades con respecto a estudiospasados sobre política pública en Bolivia.La primera es que analizamos en detalle“los marcos conceptuales” que están de-trás del diseño e implementación de polí-ticas públicas y que han tenido tambiénimportantes efectos en el Estado bolivia-no. Nos apoyamos en una literatura volu-minosa que “desempaca” la estatalidadsegún redes de poder burocráticas y políti-cas. Los modelos de Graham Allison (véa-se Aguilar Villanueva, 2000; Allison, 2000;Lindblom, 1959 y 2000) sirven como pun-to de partida para mostrar facetas raciona-les, burocráticas y políticas de la políticapública. Tienen como marco común ladesmitificación del “actor racional-presi-dente-de-la-república” quien toma deci-siones y ejecuta sin mayores restriccionesque las impuestas por el tiempo de sumandato y su popularidad política.

Las organizaciones parcialmente articula-das y con culturas burocráticas diversasson las que formulan e implementan laspolíticas públicas. Las redes de relacionesentre funcionarios que proveen informa-ción, calculan estadísticas, recogen líneasde base, generan sistemas para pagarbienes y servicios, “mapean” poblacionesobjetivo, escriben reglamentos concretosque aterrizan deseos políticos abstractos,se relacionan con los ciudadanos, entreotras funciones, son el entramado invisi-ble detrás del actor racional. En realidad,son los depositarios del “poder” al mo-mento de pasar del discurso a la acción.

Segunda novedad: nos concentramos en lasredes de micro poder burocrático y políti-co que construyen el Estado en el día a día.Más que una estructura organizacional fijacon líneas de comando bien establecidas,la burocracia estatal funciona como redesde unidades fraccionadas en constantenegociación y pugna de poder. La imagendel Estado como política burocrática nospermite comprender mejor los dilemas deformulación e implementación de políti-



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ciones sociales sobre un territorio, 2) unconjunto de burocracias cuyo funciona-miento busca ser “eficiente” en el desem-peño de las funciones que le son formal-mente asignadas y 3) un foco de identidadcolectiva para los habitantes de un territo-rio sobre el cual se asienta su “credibili-dad” (PNUD, 2004).

Uno de los primeros teóricos que sintetizó ladimensión técnica de la organización ad-ministrativa del Estado moderno fue MaxWeber (1978). Según este teórico, la for-ma burocrática establece procesos admi-nistrativos rutinarios que buscan mayorprecisión, regularidad, eficacia y eficien-cia a través de la división del trabajo, su-pervisión jerárquica y reglas y regulacio-nes detalladas. Según esta perspectiva, laspolíticas públicas son elaboradas en los ni-veles más altos de la jerarquía de la organi-zación, siendo ejecutadas por niveles infe-riores sin opciones de discrecionalidad.

Weber dedicó mucho esfuerzo a compren-der los procesos socio-históricos que posi-bilitaron los cambios institucionales parael surgimiento del Estado moderno. Entrelos cambios institucionales estaban la for-mación de un orden jurídico legítimo enespacios territoriales, la apropiación cen-tral de recursos y medios de coerción asícomo la concentración de los medios ad-ministrativos, y la construcción de losprincipios burocráticos de organizaciónpara la provisión de servicios públicosconsiderados de interés general. El autorexploró cómo estos procesos instituciona-les interactuaron continuamente con eldesarrollo de la economía monetaria y elsurgimiento de nuevas ideas sobre igual-dad en contraposición a las prerrogativasestamentales entonces vigentes en las so-ciedades europeas.

Pese a sus escritos sobre los procesos diná-micos de construcción del Estado y de lanación así como su análisis crítico acercade las posibles consecuencias negativasde la creciente burocratización sobre lademocracia, Weber llegó a ser conocidoprincipalmente como el teórico que defi-nió la forma burocrática de organización

como una de las principales característi-cas de las sociedades modernas. Poste-riormente, otras corrientes de pensamien-to contribuyeron a la visión tecnocráticade las organizaciones modernas como,por ejemplo, la “teoría clásica de la admi-nistración” y la “administración científi-ca”. Contrariamente a Weber, estos teóri-cos estaban convencidos de la superiori-dad de la forma burocrática y desarrolla-ron los principios y métodos para la cons-trucción de este tipo de organización.

Según estas teorías, la administración es unproceso de planificación, organización, co-mando, coordinación y control. Autorescomo Henry Fayol (1949), F.W. Money(1939) y Lyndall Urwick (1943) (citados enMorgan, 1998) establecieron las bases pa-ra las técnicas modernas de administra-ción como la gestión por resultados, plani-ficación, programación, los sistemas pre-supuestarios y otros métodos para tratarracionalmente la planificación y el controladministrativo. Mucho del vocabulario queusamos actualmente para describir el Es-tado y describir la gestión de políticas pú-blicas fue creado por estas corrientes teóri-cas de la administración. En la segundamitad del siglo XX ganó impulso la pro-puesta de introducir prácticas de gestiónde la administración privada en las admi-nistraciones públicas con el objetivo de lo-grar mayores niveles de eficacia, eficienciay transparencia.

Tanto los gestores de políticas públicas co-mo los ciudadanos de a pie nos hemosacostumbrado a imaginar al Estado co-mo un conjunto de entidades jerárquicasque deberían operar de manera rutina-ria, eficiente y predecible bajo el mandode un líder con objetivos claros. Esta ima-gen supone que el Estado está formadopor entidades coherentes dirigidas por lí-deres que toman decisiones políticas queluego son ejecutadas por funcionariosque componen el engranaje del aparatoestatal.

Así nos encontramos frente al imaginario deun Estado actor nacional por excelencia y,según esta visión, el reto principal residiría

yo o no. De la misma manera, el accio-nar de políticos, técnicos y todos aque-llos que intervienen en el quehacer coti-diano del Estado se orienta por percep-ciones y expectativas sobre lo que es y loque debe ser el Estado. Cuatro modelosnos brindan maneras distintas de ver alEstado.

En ese marco, en este acápite analizamoslos supuestos de la visión tecnocrática delEstado (modelo I) y su influencia en la ma-nera en la que se formulan e implementanlas normas legales y las políticas públicasen Bolivia. Al abandonar la imagen del Es-tado como un sistema que funciona única-mente según principios racionales y técni-cos, proponemos ver al Estado comoconstelaciones de organizaciones (mo-delo II), cada una con objetivos y dinámi-cas propias y parcialmente articuladas.Para ello analizamos los procesos de es-tructuración del Ministerio de Educaciónreflejados en cuatro organigramas a lo lar-go de más de una década. El Estado com-prendido como política burocrática (mo-delo III) explora los procesos continuos denegociación y pugna de poder entre lasunidades que forman las constelacionesde organizaciones públicas. Para ello ana-lizamos la formación de centros de poderen el Ministerio de Educación y explora-mos la continuidad de estos centros así co-mo los cambios de los mismos en la es-tructura jerárquica expresada en los orga-nigramas. Finalmente el análisis profundi-za la comprensión del Estado como cons-telaciones de organizaciones inmersasen entornos políticos cambiantes y vo-látiles (modelo IV). Aquí exploramos losefectos del contexto político sobre las acti-vidades cotidianas de formulación e im-plementación de las políticas públicas.

a) Modelo I: El Estado racional y técnico

La definición más conocida y difundida delEstado se caracteriza por: 1) la presenciade un sistema legal orientado hacia la“efectividad” en la regulación de las rela-

cribe las propuestas teóricas que han servi-do y sirven de marco conceptual para pen-sar hoy en día el Estado y, específicamen-te, las políticas públicas. Exploramos laperspectiva racional tecnocrática y propo-nemos tres maneras alternativas de com-prender el Estado: el Estado como entra-mados de organizaciones parcialmente ar-ticuladas y en constante cambio, el Estadocomo política burocrática y el Estado in-merso en entornos políticos volátiles. Setrata de miradas alternativas que se com-plementan en una relación de “círculosuno en el otro”. Así, mientras más se avan-za, más se entiende y se tiene una visiónmás completa de cómo funciona el Estado.

En la segunda parte se analiza cómo cadauno de estos modelos del Estado contribu-ye a la comprensión de las prácticas con-cretas de gestión pública que construyen elpropio Estado. La concatenación de loscuatro modelos define la perspectiva a par-tir de la cual se analiza, en la tercera parte,la gestión de políticas públicas en los pro-cesos de descentralización y participaciónpopular. En este acápite se procede a unadescripción densa de las dinámicas coti-dianas que entrelazan las organizacionalespúblicas y no públicas en los niveles nacio-nal, departamental y municipal.

Finalmente, en el cuarto y último acápite seexploran las estrategias y tácticas de losfuncionarios para sobrevivir en estas cons-telaciones de organizaciones inmersas enentornos políticos cambiantes y volátiles.Se analizan, entonces, las prácticas, ruti-nas y culturas burocráticas de los “rostrosque encarnan y dan vida al Estado” en es-pacios de constante disputa y negociación.

4.1 Cuatro maneras de ver el Estado

Nuestra manera de percibir al Estado defi-ne nuestras expectativas sobre lo queesperamos que éste sea. Las nocionesnormativas y los imaginarios que sostie-nen estas expectativas son las medidascon las cuales evaluamos si las accionesestatales son acreedoras de nuestro apo-


283

una con objetivos y dinámicas propias yparcialmente articuladas3.

La secuencia de organigramas de cualquierente gubernamental proporciona una inte-resante manera de explorar el Estado comoconstelación de organizaciones vivas. Losdistintos organigramas registran el surgi-miento de unas unidades y la desapariciónde otras. También nos cuentan las historiasde cambios en las funciones y responsabili-dades de las unidades así como de su des-plazamiento en la escalera jerárquica.

Para entender mejor esta idea recurrimos alejemplo de la creación, permanencia ydesaparición de las organizaciones del sis-tema educativo boliviano en el período

que abarca el proceso de puesta en agen-da, diseño y primera fase de implementa-ción de la Reforma Educativa. Los organi-gramas del Ministerio de Educación ejem-plifican una jerarquía móvil y adaptabletanto a los cambios de normas jurídicas ylineamientos políticos, como también a lasnegociaciones y pugnas de poder entre ac-tores dentro y fuera del Estado.

Un equipo técnico para la Reforma

La historia de este proceso empieza el año1991 cuando se crea el Equipo Técnico deApoyo a la Reforma Educativa (ETARE),entidad dependiente del Ministerio de Pla-


282

en contar con líderes con ideas claras so-bre lo que se debe hacer, apoyados por téc-nicos capaces de elaborar planes y progra-mas coherentes que luego son puestos enmarcha por operadores posicionados en lí-neas de mando bien definidas. Este imagi-nario tan común entre los políticos, inte-lectuales y técnicos supone que cada enti-dad gubernamental está dirigida por unaautoridad que toma decisiones políticas yque dirige y controla las mismas gracias ala máquina burocrática.

Son muchas las fuentes que fortalecen laimagen del Estado como organización tec-nocrática. La Constitución Política, porejemplo, proyecta la idea de Estado comoestructura organizacional formada por unared jerárquica de órganos con funcionesdemarcadas y líneas de autoridad bien es-tablecidas. Los organigramas del PoderEjecutivo grafican esta imagen del Estadocomo una organización dirigida por autori-dades con capacidad de control y mando.

La convicción de que el Estado es una orga-nización tecnocrática ha orientado la ma-nera cómo políticos y técnicos han en-frentado el reto de formulación de políti-cas públicas. De forma recurrente hemosasistido al despliegue de esfuerzos, tiem-po y recursos en la planificación y elabo-ración de estrategias muy ambiciosas,con un alto nivel de elaboración y conca-tenación entre objetivos generales, objeti-vos estratégicos, acciones e indicadoresde desempeño y metas que muchas vecessalieron muy poco del papel. En gran me-dida, el desfase entre el ideal y la realidadestá precisamente en los supuestos implí-citos de esta manera de entender el Esta-do y sus acciones. Uno de estos supuestoses la independencia entre política y políti-ca pública. Argumentamos en este Capí-tulo que la introducción del supuestoopuesto –la relación intrínseca entre polí-tica y política pública– abre la posibilidadde comprender las dinámicas concretasque hacen al Estado.

En Bolivia son varias las leyes y políticasque reflejan el imaginario de Estado an-teriormente descrito. Uno de los ejem-

plos que más se adecua a este imaginarioes el proceso de modernización adminis-trativa enmarcado por la Ley de Adminis-tración y Control Gubernamentales (Ley1178) y sus reglamentos. Esta ley siguecuatro supuestos fundamentales del mo-delo racional-tecnocrático rescatados enAguilar Villanueva (2000). El primer su-puesto se refiere a la orientación de lasorganizaciones del sector público haciael cumplimiento de fines y objetivos. Elsegundo tiene que ver con la estructurade control jerárquico a través de la distri-bución de objetivos específicos a cadauna de las unidades subordinadas. El ter-cer supuesto se refiere a la asignación óp-tima de la distribución de actividades. Yel cuarto supuesto alude a la necesidadde la definición previa de objetivos y lasupervisión del correcto funcionamientode los sistemas. En el recuadro siguientese detallan los objetivos de la Ley 1178(también conocida como Ley SAFCO) y laconstelación de sistemas que emergende la misma.

En lo que sigue del Capítulo veremos cómo larealización del ideal implícito en las leyeses un proceso complicado con resultadosmuchas veces alejados de lo previsto, quevan más allá del Estado racional y técnico.Para desarrollar este análisis introducimosmaneras alternativas de imaginar el Esta-do y, por lo tanto, nuevas perspectivas pa-ra la formulación e implementación de laspolíticas públicas en el caso boliviano.

b) Modelo II: El Estado comoconstelación de organizaciones

Una aproximación a las prácticas cotidianasdel Estado nos aleja poco a poco del imagi-nario del Estado como una organizaciónmonolítica cuyas acciones pueden sercomprendidas como elecciones racionalesde líderes tal como sugiere el modelo I. Va-rios funcionarios y autoridades entrevista-das en el Ministerio de Educación que asu-mieron funciones públicas en el sistemaeducativo definieron al Estado como unconglomerado de organizaciones, cada

Ley SAFCO: dimensión normativadel Estado racionalLa Ley de Administración y Control Guber-

namentales (1178), más conocida como LeySAFCO, enmarcó las iniciativas orientadas alograr mayores niveles de eficacia en la ad-ministración pública con la introducción desistemas modernos de administración paraprogramar y ejecutar las actividades del Es-tado, así como para ejercer el control guber-namental sobre las mismas. Esta Ley intro-duce dos conceptos centrales. El primero serefiere al concepto de accountability, quesignifica “la obligación que tiene todo servi-dor público –sin diferencias jerárquicas– deasumir responsabilidad plena de sus actos,rindiendo cuenta no sólo de los objetivos aque se destinaron los recursos públicos quele fueron confiados, sino también de la for-ma y resultados de su aplicación”. El segun-do concepto que introduce la Ley se refiere ala gestión pública por resultados. La aplica-ción de esta norma reforzó la institucionali-zación de la Contraloría General de la Repú-blica como entidad independiente, con au-tonomía técnica y operativa, en las funcio-nes de control gubernamental. La ley 1178,aprobada en 1990, fue parte de un conjunto

de reformas orientadas a la modernizacióndel Estado.

En los artículos 1, 2 y 3, la Ley regula lossistemas de administración y de control delos recursos del Estado y su relación con lossistemas nacionales de Planificación e Inver-sión Pública planteando cuatro objetivosclaramente alineados con la visión del Mo-delo I. La finalidad y ámbito de aplicación deesta ley responde a los siguientes objetivos:i) programar, organizar, ejecutar y controlar lacaptación y el uso eficaz y eficiente de losrecursos públicos para el cumplimiento yajuste oportuno de las políticas, los progra-mas, la prestación de servicios y los proyec-tos del sector público; ii) disponer de infor-mación útil, oportuna y confiable asegu-rando la razonabilidad de los informes y es-tados financieros; iii) lograr que todo servi-dor público, sin distinción de jerarquía, asu-ma plena responsabilidad por sus actos rin-diendo cuentas no sólo de los objetivos aque se destinaron los recursos públicos quele fueron confiados, sino también de la formay resultado de su aplicación; y, iv) desarrollarla capacidad administrativa para impedir oidentificar y comprobar el manejo incorrec-to de los recursos del Estado.

RECUADRO 4.1

3 Una ex funcionaria del Ministerio de Educación cuenta que “el funcionamiento del Ministerio se daba a través decompartimentos estancos, no había relación entre direcciones, entre áreas, ni entre equipos. Cada quien hacía su trabajo y, porlo tanto, había mucha descoordinación y desarticulación en ciertos procesos”.



HUMANO EN BOLIVIA

284

neamiento y Coordinación y responsablede la elaboración de la Estrategia Nacionalde Desarrollo. El ETARE se convierte en laentidad que asume la misión de prepararla Ley y conseguir el financiamiento con elapoyo financiero del Banco Mundial y elBanco Interamericano de Desarrollo, en-tre otros.

Lo que llama la atención en este caso es laubicación del Equipo responsable de laelaboración de la Reforma Educativa fue-ra del Ministerio de Educación. Son variaslas justificaciones para situar un equipotécnico con el mandato de cambio de lapolítica educativa fuera de la cabeza delsector. Entre las más importantes estabanel control de éste por parte del gremio demaestros y la limitada capacidad de ini-ciativa y gestión del Ministerio de Educa-ción. Antes de 1993 el Ministerio de Edu-cación no contaba siquiera con informa-ción confiable sobre el número de escue-las, de profesores, supervisores, estudian-tes ni dónde estaban localizados. Las acti-vidades del Ministerio se restringían a te-mas administrativos como, por ejemplo,problemas relacionados a salarios y algremio de maestros.

La emergencia de un centro de decisiónafuera de la jerarquía del sector oficial co-rrespondiente buscó, desde una perspecti-va tecnocrática, la construcción de un es-pacio aislado de la política para el desarro-llo de una propuesta técnica de reformaeducativa. Pese a este esfuerzo de aislar lapolítica, la Reforma fue un proceso de in-tensa disputa política entre los diferentesentes burocráticos y actores sociales orga-nizados.

En 1992, bajo el gobierno de Paz Zamora(1989-1993), el ETARE desarrolló una pro-puesta de reforma educativa con el apoyopolítico de autoridades en el Ministerio dePlanificación y de Hacienda. Paralelamen-te, el Ministerio de Educación lanzó otroproceso, convocando un Congreso Educa-tivo encargado de elaborar una propuestade reforma educativa y de establecer unaestrategia de implementación. En esta lí-nea se creó el Consejo Nacional de Educa-ción en 1993, al final de la gestión de PazZamora, compuesto por gremios del ma-gisterio, padres de familia, la Iglesia Cató-lica y universidades.

Pese al cambio de gobierno en 1993, el apo-yo político al ETARE se mantuvo y la Leyde Reforma Educativa elaborada por esteequipo se promulgó el 7 de julio de 1994.El nuevo gobierno redefinió la estructuradel Poder Ejecutivo con la creación de tres“súper” ministerios: de Desarrollo Huma-no, de Desarrollo Económico y de De-sarrollo Sostenible, bajo los cuales los an-teriores ministerios se convirtieron en se-cretarías nacionales. En esta nueva es-tructura organizacional del Poder Ejecuti-vo se inicia la implementación de la Re-forma Educativa.

Posicionamiento en la estructura jerárquica

El ingreso del equipo del ETARE a la Secreta-ría Nacional de Educación supuso un largoy difícil proceso en que la política fue cen-tral. Primero, el equipo técnico se insertóen dos nuevas entidades: la Unidad Nacio-nal de Apoyo y Seguimiento de la ReformaEducativa (UNAR) y la Unidad Nacional deServicios Técnico-Pedagógicos (UNSTP).Estas instancias recién creadas fueron lasresponsables de avanzar en el Programade Reforma Educativa. El organigrama co-rrespondiente al año 1995 muestra queestas unidades se ubicaban en el quintonivel jerárquico, bajo la Dirección Generalde Educación (cuarto nivel) dependientede la Subsecretaría de Educación Inicial,Primaria y Secundaria (tercer nivel).

Ministerio de Planificación Ministerio de Educación

Equipo Técnico de Apoyo a laReforma Educativa (ETARE)

GRÁFICO 4.1 Entramado organizacional de 1993

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287

Continuidades y cambios

Con el cambio de gobierno en 1997 se rede-fine la estructura del Poder Ejecutivo: seeliminan los tres “súper” ministerios y secrea el Ministerio de Educación, Cultura yDeporte a la cabeza de cinco viceministe-rios. Tres son de educación: Viceministe-rio de Educación Superior, Ciencia y Tec-nología, de Educación Pre-escolar, Prima-ria y Secundaria y de Educación no For-mal, como podemos ver en el organigra-ma de 1997. Además, el Viceministerio deEducación Inicial, Primaria y Secundariamantiene prácticamente la misma estruc-tura de 1996.

En 2002, con la nueva coalición de gobier-no, se inaugura una nueva etapa en el Mi-nisterio de Educación con procesos dereestructuración significativos durante losaños siguientes. En el organigrama de2004 se observa la creación de tres direc-ciones generales independientes de los vi-ceministerios. La Dirección de AsuntosAdministrativos y la Dirección General deEstrategia Educativa, que antes estabanbajo el Viceministerio de Educación Pre-escolar, Primaria y Secundaria, se ubicanen 2004 bajo la línea jerárquica directa delMinistro de Educación. Si antes el Progra-ma de Reforma Educativa estaba concen-trado en uno de los viceministerios (deEducación Pre-escolar, Primaria y Secun-daria), ahora están dispersos en diferentesniveles jerárquicos. Llama la atención lacreación de la Dirección de Educación In-tercultural Bilingüe y de una Dirección deAsuntos Jurídicos que reemplaza la oficinade asesoría legal.

La historia de la creación de la Dirección deEducación Intercultural Bilingüe, bajo ladirección general de Estrategia Educativa(Recuadro 4.3) es un ejemplo del caráctercontingente y gradual del surgimiento,cambio o eventualmente la desapariciónde direcciones y unidades.

Ministerio de Educación

Dirección de la UnidadNacional de

Administración de Recursos

Viceministerio de EducaciónPre-escolar, Primaria y

Secundaria

Viceministeriode Educación

No Formal

Auditoría Interna

Coordinación General

Oficina de AsesoríaLegal

Oficina de RelacionesInternacionales

Oficina de RelacionesPúblicas

Dirección General deEstrategia Educativa

Viceministerio de EducaciónSuperior, Ciencia y

Tecnología

Asistencia Técnica Personal

SIMECAL

Comunicación

Programación, monitoreoy Evaluación

Dirección de la UnidadNacional de serviciosTécnico Pedagógico

Departamento dePresupuesto y Finanzas

Departamento deAdministración y Tesorería

Departamento de RecursosFinancieros y Materiales SNE

Departamento deLicitaciones

Departamento de Capacitacióny Asesoramiento Pedagógico

Departamento deDesarrollo Curricular

Departamento deMedios Educativos

Departamento deFormación Docente

Departamentode Investigación

Departamento de RecursosInformación Educativa

Departamento dePlanificación, Análisis

y Proyectos

Departamento deDescentralización y

Fortalecimiento Institucional

Departamento deParticipación Comunitaria

y Nuclearización

Departamento de RecursosHumanos SNE

Dirección General

Departamentode Distribución

2do. Nivel

1er. Nivel

3er. Nivel

Dirección de la Unidad Nacionalde Planificación y Desarrollo

Institucional

GRÁFICO 4.3 Organigrama del Ministerio de Educación en 1997

Cierre del Edificio Lazarte, símbolo de una derrota para el magisterio El 12 de agosto 1994 por la tarde, notarios, autoridades judicia-

les y policías precintaron el Edificio Lazarte donde funcionaba la Di-rección General de Educación Urbana. Tal acción se produjo por elhecho de que desde la vigencia de la Ley de Reforma Educativa,aprobada un mes y medio antes, muchas oficinas de esta direccióndejaron de existir. Esta medida fue el primer paso en la reestructu-ración de la Dirección General de Educación. En octubre –anuncia-ba una noticia de prensa (La Razón, 13 de agosto de 1994– “los do-centes que cumplían funciones administrativas deberán reubicar-se en el magisterio, mientras que los del sector administrativo sereinsertarán en este ámbito, según los requerimientos de las nue-vas reparticiones sectoriales”. Ante esta situación, el entonces di-rigente de los maestros rurales afirmó: “el gobierno trata de impo-ner mediante la fuerza su Ley de Reforma Educativa”.

RECUADRO 4.2

Sin embargo, el informe de la misión de su-pervisión de ese año (1995) realizado porlos financiadores (Banco Mundial y BID) ex-presa la preocupación por la ubicación delas unidades responsables por la ReformaEducativa en el quinto nivel dependiente dela Dirección General de Educación. El infor-me anual también llama la atención sobre lacontinuidad de antiguas unidades con com-petencias que, según la Ley, deberían seguirel proceso de reforma. Como sugerencia, lamisión recomienda que las direcciones res-ponsables de la Reforma (UNAR y UNSTP)dependan de manera directa de la Subse-cretaria de Educación Inicial, Primaria y Se-cundaria (Contreras y Talavera, 2003).

Bajo la misma gestión gubernamental, la Se-cretaría Nacional de Educación pasa por unnuevo proceso de reestructuración en 1996.Tal como habían sugerido los Bancos finan-ciadores, las direcciones responsables por laReforma pasan a depender directamente dela Subsecretaría de Educación Inicial, Prima-ria y Secundaria, ascendiendo al tercer nivelen la jerarquía de la Secretaría Nacional deEducación (ver organigrama de 1996).



289

La Dirección de EducaciónIntercultural Bilingüe: entramado de organizaciones Hacia el año 2003, en medio de un escena-

rio de crisis política en el país, en el Ministe-rio de Educación se enfrentaba también unproceso de reestructuración profunda. Enese momento algunas autoridades empeza-ron a preocuparse por el destino de la educa-ción intercultural bilingüe. Si bien ésta habíasido una política clave de la reforma educati-va e impulsada por distintos programas den-tro del Ministerio, algunas voces plantearonla necesidad de concentrar la política en unadirección específica.

Adán Pari, director de la Dirección de Edu-cación Intercultural Bilingüe (DEIB), relata laexperiencia de construir esta nueva oficina:“me llamó Pánfilo Yapu (entonces viceminis-tro) para decirme: 'el tema de la EIB está ca-yendo y necesito que alguien me haga unproyecto de fortalecimiento de la educaciónintercultural'. Y entonces, conversando así,me contratan como consultor dos meses.Voy evaluando la situación, revisando biblio-grafías y nace ahí la idea de crear una coordi-nación nacional de EIB, pues las evaluacio-nes hablaban de múltiples programas dedi-cados a la problemática intercultural perocon escasa conexión entre sí”.

Bajo estos parámetros, de manera todavíano oficial, nació la propuesta de la DEIB el 1de julio de 2003 con Adán Pari como coordi-nador. Sin embargo, la puesta en marcha delproyecto encontró algunos problemas, enespecial de recursos: no había presupuestopara contratar consultores y ni siquiera espa-cio físico ni materiales que facilitaran la tarea.Pari relata así esta situación: “cuando lleguéno había espacio, me decían vas a trabajarallá, vas a trabajar aquí, y al final me asignanal frente un pasillo y me traen una computa-dora”. A pesar de que tenía el cargo de coor-dinador nacional de la DEIB, resulta tambiénllamativo el hecho de que ya iniciado el pro-yecto no contara siquiera con un contrato yno fue sino hasta noviembre de ese año, cua-

tro meses después, que cobró su salario conel apoyo de la cooperación internacional.

Para la implementación del programa de-cidió elaborar un POA que presentó a la coo-peración danesa. En palabras de Pari: “medijeron 'nosotros vamos a pagar tu salario, tucargo, más tres técnicos'. Luego recurrí alPROEIB-Andes (que contaba con recursosde la GTZ), que me dice: 'yo te apoyo condos cargos'. Luego empecé a gestionarequipamiento y espacio”.

Pero detrás de esta experiencia de escrito-rios móviles y oficinas fantasmas está la histo-ria de un proceso de transición de un modelode ejercicio de la EIB a otro en el que las mane-ras de coordinación y vínculo con los actoresinternos y externos fueron distintas. Un ele-mento de cambio, según el coordinador de laDEIB, es la mayor coordinación con las organi-zaciones indígenas a través de los ConsejosEducativos de los Pueblos Originarios (CEPO).

La naciente unidad tenía el desafío de con-solidar su posición en la estructura de orga-nización del Ministerio. ¿Qué posición jerár-quica ocuparía? Como se trataba de una di-rección de políticas educativas se proponíauna dependencia directa del ministro. Estogeneró reacciones del resto de los progra-mas y muchas susceptibilidades en las otrasdirecciones, las que aumentaron cuando laDEIB planteó un POA que, desde la perspec-tiva de los otros funcionarios, usurpaba fun-ciones a otras direcciones y pretendía ser un“Ministerio paralelo”.

Las propuestas de organigramas internosde la nueva Dirección muestran la rápida ex-pansión de sus expectativas y alcance: deapenas unos escritorios en 2003 a múltiplesoficinas y jerarquías en 2004. Además, la so-la comparación entre uno y otro organigramada cuenta de la posibilidad de movilidad dela estructura de organización, como globosinflables y desinflables, que se pueden con-solidar dependiendo en parte de la legitimi-dad que adquieran dentro y fuera del Minis-terio, así como del apoyo que puedan recibirde la cooperación internacional.

RECUADRO 4.3GRÁFICO 4.4. Organigrama del Ministerio de Educación en 2004

Dirección de Gestiónde Personal

Dirección General deAsuntos Administrativos

Dirección General deAsuntos Jurídicos

Dirección General deEstrategia Educativa

Dirección deAuditoria Interna

Dirección deComunicación Social



Jefe de Gabinete

Dirección de DesarrolloInstitucional

Dirección de EducaciónIntercultural Bilingue

Dirección de Planificación

Dirección de EdiciónPublicaciones y Distribución

Dirección de Gestión Administrativay Recursos Humanos

Dirección General Financiera

Dirección General Financiera

Viceministerio de Educación SuperiorCiencia y Tecnología

Viceministerio de Educación Escolarizaday Alternativa

Dirección Generalde EducaciónEscolarizada

Dirección Generalde Educación

Alternativa

Dirección Generalde Formación

Técnica y Tecnología

Dirección de DesarrolloDocente

Dirección de DesarrolloCurricular

Dirección de Ciencia

Dirección de Desarrollo yFiscalización Universitaria

2do. Nivel

1er. Nivel

3er. Nivel

Dirección General deEducación Universitaria

Desarrollo e Investigación



291

La secuencia de organigramas que rigieronpara el sector educativo muestra que másque de una estructura organizacional fija,se puede hablar de cuerpos móviles que sediseñan y rediseñan y con ellos también semodifican las funciones, las jerarquías ylas dependencias. Estas transformacionesmás que responder a elementos racionalesy técnicos están influenciadas por relacio-nes de fuerza que fluyen de afuera haciaadentro, de adentro hacia fuera y dentrode la propia estructura estatal. Para anali-zar las dinámicas políticas que subyacen alos constantes cambios del entramado or-ganizacional estatal es necesaria la intro-ducción del enfoque del Estado como polí-tica burocrática, correspondiente al mode-lo que exponemos a continuación.

c) Modelo III: El Estado como política burocrática

Los cambios organizacionales expresadosen los organigramas –como bien explicauna antigua funcionaria del Ministerio deEducación– son mejor comprendidos “enfunción de dónde ha estado el centro delpoder”. Según ella, “no es suficiente pen-sar que el ministro decide; yo he visto queen un momento dado el centro de decisiónde las políticas educativas ha estado en ins-tancias menores”. La existencia de centrosde poder en todas las entidades del PoderEjecutivo, pues, se debe a la centralidad dela política en tanto procesos continuos depugna de poder en la formulación e imple-mentación de las políticas públicas.

El juego de negociación y pugnas políticasentre autoridades y técnicos dentro de lasestructuras jerárquicas se denomina “po-lítica burocrática” (Allison, 2000). Estapolítica descansa sobre el carácter frac-cionado y disperso de las unidades queforman el Estado y la necesidad de coor-dinación entre estas unidades para la for-mulación e implementación de las políti-cas. Cada unidad, departamento o direc-ción tiene funciones específicas, las cua-les definen el grado de autonomía en susactividades cotidianas. Sin embargo, sonG

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pocas las actividades de competencia ex-clusiva de una instancia que no requierancoordinación por lo menos parcial conotras. De la misma manera, los funciona-rios también necesitan que otros dentrode su misma unidad concurran para quefinalmente se logren resultados.

La coordinación entre entidades separadasy entre funcionarios que controlan dife-rentes recursos y competencias es un pro-ceso de convencimiento, negociación, for-cejeo y también disputas. En este procesolas organizaciones van adquiriendo pesospolíticos distintos. Las diversas unidadesconsolidan importancias relativas, cuyotiempo de estabilidad es variable. No escasual por ello que todos aquellos que hanpasado por la administración pública hanexperimentado la “migración” del centrode poder. Esta faceta del Estado es mejorcaptada bajo el modelo del Estado comopolítica burocrática, que refleja la comple-jidad de la respuesta a la pregunta ¿quiénmanda y quién decide?

Constituirse en centro de poder implica seractor estratégico en la formulación e im-plementación de la Reforma Educativa enel sentido de que sus acciones tuvieronefectos decisivos sobre los contenidos y re-sultados de la política educativa. En esemarco, las entrevistas a autoridades y téc-nicos que estuvieron en el Ministerio nosayudan a identificar las instancias tanto in-ternas como externas que constituyeroncentros de poder y las dinámicas políticasa lo largo del proceso de Reforma.

El centro fuera de la estructura formal

Tal como se describió, de 1992 a 1994 elcentro de poder de la política educativaestaba claramente ubicado en el ETARE,responsable de la elaboración de la Ley dela Reforma Educativa. Esta organización,por motivos ya mencionados en el acápi-te anterior, se ubicaba fuera del Ministe-rio (ver Gráfico 4.1). Después de aproba-da la Ley (julio de 1994) y durante 1995tenemos un período que se caracterizapor el proceso de conquista de espacios

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ción de la Reforma Educativa. Adicional-mente a los recursos financieros y técni-cos que concentraba y al mejor posiciona-miento jerárquico de las direcciones res-ponsables de la Reforma, un elementofundamental para la consolidación de esteViceministerio como centro de poder fuela coordinación más directa tanto con lasdirecciones bajo su mando como con laautoridad máxima: el ministro.

Parece adecuado afirmar que la capacidaddel Viceministerio para consolidarse co-mo centro de coordinación de la políticaeducativa se debió en gran medida a la ca-lidad y sintonía de las relaciones persona-les entre los cuatro niveles de autoridad ytécnicos: el ministro, el viceministro losdirectores y los técnicos de cada área. Asi-mismo, la importancia estratégica de lasfunciones de este Viceministerio

4y el rit-

mo de la implementación de acciones quedan curso a los cambios en el sistema edu-cativo contribuyeron a su creciente visibi-lización del Viceministerio y las direccio-nes bajo su autoridad como centros de po-der. Las personas que ocupaban las posi-ciones de liderazgo en las direcciones másimportantes formaban el círculo de los ac-tores estratégicos (ver centros de poder enel organigrama de 1997).

La inclusión en este círculo aseguraba ciertaindependencia y autoridad. El círculo delos actores centrales entre 1997 y 2002pasó a ser identificado como el grupo delas personas poderosas del Ministerio. Va-rios funcionarios entrevistados describenel Programa de Reforma Educativa como“el más grande”, “el que tenía más recur-sos”. Una ex funcionaria describe así el Vi-ceministerio de Educación Inicial, Prima-ria y Secundaria: “era un súper ministerioque tenía una responsabilidad enorme yuna carga de actividades muy grande…;los otros eran cosas minúsculas, que no te-nían ningún peso y no se hacía nada”.

Como actores estratégicos, estos centros depoder no sólo redefinieron quiénes eranlos actores “con voz”, sino también despla-

Secretaría Nacional de Educación o del Mi-nisterio de Desarrollo Humano. Veremos acontinuación que estos factores, aunquenecesarios, no eran suficientes para con-solidar espacios con poder de decisión so-bre la política educativa.

Condiciones para consolidar centros de poder

Pese a que las unidades responsables de laReforma controlaban recursos financierosy técnicos que les permitieron un relativoespacio para definir la agenda educativa ypara diseñar la política, enfrentaron unaoposición considerable que limitó sus posi-bilidades de acción. En su etapa inicial, laReforma enfrentó dos principales obstácu-los: i) el discontinuo apoyo político de lasautoridades superiores y ii) la fuerte oposi-ción por parte del sindicato de maestrosque además de su sólida organización con-tó con un poder de convocatoria para fre-nar las iniciativas de cambio en el procesode Reforma Educativa. En la investigaciónde Grindle (1991) sobre las reformas educa-tivas en la región resaltan ambos aspectos.

Según Grindle, en un proceso de reforma elconflicto puede generarse tanto en la are-na pública como en la burocrática, esta úl-tima cuando ocurre dentro de la estructu-ra de la organización en cuestión. Estosjuegos están conformados por actores cu-yas acciones responden a objetivos diver-sos. Cada decisor de política lleva consigodistintas concepciones de los intereses na-cionales y de los objetivos de políticasconcretas, y sus prácticas están enmarca-das por sus trayectorias personales. Lasdecisiones de estos actores así como losresultados de las mismas son mejor com-prendidos cuando los situamos en los jue-gos políticos de los que forman parte.

Con el cambio de gobierno en 1997, la Sub-secretaría sube un nivel y se convierte enel Viceministerio de Educación Inicial, Pri-maria y Secundaria. Éste es el momentoen que este Viceministerio se consolidacomo centro de poder y consecuentemen-te se acelera el proceso de institucionaliza-

institucionales dentro del Ministerio deEducación por parte del ETARE. Este equi-po se inserta en las nuevas unidades:UNAS y UNSTP. Estos son los emergentescentros de poder dentro del Ministerio deEducación.

La migración del poder

A partir de la creación de las citadas unida-des se inicia la pugna política y negocia-ción entre actores de la escala jerárquica.Como podemos ver en el organigrama de1995, estas unidades se ubicaban en elquinto nivel. Pese a esta ubicación muyabajo en la línea de mando jerárquica, es-tas unidades ya se perfilaban como nú-cleos con más poder que sus autoridadessuperiores. Uno de los subsecretarios deEducación Inicial, Primaria y Secundariacuenta cómo él no tenía control sobre loque se hacía en estas unidades posiciona-das bajo su “autoridad” y las dificultadesque encontraba para acceder inclusive ainformación sobre los planes y activida-des gestadas en estos espacios.

La migración ascendente de las unidadesresponsables de la Reforma en la estruc-tura jerárquica del Ministerio es resultadoa la vez que condición de consolidacióncomo centro de poder. Como se analizó,en 1996 la UNAS y la UNSTP migran altercer nivel bajo la autoridad de la Subse-cretaria de Educación Inicial, Primaria ySecundaria, luego de que los financiado-res sugirieran en su informe anual que es-tas unidades respondieran directamentea dicha Subsecretaría.

Algunos de los principales elementos en laconstrucción de estas unidades como cen-tros de poder son los siguientes: i) contarcon el mandato de la Reforma Educativa,ii) concentrar los recursos financieros pro-venientes de la cooperación internacionaly iii) un equipo técnico muy capacitado.Es importante enfatizar el hecho de quelos recursos financieros externos dirigidosa las unidades responsables de implemen-tar la Reforma Educativa no podían serreacomodados por las autoridades de la

Las prioridades de la ReformaEl flujo de recursos económicos y técnicos hacia las direccio-

nes responsables de la Reforma Educativa es indudablementeuno de los elementos importantes en su consolidación como cen-tro de poder y concentración de autoridad dentro del Ministeriode Educación.

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Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos del Ministerio de Hacienda.

GRÁFICO 4.6 Recursos que construyen centros de poder

GRÁFICO 4.7 ¿De dónde provenían los recursos del centro de poder?

Repartición del presupuesto 2001 del Ministerio de Educación, Cultura y Deportes

Repartición del presupuesto del Viceministerio de EducaciónInicial, Primaria y Secundaria por fuente de financiamiento

4 La mayoría de las escuelas, profesores y alumnos del país dependían del Viceministerio de Educación Inicial, Primaria ySecundaria. Desde ahí se decidían desde salarios hasta textos para el aula.


295

marcada por cambios de las autoridadessectoriales debido a los acuerdos entre lospartidos de la coalición de gobierno o debi-do a la sucesión gubernamental.

Gestión en momentos de estabilidad

En los períodos de continuidad de minis-tros, viceministros y directores, los rit-mos de trabajo se mantienen más cons-tantes y con menos interrupciones. Losmomentos de estabilidad son tambiénasociados a espacios de autonomía entérminos de mayor capacidad para tomardecisiones y responder a demandas y ne-cesidades locales.

Los entrevistados resaltan algunos momen-tos que definen como de mayor o menorestabilidad. Según la percepción de los fun-cionarios, entre 1997 y 2002 se vivió unperiodo de relativa estabilidad. Esta sensa-ción de continuidad que expresan los fun-cionarios del Viceministerio de EducaciónInicial, Primaria y Secundaria se debe, se-gún ellos, al nivel de concertación que se lo-gró entre las autoridades (ministro y vice-ministro) en sus esfuerzos para enfrentar

los problemas políticos, técnicos y admi-nistrativos de la Reforma. Detrás de la ex-presión “nos dejaron trabajar” está el ma-nejo político que se llevó a cabo en este pe-ríodo para enfrentar a los opositores de lareforma como, por ejemplo, el magisterioentre otros agentes dentro y fuera del Esta-do. Este manejo político coordinado gene-ró un espacio de contención de las accio-nes que podrían interferir negativamenteen el ritmo y curso de la formulación e im-plementación de la política educativa.

Los funcionarios explican que en los mo-mentos de continuidad de autoridadesellos lograron comprender la normativa yasumir los ritmos de la planificación. Unade las ex directoras cuenta: “no te digoque es lo óptimo ni lo mejor, pero por lomenos en estos momentos es más gestio-nable la cosa; efectivamente, yo piensoque nos dábamos ciertas libertades de po-der incluso romper con algunos mecanis-mos de norma, lo cual no lo veo mal por-que nos permitió gestionar”. Así, los fun-cionarios describen grados de libertad pa-ra agilizar el manejo de recursos, facilitan-do el trabajo técnico.


294

zaron a otros que tenían hasta entonces ca-pacidad de influir en los destinos de la po-lítica educativa, como el gremio de losmaestros. Las decisiones de este equipotambién redefinieron los términos de laparticipación de los distintos actores (jun-tas escolares, directores y profesores de es-cuelas, alcaldes, comités de vigilancia, di-recciones distritales y departamentales) enel proceso de formulación e implementa-ción de la política educativa.

La imagen del Estado como juego político queinvolucra actores políticos y sociales, den-tro y fuera de los gobiernos de turno, plan-tea nuevas luces sobre los dilemas de for-mulación e implementación de políticaspúblicas. Pensar que los problemas de polí-tica pública no se limitan a problemas téc-nicos y que más bien se ubican en juegospolíticos permite comprender que tambiénsus soluciones pasan por la política, en elsentido de negociación entre actores quecuentan con poderes separados, desigualesy de diferente naturaleza y que desarrollanestrategias para alcanzar objetivos tambiéndiferentes en múltiples espacios.

d) Modelo IV: El Estado inmerso en entornos políticos

Para profundizar la comprensión de la rela-ción entre política y política pública en Bo-livia avanzamos en la visión del Estado co-mo una constelación de organizacionesinmersas en entornos políticos cambian-tes. No es lo mismo formular e implemen-tar políticas en un momento de relativa es-tabilidad gubernamental que hacerlo enmomentos de convulsión social y de cons-tantes cambios de gobierno.

Según Grindle (1991), la economía políticade la reforma de políticas está determina-da por el contexto individual de las elitesque reforman (experiencia profesional ytécnica, memoria institucional, atributosy logros personales, entre otros) y el con-texto y condiciones sociales, económicas,históricas y políticas que determinan elmarco de la decisión de política. Las cir-cunstancias del establecimiento de la

agenda pueden ser en condición de crisiso en condiciones políticas normales. En elprimer caso las decisiones tienden a serdominadas por factores macropolíticos,mientras que en el segundo predominanlas acciones determinadas por relacionesburocráticas.

La imagen del Estado como conjunto de or-ganizaciones que buscan adaptarse y so-brevivir a entornos políticos cambiantesayuda a entender las prácticas cotidianasque interactúan con normas legales yprincipios técnicos, así como la necesidadcontinua de construcción de credibilidady apoyo en campos políticos formados pordiferentes actores sociales y políticos. Estamirada también muestra los esfuerzos delos gestores de política pública ubicadosen diferentes entidades gubernamentales,con mandatos específicos así como conrelaciones con distintos actores para se-guir realizando sus actividades cotidianas.Los resultados de la implementación delas políticas públicas son tan dependien-tes de estos entornos políticos como desus contenidos técnicos.

En vez de aislar y concentrar la atención so-bre los principios técnicos de la política pú-blica como si los entornos políticos no tu-vieran importancia significativa, esta nue-va mirada parte del supuesto de que los en-tornos políticos son elementos endógenosque interactúan con la formulación e im-plementación de políticas públicas. En esemarco, en lo que sigue analizamos los efec-tos de la estabilidad o inestabilidad políticaen la gestión de política pública y en el acá-pite posterior exploramos cómo la pugnapolítica entre los actores sociales fuera ydentro del Estado interactúa con el diseñoe implementación de las políticas.

Para ilustrar esta visión sobre el Estado segui-mos el relato de autoridades y funcionariosdel Ministerio de Educación que cuentanhistorias diversas de la gestión pública se-gún el momento político que atravesaba elpaís. En el relato resaltan dos tipos de en-torno político: i) la continuidad del gobier-no y de las autoridades sectoriales (minis-tro y viceministros) y ii) la inestabilidad

Las protestas sociales lograron cambiar el curso de las políticas públicas. Fuente: La Razón.


297

aumento de firmas y sellos en los docu-mentos, la multiplicación de auditorías yde nuevas normas. Los funcionarios inter-pretan la necesidad de control combinadacon la desconfianza de las nuevas autori-dades como las razones para el cambio enlas prácticas cotidianas: “nos pasamos se-manas haciendo informes de todo… fueun tiempo largo de sólo hacer informes”,lo que quitaba tiempo a las actividadestécnicas que les incumbían. Fue tambiénel momento de las acusaciones de que al-gunos funcionarios “no querían” proveerinformación, con el efecto de amarrar alos funcionarios a los procesos de audito-ría y a la trama de la sospecha y la profun-dización de la desconfianza. El resultadofue un nuevo ambiente de desconfianzasy de mayor control por parte de las autori-

dades y consecuentemente la pérdida depoder para implementar las tareas.

Un período sui géneris para los funcionariosfue el de transición entre octubre de 2003y las elecciones presidenciales de diciem-bre de 2005. Diferentes autoridades se hi-cieron cargo del Ministerio de Educaciónen este período. En medio de una seria cri-sis institucional y bajo la presión de los mo-vimientos sociales, los ministros de transi-ción tenían la idea de “revivir la ejecución”para que el país no se muestre al mundocomo país “paralizado”. Paralelamente lasautoridades tenían el mandato de solucio-nar los intensos conflictos sociales.

La orientación desde la Presidencia era ad-ministrar los conflictos dentro del marcolegal, mientras los técnicos siguieron eje-cutando las actividades a pesar de los con-


296

Durante este período se aceleró la institucio-nalización de la descentralización y de laparticipación social del sistema educativoasí como la implementación de los siste-mas administrativos y de control en elmarco de la Ley 1178. También fue el mo-mento de nuevos diseños curriculares pa-ra la formación de maestros de primaria ynuevos planes y programas educativos pa-ra uso en las escuelas primarias y de nivelinicial.

Gestión en momentos de inestabilidad

Los momentos de inestabilidad política concambios de autoridades ministeriales sonrecordados como momentos de incerti-dumbre, de discontinuidades en las líneaspolíticas y en los procedimientos admi-nistrativos cotidianos. Una de las técnicasrelata esta experiencia: “hemos tenidocinco ministros, no sé cuántos viceminis-tros, no sé cuántos directores… cadaquien con su línea: unos con línea políti-ca, otros con línea más pedagógica; la in-certidumbre de no saber para dónde te-nemos que ir y nosotros mismos tenerque marcar nuestro rumbo”.

Los cambios de directores administrativosque acompañan la entrada de nuevas au-toridades ministeriales o viceministeria-les conllevan la paralización de los flujosde recursos para la ejecución de las activi-dades. Los entrevistados explican que losnuevos directores requieren “tiempo paraenterarse de las actividades”, para “po-nerse al día” y mientras tanto “todo setranca”. Es muy frecuente que los nuevosdirectores redefinan las reglas de la ges-tión. Un entrevistado explica que “cadanuevo administrador que entra trata deponer reglas de cómo deben ser los trámi-tes”. La redefinición de nuevas reglas ad-ministrativas dentro del Ministerio impli-ca reaprender cómo proceder en sus acti-vidades cotidianas. El sentimiento generalen estos momentos es de confusión, de

que son aprendices constantes ante la llu-via continua de reglas y normas y que losprocesos administrativos son “cada vezmenos entendibles, más complejos”. Losrelatos indican que el proceso de institu-cionalización de las nuevas reglas de ad-ministración no es inmune a los entornospolíticos. Así, mientras en un momento lainstitucionalización de las reglas adminis-trativas compatibiliza con la necesidad degrados de libertad para la gestión de políti-cas, en otro momento el resultado es la fal-ta de claridad, la confusión y una crecien-te dificultad de realización de las activida-des cotidianas.

Como período caracterizado por la inestabi-lidad de la Reforma se identifica claramen-te los últimos cuatro años. Primero, elcambio de gobierno en 2002 y la entradade nuevas autoridades críticas al trabajorealizado en el marco de la Reforma Edu-cativa fue un freno al proceso. Segundo, lasucesión de gobiernos de transición desdeoctubre de 2003 hasta las elecciones de di-ciembre de 2005. Con relación a la entradade nuevas autoridades en el Ministerio deEducación en 2002, los funcionarios cuen-tan que, contrariamente a sus expectativasde relativa continuidad política de la Refor-ma Educativa5, fueron sorprendidos con laactitud de desconfianza y sospecha de lasnuevas autoridades en el Ministerio deEducación, especialmente hacia las perso-nas que hasta entonces habían sido acto-res estratégicos y que controlaban el cen-tro de poder en el Viceministerio de Educa-ción inicial, Primaria y Secundaria. Esa fuela experiencia de los funcionarios del áreade desarrollo curricular desde donde seimpulsaba la Reforma Educativa. Ellos des-criben este momento como la llegada de la“mala suerte”, “el kenchamiento”, en quelas nuevas autoridades entraron con la vi-sión “de que nosotros hacíamos lo que nosdaba la gana, de un equipo que se cree lomáximo”.

En este momento se intensificaron los infor-mes, el control de salidas del Ministerio, el

Una canasta común contra la inestabilidadUno de los cambios importantes durante el

período de inestabilidad fue la consolidaciónde una nueva forma de financiamiento conparte de las agencias de cooperación inter-nacional a través de la creación de una “ca-nasta común”. Esta nueva modalidad modifi-có la incidencia de los proyectos de coope-ración pues al crear un fondo común las res-tricciones de cada uno de los proyectos sediluyeron. Sin embargo, no se avanzó muchodebido a que los grandes financiadores, co-mo por ejemplo el Banco Mundial, decidie-ron no participar sin una previa evaluación delos resultados.

La ex ministra Quiroga explica: “en una ins-titución tan enorme como el Ministerio deEducación es muy complejo trabajar en basea proyectos. El Ministerio es muy grande: tie-ne más de 400 funcionarios y 120.000 do-centes. Es un monstruo. Es el sector másgrande del Estado. Manejar eso con proyec-titos que exigen rendición de cuentas bajomodalidades distintas, en tiempos distintos,es una locura. Desordena absolutamente lagestión. Además, desorganiza los procesos

porque no puedes apuntar a los objetivosdefinidos dentro del Ministerio”.

Es así que con la canasta se abre un espa-cio más flexible para cambiar lo planificadosegún la coyuntura política y la emergenciade demandas políticas: “tiene sus ventajas ydesventajas porque también se puede volvercaótico, depende de cómo las autoridadesmanejan el tema de la planificación y el logrode los objetivos”.

Lograr este acuerdo “implicó un esfuerzode coordinación grande” con diferentes ins-tancias, incluyendo la propia cooperación in-ternacional ya que era uno de los principalesprotagonistas. Según la citada ex ministralos arreglos administrativos fueron largos.Hubo un proceso de armonización y alinea-miento tanto con relación a los donantes in-teresados en participar como respecto a losprocedimientos nacionales. No era poca co-sa: había que “abrir una forma de financia-miento totalmente nueva en el sector”. Estoimplicó lograr acuerdos con la Contraloría,realizar arreglos de alineamiento con el Mi-nisterio de Hacienda, con bancos, y afinarlosen términos de procedimientos, informes yauditorías.

RECUADRO 4.5

5 Debido a que la Ley de Reforma Educativa había sido aprobada en la gestión gubernamental del mismo partido que en esemomento asumía la presidencia. Además, cuentan los funcionarios que también tenían gran expectativa sobre la nuevaautoridad debido a su condición de mujer, indígena y con formación pertinente al área.



HUMANO EN BOLIVIA

298

flictos. El trabajo fue organizado por gru-pos, se seleccionaron temas realizables enseis meses. Se decidió concentrar esfuer-zos en ciertos aspectos. Según la ex minis-tra Mejía, se avanzó en dar paso oficial alacuerdo de una canasta de fondos con losorganismos internacionales para garanti-zar la estabilidad financiera y mayor auto-nomía en el uso de los recursos financie-ros por parte del Ministerio.

Varios funcionarios consideran que ese tiem-po de transición desarticuló el accionardentro del Ministerio. “Lo que estamos vi-viendo ahorita y eso lo ves en cualquierade las áreas… se ha parado toda ejecu-ción… excepto adquisiciones.” El reclamoera que no había política y sí había temorde abrir espacios de deliberación porqueeran considerados políticos. “Ahora todoestá detenido y se vuelve a ver cualquierforma de participación, cualquier forma deopinión, como un sesgo político”.

Pese al ambiente político de convulsión so-cial y la grave inestabilidad política, en es-tos momentos se elabora la EstrategiaEducativa Boliviana (2005-2015), una po-lítica pública de largo plazo. También es elmomento de la creación de una nueva di-rección en el ministerio: la Dirección deEducación Intercultural Bilingüe (2004).

Lo evidente, entonces, es que en lugar de laimagen del Estado como una máquinaque funciona según principios racionalesy técnicos, el Estado se va dibujando comouna constelación de organizaciones enconstante cambio y movidas por accionesque no responden únicamente a princi-pios técnicos ni necesariamente a un or-den jerárquico oficial. Es así que las enti-dades que componen el Poder Ejecutivomoldean sus prácticas y rutinas en res-puesta a las acciones desarrolladas porotras entidades y actores con los cuales serelacionan e interactúan.

4.2 El Estado que construye Estado

Las maneras distintas de ver al Estado,que hemos descrito a partir de cuatro

modelos diferentes pero complementa-rios, se expresan en los procesos concre-tos de formulación e implementaciónde políticas públicas. La realidad especí-fica del Estado boliviano plantea la ne-cesidad no sólo de matizar la perspecti-va racional y tecnócrata, sino en espe-cial de pensar en constelaciones de or-ganizaciones, disputas de poder, tramasnormativas, contingencias y entornospolíticos cambiantes como elementosque (re)orientan y condicionan el cursode las políticas públicas.

En este acápite analizamos los procesosconcretos de formulación e implementa-ción de políticas públicas a partir de las di-ferentes perspectivas teóricas. Nos des-prendemos un tanto de la visión tecnócra-ta del Estado para comprender prácticasdeterminadas que desde el Estado cons-truyen Estado. Para esto nos concentra-mos principalmente en el entramado jurí-dico y organizacional del gobierno central,tomando como ejemplos algunos casos dela Reforma Educativa aunque también re-currimos a otros casos y situaciones delresto del entramado estatal.

a) Del modelo I al II: del Estadotecnócrata al Estado comoconstelación de organizaciones

El modelo del Estado como conjunto de sis-temas racionales y técnicos ha dominadoel diseño de las políticas públicas, princi-palmente aquellas orientadas a la reformade la estructura del Estado. El supuestoque subyace a este modelo es que la defi-nición exacta de las responsabilidades decada organización así como de las respon-sabilidades de cada funcionario asegura lacomplementariedad entre todos y el logrode los resultados deseados. La clave parael funcionamiento del modelo I es queexistan normas desarrolladas que defi-nan claramente los canales de comandode manera que la estructura vertical delEstado opere con un alto grado de preci-sión y coherencia.

La Ley 1178: un entramado de sistemas y funcionesEl gráfico muestra los ocho sistemas que

instauró la Ley 1178 con funciones muy pre-cisas y sus reglamentos.- Planificación de Operaciones traduce

los objetivos y planes estratégicos en re-sultados concretos a corto y mediano pla-zo. Esta programación debe ser integral ycompatible con las políticas sectoriales yregionales (artículo 6).

- Organización Administrativa define yajusta los planes evitando la duplicidad deobjetivos (artículo 7).

- Presupuesto prevé, en función de lasprioridades de la política gubernamental,los montos y fuentes de los recursos finan-cieros para cada gestión anual (artículo 8).

- Administración de Personal determinalos puestos de trabajo efectivamente ne-cesarios, los requisitos y mecanismos pa-ra proveerlos, e implanta regímenes deevaluación y retribución del trabajo (artí-culo 9).

- Administración de Bienes y Serviciosestablece la forma de contratación, mane-jo y disposición de bienes y servicios, paralo cual se define primero la disponibilidadde los fondos (artículo 10).

- Tesorería y Crédito Público maneja losingresos, el financiamiento o crédito públi-co y programa los compromisos y obliga-ciones (artículo 11).

- Contabilidad Integrada incorpora lastransacciones presupuestarias, financie-ras y patrimoniales en un sistema común,oportuno y confiable (artículo 12).

- Control Gubernamental tiene por objeti-vo mejorar la eficiencia en la captación yuso de los recursos públicos y en las ope-raciones del Estado (artículo 13).

Estas normas y sistemas deberían ser im-plementados por las siguientes entidades: elMinisterio de Hacienda, a cargo de los siste-mas de planificación y sistemas contables;la Contraloría General de la República, órga-no rector del Sistema de Control Guberna-mental y del Sistema de Control Externo; ylos entes gubernamentales responsablespor los controles internos. La Ley señalabaademás que los sistemas debían aplicarse atodas las entidades del sector público. El Mi-nisterio de Planeamiento y Coordinación,por su parte, estaría encargado de velar y di-rigir este proceso.Aunque las facultades de cada ministerio

se modifican con el cambio de la direc-ción gubernamental, la Ley de Organiza-ción del Poder Ejecutivo de 2006 mantie-ne el espíritu planteado por la Ley 1178 yestablece que el Ministerio de Planifica-ción del Desarrollo está encargado de“ejercer las facultades de órgano rectorde los Sistemas Nacionales de Planifica-ción, Inversión Pública y Financiamien-to” y “realizar el seguimiento de los siste-mas nacionales de Inversión Pública dePlanificación y Financiamiento” (LOPE,21 de febrero, 2006).

RECUADRO 4.6

PLANIFICACIÓN EJECUCIÓN CONTROL

Sistema dePlanificación de

Operaciones

Sistema deOrganizaciónAdministrativa

Sistema dePresupuesto

Sistema deAdministración

de Personal

Sistema deAdministración deBienes y Servicios

Sistema de Tesoreríay Crédito Público

Sistema de ContabilidadGubernamental Integrada

Sistema deControl Gubernamental


301

dos por la Ley 1178 estuvo penetrada porlas prácticas y culturas burocráticas de losfuncionarios que debían dar vida al entra-mado jurídico. La evaluación de los funcio-narios en varios entes del Poder Ejecutivo,y específicamente en el Ministerio de Edu-cación, sobre los resultados de la Ley 1178es que su implementación no logró másque aumentar la complejidad y dificultar eltrabajo cotidiano de gestión pública. Así seentiende esta radical expresión: “si hubieraque cumplir con todos los controles previosy procedimientos administrativos sería im-posible trabajar en el sector público”6.

Además de problemas en el mismo entra-mado jurídico, como vacíos legales o exce-siva reglamentación, el grado de interde-pendencia entre las entidades en la imple-mentación de las normas administrativashace que las prácticas desarrolladas en ca-da una interfieran en las otras. Los funcio-narios son los primeros en señalar la res-ponsabilidad compartida entre los entesgubernamentales en la generación de un“sistema administrativo pesado”.

Según ellos, uno de los principales proble-mas reside en la cultura administrativa do-minante en el país. En vez de estar orien-tada a la búsqueda de soluciones para lo-grar una gestión eficiente, las prácticas co-tidianas no agilizan los procedimientosadministrativos. Los entrevistados señala-ban que si bien la Ley 1178 pretendía unmejor control de los recursos del Estado yuna mayor responsabilidad por parte delos servidores públicos, las prácticas de losfuncionarios, tan apegados a la letra de laley y tan inflexibles con los requisitos ad-ministrativos, lograban solamente obsta-culizar los procesos de gestión.

Es tan fuerte esta cultura administrativa queen la aplicación de la Ley 1178 prevalecióuna práctica persecutoria cuando la mis-ma Ley otorga criterios más amplios parala evaluación de la probidad de las decisio-nes públicas. En efecto, el artículo 33 pre-

vé la necesidad de grados de libertad en latoma de decisiones al eximir de responsa-bilidad administrativa, ejecutiva o civil alos funcionarios “cuando se pruebe que ladecisión hubiese sido tomada en procurade mayor beneficio y en resguardo de losbienes de la entidad”7. Sin embargo, esteartículo ha sido prácticamente olvidadodando paso a la aplicación inflexible de lanorma. Una de las consecuencias es el cre-ciente temor de parte de los funcionariospúblicos de cometer un error y que éste seconvierta en delito.

Los ideales y esfuerzos de institucionalización

La institucionalización de las normas admi-nistrativas en los distintos entes guberna-mentales fue un proceso difícil y paulatino.Para emprender esta tarea se desplegaronintensos esfuerzos para cambiar la cultura


300

En el país se han llevado a cabo numerososintentos para cristalizar un entramado or-ganizacional con atribuciones y límitesbien definidos. La Ley 1178 constituyó eneste sentido un instrumento legal que pro-pone un modelo de gestión pública a par-tir de sistemas de administración y con-trol de los recursos del Estado. Se intentó,por tanto, generar un instrumento legalque a partir de la creación de sistemas ins-taurara una burocracia en la que cada en-tidad cumpliera funciones claramente de-finidas y articuladas entre sí. Habría enti-dades encargadas del proceso de planifi-cación, otras encargadas de la ejecución yotras del control. Este proceso de gestión,además, debería estar sujeto a las deman-das de la sociedad que se recogerían demanera articulada y organizada desde lolocal, departamental y nacional.

La Ley 1178, enmarcada en las reformas delEstado de primera generación, pretendióevitar el uso discrecional de los bienes pú-blicos y lograr mayores niveles de eficien-cia, eficacia y transparencia en las polí-ticas y toma de decisiones gubernamen-tales, así como ejercer control sobre lasmismas. Aliendre (2004) considera, porello, que este cambio radical en el uso ymanejo de los recursos del Estado respon-día a un profundo sentido democrático yemergió como respuesta a 18 años de go-biernos de facto y de un uso indiscrimina-do de los recursos. No es casual por esoque los primeros intentos de reformar lagestión del Estado surgieran con el retor-no a la democracia (1982). Un primer in-tento se dio en 1984 cuando se elaboróun proyecto de compra de bienes, contra-tación de servicios, contabilidad fiscal ycontrol gubernamental. Producto de es-tos esfuerzos previos y de experiencias enotros países de América Latina, se pusoen vigencia en 1990 la Ley 1178 de Admi-nistración y Control Gubernamental queplanteó para la reorganización de la admi-nistración del Estado ocho sistemasorientados a implementar y articular elproceso de gestión en el Estado boliviano(ver Recuadro 4.6).

Observamos, entonces, que la Ley 1178 en-cabezó un entramado jurídico que teníapor objeto consolidar un entramado orga-nizacional de instituciones que tuvierantareas claramente preestablecidas. Sepensaba entonces al Estado como un sis-tema, como una maquinaria en la que unapieza articulada a la otra lograría un fun-cionamiento adecuado de la relojería.

Si bien el espíritu de esta norma tuvo comoprincipal objetivo trasparentar, clarificar ylograr una mejor gestión del Estado, lossupuestos sobre los que se asienta nosiempre corresponden a la realidad másmóvil y fragmentada. Las organizacionesque componen el Estado no funcionan ynunca funcionarán como sistemas queoperan en un sentido estrictamente técni-co. Aunque muchos de los principios ra-cionales confirman su importancia en laconstrucción de los entramados guberna-mentales y en la coordinación de la ges-tión de política pública, no se puede per-der de vista que son las prácticas cotidia-nas de actores ubicados en las redes orga-nizacionales las que confieren realidad alos enunciados normativos.

A partir de esta visión sobre el entramadoorganizacional con culturas burocráticasdiversas se descarta la suposición de quelas decisiones políticas fluyen sin contra-dicciones a través de las líneas de coman-do, tal como supone la visión del Estadocomo sistema técnico. Lo que propone-mos, entonces, es que la traducción de lasnormas jurídicas en acciones es permea-ble por los valores, rutinas y prácticas queimprimen los actores en el momento degestionar la política pública. Es así que lacoordinación entre organizaciones confunciones específicas, culturas burocráti-cas diversas y con grados de autonomíaen sus actividades cotidianas constituyeuno de los principales retos de las iniciati-vas de política pública.

Implicaciones y problemas de gestión

Planteamos, entonces, que la implementa-ción de los sistemas de gestión introduci-

6 Citado por Campero (2005).7 El artículo 33 de la Ley 1178 dispone: “No existirá responsabilidad administrativa, ejecutiva ni civil cuando se pruebe que la

decisión hubiese sido tomada en procura de mayor beneficio y en resguardo de los bienes de la entidad, dentro de los riegospropios de operación y de las circunstancias imperantes al momento de la decisión, o cuando situaciones de fuerza mayororiginaron la decisión o incidieron en el resultado final de la operación.”

Un Estado que produce papelUn decreto y medio por día, siete por honorable. Ésa es la

proporción en la cual el Estado boliviano produce normas es-critas. El dato no es irrelevante: desde que Víctor Paz Esten-ssoro asumió la Presidencia de la República el 6 de agosto de1985 hasta que culminó la gestión de Eduardo Rodríguez Velt-zé el 21 de de diciembre de 2006 se emitieron desde el PoderEjecutivo un total de 7.539 decretos supremos. El CongresoNacional, por su parte, aprobó durante ese período 2.572 le-yes. Se trata, sin duda, de una tendencia que expresa no sólouna suerte de “fiebre normativa”, sino también algo que podríallamarse la “cultura estatal del papel”. Empero, este fenómenoexpresa algo más profundo como rasgo de la estatalidad boli-viana: la producción caótica de regulaciones que se sucedeny/o complementan unas a otras, como es el caso de la Ley deParticipación Popular y la legislación sucesiva que la regla-menta, complementa y modifica, como se verá más adelante.La implicación de una legislación tan ampulosa y discontinuahace en muchos casos incomprensible la normativa e impide elseguimiento de su implementación y cumplimiento.

RECUADRO 4.7


303

Obras con Empleos. En el periodo 2003-2005 se decidió ampliar los objetivos deldecreto y otorgarle además la función dehacer seguimiento a la ejecución del GastoCorriente. Se observa, entonces, que lapropia normativa jurídica fue cambiando yredefiniendo sus objetivos y, con ello, cam-biando las metas de las entidades que suimplementación creaba. Así, el Sistema deSeguimiento y Evaluación de la Gestión Pú-blica por Resultados (SISER), entidad crea-da mediante el primer decreto, pasó en unprimer momento a hacer seguimiento a lagestión por resultados, luego velar por pla-nes de empleo y finalmente supervisar ele-mentos referidos al gasto y la inversión.

Paralelamente a este proceso de consolida-ción del entramado jurídico-administrati-vo, en el Ministerio de Educación se iniciótambién un proceso de planificación másarticulado. Fue en 1998-1999 que se im-plementó una propuesta de planificaciónestratégica. Se apuntó, además, a capaci-tar a los funcionarios en nuevos procedi-mientos de programación, así como en losmecanismos de seguimiento y evaluaciónde los Programas de Operaciones Anual(POA9). Por otra parte, se pusieron en mar-cha las unidades de gestión y reforma(UGR) encargadas de la coordinación decada ministerio con el Ministerio de Ha-cienda y el Ministerio de la Presidencia.

El Ministerio de Educación implementó, porsu parte, un sistema de planificación yevaluación como un instrumento geren-cial que buscaba una mejor articulaciónde los procesos de planificación entre losobjetivos de mediano plazo, los procesosde programación anual, la ejecución deactividades y la evaluación de los resulta-dos y del presupuesto. El objetivo era me-jorar la conducción del Programa de Re-forma Educativa con la racionalización enla asignación y utilización de los recursos.

Este esfuerzo implicaba cambios en la cultu-ra organizacional tanto en la programa-ción como en la evaluación de los resulta-dos. Por una parte, se debía implementar

un proceso de planificación estratégicaque estableciera la misión y objetivos de lainstitución; por otra parte, una Programa-ción Operativa Anual que definiera los ob-jetivos específicos, las actividades, tarease insumos, fechas de inicio y fin de las ac-tividades, y la unidad y responsable de ca-da actividad. También debían especificar-se las partidas presupuestarias, los finan-ciadores y las categorías de gasto.

El proceso de elaboración del POA requeríade los funcionarios nuevas capacidadesde análisis de objetivos, identificación deactividades y tareas en un proceso recu-rrente de reevaluación de los objetivos lo-grados y redefinición de nuevas activida-des. También requería el desarrollo de ca-pacidades de elaboración de informes pe-riódicos y de participación en reunionesde evaluación bajo la coordinación de téc-nicos especializados.

Las reformas administrativas también intro-dujeron sistemas de información y decontrol computarizados. Estas iniciativasestaban orientadas a la adquisición de in-formación sobre el número de escuelas,de profesores y de los recursos transferi-dos además de otros datos de la adminis-tración financiera. El objetivo principal dela modernización de los sistemas de ges-tión y administración era lograr la planifi-cación y evaluación continua de las escue-las y profesores introduciendo mecanis-mos y sistemas de contabilidad y controlque revirtieran históricos procesos sincontrol

10. Estas iniciativas de innovación

tecnológica fueron financiadas principal-mente por las agencias internacionales.

Dificultades de modernización

Si bien la implementación de estas normas yprocesos administrativos tenía como obje-tivo promover mayores niveles de eficien-cia, los funcionarios percibían estos cam-bios como procesos de excesiva centraliza-ción e inflexibilidad que sólo lograban difi-cultar la realización de sus actividades.


302

burocrática. Sin embargo, como veremos,la adopción de nuevas prácticas y rutinasadministrativas y de control generó resul-tados muchas veces contrarios a los espe-rados. Continuamos explorando este pro-ceso a partir de la experiencia de los fun-cionarios del Ministerio de Educación.

En el marco de la Ley de DescentralizaciónAdministrativa, la Ley de Participación Po-pular y la Ley 1178, la Reforma Educativaplanteó, como uno de sus objetivos centra-les, promover la eficiencia del sistema edu-cativo a través de la reestructuración delMinisterio de Educación, la redefinición desus actividades y procedimientos de plani-ficación, inversión y sistemas contables,así como una mayor transferencia de fun-ciones administrativas a los gobiernos lo-cales y a las unidades educativas.

Este proceso de institucionalización se dioparalelamente a la configuración de unnuevo marco jurídico. En efecto, poner enmarcha la Ley 1178 requería la aprobaciónde decretos supremos y decretos regla-

mentarios que se fueron dictando poco apoco y algunas veces superponiendo unosobre otro, es decir, no siempre se hablade procesos acumulativos sino de cam-bios de dirección dependiendo de la ges-tión gubernamental, del financiamiento,del empuje de algunas instancias e inclu-so de personas involucradas en el entra-mado estatal8.

El siguiente gráfico, enfocado en las normasque regulan la carrera administrativa, se-ñala la amplia normativa establecida alrespecto así como las modificaciones rea-lizadas en el período 1990-2003.

Así vemos, por ejemplo, que en 1999 seaprobó el Decreto Supremo Nº 25410 conel objeto de promover una gestión por re-sultados, destinada a cumplir los Planes yPolíticas de Desarrollo Nacional. Dos añosmás tarde, este decreto fue modificadoparcialmente (D.S. Nº 26255, 2001) y es-ta vez el énfasis estaba dirigido a lograrmayor seguimiento de la ejecución de lainversión pública, vinculada al Plan de

8 Para mayor detalle ver Campero (2005).

GRÁFICO 4.8 Leyes, reglamentos y resoluciones que norman la Carrera Administrativa (1990 - 2003)

Modificaciones alReglamento de

responsabilidad porla función pública

(DS 26237)29/6/2001

Ley SAFCO(1178)

20/7/1990

Reglamento para la contrataciónde profesionales independientes,

firmas de auditoría externa oconsultoría especializada(Norma CE-09 ControlaríaGeneral de la República)

Norma de la PlanificaciónParticipativa Municipal

(RS 216961)23/5/1997

Aprobación del Reglamentode la Responsabilidad de

la Función Pública(Anexo al DS 23318-A)

3/11/1992

Reglamento por laResponsabilidad dela Función Pública

(DS 23318-A)3/11/1992

Normas básicasdel Sistema Nacional

de Planificación(RS 216779)21/7/1996

Sistema Nacionalde Inversión Pública

(RS 216768)18/6/1996

Regulación delartículo 2 del DS 26237

(DS 27276)11/12/2003

Fuente: Elaboración propia sobre labase de datos de ForoDac (2007).

9 Los programas de operación anual fueron también mecanismos de planificación establecidos en la Ley 1178.10 Como ya se mencionó, hasta 1993 el Ministerio de Educación no contaba con información sobre el número de escuelas, de

profesores, de supervisores, de estudiantes; por ello, tampoco se podían identificar a los “profesores fantasmas”.


305

Así, este modelo presupone que los diseña-dores de política pública toman decisionesde acuerdo a principios racionales. Segúneste modelo, existirían pasos precisos a se-guir: primero, definición de objetivos porniveles; segundo, a partir de informaciónamplia y confiable, establecimiento de lasalternativas posibles de acción; y tercero,luego de comparar sistemáticamente estasopciones, evaluando los costos y benefi-cios, se definiría la mejor opción.

En contraposición a esta perspectiva racio-nal y técnica, el proceso de toma de deci-siones en la cotidianeidad es eminente-mente político, pues implica procesos denegociación, pugnas de poder, generaciónde alianzas y, consecuentemente, de ene-migos. Por lo tanto, el proceso de toma dedecisiones es más gradual y normalmentecontingente y situacional, y es objeto deconstantes ajustes tentativos. Muchas ve-ces quienes toman las decisiones no cuen-tan con la información necesaria, por lotanto, no es el análisis técnico exhaustivoel que orienta las decisiones. Normalmen-te se busca la información disponible(siempre limitada y parcial) y se van ajus-tando las decisiones continuamente. Con-tingencias interactúan en la toma de deci-siones mucho más frecuentemente de loque el modelo racional y técnico es capazde anticipar. Además, rara vez los objeti-vos están claramente definidos y éstos,más bien, se van aclarando en el proceso.El resultado es que las políticas avanzanpor etapas y nuevos eventos redefinen lasmetas así como los cursos de acción. Parailustrar esta realidad analizamos los pro-cesos de planificación que distan muchodel modelo racional y técnico que subyacea la normativa.

Una realidad que se contrapone al modelo racional

Tal como establece la Ley 1178, la toma dedecisiones debe ser un proceso ascenden-te y eminentemente técnico desde los di-ferentes entes gubernamentales, de ma-

nera que se pueda alcanzar la unidad y ca-rácter integral de la planificación nacionalexpresada en el presupuesto nacional.

Para el funcionamiento anual de los siste-mas de Programación de Operaciones, Orga-nización Administrativa, Presupuesto y Te-sorería y Crédito Público, los sistemas nacio-nales de Planificación e Inversión Públicacompatibilizarán e integrarán los objetivos yplanes estratégicos de cada entidad y losproyectos de inversión pública que deberánejecutar, con los planes de mediano y largoplazo, la política monetaria, los ingresos al-canzados y el financiamiento disponible,manteniéndose el carácter unitario e inte-gral de la formulación del presupuesto, de latesorería y del crédito público (artículo 18,Ley 1178).

La Ley 1178 establece cómo debe ser el pro-ceso de toma de decisiones. En los artícu-los 1, 17, 18, 21 y en el Sistema de Planifi-cación Nacional (Sisplan11) se detallan losmecanismos que debe seguir la planifica-ción a nivel nacional, departamental ymunicipal. De acuerdo a esta norma esimprescindible considerar:

– Una visión de largo plazo en la que se esta-blecen los objetivos y políticas a partir dela identificación de potencialidades y res-tricciones

– Una programación de mediano plazo queimplica la operacionalización de esos pla-nes expresándolos en acciones medianteel cálculo de recursos financieros.

Pese a esta estructura legal y organizacional,los procesos reales de programación deoperaciones y formulación y aprobaciónpresupuestaria en los diferentes entes gu-bernamentales no siguen los principios deplanificación definidos por el marco jurídi-co. La elaboración de los POA no sólo ocu-rre fuera de los plazos definidos legalmen-te, sino que además pasa por decisionescontingentes en procesos continuos de ne-gociación de tiempos y presupuestos entrelos equipos técnicos y los administradores.


304

Una de las funcionarias del Ministerio de Edu-cación relata las crecientes exigencias ad-ministrativas para la realización de una delas actividades más recurrentes en el proce-so de reformas políticas, técnicas y admi-nistrativas: el taller. Según los relatos de lostécnicos, el problema para la realización detalleres reside en la definición de exigen-cias administrativas que no toman en con-sideración las dificultades de coordinacióny de organización de este tipo de actividad:“teníamos que organizar un taller, que [re-quería] de especialistas como, por ejemplo,un técnico en lenguaje. La construcción dela lista toma tiempo y nos piden tener la lis-ta consolidada para realizar los trámitescon un plazo de por lo menos un mes. Nun-ca logramos cumplir este requisito”.

Los relatos muestran un proceso de crecienterigidez de las normas administrativas. Losfuncionarios sentían que el sistema se fuecerrando y volviendo más pesado, con me-nos márgenes de gestión. “Antes aceptabanque tengamos el número [aproximado] depersonas con el cual se va hacer el taller, pa-sajes y viáticos; o sea, era información bási-ca, no exacta. Hoy nos piden exacta, enton-ces es imposible, y siempre en el taller no vi-no alguien”. Más todavía: “antes no nos exi-gían que hagamos un informe de justifica-ción con respaldos y más respaldos, sinosimplemente que informemos que no asis-tió era suficiente y automáticamente el pa-saje y el viático se revertían; hoy en día de-bemos tener un informe de justificación depor qué no asistió; y tenemos que asumir elcosto de la devolución del pasaje”.

En esas condiciones, la cotidianidad del Mi-nisterio es descrita como “plagada de tran-cas o bloqueos”. Según los entrevistados,trabajar en el sector público es estar tranca-do, estar bloqueado como sujeto de Estadopor falta de mecanismos para la adecuaciónde la planificación a las realidades localesdel país: “por cualquier gasto que tiene quehacerse en administración, tiene que habertres cotizaciones; en centros urbanos no esmucho problema, pero en áreas rurales, lasfacturas, las cotizaciones y todo eso no fun-ciona y eso ha sido una tranca. Debería pre-verse la posibilidad de emitir ciertos reci-bos, que tengan cierta validez, pero no se hi-zo. Es ahí que veo falta de anticipación de loque podían significar concretamente, en lapráctica, ciertas normas. Desde las oficinascentrales se pierde la perspectiva de lo quepasa concretamente en la parte local”.

Así, los sistemas de administración son ex-perimentados como rígidos y formuladospor tecnócratas que no conocen la realidadde la gestión pública y que, por lo tanto, laidealizan bajo supuestos irreales. Los fun-cionarios observan, además, la baja adap-tabilidad a la realidad particular de las acti-vidades, el lugar de ejecución entre otrascondiciones particulares. Ellos apuntan alas desventajas de contar con procedi-mientos uniformes y poco flexibles antelas diferentes características de las entida-des gubernamentales.

b) Del modelo I al III: del idealracional y técnico a la políticaburocrática

La imagen del Estado como estructura verti-cal, dirigida por autoridades que tomandecisiones políticas y controlan la puestaen marcha de la maquinaria, pone énfasisen patrones de autoridad y procesos de di-rección, disciplina y subordinación de losfuncionarios. Desde esta visión del Estadola preocupación central radica en diseñarsistemas que aseguren que las órdenes le-galmente estipuladas desde las altas esfe-ras de decisión política sean ejecutadaspor las entidades correspondientes.

Un chasqui en el MinisterioLa oficial de proyectos sociales del Banco Mundial, que im-

pulsa proyectos en el Ministerio de Educación, relata que en-contró la solución para agilizar el proceso de pago en esta en-tidad. Contrató, con la autorización de la autoridad máxima delMinisterio, una persona para hacer de “corredora”, como en eltiempo de los chasquis, y así agilizar los procedimientos admi-nistrativos que toman en promedio y a nivel urbano ¡23 pasos!pero que sin embargo tardan ¡de uno a dos meses!

RECUADRO 4.8

11 Dictado mediante Resolución Suprema Nº 216779 del 26 de julio de 1996.


307

cada año donde se hace el trabajo técnicofino, (pero) ahí vienen las tijeras y, a ve-ces, de gente no técnica, con recortes malhechos”.

Si por un lado la construcción de los instru-mentos de planificación no sigue una lógi-ca técnica estricta, por el otro tampoco seconfirma el supuesto de compromiso delgobierno con el presupuesto anual apro-bado. Una ex directora de área del Minis-terio de Educación cuenta al respecto: “elPOA este año lo he deshecho, lo he destro-zado; he movido plata de aquí para allá.Porque es parte del proceso de acción, haycoyunturas que te modifican terriblemen-te el POA, como es el caso de los conve-nios que se van haciendo en función de laspresiones (sociales) y ese tipo de cosas, re-sulta que hay cosas que has planificadoque pierden vigencia”.

Lo mismo ocurre en el Ministerio de Finan-zas. El hecho de tener el presupuestoanual aprobado no garantiza el desembol-so de los recursos comprometidos. Lospagos anuales del Ministerio de Finanzassiguen criterios distintos de los estableci-dos en el presupuesto anual. Los proble-mas de flujo de recursos son comunes ypueden ser ocasionados por múltiplesproblemas. Montes (2003, citado enCampero, 2005) señala como uno de ellosla suspensión del apoyo de la cooperacióninternacional.

Los planes anuales elaborados por los minis-terios son tomados en cuenta sólo de for-ma marginal por el Ministerio de Finanzaspara evaluar las propuestas presupuesta-rias de los ministerios. Las decisiones pre-supuestarias se basan, más bien, en la eje-cución pasada y en factores políticos. Noson discusiones técnicas con base en in-formación sistemática de los resultadosde programas las que definen las negocia-ciones presupuestarias. La toma de deci-siones sobre “qué hacer” y “cómo hacer”es, por lo tanto, un proceso desordenado,constantemente modificado y marcadopor factores políticos, técnicos y adminis-trativos, distando mucho del proceso tec-nocrático y lineal establecido en la ley.

c) Del modelo I al IV: de laabstracción técnica a la políticapública inmersa en entornos políticos

El supuesto de que los entornos políticos noafectan de manera significativa el diseño eimplementación de políticas públicas res-tringe seriamente la posibilidad de com-prender los procesos reales de construc-ción estatal. En contraposición, el modelodel Estado inmerso en entornos políticosformados por actores sociales con intere-ses, ideologías y recursos organizativospara influir en el proceso de toma de deci-siones permite comprender los dilemasde la formulación e implementación depolíticas públicas.

La distribución de poder en la sociedad defi-ne las condiciones para la disputa sobrelas decisiones estatales que, a su vez, afec-tan la distribución de poder en la socie-dad. Este proceso de pugna política entreactores dentro y fuera del Estado es conti-nuo, existiendo siempre la posibilidad dereversión de decisiones tomadas previa-mente. La construcción gradual y muchasveces contradictoria de las normas legaleses, en parte, el resultado del hecho de queéste es un proceso que no está libre de laspresiones políticas ejercidas por los acto-res cuyos intereses son directamente afec-tados por las mismas. También intervie-nen en la construcción del entramado jurí-dico problemas de coordinación entre lasdistintas leyes elaboradas desde diferen-tes entes gubernamentales. De la mismamanera, el tiempo que toma la reglamen-tación afecta los resultados de las mismas.En el caso que nos ocupa, el entorno polí-tico de la política educativa estuvo marca-do principalmente por el conflicto entre elgremio de maestros y los promotores de laReforma.

El magisterio versus la Reforma

La pugna de poder entre los actores del sec-tor educativo se caracterizó por una dis-tancia tan grande entre magisterio y téc-nicos del Ministerio que Grindle (2004) la


306

Una funcionaria describe el proceso de la si-guiente manera: “se supone que los POAse aprobaban cada fin de año y que se em-pezaba a ejecutar en enero. Nunca sucedíaeso. Normalmente los POA se aprobabanen marzo. En algunos años el POA fueaprobado en agosto, no habíamos tenidoPOA aprobado todo ese año. Una barbari-dad, porque tú has planificado para ese

año y vas recorriendo, recorriendo y des-pués te evalúan y te dicen: no has gastado”.

Una vez que los equipos técnicos elaboransus POA, relata una ex funcionaria, “al-guien del equipo de planificación del Mi-nisterio une los POA de cada unidad téc-nica y entra a tachar lo que sobra, sin nin-guna lógica en algunos casos. Es en el mo-mento de presupuestar lo que se va gastar

El proceso de planificación en el EstadoSegún la normativa, los procesos de toma

de decisión en el Estado deben regirse porlos siguientes principios: - Integralidad: interrelación e interdependen-

cia del ámbito económico, el ámbito socialy el uso racional de los recursos naturales.

- Subsidiariedad: organización administra-tiva descentralizada de las actividades deplanificación.

- Participación social: en todas sus fases,etapas y niveles.

- Equidad: tomando en cuenta la diversidadsocial y territorial.

- Eficiencia: optimización de los planes,programas y proyectos en el uso de los re-cursos para maximizar la satisfacción de lademanda social. En este proceso deben participar todas las

entidades gubernamentales y las decisionesarticularse entre sí, es decir, se requiere unacorrelación entre las demandas que provie-nen desde lo local y los planes de gestiónque se formulan a nivel nacional, departa-mental y local. Para lograr esto, la ley prevéun conjunto de actores que deben entrar enpermanente coordinación para la formula-ción de los planes de gestión y administra-ción del Estado.

RECUADRO 4.9

Nivel Nacional

Consejo de Desarrollo Nacional: dictamina el Plan Generalde Desarrollo Económico y Social de la Républica.

Ministerios: formulan planes en el marco del Plan General de desarrollo.

Secretarías nacionales participan en la elaboraciónde los planes de su Ministerio.

Consejo Departamental aprueba, controla y evalúa elPlan de Desarrollo Departamental y establece mecanismosde concertación entre el nivel departamental nacional.

Prefecto: formula Plan de Desarrollo Departamental.

Unidad Técnica de Planificación Departamental que facilita los flujosde información entre el nivel departamental, Municipal y Nacional.

NivelDepartamental

Concejo Municipal elabora el Plan de Desarrollo Municipal (PDM).

Alcalde, elabora, formula y ejecuta el PDM.

Comité de Vigilancia que vela para que las prioridades definidas porlas OTB sean tomadas en cuenta en la elaboración de los POA y PDM.

Comunidades campesinas y Pueblos Indígenas que jerarquizansus necesidades y demandas para la elaboración del PDM.

Nivel Local

Fuente: Sistema de Planificación Nacional (SISPLAN).



309

cambiar el escenario de paralización quecaracterizó los primeros años de imple-mentación de la Reforma. Ésta tambiénabrió nuevos espacios de concertación enlos niveles locales. Y se optó por el mejora-miento de la infraestructura educativa y elequipamiento de escuelas. Los municipiosy los gobiernos departamentales son losactores con los cuales cada vez más el Mi-nisterio interactúa y negocia la implemen-tación de la política educativa, como ana-lizaremos en el siguiente acápite al abor-dar las relaciones entre el Ministerio y elentramado organizacional local.

La pugna de poder entre el gremio del ma-gisterio y los reformadores (autoridades ytécnicos de la Reforma) marcó los ritmosdel proceso, los resultados logrados asícomo su propio destino. La pérdida de es-pacio del gremio de los maestros en elproceso de diseño e implementación dela política educativa potenció la fuerteoposición por parte de este sector a lasiniciativas de cambio. Es así que los avan-ces de la Reforma estuvieron fuertementecondicionados por esta pugna política, es-tableciendo momentos de paralización,momentos de aceleración de los cambiosy momentos en que la legitimidad de lanueva orientación educativa fue fuerte-mente cuestionada. En los últimos años,el gremio del magisterio fue gradualmen-te restableciendo su posición política conrelación a la política educativa mientraslos técnicos de la Reforma perdieron po-der como centro de decisión. En este pro-ceso de recomposición de la relación defuerzas entre los actores sociales, la entra-da de un profesor normalista y ex dirigen-te del magisterio urbano como Ministrode Educación en enero de 2007 es un hitoen la redefinición de los lineamientos dela política educativa. Con este cambio seproduce un nuevo giro en la política edu-cativa gestada durante el primer año delgobierno de Evo Morales y expresada enel Proyecto de Ley Educativa Avelino Siña-ni-Elizardo Pérez. En el Recuadro 4.12 sereproduce un cuadro comparativo con loslineamientos de la Ley de Reforma Educa-

tiva y los expuestos en la nueva propuestade ley de 2006.

Los ejemplos de cómo los entornos políti-cos afectan las políticas públicas son mu-chos y se los puede identificar en todoslos entes que forman el entramado esta-tal. A continuación analizamos el caso dela Ley INRA, que ilustra ejemplarmentelas dinámicas políticas que interactuaroncon la construcción de la ley de tierras. ElRecuadro 4.13 describe las dinámicaspolíticas que marcaron la aprobación yanulación del Decreto Supremo 27457sobre la estructura organizacional de lasprefecturas que tuvo una duración de só-lo 27 días.

La Ley INRA: un ejemplo de la relaciónentre “política” y política pública

El caso de la Ley del Instituto Nacional de Re-forma Agraria (Ley INRA) nos ayuda amostrar cómo las dinámicas políticas en-tre actores fuera y dentro del Estado inter-actúan con la formulación e implementa-ción de políticas públicas. Esta Ley graficalas dinámicas de tensión y disputa alrede-dor de las imposiciones fiscales, las nego-ciaciones con el Estado y resistencias degrupos afectados.

El magisterio se moviliza en contra de la Reforma EducativaFuente: La Razón.

RECUADRO 4.10

Dos propuestas educativas, muchos desencuentros (entre 1992 y 1994)

Ley de Reforma EducativaCausas de la crisis educativa:

- Ineficiencia del sistema.- Control casi absoluto de los sindicatos

de maestros.- Administración débil del sistema.- Capacidad local débil.

Fundamentos:La educación es universal, gratuita en todoslos establecimientos públicos y obligatoria anivel primario.

Meta:Desarrollar capacidades y competencias.

Objetivo:Ubicar la educación boliviana al nivel necesa-rio para enfrentar los desafíos de cambio en elpaís y en el mundo.

Propuesta organizacional:El Congreso Nacional de Educación debe serconvocado cada cinco años; sus recomenda-ciones y conclusiones constituyen insumospara el desarrollo de la educación.

Congreso Nacional de EducaciónCausas de la crisis educativa:

- Penetración colonialista etnocéntrica.- Ausencia de una política nacional.

Fundamentos:- La educación es un derecho fundamental.- Es obligatoria en todo el sistema.- Es un instrumento para ayudar al proceso

de liberación nacional.Meta:Construir un Estado democrático,plural y socialista, nacido de nuestrasraíces culturales e históricas.Objetivo:Fortalecer la conciencia integral declase, cultura, género y región para ladefensa de la identidad, la soberaníanacional y la autodeterminación delpueblo boliviano.Propuesta organizacional:El Congreso Nacional de Educacióndebe ser el nivel máximo dedeliberación y de toma de decisionesen la educación boliviana.

Fuente: Contreras y Talavera (2003).

definió como “organizaciones viviendoen dos mundos distintos”. Entre otros,uno de los conflictos entre ambas partesfue la introducción de una nueva metodo-logía de promoción en las normales basa-da en el concurso de méritos, el entrena-miento y formación que ya no estaría ba-jo la dirección de los Institutos NormalesSuperiores. Pero el reclamo más impor-tante del magisterio fue la decisión de losreformadores de excluir al magisterio delas decisiones y de no haberlos hecho par-tícipes del diseño de la reforma que se de-seaba implementar. Las áreas de conflictoentre el magisterio y el equipo que elabo-

raba la reforma atravesaban desde losmedios hasta los fines que se perseguían.Así lo refleja la tabla siguiente que sinteti-za las áreas de conflicto con el magisterioexpresadas en el Congreso Nacional deEducación del año 1992 y los resultadosestablecidos en la Ley de Reforma que re-flejan la posición de quienes fueron partí-cipes de dicha normativa.

Mientras el gremio de los maestros perdíaespacio en el proceso de reforma, los pa-dres de familia fueron ganando más prota-gonismo. Sin embargo, los “incluidos” noposeían la fortaleza organizativa de los“excluidos” y, por lo tanto, no lograron



311

RECUADRO 4.12

La Ley de Reforma Educativa y el Anteproyecto Avelino Siñani-Elizardo Pérez

Reforma EducativaBases:

1. Es la más alta función del Estado y es suobligación sostenerla y controlarla.

2. Es universal, gratuita y obligatoria.3. Es democrática, intercultural y bilingüe.

Objetivos:1. Situar a la educación boliviana a la altura

de las exigencias de los procesos decambio del país.

2. Organizar un sistema educativo nacionalcapaz de renovarse e incorporar lasinnovaciones tecnológicas y científicas.

3. Garantizar la igualdad de los derechos dehombres y mujeres.

4. Construir un sistema educativo intercul-tural y participativo que posibilite el acceso de todos los bolivianos.

Mecanismos de participación popular:Juntas escolares, juntas de núcleo, honorables consejos y juntas municipa-les, consejos departamentales, educati-vos, de pueblos originarios, consejonacional de educación y congreso.Niveles:Preescolar, primario y secundario.

Propuesta Avelino Siñani-Elizardo PérezBases:

1. Es la más alta función del Estado y es su obligación sostenerla, regularla ygarantizarla.

2. Es descolonizadora, antiimperialista,antiglobalizante y liberadora.

3. Es intracultural, intercultural y plurilingüe. Objetivos:

1. Promover la unidad del Estado plurinacional boliviano respetando ladiversidad frente a la globalización.

2. Consolidar el sistema educativo plurinacional con la directa participación de las organizaciones sociales.

3. Formar personas con identidad conscientes de la diversidad territorial,social y cultural.

4. Desmercantilizar la educación yuniversalizar los saberes propios para una educación desde las identidadesculturales.Mecanismos de participación popular:Consejos comunitarios de unidadeducativa, de núcleo, zonales, regionales,de pueblos originarios, plurinacional,congreso plurinacional de educación.

Niveles:Educación en familia, comunitaria,vocacional y productiva.

Fuente: La Razón, 28 de enero, 2007.

RECUADRO 4.11

El sindicato de maestros: una organización fuerte El sindicato de maestros, al igual que una

institución del Estado, tiene una forma com-pleja de organización en la que se distinguenniveles locales, departamentales y naciona-les, con funciones específicas, canales regu-lares de comunicación y resolución de pro-blemas, normas para la elección de autorida-des y sanciones para quienes se alejen delmarco de las decisiones establecidas por elsindicato.

En el nivel local los maestros se organizanen “células sindicales”, cada cual tiene un re-presentante elegido por voto por un año,aunque puede se reelecto (como el caso deun dirigente de Patamanta que fue reelectopor siete años). Los representantes de cadaunidad acuden a reuniones de la Federaciónde Maestros a nivel distrital.

El congreso ordinario, que reúne a 32 fede-raciones departamentales y regionales, eligea sus representantes a nivel nacional cadados años. En este nivel de representaciónexisten 19 cargos: un ejecutivo por cada de-partamento y secretarios de relaciones, debienestar social, de hacienda y deportes.Además, la Federación está afiliada a la Con-federación Obrera Departamental y la Cen-tral Obrera Boliviana.

La principal función de la Federación, se-gún explica el profesor Froilán Tiñini, repre-sentante de la Confederación de MaestrosRurales, es defender los derechos de los tra-bajadores y su calidad de vida. Un dirigenteagrega que la Federación debe “velar por losintereses económicos de todos nuestros afi-liados y velar por el aspecto social”. Y un pro-fesor en Patamanta señala funciones especí-ficas como “velar porque haya un buen tratohacia y entre los maestros”. Otro dirigenteconsidera que las funciones son cambiantespues dependen de las demandas de las ba-ses: “los mandatos [provienen] de un Congre-so de donde salen las conclusiones y eso de-bo hacer cumplir como dirigente nacional,haciendo las negociaciones con el gobierno,

con el Ministerio de Educación, con el Minis-terio de Hacienda y el de Trabajo”.

Pero el magisterio es más que un ente derepresentación frente al gobierno. Constituyetambién un actor clave para resolver proble-mas específicos y personales: “cualquier do-cente puede tener un problema de salud, en-tonces si hay necesidad de acudir al dirigen-te, acudimos para que nos de una manito”.

Según los entrevistados, el magisterio de-be actuar como un cuerpo coordinado y or-ganizado, para lo cual existen flujos que per-miten la participación desde los niveles loca-les hasta los nacionales. Hay también meca-nismos de sanción para quienes no cumplancon las decisiones asumidas. Una represen-tante de la junta escolar en Patamanta seña-la al respecto que los maestros están sujetospor su gremio “porque el maestro que quieretrabajar en paros y huelgas sufre muchos da-ños, principalmente el veto sindical, la pulpe-ría y finalmente [pueden] ser exonerados delcargo a fin de año”. Un profesor de esta mis-ma localidad agrega: “en la ciudad es biencontrolado, van los de la Federación y los ve-tan…; [si] esa escuela tiene un conflicto y ne-cesitan de la Federación para que le puedaayudar, entonces ya no le colaboran”.

A pesar de la importante cohesión que ca-racteriza a este gremio, las entrevistas mues-tran también importantes diferencias: algunasrelacionadas con distintas afiliaciones parti-darias, otras con redes de pertenencia. Otradiferencia importante es la que existe entreprofesores urbanos y rurales. Un miembro dela DEIB, antes maestro rural, señala: “con elmagisterio urbano siempre hemos estado encontradicciones, si se han dado alianzas,acuerdos, era porque la situación política deese momento nos obligaba a darnos la mano”.Por su parte, el profesor Tiñini explica así estelatente conflicto: “usted sabe que nuestraeducación es clasista, ha nacido clasista. En-tonces, lógicamente a partir de eso ha habidonormales urbanas y rurales. Los maestros ru-rales antes no eran considerados como maes-tros sino simplemente como preceptores”.

La Constitución Política del Estado, en su Ré-gimen Agrario, establece los principiosque deben regir el uso y tenencia de la tie-rra en el país. El trabajo de la tierra es con-dición necesaria para la adquisición y con-servación de la propiedad agraria (artículo166). El Estado no reconoce el latifundio(artículo 167) y asume la responsabilidad

de planificar y fomentar el desarrollo eco-nómico y social de las propiedades comu-nitarias, campesinas y cooperativas agro-pecuarias (artículo 168). En cuanto a lamediana y pequeña propiedad reconoci-das por ley, gozarán de la protección delEstado mientras cumplan una función eco-nómico-social (artículo 169).



313

Cuando se discutió la Ley INRA, entre 1994y 1996, el tema más resistido por propie-tarios y productores agropecuarios de tie-rras bajas y también latifundistas fue laposibilidad de reversión de las tierras através del incumplimiento del pago de unimpuesto sobre la propiedad de la tierra.El pago del Impuesto a la Renta Presuntade Propiedades de Bienes (IRPPB) fue es-tablecido diez años antes, en 1986, en laLey Tributaria 843 y eran los mismos gre-mios de productores quienes lo cobraban,por lo cual los montos efectivamente re-caudados eran incipientes. En 1994, esteimpuesto fue sustituido por el Impuesto ala Propiedad de Bienes Inmuebles Rurales(IPBI-R), que grava la propiedad inmueblerural ubicada dentro de la jurisdicción mu-nicipal, en concordancia con la Ley de Par-ticipación Popular que hace una reclasifi-

cación de los ingresos del Estado y esta-blece como un ingreso municipal, entreotros, el impuesto a la propiedad de las tie-rras rurales.

Es a partir de la aprobación de la Ley INRAque la cobranza de este impuesto comien-za a tomar relevancia, ya que en dicha Leyse estableció por primera vez un vínculoentre el derecho propietario y el pago delimpuesto. El artículo 52 establecía que “elno pago del impuesto a la propiedad de latierra por dos gestiones consecutivas esprueba de que la tierra no se está trabajan-do, se presume su abandono y por tantoprocede su reversión al Estado”.

Las unidades agropecuarias sujetas a este im-puesto son solamente la propiedad media-na y grande. Las superficies máximas de lasexenciones a la pequeña propiedad en tie-rras bajas son 50 hectáreas para la propie-

son salud, educación y servicio nacional decaminos, sino porque tenemos la seguridadde que el Estado, al transferir sus responsa-bilidades constitucionales, está abriendo elcamino a la municipalización, creación demayor burocracia y, finalmente, a la privatiza-ción de estos servicios fundamentales”. El12 de mayo el Colegio Médico de Bolivia pu-blicó otro comunicado titulado “Atentado a lasalud pública” en el cual demandaba la abro-gación del polémico Decreto.

La insatisfacción con la sola suspensióntemporal en la aplicación del Decreto 27457se sumó a otras demandas (nacionalizaciónde los hidrocarburos, inmunidades que el

Senado otorgó a los estadounidenses, in-cremento del nivel salarial y del presupues-to asignado por la prefectura a los hogares,institutos y asilos), desencadenando pique-tes de huelga de hambre, marchas y blo-queo de caminos en Oruro los días 12 y 13de mayo. Las movilizaciones lograron suobjetivo pues el 13 de mayo, según informaLa Razón: “por primera vez luego de las mo-vilizaciones de octubre (de 2003) surge unmovimiento con una demanda concretaque aglutina los intereses de varios secto-res de trabajadores”. Finalmente, frente a lafuerte presión sectorial el gobierno de Mesaabrogó el Decreto.

GRÁFICO 4.9 Descentralización de los serviciosde educación, salud y caminos

1 2 3

19 de abril

5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27

Suspensión de la vigencia delDecreto Supremo 27457 (DS 27478).

Abrogación de los DecretosSupremos 27457 y 27478.

Promulgación del Decreto Supremo 27457sobre la Estructura Organizacional de

las Prefecturas de Departamento.

6 de mayo 15 de mayo

4

12 DS 27457, 4to. Considerando, 19/4/2004.13 DS 27457, 3er. Considerando, 19/4/2004.14 CAINCO, Boletín electrónico Nº 57,12/5/2004, http://www.cainco.org.bo/es/publicaciones/boletines.asp?nbol=14

RECUADRO 4.13

Nacimiento y muerte de un Decreto en 27 díasEl Decreto Supremo 27457 sobre Estructu-

ra Organizacional de las Prefecturas, del 19de abril de 2004, se enmarcó en la Ley 1654de Descentralización Administrativa del 28de julio de 1995. Este decreto pretendía “es-tablecer un nuevo modelo de gestión prefec-tural que permita mejorar su funcionamien-to”, con la finalidad de “optimizar los recur-sos con los que cuentan la Prefectura de De-partamento”12. Se basaba en la premisa deque la gestión de las prefecturas es ineficien-te y está caracterizada por un funcionamien-to burocrático13.

El nuevo decreto preveía que los serviciosdepartamentales de salud, educación y ca-minos prefecturales serían responsabilidadde las prefecturas. Para su aplicación otor-gaba un plazo máximo de seis meses.

Las primeras reacciones, según informó elperiódico La Razón, fueron positivas o neu-tras. Al día siguiente de la promulgación deldecreto, un titular del periódico señala: “Lasprefecturas serán evaluadas para manejarservicios departamentales” (20/4/2004). Lanoticia anunciaba que el objetivo del Decretoera mejorar la capacidad de gestión en tresaspectos: austeridad, eficiencia y transpa-rencia. ¿El objetivo? Evitar la dualidad de larelación de las estructuras departamentalescon los ministerios. Para ello habría una eva-luación previa.

En una entrevista, el entonces Ministro deParticipación Popular, Roberto Barbery, ex-plicaba los planes para la construcción deuna propuesta de autonomías departamen-tales a través de “un proceso de debate yconcertación”. El Viceministro para el Forta-lecimiento de la Gestión Departamental,Marcelo Renjel, planteaba por su parte lasventajas del nuevo Decreto Supremo. Enesos días los medios de comunicación no di-fundieron ningún mensaje negativo sobre la

propuesta del decreto; se acentuaban, másbien, las perspectivas positivas del cambio.

En el departamento de Santa Cruz “las ins-tituciones cívicas, sociales y empresarialesapoyaron el proceso de descentralización ensalud, educación y gestión social incorpora-dos en la nueva Estructura Organizacional delas Prefecturas de Departamento, normadopor el Decreto Supremo 27457”14. La Razóndel 7 de mayo 2004 afirmaba que “se recupe-ró la experiencia cruceña para elaborar el DS27457”. Y recogía las palabras del entoncesPresidente Carlos Mesa (20 de abril 2004): elDecreto se hizo “tomando como modelo loque ha sido una propuesta y una capacidadde ejecución muy importante de la prefecturadel departamento de Santa Cruz”.

Sin embargo, el 6 de mayo, debido a la pre-sión sindical de los trabajadores en educa-ción y salud, el gobierno suspendió el decre-to a través de otro decreto supremo, el27478. El gobierno señaló entonces que elDS 24757 sería aplicado dentro de seis me-ses, después de someterlo a discusión conlas organizaciones sindicales interesadas.Los trabajadores en salud y los maestros,bajo el supuesto de que la absorción de losservicios departamentales de educación ysalud iba “en detrimento de la calidad de losservicios” (La Razón, 7/5/2004), exigieron laabrogación del Decreto. El sector salud hizoincluso un paro nacional de 48 horas.

Pero postergar la aplicación del Decreto27457 no fue suficiente para los maestros nipara los trabajadores en salud. El domingo 9de mayo la Confederación de Trabajadoresde Educación Urbana de Bolivia, la Confede-ración de Maestros Rurales de Bolivia y laConfederación Sindical de Trabajadores enSalud de Bolivia publicaron una carta abiertaal Presidente solicitando la abrogación for-mal del Decreto “por considerarlo totalmen-te lesivo no sólo a los intereses y derechoslaborales de los principales afectados como



HUMANO EN BOLIVIA

314

dad agrícola y 500 hectáreas para la propie-dad ganadera. El origen imponible es elmonto declarado por el propietario bajo lacaracterística de declaración jurada, meca-nismo conocido como autoavalúo.

La Ley INRA nació fuertemente impugnadadesde dos flancos. Por un lado, los secto-res de grandes propietarios de tierras deloriente, en muchos casos disfrazados co-mo productores empresariales, que im-pugnaron el impuesto a la tierra hasta lo-grar mutilar la esencia de la Ley INRA, esdecir, la redistribución del recurso tierra.Por otro, importantes dirigentes campesi-nos del occidente andino impugnaron laLey por considerarla una imposición másdel Banco Mundial que buscaría “mercan-tilizar sus tierras” (Urioste, 2001).

La Confederación Nacional de ProductoresAgropecuarios (Confeagro) articula a losempresarios agrícolas de todo el país; sinembargo, es en torno a la Cámara Agrope-cuaria del Oriente (CAO), en Santa Cruz,que se toman las decisiones más importan-tes. A través de esta instancia y de su fuerteinfluencia se realizaron las oposicionesmás férreas a la aprobación de la Ley INRA,promoviendo un paro total en el departa-mento de Santa Cruz, bloqueando con ma-quinaria pesada las carreteras y repartien-do alimentos a los pobres de la ciudad. Pa-radójicamente, sus planteamientos coinci-dieron con las consignas de la Confedera-ción Sindical Única de Trabajadores Cam-pesinos de Bolivia (CSUTCB) y de la Confe-deración Sindical de Colonizadores de Boli-via (CSCB). En cambio, fue la Confedera-ción de Indígenas de Bolivia (CIDOB) la quese movilizó en una marcha a favor de laaprobación de la Ley en tanto ésta recono-ciese la propiedad colectiva de la tierra me-diante la figura jurídica de Tierras Comuni-tarias de Origen (Fundación Tierra, 1997).

Finalmente la Ley INRA fue aprobada el 18de octubre de 1996 luego de una jornadamaratónica de casi cien horas consecuti-vas de discusión en el pleno de la Cámarade Diputados, con un quórum mínimo, yaque los parlamentarios cruceños abando-naron la sesión para boicotear su aproba-

ción. Pero sería cuatro meses después queel recién electo Presidente de la Repúbli-ca, Hugo Banzer, estrenó su gobierno conla promulgación del Decreto Supremo24988, que frenaría el proceso de ordena-miento de la propiedad de la tierra. Y esque este inadvertido Decreto establece elcobro del impuesto a la propiedad de latierra tomando en cuenta solamente el va-lor de la tierra sin las mejoras hechas en lapropiedad (caminos, desmontes, canalesde riego, silos y toda aquella mejora físicainseparable del suelo). El argumento utili-zado por los productores agropecuariosera que el autoavalúo de la tierra no podíatomar en cuenta las mejoras hechas en elpredio porque esto desincentivaría la in-versión. En este sentido, se introdujo unainterpretación del autoavalúo contraria ala esencia misma de la Ley.

Esta modificación, que un año después seconsolidó en la Ley 1962, no generó reper-cusiones en los grupos directamente afec-tados: indígenas y colonizadores. Tanto laCIDOB como la CSUTCB y la CSCB no emi-tieron un solo pronunciamiento al respec-to pese a que a partir de allí se imposibili-ta la reversión de latifundios y la redistri-bución de tierras y, en consecuencia, setruncaba definitivamente el proceso deasentamientos humanos para campesi-nos e indígenas en nuevas tierras.

Pero, además, en el año 2000 se aprobó laLey de Reactivación Económica y el im-puesto a la tierra de las unidades empresa-riales quedó prácticamente abolido. Sepermitió así que los productores agrope-cuarios empresariales pagaran ínfimas su-mas por concepto de este impuesto, loque no afectó siquiera los costos de pro-ducción y dio pie a que aquellos terrate-nientes acaparadores de tierra asegurensu derecho propietario a través del pagode montos irrisorios de este impuesto.

Este ejemplo revela las pugnas de poder en-tre el Estado, gremios, comités cívicos,confederaciones de indígenas y campesi-nos, y muestra que grandes movilizacio-nes, años de discusión, negociaciones en-tre los actores involucrados, férreas oposi-

ciones, utilización de simbolismos paraexpresar actitudes, pueden crear un ima-ginario y determinar posturas comparti-mentadas a favor o en contra de determi-nadas políticas públicas, cuando la reali-dad nos muestra que las que se creíanconquistas logradas pueden ser desvirtua-das de un plumazo, a la sombra de todos,y sin generar reacciones de aquellos acto-res verdaderamente afectados. Así, aque-llos que dieron vuelta a la tortilla puedenconvertirse en defensores de una ley queimpugnaron de la manera más rotundamuy poco tiempo antes.

En síntesis, el análisis en este acápite buscómostrar que cada uno de los modelos ilu-mina una dimensión del Estado a la vezque oscurece otras dimensiones. Argu-mentamos que si bien el modelo I estable-ce la eficiencia, la eficacia y la transparen-cia como parámetros fundamentales paralas acciones estatales, es necesario matizarla perspectiva tecnocrática con otros mar-cos analíticos para que la formulación eimplementación de las políticas públicaslogren estos objetivos. Para esto introduci-mos los modelos II, III y IV, los cuales secomplementan y generan un marco analí-tico que concibe el Estado como constela-ciones de organizaciones vivas en las quela pugna de poder entre actores dentro yfuera del Estado es una característica inhe-rente a la formulación e implementaciónde las políticas públicas. Estos marcos ana-líticos no sólo ofrecen pautas para com-prender las realidades concretas del Esta-do boliviano, sus potencialidades y limita-ciones, sino también abren la posibilidadde pensar en propuestas de políticas públi-cas de largo plazo que puedan ser constan-temente concretadas según las diversasrealidades locales y así logren legitimidadtanto interna como externa al Estado.

4.3. Construcción de los entramados descentralizados

En este apartado del Capítulo sobre etno-grafía del Estado boliviano nos interesaanalizar las tensiones emergentes de los

procesos de descentralización de la ges-tión de política educativa, los procedi-mientos concretos de implementaciónde instrumentos de planificación partici-pativa en los gobiernos departamentalesy municipales, así como las relacionesentre las organizaciones estatales y noestatales en los niveles nacional, depar-tamental y municipal. El análisis asumeuna narrativa etnográfica con la descrip-ción densa de las interacciones y visionesde los funcionarios ubicados en las dife-rentes organizaciones que forman el sis-tema educativo. Veremos que no fueronpocos los desafíos de gestión de políticaspúblicas para lograr los objetivos de ladescentralización y de ampliación de losespacios de participación y control socialcombinados con los objetivos de eficien-cia y eficacia en entramados organizacio-nales cada vez más complejos.

Con base en el enfoque analítico desarrolla-do en los acápites anteriores se procede, acontinuación, al análisis de las dinámicasque entrelazan las organizaciones públicasy no públicas en los niveles nacional, de-partamental y municipal. La gestión de lapolítica educativa en el marco de la des-centralización y de la participación popu-lar asume nuevos retos de transferencia deresponsabilidades así como de coordina-ción entre nuevos espacios de formulacióne implementación de políticas públicas. Enel caso específico de la política educativase fueron construyendo nuevos entrama-dos organizacionales formados por las uni-dades escolares, las juntas escolares, losConsejos Educativos de Pueblos Origina-rios (CEPO), los comités municipales deeducación, las alcaldías, organizaciones nogubernamentales, direcciones distritales yservicios departamentales de educación,entre otros actores sociales e instituciona-les. En este proceso, los funcionarios públi-cos fueron redefiniendo sus formas de tra-bajo con la incorporación de nuevas redesde relaciones con prefectos, alcaldes, di-rectores de escuelas, profesores, técnicosde organizaciones internacionales y pa-dres de familia.



317

a) Tensiones en el proceso de descentralización

La construcción de entramados descentrali-zados en la gestión pública, para el casoque aquí nos ocupa, da lugar a un conjun-to de tensiones que impiden o al menosdificultan la implementación de las políti-cas públicas. Nos referimos a la existenciade contradicciones normativas, una arrai-gada cultura centralista, influencia de lospartidos en función de gobierno y la esca-sez de recursos, entre otras cosas. En loque sigue exponemos esas tensiones apartir de la voz de sus protagonistas.

Un “monstruo de dos cabezas”

Como muestra la experiencia de formula-ción e implementación de políticas públi-cas en el país, hubo varias tensiones en elproceso de construcción del Estado des-centralizado y participativo. Una de estastensiones fue gestada por el mismo entra-

mado jurídico. La Ley de Reforma Educa-tiva y la Ley de Descentralización no coin-cidían sobre la autoridad (Ministerio deEducación o prefectura) que debía coordi-nar y articularse con las oficinas descen-tralizadas de educación: los Servicios De-partamentales de Educación (Seduca).Mientras la Ley de Reforma Educativa de-terminó que las oficinas departamentalesy distritales asumían responsabilidadesadministrativas bajo la autoridad del Mi-nisterio de Educación, la Ley de Descen-tralización Administrativa transfirió res-ponsabilidades administrativas, y conse-cuentemente la autoridad con relación alos Seduca, a la prefectura15.

Uno de los principios centrales de la pers-pectiva tecnocrática es la claridad en laslíneas de comando. Tal como prevé estemodelo, el desacato a este principio gene-ró problemas de coordinación y heteroge-neidad en las relaciones entre las entida-des nacionales y subnacionales. Pero a lavez que se confirma la importancia de es-

Diálogo Nacional 2000 (de 31 de julio de2001), sin que se establezcan puentes ni la-zos de continuidad con los otros cuerposnormativos ya existentes.

Durante la gestión de los presidentesBanzer Suárez (1997-2001) y Quiroga Ra-mírez (2001-2002) se emitieron 15 normasmunicipales directas y 49 conexas. Poste-riormente, en la segunda gestión presiden-cial de Gonzalo Sánchez de Lozada (6 deagosto de 2002 al 17 de octubre de 2003) yluego de Carlos Mesa (17 de octubre de2003 al 9 de junio de 2005) no hubo ningu-na propuesta estructurada de normativamunicipal. Seis de 17 normas municipalesdirectas se ocupan de cuestiones operati-vas en torno a la Ley del Diálogo Nacional2000 y una norma tiene vinculación con laLey de Municipalidades. En cuanto a lasdemás regulaciones directas, se emitieronde manera aislada. Con 77 nuevas normas

conexas el rompecabezas normativo setornó aun más complejo para las autorida-des municipales.

Esta hiper-legalidad, sumada a un alto gra-do de dispersión, falta de integración norma-tiva y ausencia de un sistema de monitoreoque permitiera modificar y ajustar la normati-va frente a vacíos y duplicaciones, generóuna dificultad operativa en una realidad caó-tica. Al respecto uno podría cuestionar:“¿Existirán gobiernos municipales, especial-mente en el ámbito rural, enterados de estaavalancha de decretos y resoluciones? ¿Quénormas han generado barreras o dificultadesen la operación de la gestión? ¿Habrá un go-bierno municipal que cumpla al menos con el50% de estos mandatos? ¿Cómo se podríaevaluar si un gobierno municipal es eficienteen el cumplimiento de sus mandatos con unmarco legal tan pretencioso y disperso?”(Ri-veros, 2004).

RECUADRO 4.14

Una Ley, reglamentos múltiplesLa Ley 1551 de Participación Popular,

promulgada el 20 de abril de 1994, marcóun nuevo proceso en la gestión públicapues convirtió al gobierno municipal en unactor fundamental de la estructura del Esta-do boliviano. A partir de la promulgación deesta norma se siguió un abultado procesode legislación y regulación de la gestión mu-nicipal a través de normas directas (que tie-nen por objeto la regulación de los munici-pios) y normas conexas (que aunque regu-lan otros ámbitos de la vida institucional yjurídica del país tienen impacto en la regula-ción local pues atañen a competencias mu-nicipales). El gráfico plegable inserto en es-te libro expone en detalle esta explosióncaótica de la legislación municipal

Desde la promulgación de la Ley de Parti-cipación Popular hasta el final de la primeragestión de gobierno de Sánchez de Lozada(6 de agosto de 1997) se emitieron 14 normasmunicipales directas y 29 conexas. La legis-lación municipal directa fue elaborada en tor-no a la Ley de Participación Popular y poste-riormente en función a la Ley 1702 de Modifi-caciones y Ampliaciones a la Ley 1551. Aun-que existe cierta estructuración en este pri-mer cuerpo normativo es evidente la falta de

integración de los textos en una política nor-mativa clara que organice y estructure la re-gulación municipal. Así por ejemplo, el De-creto Supremo 24447, emitido el 20 de di-ciembre 1996, sobre el Reglamento de la LeyModificaciones y Ampliaciones a la Ley deParticipación Popular, no integra el Regla-mento a la Ley de Participación Popular (De-creto 23813, de 30 de junio de 1994) en unsolo cuerpo normativo, dejando vigentesdos textos en lugar de uno.

En las 13 normas relacionadas con la Leyde Participación Popular se tratan más de15 ejes temáticos no necesariamente inte-grados. El resultado es que para el adecua-do conocimiento y aplicación de toda la re-gulación municipal se requeriría la existen-cia de un equipo técnico multidisciplinariorobusto en cada alcaldía, lo que parece po-co probable en la mayor parte de los munici-pios del país.

Con el cambio de gobierno y la modifica-ción en la estructura orgánica del Poder Eje-cutivo, entre 1997 y 2002 se fue perdiendo elhilo conductor de la Ley de Participación Po-pular y se crearon dos universos legislativossuplementarios alrededor de nuevas normasestructurantes: la Ley 2028 de Municipalida-des (de 28 de octubre de 1999) y la Ley del

Estado, generador de papel. Fuente: La Razón.

15 Otros trabajos como el de Contreras y Talavera (2002) y Bejarano, et al. (2006) ratifican esta contradicción.



319

sentimiento de dependencia directa conrelación al Ministerio de Educación. Alcomprender esta unidad como desconcen-trada, también se entiende que es econó-micamente independiente de la prefectu-ra: “generamos nuestros propios recursos,trabajamos con la venta de valores, recur-sos para abastecer gastos de funciona-miento, material escolar, material de escri-torio, útiles”.

En contraste con Santa Cruz, tanto en LaPaz como en Chuquisaca las coordinacio-nes de la prefectura con los Seduca secentran en el control y supervisión de lagestión de la educación pública. La pre-fectura es “una entidad que se dedica alos trámites de todo lo que es educación,con excepción de la educación superiorque está en manos de las universidades ytienen autonomía propia. Esa gestiónnosotros la supervisamos, la controla-mos, la evaluamos y la acreditamos antela instancia superior que es la prefectura”(prefectura de La Paz). El objetivo de estasupervisión es lograr “una agenda de res-ponsabilidades compartidas, con indica-dores, plazos y responsables” que ade-más esté inserta e “inscrita” en el POA dela prefectura “no para justificar sino paralograr sostenibilidad” (prefectura de Chu-quisaca).

Este análisis muestra una paradoja: normati-vas legales que buscan construir el Estadocomo un sistema técnico y racional peroque lo hacen desde un Estado que es, enrealidad, un conglomerado de organizacio-nes móviles y parcialmente articuladas.Los efectos de esta disociación entre los su-

puestos y la realidad generan procesos di-ferenciados de coordinación entre las or-ganizaciones públicas que observamos enlos casos de La Paz, Santa Cruz y Chuquisa-ca. Se advierte, además, cómo las dinámi-cas políticas en cada departamento sonparte constitutiva de la concretización delos enunciados jurídicos.

Cultura centralista en procesos de descentralización

Otra fuente de tensión en el proceso de des-centralización de la gestión administrativaes la tradición centralista de la sociedad ydel Estado bolivianos. Las autoridades yfuncionarios del gobierno central identifi-can tanto la resistencia del nivel central a latransferencia de poder y de autoridad a losgobiernos subnacionales, como tambiénla cautela de los niveles departamentales ylocales para asumir nuevas responsabilida-des. Una ex autoridad del Ministerio deEducación se refiere a estos dos movi-mientos: “por un lado el centralismo impi-de que los otros levanten vuelo solos, peropor otro lado levantar vuelo no es fácil; almomento de las decisiones se escudan: “elministro no nos ha dado una instrucción”.Lo evidente en todo caso es que la culturaburocrática centralista “interfiere” en laejecución técnica de los mandatos legales.Es así que las prácticas consolidadas en lasoficinas públicas y las dinámicas políticasdentro del Estado son elementos constitu-tivos del Estado y deben ser incorporadasal momento de diseñar e implementar po-líticas públicas.

de las oficinas en los distintos departa-mentos se fue consolidando en mayor gra-do con el Ministerio o con la prefectura ode manera más independiente con rela-ción a los dos. Es, por lo tanto, la visión delEstado como entramados de organizacio-nes parcialmente articuladas y movidasinternamente por dinámicas políticas quenos ayuda a comprender la construccióndiferenciada de los entramados en los tresdepartamentos que fueron objeto denuestro estudio.

En el departamento de La Paz los funciona-rios se sienten parte del Ministerio mien-tras que en el departamento de Santa Cruzhay un claro sentimiento de pertenencia ala prefectura. Según un funcionario de laoficina de La Paz, “del Ministerio vienen elpresupuesto, los nombramientos, las bajas,los cambios; entonces, coordinamos máscon el Ministerio y no así con la prefectura.Ésta es solamente para interpelacionescuando los maestros se van a quejar a losconsejeros de cualquier cosa, sin compro-bar, y ellos nos llaman”. En Santa Cruz, encambio, técnicos y directores de la oficinaeducativa aseveran de manera clara que “elSeduca no es Ministerio, es prefectura”; yque ésta tiene vigencia basada en la autori-dad de decretos y normas. “El Decreto Su-premo 25060 establece que nosotros so-mos parte de la prefectura”. Según ellos, “laadministración de los recursos es compe-tencia de la prefectura y los recursos físicos,financieros y partidas presupuestarias asig-nadas al funcionamiento de salud y educa-ción deben ser manejados por los prefectosde departamento”.

En Chuquisaca, en tanto, la relación del Se-duca con la prefectura y con el Ministeriode Educación es concebida de manera fun-cional e independiente. No se ha detectadoen los discursos de los técnicos, jefes deunidad y directores el sentimiento de per-tenencia ni a la prefectura ni al Ministerioen particular. “Desarrollamos accionesconcretas con la prefectura en el área delos planes operativos. Sin embargo, la pre-fectura no asigna recursos a los Seduca.”Estos funcionarios tampoco expresan un

te principio para la estructuración del Es-tado, se observa que su no cumplimientoresponde a la realidad del Estado comoentramados de organizaciones parcial-mente articuladas. El resultado es la apro-bación de dos leyes con contenidos en“contra ruta”.

Los técnicos y administradores que traba-jan en los Seduca describieron esta inco-herencia del Estado como “un monstruode dos cabezas”, ya que tanto el Ministe-rio como la prefectura le dan forma a laimplementación de la política educativaen términos técnico-pedagógicos y admi-nistrativos. La experiencia de ser parte deeste bicéfalo monstruo fue expresada porvarios funcionarios. El jefe de la Unidadde Asistencia Técnica del Seduca de LaPaz lo sintetiza así: “cuando algo dependede dos cabezas es algo sui géneris, nosconvocan de la prefectura y nos convocandel Ministerio, y no sabemos dónde ir”(ver Gráfico 4.10).

La contradicción entre las dos leyes abrió es-pacio para la construcción diferenciada delas relaciones entre las oficinas educativasdepartamentales y las “dos cabezas”. De-pendiendo de las dinámicas políticas, elambiente ideológico y las relaciones entrefuncionarios y autoridades, la vinculación

GRÁFICO 4.12 Las relaciones de coordinación y dirección del Seduca con el Ministerio y prefectura en tres departamentos

La Paz

Ministerio deEducaciòn

Prefectura

Seduca

Santa Cruz


Prefectura

Seduca

Chuquisaca


Prefectura

Seduca

GRÁFICO 4.10 Leyes en contra flecha

LEY DE REFORMA EDUCATIVA

Servicio Departamentalde Educación (Seduca) Prefectura

Ministeriode Educación

LEY DE DESCENTRALIZACIÓN

Ministeriode Educación

Prefectura

Servicio Departamental

GRÁFICO 4.11 Bicefalía organizacional

Servicio Departamentalde Educación (Seduca)

Ministerio de Educación Prefectura



321

Política partidaria y política pública

Las pugnas entre autoridades de diferentespartidos políticos en los procesos de coor-dinación de la gestión de políticas públicasconstituyen otra fuente de tensión en elproceso de descentralización. Es así que larealidad de la gestión de política pública anivel local dista mucho de los procedi-mientos estrictamente técnicos previstospor el entramado legal.

La Ley de Municipalidades16 establece, porejemplo, que los gobiernos municipalesdeben implementar procesos integrales deplanificación tomando en cuenta princi-pios de coordinación, concurrencia y sub-sidiariedad. De acuerdo a los artículos 77 a83, todo gobierno municipal debe formu-lar un Plan de Desarrollo Municipal y unPlan de Ordenamiento Urbano y Territo-rial, los cuales deben ser elaborados bajolas normas básicas, técnicas y administra-tivas del Sistema de Planificación Nacionaly de la Ley de Administración y Control Gu-bernamental y en coordinación con losotros niveles de decisión departamentalesy nacional. Según el marco jurídico, la ela-boración de estos planes debe incorporar,además, procesos de planificación partici-pativa municipal que es el mecanismo me-diante el cual se concentran los planes degestión del gobierno municipal y de las or-ganizaciones territoriales de base de cadacantón y distrito.

Con la nueva división política, los prefectosde departamento y los alcaldes pueden per-tenecer al mismo partido político o a parti-dos de oposición. Cuando no pertenecen aun mismo partido, la coordinación en lagestión de políticas públicas se hace másdifícil. Como relata el jefe de la Unidad deSupervisión y Seguimiento del Seduca deSanta Cruz: “el tema político partidario jue-ga muy feo aquí, hay buena coordinaciónpero también mala, depende si son de unmismo partido o no”. Cuando no son delmismo partido “no hay oportunidad de tra-bajar”. Hubo casos como, por ejemplo, la

construcción de una nueva escuela (res-ponsabilidad del nivel municipal) que nopudo contar con nuevos ítems para el ma-gisterio (responsabilidad prefectural). Tam-bién es frecuente el cambio de los directo-res y técnicos con cada nuevo gobierno, di-ficultando la continuidad de equipos com-petentes en los gobiernos subnacionales.

Más responsabilidades, pocos recursos

La experiencia de los funcionarios en los go-biernos subnacionales nos alerta sobreotra fuente de tensión en el proceso dedescentralización: la falta de recursos eco-nómicos para cumplir con las nuevas com-petencias definidas por la descentraliza-ción. Así como la política interactúa con lagestión de políticas públicas, también lasdeficiencias propias del Estado bolivianoson un elemento importante a ser conside-rado en la elaboración de las mismas.

De esta manera, las condiciones precariaspara realizar el trabajo como, por ejemplo,no contar con infraestructura, tecnología,materiales ni dinero para transporte en elcumplimiento de los mandatos de segui-miento y evaluación a las unidades educa-tivas, son parte de los condicionamientosque obstaculizan la adecuada implemen-tación de las políticas públicas a nivel des-centralizado.

La incorporación de la “economía política dela gestión de la política pública” permitecomprender por qué la transferencia deresponsabilidades y de competencias en elámbito educativo avanzó de manera desfa-sada. En el Recuadro 4.15 se observan losresultados graduales y negociados del pro-ceso de transferencias de competencias deeducación en el año 2003.

b) Gestión de política pública yentramados subnacionales

El desarrollo e implementación de instru-mentos de planificación participativa para

16 La Ley de Municipalidades 2028 de 1999, tiene por objeto regular el régimen municipal y contiene un capítulo específicoacerca del enfoque que debe normar el proceso de toma de decisión y de planificación en el espacio local.

RECUADRO 4.15

Avance en las transferencias de competencias

Fuente: Elaboración propia en base a Contreras y Talavera, con base en Gutiérrez (2003).

Ningún avance

Desarrollo de

propuestas

curriculares.

Gestión de recursos

humanos.

Desarrollo de

propuesta curricular a

nivel distrital.

Poco avanzado

Seguimiento y evaluación del trabajo

en educación y de las actividades del

Director de Distrito.

Formulación del Plan Departamental

de Educación de manera participativa.

Consolidación y publicación del calen-

dario anual escolar de los distritos es-

colares.

Evaluación de la gestión escolar, des-

empeño del personal docente y admi-

nistrativo de manera participativa.

Manejo de recursos humanos, finan-

cieros y materiales asignados al distrito

dentro de los criterios establecidos por

el MEC

Pago de salarios de los docentes y per-

sonal administrativo.

Muy avanzado

Control del techo presupuestado para

el personal docente y administrativo.

Planeamiento, ejecución y evaluación

de la gestión educativa en coordina-

ción con el Directorio Escolar Distrital.

Coordinar con los respectivos gobier-

nos municipales la elaboración de un

Plan Municipal de Educación.

Contratar profesores, rectores y direc-

tores distritales. Aprobar la carga hora-

ria de los profesores.

Programas de capacitación para pro-

fesores, rectores y personal adminis-

trativo.

Encausar los requerimientos de los di-

rectores de núcleo y los rectores de co-

legios.

Promocionar el desarrollo y trabajo del

colegio, núcleo y directores distritales.

Cumplido

Designación

de directores

departamen-

tales y

distritales.

Ejemplos de avance diferenciado en las transferencias de responsabilidades según nivel

Departamental

Manejo de infraes-

tructura.

Supervisión del desem-

peño de autoridades en

educación, rectores y

profesores y confirma-

ción o retiro.

Desarrollo de áreas

complementarias del

curriculo diversificado.

Selección de profeso-

res a cargo del rector.

Desarrollo de áreas

complementarias del

currículo diversificado.

Preparación y presentación del

proyecto educativo anual y su

presupuesto al director de núcleo.

Desarrollar el calendario

escolar anual.

Financiamiento de la

construcción, reparación y

mantenimiento de la

infraestructura escolar.

Desayuno escolar.

Recopilar y enviar al nivel

distrital el presupuesto

propuesto para el nucleo.

Desarrollo del horario escolar.

Remisión a la

oficina del

distrito de las

solicitudes de

profesores en

los colegios.

Municipal

Núcleo escolar

Escuela


323

de ruta e inclusión de nuevos actores. Enun primer momento, el proceso de trans-ferencia de las técnicas de planificaciónfue realizado por organismos guberna-mentales y no gubernamentales que seperfilaron como “los expertos” en la me-diación entre Ministerio y municipio. Engeneral, se habla de 300 a 400 consultoresque se desplegaban a lo largo de los muni-cipios en los departamentos como asis-tentes técnicos para la elaboración de losProgramas Municipales y los ProyectosEducativos. La cantidad de asistentes téc-nicos del Ministerio por municipio depen-día del tamaño del mismo. Municipiosgrandes como el de La Paz contaban contres asistentes. Los municipios pequeñostenían por lo menos un asistente técnico.Con la transferencia de responsabilidadeshacia los municipios y los recortes presu-puestarios el número de asistentes se re-dujo a doce: tres por regiones y uno pordepartamento.

El carácter contingente de la toma de deci-siones conlleva la necesidad de que autori-dades y funcionarios se adapten al cam-bio de las condiciones para la gestión pú-blica. Es así que la reducción del númerode asistentes técnicos implicó una inte-rrupción en el flujo y la circulación de co-nocimiento técnico y administrativo. Fueen ese momento que se evidenció la faltade articulación con el gobierno departa-mental y en especial con la oficina educa-tiva ubicada en las prefecturas. Como rela-tan los funcionarios, con el corte presu-puestario el desafío fue “engranar” con elnivel departamental y canalizar la inver-sión y la capacitación para la planificacióna nivel local. Este engranaje departamen-tal estaba dado por los Seduca.

Para esto se definió una nueva estrategia decapacitación en cascada: del Ministerio alos Seduca y de éstos a las direcciones dis-tritales, a las unidades escolares, a las jun-tas escolares, a los alcaldes y otros encar-gados de educación en los municipios. Co-mo se puede observar, la propia construc-ción de los entramados descentralizadoses un proceso gradual de toma de decisio-

nes que no responde a una estrategia cla-ramente definida con anterioridad a supuesta en marcha.

Adaptaciones a las dinámicas políticas

Podemos convenir en que la gestión de polí-ticas públicas es un proceso de adaptacio-nes continuas a las dinámicas políticas lo-cales. La idea que se manejaba en el niveldel Ministerio era que sean justamente loscomités municipales de educación (for-mados por el alcalde, la junta de distrito, elcomité de vigilancia y algunas organiza-ciones no gubernamentales) los que ini-cien la elaboración del Programa Munici-pal de Educación (Prome), luego de habersido capacitados por los asistentes técni-cos, quienes fueron capacitados a su vezpor el Ministerio de Educación.

Sin embargo, el proceso de elaboración delos Prome no siguió una lógica única, sinoque se fue adaptando según las condicio-nes en cada localidad. Un técnico del Áreade Proyectos Educativos del Ministerio deEducación lo expresa en estos términos:“el proceso fue muy heterogéneo, porquehubo cambios de directores distritales,esos cambios afectaron la composiciónorgánica del comité municipal de educa-ción, se tuvieron que recomponer esas es-tructuras a nivel local, luego logramos ela-borar una buena cantidad de programasmunicipales educativos durante 2004”.

Negociaciones en el centro del trabajo de gestión pública

La implementación de los instrumentos degestión tampoco fue un proceso estricta-mente técnico y más bien requirió una in-tensa negociación con los diferentes acto-res locales que forman el entramado gu-bernamental local. Es así que las negocia-ciones para la capacitación en torno a laguía para la elaboración de los Prome sehicieron por medio y con el visto buenodel Comité Municipal de Educación. Co-mo lo explica un técnico del Área de Pro-yectos Educativos del Ministerio de Edu-


322

transferir las responsabilidades de gestiónadministrativas a instancias descentrali-zadas fue un proceso gradual y político.Gradual en tanto se probaron diferentesinstrumentos y, dependiendo de los resul-tados logrados y de factores contingentes,se los fueron ajustando continuamente.Político en tanto requirió negociacionesentre los actores del entramado guberna-mental local.

Iniciativas de descentralización

Hasta 1997 no se contaba con instrumentospara la transferencia de las responsabili-dades de administración escolar con ca-pacidad de articular los diferentes rolesdepartamentales, municipales y del nivelescolar. Un primer esfuerzo para estimu-lar la participación de la comunidad en laescuela se realizó en diciembre de 1996.El Ministerio desarrolló un programa (PA-SE) para mejorar la calidad de las escuelasa través de la descentralización de recur-sos y de decisiones. El Programa con elFondo de Inversión Social transfirió fon-dos a los directores escolares para que, encoordinación con las juntas escolares, me-joraran la infraestructura escolar y la com-pra de materiales. Según el Ministerio deEducación, en agosto de 1997 más de8.500 escuelas en 240 municipios invirtie-ron 18 millones de dólares en este progra-ma (Contreras y Talavera, 2003).

Con el cambio de gobierno en 1997 se de-sarrollaron nuevas iniciativas buscandocombinar los procesos de participación anivel local. Dos instrumentos de planifica-ción fueron desarrollados: el ProgramaMunicipal de Educación (Prome) y el Pro-yecto Educativo (PE). El Prome es un mar-co estratégico para la planificación de po-lítica educativa y para el diseño de progra-mas y políticas municipales en los nivelesdepartamentales y nacionales. Define in-versiones para un período de cinco años.El PE es un instrumento de planificación yde gestión que busca la formación deequipos de trabajo compuestos por repre-

sentantes de los directores, profesores,juntas escolares distritales y asistentespedagógicos como coordinadores paraencontrar soluciones a problemas técni-co-pedagógicos así como de infraestruc-tura y material escolar.

En el plan inicial se desarrollaron dos tiposde proyectos educativos: 1) Los ProyectosEducativos de Núcleo (PEN)17 para gruposde escuelas en los distritos educativos enmunicipalidades rurales con alta disper-sión poblacional; y 2) los Proyectos Edu-cativos de Red (PER) en los distritos edu-cativos de municipios urbanos o ciudadescapitales. Debido a la dificultad de llegadacon estos instrumentos a la poblaciónmás dispersa y menos articulada a losdesarrollos locales se propuso un tercerproyecto: los Proyectos Educativos Indí-genas (PEI) dirigidos principalmente a lospueblos indígenas.

Contingencia en la toma de decisiones

El principal reto para la implementación deestos nuevos instrumentos consistía en latransferencia de las técnicas de planifica-ción y rendición de cuentas desde el Minis-terio hacia los gobiernos subnacionales. Sibien el qué estaba definido, el cómo fue to-mando forma según la disponibilidad derecursos financieros y técnicos. Cuandohubo abundancia de recursos se optó poruna relación directa entre el Ministerio ylos municipios. Cuando los recursos dismi-nuyeron se tuvo que descentralizar la ca-pacitación a los Seduca ubicados en lasprefecturas. Como lo cuenta un funciona-rio: “la asistencia técnica es muy cara, porlo tanto existió la necesidad de involucraral Seduca, o sea el nivel departamental”. Laintroducción de este nivel implicó para losfuncionarios del Ministerio de Educaciónredefinir las formas de trabajo en nuevosentramados organizacionales.

En lugar de un proceso de toma de decisio-nes racional se observa un proceso muchomás contingente en el que condiciones co-mo la falta de recursos redefinen cambios

17 Estos núcleos agrupan unidades educativas continuas en áreas geográficas dentro del mismo municipio.


325

Estas experiencias muestran cómo la ges-tión de la política pública en entramadosgubernamentales descentralizados y par-ticipativos implica la negociación entreactores que disputan espacios y visionesmuchas veces encontradas. Esto ocurreporque el éxito de cualquier política de-pende del grado de legitimidad que lograconstruir en concordancia con su consis-tencia técnica.

c) Instrumentos de planificación y legitimidad gubernamental

La credibilidad que otorgan los mismos fun-cionarios a los instrumentos de gestión, asícomo la aceptación de los lineamientos delas políticas, son parte central de los retosde la política pública. Sólo a través de laaceptación por parte de los funcionariosde los instrumentos de planificación y se-guimiento se puede lograr el objetivo de fa-cilitar los flujos de recursos, la transparen-cia de la inversión y de los procesos de ren-dición de cuentas. La instalación de prácti-cas administrativas en los gobiernos sub-nacionales también permite la racionaliza-ción de la gestión pública en tanto proce-sos transparentes, eficientes y eficaces.

Mejor planificación, más participación

Es interesante acompañar cómo el dominiode las técnicas de planificación y rendi-ción de cuentas se fue convirtiendo en elmecanismo de realización de los manda-tos de descentralización y participaciónsocial. En otras palabras, la construcciónde un nuevo Estado descentralizado y par-ticipativo desde la política educativa avan-za concretamente en la medida en que di-rectores, técnicos y profesores aceptan y,más aún, ponen en práctica nuevos instru-mentos de planificación y nuevas rutinasde trabajo. Es así que la construcción con-creta del Estado pasa por la formación deuna cultura de planificación en los gobier-nos subnacionales y por la conversión delconjunto de los actores de la comunidadeducativa en planificadores.

La importancia de la formación de la culturade planificación es enfatizada por un téc-nico de la Dirección de Proyectos Educati-vos del Ministerio: “aquellos que vayan en-trando, van aprendiendo y tomando con-ciencia de lo que se tiene que hacer en elmunicipio en el tema de planificación yvan conociendo las metodologías de ela-boración de planes de desarrollo munici-pal y, en nuestro caso especifico, en el te-ma de educación, el Programa Municipalde Educación”.

Es a nivel de la Dirección Departamentalque este proceso de internalización y con-ciencia de planificación se consolida, se-gún los entrevistados, en un proceso deconstrucción paulatina de lo que ellos de-nominan “información sólida” ligada ademandas. Un técnico del Seduca de Chu-quisaca cuenta: “eso ha sido un trabajomás de sensibilización, de socialización,de dar importancia. Este año ya hemosempezado a recoger información sólida,lo que son las demandas educativas”. Laidea de “información sólida” es asociadapor los actores gubernamentales y no gu-bernamentales a las nociones de “partici-pación comunitaria” y “participación ins-titucional”.

De esta manera, la participación de todoslos actores que estipula el entramado legalse convierte en un requisito muy impor-tante a la hora de construir la legitimidadde los instrumentos de planificación co-mo el Programa Municipal de Educación ylos Programas Educativos. Los funciona-rios de los gobiernos subnacionales com-paran esta nueva manera de planificar conviejas modalidades de toma de decisión.En contraposición a antiguas prácticas degestión, los entrevistados valoran la cen-tralidad de la participación y, consecuen-temente, la descentralización de parte delas decisiones. En la dirección distrital deYotala cuentan: “esto será una planifica-ción donde todo el mundo participa a dife-rencia de otras gestiones donde solamen-te el alcalde decidía, o el director distritaldefinía inclusive con otro tipo de intere-ses; ya se ha visto cómo manejaban en


324

cación, el Comité “tiene a su cargo no sólola elaboración del Prome sino el segui-miento a la ejecución de los proyectos, conuna orientación más de control social quela ejecución de los recursos porque estoestá a cargo de la alcaldía”.

Las voces y puntos de vista de los funciona-rios públicos de las diferentes instanciasgubernamentales, tanto nacionales, de-partamentales y municipales, sobre losprocesos de capacitación discrepan. La vi-sión desde arriba y desde el gobierno cen-tral enfatiza las dificultades del proceso decapacitación para la transferencia de las

capacidades de planificación y seguimien-to en el contexto de la bifurcación de la au-toridad estatal en relación al Ministerio yla prefectura, así como de la articulaciónque debía lograrse por parte de las direc-ciones distritales y alcaldías a nivel local.La dificultad tenía que ver, según los técni-cos, con la necesidad de cubrir muchasetapas de capacitación para lograr latransferencia de las técnicas de planifica-ción y seguimiento.

La visión desde los ámbitos descentraliza-dos sobre los procesos de planificaciónera diferente. En uno de los talleres de ca-pacitación sobre los Prome realizado en elSeduca de Chuquisaca se observó el cues-tionamiento de muchos participantes a lametodología de capacitación así como alnúmero de talleres impartidos. Para mu-chos que asistían el taller, la forma didácti-ca de explicación les generó el sentimien-to de infantilización mientras otros recla-maron la repetición de los contenidos yaconocidos en otros talleres.

Al cuestionamiento sobre la metodología seañadieron dudas sobre la fuente y el flujode recursos económicos, lo cual se volvióun ámbito de disputa. Frente a las interven-ciones que indicaban que no importa tantola teoría sino “de dónde va salir la plata”, eltécnico respondió: “no piensen tanto en eldinero, eso va a venir después, piensenmás en los cambios que propone el Pro-me18” . La incertidumbre y falta de claridadsobre las fuentes de financiamiento y loscanales de distribución de los recursos conrelación al Prome no limitó, sin embargo, laconsolidación de la conciencia de la impor-tancia de la planificación. Funcionarios delsistema educativo en el ámbito departa-mental y municipal comprenden que “el in-forme escrito es la muestra de lo que esta-mos creando”. En palabras de un técnicodel Seduca en Sucre: “esto ya está plasma-do en documento, planificación que le vapermitir al municipio basarse en este docu-mento para generar los diferentes POA yesto va entrar al PDM de la alcaldía”.

Las juntas vecinales un actor central en la política educativa. Fuente: La Razón.

GRÁFICO 4.13 Entramado gubernamental local

Comité Municipal de Educación

Alcaldía

Comité de Vigilancia

Junta DistritalONG

Direccionesdistritales

Seduca

Prefectura

Ministerio de Educación Programa Municipalde Educación

Juntas EscolaresUnidades educativas

18 Observación de la reunión de directores distritales, juntas escolares, técnicos del Seduca y un técnico del Ministerio deEducación, realizada en la ciudad de Sucre.


327

Carácter político de los instrumentos

A la vez que los instrumentos de gestión sonlos medios para aglutinar y racionalizarlas demandas de los actores de las comu-nidades escolares y canalizarlas a las ins-tancias de decisión correspondientes, noson utilizados estrictamente como instru-mentos técnicos. La apropiación de los do-cumentos de planificación confiere capa-cidad a los actores dentro y fuera del Esta-do para participar en mejores condicionesen los procesos de negociación. Es así quelos funcionarios de los gobiernos subna-cionales fueron tomando conciencia deque el dominio de los instrumentos de pla-nificación, como el Prome, es un mecanis-mo que les habilita para participar en lanegociación de recursos principalmentecon diversas instancias a nivel local, comola alcaldía y las ONG, y a nivel nacional,como el Ministerio de Educación. Comoexplica un funcionario del Seduca de Chu-quisaca: “si no hay un documento de pla-nificación no te pueden dar ningún finan-ciamiento, ningún recurso. Mientras estedocumento ya está consolidado, hay parti-cipación plena de todo el comité munici-pal, es un documento que le va a permitiral director distrital, al alcalde, jalar recur-sos de diferentes financiadores”.

De esta forma el Prome fue apropiado comoun instrumento que permite la negocia-ción, lucha y acomodamiento respecto alas fuentes de financiamiento entre el Es-tado central, vía Ministerio, y el gobiernomunicipal, vía organizaciones no guber-

namentales. Una funcionaria del Ministe-rio explica las ventajas de este mecanismode planificación participativa: “tiene la vir-tud de ser un instrumento que a través dela aprobación que da el Ministerio de Edu-cación, le da carta blanca, le da luz verdeal municipio para que éste pueda gestio-nar recursos de otras fuentes de financia-miento”. Según los funcionarios de los go-biernos subnacionales, los Prome cobranrostro local con relación a su acceso legal adiversas formas de financiamiento y apo-yo técnico.

Planificación y entramadosorganizacionales

Es a través de la práctica de la planificaciónque se van definiendo concretamente losentramados organizacionales formados porentidades gubernamentales y no guberna-mentales. Planificar también implica seguirciertos pasos en los que las relaciones socia-les e institucionales se vuelven predecibles.En palabras de un técnico del Seduca deChuquisaca: “el Prome nos permite inclusorelacionarnos con todo el ámbito, no sola-mente aquí interviene la prefectura, inter-vienen las juntas, intervienen las ONG, tra-bajamos con el Plan de Padrinos, trabaja-mos con entidades como Fe y Alegría, Igle-sia, tantas instituciones que trabajan…; ycada cual pone su granito de arena”.

También se insiste en la importancia de lasfases por las cuales se debe pasar paraconstruir un Prome. Un técnico de super-visión de la Dirección Distrital de Yotala


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otros municipios, es un poco de favorecera la empresa y, bueno, no sabemos exac-tamente cuál es ese otro interés, ahí muypoco participaba la comunidad. Nos pare-ce un cambio muy importante y necesarioademás”.

Formas distintas de planificar

Un aspecto importante que se visibiliza eneste proceso es que no existe un únicomodelo de planificación. Asimismo, se su-giere que la planificación participativa tie-ne ventajas con relación a otras modalida-des. Contrariamente al estilo de planifica-ción que establece lo que se debe hacer ycómo hacerlo, cumpliendo a cabalidad elmodelo tecnocrático, la planificación par-ticipativa define lineamientos de políticapública lo suficientemente amplios comopara que los actores locales definan loscontenidos concretos de las políticas, pro-gramas y acciones. A la vez, estos instru-mentos de planificación ofrecen un marcometodológico que ordena el proceso parti-cipativo generando un lenguaje comúnque facilita el diálogo y la concertación en-tre los participantes.

Las expectativas de cada modelo de planifi-cación son también muy distintas. Mien-tras el modelo estrictamente tecnocráticose basa en la necesidad de control y segu-ridad sobre las acciones futuras, el mode-lo participativo incorpora lo imprevisto co-mo elemento necesario de la gestión depolítica pública. Es importante subrayarque la distribución de responsabilidadesen la construcción de la política pública nosignifica de ninguna manera menoscabarla importancia de los lineamientos de po-líticas públicas de largo plazo, que son res-ponsabilidad del Ministerio de Educación.Al revés, las políticas públicas de largo pla-zo se sostienen más fuertemente cuandoson definidas como lineamientos más ge-nerales que cuando son pensadas comopropuestas detalladas y cerradas de ante-mano.

A la luz de las diferentes modalidades de pla-nificación podemos comprender mejor las

experiencias de los funcionarios públicoscon los distintos instrumentos de planifica-ción. Si bien hemos constatado que losfuncionarios en las entidades del gobiernonacional no cumplen todos los procedi-mientos de planificación previstos, obser-vamos en los gobiernos subnacionales unamayor apropiación de los instrumentos deplanificación participativa.

Pese a las diferencias entre las experienciasde los funcionarios es indudable que lapráctica de la planificación se fue genera-lizando en todos los niveles gubernamen-tales y se fue convirtiendo en el lenguajeadministrativo entre todos los funciona-rios. Una técnica de Participación Popularde Sucre cuenta: “nosotros estamos ma-nejados por una planificación, como losseñores directores planifican su actividadanual, los profesores de igual forma hacensu plan de desarrollo curricular. Nosotrosde la misma forma presentamos nuestroPOA. Además, de acuerdo al proyecto, ca-da actividad tiene que desarrollarse previaplanificación, la presentamos a la direc-ción distrital antes de empezar la gestiónescolar y luego presentamos nuestro in-forme de mes y evaluamos constante-mente, nos autoevaluamos y coevaluamosestas actividades”.

Las herramientas de planificación así comolos Programas Educativos y los ProgramasMunicipales de Educación no sólo fueronaceptados por directores, técnicos y profe-sores, sino también se fueron convirtien-do en instrumentos comprendidos comoefectivos. Una técnica del Seduca de Chu-quisaca relata: “el Prome es la mejor for-ma de organización política, es una formaefectiva de planificación que le permite aldirector distrital ya no estar adivinandoqué es lo que va a hacer este año, aquí es-tá todo planificado”.

La aceptación de este instrumento de plani-ficación se plasma con el número de Pro-me realizados. Entre febrero de 1999 y di-ciembre de 2002 fueron desarrolladosmás de 250 Prome y más de mil PE con undesembolso de más de 80 millones de dó-lares (ver Recuadro 4.16).

RECUADRO 4.16

Número y tipo de proyectos educativos desarrollados (1999-2003) En Dólares

Proyecto educativo Número de proyectos aprobados Recursos comprometidos Monto desembolsadohasta febrero de 2003

PEN 989 56.509.620 53.186.240PER 194 18.822.974 8.987.290PEI 31 4.730.406 1.210.766Total 1.214 80.063.000 63.384.296

Fuente: Pareja en Contreras y Talavera (2003).



HUMANO EN BOLIVIA

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señala así: “el Prome se ha elaborado ensus diferentes fases, primero se ha sociali-zado a nivel de municipio con la participa-ción de todos los actores ya sean alcaldía,los directores, los profesores, las juntas,los sindicatos, prácticamente todos quie-nes conforman el municipio; luego se haido conformando el comité de gestión anivel de núcleos y después se formaroncomités de trabajo a nivel de unidad. Lue-go se ha ido a los diferentes talleres ha-ciéndoles ver los instrumentos a aplicarseen el diagnóstico y sus diferentes compo-nentes. Se hizo el levantamiento de de-mandas a nivel de unidad educativa, a ni-vel de núcleo y después a nivel de distritopara priorizar todas las demandas”. Estasfases son parte de la normativa de elabo-ración de tal instrumento y de la consignadesde el nivel central: cumplir con la ley,hacerla vigente por medio de la inclusiónde todas las instancias organizativas e ins-titucionales que actúan a nivel local en laelaboración y entrega del informe en fe-chas y tiempos específicos.

La información, entonces, se convierte enpráctica y discurso además de fuente de fi-nanciamiento y autoridad a lo largo deltiempo. Y las instituciones reaparecen enel horizonte del accionar de las direccio-nes distritales y se tornan visibles en fun-ción a temáticas específicas. Una funcio-naria del Seduca de Chuquisaca relata:“UNICEF, por ejemplo, quiere aportar loque es cobertura escolar. ¿Niña Indígena?Aquí están recursos para los cinco años,están programados aquí”. Los recursosaparecen canalizados en el tiempo y espa-cio con base en “información sólida”. Lamisma funcionaria cuenta: “entonces aquítenemos exactamente para los cinco pró-ximos años recursos que ya están directa-mente canalizados para diferentes accio-nes. Aquí está, 2005, 2006, 2007, 2008,2009, cada una de las cosas están planifi-cadas, un resumen de presupuesto conáreas, bastante información, de cualquierfuente de financiamiento".

La posibilidad de conseguir recursos pormedio de un instrumento como el Prome

hace de la densidad de relacionamientosorganizacionales e institucionales una for-ma de legitimidad del Estado. Tal como seenumeran los años en que estaría vigenteel plan, cada técnico detalló en las entre-vistas todas las instituciones y organiza-ciones con quienes se tenía que confor-mar un Comité Municipal Educativo. Allíla alcaldía se convierte en un centro de au-toridad ya que constituye la forma domi-nante y legítima de canalización de recur-sos. En el departamento de Chuquisaca,un técnico lo explica con estas palabras:“eso es lo que estamos haciendo, planifi-cando con los municipios, desde aquí,orientándolos para que puedan tener unplan, un instrumento técnico como es elProme, para poder negociar con la alcal-día. Ellos van a tener un documento, co-mo la alcaldía tiene los Planes de Desarro-llo Municipal (PDM). Estos Prome van aser insertados en los PDM, entonces el al-calde ya no va a tener desconocimiento. Elalcalde está participando ahorita, es partede este proceso, y lo que se decida en laparte educativa se tendrá que cumplir enlos próximos cinco años”.

Expansión del Estado

El alcance del accionar del Estado en térmi-nos de facilitación, orientación técnica ydirección política constituye también otraforma de legitimación. Este alcance tieneque ver con la cantidad de municipios alos que logra llegar y la extensión territo-rial que logra cubrir.

En ese sentido, una forma de construir auto-ridad desde el Estado, aunque sea preca-ria, es abarcar a la mayor cantidad posiblede actores por medio de la densidad de re-lacionamientos institucionales y organiza-cionales que permite o promete el flujo derecursos económicos y humanos del Pro-me. Una autoridad del Seduca de Chuqui-saca cuenta: “nosotros, el año pasado, yahemos conformado todas las juntas esco-lares, los comités municipales educativos,en diferentes municipios. El Municipio deIcla, el Municipio de Yamparáez, el de Ta-

Más espacio para laparticipación socialFueron varias las estrategias implementa-

das por el Ministerio de Educación para am-pliar la participación social y la interculturali-dad: i) los Proyectos Educativos (PEN, PER yPEI), ii) los Programas Municipales de Edu-cación, iii) los talleres de validación de mate-riales escolares dentro del Ministerio, iv) la in-corporación de técnicos indígenas, v) la for-mación de juntas escolares y de núcleo, vi)los Consejos Educativos de Pueblos Origi-narios (CEPO), entre otros. En este recuadroresaltamos algunas de estas experiencias ysus límites y dificultades.

Talleres de validaciónPara la Reforma Educativa, validar los do-

cumentos elaborados (propuestas curricula-res, textos para maestros y alumnos, entreotros materiales pedagógicos) a través detalleres era una estrategia clave del procesode producción. Sin embargo, no se trató deuna tarea sencilla. No fueron pocas las difi-cultades para que estos talleres se convier-tan en un proceso que realmente aporte a laproducción de materiales en un tiempo razo-nable. Una funcionaria explica algunas deestas dificultades: “haces talleres nacionalesde tres días, donde a los participantes no lesdas tiempo ni de leer, o cuando les das, no lohacen”. La dificultad de llegar a consensostambién es grande. La misma funcionariacuenta: “proceden a destruir todo lo que hi-ciste, obviamente sin haberlo leído”. El ries-go del ejercicio de validación a través de ta-lleres parece ser que nunca se llegue a unconsenso y que, “en definitiva, se te pasanlos años y no publicas el documento”.

Incorporación de técnicos indígenas Con el objetivo de tener personas “que ma-

nejen lenguas y el contenido cultural”, el equi-po del Ministerio de Educación se amplía en-tre 1995 y 1998 incorporando profesionalesindígenas como funcionarios permanentes oconsultores. La incorporación de profesiona-les indígenas era muy importante para lograrlos cambios de la política educativa tanto entérminos de contenidos, metodología y visio-nes, así como también en las dinámicas buro-cráticas del Ministerio. Sin embargo, no fuefácil tener relaciones horizontales entre indí-genas y no-indígenas. Años después, unafuncionaria hace su autocrítica: “creo que noteníamos la capacidad de entender algunascosas, por más que habíamos leído. Mi com-prensión de la educación intercultural bilin-güe, más allá del hecho que encaje en mimarco teórico, estaba limitada. Quizás ellosme estaban diciendo cosas, pero no entendí.Creo que hubo cosas no superadas en esefuncionamiento de un equipo multicultural”.La funcionaria habla también de la estructurade las relaciones que trasciende las buenasvoluntades: “Bolivia aún está muy limitadapor su historia para lograr un trabajo verdade-ramente horizontal entre todos. Hemos avan-zado, pero aún nos falta mucho para que ha-ya realmente una escucha intercultural”.

Participación de las bases:las juntas escolaresLa participación popular es un eje articula-

dor de la Reforma Educativa. La Ley prevésiete niveles en los cuales deben organizarsemecanismos de participación en la educa-ción. El primero es el de las juntas escolaresen cada escuela (que reemplazó a las antes

RECUADRO 4.17

rabuco, tienen ya sus comités municipa-les. El comité municipal educativo lo con-forman el alcalde, la junta de distrito, yocomo director distrital, algunas otras insti-tuciones como el comité de vigilancia y al-guna ONG”.

(Dis)continuidad: avances y miedos

Pese a la percepción de la importancia de losavances, siempre está el miedo a la poten-cial discontinuidad de las políticas. Losfuncionarios que trabajaron en todo el pro-ceso de los Prome expresan la preocupa-



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ción por un posible cambio de orientaciónpolítica. Uno de los funcionarios del Minis-terio de Educación expresaba así el deseode continuidad en la implementación de lacultura de la planificación, la cual es aso-ciada a la descentralización y participaciónsocial: “ojalá el próximo ministro que ven-ga le dé continuidad a esto, porque sino to-do lo avanzado en la generación de culturade planificación, de capacidades técnicasen los municipios y en los actores sociales,del interés que despierta hacer planifica-ción, del interés que despierta el saberorientar las demandas a nivel local haciaun instrumento que les pueda viabilizar eltema de las inversiones educativas en elmunicipio, se caería”.

La no continuidad de los proyectos educati-vos implica, para muchos funcionarios,dar un paso atrás hacia el centralismo.Volverían a primar prácticas anteriores,cuando el Ministerio recibía “demandatras demanda, cuando el país vivía con lascorporaciones de desarrollo, los munici-pios, los actores sociales mandaban notasa los ministerios solicitando la ejecuciónde tal o cual proyecto, hasta ahora siguenllegando notas en ese sentido”.

La fragilidad de las políticas públicas es unode los principales problemas del Estadoboliviano. Políticas públicas que no supe-ran el corto plazo, aprendizajes que no sonretenidos por las instituciones públicas ymodelos exitosos de gestión que no sonreplicados constituyen algunas de las di-mensiones de esta fragilidad. Por ello, eneste trabajo se busca aportar nuevas lucessobre las condiciones concretas del proce-so de formulación e implementación depolíticas y, así, proponer nuevas manerasde enfrentar las dificultades de construc-ción de institucionalidad pública.

d) Prácticas de los entramadosgubernamentales locales

Las interacciones cotidianas entre los fun-cionarios ubicados en las entidades guber-namentales forjan las estructuras y proce-sos que denominamos Estado. La regulari-

dad de las interacciones sociales actúacon maneras compartidas de representarla realidad así como con formas para lidiarcon las situaciones siempre cambiantes.

Desde las prácticas cotidianas de los funcio-narios se confirma la centralidad de losprincipios racionales y técnicos en laconstrucción de la misma jerarquía buro-crática del Estado. Vemos cómo el marcolegal administrativo define los procedi-mientos administrativos para acceder arecursos, lograr “el visto bueno” de las au-toridades superiores y cumplir con las ac-tividades ordenadas. Entretanto, la conse-cución de los mandatos políticos y técni-cos depende de la capacidad de los funcio-narios para improvisar, asumir responsa-bilidades y recurrir a redes de relacionesno definidas en las líneas de comando for-malmente definidas.

La coordinación entre diferentes actores sematerializa a través de flujos de recursos(verbales, documentales, económicos) quese van ritualizando con la repetición de lasinteracciones, adquiriendo naturalidad co-mo las actividades del Estado. Nociones deverticalidad y horizontalidad surgen paradescribir la circulación de los recursos enla red de relaciones entre los tres nivelesgubernamentales: nacional, departamen-tal y municipal. Hay cosas que bajan yotras que suben. Hay también otras que senegocian entre organizaciones indepen-dientes, en posiciones más horizontales.

“Prohibido el ingreso con pantalones cortos y camiseta”. Fuente: Hugo José Suárez.

denominadas juntas de auxilio), formadaspor miembros de las OTB y padres de losalumnos. Su función es ejercer control socialsobre el desempeño de las autoridades edu-cativas, directores y personal docente (Leyde Reforma Educativa 1565, artículo 36).

Este cambio de función de las juntas esco-lares implicó un giro importante en su relacióncon los maestros. El alcalde de Pucaranicuenta: “antes, en los años 52, 60, 70, un pro-fesor llegaba a una escuela y era el rey, era elúnico letrado que había. La junta era como suayudante, llevaba sus maletas, incluso lleva-ba el caballo, almuerzo tenía que invitar, ensus anafes tenía que cocinárselo. Ésa era lamisión de la junta. Ni se preocupaba de quées lo que el profesor iba a enseñar a sus hijos.Pero actualmente ya es distinto: la junta tieneque fiscalizar a la dirección distrital, al direc-tor de núcleo y a los profesores. También lajunta puede sugerir que el profesor enseñesobre la quinua, sobre la cultura, el turismo;eso es ya educación a partir de la experien-cia, a partir de la cultura. Entonces, ya no essolamente llevar maletas del profesor, sino yala junta se ocupa de analizar qué temas pue-den estudiar nuestros niños, qué falta”.

Pero se han observado algunos frenos aeste modelo participativo. Primero están lossindicatos de maestros que –como dice Albó(2002)– “no vieron con buenos ojos el nuevorol que la ley daba a las juntas para controlara los docentes”. El segundo freno identifica-do está relacionado con la “tendencia rutina-ria a mantener la actitud pasiva a la que ya sehabían acostumbrado desde antes de la Re-forma” y el “desconocimiento del mayor al-cance de las nuevas disposiciones legales”(Ibid.). Y un tercer factor limitante es la reti-cencia de “algunas autoridades educativasde diverso nivel para apoyar la plena partici-pación de las organizaciones campesinas eindígenas en el sistema educativo” (Ibid.).

Los CEPOLos Consejos Educativos de Pueblos Origi-

narios (CEPO) son organizaciones conforma-

das “por representantes de distintos sectoresde la sociedad boliviana en su ámbito corres-pondiente”: aymara, quechua, guaraní yamazónico multiétnico (artículo 2 del Regla-mento sobre Órganos de Participación Popu-lar). Son órganos consultivos que tienen porobjeto participar en la formulación de políti-cas educativas, lingüísticas y culturales encoordinación con las juntas de núcleo y dedistrito. Constituyen el quinto nivel de los me-canismos de participación popular estableci-dos por la Ley de Reforma Educativa.

La creación de este instrumento formal departicipación en el sistema educativo está di-rectamente relacionada con el doble eje fun-damental de la Reforma: la participación po-pular y la interculturalidad, incluyendo el bilin-güismo. Según Albó (2002), “este instrumen-to legal otorga mayor importancia a la identi-dad étnica originaria dentro de la organiza-ción misma del Estado boliviano”. Para su ac-ción “contaron con el apoyo simultáneo delas autoridades nacionales de educación y delos dirigentes nacionales de la CSUTCB, CI-DOB, APG y otras organizaciones indígenasmás locales, más recursos financieros de lacooperación internacional” (Ibid.). A pesar dehaber enfrentado dificultades, “los CEPO sonla instancia de participación popular en edu-cación que más ha crecido y se ha consolida-do” y “son actualmente una de las principalesesperanzas para la generalización de la parti-cipación en los otros niveles” (Ibid.).

Los CEPO están presentes en varios fren-tes. Por ejemplo, han estimulado la constitu-ción de juntas y se han movilizado para “expli-car a las bases los alcances y beneficios de lamodalidad bilingüe, superando así muchas re-sistencias que se debían a mala información”(Ibid.). Son entidades que facilitan la relaciónentre los líderes de las organizaciones indíge-nas y el Estado, en particular con el Ministeriode Educación. Las actividades de los CEPOhan permitido que líderes indígenas participenen el proceso de manejo y gestión de recur-sos, así como en la elaboración de políticas, loque implicó muchos retos para los indígenas.



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técnico del Seduca de Chuquisaca relata:“nos comunicamos todo el tiempo con LaPaz, sólo podemos realizar los trabajos ad-ministrativos, como las planillas y el pro-cesamiento de memorándums, con elconsentimiento de allá”.

Recibir el material de la “Reforma” asociadaa un sitio geográfico, La Paz, conlleva tam-bién un proceso de capacitación en casca-da (de arriba hacia abajo) para el uso demódulos. Un técnico del Seduca de SantaCruz expresa: “los directores ya tuvieronuna capacitación durante dos semanaspara el uso de estos módulos. A su vez, losdirectores deben capacitar a sus profeso-res”. La capacitación en cascada es acom-pañada por técnicos en seguimiento querealizan el control de quiénes asisten a lacapacitación.

El tema de los recursos para el pago de sala-rios constituye también un aspecto a con-siderar. Una autoridad del Seduca de Chu-quisaca lo plantea así: “no manejamosnuestros propios recursos a nivel local, laparte administrativa de los recursos se ma-neja directamente en la ciudad de La Pazen cuanto al pago de los salarios de los do-centes y en relación a contratación de per-sonal. Nosotros designamos, pero quienesaprueban el procesamiento, registro, pla-nillas, boletas de pago, todo, (son los) de LaPaz, del Ministerio de Educación”.

La relación de los técnicos del Seduca conlas direcciones distritales y sus técnicos seproduce en un contexto de seguimiento alos POA de las distritales y de rituales deverificación respecto a procesos denomi-nados como auditorías operativas. El jefede la Unidad de Supervisión y Seguimien-to del Seduca de Santa Cruz explica: “com-probamos si el ítem del docente está en ellugar adecuado, si está cumpliendo tareasque no debería estar cumpliendo”. Y expli-ca el carácter del trabajo del Servicio: “esuna especie de auditoría operativa, de susPOA”, que no es lo mismo que una audito-ría hecha desde el nivel central aunque es“casi completa”.

El Seduca también entrega los materiales di-dácticos. Una técnica de la Dirección Dis-trital de Santa Cruz cuenta: “nos han llega-do módulos de ciencias de la vida, de ma-temáticas, de lenguaje y nos han llegadouna serie de cuentos. Nos ha llegado tam-bién una actividad en aula que ha venidoen casete, ha venido en video”. La entregade los materiales viene acompañada deprocedimientos administrativos. La mis-ma técnica relata: “existe una guía de en-trega de material donde indica qué canti-dad se le va a entregar y quiénes son losque tienen que firmar la guía. Viene yacon nombre de Unidad, con nombre de di-rector, la cantidad que se le va a entregar yqué material se le va a entregar”.

El diseño que surge de las historias de losfuncionarios sobre sus prácticas cotidia-nas ubica al Ministerio en el vértice, un po-co más abajo está el Servicio Departamen-tal de Educación, después vienen las di-recciones distritales y por último las uni-dades educativas. Las prefecturas y alcal-días son representadas separadas de la lí-nea jerárquica de mando del Ministerio,las cuales también tienen su propia jerar-quía organizacional. Las prefecturas seubican arriba del Seduca y las alcaldías unpoco más arriba que las direcciones distri-tales. El gráfico siguiente sintetiza las re-des de relaciones en las que están inmer-sos estos niveles según los flujos de recur-sos que “suben” y que “bajan”.

Para comprender qué hacen y cómo se rela-cionan los funcionarios, exploramos la cir-culación de recursos entre los diferentesentes gubernamentales. Vemos primerolos recursos que bajan y después explora-mos los recursos que refluyen desde el ni-vel local al nacional a partir de los discur-

sos de los funcionarios en los gobiernossubnacionales19.

Los flujos de “arriba hacia abajo”

De acuerdo al relato de funcionarios depar-tamentales y municipales, los lineamien-tos técnico-pedagógicos y administrativosse establecen en el Ministerio. Éstos flu-yen “hacía abajo” a través de la circula-ción de instrumentos de planificación,instructivos administrativos, capacita-ción, asistencia técnica y materiales di-dácticos, entre otros recursos. En el acápi-te anterior se analizó el proceso de trans-ferencia de los instrumentos de planifica-ción participativa como los Prome y losPE. Respecto al trabajo administrativo, un

• Informes técnico-pedagógicos’y administrativos

• Demandas• Proyectos• Solicitudes

• Informes técnico-pedagógicosy administrativos


• Informes técnico-pedagógicosy administrativos



Seduca

Direcciones distritales

Unidades educativas

Prefectura

Alcaldía

• Seguimiento de las actividades técnico-pedagógicas y administrativas de las unidades educativas• Verificación y evaluación• Capacitación y asistencia técnica

• Instructivos de actividades• Seguimiento de los POA• Autorías operativas• Autorizaciones• Recursos financieros• Capacitación y asistencia técnica

• Verificación de las actividades• Recursos• Capacitación y asistencia técnica

• Lineamientos pedagógicos de planificación• Materiales didácticos• Autorizaciones• Planillas de sueldos• Capacitación y asistencia técnica

GRÁFICO 4.14 Flujos de recursos entre el gobierno nacional y los gobiernos subnacionales

19 El trabajo de Bejarano et al (2006) puntualiza de manera más detallada la intensidad, la circularidad y la concentración deactividades a nivel de las direcciones distritales por medio de testimonios de actores de la descentralización de la políticaeducativa.

Seduca

Ministerio de educación

Seduca

Direcciones distritalesEscuelas


El Seduca emite instructivos para el trabajode las direcciones distritales de segui-miento y verificación a las escuelas. La re-lación es definida por uno de los directo-res del Seduca de Santa Cruz como de pa-dre e hijo: “nuestro objetivo es llegar hastacada municipalidad, para ser el nexo entreel director distrital, porque es como nues-tro hijo, depende de nosotros, y ponerloen contacto con su alcalde”.

Los directores distritales son responsablesde la entrega de los materiales a las unida-des educativas. Un técnico de la DirecciónDistrital de Santa Cruz explica el procedi-miento: “primero se saca una circular in-formando a los directores que recojan sumaterial. Para recoger el material debe ve-nir el director con su sello, acompañadodel presidente o algún miembro de la Jun-



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ta, sí o sí tienen que venir”. Una vez que seha entregado el material se hace un segui-miento para saber el uso que se le ha dado:“porque muchas veces los directores enca-jonan el material, entonces cuando ustedva a las unidades se da cuenta, y se le pre-gunta al alumno si efectivamente el docen-te está trabajando con los módulos o no es-tá trabajando. Se han encontrado muchoscolegios que sí están aplicando”.

En general, las direcciones distritales se ocu-pan de hacer el seguimiento a las unidadeseducativas, recoger información técnico-pedagógica y participar en los comitésmunicipales. Además, visitan las provin-cias y hacen seguimiento, verificación yevaluación de las escuelas. Este trabajo in-volucra al conjunto de los actores de la edu-cación. La técnica de supervisión distritalde la Unidad de Supervisión y Seguimientodel Seduca de Chuquisaca cuenta: “es el re-sultado del trabajo de todos los actores, eldocente, los directores de núcleo y los dis-tritales. Es un proceso, no podemos sola-mente mirar al profesor lo que habla, sumetodología, su forma de enseñanza; estova amarrado con la utilización de materialmás la participación de los alumnos y laconfiguración del aula. Todo tiene un or-den regular que seguir”.

El accionar en cascada del Ministerio, pasan-do por los servicios departamentales deeducación y las direcciones distritales, yllegando a las escuelas, depende de la co-ordinación con la alcaldía. De hecho, el ob-jetivo es llegar al ámbito municipal y esta-blecer los comités municipales encabeza-dos por los directores distritales pero cuyalabor es conseguir la integración con los al-caldes. El director interino y técnico de Su-pervisión y Seguimiento de la DirecciónDistrital de Sucre explica: “nosotros elabo-ramos un POA y otros requerimientos y

buscamos que la alcaldía lo inserte en suplan operativo. Se empezó la elaboracióndel Programa Municipal de Educación conel apoyo económico de la prefectura. Aho-ra sí tienen un técnico de la alcaldía que seencarga del Prome. Este técnico está coor-dinando el seguimiento y evaluación encuanto a infraestructura”. La coordinaciónque logran los directores distritales con losalcaldes se entrecruza con varios factores,como la relación partidaria tanto del alcal-de como la del director distrital.

Las direcciones distritales tienen ademásque negociar constantemente recursoscon la alcaldía y el Seduca para las activida-des cotidianas. Un técnico de Sucre relata:“padecemos de falta de equipamiento y,bueno, son cosas que de alguna maneranosotros tratamos en lo posible de subsa-nar con algunos paliativos que consegui-mos a través de la alcaldía, que nos apoya.Es que nosotros somos responsables de laeducación del Municipio de Sucre, enton-ces desde ese punto de vista ellos tambiénson responsables con lo que se requiere enel distrito”. Estos paliativos muestran quela construcción de la política educativa escontingente y depende de la iniciativa delos funcionarios para solucionar proble-mas y lidiar con dificultades. Por ello, esimportante analizar las estrategias de losfuncionarios de los gobiernos subnaciona-les para lidiar con limitaciones financierasy técnicas. De ello nos ocuparemos en elúltimo acápite de este Capítulo.

Los flujos “de abajo hacia arriba”

El flujo de actividad administrativa “haciaabajo”, que hemos visto en el anterior pun-

to, tiene su contraparte de actividad admi-nistrativa “hacia arriba”. Las tareas másoperativas que fluyen de arriba hacia abajo(de seguimiento a unidades educativas, derecojo de información estadística, de infor-mación técnica-pedagógica, de recepciónde capacitaciones para la ejecución de pro-yectos, de participación en los comitésmunicipales para introducir el know-how yempujar la agenda educativa a nivel de al-caldías y municipios) implican también ac-ciones de abajo hacia arriba.

En la práctica cotidiana, las direcciones dis-tritales se ocupan de la redacción de unconjunto de informes escritos con las fir-mas y sellos respectivos. Estos informessuben desde las unidades educativas y lasdirecciones distritales y de éstas al Sedu-ca. Son varios los informes que requiere elSeduca. Uno de ellos es el informe técni-co-pedagógico, como relata la técnica deseguimiento de la Dirección Distrital deSanta Cruz: “de estadísticas de alumnos,informes de docentes, categorías de do-centes, quiénes son los que ascendieroneste año, quiénes se presentaron a exa-men, cuántos directores tienen”. Tambiénestán los informes de seguimiento a lasunidades educativas, de creación y cierrede unidades educativas, de clausura de lagestión escolar. Hay informes para todaslas actividades realizadas, como explica eltécnico de Participación Popular de la Di-rección Distrital de Sucre: “cualquier mo-mento se presentan los informes, porejemplo hoy tengo una salida para haceruna pequeña investigación y llego y hagoel informe y presento, tienen que estar altanto, tiene que estar documentado”. Setrata entonces de un proceso constantepara rendir cuentas al Seduca debido aque es la autoridad inmediata superior.

Estos informes constituyen una base cen-tral de datos para las auditorías tanto in-ternas como externas. La narrativa inser-ta en estos informes, y captada de mane-ra inequívoca por los funcionarios entre-vistados, incluye una noción de racionali-zación por medio del uso de instrumentose indicadores que permiten recoger infor-

mación sistemáticamente y no al azar. Unfuncionario de la Unidad de Supervisión ySeguimiento del Seduca de Chuquisacacuenta: “cada aspecto es amplio, son va-rios indicadores que se toman en cuentapara poder informar, no es al azar, porquepara cada caso trabajamos con instru-mentos, estos instrumentos nos permitenrecoger la información para que sea váli-da y confiable”.

La confiabilidad de los informes también de-pende de los sellos y las firmas. La citadafuncionaria del Seduca de Chuquisacacuenta: “con la firma del profesor cuandose trata de él y con la firma del director dis-trital, sello y firma, porque en función aesa sistematización es que se les da las su-gerencias, las recomendaciones para cadauno, porque si no trabajaríamos así, deuna manera sistemática, se corre riesgode cometer errores, para cada ocasión, pa-ra el inicio, para planificar y todo aquello”.

Las actividades administrativas que descri-bimos son de tipo reactivo en el sentido deque se limitan a responder a las órdenes“que bajan”. Otro tipo de actividades quefluyen de “abajo hacia arriba” son más ac-tivas en la medida en que dan forma, defi-nen contenidos, complementan y concre-tan los lineamientos de política pública.

En el marco de las normas nacionales y a tra-vés de instrumentos de planificación parti-cipativa se plasman demandas técnico-pe-dagógicas y financieras (por ejemplo, ca-pacitación y asistencia técnica, materialesdidácticos, infraestructura, mejores condi-ciones de trabajo, aumentos salariales)desde las escuelas, juntas escolares, CE-POS, sindicatos de maestros, comités mu-nicipales de educación, entre otros. Unejemplo del flujo de demandas de las co-munidades educativas locales hacia el Mi-nisterio de Educación es el Proyecto Edu-cativo Indígena (PEI). A partir de la expe-riencia del Proyecto Educativo de Núcleo(PEN), las comunidades indígenas cuestio-naron el criterio de proximidad geográficapara agrupar a las escuelas. Argumentaronque la lógica de organización territorial delos distritos indígenas, oficialmente reco-

AlcaldíaDirecciones distritales


Seduca

Escuelas

Ministerio



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nocida por la Ley de Participación Popu-lar20, debería ser el criterio para la elabora-ción de los proyectos educativos para lospueblos indígenas. Esta demanda fue reco-gida por el Ministerio de Educación y, connuevos lineamientos, se elaboró el PEI.

e) Lo transnacional moldeandoinstitucionalidad estatal local

El trabajo de las organizaciones no guberna-mentales nacionales e internacionales hasido y sigue siendo importante en la cons-trucción de la institucionalidad estatal enlos niveles gubernamentales locales. Sonmuchas las ONG en el país que vienen de-sarrollando actividades en distintos muni-cipios y comunidades aunque la relaciónentre ellas y el entramado estatal es muyheterogéneo. Algunas, por ejemplo, se handesarrollado al margen del Estado y en es-pacios donde la densidad estatal es poca oinexistente. El Recuadro 4.18 permite veruno de estos casos. Existen otros, en cam-bio, donde las ONG han logrado una mayorarticulación con algunas esferas estatales,con sus objetivos, plazos y procedimien-tos, logrando procesos de entrelazamientotanto con la sociedad civil como con el go-bierno. En estos casos, las ONG se alineanal marco de política pública y apuestan aque su presencia en las localidades contri-buya a la construcción de la institucionali-dad del Estado.

Plan Internacional es un ejemplo de este se-gundo tipo de ONG. Por su trayectoria detreinta años en Bolivia, su trabajo en seisdepartamentos del país y 51 municipiosen la ejecución de proyectos y el desarro-llo de sociedades y alianzas en alrededorde mil comunidades, vale como referen-cia para explorar su presencia en los en-tramados gubernamentales locales delárea de educación, específicamente conlos servicios departamentales de educa-ción, núcleos educativos y direcciones dis-tritales municipales.

Los ejes de acción de Plan Internacional serefieren a la gestión social a favor de la ni-

ñez y la adolescencia en la generación deoportunidades de educación y desarrollode sus capacidades en un entorno saluda-ble. Esta agencia acentúa la importanciade la corresponsabilidad, tanto económicacomo administrativa, de la comunidad y laagencia. Otro elemento importante enfati-zado por Plan Internacional es la transpa-rencia en el manejo de los recursos. Am-bos aspectos forman parte de la noción departicipación comunitaria en el proceso degestión. Para lograr esto, el gobierno muni-cipal es el contacto inicial con la institu-ción, lo que permite lograr la apropiación,por parte del Estado local, de los conoci-mientos, aprendizajes y resultados genera-dos por los proyectos de Plan. En este sen-tido, Plan actuaría como mediador en unarelación definida como “tripartita”: agen-cia-gobierno municipal-comunidad).

Un interlocutor válido para la coordinacióndel trabajo de capacitación en el área edu-cativa es el Seduca. Según el coordinadorde educación de Plan Internacional, el tra-bajo puede ser más efectivo cuando se ob-vian las instancias estatales superiores yse trabaja con las unidades ejecutoras ylos niveles más técnicos. Con los Seducase puede generar espacios de informa-ción, reflexión, coordinación y, finalmen-te, la formulación de proyectos para traba-jar con los núcleos educativos.

En el marco político definido por el Ministe-rio de Educación y el Proyecto Educativode Núcleo, que incorpora la gestión educa-tiva, lo pedagógico-curricular y lo admi-nistrativo financiero, la estrategia de ac-ción a nivel local en el área de educaciónconsiste en identificar y priorizar núcleoscatalizadores para lograr la presencia delgobierno municipal y una visión integral afin de implementar políticas educativas.Este modelo contrasta con la estrategia,usualmente utilizada, que se ocupa derealizar programas de capacitación encascada y hacia abajo a través de talleresdirigidos al municipio en su conjunto.

Otro interlocutor válido a nivel municipal esla dirección distrital de educación, espe-

Cooperación internacional ymunicipios del Norte de PotosíExiste una tensión entre lo que las autori-

dades municipales del Norte de Potosí y loscooperantes consideran necesario para eldesarrollo de los municipios. Por un lado, loscooperantes afirman que hace falta capaci-tar a la gente, tanto para la planificación, ela-boración y ejecución de proyectos, comopara captar más recursos a fin de llevar a ca-bo una actividad productiva y ejercer controlsocial. La capacitación de los responsableslocales y de la población es concebida comouna base esencial para el desarrollo de laspersonas y de la región. A este argumento,unos concejales de Pocoata y Llallagua res-ponden que es una visión de muy largo plazoy que no ayuda a reducir la pobreza de mane-ra inmediata. Los gobiernos municipales va-loran más el apoyo financiero y las obras.¿Cómo pueden trabajar juntos las agenciasde cooperación y los gobiernos municipalessi no tienen la misma concepción del tipo deproyectos requeridos por el municipio?

Además de esta divergencia de priorida-des, la relación entre los gobiernos munici-pales y las agencias de cooperación pre-senta ambigüedades. Por una parte, los go-biernos municipales necesitan el apoyo dela cooperación, ya que sus recursos son in-suficientes ante las numerosas necesida-des del municipio (en algunos casos losaportes de la cooperación llegan a duplicarel presupuesto municipal anual). Por otraparte, algunos concejales entrevistados sonmuy críticos con la cooperación: “llegan co-mo en su casa, no entran por la puerta, lle-gan con sus propios proyectos, no siempre

adecuados a la realidad ni a las necesida-des, especialmente si el diagnóstico fue he-cho unos años antes. La cooperación inter-nacional hasta ahora ha sido un fracaso, so-bre todo porque el 70% del presupuesto vapara gastos de funcionamiento y sólo 30%para la inversión”.

La cooperación se ha enfocado principal-mente en el sector social y el fortalecimientoinstitucional, y poca inversión ha sido dirigi-da hacia el desarrollo productivo. La visiónde desarrollo de los municipios es ser “muni-cipios productivos”, pero parece poco clarocómo se concretará ello, más aun conside-rando que la normativa administrativa limitalas posibilidades de las alcaldías de invertiren lo productivo.

A pesar de la importancia creciente del mu-nicipio como actor del desarrollo, la capaci-dad de los municipios del Norte de Potosí co-mo actores de su desarrollo siguen limitadas,técnica y financieramente. El aumento de re-cursos de la alcaldía y la mayor participaciónde la gente permitió al Estado local aumentarsu presencia, asumir responsabilidades quelas ONG y las agencias de cooperación cum-plían antes. Pero unas ONG que asumían elrol del Estado en salud, por ejemplo, no estánsatisfechas con la manera en que los gobier-nos municipales cumplen con sus nuevasfunciones. Además, la alcaldía no tiene losmedios para llegar a todos los rincones de sujurisdicción. En consecuencia, se puede de-cir que existe una cierta complementariedadentre el trabajo de las municipalidades y el delas agencias de cooperación.

Fuente: Andersen y Evia (2003) y entrevistas realizadas enel Norte Potosí.

RECUADRO 4.18

cialmente para la planificación y la defini-ción de contrapartes municipales para elfinanciamiento de los programas educati-vos. Plan Internacional coordina estrecha-mente con esta instancia hasta el punto decompartir una sola cuenta de recursoseconómicos. La directora de Plan explica

la importancia de esta relación: “hemosdiseñado el proyecto y en el proyecto haygastos extraordinarios y hay gastos ordi-narios, entonces, por decir, un gasto ex-traordinario puede ser la compra de recur-sos y viáticos, normalmente el municipiono lo hace”.

20 Para más referencias véase también la Ley de Municipalidades 2028 y el Decreto Supremo 26142.


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4.4. Juegos estratégicos yfuncionarios construyendo Estado

Si bien las prácticas de los funcionariospúblicos se orientan a los objetivos or-denados por el entramado jurídico, és-tas no siguen una lógica de implementa-ción estrictamente técnica. La inmer-sión de las acciones de los funcionariosen espacios de constante disputa y ne-gociación imprime dinámicas contin-gentes y siempre tentativas en el proce-so de formulación e implementación delas políticas. Lo que hacen los funciona-rios públicos también construye Estadoen la medida en que son las prácticas re-currentes que definen las relaciones en-tre e intra los entes gubernamentales asícomo el alcance y la calidad de los resul-tados de las iniciativas estatales.

En este último acápite del Capítulo de etno-grafía exploramos algunas de las dinámi-cas que definen las estrategias de interac-ción cotidianamente actualizadas por losfuncionarios públicos. Es a través de estasinteracciones estratégicas que los actoresvan definiendo las condiciones para ali-nearse a los objetivos de las políticas yproporcionar los recursos controlados porellos. Estas interacciones definen concre-tamente la orientación, la eficacia y el al-cance de las políticas. Según Bardach(1977), el “proceso de implementación secaracteriza por el maniobrar de muchosactores semiautónomos, cada uno de loscuales intenta tener acceso a los elemen-tos del programa y tenerlos bajo su con-trol, intentando al mismo tiempo extraerlas mejores ventajas de otros actores quetambién buscan tener acceso a elementosque les den el control”.

El estudio que aquí exponemos identificótres tipos de juegos estratégicos amplia-mente difundidos en el Estado boliviano:juegos defensivos, juegos de legitimidad yjuegos de liderazgo. La descripción de es-tas dinámicas permite aproximarnos a lasdiversas culturas burocráticas que constru-yen la institucionalidad y prácticas estata-les. Vemos que los funcionarios desarro-

llan maneras de lidiar con las condicionesde trabajo definidas tanto por las normaslegales como por las relaciones en que es-tán inmersos. Si, por un lado, estas prácti-cas se van adaptando continuamente anuevas reglas y estilos de trabajo de lasautoridades o compañeros de trabajo, porotro, las maneras de trabajar tienden aconsolidarse y reproducirse a lo largo deltiempo en ausencia de intervenciones diri-gidas a revertirlas.

El análisis busca iluminar las fortalezas y de-bilidades de las culturas burocráticas pre-sentes en el Estado. Por una parte, encon-tramos mucho liderazgo en los diferentesniveles gubernamentales y a lo largo de lajerarquía burocrática (funcionarios que ac-túan como líderes con iniciativa y creativi-dad para superar los obstáculos de la admi-nistración pública y realizar de la mejor ma-nera sus mandatos como servidores públi-cos). Por otra parte, observamos dinámicasque obstruyen la gestión de política públi-ca, complicando en lugar de agilizar los trá-mites administrativos para lograr más ymejores resultados. La lectura sugiere quelas prácticas de los funcionarios públicosson el resultado muchas veces no previstode las mismas políticas públicas y de losproblemas característicos de la administra-ción pública. La prevención o reversión deprácticas no deseadas así como la multipli-cación de los ejemplos positivos son los re-tos más importantes para el desarrollo delpaís a lo cual buscamos aportar en el pre-sente apartado.

a) Juegos de legitimidad

Los resultados de las iniciativas de políticaspúblicas dependen tanto de los contenidostécnicos como de la legitimidad logradapor las mismas. La equivalencia entre cre-dibilidad y consistencia técnica hace que laformulación e implementación de las polí-ticas dependan de los espacios de debate,aprobación y ejecución de las mismas.

La construcción de legitimidad es un proce-so interactivo que ocurre tanto dentro delEstado como en las relaciones con actores


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A partir de esta experiencia, observamos elpapel central que ocupan las entidades nogubernamentales en el espacio local-mu-nicipal promoviendo la relación con lasdemandas de la comunidad, por una par-te, y articulando la esfera estatal local, porotra. Se trata, entonces, de un actor impor-tante que participa en los procesos de pla-

nificación, interpela y modifica procesos ymetodologías de decisión e, incluso, com-parte recursos y fondos con el Estado.

Sin embargo, también existen tensiones en-tre las agencias internacionales y las pobla-ciones “beneficiarias” de la cooperación. ElRecuadro 4.19 explicita tal situación en losmunicipios del Norte de Potosí.

Evolución de interfaces entre elEstado local y una ONG en OcuríEn la montaña frente al pueblo de Ocurí, en

el Norte de Potosí, a unas seis horas de Su-cre, se ha escrito un mensaje juntando pie-dras: “El IPTK siempre con su pueblo, 1976-2006”. ¿Cual es la historia de esta ONG quesuplió al Estado local durante varios años?¿Y cómo se relaciona con la alcaldía desdeque la Ley de Participación Popular le atribu-yó más recursos y competencias?

El Instituto Politécnico Tomás Katari (IPTK)empezó a trabajar en el municipio de Ocurí yen el resto de la provincia Chayanta haceunos treinta años. En esta época había unsolo médico para los trabajadores de la minaprivada. El Estado no mandaba médicos nienfermeras, por lo que la mayoría de la po-blación no recibía atención médica. La tasade mortalidad era muy alta. El IPTK empezóa trabajar en el sector salud para tratar de lu-char contra la mortalidad, la extrema pobre-za y la corrupción de las autoridades munici-pales. Vista la casi ausencia del Estado enOcurí, el IPTK como organización no guber-namental ocupó progresivamente el lugardel Estado. Por ejemplo, construyó y luegogestionó postas sanitarias y hasta un hospi-tal de segundo nivel, y se encargó de capaci-tar a enfermeros y médicos. El pueblo y la al-caldía tienen una percepción positiva delIPTK. Un concejal de Ocurí afirma: “duranteestos años que trabaja el IPTK en el puebloha hecho despertar a toda la gente del cam-po, ha enseñado mediante talleres, cursos,por eso es importante para nosotros que si-gua en el pueblo porque hay ingreso para elpueblo y para el campo”.

Con la Ley de Participación Popular de 1994el municipio recibió nuevas funciones y másrecursos para ejecutarlas. Ante esta situación,la ONG empezó a transferir postas de salud yluego el hospital al municipio, lo que deberíaconstituir una garantía de sostenibilidad. Parafortalecer el municipio, el IPTK capacitó a jó-venes en administración municipal. De mane-ra indirecta, una parte de los 4.500 egresadosdel Centro Nacional de Profesionalización Ru-ral (Cenprur) de Ocurí, capacitados en medici-na rural, economía agrícola, tecnologías alter-nativas, administración municipal o docenciarural, llegaron a ser líderes en sus comunida-des y en el municipio. Esto también coadyuvóa fortalecer la gestión municipal.

Sin embargo, el municipio de Ocurí no tie-ne suficientes recursos ni asesoramientotécnico para cumplir con alto nivel de calidadcon todas sus funciones y llegar a todos losrincones de su territorio. Lo reconocen tantoen la alcaldía como en el IPTK, el cual es crí-tico de la gestión municipal del hospital y laspostas de salud, algunas de las cuales tuvie-ron que cerrarse por falta de recursos. Fren-te a estas limitaciones, el IPTK y otras ONGpresentes en el territorio municipal comple-mentan la acción de la alcaldía. El responsa-ble del programa agropecuario del IPTKcuenta: “pensábamos que la Ley de Partici-pación Popular iba a ser una forma de llenarlos vacíos que el Estado estaba dejando, pe-ro no fue así”. Ahora, el rol que asume el IPTKen la región está evolucionando en funciónde la dinámica del municipio, para no dupli-car funciones. De suplir al Estado local laONG ha pasado a complementarlo.

Fuente: Entrevistas realizadas en el municipio de Ocurí.

RECUADRO 4.19


341

de las organizaciones indígenas. En el pro-ceso de acercamiento de las demandas delas organizaciones a las esferas de deci-sión dentro del Ministerio, la DEIB se fueconstituyendo en una especie de bisagraentre la sociedad y el Estado.

Los técnicos de la nueva dirección compren-dieron que el fortalecimiento de sus rela-ciones con las organizaciones indígenas yde maestros rurales les permitía consoli-dar su espacio dentro del Ministerio y, pa-ralelamente, contar con una base para ha-cer frente a los opositores a la direccióndentro del Ministerio. Un técnico de laDEIB explica el proceso de reconocimien-to dentro del Ministerio: “en esta etapapreparatoria de los talleres se dan cuentaque éramos las personas que podíamoshacer contacto y nos dan esa misión debuscar los contactos. Nosotros teníamosla facilidad de comunicarnos con cual-quiera de ellos, se dan cuenta, nos vanasignando. A partir de este momentocambió nuestra situación en los talleres in-ternos del Ministerio, cuando apenas nosescuchaban; se dieron cuenta que el rolque cumplíamos era importantísimo, es-pecialmente en el manejo de estrategiasde acercamiento”.

Las relaciones con las organizaciones tam-bién se construyen como una base paraconfrontar a los posibles opositores. Otrotécnico de la DEIB cuenta:

Ya me había reunido con el bloque indígenadel Parlamento, yo tenía varios amigos,compañeros de lucha que nos han dado suapoyo total, pleno, nos han dicho: nosotrosle vamos a interpelar a la ministra. Yo le di-je: hermano, nosotros primero lucharemos,vamos a pelear en el Ministerio de Educa-ción, si ellos quieren hacer desaparecer laDEIB y no podemos sustentar nosotros, acu-dimos a ustedes, pero lo vamos a denunciarpúblicamente. Así hemos entrado de acuer-do con ellos, con la CSUTCB de Loayza, he-mos entrado de acuerdo con CONAMAQ, conla CIDOB, no tanto con la APG; pero estastres organizaciones grandes ya estaban connosotros y dijeron: de acuerdo. He ido a la

Confederación de Maestros rurales y me di-jeron: hermano, todo nuestro respaldo a us-tedes, a la DEIB.

“Responder a las bases”

Con el objetivo de emprender una políticaintercultural bilingüe, muchos dirigentesde organizaciones de base fueron convo-cados como parte del equipo del Ministe-rio para trabajar en esta nueva políticaeducativa. Estos funcionarios públicosmuestran un fuerte sentido de lealtad ha-cia sus organizaciones y sus bases. Paraellos, el “estar aquí” era fundamental eco-mo presencia de los pueblos indígenas.

Los esfuerzos para “cuadrar con el pueblo”fueron varios. Uno de ellos fue el cumpli-miento del pago de los indígenas contrata-dos por el Ministerio: “nos preocupó, pu-do más nuestra conciencia y nuestros sen-timientos con nuestros hermanos indíge-nas que fueron contratados, porque hastaahorita hay un proceso burocrático, no po-demos salir de él para terminar de pagar anuestros hermanos indígenas que se lesdebe y no les pueden pagar porque falta lafirma jurídica”.

Otra manera de responder a las bases fuegestionar dentro del Ministerio los pedi-dos de las organizaciones. Uno de los fun-cionarios de la DEIB relata: “cuando la fe-deración de maestros me dice: 'estito ges-


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sociales fuera del Estado. La interdepen-dencia entre actores ubicados dentro yfuera del Estado obliga a que los funciona-rios desarrollen maneras para negociar ypersuadir a los otros actores a fin de quetrabajen con ellos.

El estudio tuvo la oportunidad de acompa-ñar el proceso de construcción de unanueva dirección dentro del Ministerio deEducación: la Dirección de Educación In-tercultural Bilingüe (DEIB). Esta direcciónsurgió ya envuelta en controversia dadoque muchos funcionarios fuera de la DEIBno estaban de acuerdo con una direcciónencargada del tema de la interculturali-dad. Para éstos, el tratamiento transversal(adoptado hasta el momento de la crea-ción de esta nueva dirección) era el másadecuado debido a que creían que una ins-tancia específica podría tener el efecto deaislar el tema en vez de integrarlo. En estecontexto, los técnicos de esta direccióndesarrollaron estrategias para lograr reco-nocimiento y aceptación dentro y fueradel Estado así como entre los distintos ni-veles gubernamentales: Ministerio, pre-fecturas y alcaldías.

Ritualizar

Una de las estrategias de la DEIB para lograraceptación dentro del Ministerio consistióen la introducción de rituales como elagradecimiento a la Pachamama, el aptha-pi y el carnaval en las oficinas del Ministe-rio de Educación. Uno de los funcionariosde la DEIB relata:

¿Cómo nos vamos a acercar a la gente (delMinisterio)? Empezamos por los ritos aquídentro. Más que nuestros discursos, lo queha impactado fue nuestra ritualidad. Aquíhemos construido rituales, el carnaval pri-mero, después en el mes de agosto, el mesdestinado a agradecerle a la Pachamama,hicimos un apthapi, invitamos a todo el Mi-nisterio y estuvo gente que jamás ha comidocon la mano, el director administrativo sesentía admirado. Mucha gente empezó aacercarse al rito, otros sólo estuvieron de es-

pectadores, pero la mayoría estuvo presenteen el ritual. Entonces esas cosas ayudaron,contribuyeron.

Abrir espacios de acción

La nueva dirección enfrentó el reto de cons-truir espacios de acción, lo que implicabavencer resistencias de actores dentro delmismo Ministerio e ir demarcando su “te-rritorio de competencias y de influencias”.Un primer paso consistió en informarsesobre las actividades en curso a través dela lectura de documentos. Así lo cuenta elex director de la DEIB, Adán Pari: “empe-zamos a ver archivo por archivo, dóndehabía algo de información para ir orien-tándonos sobre qué podíamos hacer. En-tonces fuimos navegando sobre esa situa-ción y nos fuimos empapando de qué eralo que había ocurrido en la implementa-ción de la primera y segunda fase de losproyectos educativos”.

El proceso de informarse sobre los procedi-mientos estatales se vinculaba con el pro-ceso de ordenar los documentos para,desde ahí, tomar el control de las activida-des futuras. El citado entrevistado sostie-ne: “de esa manera nos pusimos a organi-zar toda la documentación de cuántosasistentes técnicos trabajaron, cuánto seles pagaba, a quiénes se le había pagado,qué productos habían entregado, qué pro-ductos se les había pagado, era un rompe-cabezas”.

“Buscar apoyo de las bases”

A la vez que la DEIB interactuaba dentro delMinisterio, también buscó consolidarapoyo fuera del Ministerio. Los funciona-rios cuentan cómo fueron estrechando re-laciones con la Confederación SindicalÚnica de Trabajadores Campesinos de Bo-livia (CSUTCB) y el Consejo Nacional deAyllus y Markas del Qullasuyo (CONA-MAQ), así como con las organizaciones delos maestros. Algunos entendieron esteproceso como la posibilidad del Ministeriopara implementar sus políticas con el aval

Una reunión de CONAMAQ. Fuente: La Razón.


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Ministerio pero, al mismo tiempo, apare-cen ante las organizaciones como media-dores de las políticas estatales.

b) Juegos defensivos

Además de los juegos de legitimidad descri-tos, el estudio encontró que los funciona-rios dedican gran cantidad de tiempo yenergía a maniobras para protegerse deacusaciones y sanciones. Se trata de losque denominaremos “juegos defensivos”,expresados en tres dinámicas: cubrirse lasespaldas, no moverse y deslindarse de res-ponsabilidades.

Cubrirse las espaldas

El ambiente de incertidumbre política y cre-ciente judicialización de las acciones públi-cas tiene el efecto de paralizar la toma dedecisiones. Los funcionarios en las posicio-nes de menor autoridad prefieren trasla-dar la decisión al superior inmediato, elcual busca hacer lo mismo. En algún mo-mento de la cadena de decisiones alguientiene que arriesgar su firma, caso contra-rio, también puede ser sancionado por noasumir responsabilidades. El resultado esel retraso en la implementación de las polí-ticas, afectando la prestación final del ser-vicio. Como relata una ex ministra de Edu-cación: “la gente con menos rango tienemiedo de tomar decisiones, y eso es lo quehace retrasar los trámites, yo lo he visto,porque a la más pequeña duda regresa alde arriba, porque el pobre de arriba tieneque firmar, porque también puede ser unafalta no asumir responsabilidades”.

En este ambiente, el miedo se convierte enun sentimiento característico de quienesasumen funciones públicas. Cualquier ac-ción implica asignar dinero público y laposibilidad de ser acusado de malversa-ción o gasto indebido es una preocupa-ción siempre presente. Un funcionario delMinisterio de Educación cuenta: “los delEstado somos ultra miedosos porque tecobran: 'en qué has gastado veinte centa-vos'; supongo que les da más miedo, en-

tonces es más difícil hacer los desembol-sos”. Con esa lógica, los funcionarios bus-can cubrirse las espaldas a través de todotipo de garantías legales y administrativasantes de asumir cualquier responsabili-dad por un gasto, independientementedel monto en cuestión, como explica unafuncionaria del Ministerio: “en la medidaen que ya hubo un clima de desconfianzaentre toda la gente que trabaja acá, se co-menzó a cuidar las espaldas, hay que te-ner todo como debe ser, en orden”. El re-sultado concreto se hace sentir en la pro-longación temporal de los procesos admi-nistrativos para la realización de cualquieractividad.


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tionánoslo, conseguínoslo tal resoluciónministerial', yo estoy correteando, bus-cando eso para mandarles. Hay momen-tos que necesitan urgente una conferen-cia, nos están pidiendo y no tenemos, de-jo de hacer una cosa y les envío”. Y agrega:“nuestra presencia aquí es coyuntural, nosignifica que aquí nos vamos a eternizar,ni tampoco significa que nosotros ya este-mos asimilados al sistema, somos perso-nas que hemos estado protestando contraeste sistema casi totalitario y no podemosactuar de esa misma manera”.

¿Y cómo se definía la identidad de los técni-cos de la DEIB como funcionarios públi-cos? Uno de los técnicos lo plantea en es-tos términos: “somos funcionarios indíge-nas, somos indígenas en funciones de go-bierno, siempre nos ubicamos con el blo-que indígena”. Por otra parte, al preguntar-le sobre su posición como funcionario delMinisterio, un maestro señaló: “nosotros

en realidad no rendimos cuentas a ningu-na de estas instituciones (del Estado) a noser de nuestro organismo nacional, tene-mos instancias que hay que rendir cuen-tas, ya sea económica, ya sea política osindical”.

Estos funcionarios perciben la dificultad queimplica esta doble pertenencia (al Estadoy a las organizaciones sociales). Son ne-xos, son portavoces de las necesidades desus organizaciones, pero al mismo tiempono quieren convertirse en “instrumentosdel Ministerio”. Éste es un rol difícil, comocuenta un funcionario de la DEIB: “al prin-cipio los del Ministerio de Educación que-rían hacer una alianza y nos lo plantearon,pero no podíamos hacer eso porque elmovimiento indígena iba a aparecer comoaliado del Ministerio. Políticamente eso noera posible, porque si en un momentoaparecían visiblemente aliados con el Mi-nisterio, el resto de las organizaciones seiba a volcar en contra del bloque y no po-díamos provocar eso, siempre decimosque el bloque indígena tiene que tener supropia identidad”.

Son varias las experiencias conflictivas delos funcionarios en su doble rol. La expe-riencia de uno de los entrevistados es cla-ra al respecto: cuando el Ministerio deEducación decidió cerrar la escuela nor-mal de Caracollo, este funcionario, ex diri-gente del magisterio, alertó a los estudian-tes y maestros sobre esta intención por-que “seguía considerado responsable delas cosas”. Aquí la identidad como dirigen-te de los maestros fue más fuerte que suidentidad como funcionario público y lellevó a tomar posición a favor de los maes-tros y en contra de una decisión del Minis-terio. Como resultado de ello poco des-pués recibió un memorando de despidode la prefectura.

Así, las entrevistas permiten entrever un Es-tado cuyos límites con las organizacionessociales son más bien porosos: un Estadoinfluenciado desde adentro por las de-mandas de las organizaciones sociales,con funcionarios que son ex dirigentes yrepresentan esas demandas dentro del

Frustración en el Estado“Mucha gente dice que el Estado es muy ingrato. Eso yo en-

tendí diez años después de haber entrado al Ministerio de Edu-cación”, relata una ex funcionaria pública. “En primer lugar metocó ser blanco de acusaciones muy fuertes, en el periódiconos acusaban de que habíamos robado, de que habíamos sidocoimeadas por las editoriales, una serie de cosas con nombrey apellido, era una etapa muy fea. Este tipo de cosas te pasanen el Estado”. Los funcionarios estatales son entonces objetode auditoría administrativa, pero también mediática. Pero, ade-más, constituyen los engranajes de un aparato sofisticado, je-rarquizado y a veces muy pesado.

La frustración es amplia en todas las instancias públicas.Una abogada de Impuestos Nacionales cuenta su experienciaen el proceso a una empresa que debía cincuenta millones debolivianos al Estado: “empezaron a haber cosas medio raras,y tuve muchas presiones, amenazas para que el proceso selleve a cabo en formas con las cuales yo no estaba de acuer-do, y esa fue finalmente la razón de mi renuncia”. Al mismotiempo, esta abogada tuvo que representar al Estado en otrojuicio, esta vez entablado contra uno de sus colegas de traba-jo: “había una institucionalización y se estaba cuidando la ima-gen de Impuestos Nacionales, que es algo totalmente legíti-mo, y por ello (mis jefes consideraban que) había que juzgar (asu colega) con la mayor severidad posible. Yo no estuve deacuerdo, porque no había pruebas (en contra de su colega) y,bueno, las leyes bolivianas establecen que uno es inocentehasta demostrar lo contrario. Fueron presiones muy grandes,incluso amenazas personales sobre mi carrera, sobre mi per-sona, reiteradas veces”.

RECUADRO 4.21

Barril sin fondo o la ilusión fiscalLas formas de responder a “las bases” también incluyen el

uso de recursos del Estado para satisfacer electores y cliente-las. Esto es lo que describe el juego “barril sin fondo”:

“Es otro juego de desvío y dispersión de recursos estatales.Tiene innumerables causas y manifestaciones y es fundamen-talmente el juego que gustan o al que están obligados a jugarlos líderes políticos, autoridades elegidas, sobre todo si sonpopulistas. En razón de compromisos con sus electores yclientelas, gobernadores, diputados, líderes, presidentes tien-den a recoger sus demandas y a reclamar su urgente trata-miento. Todo problema particular que inquieta a su electorado,independientemente de su origen y alcance, suele ser asumidoy traducido como problema político, público, y objeto de ac-ción gubernamental. La imaginación de un dinero público ina-gotable y siempre disponible es la ocasión para despertar ex-pectativas, levantar demandas y presionar con amenazas di-suasivas. Es así tarea común de los líderes y representantesexigir que los beneficios de algunos sectores se extiendan a losdemás y sean conservados en el tiempo. La inagotabilidad delos recursos o la inconciencia de los costos de la decisión polí-tica es la ilusión fiscal”.

Fuente: Aguilar Villanueva (2000).

RECUADRO 4.20



HUMANO EN BOLIVIA

344

No moverse

La complejidad del proceso administrativoque describimos anteriormente afecta lasprácticas cotidianas de los funcionariospúblicos. Una de las maneras para lidiarcon esta situación es no realizar las activi-dades programadas. Como confiesa unode los funcionarios del Ministerio de Edu-cación: “prefieres quedarte a (tener que)hacer miles de trámites para poder ir auna escuela”. El resultado es la paraliza-ción de actividades como los trabajos decapacitación, de consulta y validación delas políticas que son centrales en los pro-cesos de reforma en el marco de la partici-pación social: “se termina optando por de-jar de hacer talleres, ya que hacerlos impli-ca pasarte la vida en eso (administrativo) ydejar tu trabajo indefinidamente”.

No es mi responsabilidad

Una de las dinámicas defensivas más comu-nes se define como la realización de ma-

niobras que buscan contrarrestar accionesde otros actores que perjudican a uno. Ladefensa de los ámbitos de las competen-cias es frecuente. En estas interacciones sebusca prevenir o frenar tanto la sustrac-ción de ámbitos de jurisdicción y dominiosde influencia como la sobrecarga de traba-jos que no son de interés de la unidad o delfuncionario. Las maneras para defendersevarían en cada caso, sin embargo, el obje-tivo común es no asumir trabajos adiciona-les que impliquen conflicto, dilemas admi-nistrativos y técnicos de difícil solución,posibles enemistades que dañen la credi-bilidad de la unidad o que hagan visible susdebilidades e incompetencias.

El caso de los Proyectos Educativos Indíge-nas ejemplifica el juego de “no es mi res-ponsabilidad” que protagonizaron dos ins-tancias del Ministerio de Educación: elárea de Proyectos y la recién formadaDEIB. Las dos primeras fases de los proyec-tos educativos indígenas fueron realizadasen el área de Proyectos y en el momentode cierre de la segunda fase y apertura dela tercera se los transfirió a la DEIB. Las dosinstancias buscaron deslindarse de la res-ponsabilidad de los procedimientos de cie-rre. Antes de concluir el difícil trabajo decierre de las primeras fases que implicabacompatibilizar las actividades realizadas yla normativa administrativa y técnica, elárea de Proyectos Educativos encargó unaconsultoría para “la reorganización y la de-finición de nuevos distritos educativos in-dígenas que serían intervenidos con unnuevo financiamiento”. Una vez entregadala consultoría con la definición de los distri-tos educativos indígenas que deberían serintervenidos en la tercera fase, los técnicosdel área de Proyectos declararon: “hastaahí llegamos nosotros como área”. Con es-to, los proyectos educativos indígenas fue-ron trasladados a la DEIB.

Los técnicos de la DEIB recibieron la noticia desu nueva responsabilidad con sorpresa:“cuando llegamos aquí, nos enteramos deque el PEI había sido transferido a nosotros.Como técnicos y supervisores nos preocupóla situación porque se ponía en juego nues-

¿Quiénes son los funcionarios públicos?En general, los entrevistados identifican

dos tipos de funcionarios dentro del Ministe-rio que se diferencian en primera instanciapor el tipo de fondo con el que son pagados.Por una parte están los funcionarios del TGN(Tesoro General de la Nación) que tienenpuestos fijos –al menos hasta el cambio degobierno– y sueldos poco elevados, perodisponen de los beneficios laborales dis-puestos por la Ley General del Trabajo: agui-naldos, vacaciones y jubilación, centralmen-te. Los maestros constituyen uno de los gru-pos más grandes de este sector.

Por otra parte están los consultores quetienen contratos de no más de un año y nocuentan con seguridad laboral ni beneficiossociales. Uno de los consultores describe susituación: “tengo todas las responsabilida-des de un funcionario público pero ningunode los beneficios”; y explica: “lo que está pa-sando es que como el Ministerio no puedepagar sueldos (dato común en todos los mi-nisterios), genera la figura de consultores pa-ra gente que en realidad es empleado comoyo para poder pagarles con fuentes que nosean TGN”. Los consultores, según este fun-cionario, aparecieron para suplir las accio-nes que el Estado era incapaz de cumplir confondos públicos.

Se crean así figuras llamativas: personasque son consultores ya por varios años de-sarrollan su trabajo bajo contratos tempora-les. Son varios los profesionales y técnicosque trabajaron en el Ministerio de Educaciónpor más de diez años sin cambiar su condi-ción de consultores. A pesar de esta perma-nente inseguridad laboral, los entrevistadosaseveran que ser consultor es hablar de me-jores sueldos en comparación con “losTGN”.

Las valoraciones que están detrás de unsalario son muy diversas. Si se compara elsueldo de un consultor con el de un maestrose encuentra una diferencia importante. Sin

embargo, ser maestro aparece aún comouna opción importante en el área rural frentea la inestabilidad que implica vivir y dependerde la producción agrícola o pecuaria. Así, an-te la pregunta: ¿usted se siente bien paga-do?, un maestro rural responde: “no, porquetrabajo más de lo que me pagan, hay mo-mentos que no tenemos límites de horario”;pero complementa: “aunque nos sentimostranquilos, tampoco nuestro gasto es dema-siado, no pagamos alquiler, no pagamosotros pasajes”.

Aunque las valoraciones no siempre sontan positivas, un profesor de la localidad dePatamanta señala así la relación de desigual-dad que sentía respecto de la situación delos maestros en el área rural: “los problemasque enfrenta la educación provienen de lapolítica, de los gobiernos. Todos los días nosbombardean que los gobernantes siemprehabían tenido que robar y ellos teniendo máscantidad de dinero siguen queriendo, esogenera problemas. Es difícil de resolver,[nosotros] sólo sacamos migajas, es muypoquito, bonos dicen, pero el sueldo no me-jora, por migajitas nomás peleamos”.

RECUADRO 4.23

Los rostros del Estado. Fuente: Hugo José Suárez.

La injerencia políticaEl Estado difícilmente está al margen de la influencia de los

partidos políticos. Varios funcionarios del Ministerio de Educa-ción cuentan cómo muchas veces los supuestos procesos deinstitucionalización en realidad disfrazan procesos de preben-dalismo. “Muchas veces quieren meter a su gente por su posi-ción política y dicen que esto es institucionalizado. Como a és-tos no se les puede mover, cambian el nombre de la instanciagubernamental y así sacan a los que están y meten su propiagente”. Son frecuentes las presiones de partidos políticos paraque los funcionarios juren a los partidos o para incluir a su gen-te en las planillas.

Los funcionarios que están en los ministerios encuentranmaneras para frenar estas injerencias políticas. Los que ocu-pan posiciones de autoridad tienen la alternativa de amenazarcon la renuncia o recurrir a otras autoridades. Los técnicos, asu vez, encuentran otras maneras, como relata una funcionariadel Ministerio de Educación: “teníamos la estrategia de decirque si una persona viene por cuestiones partidarias y tiene per-fil profesional, la aceptábamos; pero si no tenía perfil profesio-nal, no le dábamos trabajos y se sentía mal y se iba”.

RECUADRO 4.22


347

del compromiso colectivo y la creatividadpermiten compensar las inmensas limita-ciones materiales propias del Estado boli-viano: “había que ser bastante creativoscon el poco material que teníamos. Se re-ciclaban hojas e inclusive la hoja recicladahabía muchas veces que cortarla en dospara agarrar la parte blanca y poder escri-bir alguna nota en ella para mandar unfax. A veces teníamos que hacer truequepara las fotocopias con las otras direccio-nes: te ofrezco cinco hojas en blanco si medejas hacer una fotocopia o pasar un fax”.

Una funcionaria del Ministerio de Educacióntambién usa la palabra “mística” para des-cribir la dinámica de los primeros años dela Reforma Educativa: “yo veía a la EIB(Educación Intercultural Bilingüe) como uninstrumento de empoderamiento que bus-ca que este pueblo boliviano, que toda lavida fue aplastado, pueda levantarse y quela gente tenga conciencia, tenga espacio,tenga valor propio y que cambien las (vie-jas) estructuras. Era espectacular, era rico,era desafiante, todo el mundo contribuía ytrabajabas, creabas, tenías mucha libertad.Se generó una relación muy fuerte que meva a quedar por el resto de mi vida”.

Esta misma funcionaria asegura que “haygente muy de revolución necesaria”. Otratécnica del mismo Ministerio expresa delsiguiente modo sus propias ganas de lu-char por un proyecto educativo nacional:“el Che dijo que hay que soñar lo imposi-ble, pero hay que trabajar por ese sueño,no es sólo cuestión de soñar. Yo sí creo quela educación es uno de los ámbitos dondehay que soñar lo imposible, porque sino,¿qué chiste tiene? La mayor parte de losmaestros de (educación) alternativa so-mos tal vez parecidos a los rebeldes comoCamilo Cienfuegos y Che Guevara. Somospatriotas, somos revolucionarios. En reali-dad creo que por eso seguimos aguantan-do (los malos sueldos y las pésimas condi-ciones de trabajo)”.

Parece ser un sentimiento bastante generali-zado en todo el aparato estatal boliviano,incluyendo sus reparticiones quizás másingratas y desprestigiadas. Por ejemplo,

una ex funcionaria de la Renta, que traba-jó durante un año de “sol a sol”, por unsueldo bajísimo, para llevar adelante 150procesos en contra de contribuyentesfraudulentos, explica: “es algo realmenteinteresante y bueno defender los intere-ses legítimos del Estado”. Finalmente,aunque la gran mayoría de los policías delpaís dicen estar insatisfechos con su suel-do y sus condiciones de trabajo, pese a to-do ello, se declaran motivados por su “vo-cación de servicio a la ciudadanía” (50%)y su “interés por la seguridad pública”(12%) (PNUD, 2006). Trabajar para el Es-tado, pues, parece ser una cuestión decompromiso. Con el mismo grado de in-tensidad que el Estado es experimentadocomo entrega y realización, también pue-de convertirse en una experiencia frus-trante y de profunda decepción.

Trabajar sin recursos

Las actividades administrativas de la educa-ción pública a nivel local se realizan encondiciones de escasez de recursos. Losfuncionarios de las direcciones distritalesdesarrollan estrategias para trabajar pesea ello. Las estrategias pasan desde el tra-bajo en equipo, las redes de relaciones so-ciales, la generación de ingresos a travésdel cobro por la capacitación a los docen-tes, la organización de kermeses, la peti-ción de una contraparte a la comunidad,el recurso a la generosidad de los demás,el uso de sus sueldos para financiar activi-dades y hasta el bloqueo de caminos.

La asesora jurídica de la Dirección Departa-mental de Sucre señala que esta falta derecursos se compensa con el trabajo enequipo. El trabajo en equipo suple la faltade personal, en tanto uno tiene que hacerel trabajo de varios dado que los técnicosen función y en planilla no abastecen: “esun trabajo que me encomienda la directo-ra distrital y que sí o sí tengo que cumplir.Aunque no corresponda a mi área, porquemuchas veces los dos técnicos de segui-miento no abastecen. Porque si los técni-cos de seguimiento salen a las unidades,


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tro trabajo”. Al comprender la complejidaddel trabajo que todavía faltaba para el cierreadministrativo del proyecto, los técnicosfueron a averiguar si no tenían otra alterna-tiva a la de asumir el trabajo: “entonces em-pezamos a investigar, a recabar informa-ción y valernos también de documentación,tuvimos una reunión con el viceministro,con la dirección de asuntos administrativosy también de asuntos jurídicos. Tambiénnos reunimos con el área de proyectos y elárea de auditoría”.

Recurrir al área legal del Ministerio fue claveen su estrategia de convertirse en técnicosde apoyo y no en responsables del cierre delas primeras fases del PEI. La directora delárea legal fue la que puso punto final en lapugna por la no responsabilidad al estable-cer que la transferencia no había seguidolos procedimientos legales. Como relatauno de los técnicos de la DEIB: “no hay nin-gún documento legal que diga que el PEIdebería ser transferido, de tal manera quedice la doctora que el PEI tiene que estardonde estaba y ahí se tiene que mantener yahí tienen que cerrarlo, porque es una cosaque hicieron ellos y ellos tienen que acabar-lo, a partir de ese momento nosotros está-bamos como técnicos de apoyo para estasituación”. Después de muchas reuniones,del empleo de tiempo y energía, la legali-dad se convirtió en el recurso decisivo queposibilitó a los técnicos de la DEIB salir “vic-toriosos” en esta interacción defensiva.

La dinámica de no responsabilizarse se ex-presa de muchas maneras, como la impu-tación de errores a otros que participan enla cadena de decisiones para la ejecuciónde los programas y proyectos. Muchos fun-cionarios relatan el juego de apuntar a losotros como los responsables por los pro-blemas emergentes. Esta forma de interac-ción genera un ambiente de “culpables einocentes” con la personalización de las di-ficultades de coordinación. Las interaccio-nes actualizan, así, la cultura de la culpadentro del Estado. Una ex funcionaria delMinisterio lo expresa así: “siempre busca-mos culpables, es increíble, siempre bus-camos deslindarnos de culpas”.

c) Juegos de liderazgo

Al observar las prácticas de los funcionariospúblicos y en especial sus esfuerzos parallevar adelante las tareas asumidas aun encondiciones precarias, se capta lo que po-dríamos denominar “juegos de liderazgo”.Se trata de acciones específicas desarro-lladas por autoridades y técnicos bajo unprincipio de servicio público y de compro-miso con el proceso, pese a las dificulta-des y adversidades existentes en la estruc-tura estatal.

La mística estatal

Pareciera que hay algo mágico en el hecho deservir al Estado en un país tan pobre comoBolivia, donde “todo queda por hacer”. Es-te profundo compromiso estatal, muchasveces comparado a una mística revolucio-naria, permite realizar milagros con poco onada de recursos. Por ejemplo, en palabrasdel ex secretario nacional de ParticipaciónPopular, Carlos Hugo Molina: la Secretaríaera una trinchera de lucha y amor, en opo-sición a una función pública y burocraciaadormilada en la pesadez de los procedi-mientos. Esta autoridad describe así lascondiciones de trabajo, y la entrega, de suscolaboradores: “servidores públicos paga-dos con tres meses de atraso, compartien-do escritorios, mesas, sillas y oficinas, tur-nándose para hablar por un solo teléfonocuando éste no estaba bloqueado por faltade pago, desparramaban energías y opti-mismo como en los mejores tiempos delas revoluciones y de la entrega”.

Por su parte, una funcionaria que dirigió laUnidad de Investigación de la SecretaríaNacional cuatro años después de la pro-mulgación de la Ley de Participación Po-pular explica: “la mística se alimentaba dela propia gente en los municipios que seestaba apropiando y comprometiendocon un proceso de descentralización en elpaís, de redistribución y de mayor equi-dad”. En la retórica de muchos otros fun-cionarios públicos entrevistados en dife-rentes reparticiones estatales, la mística


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otro irse cansando y el presupuesto más quetodo, porque tenemos que movilizarnos de laciudad hasta aquí, de aquí a Pucarani y nosdicen: “vuélvase mañana o vuélvase otrodía” y volvemos con los ánimos bajos y llega-mos aquí y hablamos con las autoridades pa-ra decir que no hay nada todavía.

Frente a esta actitud de las instituciones es-tatales, quedan dos estrategias según lasentrevistas realizadas a la directora y lajunta de Pucarani. La primera es contarmás con las ONG que con la alcaldía, yaque “mayormente son las ONG las quenos atienden, son instituciones que nosharán esperar cierto tiempo, pero nosatienden: 'aquí tienen y ya está colocado'.Por ejemplo el aula nueva, ya la tenemos”.La segunda estrategia, el último recursopara conseguir dinero de los entes estata-les, es el bloqueo de caminos: “yo sé queestá mal eso, porque no solamente nosperjudicamos nosotros, perjudicamos atodos. Pero nosotros no tenemos esa posi-bilidad de contar con el dinero que está enel presupuesto establecido en educación yque tendría que darse a educación, a lasunidades educativas equitativamente, pe-ro no hay esa equidad”.

Conclusiones

¿Cómo ir “más allá de la tecnocracia” en unaetnografía del Estado boliviano? Ese retoexploratorio y analítico nos condujo en es-te Capítulo del Informe Nacional sobre De-sarrollo Humano a indagar la manera có-mo se diseñan e implementan políticaspúblicas en el país. El seguimiento detalla-do de las actividades cotidianas de los fun-cionarios en diferentes niveles guberna-mentales –nacional, departamental y mu-nicipal– nos permitió explorar la intersec-ción entre la política educativa, la políticade modernización administrativa y la polí-tica de descentralización y participaciónpopular.

¿Qué podemos concluir de esta mirada alproceso de políticas públicas en Bolivia?¿Cuáles son nuestros principales hallazgos

y proposiciones? Primero, confirmamosque la perspectiva racional y tecnocráticada forma a la estructura jerárquica del Es-tado y, en consecuencia, orienta a los for-muladores de políticas públicas definien-do parámetros específicos para las accio-nes estatales como la eficiencia, la eficaciay la transparencia. Sin embargo, la visiónlimitada a un sistema técnico y una lógicasólo burocrática no permite la incorpora-ción de elementos que interactúan en elproceso de formulación e implementa-ción de políticas públicas, como por ejem-plo las pugnas de poder, la construcciónde legitimidad, los problemas de coordi-nación en entramados gubernamentalescada vez más complejos y los retos de lagestión en espacios socio-territoriales ypolíticos heterogéneos. En contraposiciónal modelo racional sugerimos entenderestos elementos como endógenos a la po-lítica pública y, por tanto, como parte de lasolución y no del problema.

Segundo, el Capítulo sugiere un cambio deparadigma tanto en la manera como ana-lizamos el Estado como en las formas dediseñar e implementar políticas públicas.Se lo hace a partir de tres modelos alterna-tivos. ¿Cuáles son estos modelos que tras-cienden los supuestos y la lógica del enfo-que racional tecnocrático? Hemos plan-teado tres miradas complementarias: elEstado como entramados de organizacio-nes parcialmente articuladas y en cons-tante cambio, el Estado como política bu-rocrática y el Estado inmerso en entornospolíticos. Estos “otros” modelos invitan alos formuladores de políticas públicas aabandonar viejas prácticas de control ycertidumbre que impiden la institucionali-zación de políticas de largo plazo.

Tercero, la mirada al Estado como entrama-dos de organizaciones parcialmente arti-culadas y en constante cambio permitesuperar la ilusión de que todos los proble-mas de coordinación dentro del Estadopueden ser resueltos con diseños institu-cionales plasmados en organigramas. Loslímites de imaginar el Estado como un sis-tema que una vez planificado funcionaría


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no quedan ellos acá y generalmente cuan-do la directora no está, son ellos los que sehacen cargo de la oficina”.

Para llegar a las unidades educativas en todoel distrito los funcionarios aprovechan lasrelaciones que tienen con los técnicos delSeduca y con los directores escolares.Mantener y alimentar estas redes socialeses parte del trabajo de los técnicos de lasdirecciones distritales para realizar sus ac-tividades. Así lo explica un técnico de LaPaz: “para hacer seguimiento tenemos es-casos recursos de parte del Seduca, perosin embargo hay veces que nosotros parasalir a una unidad educativa nos apoya-mos en los directores, que nos facilitanmuchas veces el vehículo para ir a su uni-dad educativa”.

El financiamiento para la capacitación tam-bién es escaso y casi inexistente. Esta si-tuación hace que los técnicos de las direc-ciones distritales tengan que cobrar a lospropios docentes por la certificación. Enpalabras de una técnica de Sucre: “no nosapoya nadie. Nosotros buscamos financia-miento, muchas veces lo sacamos de losmismos docentes, les hacemos certifica-dos, para refrigerio, que no nos da paramás. Buscamos el local que conseguimosy el incentivo al docente es solamente elcertificado de asistencia”.

Algunos funcionarios recurren a la organiza-ción de kermeses para recaudar fondos.Un profesor de la Normal de Caracollocuenta su experiencia: “cuando llegué a laNormal lo primero que hice fue buscar bi-bliografía para expresión y creatividad,una nueva área. No había un libro sobreeso. Entonces hice dos kermeses con losestudiantes, con el pueblo. Recaudé más omenos tres mil bolivianos y con esa platame vine a La Paz a buscar en las librerías.Fui al CEBIAE, a todo lado, y logré com-prar dos cajones de libros para implemen-tar la reforma educativa. Así hemos empe-zado a trabajar”.

Pedir contraparte a la comunidad es otra es-trategia comúnmente utilizada para incre-mentar los recursos destinados a la educa-ción a nivel local: “la comunidad puede

aportar piedras, arena, adobe”. Un miem-bro de un CEPO aymara cuenta cómo la ge-nerosidad de otros les permitió avanzar:“respecto a la oficina, la cooperativa agro-pecuaria nos cedió un espacio porque noteníamos recursos. Ahí hemos llevadonuestros pequeños escritorios que ya tenía-mos para poder operar desde ahí. Poste-riormente nos dotaron de una línea telefó-nica más fax. ¡Una maravilla! Así empeza-mos, en chiquitito”.

Ante esta realidad de escasez, los funciona-rios se responsabilizan por la insuficienciaeconómica para cumplir con el mandatoadministrativo y técnico que les fue asig-nado en el proceso de descentralización.En la corta trayectoria de las direccionesdistritales, son los técnicos y directores losque gastan incluso sus propios recursospara pagar gastos corrientes. La percep-ción basada en experiencias concretas demuchos técnicos en Santa Cruz y Chuqui-saca es que la “caja chica” con que cuentael director distrital, especialmente paratransporte, es insuficiente y no llega a cu-brir ni la mínima necesidad: “recibimosuna caja chica para transporte, pero no esmensual, nos dan cada dos, tres meses,unos mil bolivianos. Eso lo utilizamos entransporte, pero prácticamente se nos ter-mina en dos, tres días”.

Subsidiar el proceso de descentralizaciónadministrativa por medio de inversión entiempo de trabajo y en recursos económi-cos a costa del propio sueldo del funciona-rio para el cumplimiento de las tareas asig-nadas desde el nivel departamental llevó,en esta experiencia específica, al alcaldede Pucarani a evaluar la descentralizacióncomo algo no deseable:

Ocurre que los interesados se chocan contrauna pared de “espera un rato, lo estudiaré” o“vuélvase mañana, vuélvase pasado”, sea enla alcaldía, en la subprefectura, con el (direc-tor) distrital. Esto genera mucha frustración,ya que un viaje largo y costoso se ha hecho envano. Por ejemplo, de la unidad educativa Pe-dro Domingo Murillo hay que estar yendocuatro horas a pie, es muy lejos. Es día tras


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como un reloj están justamente en el he-cho de que la estructura estatal es másbien un entramado de organizaciones cu-ya articulación constituye un reto muchomás complejo. Es a través de las interac-ciones cotidianas y en dinámicas de políti-ca burocrática que el engranaje burocráti-co se desarrolla y, si acaso, se consolida.

Cuarto, asumir que no existe “un Estado” ysí entramados organizacionales es el pri-mer paso para comprender que los resul-tados de las políticas públicas dependentanto de sus contenidos técnicos como dela construcción participativa de su legiti-midad. Sólo a partir de la visión del Esta-do como redes de poder se incorpora otroimportante componente de la política pú-blica: los procesos de negociación, con-certación y aceptación por parte de múlti-ples actores, dentro y fuera del Estado,para que concurran desde sus áreas decompetencia a la consecución de las polí-ticas públicas. Es así que la política enten-dida como proceso de participación, ne-gociación y legitimación interactúa con lapolítica pública. La negación de la centra-lidad de la política está detrás de múlti-ples frustraciones en procesos de institu-cionalización, racionalización y moderni-zación estatal.

Y quinto, la descentralización y participa-ción popular pasan por procesos conti-nuos de construcción de políticas públi-cas –de definición de contenidos y deprocedimientos– en nuevos espacios dedisputa de poder, de negociación y con-certación. La participación sólo se produ-ce cuando las políticas son concebidas co-mo lineamientos en los que el detalle vie-ne después y esto implica la incorpora-ción de la incertidumbre como elementonecesario. Es evidente entonces que elEstado no deja de ser líder y responsable,pero comparte responsabilidades, espa-cios de decisión y resultados. Y este pro-ceso lo legitima. Esta mirada reafirma laautoridad de la ley y de la estructura jerár-quica de autoridades públicas, pero siem-pre al servicio de realidades complejas ydinámicas. En otras palabras: las normasson paraguas necesarios que dan hori-zonte pero que requieren ser flexibles ydeben estar preparadas para eventualescambios. Hay entramados de personas,relaciones de poder, problemas diferen-tes, normas complejas y algunos impre-vistos que no pueden ser acomodadosdesde la visión del Estado como un siste-ma cerrado con procedimientos lineales yestrictamente técnicos.

5Desfile patrio a principios del siglo XXFuente: Archivo de La Paz.

Ejercer ciudadan�a en Bolivia

Sociología del Estado


355

ntroducción

¿Cuál es la sociedad ideal? ¿Y el ciuda-dano modelo? ¿Existen acaso moldesúnicos que, como espejos o prototipos,

nos indican el rumbo a seguir y, más toda-vía, un horizonte deseable e inequívoco?En este Capítulo del Informe, en consonan-cia con lo ya expuesto, partimos de la pre-misa de que los caminos del desarrollo sonmúltiples y, por tanto, los arreglos socialese institucionales no están cerrados ni me-nos condicionados por soluciones antesencontradas en otras sociedades. Por ellola comprensión de quiénes somos y de có-mo hemos llegado hasta aquí es la únicabase sobre la cual podemos construir co-lectivamente nuestro propio futuro. Estoimplica abandonar una concepción teleo-lógica del desarrollo que, en tanto doctrinade las causas finales, nos asegura que unporvenir venturoso tiene necesariamenteque seguir la ruta y asemejarse a la proyec-ción de imágenes estáticas e idealizadasde otras experiencias.

La agenda de investigación sobre ciudada-nía ha estado dominada por marcos teó-ricos elaborados desde y para socieda-des con trayectorias históricas específi-cas, los cuales se presentan o son asumi-dos como universalmente válidos. Losesfuerzos de interpretación de los proce-sos de formación de los Estados y nacio-nes en América Latina, África y Asia estu-vieron fuertemente influenciados por con-ceptos elaborados a partir de la experien-cia de la Europa moderna y algunas de suscolonias. En los últimos dos siglos esta ex-periencia sostuvo el paradigma del “Esta-do soberano, centralizado y territorial-mente consolidado” que dominó el pensa-miento político occidental y la ciencia polí-tica en particular. Este modelo se convirtióen el ideal de comunidad política ordena-da y moderna que debería guiar a todoslos países, incluyendo aquellos que inicia-ron su proceso de formación estatal a par-tir de la independencia de sus respectivasmetrópolis.

¿Cómo los países subdesarrollados podríanconvertirse en desarrollados? Tal fue la pre-gunta que guió un conjunto de estudiosque acompañó diferentes procesos históri-cos de construcción estatal, en especialluego de que un número significativo depaíses africanos y asiáticos lograran su in-dependencia después de la Segunda Gue-rra Mundial1. Estos esfuerzos de análisis yreflexión elaboraron conceptos de Estadoy de sociedad que, pese a la incorporaciónde algunos elementos específicos e históri-camente situados, se limitaron la mayoríade las veces a señalar lo insuficiente, aque-llo que faltaba, estaba incompleto o “maldiseñado”, en comparación a un modelosupuestamente universal que, casi comofatalidad o destino, había que alcanzar. Laabundancia de paradojas, de lecturas ennegativo sobre lo que no se tiene con rela-ción a referencias estándares, se explicapor esta insuficiencia teórica.

Los contextos históricos de las sociedadesposcoloniales marcan diferencias signi-ficativas para comprender la formaciónde nuestras estructuras políticas y socia-les. Es precisamente a partir del conoci-miento y explicación de la especificidad deestas condicionantes socioculturales y susdinámicas en el tiempo que podremos ela-borar una lectura del presente y apuntalarproposiciones normativas sobre cómoavanzar en nuestro ordenamiento social,político y económico para lograr mayoresniveles de desarrollo humano y una mejorcomunidad política en democracia. El pro-blema surge cuando se adoptan conceptoscon insuficiente o deficiente atención a loscontenidos sociales y culturales implícitosen su formalización. Ello ha restringido laincorporación de características, tensio-nes, dificultades y potencialidades especí-ficas de las estructuras sociales y políticasinvestigadas.

La reflexión anterior no implica de ningúnmodo disminuir y menos ignorar la impor-tancia de las contribuciones de teoríasconstruidas en diferentes sociedades ycondiciones históricas específicas. Es in-

I

1 En América Latina el proceso de independencia formal se produjo durante el siglo XIX.



HUMANO EN BOLIVIA

356

discutible lo mucho que podemos asimilarde las interpretaciones sobre realidadessociales concretas. Y uno de estos aprendi-zajes se refiere justamente al principio deque la herencia teórica nunca debe ser asu-mida como camisa de fuerza que nos obli-gue a encajar las realidades sociales quehabremos de estudiar. Como bien indicóWeber (2001), los marcos conceptuales ylas hipótesis explicativas siempre tienenuna profundidad histórica y social que es-tablece límites a su adecuación para laorientación analítica de nuevos estudios2.Por ello, la atención sistemática a la especi-ficidad de los procesos y dinámicas de con-figuraciones socioculturales permite laevaluación de los usos posibles y deseablesde las categorías propuestas con anteriori-dad y la necesidad de nuevos conceptos.Éstos pueden ser el resultado de mezclas oadaptaciones más específicas de los yaexistentes o, si fuese el caso, la elaboraciónde nuevos vocabularios con base en otroscriterios.

¿Cuál es la especificidad más relevante pa-ra el estudio y comprensión de la ciuda-danía en la formación social boliviana?Sin duda una de las cualidades más sobre-salientes se refiere a lo que podemos lla-mar “densidad organizativa”, esto es, lapersistencia y coexistencia de organizacio-nes sociales y territoriales con una largatradición histórica, como los ayllus y las co-munidades indígenas, las entidades gre-miales, las juntas vecinales y las redes deelites locales. “Sociedad abigarrada”: esafue la noción acuñada por Zavaleta (1986)para dar cuenta de la coexistencia de rela-ciones productivas, sociales y legales enmatrices culturales y estructuras políticasdiversas. Esta heterogeneidad estructural,con distintos modos de organización de laeconomía y de las relaciones políticas, ex-plicaría el Estado aparente, incompleto yparcial que tenemos en Bolivia. Barragán(2001), por su parte, demostró cómo lapresencia de “pueblos” en tanto socieda-

des orgánicas constituyó un freno podero-so contra las pretensiones del Estado denormar y controlar todo el territorio nacio-nal y también ante las arbitrariedades depoderes locales. Y Tapia (2002), a su vez,desarrolló el término “país multisocietal”para referirse a la práctica de derechos po-líticos cuyo ejercicio se produjo más en tor-no a organizaciones colectivas y sindicatosque a través de elecciones e institucionesliberales.

Ahora bien, si observamos la historia largade la formación social boliviana, resultamuy sugerente la interpretación de Rive-ra (1993) sobre los efectos de un eventoconcreto en el período colonial: la recopi-lación de la Ley de Indias, en 1680, queestablecía con claridad la diferencia entredos entidades: la “República de Españo-les” y la “República de Indios”. Este hechojurídico estableció un reconocimiento re-lativo desde el Estado del derecho de losindígenas de gobernarse en sus territo-rios mediante sus propias autoridades(los mallkus, kuraqas o caciques de san-gre). Según la citada autora, esta ley con-tribuyó a cimentar la concepción de losindígenas de su propio territorio como ju-risdicción y de las “funciones” del gobier-no central, que pasó a formar parte de lamemoria colectiva de los aymaras. En suspalabras: “desde el punto de vista de losindios, la idea de ‘dos repúblicas’ que sereconocen mutuamente, aunque perma-nezcan segregadas espacial y política-mente, llegó a plasmar la compleja visiónde su propio territorio, no como un espa-cio inerte donde se traza la línea de unmapa, sino como jurisdicción o ámbito deejercicio del propio gobierno” (Rivera,1993: 39). Es importante remarcar, sinembargo, que los sucesivos reconoci-mientos parciales de los territorios indí-genas por parte del Estado (colonial y re-publicano) siempre estuvieron articula-dos por relaciones de subordinación y su-jeción de los indígenas.

2 La ascendencia en los estudios contemporáneos de las contribuciones teóricas de autores como Reinhard Bendix (1977):Construcción de Nación y ciudadanía y de T.S. Marshall (1950): Ciudadanía y clase social, impone retos a los esfuerzos dereflexión sobre la formación de ciudadanía en configuraciones sociales con trayectorias históricas disímiles a los paíseseuropeos.

Movimientos indígenas en Bolivia (retratados por ellos mismos)Los pueblos originarios que vivimos en el

territorio que llaman Bolivia teníamos nues-tras propias formas de vivir y de organizarnosen ayllus-markas y suyus en los Andes, y ententas en los llanos orientales y el Chaco. Dela vida histórica de los Wari, Vizcachani, Tiwa-naku, de los Inkas, hemos heredado la convi-vencia armónica y la complementación entresus habitantes y con la naturaleza y el cos-mos. Pero la armonía fue rota por la invasióncolonial de los españoles. Creando los virrei-natos, capitanías, audiencias, encomiendas,repartimientos, reducciones, corregimientos,la Mita, el Tributo Indigenal y la Visita, inicia-ron la destrucción de nuestras formas origi-narias de organizar nuestra vida.

El atentado más grave a nuestra organiza-ción fue la Reforma de Reducción del VirreyToledo, que desde 1570 hizo concentrar lapoblación de los ayllus en comunidades y en"pueblos indios" de estilo español. Así des-truyó también la complementación entre lasdiferentes alturas dentro de esos ayllus quepracticábamos en ese entonces.

Durante la República hasta nuestros díashan seguido tratando de enterrar nuestrasformas de vivir y de organizarnos (…) Nues-tros pueblos y nuestros mártires no sólo noshemos resistido a ello, sino también hemosreafirmado permanentemente nuestras pro-pias formas de vivir y de organizarnos. De lospropios ayllus surgió nuestra resistencia. Ku-raka de ayllus era Tupaj Amaru, que se rebe-ló contra los españoles en 1780.

Como pueblos y naciones originarias he-mos estado luchando por el derecho a la tie-rra y territorio, el restablecimiento de nuestrogobierno propio, la autonomía y la soberaníarespecto a los invasores.

Vivimos en más de 12 mil comunidades Desde la Reforma del Virrey Toledo los que

vivimos en el campo estamos organizadosen comunidades, en las cuales ha sobrevivi-

do nuestra tradición andina dentro de diver-sas formas impuestas por los invasores.Ahora existen más de 12.000 comunidades.En el Altiplano hemos conservado más nues-tras formas andinas de vivir, incluso en mu-chos lugares las llamamos todavía ayllus. Enlas zonas de Valles, donde la hacienda se ex-tendió más, hemos perdido más la tradiciónoral y la comunidad asume el territorio queocupaba la hacienda. En cada comunidadexiste algún tipo de organización local, queen gran mayoría es hoy el sindicato agrario.Por lo menos el 70% de las comunidades es-tán organizadas en sindicatos agrarios.

Cerca de 3.000 comunidades, especial-mente en las zonas altas, conservan algún ti-po de autoridad tradicional. El ayllu, aunqueya no está basado en el parentesco sino en lacomunidad territorial, sigue vigente en zonasde Oruro, Potosí y La Paz.

En Santa Cruz y parte de Chuquisaca, losguaraníes están organizados en capitanías yasambleas, y en Beni han asumido en mayorparte los cabildos impuestos por los españo-les y las misiones religiosas.

¿Cómo estamos organizados? El sindicato agrario es, en la mayoría de

los lugares, la base de nuestras organiza-ciones a nivel nacional. Y es en su asamblea

RECUADRO 5.1

Fuente: Archivo de La Paz.


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y una sociedad premoderna, estamentaly tradicional.

El contexto de una formación social y polí-tica marcada por la articulación entreuna lógica corporativa y otra liberal sitúala política de las rebeliones y de los pac-tos como uno de los rasgos centrales delas relaciones entre la sociedad y el Esta-do bolivianos. Más allá de la Colonia, en elproceso de construcción estatal del perío-do republicano en Bolivia, las agrupacio-nes colectivas, incluyendo corporacionesterritoriales, funcionales y sociales, siguie-ron siendo actores centrales en articula-ción con una lógica ciudadana individual,cimentando así las relaciones entre Estadoy sociedad (Barragán, 2001). A través deprácticas de enfrentamiento, resistencia y,algunas veces, de subversión del orden, lascorporaciones territoriales y sociales, ade-más de las comunidades indígenas, fueronadquiriendo reconocimientos parcialespor parte del Estado, el cual también se fueadaptando a las dinámicas y diversidadessociales y territoriales. Pero si, por un lado–como ya vimos en el Capítulo 2–, los pac-tos implicaron la creación de espacios rela-tivos de autonomía jurisdiccional, por elotro, estas organizaciones nunca dejaronde estar supeditadas al orden estatal.

En el caso de los pueblos indígenas, Hylton yThomson (2003) sostienen que la insurrec-ción es parte de un repertorio amplio de re-cursos políticos comunitarios que incluyenpactos con el poder estatal, pleitos jurídi-cos y la construcción de redes interregio-nales de representación política autóno-ma. Sobre la base de las experiencias deinsurrección desde fines de la Colonia has-ta el año 2003, estos autores hablan de laconstitución de una cultura indígena y co-munitaria de insurrección a lo largo de losúltimos dos siglos y medio. La “cultura in-surgente” se fundamenta en dos ejes: porun lado, la memoria de anteriores levanta-mientos y la consecuente acumulación deexperiencia práctica; y, por el otro, el des-pliegue de métodos de lucha como laasamblea (cabildo, concejo o junta) quedefinen los espacios sociales de delibera-

ción y toma de decisiones entre las fuerzasmovilizadas, la disciplina social cuya coer-ción colectiva garantiza las obligacionesindividuales y la táctica militar del cercocomo medida de presión y de trastorno delas relaciones de poder aplicadas a lo largode la historia contra haciendas, pueblos deprovincia y ciudades.

Otro actor fundamental que marca las rela-ciones entre Estado y sociedad en Boliviaes el movimiento obrero-artesanal, queen la primera mitad del siglo XX se conso-lida bajo la influencia de ideologías anar-quistas y, posteriormente, marxistas. Estemomento histórico, marcado por la prolife-ración de organizaciones gremiales y obre-ras en el ámbito urbano, ha sido registradopor Lehm y Rivera (1988), quienes relatanlos procesos de formación organizacional yde dotación de ideologías que fundaronidentidades colectivas con capacidad paraformular demandas sectoriales e interpelaral Estado. Ya en su Historia del movimientoobrero (1967), Lora reconstruye la incorpo-ración de las asociaciones de artesanos enlas dinámicas políticas en la segunda mitaddel siglo XIX. Según este autor, durante elgobierno del Presidente Belzu (1848-1855)se gestó un incipiente proyecto político quebuscó consolidarse sobre una base social deartesanos, comerciantes y pequeños pro-pietarios urbanos. Y es durante este período


358

Con base en estudios más recientes sobrela historia política de los nacientes esta-dos en América Latina, Barragán (2005)argumenta que los procesos políticos vi-vidos por España en el siglo XVIII definie-ron una modalidad de organización polí-tica que no concebía al individuo sino a lanación como el núcleo constitutivo de lasociedad. Estos procesos políticos, deno-minados “la vía hispánica”, influyeron enla emergencia de los Estados republica-

nos en la región3. Así pues, las experien-cias española y latinoamericana compar-tían la coexistencia de principios corpo-rativos y liberales de organización socialy política4. La idea misma de soberanía sebasaba en pueblos, colectividades terri-toriales y funcionales antes que en indivi-duos. Según esta interpretación la especi-ficidad de los Estados modernos en Amé-rica Latina no sería resultado de la con-traposición entre un nuevo ideario liberal

3 Véase Annino (1995) y Clavero (2000), citados en Barragán (2005).4 Al respecto, se remarca que en la propia Constitución de Cádiz de 1812, España es concebida como la reunión de varios

territorios y reinos.

comunal donde se toman las decisionesmás importantes de nuestro movimiento.Generalmente los sindicatos campesinosse agrupan en subcentrales, que a veces si-guen los límites cantonales. Esas subcen-trales a su vez se agrupan en centrales. Unamayoría de las centrales agrupa a las sub-centrales de una provincia, pero existentambién centrales especiales que no siguenlos límites políticos y geográficos de lasprovincias. Las centrales, que actualmenteson más de 200 organizadas y activas, seagrupan por federaciones. Existen 9 federa-ciones departamentales, 26 regionales oespeciales, y algunas nacionales. Todas

confluyen en la Confederación Sindical Úni-ca de Trabajadores Campesinos de Bolivia(CSUTCB).

Además, muchos estamos organizados enla Confederación Indígena del Oriente, Cha-co y Amazonía Bolivianos (CIDOB), queagrupa a su vez a la Central de Pueblos Indí-genas del Beni (CPIB) y la Asamblea del Pue-blo Guaraní (APG) y otras federaciones indí-genas. Los colonizadores, que se concen-tran en las zonas bajas, tienen como organis-mo matriz la Confederación Sindical de Co-lonizadores de Bolivia.

Fuente: Confederación Sindical Única de TrabajadoresCampesinos de Bolivia (CSUTCB).

Rostros mestizos, criollos e indios en un mismo bando: ejército liberal en la guerra federal de1899. Fuente: Archivo de La Paz.

La masacre de Kuruyuki“La nación indomable”. Así definió el histo-

riador y militar Enrique Vidaurre Retamoso alos chiriguanos pues, según afirma Albó(1992: 11), resistieron por mayor tiempo lapenetración y conquista de los blancos. Noes casual por ello que tanto durante la Colo-nia como en la República se produjeran nu-merosos levantamientos de esta nación.

Una de las mayores rebeliones chiriguanastuvo lugar en 1892 bajo el liderazgo de Ha-pioeki Tumpa, quien había sido criado por unchamán y bendecido como tumpa, es decir,como hombre ungido por los dioses y liber-

tador. Tumpa decidió organizar un ejército deguerreros como respuesta a la expansión la-tifundista sobre territorios chiriguanos en laprovincia Cordillera del departamento deSanta Cruz.

Ante tal movimiento, el gobierno del Presi-dente Arce envió tropas para su neutraliza-ción. En Kuruyuki, el ejército arremetió contralos chiriguanos, provistos de armas nativas ypocas armas de fuego, y se produjo una ma-sacre. Días más tarde, el líder de la rebeliónfue apresado y fusilado en la plaza de la hoyciudad de Monteagudo, a los 29 años deedad (Saignes, 1978 y 1989; Sanabria, 1972).

RECUADRO 5.2



HUMANO EN BOLIVIA

360

que se avanzó en el reconocimiento formalpor parte del Estado de las asociaciones deartesanos y productores como sujetos eco-nómicos y políticos.

Pero es durante las décadas de 1900 a 1950cuando se produce la gestación de un nue-vo escenario social en el cual los sindicatosobreros y empresariales se fueron definien-do como actores prominentes de interme-

diación entre sociedad y Estado. En 1936,el Presidente Toro estableció la unión de lasasociaciones de productores rurales y urba-nos en un esfuerzo por consolidar su basepolítica mediante la cooptación de actoressociales. Este proyecto fracasó –según Ca-jías (2006)– debido a que los movimientossociales se resistieron a ser subordinadospor el Estado. Asimismo, en la primera mi-tad del siglo XX, las elites prosiguieron suproceso de organización corporativa, con-solidando las prácticas de lobby y presiónya practicadas durante el siglo XIX. Vemosasí la conformación de la Cámara de Co-mercio en 1890, la Asociación de Industria-les Mineros en 1925, la Cámara de Indus-tria en 1931 y distintos esfuerzos y accio-nes para lograr la atención del Estado y ob-tener beneficios para sus sectores.

Un hecho concreto es que a lo largo del sigloXX, bajo diferentes modalidades, los acto-res corporativos, específicamente los sin-dicatos obreros y campesinos, no sólo sir-vieron de soporte político a los diferentesgobiernos, sino también influyeron en laconstrucción de modalidades instituciona-les de organización estatal y de interme-diación política. La Revolución Nacional de1952 institucionalizó una forma dual degobierno convertida desde entonces en re-ferencia de prácticas que organizaron lasrelaciones entre actores colectivos y el Es-tado. En los primeros años de la Revolu-ción, este “poder dual” se expresaba en elMNR como partido a la cabeza del gobier-no, por un lado, y las milicias obreras ycampesinas agrupadas en la Central Obre-ra Boliviana (COB), por otro. Esta lógica es-tablece un tipo de institucionalidad queacomoda políticamente al movimiento po-pular sin que ocupe posiciones políticasdentro del gobierno. Son recurrentes tam-bién en la historia boliviana otras modali-dades institucionales como la cogestiónpolítica, que combina una fuerte represen-tación corporativa con un proyecto parti-dario, así como experiencias de autoges-tión o autonomías parciales de corporacio-nes funcionales (universidades) o espaciosterritoriales (comunidades indígenas).

Tres rebeliones indígenas, tresPese a la dura represión que sufrieron los indígenas como

consecuencia de la rebelión del “temible” Zárate Willca (1899),pocos años después, en 1907, la región de Challana (Yungas)fue escenario de una sublevación indígena contra empresariosde casas comerciales en La Paz, quienes pugnaban por adju-dicarse concesiones gomeras (Choque, 2005).

En 1921, los indígenas de Jesús de Machaca se levantaroncontra el corregidor Estrada cuya conducta fue caracterizadacomo “abusiva”. Al parecer, esta sublevación estuvo tambiénrelacionada con elementos políticos, pues mientras los indíge-nas declararon que abrazaban el Republicanismo liderado porBautista Saavedra, los vecinos mantenían fidelidad al PartidoLiberal (de hecho, los vecinos y autoridades acusaron a los co-munarios de simpatizar con la política “socialista de Saave-dra”). Sin embargo, es evidente que más allá del contexto polí-tico, las principales demandas indígenas giraban en torno a latenencia de la tierra y la educación (Ibid.).

Más tarde, en 1927, se produjo una nueva rebelión que tuvocomo epicentro la zona de Chayanta, aunque hubo repercusio-nes en las provincias Cornelio Saavedra y Linares en Potosí,además de Oropeza, Yamparáez y Zudáñez en Chuquisaca(Arze, 1987; Choque, 2005). La rebelión se dio en respuesta a laexpansión de las haciendas sobre tierras de comunidad y abu-sos contra los indios por parte de autoridades estatales (sub-prefectos y agentes municipales). Se caracterizó por violentosasaltos y saqueos en las haciendas y la muerte de algunos ha-cendados. Durante la rebelión, algunas de las tierras en conflic-to fueron redistribuidas entre los ayllus (Calla, Arze y Medinace-lli, 1997). La rebelión se vinculó, además, con la red de caci-ques apoderados liderados por Santos Marka T´ula y FaustinoYanqui, entre otros. Algunas lecturas mostraron este hecho co-mo una lucha de razas emprendida por los indios contra losblancos para convertir al país en “salvaje”. Otros acusaron a losrebeldes de querer cambiar la forma de gobierno constitucio-nal y representativo por uno soviético o comunista (Choque,2005).

RECUADRO 5.3

Organizaciones obreras y anarquistasEl auge de las “doctrinas libertarias” en Boli-

via se produjo entre 1910 y 1932. Fue produc-to, en gran medida, de la circulación de nuevasdoctrinas sociales que arribaron a partir de mi-graciones. La consolidación de la minería delestaño en la cordillera, la explotación del salitreen la costa y la construcción de nuevas redesferroviarias al interior del país impulsaron estacirculación de mano de obra y de ideas.

A esta época corresponde también la for-mación de sindicatos y uniones obreras por-tadoras de una ideología contestataria. En1906 apareció en Tupiza la Unión Obrera 1°de Mayo, que sostenía principios socialistasy editaba el periódico “La aurora social”. Seseñala asimismo la existencia de una cre-ciente agitación social en las minas de Coro-coro y Uncía, que se intensificó con la crisismundial de precios en 1920-1921 (Rodrí-guez, citado en Rivera, 1988). También en es-te período, en la ciudad de La Paz, se abrie-ron centros de estudio y de propaganda co-mo el Centro Obrero de Estudios Sociales y elCentro Obrero Libertario.

Los centros culturales dieron frutos –afir-ma Rivera –, con la formación de combativossindicatos anarquistas en 1924 y 1925, queestablecieron agudas polémicas con losmarxistas y socialistas enfatizando el carác-ter independiente que debería tener la orga-nización obrera de toda intromisión partidis-ta. Resalta también en esta época la organi-zación de federaciones femeninas que mar-caron reivindicaciones propias no sólo res-pecto de las demandas de los hombres, sinotambién de las mujeres de la oligarquía.

En las “castas dominantes” se generó unaparanoia por la expansión de las ideas co-munistas que podrían tener repercusionesexplosivas en el agro (Ibid.). A ello se debió lacreciente represión de las federacionesobreras (Ibid.). En este marco, el conflictocon Paraguay sirvió para legitimar una gue-rra interna contra los trabajadores del campoy las ciudades. El gobierno de Salamancapromulgó la Ley de Defensa Social que leotorgaba carta abierta para justificar la repre-sión de la protesta popular.

Fuente: Rivera y Lehm (1988).

RECUADRO 5.4

Ya en las primeras décadas del siglo XX aparecieron sindicatos que adoptaron ideologías anarquistas.Fuente: Archivo de La Paz.



363

Bajo diferentes marcos institucionales, elEstado reconoció sujetos colectivos co-mo sus interlocutores y extendió dere-chos ciudadanos a través de la media-ción de asociaciones. El supuesto queplanteamos en este Informe es que el po-der estatal se estructuró mediante formashíbridas de vinculación con los sindicatosobreros y campesinos, proceso que impli-có el reconocimiento por parte del Estadode interlocutores colectivos. En ese senti-do, pareciera correcta la afirmación deque, durante el período de 1952 y 1982, laestructura sindical fue la principal vía decanalización de demandas de derechos ci-viles, políticos y sociales. García Linera(2000) va más allá al sostener que en estaetapa de la historia boliviana ser ciudada-

no era equivalente a ser miembro de unsindicato5.

Así pues, si algo sustancial muestra comocaracterística este breve recuento de mo-mentos y estudios sobre Bolivia es la pro-longada y compleja historia de formaciónde sujetos colectivos y su relación con elEstado. Es esta especificidad la que nospermite comprender la excepcional den-sidad organizativa y el amplio repertoriode negociación a la vez que de resistenciade la sociedad boliviana tanto en el pasa-do como en la actualidad. No es casual porello que la “historia corta” de los últimos20 años se haya estructurado sobre unaamplia interacción política y social de sin-dicatos obreros y campesinos, corpora-ciones empresariales, juntas vecinales,

5 En palabras de Linera (2000) “Ya sea en el campo, la mina, la fábrica, el comercio o la actividad artesanal, la manera deadquirir identidad palpable ante el resto de las personas y de ser reconocido como interlocutor válido por las autoridadesgubernamentales es por medio del sindicato”.

Derechos hasta 1952: algunas notasDesde la fundación de la República en

1825 hasta la Revolución de 1952, se dio enBolivia un régimen de ciudadanía de carácterpatrimonialista y patriarcal, que también seha dado en llamar política censitaria. Estosignificó el reconocimiento de derechos polí-ticos a quienes tenían propiedad y un deter-minado grado de alfabetización con relacióna la cultura dominante.

En el último cuarto del siglo XIX se estable-cieron reformas que configuraron un sistemade partidos como un espacio de competen-cia entre elites terratenientes y mineras. Enlas primeras décadas del siglo XX fue impor-tante la incorporación de una parte de la po-blación, centralmente artesanal, en los pro-cesos electorales. Sin embargo, estos gru-

pos actuaron más bien como una masa elec-toral que permitió dirimir la competencia en-tre las elites dominantes, sin derecho a serelegidos. Fue recién en 1952 que se recono-ció el voto universal.

José Murillo Carvallo (1996) ha señaladoque la secuencia de conquista de derechosestablecida por Marshall (civiles, políticos ysociales) ha sido distinta para muchas histo-rias latinoamericanas. En el caso de Bolivia,al acceso a los derechos se dio de maneramás o menos conjunta: el reconocimientodel sufragio universal fue acompañado deuna serie de derechos sociales y del montajede instituciones de oferta de servicios públi-cos colectivos como la educación y la salud,como producto de la nacionalización y de laconstitución de un Estado regulador comoprincipal agente organizador de la economía.

El núcleo del reconocimiento de sufragiouniversal no fue el inicio de la participaciónpolítica en el país, sino que los derechos po-líticos fueron practicados ya varias décadasantes en la organización de diversas formasde asociación de trabajadores, en particularde sindicatos.

En términos del esquema de los derechosse podrá decir que los trabajadores en el paísejercieron algunos derechos políticos de liber-tad individual para hacer política y, a través deesto, conquistar, décadas más tarde, el reco-nocimiento de los derechos políticos, en parti-cular el sufragio universal. En torno a esto ca-be recordar que desde la década de los veinteen adelante el sufragio universal era una de-manda de movimientos, de organizaciones detrabajadores, con influencia anarquista algu-nos, socialista y liberal otros. En los años pre-cedentes al 52 la demanda central no fue elsufragio universal sino la nacionalización delas minas.

Fuente: Tapia (2006).

RECUADRO 5.5

1956: Las primeras elecciones que incorporaron el voto universal.Fuente: Bolivia, el milenio (1999).

“Indígenas patriotas en larevolución de 1870 en Bolivia”En 1870 se dio una revolución contra el go-

bierno de Mariano Melgarejo liderada porCasimiro Corral. Si bien se habían realizadootras insurrecciones en el pasado, lo rele-vante de este hecho consistió en que se con-vocó el apoyo de los indígenas para la re-vuelta (formando parte del Ejército Auxiliardel Norte bajo el mando del ComandanteGeneral de Yndios). Pero además se utiliza-ron las demandas de los indígenas como dis-curso legitimador del levantamiento.

Como funcionario de la prefectura, Corralhabía consolidado contactos administrati-vos pero también de compadrazgo y patro-nazgo en el área rural, lo que le permitió orga-nizar el apoyo indígena. Sin embargo, su gru-po político negó haber tenido responsabili-dad en el levantamiento indígena aduciendoque ésta habría sido una respuesta a las“usurpaciones, violencias y prelaciones” su-fridas obligándolos a defenderse.

De acuerdo a Irurozqui, este momento,más que un mero escenario de violencia,

puede ser entendido como un espacio de“reestructuración de identidades naciona-les y corporativas”(Irurozqui, 2003: 117),pues fue un momento en el que demandaslocales, específicas y de un grupo particularde la sociedad: los indios, adquirieron rele-vancia y visibilidad política nacional. Ade-más, obligó a una relectura gubernamentalde la importancia pública y política de la po-blación indígena. Fue un momento dadorde protagonismo y relevancia patriótica delos indios aunque su ingreso en la escenanacional no se dio como ciudadanos sinocomo colectivo “sanguinario” capaz deejercer violencia y, a través de ella, de modi-ficar el rumbo político.

En contraposición a este escenario, la au-tora destaca que en la medida en que los in-dios parecían acercarse al proyecto civiliza-torio se convertía aún más importante paralas elites remarcar sus diferencias con los in-dios, enfatizando su carácter barbárico.

Fuente: Irurozqui (2003).

RECUADRO 5.6


365

La atención sobre las especificidades de laformación social y política boliviana,tanto en su historia larga como en la re-ciente, hace posible cuestionar el con-cepto dominante de ciudadanía. Las ex-periencias de las sociedades que dieronorigen al concepto “dominante” de ciuda-danía se caracterizaron por la individua-ción de las identidades sociales y el debili-tamiento de la intermediación de solidari-dades corporativas en la formación de lascomunidades políticas nacionales. La ciu-dadanía en las sociedades europeas y nor-teamericana, con características propiasque es importante estudiar, se basó en lainstitucionalización de ciudadanos-indivi-duos cuyo sentido de pertenencia al Esta-do nacional se sobrepone a otras lealtadessociales. Esta interpretación no sólo se ex-tendió sino también se consolidó en elmarco teórico dominante de los estudiossobre ciudadanía en América Latina.

En general, el análisis y la reflexión acerca dela ciudadanía mostraron una fuerte resis-tencia a cuestionar la construcción teórica“dominante” a la luz de las experienciashistóricas, también específicas, de los paí-ses latinoamericanos. En tal sentido, en es-te Capítulo del Informe argumentamosque la dificultad para (re)definir el concep-to de ciudadanía interpone una seria limi-tación para comprender la formación so-cial de la ciudadanía en Bolivia8. Por ello,contrariamente a esta posición, partimosaquí del supuesto de que el concepto deciudadanía no puede mantenerse ajeno alas categorías con las cuales los miembrosde una sociedad ordenan su experiencia y,más aun, de las condiciones de sociabili-dad que posibilitan o restringen el ejercicioconcreto y cotidiano de derechos ciudada-nos. Para el efecto proponemos una lectu-ra contemporánea sobre la formación deciudadanía en la sociedad boliviana.

Para amplios sectores sociales en Bolivia,la ciudadanía no significa únicamenteun estatus de individuo sin filiacionessociales. Es en la sociabilidad, en la con-dición de miembro de organizaciones debase, que muchos individuos se conci-ben como ciudadanos. Así pues, un rasgocentral de la sociedad boliviana, en su den-sidad organizativa, radica en que la perte-nencia a colectivos constituye el ámbitodesde el cual los individuos reclaman y de-mandan derechos civiles, políticos y socia-les. Esto es, los individuos se asocian y or-ganizan para desde ahí, en lógica de accióncolectiva, forjar y canalizar demandas dederechos y, más todavía, influir y controlarlas decisiones de políticas públicas. Esta di-mensión colectiva de la formación de ciu-dadanía se amplió y profundizó en los últi-mos veinte años.

Nuestro argumento es que no sólo las luchasy demandas por derechos ciudadanos con-tinuaron siendo canalizadas por asociacio-nes, sino también que el propio Estado ex-tendió derechos civiles, políticos y socialesprincipalmente a individuos organizadosen colectividades. En este Capítulo, enconsecuencia, se analiza la formación deuna “doble ciudadanía” en Bolivia: colecti-va e individual, a través de la exploraciónespecífica de las relaciones del Estado conorganizaciones sociales9, por un lado, y delEstado con individuos que se presentan sinfiliación a grupos sociales, por otro. Encon-tramos que los sentimientos de pertenen-cia a la comunidad política nacional pasanpor solidaridades y lealtades a otras comu-nidades intermedias. Paralelamente, mu-chos grupos sociales, como las mujeres ylos niños, han demandado derechos ciuda-danos que acentúan su condición de indi-viduos separados de su filiación a comuni-dades intermedias como la familia, la es-cuela y la comunidad.


364

asociaciones productivas, comunidadesindígenas, juntas escolares, comités cívi-cos regionales, entre otros, que constru-yen ciudadanía todos los días. Muchas deestas organizaciones sociales se expre-san, además, como la confluencia de gru-pos culturalmente diversos y con compo-siciones sociales de base territorial, étnicay funcional.

Por último, es importante señalar, como ele-mento de contexto, que del conjunto de

movimientos sociales que tuvo protagonis-mo en el último quinquenio (2000-2005)6,período definido como de “crisis, inflexióny cambio” (PNUD, 2002), las juntas vecina-les y las comunidades indígenas-origina-rias se consolidan como actores colectivos“de primer orden” al lado de los sindicatosy asociaciones campesinas7. Lo propioocurre, en otra lógica y con distinta agen-da, con los comités cívicos y cámaras em-presariales del Oriente del país.

6 El momento de “quiebre” en el avance de acción colectiva de resistencia y de protesta por parte de los movimientos socialesen la etapa democrático-neoliberal es la llamada “guerra del agua” de abril de 2000 con centro en el departamento deCochabamba.

7 Mamani (2005) argumenta que el levantamiento de la ciudad de El Alto en octubre de 2003, que culminó con la renuncia delPresidente Sánchez de Lozada, estableció micro-gobiernos barriales que articularon las estrategias de acción colectiva,conformando espacios de deliberación, de decisiones y de sentidos de identidades indígenas-populares capaces de paralizarla ciudad con barricadas.

8 Un ejemplo de la resistencia a incorporar las identidades y acciones colectivas como parte de la formación de ciudadanía seencuentra en la reflexión de Toranzo (1997) sobre la Ley de Participación Popular de 1994. Aunque el autor reconoce lapresencia e importancia de actores colectivos en la formación de esferas públicas locales, la ciudadanía es concebida como elámbito exclusivo del individuo en contraposición a lógicas colectivas. En sus palabras: “la esfera individual, ámbito delciudadano, no debe ser sepultada por la esfera pública; a su vez, esta última debe cobrar existencia con la aquiescencia ysanción legal de la democracia representativa. Existe urgencia de que haya un reconocimiento mutuo entre ambas… (esto es)la articulación de la lógica ciudadana con la lógica colectivo-participativa”.

9 Nos referimos a comunidades indígenas, sindicatos agrarios, asociaciones de campesinos, juntas vecinales, organizaciones deproductores y de artesanos así como sus organizaciones matrices.

Hermanos Katari, Potosí

Rebelión de TupajKatari, cerco La Paz

Cumbay, lider chiriguano

1887

Hapioeki Tumpa , chiriguano,luchó contra la expansion de karai

1892

Pablo Zárate Willka, levantamiento enTaparí y Peñas en Oruro, el altiplano de

La Paz, el norte de Potosí y la frontera con Chile

Movimiento de caciques apoderados que tuvo comouno de sus líderes más importantes a

Santos Marka T’ula, cacique de Qallapa

Levantamiento en Chayanta,contra expansión de latifundios

1899 1921s. XVI 1616 1727 1780 - 1781 1810 1811

Resistencia de TupajAmaru en Wilcabamba

Taki Unkuy, movimientode resistencia anticolonial

1927

1914 ….… 1939

1904

1947 ……. post 52

Ciclo de rebeliones en elaltiplano y en el valle

Levantamiento en Zongo

Manuel Cáceres movilizóaymaras para sitiar La Paz

Rebelión de Pedro IgnacioMuiva, cacique mojeño

Levantamiento en Jesus de Machacacontra expansión del latifundio

Primer congresoindigenal

1945

200320001990

Marcha por el territorio y la dignidad,pueblos indígenas de tierras bajas

Marcha por la vida, mineroscontra Decreto 21060

Manifiesto de Tiwanacu

Generación de aymaras jóvenes quecritican los resultados de la Revolución

de 1952 y la política integracionista

1978

MRTK

MITKA

1977 1979

Nace la CSUTCB

Nace Federación de MujeresBartolina Sisa

1995 - 96 199719961988

Fundación del CONAMAQ

Tercera marcha indígena,tierras bajasFASOR

19851960 1973

Guerra del agua: logróexpulsion de Bechtel en Cbba.

Septiembre negro

Octubre, guerra del gas.Expulsión GonzaloSánchez de Losada

2006

Asamblea Constituyentecon mayoritaria

representación indígena

Febrero 12,13 rebeliónpopular, impuestazo

GRÁFICO 5.1 Movilizaciones indígenas

Las movilizaciones indígenas no fueron hechos aislados, sino parte de una multiplicidad de estrategias de expresión política a las que se recurrió a lo largo de lahistoria colonial y republicana. Fuente: Datos obtenidos a partir de la revisión de Rivera (1984), documentos de CONAMAQ y CSUTCB.



HUMANO EN BOLIVIA

366

La historia muestra acciones y prácticas es-tatales diversas y muchas veces contradic-torias, las cuales no pueden ser reunidasbajo categorías que presuponen unidad ycoherencia. Denominativos como “Esta-do neoliberal”, “Estado colonial” o “Esta-do débil” sólo reflejan algunas de las face-tas y dimensiones de la organización delpoder en la sociedad boliviana. Si bien escierto que las reformas estructurales delos años ochenta y noventa del siglo XX seinscribieron en un proyecto político querestringió el protagonismo de actores co-lectivos (como la Central Obrera Bolivia-na) y limitó los derechos sociales (como laresponsabilidad estatal en la expansiónde fuentes de trabajo y de ingreso), tam-bién es evidente que, en este mismo perí-odo, el Estado ha generado leyes y políti-

cas que impulsaron el reconocimiento ju-rídico y el consiguiente fortalecimiento deactores colectivos como las organizacio-nes indígenas y las juntas vecinales. Estasacciones tuvieron el efecto de consolidara las organizaciones de base como media-doras de derechos civiles, políticos y so-ciales a través de su incorporación soste-nida y formalizada a nuevos espacios pú-blicos estatales.

En el reciente período de la historia boli-viana en democracia (1982-2005), lamanera en que el Estado boliviano otor-gó derechos civiles, políticos y socialestuvo el doble efecto de individuación yde colectivización de las identidades deciudadanía. Un elemento central en estesentido es cómo las interacciones cotidia-nas con la burocracia estatal generan efec-

Hitos políticos en democracia(de 1982 a 2004)Con la apertura democrática (1982), las or-

ganizaciones campesinas e indígenas inicia-ron un importante proceso de fortalecimien-to. A contramano, las organizaciones obre-ras, particularmente mineras, empezaron adebilitarse: 1985 marca un punto de inflexiónen el sindicalismo obrero. En ese año se im-plementó la primera generación de medidasdel programa de ajuste estructural, denomi-nado modelo neoliberal, y se despidió a mi-les de trabajadores mineros, asestando unduro golpe a la vanguardia del sindicalismoboliviano.

A principios de los noventa, las organiza-ciones indígenas y campesinas irrumpieronen el escenario político. Al interior de estasorganizaciones se avivó el debate sobre suidentidad y surgieron tendencias que pusie-ron en duda la forma de organización sindicaly promovieron la recuperación de formas deorganización “tradicionales originarias”. En1990, los indígenas de las tierras bajas prota-gonizaron la Marcha por el Territorio y la Dig-nidad, obteniendo la aprobación de variosdecretos supremos que titularon perentoria-

mente cinco territorios indígenas. Se logró,además, el reconocimiento en la legislaciónboliviana (Constitución Política del Estado,1995 y Ley INRA, 1996) de la propiedad co-lectiva de la tierra bajo la figura de TierrasComunitarias de Origen (TCO).

Mientras en las tierras bajas la organiza-ción indígena era liderada por la Confedera-ción Indígena del Oriente Boliviano (CIDOB)e impulsada por organizaciones no guberna-mentales, en tierras altas el Consejo Nacio-nal de Ayllus y Markas del Qullasuyu (CONA-MAQ) desarrollaba proyectos cada vez másamplios de reagrupamiento y reconstituciónde ayllus e ingresaba en el escenario públicocon notables esfuerzos por desplazar o ami-norar la voz de la Confederación SindicalÚnica de Trabajadores Campesinos de Boli-via (CSUTCB). Esta última, por su parte, de-sarrolló importantes movilizaciones a propó-sito de la Ley del Servicio Nacional de Refor-ma Agraria en noviembre de 1996 y contra elproyecto de Ley General de Aguas en sep-tiembre de 2000.

En el periodo 1993-1997, durante el primergobierno de Gonzalo Sánchez de Lozada, seimplementaron las medidas de segunda ge-

RECUADRO 5.7

neración de ajuste estructural: la capitaliza-ción fue uno de sus ejes que consistió en unapolítica privatizadora que enajenó más del50% de las acciones de empresas estatales afavor de empresas transnacionales. Duranteeste período también se puso en vigencia unmodelo jurídico de privatización de los recur-sos naturales y servicios, se crearon las supe-rintendencias y se promulgaron el Código Mi-nero, la Ley de Hidrocarburos y la Ley Fores-tal, entre otras. A esta fase corresponde tam-bién la promulgación de la Ley de Participa-ción Popular que introdujo cambios funda-mentales en la institucionalidad estatal, gene-ralizando un nuevo modelo municipal y dele-gando nuevas responsabilidades a los go-biernos municipales.

En esta línea de reformas, durante el go-bierno de Banzer (1997-2001) se promulgó elNuevo Código de Procedimiento Penal, quereconoce las decisiones tomadas por auto-ridades jurisdiccionales indígenas.

Entre los años 2000 y 2003 se sucedieronnumerosas movilizaciones y levantamien-tos de organizaciones indígenas, campesi-nas y urbano-populares contra los procesosde privatización de los recursos naturales

(particularmente el agua), a favor de la con-solidación de las demandas de TCO y por larecuperación de los recursos naturales, co-mo el gas y los hidrocarburos.

En octubre de 2003, las movilizacionesprovocaron la renuncia de Gonzalo Sánchezde Lozada a la presidencia e impusieron en laagenda política la realización de una Asam-blea Constituyente que considere como te-mas importantes la identidad y políticas so-bre el gas y los hidrocarburos.

Fuente: Orellana (2004).

La Primera Marcha Indígena de tierras bajas en 1990. Fuente: La Razón.

tos diferenciados sobre los significados deciudadanía para los sujetos que se presen-tan como individuos aislados de sus víncu-los sociales y para aquellos que lo hacencomo representantes o miembros de aso-ciaciones. Estas diferentes vivencias coti-dianas de ciudadanía se concretan en di-versas prácticas y estrategias discursivasdesplegadas por individuos aislados e indi-viduos asociados cuando ejercen y recla-man derechos.

La experiencia boliviana, en este sentido,permite discutir el “supuesto universal”planteado por muchos estudios que defi-nen ciudadanía como una relación jurídicaentre individuos y un Estado en el que ca-da uno tiene derechos y obligaciones envirtud de su pertenencia a la comunidadpolítica nacional. Pero aunque los dere-

chos legales otorgados por el Estado se re-fieren a una importante dimensión de lasrelaciones entre el Estado y la sociedad, esevidente que tal dimensión no es la única.Y a veces ni siquiera la más relevante. Losprocesos de exigencia y conquista de nue-vos derechos son tan fundamentales comolos ya otorgados por el Estado. De la mis-ma manera, los derechos que las personasejercen en la práctica y las posibilidades deconversión de los derechos de jure en dere-chos de facto definen dimensiones igual-mente significativas de las relaciones entreel Estado y la sociedad y, por lo tanto, enlas realidades del ejercicio cotidiano deciudadanía.

La ciudadanía se define en este Informecomo el conjunto de relaciones conti-nuamente negociadas entre individuos y


369

En síntesis, desde la perspectiva teórico-me-todológica que articula discursos y prácti-cas, la investigación aquí planteada com-bina la descripción de la densidad de lasinteracciones entre funcionarios públicosy las personas en el momento de tramitarsus documentos de identificación y elanálisis de entrevistas en profundidad conindividuos, dirigentes y funcionarios13. Es-tas entrevistas permitieron a las personasarticular sus experiencias como ciudada-nos en espacios públicos plurales, suscomprensiones sobre el Estado y sus sen-timientos de pertenencia a colectivida-des, incluyendo la comunidad política na-cional. La observación de las interaccio-nes concretas permitió alejarnos de lasperspectivas abstractas y macro sociológi-cas sobre ciudadanía y, por tanto, de abor-dajes que tratan las representaciones deEstado y sociedad como unidimensiona-les. De ese modo logramos explorar có-mo, en los encuentros con diferentes ins-tancias del Estado, prácticas localizadas ysignificados de ciudadanía se articulanconfigurando dimensiones diferenciadasno sólo del ejercicio de derechos, sinotambién de las representaciones socialesdel Estado, de la sociedad y de los dere-chos ciudadanos.


De acuerdo a las consideraciones tanto teóri-cas como metodológicas realizadas en estaIntroducción, la exposición del Capítuloestá organizada en cinco partes.

En la primera parte se repasan y discuten crí-ticamente los estudios sobre ciudadaníaque enfatizan el régimen político y se con-centran en las estructuras institucionalesdel Estado. Sobre esa base se avanza, másbien, en el desarrollo de un marco teóricoasentado en las interacciones y los signifi-cados que estructuran realidades de ciuda-danía diferenciadas.

La segunda parte de esta mirada sociológicadel Estado boliviano está dedicada al aná-

lisis del carnet de identidad como símbo-lo de ciudadanía individual y de la perso-nería jurídica como símbolo de ciudada-nía colectiva. Sobre esta base se analizanlos efectos, respectivamente, de indivi-duación y colectivización de las accionesestatales y la formación de espacios departicipación e influencia en los asuntospúblicos.

En la tercera parte, en tanto, se indaga la ten-sión entre igualdad de jure, simbolizada enlos documentos de identificación, y des-igualdad de facto, vivida en los encuentrosdiferenciados que experimentan los suje-tos (individuales y colectivos) con las buro-cracias estatales.

En la cuarta parte hay una interesante des-cripción y análisis en torno a las brechasexistentes entre la cultura del privilegio y lacultura de derechos. Se lo hace a través dela observación de las estrategias discursi-vas y prácticas empleadas tanto por perso-nas que se posicionan como individuos co-mo por aquellas que representan colectivi-dades para relacionarse con la burocraciaestatal en el ejercicio de derechos.

El Capítulo termina con el planteamiento dealgunos elementos de discusión acerca delos quiebres entre las concepciones de lasinstancias públicas que forman parte de lacotidianidad y los imaginarios del Estado co-mo un ente monolítico, distante y superior.

5.1. Aproximaciones a la ciudadanía

a) Contribuciones y limitaciones de los modelos

Pese a la creciente ampliación de los enfo-ques sobre ciudadanía es posible identi-ficar una tendencia aún dominante: par-tir de un modelo ideal y genérico al cual,como precepto, “hay que llegar”. Segúnesta perspectiva, la ciudadanía es defini-da como un conjunto de derechos queestán asociados, por un lado, a la demo-cracia como régimen político y, por otro,al andamiaje institucional del Estado. Se


368

colectividades en ámbitos específicos yante las diferentes instancias estatales10.La entrada analítica y conceptual aquíadoptada nos muestra que la noción deciudadanía se refiere tanto al “estatus” demiembros de una comunidad política na-cional –y por lo tanto a los derechos y obli-gaciones otorgados por el Estado–, como ala “participación” en espacios públicosplurales entendidos como ámbitos partici-pativos en los cuales actores con múltiplesidentidades interactúan como un cuerpopolítico en negociaciones y disputas sobreasuntos públicos, decisiones colectivas yacciones estatales.

Esta definición abre la posibilidad de anali-zar las diversas y simultáneas vivencias ysignificados de ciudadanía para los boli-vianos y bolivianas en las diferentes inter-faces con el Estado. En ese marco, se inda-ga cómo los derechos y obligaciones abs-tractas cobran realidad y sentido concretoa partir de los efectos que puedan tener enlas vidas de individuos y colectividades, yde qué modo se construyen los significa-dos y vivencias de ciudadanía. Se explo-ran también las realidades de poder e ine-quidad institucionalizadas en las prácticasestatales, las maneras cómo los gruposmarginados enfrentan esas inequidades yluchan por reconocimiento e inclusión, yen qué medida y circunstancias los discur-sos de derechos son utilizados por indivi-duos y grupos en combinación con otrastácticas en sus luchas cotidianas y con quéresultados11.

Los documentos de identidad

El análisis de la ciudadanía relacional en suvinculación con el Estado parte de la com-prensión del modo en que las personas seasumen a sí mismas como ciudadanos ylas maneras a través de las cuales ejercen ydemandan derechos en sus encuentros di-rectos con la burocracia estatal. Para lograresta mirada, orientamos nuestra atención

hacia las instancias cuya función es otor-gar los documentos de identidad civil, es-pecíficamente el carnet de identidad y lapersonería jurídica. Los diferentes (des)en-cuentros entre las oficinas de “identifica-ción” y los individuos y organizaciones“identificados por el Estado” constituyensituaciones privilegiadas para analizar: a)los efectos simbólicos y prácticos de laidentificación oficial, como sujetos indivi-duales y colectivos, en la vida cotidiana delas personas; b) los significados que ad-quieren los derechos en las interaccionesconcretas con las oficinas públicas; y c) laformación de identidades sociales de ciu-dadanía. La constatación es que tanto elcarnet de identidad como la personería ju-rídica son documentos que adquirieronuna enorme relevancia social con las refor-mas institucionales de los años noventa12 yllegaron a simbolizar la doble vivencia ysignificado de ciudadanía en la sociedadboliviana: individual y colectiva.

Los documentos oficiales de identificaciónson emitidos a favor de aquellos sujetos,sean individuos u organizaciones, quecumplen con los requisitos estipulados porley para el efecto. Estos documentos defi-nen “identidades” respaldadas por el Esta-do que implican derechos y deberes abs-tractos como miembros de la comunidadpolítica nacional. En la intersección entrelos derechos “inscritos” formalmente enlos documentos oficiales de identificacióny las relaciones concretas con las instan-cias públicas responsables de garantizarque estos derechos cobren realidad, los in-dividuos y grupos reordenan su experien-cia y redefinen los significados de su con-dición de ciudadanos y ciudadanas. El es-tablecimiento de quiénes son sujetos dederechos, el contenido de los derechosotorgados a través de documentos de iden-tificación, los contextos para su ejercicio ylas relaciones entre autoridades/funciona-rios públicos y ciudadanos generan efectosvariados en las vivencias de ciudadanía.

10 Véase Tilly (1996), Mische (1996) y Somers (1994).11 Jones y Gaventa (2002). 12 La larga historia de la personería jurídica se articuló con nuevos derechos definidos por la Ley de Participación Popular (LPP)

promulgada en 1994 y la Ley del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA) promulgada en 1996.

13 Se realizaron en total 148 entrevistas en profundidad con individuos, dirigentes sociales y funcionarios públicos y se hicieronobservaciones directas en 22 oficinas públicas responsables de la tramitación del certificado de nacimiento, cédula deidentidad, personería jurídica y planimetría.

Elemento de Principio Derechos Institución Periodo deciudadania conquista15

Civil Libertad individual. Expresión, pensamiento, Estado de Siglo XVII.religión, propiedad, Derecho.

contractual, justicia, vida.Político Participación en el Ser elector y elegido Democracia Siglo XIX.

ejercicio del poder para el Parlamento representativa.político. y el Gobierno.

Social Seguridad y Salud y educación. Sistema de educación Siglo XX.bienestar económico. pública y agencias

de beneficencia.

Fuente: Elaboración propia en base a Prud’homme (2000).


371

.. a la ciudadanía integral

Tanto la lógica acumulativa, en clave de con-quista, de los derechos señalados porMarshall, como su secuencia lineal, han si-do objeto de debates y cuestionamien-tos16. Pero sobre los cimientos de este mo-delo clásico se plantearon importantescontribuciones tanto analíticas como nor-mativas. Una de las más actuales y rele-vantes, que retomamos en este Capítulocon mirada crítica, es la noción de “ciuda-danía integral”17.

¿Qué nos propone el concepto de ciudadaníaintegral? En principio, supera la visión deciudadanía restringida al solo ejercicio dederechos políticos y, en consecuencia, lavisión de la democracia limitada a su di-mensión electoral. A partir del diagnósticode que los países de América Latina hanavanzado sustancialmente en la consolida-ción de los derechos políticos y muy pocoen relación a la superación de la pobreza yla desigualdad.

Dicho cambio presupone no sólo la amplia-ción de los derechos políticos hacia los de-rechos civiles y sociales, sino su carácterde conjunto. En tal sentido, a tiempo decuestionar la suficiencia de la atribuciónuniversal de los derechos de ciudadaníapolítica, se indagan las condiciones que

pueden permitir o no el ejercicio efectivode “todos” los derechos. Los derechos civi-les, sociales y políticos, por tanto, son con-cebidos como un cuerpo indivisible y arti-culado: sin logros sustantivos en los dere-chos sociales el ejercicio de los derechospolíticos y civiles no puede concretarse pa-ra amplios sectores y grupos sociales enAmérica Latina.

Según esta perspectiva, la ciudadanía inte-gral se fundamenta en la existencia de unsistema legal estatal caracterizado por lasanción y respaldo de los derechos y li-bertades implicados por el régimen de-mocrático y que subordina la totalidad delas instituciones y funcionarios del Esta-do. Un aspecto crucial del sistema legaldemocrático es su efectividad para orga-nizar de hecho las relaciones sociales. Es-to implica que “ninguna institución esta-tal o funcionario debería sustraerse alcontrol legal de sus acciones. En una di-mensión territorial se supone que el siste-ma legal se extiende homogéneamente alo largo del espacio delimitado por el Esta-do. En igual sentido, se espera que el sis-tema jurídico trate los casos similares dela misma manera, independientementede consideraciones de clase, género, et-nia u otros atributos de los actores respec-tivos” (PNUD, 2004).


370

trata, pues, de un modelo de organiza-ción del poder que, a modo de elementosinseparables, relaciona régimen demo-crático, Estado y ciudadanía.

¿Cómo se fundamenta tal modelo ideal entorno a la noción de ciudadanía? Un impor-tante estudio del PNUD (2004) propone lasiguiente definición: “Entendemos porciudadanía un tipo de igualdad básica aso-ciada al concepto de pertenencia a una co-munidad, que en términos modernos esequivalente a los derechos y obligacionesde los que todos los individuos están dota-dos en virtud de su pertenencia a un Esta-do nacional” (Ibid, 2004). Uno de los atri-butos centrales de la ciudadanía así defini-da se refiere al estatus o condición legal delos individuos como portadores de dere-chos reconocidos y sancionados por el Es-tado.

Los análisis de ciudadanía desde la perspec-tiva de la consolidación del régimen polí-tico y de la condición democrática del Es-tado orientan su atención hacia las carac-terísticas centrales del andamiaje institu-cional correspondientes tanto al régimencuanto al aparato estatal. Este enfoque,inherente a las ciencias políticas, parte deun modelo de democracia con relación alcual, en clave comparada y con arreglo aciertos indicadores14, se “miden” losavances logrados por las sociedades endesarrollo y las democracias recientes.

A partir de tal enfoque, que se define conapego a un modelo predeterminado, el ci-tado informe del PNUD define dos elemen-tos principales –condiciones mínimas– dela democracia: 1) elecciones limpias e ins-titucionales e 2) inclusión política. El docu-mento establece también los dos primor-diales componentes del Estado democráti-co: 1) un sistema legal que sanciona y res-palda los derechos y las libertades políticasy 2) un sistema jurídico que prescribe queninguna persona o institución puede elimi-nar o suspender los efectos de la ley o eva-

dirse de los alcances de la misma. Estascuatro características componen el mode-lo ideal de organización del poder que aquíponemos en cuestión.

Del esquema clásico...

La tipología de derechos propuesta por Mars-hall (1950) constituye una referencia inelu-dible para los estudios que abordan la ciu-dadanía como estatus. Sobre la base de sutrabajo sobre la experiencia histórica ingle-sa, Marshall definió tres conjuntos de dere-chos de ciudadanía: civiles, políticos y so-ciales. Se trata de tres “generaciones” quedan cuenta de un proceso acumulativo(evolución de larga duración) de amplia-ción y complementación de derechos:

i. Los “derechos civiles” garantizan la liber-tad individual: derecho de ir y venir, dere-cho a la libre expresión, derecho a la pro-piedad privada y a establecer contratosválidos y derecho a la justicia. Las institu-ciones relacionadas con estos derechosciviles son las cortes de justicia.

ii. Los “derechos políticos” se concentran enpromover la participación en la esfera pú-blica, en las instituciones representativas,tanto como votantes como en condiciónde representantes, así como el derecho ala asociación para la defensa de interesescomunes. Las instituciones correspon-dientes a estos derechos son el Parlamen-to y los concejos municipales.

iii. Los “derechos sociales”, por último, ga-rantizan la seguridad y un mínimo debienestar económico que corresponde alos estándares vigentes en la sociedad a laque el ciudadano pertenece. Las principa-les instituciones relacionadas con este de-recho son el Estado de Bienestar y los sis-temas educativos y de salud, entre otrosservicios sociales.

Así pues, estamos ante un esquema clásicode derechos –el de Marshall– que puedesintetizarse en el siguiente cuadro:

14 El Informe sobre La democracia en América Latina: hacia una democracia de ciudadanos y ciudadanas del PNUD (2004) defineel marco para la medición empírica del “grado de consolidación democrática” en los países latinoamericanos con base en laconstrucción de un Índice de Democracia Electoral (IDE).

15 Periodo de conquista en países norteamericanos y noreuropeos. 16 Tapia (2006), propone una interesante discusión sobre la teoría de Marshall.17 La noción de “ciudadanía integral” ha sido planteado en el mencionado Informe sobre La Democracia en América Latina: hacia

una democracia de ciudadanos y ciudadanas, elaborado por el PNUD (2004).

CUADRO 5.1 Conquista de los derechos ciudadanos según T.H. Marshall



373

ya citado O’Donell, las discontinuidadesdel Estado generan diferentes grados dedemocracia. Si bien derechos políticos co-mo el voto no restringido son respetados,otros derechos ciudadanos como el tratoequitativo y justo por la Policía y las cortesde justicia o el acceso a los servicios públi-cos son sistemáticamente violados. En esesentido, el Estado mismo limita la expe-riencia y la construcción de ciudadanía. Enotras palabras: algunos países de la regiónestarían dominados por espacios territo-riales y sociales caracterizados por la au-sencia de espacio público, legalmente res-paldado, debido a que el Estado sólo demanera irregular es efectivo en la exten-sión del orden legal tanto en términos te-rritoriales como funcionales.

Relaciones diferenciadas

¿Cómo superar, si acaso, “el mandato” deavanzar, en nuestras sociedades concretas,hacia un modelo ideal? ¿De qué modo sali-mos del enfoque “en negativo” que el mis-mo O’Donnell no termina de abandonar?¿Es posible (re)pensar la noción y, más aún,la edificación de ciudadanía más allá del ré-gimen político y del Estado concebido co-mo el garante exclusivo de derechos? Enello consiste precisamente el reto explorato-rio, analítico y de propuesta del presenteCapítulo del Informe. Se lo hace sobre la ba-se de una mejor comprensión sobre las po-líticas y prácticas institucionales que limitano profundizan la experiencia de ciudadanía.

Nuestra indagación parte del supuesto deque existen realidades diferenciadas deciudadanía, las cuales se vinculan con lasdistintas interfaces entre el Estado y la so-ciedad. En otras palabras: las relacionesEstado-sociedad no son homogéneas niunilaterales. No pueden serlo porque de-penden de vínculos de poder y de la capa-cidad de negociación (sea en clave de pac-to, sea como conflicto) tanto de los actoressociales (individuales y colectivos) comode las entidades estatales. La constataciónes que la formación estatal en sus distintosámbitos –nacional y subnacionales– inter-

actúa con variadas y cambiantes correla-ciones de fuerzas definidas social y territo-rialmente. En este sentido, los efectos po-sitivos y/o negativos de las acciones del Es-tado en la construcción de espacios públi-cos dependen tanto de los contenidos delas políticas y prácticas estatales, como delas capacidades, desafíos y demandas delos actores organizados para participar einfluir sobre la formulación de políticas pú-blicas y la toma de decisiones colectivas.

Como bien hizo notar el politólogo GuillermoO’Donnell (1999) en su crítica a las teoríassobre la consolidación democrática, esteanálisis se construye “en negativo” (lo queno somos o no logramos), alejando o res-tringiendo así la atención sobre las carac-terísticas y dinámicas que forman las rela-ciones concretas entre sociedad y Estado.Lo que “falta” en términos de realizacióndel ideal (muchas veces incorporado en elorden jurídico de las sociedades analiza-das) es interpretado como deficiencias enel funcionamiento de las instituciones pú-blicas que obstaculizan o distorsionan laexpansión de la ciudadanía18.

En todo caso, lo evidente en nuestros Esta-dos realmente existentes es que hay dis-continuidades en la aplicación de la ley. Se-gún O’Donnell, la discontinuidad en laaplicación de la Ley tendría como resulta-do necesario la ausencia de un orden pú-blico con un mínimo nivel democrático ylegítimo, esto es, espacios de convivenciasocial organizados según normas consen-suadas y controles sociales más horizonta-les. En su análisis del Estado en la región,O’Donnell pone al descubierto que la pocaefectividad en la implementación del or-den legal en todo el territorio y para todoslos estratos sociales y culturales conduce,en muchas situaciones, a sistemas de po-der privado o poder privatizado. En estossistemas las elites vulneran los derechos ygarantías de la legalidad democrática delos grupos más pobres y vulnerables.

Antes de abordar las diferencias de nuestramirada analítica en relación a la lectura de-O’Donnell, que creemos no termina de su-perar el análisis en negativo que él mismocritica, es importante resaltar que su carac-terización de las democracias latinoameri-canas revela un aspecto crucial para avan-zar en la indagación sobre ciudadanía: laviolación por el mismo Estado de los dere-chos ciudadanos y del orden legal. Se trataentonces de una legalidad truncada por lapropia administración pública19. Según el

El ciudadano, sujeto de la democraciaLa democracia reconoce en cada individuo una persona mo-

ral y legal, portadora de derechos y responsable de cómo ejer-cita tales derechos. En este sentido, la democracia concibe alindividuo como un ser dotado de la capacidad para elegir entreopciones diversas, asumiendo responsablemente las conse-cuencias de tales elecciones, es decir, como un ser autónomo,razonable y responsable. Esta concepción del ser humano nosólo es filosófica y moral, también es legal: considera al indivi-duo como portador de derechos subjetivos que son sanciona-dos y garantizados por el sistema legal.

En esta concepción del individuo sus derechos no son deri-vados de la posición que ocupa en la jerarquía social sino de sucapacidad de comprometerse, voluntaria y responsablemente,a cumplir las obligaciones que libremente asume, con su corre-lato del derecho a demandar el cumplimiento de las obligacio-nes contraídas.

La ciudadanía aparece así como un tipo de igualdad básicaasociada al concepto de pertenencia a una comunidad, que entérminos modernos es equivalente a los derechos y obligacio-nes de los que todos los individuos están dotados en virtud desu pertenencia a un Estado nacional.

Fuente: PNUD (2004).

RECUADRO 5.8

18 O’Donnell (1999) critica los estudios que parten de un modelo ideal que supone “un alto grado de homogeneidad en el alcanceterritorial y funcional del Estado, así como del orden social que lo sostiene”. El autor constata que “en muchas democraciasemergentes, la efectividad del orden nacional establecido en la ley y en la autoridad del Estado desaparecen luego quedejamos los centros urbanos nacionales”.

19 Esta característica ha sido definida como “el Estado con huecos”. Véase Gray Molina (2004) en su interpretación de O’Donnell.

La democracia considera al ser humano como un agenteUn agente es un ser dotado de razón práctica: usa su capa-

cidad cognitiva y motivacional para elegir opciones que son ra-zonables en términos de su situación y sus objetivos, para loscuales, excepto prueba concluyente en contrario, es conside-rado ser el mejor juez. Esta capacidad hace del agente un sermoral, en el sentido que normalmente se sentirá consideradopor otros seres relevantes, como responsable por la elecciónde sus opciones, al menos por las consecuencias directas de-rivadas de tales opciones.

Fuente: O’Donnell (2004).

RECUADRO 5.9

Enfoque “en negativo”

El modelo descrito en el acápite anterior–que sigue la lógica de la construcción deun tipo genérico– articula un conjunto deestructuras políticas hipotéticas como elideal al que “deben llegar”, como fin últi-mo, las sociedades en el proceso de cre-ciente institucionalización y/o de consoli-dación democrática. De acuerdo a este en-foque, el “punto de llegada” ya se conocey está predeterminado, por lo que la prin-cipal tarea es diagnosticar cuánto falta pa-ra lograr esa meta y cuáles son los obstá-culos que se deben superar. Como puedeverse, estos estudios tienen un claro sesgo“hacia lo que falta”, lo que está ausente,incompleto o mal diseñado, en los siste-mas políticos.

La estatalidad en el área rural. Fuente: La Razón.



HUMANO EN BOLIVIA

374

Ahora bien, para analizar la coexistencia ydesarrollo de estas relaciones diferenciadasentre Estado y sociedad, la definición nor-mativa en términos de su adecuación a losideales de ciudadanía no puede adelantarseni menos prescindir de una tarea sustan-cial: estudiar “en positivo” las diversas reali-dades de ciudadanía como ejercicio-exi-gencia de derechos en la práctica. De estamanera se abre la posibilidad de observar lapluralidad de “públicos” que dan cuenta deordenamientos sociales y políticos con nor-mas de convivencia consensuadas y relati-vos grados de control social, sin tener comocondición suficiente “la presencia homogé-nea del Estado” para calificar los avancesdemocráticos y de ciudadanía.

En ese marco, el concepto normativo de es-pacio público es fundamental. Por ello elenfoque que adoptamos en el presente Ca-pítulo se nutre del debate generado por losprimeros trabajos de Habermas (1962 y1974)20. Según este pensador alemán, laesfera pública tiene que ver con “todas lasinstancias de nuestra vida social en que al-go que se aproxima a opinión pública pue-de ser formado; (esto es), los ciudadanosse comportan como un cuerpo público entanto se ocupan de forma irrestricta sobreasuntos de interés general”. La esfera pú-blica, pues, en criterio de Habermas y epí-gonos, es uno de los principios organiza-cionales y normativos más importantesdel orden político liberal moderno.

Así pues, seguimos en principio la vertientesociológica del concepto habermasianoque establece un “tercer espacio” entre lopúblico estatal y el ámbito privado (el mer-cado y la familia): la esfera de relaciones so-ciales y discursivas cuyo objeto central sonlas actividades del Estado. Pero nos alinea-mos también con los críticos que rechazanla premisa de que “la esfera privada proveea la esfera pública sujetos completamenteformados con identidades y capacidadesestablecidas” (Calhoun, 1994: 23, traduc-ción propia). En ese sentido, para los efec-tos de la presente investigación se adopta la

definición de espacio público de Somers(1995: 74): “sitio participativo en que losactores, con sus múltiples identidades co-mo sujetos legales, ciudadanos nacionales,actores económicos, miembros de familiasy comunidades, interactúan como un cuer-po público en negociaciones y contestacio-nes sobre asuntos públicos y la ley nacio-nal”. En otros términos: “un espacio estruc-turado que puede o no –dependiendo de ladistribución de poder, capacidades partici-pativas y asociativas, y culturas políticaspopulares– ser transformado en una arenademocrática de participación popular y cul-tura de contestación” (traducción propia).

Implicaciones y desafíos

La base conceptual y analítica de este Capítu-lo, en consecuencia, además de asumir elreto de indagar la ciudadanía “en positivo”,se aleja de la referencia normativa del Esta-do como una forma de organización políticacon un núcleo racional-legal que se va debi-litando o desarticulando a lo largo del terri-torio y de las clases y grupos sociales menosfavorecidos. Esta imagen supone la idea delEstado como “algo” que existe previamentea sus prácticas y discursos; una estructura“dada” que se constituye en referencia nor-mativa con relación a la cual comparamos y“medimos” lo que está desarrollándose enlas distintas sociedades. Proponemos, encambio, que el conjunto de relaciones yprácticas que se despliegan en las diferen-tes interfaces Estado-sociedad es lo que fi-nalmente (re)define de modo permanentetanto el Estado como la sociedad. En estesentido, no hay, al menos a priori, “vacíos ohuecos”, sino más bien “formas en plural”de relaciones que, por lo tanto, se asocian aexperiencias situadas de ciudadanía encontextos específicos.

¿Cuáles son las implicaciones y desafíos departir, en el análisis de la ciudadanía, de loconcreto y específico en lugar de un mode-lo ideal y genérico? En el caso bolivianoque aquí nos ocupa, la constatación de la

20 En criterio de Calhoun (1992), el concepto habermasiano de esfera pública es parte de una teoría normativa y simultáneamentedel análisis sociológico de la cultura.

Interlegalidad jurídica en Raqaypampa Raqaypampa es una región con una super-

ficie de aproximadamente 550 kilómetroscuadrados, ubicada en las alturas de la pro-vincia de Mizque que constituye una de las16 provincias del departamento de Cocha-bamba. La población raqaypampeña, de11.639 habitantes, está organizada en 42sindicatos agrupados en cinco subcentralescampesinas indígenas que conforman a suvez la Central Regional Sindical Única deCampesinos Indígenas de Raqaypampa(CRSUCIR). En el mismo año en que se fun-dó la CRSUCIR, se declaró a Raqaypampacomo Distrito Municipal Indígena (figura le-gal establecida en la Ley de ParticipaciónPopular), lo que constituyó un hecho impor-tante en el proceso de construcción social dela organización sindical.

El modelo de organización sindical tejido alo largo de varios años estableció una es-tructura de autoridades y jerarquías con ro-les, funciones y competencias cada vez másclaras. El sindicato, entonces, fue la formaque las comunidades decidieron usar paraconstruir su estructura socio-territorial antela ausencia de formas organizativas tradicio-nales históricas en su memoria corta.

El modelo sindical permitió, en Raqaypam-pa, “vigorizar espacios de toma de decisio-nes y fortalecer estrategias de reivindicaciónfrente al Estado y las instituciones”. Asimis-mo, funcionalizó una serie de autoridades deorigen colonial y republicano como los corre-gidores y los agentes cantonales. Los prime-ros, antiguas autoridades coloniales introdu-cidas por las reformas toledanas, están hoypresentes en la Constitución Política del Es-tado (CPE), instituidas como brazos policia-les del Estado en los cantones, con facultadde represión y resolución de controversias.Según normas positivas, estas autoridadesson elegidas por el prefecto; en Raqaypam-pa, sin embargo, son las comunidades lasque eligen al corregidor y dirigen luego la de-

cisión a la subprefectura de Mizque para re-cibir su memorando de designación oficial.

Así, los raqaypampeños internalizaron ytransformaron autoridades estatales en lared política y orgánica de la CRSUCIR, for-zando rupturas en el relacionamiento sumisorespecto al Estado. De este modo, la red or-ganizativa intercomunal fue dando cuerpo auna organización étnica con fronteras cadavez más visibles.

Actualmente, los corregidores (existe unoen cada una de las cinco subcentrales) atien-den y resuelven diferentes conflictos (robos,agresiones físicas, homicidios, amenazas,deudas, separaciones y otros), excepto losrelacionados con tierra, abigeato (robo deganado) y otros de carácter comercial queson de competencia de los dirigentes sindi-cales (en el caso de la tierra) y de los agentescantonales (en los otros casos).

Los corregidores están ubicados en el pe-núltimo peldaño de jerarquía en la resolu-ción de conflictos, en el marco del orden ju-risdiccional concebido por la CRSUCIR. Es-to quiere decir que si los conflictos no sonresueltos en los sindicatos por los Secreta-rios de Justicia (a los cuales les correspon-de tratar todos los casos), deben pasar uninforme escrito al corregidor. Si éste no pu-diera resolverlos, los casos pasan a laCRSUCIR.

Por otra parte, existe un agente cantonal(figura de la etapa republicana) por cada sub-central que tiene como tareas, además de re-solver conflictos con ciertas competencias,ordenar las ferias comerciales y cobrar a ca-da comerciante una tasa por un puesto deventa. Desde que se introdujo la figura delsubalcalde (con la creación del Distrito Muni-cipal), la CRSUCIR decidió supeditar a losagentes cantonales a esta autoridad.

La matriz sindical es la que produce y for-talece obligaciones, así como normas jurídi-cas de convivencia.


RECUADRO 5.10



377

mandas por nuevos derechos son dimen-siones igualmente importantes de la ciu-dadanía. El estudio empírico se orientóhacia relaciones situadas en espacios so-ciales concretos como, por ejemplo, lasoficinas de la burocracia estatal donde seejerce cotidianamente derechos y los es-pacios institucionales de participación enla toma de decisiones de política pública.

Sostenemos aquí que las relaciones directasy cotidianas entre los ciudadanos y los fun-cionarios públicos son analíticamente tanimportantes como la relación jurídica en-tre las personas elegibles y el Estado-na-ción. Adoptamos, por ello, el concepto de“ciudadanía interaccional” inspirado enlos escritos de Goffman (1969) para darcuenta de los contenidos de equidad o in-equidad que se establecen en las interac-ciones cotidianas. Los gestos, las manerasde hablar, el idioma, la vestimenta y los ri-tuales de acercamiento señalan el grado de

respeto, de consideración y de dignidadque unas personas confieren a otras. Cuan-do la interacción se establece en oficinasencargadas de la dotación de derechos queformalmente igualan, el trato recibido porparte del funcionario público establece elestatus de las personas (más o menos igua-les, más o menos incluidas) en la sociedady frente al Estado.

Más todavía. En el caso de Bolivia, la presen-cia de diversas esferas de interacción so-cial, que tienden a ser ordenadas y contro-ladas por organizaciones formalmente es-tructuradas con una larga tradición históri-ca, se fue consolidando y reconfigurandocon la promulgación de leyes y la ejecuciónde políticas que reconocieron e incorpora-ron a las organizaciones de base en el es-pacio público, impulsando así la participa-ción social en la planificación, la toma dedecisiones colectivas y la asignación de re-cursos públicos22.

GRÁFICO 5.2

62%

48%

37% 38%

19%14% 13% 13%

64%

55% 55%

40%

23%

12%

22%

30%

11% 10%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

Org.religiosa

Mejoramientocomunidad

Asoc. prof.o gremial

Cooperativa OTB

urbano

rural

Asoc.cívicaSindicatosJuntavecinal

Junta esc.Asoc. padres

52%

66%

94%

93%

50%

69%

77%

86%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Intentó organizarun grupo nuevo

Donó dinero o materiales

Dio su propio trabajo

Asistió a reuniones

urbano

rural

22 Desde diferentes disciplinas muchos estudios se han ocupado de las formas de organización social y política alternas al ordenestatal boliviano a lo largo del tiempo. Entre los más relevantes pueden citarse los trabajos de Murra (1975), Ticona, Rojas yAlbó (1995), Rivera (1984 y 1990), Condarco (1965), Platt (1982) y Larson (1988).

Participación según tipo de organización

Tipo de involucramiento cívico (%)

Fuente: USAID (2001)(datos inéditos).

fuerte presencia de actores organizadosque tienen limitada “cobertura” de la es-tructura estatal nos lleva a discutir crítica-mente la suposición de que la ausencia opoca efectividad del Estado tendría comoconsecuencia “obligada” el vacío de un or-den público legítimo y democrático. Loque se observa, más bien, sobre la base demúltiples formas de vinculación entre elEstado y la sociedad, son varios espacios ydimensiones de la vida social que están or-denados y regulados por instituciones y or-ganizaciones no estatales con una largatradición. Otros espacios y dimensiones,en tanto, se caracterizan por la presenciade individuos atomizados y sin instanciascolectivas de defensa y control frente a lasacciones del Estado y de grupos económi-cos poderosos. En el primer caso hay clara-mente un orden público no estatal, aunqueen constante negociación con el Estado; enel segundo, en cambio, puede hablarsepropiamente de vacío estatal.

Lo que aquí planteamos, en otras palabras, esla necesidad de identificar las diversas for-mas que asumen las relaciones entre Esta-do y sociedad en una realidad específica co-mo la boliviana que, como veremos másadelante, posee una importante trama or-ganizativa y un amplio repertorio de accióncolectiva. Ello evita la inferencia apresuradade que la “solución” para superar los límitesen el ejercicio ciudadano está exclusiva oprimordialmente centrada en la extensiónde la presencia de la burocracia estatal (máshomogénea) en todos los rincones del terri-torio, para la totalidad de grupos y en todaslas dimensiones de la vida social. Nuestrainvestigación muestra que los reclamos deciudadanía se dirigen tanto a la redefinicióndel Estado como de la sociedad; se refierena la extensión de los derechos ciudadanosotorgados por el Estado, pero también al re-conocimiento estatal de normas e institu-ciones que rigen y funcionan en espaciospúblicos no estatales. El estudio nos sitúa,pues, en el terreno de la formación conti-nua y contingente de ideas de ciudadanía yprácticas de participación cívica.

En síntesis: lo más relevante desde la perspec-tiva de la ciudadanía es el desarrollo de es-pacios públicos, estatales y no estatales. Enmateria de políticas públicas y de gestiónadministrativa, en tanto, los principales re-tos apuntan a la construcción de institucio-nes que cierren las brechas entre derechosde jure y derechos de facto, la profundiza-ción de prácticas en las oficinas públicas afin de promover la habilitación de personasque se sientan y actúen como ciudadanosplenos, la definición de políticas que gene-ren contextos de participación y el reconoci-miento e integración formal de los espaciosy mecanismos de orden público no estatal.

b) Para una nueva lectura

Una de las especificidades de la sociedadboliviana radica en su excepcional den-sidad organizativa en comparación conotros países latinoamericanos. En esemarco, el análisis que aquí proponemosse sustenta en las particularidades de laformación social boliviana cuya dimen-sión colectiva se afirma en una tradiciónde luchas, demandas y ejercicio de dere-chos, así como en las modalidades de ex-tensión de derechos desde el Estado. Nosalejamos, pues, de las teorías generales ylos modelos ideales a fin de comprenderla ciudadanía, más bien, como procesosconcretos e históricamente contingen-tes de reclamos y negociaciones entrediversas esferas estatales y diferentes ac-tores sociales21.

¿Cómo abordar el tema de la ciudadanía,sus imaginarios y prácticas, en el marcode una sociología del Estado en Bolivia?En este Capítulo del Informe Nacional so-bre Desarrollo Humano nos distanciamosde la perspectiva que define ciudadaníacomo una relación jurídica entre indivi-duos y el Estado en que cada uno tiene de-rechos y obligaciones en virtud de su per-tenencia a la comunidad política nacional.Planteamos que ésta es una dimensiónimportante pero no la única. El ejerciciocotidiano de los derechos así como las de-

21 Seguimos para el efecto los estudios de Tilly (1996), Mische (1996) y Somers (1995), entre otros.


379

Más allá de liberales y comunitaristas

Una de las principales tensiones en los estu-dios sobre ciudadanía se refiere a la dico-tomía entre las concepciones individualis-tas y comunitaristas de derechos. En latradición filosófica del liberalismo clási-co23, el estatus de ciudadanía es por defini-ción una categoría social en el sentido deque los derechos sólo pueden ser conferi-dos a individuos abstraídos de sus contex-tos concretos de relaciones sociales. Tene-mos aquí la definición ontológica del ciu-dadano-individuo. En la tradición del co-munitarismo24, en tanto, se defiende la no-ción de que pertenecemos a una sola co-munidad, definida empírica e incluso geo-gráficamente, y que esta comunidad po-dría ser unificada por una sola idea delbien común.

Esta discusión ha avanzado con propuestasque matizan las posiciones extremas, pro-ponen vasos comunicantes e incluso su-gieren “terceras vías” entre la visión liberaly la mirada comunitaria. En la tradición li-beral, pensadores como Kymlicka y Nor-man (1994) abandonan el universalismoabstracto de la Ilustración e incorporan elreconocimiento de la diferencia –lo parti-cular, lo múltiple y lo heterogéneo– del in-dividuo concreto. En la tradición de los co-munitaristas, a su vez, autores como Taylor(1985) y Walzer (1983) critican los presu-puestos del liberalismo –la idea de que elsujeto individual preexiste a las relacionessociales que lo forman– e incorporan lacontribución política del liberalismo en elcampo de los derechos y del pluralismo. Elrepublicanismo cívico es la tercera corrien-te que intenta combinar las dos tradicio-nes: los derechos pertenecen al individuo,pero sólo pueden ser ejercidos de maneracolectiva y presuponen la existencia de losmismos derechos para otros.

Este debate nos sitúa en el terreno de losprincipios explicativos que sostienen lasorientaciones metodológicas de los estu-dios empíricos sobre la formación de ciu-dadanía. Por un lado está el individualis-mo metodológico, que explica todos losfenómenos sociales como resultado de laagregación de decisiones de individuosracionales, egoístas y que maximizan susutilidades. Desde esta perspectiva, las de-cisiones individuales constituyen la baseexplicativa de cualquier fenómeno colec-tivo. En la otra vereda: el colectivismo me-todológico, la comunidad o sociedadcomprendida como un todo orgánico pre-cede a los individuos, los cuales son guia-dos por una realidad colectiva que mini-miza el rol de la voluntad y del interés in-dividual25. Así, mientras el individualismometodológico concibe un individuo sub-socializado, el colectivismo lo percibe co-mo sobre-socializado.

La perspectiva relacional

Si asumimos que la dicotomía entre agencia(lo micro) y estructura (lo macro) es una delas tensiones fundacionales y centrales delas ciencias sociales, convendremos enque los esfuerzos para la construcción teó-rica de una tercera vía, convergente, handominado la sociología contemporánea26.En esa búsqueda, la “perspectiva relacio-nal” pretende mantener la tensión entrelos movimientos de individuación y socia-lización como constitutivos de la vida so-cial. Según esta mirada, las sociedadesmodernas se caracterizan por la diferen-ciación de esferas sociales con el conse-cuente posicionamiento de los individuosen múltiples comunidades y, por lo tanto,su identidad individual se constituye en laintersección de estos diversos espacios desociabilidad27.


378

Estado en la sociedad, la sociedad en el Estado

Un supuesto fundamental de la idea de inter-acción para abordar la ciudadanía es quelas instituciones y prácticas estatales y so-ciales desempeñan un rol importante en ladefinición de los espacios de ejercicio y de-manda de derechos. Las dinámicas socia-les y la formación de sujetos, que se conci-ben como miembros de la comunidad po-lítica y por ende con derechos, condicio-nan y definen los procesos de formaciónde instituciones públicas, el establecimien-to de derechos legales y las prácticas esta-tales. De la misma manera, las políticas yprácticas estatales moldean, de una u otramanera, el desempeño de los actores so-ciales y su participación política. En estesentido analizamos la formación del Esta-do como parte de la sociedad y situamos lasociedad en relación con el Estado.

Estamos entonces ante una influencia de do-ble vía: por un lado, las prácticas y accio-nes estatales; por el otro, las prácticas polí-ticas y sociales de resistencia, interpela-ción y negociación. Pero las relaciones en-tre Estado y sociedad no se producen úni-camente como negación o rechazo. Existeuna composición variada de estrategias derelación de las organizaciones sociales mo-vilizadas con el Estado. Y no hay contradic-ción en ello. De hecho, en el proceso boli-viano de las pasadas dos décadas, la apro-piación de leyes que ampliaron la partici-pación en los asuntos públicos no restrin-gió la confrontación respecto a otras nor-mas y políticas públicas comprendidas co-mo retrocesos en los derechos ciudadanos.Asimismo, los cambios estatales no pue-den entenderse sin ubicarlos en el contex-to social y político de formación de espa-cios públicos, los cuales reflejan la distribu-ción relativa del poder en la sociedad.

En ese sentido, una cuestión fundamental res-pecto a la ciudadanía y la exigencia a la vezque ejercicio de derechos está estrechamen-te relacionada con procesos de expansión ycontracción de los derechos institucional-mente otorgados por el Estado. Como he-

mos sostenido, la conquista de derechos nose produce en una lógica lineal de “acumula-ción”. La historia boliviana de los últimosveinte años muestra con claridad que am-bos procesos: de expansión de unos dere-chos y contracción de otros, son parte tantode la formación y reforma estatal como de lacreación de espacios públicos desde dondese gestaron las luchas y demandas por dere-chos, sea en clave de contestación y resisten-cia o como negociación y acatamiento.

Pero si bien el Estado está inmerso en uncampo de fuerzas junto con otras organiza-ciones sociales y políticas que compiten ynegocian la legitimidad en la definición delos asuntos públicos, es evidente que cons-tituye una organización sui géneris. El Es-tado posee patrones distintos en sus inter-acciones con individuos, grupos y organi-zaciones; y adquiere ascendencia comoinstancia de poder. Por ello analizamosaquí la especificidad del Estado en compa-ración con otras organizaciones sociales ypolíticas en términos de sus medios espe-cíficos para reglamentar la vida cotidiana ydefinir las realidades de ciudadanía. En es-te aspecto seguimos a Marshall en el énfa-sis sobre la institucionalización de dere-chos como un componente necesario parala realización de los mismos.

De modo más específico, el acto mismo deotorgar derechos y autorizar su ejercicio po-siciona al Estado como la instancia con auto-ridad para clasificar a las personas y organi-zaciones como sujetos legales y miembrosde la comunidad nacional. Es decir, el dere-cho a tener derechos así como acceder a re-cursos públicos pasa necesariamente por elEstado. Éste, a su vez, produce efectos sobrela formación de esferas públicas, respecto alos significados de ciudadanía y la auto-per-cepción de individuos y grupos acerca de sucondición de miembro activo de la comuni-dad política nacional. Así, al subordinar, elEstado produce tanto el efecto de inferiori-zación en algunas instancias, como de em-poderamiento en otras. Los actores sociales,por su parte, se perciben “más ciudadanos”en algunas de sus relaciones con el Estado y“menos ciudadanos” en otras.

23 Ver discusión en Capítulo 1 del presente informe.24 Véanse las reflexiones de autores como Sandel (1982), MacIntyre (1984) y Mouffe (1999).25 Para profundizar esta discusión ver Reis (1989) y Levine, Sober y Wright (1989). 26 Al respecto es importante la precisión que plantea Alexander (1994) en sentido de que “la dicotomía micro-macro debería ser

vista como una distinción analítica”, lo cual nos permite transitar de la reducción (acción o estructura, individuo versussociedad) a la vinculación de perspectivas metodológicas.

27 Georg Simmel es uno de los primeros pensadores en teorizar la tensión entre individuación y socialización en las sociedadesmodernas. Otros pensadores contemporáneos que se ocuparon de la tensión entre agencia y estructura son Bourdieu,Giddens, Alexander, Latour y White.



381

La sociología relacional nos recuerda que lasmismas leyes, que son la fuente de los dere-chos ciudadanos, no cuadran en ningunode los extremos entre el individualismo y elcolectivismo metodológico28. Los procesoshistóricos de formación de ciudadanía, enpaíses tan distantes y diferentes como In-glaterra o Bolivia, muestran que los dere-chos son constituidos de forma relacional.

Al respecto, Somers (1995) introduce las no-ciones de “autonomía en la pertenencia” y“libertad en la inclusión” para explicar quela relacionalidad de derechos provee losmedios para el ejercicio de autonomía e in-dependencia en la formación de los dere-chos en la sociedad inglesa. En sus pala-bras: “los derechos ciudadanos fueron de-rechos que suponían un alto grado de inde-

La interdependencia dederechos: individuales ycolectivosEl gran objetivo del individualismo moder-

no fue defender la autodeterminación del in-dividuo frente a todo tipo de imposición ar-bitraria ajena a la voluntad individual. Ladignidad del ser humano es su autonomía.Solamente individuos autónomos puedenser la justificación de cualquier forma de or-ganización social, de cualquier ente colecti-vo. Nada colectivo tiene sentido si no a tra-vés de la participación de los individuos ypor su incuestionable servicio a ellos. Lo co-lectivo es una construcción de los indivi-duos, no es algo “natural”, sino “artificial”.No es una realidad válida en sí misma y des-de luego todo lo colectivo deberá ser trata-do exigentemente para evitar que se con-vierta en una realidad expansiva que puedahacer peligrar esa autonomía constitutivade la dignidad del ser humano. Y como to-do, o casi todo lo que había habido en la his-toria anterior durante más de veinte siglos,fueron negaciones de esa autonomía del in-dividuo, no es de extrañar que ese indivi-dualismo tuviera un justo y merecido éxitohistórico y que se afirmara en el transcursode los tiempos como una celosa, exigente yexcluyente ideología de cualquier conceptoque, como los derechos colectivos, pudieracuestionar las bases o los modos históricosconcretos de un sistema social y económicoque había hecho del individuo el gran moti-vo de su justificación.

Sin embargo, cuando la modernidad in-tenta construir un orden político nuevo acu-de a la idea regulativa de contrato socialpara poner fin a la guerra de todos contratodos y al final no tiene más remedio, para-dójicamente, que aceptar la existencia desujetos colectivos. No puede olvidarse esaparadoja fundamental del interior mismodel individualismo moderno. El individualis-

mo inventó el sujeto colectivo por excelen-cia, el sujeto por antonomasia de los dere-chos colectivos: el Estado. No puede igno-rarse que la primera gran revolución denuestro tiempo se hizo bajo el dogma de lasoberanía nacional o popular, en nombre deun sujeto colectivo, la nación o el pueblo.La declaración francesa de derechos delhombre y del ciudadano de 1789, que fuesin duda y ante todo una declaración de de-rechos individuales, determinó que la orde-nación de estos derechos, su armonizacióny garantías, habrían de fundamentarse en lasoberanía de la nación, esto es, en un gené-rico y difuso derecho colectivo que podíaponer límites a las libertades por medio dela ley como voluntad general y prohibiraquellas acciones que fueran dañosas, noestrictamente a unos individuos, sino a lasociedad (…) La historia del más clásico in-dividualismo muestra así la inevitable dia-léctica que emana de la realidad complejadel ser humano, entre su individualidad y susociabilidad.

El individualismo no puede obviar, olvidaro marginar las exigencias sociales del mis-mo individuo y, por tanto, tiene que recono-cer formas y exigencias colectivas que sonnecesarias para la misma realización de losindividuos. En este sentido hay contradic-ciones en el interior mismo de un sistemadominado por el individualismo. Nunca untiempo fue tan paradójicamente individua-lista y colectivista al mismo tiempo. Nuncacomo hoy, en un presente que no puede serdefinido si no como individualista y liberal,hubo tantos sujetos colectivos. Nuestrotiempo, aunque hijo del individualismo mo-derno, sobrevive apoyado en procesos desocialización que promueven sujetos colec-tivos, sin los que la vida humana individualno sería ya posible.

Fuente: López (2000).

RECUADRO 5.11

28 Un excelente trabajo que analiza los límites del individualismo en la teoría de los derechos y la importancia de la socializaciónde la existencia individual fue escrito por López Calera (2000).

Las luchas feministas en Bolivia (1920-1930)Ya a finales de la década de 1920 se inició

en Bolivia una pugna centralmente de lasmujeres por lograr que el Estado reconocierael divorcio. Esta demanda se enmarcaba enuna serie de movimientos de mujeres en elámbito internacional. La prensa, que traíanoticias de otras latitudes, se convirtió en unelemento clave de difusión de las ideas femi-nistas. Se comentaba por ejemplo que la Pri-mera Guerra Mundial trajo mayores espacioslaborales para las mujeres europeas. Y que elreciente instaurado régimen en Rusia habíaotorgado plena libertad e igualdad a la mujer.Llegaron también noticias de “heroicas mu-jeres comunistas” en España y de una mujerelegida parlamentaria en Brasil por primeravez en la historia de ese país.

En tal escenario, el Ateneo Femenino, unade las primeras asociaciones feministas deBolivia, planteó en 1926 la Ley del DivorcioAbsoluto. Las críticas no se dejaron esperar:instituciones católicas respondieron airadas.Y congresales, como el diputado AdolfoSaavedra, alegaron que una medida de talescaracterísticas ocasionaría “verdaderostrastornos en el país” y heridas en las creen-cias religiosas.

A pesar de esas resistencias, el 15 de abrilde 1932 se promulgó la Ley del Divorcio queestipulaba las siguientes causales para suaplicación: “adulterio de cualquiera de loscónyuges, tentativa contra la vida del otro,prostitución de la mujer o hijos, abandono dehogar por más de un año, embriaguez habi-

tual, locura, enfermedades crónicas y conta-giosas, injurias graves y mutuo consentimien-to”. Apenas dos meses después de promul-gada la Ley se atendieron 157 demandas y enel primer año hubo 400 casos en los tribuna-les. Aunque al principio el número de varonesdemandantes era mayor, las cifras se invirtie-ron rápidamente a favor de las mujeres.

La Iglesia no se mantuvo inerte ante estanueva situación e intentó detener la avalan-cha de divorcios entre sus feligreses. Paraello estableció el uso de un carnet de profe-sión católica, no apadrinamiento de divorcia-dos y se rehusó todo servicio religioso a losdivorciados y sus familias. Además imple-mentó una campaña contra el divorcio en loscolegios católicos.

Fuente: Durán y Seoane (1997).

RECUADRO 5.12

Directorio del Ateneo Femenino. Fuente: Bolivia en el primer centenario de su independencia (1925).



383

y colectivos que las personas se concibencomo ciudadanos y demandan derechos.

En ese horizonte analítico, con base en loshallazgos empíricos del estudio realizadopara el presente Capítulo del Informe, ar-gumentamos que la vivencia colectiva deciudadanía es un estatus en la sociedad bo-liviana, en el sentido de que el Estado otor-ga un conjunto de derechos (civiles, políti-cos, sociales y colectivos) a individuos queson parte de colectividades. Pero ademássubrayamos la formación social de perso-nas que se ven y son vistas como miem-bros de grupos y organizaciones, perte-nencia desde la cual conciben el derechode reclamar derechos. En otras palabras:mediante la asociación muchos individuosformulan, demandan y ejercen derechos.

Uno de los supuestos fundamentales de esteCapítulo es que las relaciones entre colecti-vidades y Estado en Bolivia son multidi-mensionales. No sólo se estructuran desdediferentes espacios sociales y territoriales,sino también a partir de las mismas organi-zaciones sociales que adoptan diferentesestrategias dependiendo de las instanciasestatales con las cuales se relacionan y delos contenidos de sus demandas. Muchasacciones colectivas de protesta registradasen el país durante los últimos años, en espe-cial de los movimientos sociales, tienen co-mo base un claro cuestionamiento, a travésde diversas formas, tanto a la legalidad co-mo a la legitimidad del Estado. Pero simul-táneamente, inclusive en momentos de re-belión, las mismas organizaciones socialessiguen sus actividades con diversas instan-cias estatales, reconociendo y aceptando laautoridad legal y legítima del Estado30.

Este “doble registro” de la relación entre elEstado y las organizaciones sociales en laexperiencia boliviana demuestra el ejerci-cio multidimensional de ciudadanía comoejercicio y demanda de derechos. En situa-ciones de conflicto abierto, los derechosson reclamados al margen de canales insti-

tucionales de vinculación con el Estado.Para la obtención de personería jurídica,en tanto, se opta por la apropiación de lasvías y mecanismos formales promovidospor el Estado para el ejercicio de derechos.En lo que sigue exploramos la coexistenciade diferentes espacios de ejercicio y de-manda de derechos ciudadanos, lo quenos remite a los tejidos complejos y diver-sos que articulan sociedad y Estado.

pendencia, (pero) simultáneamente presu-ponían la pertenencia y los límites de lamisma”. Esta perspectiva abre la posibili-dad de analizar la interdependencia entrelas dimensiones individual y colectiva enla formación de ciudadanía en Bolivia y asíevitar tanto la idealización del individuoautosuficiente e independiente, así comola de una comunidad o sociedad como untodo orgánico.

La perspectiva relacional permite tambiéncuestionar la dicotomía que separa de for-ma radical los derechos individuales y losderechos de grupo. En este Capítulo argu-mentamos que la conquista y ejercicio in-dividual de derechos civiles, políticos y so-ciales implicó e implicará el reconocimien-to de la pertenencia de los individuos a gru-pos sociales particulares. Este reconoci-miento, sin embargo, conlleva contenidosdispares sobre la relación individuo-grupoy respecto al contenido de los reclamos.

Por un lado están las demandas de derechosque sólo pueden concretarse mediante el

reconocimiento de las filiaciones a comu-nidades y culturas políticas específicas enel seno de la comunidad política nacional.Por el otro se ubican los reclamos de dere-chos que únicamente pueden realizarse sise cambia la forma de pertenencia de gru-pos sociales, como las mujeres y niños, alas comunidades primarias y a la sociedaden general.

El primer tipo de exigencia de derechos seconstruye principalmente desde el compo-nente étnico-cultural y se refiere a las de-mandas de afirmación de las diferenciasculturales en igualdad de condiciones. Aquíse encuentran los derechos a la identidad, avalores, costumbres, lenguas, a un territo-rio e, incluso, a auto-representación y auto-gobierno. El segundo tipo de reclamo se re-fiere al reconocimiento de grupos como lasmujeres y niños cuyos derechos de igual-dad e inclusión ciudadana son violados de-bido a la posición que ocupan como grupoen sus comunidades y en la sociedad en ge-neral. La conquista de derechos en estosgrupos se basa en la necesidad de cambiarlas condiciones de su filiación a la familia,la escuela y la comunidad, así como a esfe-ras sociales como el mercado y la política.

Ciudadanía individual y colectiva

Las realidades de ciudadanía varían para dife-rentes personas, en contextos diversos, yademás no necesariamente son homogé-neas en las distintas dimensiones de sus vi-das. Es decir, las personas pueden experi-mentar inclusión ciudadana sobre la base aciertas posiciones y simultáneamente serobjeto de exclusión de acuerdo a otras posi-ciones29. La experiencia social boliviananos muestra con claridad estas dimensio-nes diferenciadas de reclamos y prácticasde ciudadanía. Por ello la multidimensiona-lidad no puede seguir siendo consideradacomo complemento de un concepto de ciu-dadanía ajeno a las categorías o redes designificados con las cuales los miembros dela sociedad forman su experiencia. Es en lacalidad combinada de sujetos individuales

Mujeres en la Revolución de 1952Un dato fundamental e insuficientemente destacado de la

Revolución de 1952 es el papel protagónico que tuvieron lasmujeres. Arauco (1984) señala que la participación de las mu-jeres afiliadas al MNR (Movimiento Nacionalista Revoluciona-rio) fue relevante incluso en los años anteriores al 9 de abril.

Ya en 1942, María Barzola encabezó una masiva protesta enCatavi contra la empresa Patiño Mines. Hacia 1947 se fundó elprimer Comando Femenino del MNR y en 1948 dos mujeres,Rosa Morales y Sabina Vargas, fueron delegadas a la conven-ción nacional clandestina realizada ese año. En 1951, 27 muje-res entraron en huelga de hambre exigiendo la libertad de lospresos y exiliados políticos.

Hasta antes de la Revolución el movimiento de mujeres ha-bía aglutinado principalmente a mujeres de clase media, pe-ro después se sumaron mujeres de extracción popular, loque dio un nuevo sello a este movimiento femenino por susexpresiones más directas y agresivas y un tono más violentoy provocador.

Fuente: Arauco (1984).

RECUADRO 5.13

30 Es el caso de la Central Obrera Regional (COR) de El Alto que tuvo un activo protagonismo en la denominada “guerra del gas”de octubre de 2003, que culminó con la renuncia del entonces Presidente de la República, Gonzalo Sánchez de Lozada; y mástarde, en los movimientos de mayo y junio (2005) que culminaron con la renuncia del presidente Carlos Mesa. Durante estosmeses la COR realizó trámites para la otorgación de la personería jurídica que se concretó en agosto de 2005. Tanto en elproceso de tramitación, como en el acto público de entrega del documento, la COR reconoció la autoridad legal del Estadomientras que en las acciones de confrontación cuestionaba su autoridad.29 Un interesante análisis sobre el carácter multidimensional de las experiencias de ciudadanía se encuentra en Jackson (1999).

Identidades socialesLa historia social ofrece los medios para pensar cómo, por

qué y con qué efectos la ciudadanía es formada, y más gene-ralmente cómo las luchas sobre identidad ocurrieron en el pa-sado. Esta historia se especializa en la intersección entre pro-cesos largos en el tiempo y la vida social en pequeña escala.Con esta preocupación, sus practicantes están atentos a iden-tidades cambiantes y sus contextos: a los procesos políticosque intervienen entre la formación rutinaria de las relacionessociales e intereses, por un lado, y la articulación pública deidentidades y programas, por el otro. Desde esta perspectivasurge una nueva concepción sobre identidad crecientementerelacional, cultural, histórica y contingente de identidades pú-blicas, incluyendo la identidad de ciudadanía.

La visión emergente es relacional en el sentido de que locali-za identidades en conexión entre individuos y grupos, y no asíen las cabezas de personas particulares o de poblaciones tota-les. Esta visión rompe con los diferentes tipos de individualis-mos que dominaron los análisis recientes de la vida social: 1)individualismo metodológico con sus actores racionales, inde-pendientes y auto-contenidos y 2) individualismo fenomenoló-gico con su subjetividad profunda y su inclinación al estadomental de los individuos.

La visión emergente no es sólo relacional sino también cultu-ral debido a que insiste en que las identidades sociales se basanen comprensiones compartidas y en la acumulación de memo-rias, comprensiones y medios de acción. La imagen emergentees, finalmente, contingente en el sentido de que ve la afirmaciónde identidad como una interacción estratégica que puede noser una expresión directa de los atributos de actores.

Fuente: Tilly (1996).

RECUADRO 5.14



385

Entre lo simbólico y lo práctico

Sobre la base de lo hasta aquí expuesto, enel presente Capítulo se parte de las catego-rías y redes de significado con las cualeslos miembros de la sociedad boliviana or-denan su experiencia de vinculación conla burocracia estatal. Cómo los actores seconciben en tanto ciudadanos involucra lacomprensión sobre sus derechos, las ex-pectativas acerca de su rol como sujetos,los alcances de su participación en losasuntos públicos, las alternativas para in-fluir en las decisiones colectivas y tanto loscontenidos de sus responsabilidades co-mo las obligaciones no sólo con relación alEstado, sino también ante otros actoressociales.

En ese sentido, las relaciones permanentesentre actores sociales y ámbitos de poderson observadas desde las prácticas y com-prensiones de ciudadanía, lo cual se produ-ce en la construcción continua de los con-textos tanto de las luchas como de las nego-ciaciones por la expansión y ejercicio de de-rechos. En ello adquiere especial relevanciala formación de esferas públicas como es-pacios de participación en los que actores,que se identifican como sujetos legales, ciu-dadanos nacionales, miembros de comuni-dades y asociaciones, actores económicoso familias, intervienen en acuerdos así co-mo en disputas sobre asuntos públicos yrespecto a sus derechos ciudadanos.

5.2 De identidades y documentos

¿Qué se requiere, legalmente, para ser ciu-dadano en Bolivia? Lo primero, ademásde nacer en territorio nacional o haberoptado por nacionalizarse, es ser recono-cido por el Estado. ¿Qué implica esto?Que la estructura estatal tiene la potes-tad de identificar a los actores que “califi-can” como ciudadanos y ciudadanas conderechos y obligaciones con relación almismo Estado y, claro, a los otros actoressociales. ¿Cómo lo hace? Mediante la en-

trega de documentos de identificaciónoficial que constituyen tanto vehículosde los derechos otorgados por el Estadocomo símbolos de ciudadanía. Estos do-cumentos certifican la posición “privile-giada” de quienes los tienen en compara-ción con los no-ciudadanos (que carecenformalmente de reconocimiento estatal).

En ese horizonte, en el presente apartado delCapítulo avanzamos en la exploración delos efectos simbólicos y prácticos de laidentificación legal de las personas comomiembros de la comunidad política nacio-nal y, por lo tanto, sujetos de derechos. So-bre tal base se aborda la construcción so-cial de las identidades de ciudadanía en elpaís. Planteamos también una mirada ana-lítica respecto a las lealtades y solidarida-des de los individuos ante comunidadesintermedias y de éstas con la comunidadpolítica nacional. Se comprueba así la in-terdependencia entre la construcción esta-tal y la formación de actores sociales desdeespacios públicos diversos.

a) Ciudadanía individual y cédula de identidad

Además del certificado de nacimiento, un do-cumento fundamental para ser reconocidocomo individuo por parte del Estado, y asítener la opción de acceder a otros derechosde ciudadanía, es el carnet de identidad.No es casual por ello que este documentosea percibido, por la mayoría de quienestramitan su obtención, como “un docu-mento muy válido”, en especial para elejercicio de derechos civiles como el libretránsito, el derecho a la propiedad, el de es-tablecer contratos respaldados por ley y elderecho de acceder a las instituciones queadministran justicia en el país. Más toda-vía: la cédula de identidad es algo así comoun “pase” para realizar muchos trámitestanto en la burocracia estatal como enotros ámbitos públicos y privados. Inclusola posibilidad de ser sujeto de algunos dere-chos o beneficios sociales31 requiere como

31 Ejemplos de ello son el Bonosol (Bono Solidario), que es un beneficio anual y vitalicio de carácter personal para los ciudadanosmayores de 65 años; y el recién decretado Bono Juancito Pinto, que favorece a los niños que cursan la primaria en lasescuelas fiscales del país.

PerspectivasObjetivo General

Orientaciónmetodológica

Objetivoespecífico

Relación entreagencia yestructura

Relación entredimensionessimbólica ymaterialEscalas deanálisis

Losproblemas dela ciudadanía

Ámbito de laCiudadanía

Prácticas deciudadanía

Autores

Sociología relacionalComprender y explicarconfiguraciones socio-históricasde formación de ciudadanía.Analizar las relaciones entreacciones/prácticas estatales y acciones/prácticas de actores sociales.

Construcción social y simbólicade los derechos ciudadanos:procesos de institucionalizacióny de espacios públicos estata-les y no estatales. Individuos socialmenterelacionados cuyas acciones sedefinen en relaciones sociales.

La identidad de ciudadanía esconstruida en relacionessociales.

La construcción de ciudadaníaen configuraciones socio-políticas específicas.La formación interdependienteentre sociedad y Estado.

Formación de espacios públicos plurales estatales y no estatales.

Procesos continuos de lucha,disputa, y ejercicio de derechos.

Somers (1994), Mische (1996), y Tilly (1996).

Ciencia política Orientar la reforma política y el desarrollo de sistemasinstitucionales.Medición de los avances delrégimen democrático y de lasinstituciones estatales en re-lación a un modelo ideal deorganización político-social. Evaluación del grado deconsistencia entre el conjunto de las instituciones estatales y su relación con el régimen democrático.Las instituciones queenmarcan la conducta de los individuos.

Énfasis en los contenidosformales de los derechosciudadanos.

La democracia en América Latina.

La débil relación entre Estado y régimendemocrático (baja extensióny control del Estado sobretodo el territorio, legalidadtrunca y baja credibilidad).Consolidación de Estadoseficientes, eficaces, creíbles e inclusivos que logren nor-malizar y homogeneizar susnaciones y sociedades.Resultados estabilizadores en términos constitucionales e institucionales de los conflictos políticos. O’Donnell (1999) y PNUD (2004).

Macro-sociologíaExplicar procesos macro-históricos de de desarrollo desociedades globales.Comparación macro de loscambios de las estructurassocio-económicas y políticasque subyacen la formación deEstados nacionales.La formación de clases socialesy la institucionalización dederechos ciudadanos.

Coherencia sistémica que defineentidades sociales totales–sociedad feudal, capitalista–que constriñen a los individuos a ciertas posiciones sociales. Las demandas de derechos apartir de los intereses de lasclases sociales.

Los Estados nacionales en Europa.

Las contradicciones entre lasinequidades propias del sistemade clases y la igualdad formaldel individuo ante ley.

Formación de los Estadosmodernos y definición jurídicade derechos.

Cambios en la estructura socio-económica para laconquista de derechos.

T.S. Marshall (1950).

Fuente: Elaboración propia.

CUADRO 5.2 Tres miradas teórico-metodológicas



387

Al respecto, la literatura especializada hadiscutido las dimensiones de individua-ción y de totalización de la formación es-tatal: la formación de personas cuya con-ciencia individual es la base de su identi-dad política y la totalizadora en la forma-ción de la identidad nacional y del carác-ter nacional (Corrigan y Sayer, 1985)32.Sin embargo, las identificaciones legalesy las definiciones formales de derechos

no deben ser confundidas con las identi-dades sociales y los significados de la po-blación sobre sus derechos y obligacio-nes. No hay que olvidar que los Estadosexistentes no son entes coherentes queemiten disposiciones legales sin contra-dicciones entre sí. De la misma manera,las acciones y prácticas estatales puedenproducir efectos diversos y muchas vecescontradictorios.

32 La cédula de identidad indica este doble carácter de la acción estatal: individuación y totalización. El primero, se expresa en ladefinición del individuo según la edad, lugar de nacimiento, lugar de residencia y profesión y, la totalización, en la ratificaciónde la pertenencia del individuo a la República de Bolivia.

premisa la posesión del citado documentode identificación.

En el trabajo de campo que realizamos conquienes, como individuos, acudían al Esta-do para obtener su carnet de identidad,hay un acuerdo mayoritario en sentido deque este documento “está por encima detodo” debido a que constituye un requisitopara tramitar otros documentos como eltítulo de bachiller, la libreta de servicio mi-litar y la credencial de elector, entre otros.Se comprende entonces con claridad quela cédula de identidad es parte de una “ca-dena de documentos” que faculta a los in-dividuos a desarrollarse cotidianamentesin la intromisión de terceros, incluido elEstado. Son estos documentos los que via-bilizan también derechos civiles, políticosy sociales.

Ahora bien. La consecuencia directa de estacentralidad de la cédula de identidad comoinstrumento para ser reconocido por el Es-tado, realizar trámites y acceder a otros do-cumentos y, por esa vía, al ejercicio de nue-vos derechos ciudadanos, posiciona al Es-tado como una instancia de poder y conpoder ante los individuos, a quienes lesotorga la autorización legal en términos de“permitir” la realización de actividades co-tidianas, el establecimiento de transaccio-nes, la recepción de beneficios sociales, elacceso a bienes y servicios públicos y pri-vados, la participación en la vida pública.El acto de autorizar, identificar y otorgarderechos y deberes forja “el tejido mismodel mando” al definir lo que las personasdeben y pueden o no hacer en diferentesámbitos de sus vidas. Es una de las mane-ras más evidentes, pues, de cómo el Estadose hace presente en la vida cotidiana de losciudadanos.

La comunidad nacional…

Además de sus efectos prácticos, la cédulade identidad expresa simbólicamente lapertenencia a la comunidad nacional. Pa-ra decirlo en palabras de una maestra ru-ral de Chimoré: “es un documento queidentifica a una persona, quién es, de dón-

de es; sin carnet una persona no es ciuda-dana”. Esta comprensión se refuerza en lamayoría de los entrevistados, como lo ex-presa un señor de Villa Dolores, en El Alto:“el carnet de identidad es tu identificacióndentro de la sociedad, dentro del gobier-no”. En síntesis: tanto en su dimensión le-gal como en los imaginarios, el documen-to que identifica a cada boliviano y bolivia-na trae consigo el reconocimiento de sucondición de miembro con derechos de lacomunidad política y, en este sentido, co-mo ciudadano.

¿Qué mensaje, entonces, traen consigo, parael individuo, los documentos oficiales co-mo el certificado de nacimiento, el carnetde identidad y la credencial de elector? Elprincipal es que todos los bolivianos y boli-vianas somos iguales frente al Estado. Laselecciones de gobernantes y representan-tes, así como las consultas a través del refe-réndum, son importantes eventos de parti-cipación política que refuerzan la percep-ción de igualdad de derechos de indivi-duos que habitan el territorio nacional. Yotras muchas acciones desde el Estado yde la sociedad están orientadas a la conso-lidación de esta idea de ciudadanos-indivi-duos portadores de derechos y obligacio-nes frente al Estado y a la sociedad.

Observamos en consecuencia que los efec-tos simbólicos del carnet de identidad po-nen de relieve la capacidad del Estado pa-ra clasificar a la vez que registrar a las per-sonas como individuos y, con ello, comomiembros de la comunidad nacional.Además de exponer la identidad que im-plica contar con un nombre y apellido, es-te documento certifica la fecha y lugar denacimiento, el estado civil, la profesión yel domicilio del ciudadano. Así pues, me-diante la identificación materializada endocumentos y concretada en leyes, deci-siones de justicia, registros, resultados decensos, permisos, títulos, formularios deimpuestos y otros tantos procedimientos,el Estado expresa categorías sobre quié-nes somos y qué derechos y obligacionestenemos respecto a otros sujetos socialesy con el Estado.

La creación de la cédula de identidad en BoliviaLa idea del evolucionismo, tan aplaudida a

fines del siglo XIX y principios del XX, que es-tablece una “progresiva diferenciación socialdel individuo con el avance de la civilización”(Salmón, 1997: 35) tuvo un fuerte impacto enlos análisis de diferentes intelectuales boli-vianos. Retomando a Spencer, para quien laevolución social es un proceso de crecienteindividuación y, por tanto, de transición des-de las hordas indiferenciadas hasta las civili-zaciones complejas, pensadores como Ta-mayo y Arguedas “ponen énfasis en el indivi-duo (ya sea indígena o europeo) como el ex-ponente máximo de la civilización y de losvalores a los que aspira la sociedad” (Ibid.).

Esta postura no sólo justificó la usurpaciónde las tierras comunales y apostó a la propie-dad individual como una forma de tenencia“moderna” de la tierra, sino también negó las

identidades colectivas y apuntó a construiruna sociedad “civilizada” en la que las iden-tidades eran y tenían que ser individuales pa-ra, posteriormente, transformarse en nacio-nales.

En este marco de exaltación de lo indivi-dual y en el largo contexto de reproducciónde las jerarquías sociales, el Estado bolivianoaprobó en 1927 una nueva ley por medio dela cual se creó la “cédula de identidad perso-nal y obligatoria para todos los estantes y ha-bitantes de la República”. Por medio de estenuevo documento, el Estado no sólo aspira-ba a la identificación y diferenciación de ca-da uno de los individuos de la sociedad boli-viana (alejándolos de la confusión que impli-ca la masa comunitaria y “amorfa”), sino quetambién, a través de los datos que contienela cédula, intentaba constatar el grado de“civilización” alcanzado por cada uno deesos individuos.

RECUADRO 5.15

El Servicio de Identificaciones, además de la fotografía y lashuellas digitales colocaba características fisonómicas: color dela piel, de los ojos, forma de la nariz boca, etc.

Nombre: Dionisio QuispeNación: BoliviaProvincia: OmasuyosProfesión: Albañil Instrucción: NingunaAspecto social en la vida ordinaria: HumildeFecha: 19 de diciembre de 1926

Fuente: Archivo de La Paz.



389

Desigualdad de facto

Pero el Estado no se limita a conferir una di-mensión de identidad oficial. Las prácticasestatales pueden también debilitar, por unlado, y empoderar, por otro, los sentidos yvivencias de ciudadanía. Veremos másadelante cómo el Estado boliviano ha pro-ducido tanto el efecto de individuación co-mo de colectivización de las identidades. Ylas brechas entre la dimensión normativay las acciones concretas del Estado no sonmenos importantes en cuanto a los signifi-cados de ciudadanía.

En relación con la distancia entre la identifica-ción oficial y las identidades sociales, se ob-serva que las experiencias de desigualdadde facto que experimentan los individuos endistintas esferas de su vida cotidiana y, másespecíficamente, en las oficinas públicasque tienen la responsabilidad de emitir es-tos documentos, redefinen los contenidosde la ciudadanía individual asociándola a lanoción de privilegios. El sentimiento del in-dividuo soberano que afirma su dignidaden los encuentros ordinarios con el Estadose debilita, dando paso al sentimiento de in-dividuos con grados variables de privilegiosy, por tanto, de discriminación.

Las prácticas estatales que vulneran la igual-dad se vinculan con el hecho de que la co-munidad política nacional está compuestapor individuos jerarquizados que se dife-rencian según el manejo del idioma, la ma-nera en que están vestidos, la familiaridadcon los espacios urbanos y la burocraciaestatal o por las relaciones personales quepudiesen tener con los sujetos en posiciónde poder33.

b) Ciudadanía colectiva y personería jurídica

Como se planteó en la Introducción del Capí-tulo, el análisis de las especificidades de laformación social y política boliviana abre

la posibilidad de cuestionar el conceptoclásico de ciudadanía, concebido única-mente a nivel de individuos mientras lasidentidades y acciones colectivas en la es-fera pública son mantenidas como ámbi-tos paralelos a la ciudadanía. Bolivia se ca-racteriza por tener una sociedad muy arti-culada y politizada. La densidad organiza-tiva, la alta capacidad de acción colectiva yde interpelación al Estado, así como lasrespuestas desde el Estado a las demandasformuladas por los actores sociales colecti-vos, hacen imprescindible la necesidad depensar la presencia de diferentes dimen-siones de ciudadanía.

El texto que sigue explora la formación con-temporánea de ciudadanía colectiva en lasociedad boliviana. Nuestro argumento sesustenta en tres planteamientos analíticos.Primero: la manera en que el Estado definey simboliza la ciudadanía y cómo ha exten-dido derechos civiles, políticos y socialesno recae ni exclusiva ni principalmente so-bre individuos sin filiaciones sociales. Se-gundo: el ejercicio y las demandas de dere-chos por los sectores populares se realizanprincipalmente por la vía asociativa. Y ter-cero: las relaciones entre sujetos colectivosy Estado se construyeron sobre –y a la vezreforzaron– lealtades y solidaridades a co-munidades intermedias y, por tanto, iden-tidades sociales que forjan lo que se podríadefinir como identidad de miembros de lacomunidad política nacional, lo que en símismo constituye una forma de identidadde grupo.

En ese marco, así como el carnet de identi-dad es el símbolo de la ciudadanía indivi-dual, la personería jurídica se ha converti-do en el símbolo de la ciudadanía colecti-va. De la misma manera que el Estado cla-sifica a las personas como individuos, tam-bién define a las organizaciones como gre-mios, sindicatos, juntas vecinales, federa-ciones, comunidades indígenas u organi-zaciones territoriales de base. La identifi-

El proyecto inicial, presentado por el dipu-tado Ostria Gutiérrez, propuso “carnets deidentidad uniformes para todos los bolivia-nos y extranjeros” y, unidos a ellos, un nue-vo impuesto destinado a la defensa nacionalque debería ser recaudado por el Centro Pa-triótico Nacional. Pero la mencionada “uni-formidad” hace que el proyecto sea consi-derado “demasiado sencillo” y, en conse-cuencia, los diputados y senadores se so-metieron a un largo e intenso debate en elque complementaron y complejizaron la

propuesta inicial. Lejos de permitir la crea-ción de cédulas e impuestos “uniformes”,los legisladores propusieron tres categoríasdistintas con cargas tributarias también di-ferentes. De acuerdo con ello, el 10 de di-ciembre de 1927 el Poder Ejecutivo promul-gó la Ley de la Cédula de Identidad Obliga-toria que, en su artículo segundo, estableciótres categorías de cédulas: a) de Bs. 5 anua-les que serán pagados por los profesiona-les, industriales, comerciantes y empleadospúblicos y particulares; b) de Bs. 3 anualesque serán pagados por los demás habitan-tes y estantes de cualquier clase que sean; yc) de Bs. 1 por los indígenas que habitanfuera del radio urbano, con excepción de lospropietarios con tierras de ex comunidadque pagarán Bs. 3.

Por medio de este artículo se establecierontambién tres categorías de identificaciónque, sin duda, reproducían las clasificacio-nes socioculturales existentes. Es decir quelas tres categorías respondían a la tradicionaldivisión tripartita que reconoce a blancos,mestizos e indígenas como estratos diferen-ciados y jerarquizados de la sociedad boli-viana. La ley que creó la cédula de identidaden tres categorías diferenciadas muestra queel Estado boliviano jugó un rol fundamental ala hora de establecer o dictaminar las “iden-tidades” de los grupos socioculturales y desus individuos. Desde el Estado y desde lasleyes que éste elabora y promulga, se clasifi-ca y define a la población, al tiempo que seestablecen las diferencias y jerarquías queseparan a los distintos estratos de poblacióny a los individuos mismos. En este sentido, laley no sólo presenta a una sociedad desigualsino que, además, actúa como un instru-mento legal jerarquizante.

Fuente: Loureiro (2000).

33 Entre otros estudios sobre la relación entre documentos e identidad social destacan los de Santos (1979 y 1981) y Peirano(1982). Ambos trabajos argumentan que en la sociedad brasileña el carnet profesional es el símbolo de ciudadanía. Santossostiene que la ciudadanía en Brasil no es definida a través de derechos civiles, políticos y sociales, sino por el reconocimientoy definición por ley de las profesiones vigentes, a través de un sistema de estratificación ocupacional. Peirano, a su vez,propone que la nación brasileña existe como categoría ideológica, pero que es una nación compuesta por individuosjerarquizados que se diferencian según su profesión y por el lugar que ocupan en la sociedad.

Nombre: Tomás Quispe ChambaOcupación actual: Cultivo de cafetalesCapital aproximado de que dispongo: No dispongode capitalNombres y dirección de personas o parientes que puedan dar información sobre mi persona:Mi patrón Juan RamosIdiomas que poseo: Dialecto aymaraFecha: 27 de noviembre de 1949

Censo de extranjeros. Fuente: Archivo de La Paz.


391

de las principales razones para que los sin-dicatos tramiten la personería jurídica. Lasmotivaciones prácticas para contar con es-te documento varían para los diferentessectores sociales. Por diversas razones, lapersonería jurídica se constituyó en un re-ferente-respaldo importante para las orga-nizaciones a lo largo de la historia. Y es quese trata de un documento que otorga capa-cidad legal a las organizaciones para sersujetos de derechos y de obligacionesemergentes de todos sus actos civilesdefinidos por el ordenamiento jurídiconacional.

Aunque no contamos con una historia de lapersonería jurídica y su importancia e im-pacto para los diferentes sectores sociales,parece correcta la afirmación de que la rele-vancia de este documento para los gremiosy sindicatos de artesanos, productores y detrabajadores es muy anterior a la que tuvopara las juntas vecinales y comunidadescampesinas e indígenas a partir de la Leyde Participación Popular de abril de 1994.Con relación a las comunidades indígenasserá pertinente señalar que el título de pro-piedad comunal fue el principal documen-to de reconocimiento oficial durante la ma-yor parte de la historia boliviana.

En los últimos 15 años, cambios importantesen la legislación inauguraron una nueva fa-se en la formación del Estado con el reco-nocimiento jurídico y político de la plurali-dad de culturas y pueblos que habitan el te-rritorio nacional. Con la aprobación de unaserie de leyes que cruzan transversalmen-te el ordenamiento normativo, la persone-ría jurídica adquirió un nuevo significadoal convertirse en el documento que reco-noce desde la estructura estatal a las comu-nidades campesinas, pueblos indígenas yjuntas vecinales. No es casual, por ello, quedirigentes de estas organizaciones, que ennoviembre de 2005 (fecha del trabajo decampo del presente estudio) se encontra-ban tramitando la personería jurídica, se-ñalen que los cambios legales de la últimadécada promovieron su incorporación alespacio público estatal y les brindaron de-rechos y beneficios. Estos cambios son

asumidos como el resultado de las luchas ydemandas que desplegaron sus organiza-ciones junto con muchas otras en un largoproceso. Bienvenido Sacu, dirigente deuna comunidad indígena del oriente, sos-tiene que para explicar la importancia de lapersonería jurídica es necesario hacer unrecuento de sus antecedentes:

Durante muchos años después de la conquis-ta de los españoles, de la fundación de Boli-via, nuestra cultura se ha perdido, desapare-ció dentro de la legislación boliviana. Comopueblos indígenas parecería que no existié-ramos. Pero resulta que existimos y gracias aeste reencuentro de pueblos en 1982 se em-pezó la primera etapa de organización. Deahí vienen las plataformas de lucha, tema detierras, territorio, educación, salud, organi-zación y economía. Y también la lucha porderechos de los pueblos indígenas. Despuésde la Marcha por el Territorio y la Dignidaden 1990, el Estado nos reconoce dentro de laConstitución Política. Cuando hablo de dig-nidad quiero decir el reconocimiento de nos-otros. A partir de ahí venimos reclamando.Posteriormente se elaboró un proyecto deLey Indígena el año 1992. Hemos recaudadounas cien firmas. Fue entonces que el gobier-no de turno nos tomó en cuenta. No es un re-galo, es una lucha. Se marchó por más detreinta días desde la ciudad de Trinidad has-ta La Paz para que seamos reconocidos den-tro del Estado boliviano. A raíz de esto ya seha conseguido. Aunque no se ha aprobadonuestra Ley Indígena, se logró en la reformaconstitucional el artículo primero donde ha-blan que Bolivia es multiétnica y pluricultu-ral. El artículo 171 también menciona los de-rechos de los pueblos indígenas sobre sustierras comunitarias de origen. No es por serbuenitos que nos están dando ese derecho, esmarchando, hay que gastar los talones, hayque caminar hasta la ciudad de La Paz, es lu-cha sacrificada, la marcha, el sol fuerte, lalluvia, frío allá porque no es nuestro ambien-te. Por eso hay que reconocer la lucha de losmovimientos indígenas. Es a partir de ahíque se aprobó la Ley de Participación Popu-lar donde se menciona que se tiene que otor-


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cación materializada en la personería jurí-dica contiene en sí el reconocimiento des-de el Estado de la tradición organizativa dela sociedad boliviana, aceptando jurídica ypolíticamente a las organizaciones socia-les como interlocutores del Estado y suje-tos de derechos34.

Es importante enfatizar que el concepto deciudadanía colectiva no se inscribe en ladiscusión tradicional que concibe los dere-chos colectivos e individuales como dico-tómicos35. Las personerías jurídicas mate-rializan el reconocimiento de sujetos colec-tivos a través de los cuales el Estado otorgaderechos civiles, políticos y sociales a indi-viduos, como también derechos colectivoscomo el derecho al territorio para las co-munidades indígenas. Los derechos con-cedidos por el Estado son, a su vez, reela-borados al ingresar en redes de significa-dos que reordenan la experiencia y defi-nen sentidos de pertenencia a colectivida-des y, de ese modo, forman comprensio-nes multidimensionales de ciudadanía.Las representaciones que se tejen alrede-dor de la personería jurídica, que involu-

cran nociones de legalidad, reconocimien-to, derechos, inclusión, participación, Es-tado y sociedad, visibilizan las vivencias yprácticas concretas que forjan sujetos co-lectivos que se perciben con derechos a de-mandar derechos y facultados para partici-par en la vida pública.

Nuevas normas, más organizaciones

El reconocimiento jurídico es parte impor-tante de los procesos de consolidación delas organizaciones corporativas en Boli-via. A lo largo de los siglos XIX y XX, las di-ferentes organizaciones de la sociedad,como las universidades, asociaciones deprofesionales, emprendimientos comer-ciales y productivos, asociaciones de ser-vicios, gremios de artesanos y producto-res y sindicatos, obtuvieron su personeríajurídica. En relación con los gremios arte-sanales, sobresale el período 1848-1855,cuando el gobierno de Belzu participó di-rectamente en su organización y reconoci-miento estatal. En la primera mitad del si-glo XX sobresalen dos momentos impor-tantes del proceso de reconocimiento for-mal de los gremios y sindicatos de artesa-nos, productores y trabajadores. El primermomento se refiere a la “unionizacióncompulsoria” de las asociaciones de pro-ductores rurales y urbanos en 1936; el se-gundo, a la promulgación de la Ley Gene-ral del Trabajo (LGT) en 1942, marco legalvigente en la actualidad36.

En el marco de la LGT, sobre la base del reco-nocimiento del “derecho de asociación ensindicatos”, el Estado boliviano intervieneen la intermediación de conflictos dentrode las empresas cuando los sindicatos detrabajadores están formalmente registra-dos. La posibilidad de demandar la presen-cia estatal en los conflictos laborales es una

34 Muchos autores analizaron las reformas políticas e institucionales de la década de los noventa como avances en elreconocimiento por parte del Estado de la tradición organizativa de la sociedad boliviana. Entre ellos están Rojas (1997), Ariasy Molina (1997), Medina (1997) y Verdesoto (1997).

35 Ver discusión en el apartado 5.1 de este Capítulo.36 La LGT establece en su artículo 99: “Se reconoce el derecho de asociación en sindicatos, que podrán ser patronales,

gremiales o profesionales, mixtos o industriales de empresa. Para actuar como tal, el sindicato deberá tener carácter depermanencia, haber legalizado su personería y constituirse con arreglo a las regías legales”. Y en el artículo 100 estipula: “Lafinalidad esencial del sindicato es la defensa de los intereses colectivos que representa. Los de trabajadores particularmente.Tendrán facultades para celebrar con los patrones contratos colectivos y hacer valer los derechos emergentes; representar asus miembros en el ejercicio de derechos emanados de contratos individuales, cuando los interesados lo requieranexpresamente; representar a sus miembros en los conflictos colectivos y en las instancias de conciliación y arbitraje (…)”.

La COR de El Alto celebra en acto público la obtención de la presonería jurídica. Fuente: La Razón.



393

gar la personería jurídica para los indígenas,campesinos y juntas vecinales. Y es impor-tante que la sociedad y que el Estado bolivia-no nos reconozcan con este documento.

El carácter multidimensional de las relacio-nes entre los actores sociales y el Estado sevisibiliza cuando analizamos las prácticas yestrategias desplegadas por las organiza-ciones sociales. En los discursos de sus diri-gentes sobresale la apropiación de aquellasiniciativas estatales que son interpretadascomo respuestas a sus demandas y que ins-titucionalizan derechos. Pero, simultánea-mente, rechazan otras iniciativas estatalesque son interpretadas como retrocesos ensus derechos ciudadanos. Así se entiende elfluido tránsito entre vías alternas de partici-pación e influencia en las decisiones públi-cas: mientras aprovechan, por un lado, laapertura de canales y oportunidades de in-terlocución con el Estado, activan, por otro,el desarrollo de estrategias colectivas como

la movilización masiva fuera del sistemaformal de representación.

Importancia de la legalidad

Hasta aquí hemos visto la importancia queotorgan los actores sociales al hecho de ad-quirir legalidad como organización paraconsolidar derechos y acceder a recursosprovenientes del Estado y de otras instan-cias no estatales. Al respecto, el dirigenteMiguel Ipamo Parapaino, de la Central In-dígena de Comunidades Originarias de Lo-merío, en el departamento de Santa Cruz,indica que “es importante tenerla (legali-dad en forma de personería jurídica) por-que una organización se reconstituye o na-ce legalmente”. Este mismo dirigente sos-tiene que cumplir con todos los requisitos,sin intermediar ningún favor o procedi-miento no definido por la ley, es importan-te para que después ese documento lespermita acceder a todos los derechos y be-

Principales leyes que reconocenderechos a sujetos colectivosLa reforma de la Constitución Política del

Estado de 1994 reconoce la naturaleza mul-tiétnica y pluricultural de la sociedad bolivia-na en su artículo 1. Asimismo, el artículo 171incorpora la propiedad colectiva de la tierra(Tierras Comunitarias de Origen) y el respetode los derechos sociales, económicos y cul-turales de los pueblos indígenas y origina-rios, garantizando el uso y aprovechamientode sus recursos naturales, su identidad, susvalores, lenguas, costumbres e institucio-nes. La Carta Magna reconoce también elderecho consuetudinario y a las autoridadesnaturales de la comunidad indígena origina-ria y campesina para administrar la justicia yaplicar normas propias como solución alter-nativa de conflictos.

La Ley de Participación Popular (1994)propone articular las comunidades indíge-nas y originarias a la vida jurídica, política yeconómica del país. Las asociaciones co-

munitarias como las capitanías, ayllus, sub-centrales, centrales, federaciones y otrasformas de organización son reconocidas co-mo Organizaciones Territoriales de Base através de la entrega de personería jurídica.Tras el cumplimiento de los requisitos defini-dos en el reglamento de la Ley, nuevos espa-cios formales de participación son abiertos yorganizaciones sociopolíticas que hasta en-tonces se mantenían al margen del orden es-tatal tienen una vía abierta de relacionamien-to con algunos órganos públicos. La Ley esparte de un proceso de descentralizaciónadministrativa y política de transferencia depoder político y financiero a los gobiernosmunicipales y la delegación de funciones ad-ministrativas y recursos económicos a la ad-ministración departamental.

En la Ley del Servicio Nacional de Re-forma Agraria (INRA) “se garantizan losderechos de los pueblos y comunidades in-dígenas y originarias sobre sus Tierras Co-munitarias de Origen (TCO), tomando en

RECUADRO 5.16

cuenta sus implicaciones económicas, so-ciales y culturales, y el uso y aprovecha-miento sostenible de los recursos naturalesrenovables”. Además, las TCO no podránser revertidas, enajenadas, gravadas, em-bargadas ni adquiridas por prescripción. Ladistribución y redistribución para el uso yaprovechamiento individual y familiar al in-terior de las Tierras Comunitarias de Origen,tituladas colectivamente, se regirán por re-glas de la comunidad de acuerdo a sus nor-mas y costumbres.

La Ley 1970 de Procedimiento Penal, ensu artículo 28 (Justicia Comunitaria) estable-ce que: “se extinguirá la acción penal cuan-do el delito se cometa dentro de una comu-nidad indígena y campesina por uno de susmiembros en contra de otro y sus autorida-des naturales hayan resuelto el conflictoconforme a su Derecho Consuetudinario In-dígena, siempre que dicha resolución no seacontraria a los derechos fundamentales ygarantías establecidas por la Constitución

Política del Estado”. Con estos cambios sereconoce la existencia de justicia diferencia-da y la posibilidad de compatibilizar la apli-cación del Derecho Consuetudinario Indíge-na y el Derecho Constitucional. Este nuevomecanismo jurisdiccional busca institucio-nalizar la implementación de la administra-ción de justicia comunitaria, garantizando elEstado boliviano su carácter multiétnico ypluricultural.

La Ley de Reforma Educativa, Ley deMunicipalidades, Ley de Medio Ambiente,Ley de Hidrocarburos, Ley Forestal, TribunalAgrario Nacional, Ley de Mayoridad y Capa-cidad de Obrar, los decretos supremos“Consejo Consultivo” e “Idiomas Oficiales”,la Ley de Agrupaciones Ciudadanas y Pue-blos Indígenas, entre otras normas, constitu-yen también marcos que amplían derechoscolectivos y obligaciones de las diversas or-ganizaciones sociales de larga tradición en elpaís.


neficios otorgados por instituciones públi-cas y privadas.

Otro dirigente de una junta de vecinos de Ya-pacaní, en Santa Cruz, dice que la persone-ría jurídica es como un acta de reconoci-miento: “ya nosotros podemos estar reco-nocidos a nivel nacional, departamental,porque sin la personería jurídica es comoun niño que no tiene certificado de naci-miento. Es necesario para hacer proyectos,para estar reconocidos en el municipio,porque tenemos más derecho cuando te-nemos personería jurídica; sin eso es me-nos lo que tenemos, no tenemos tanto de-recho, con personería jurídica es muchomejor”. Estos testimonios muestran que ladimensión simbólica de la personería jurí-dica está estrechamente relacionada a laapertura de nuevos espacios de vincula-ción con el Estado, así como de acceso arecursos públicos y privados que se consi-guen con las legislaciones y políticas vigen-tes en el país.

Para muchos dirigentes de las organizacio-nes territoriales de base es muy claro quela Ley de Participación Popular (LPP) y laLey del Instituto Nacional de ReformaAgraria (INRA) son las referencias de nue-vos derechos y de la ampliación del espa-cio público bajo el manto del Estado. En elcaso de las juntas vecinales, los principa-les derechos están definidos por la LPP.Los vecinos de una junta en Yapacaní di-cen que un barrio tiene que tener todossus requisitos para reclamar con más de-recho y voto, y poder acceder a más obras:“con personería jurídica tenemos potes-tad de participar en el Plan OperativoAnual (POA) y también tenemos derecho areclamar nuestras necesidades”. Otra jun-ta vecinal, de la ciudad de Cochabamba,explica que “la personería jurídica es unrequisito que sí o sí tenemos que tener pa-ra que participemos en el POA, para quelas autoridades nos tomen en cuenta”. Es-ta comprensión está presente en todas las


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estos procedimientos que logramos titula-ciones de tierras. También es con la perso-nería jurídica que debemos solicitar elPOA”.

La identificación oficial, materializada en lapersonería jurídica, también subordina entérminos simbólicos. En el proceso de aca-tar se genera la auto-identificación comoorganizaciones consolidadas, pues no con-tar con el documento clasifica a las organi-zaciones como chutas. Estos denominati-vos (chuto o consolidado) son parte tanto delos discursos de los funcionarios públicoscomo de los miembros de las organizacio-

nes. La afinidad y coincidencia entre lossignificados legales y simbólicos asigna-dos a los documentos oficiales revela la as-cendencia concreta del Estado sobre orga-nizaciones que ejercen de facto competen-cias estatales en parcelas del territorio y enciertas dimensiones de la vida cotidiana desectores sociales. Aunque muchas de estasorganizaciones ya ejercen funciones esta-tales, su interpelación el orden estatal seorienta al reclamo y negociación del reco-nocimiento de jure de espacios de autono-mía para gestionar esferas de la vida coti-diana en sus comunidades37.


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localidades estudiadas, tanto en el Orientecomo en el Occidente del país. El dirigen-te de la junta vecinal Mirador Atupiris, enla ciudad de El Alto, relata: “cuando ya te-nemos los trámites de la personería jurídi-ca podemos reclamar nuestros derechoscomo Organización Territorial de Base(OTB), puede ser en la prefectura, en elmunicipio, en alguna ONG. Más que todoen el POA, si no tienes personería te dicenque no eres una organización bien conso-lidada, incluso te llaman chuto”.

En el caso de las comunidades indígenas, lasreferencias legales de los nuevos derechosse hacen más complejas y combinan la re-forma constitucional de 1994, la LPP y laLey INRA. Se trata de demandas de territo-rio como organización indígena y deman-das de inclusión en la gestión pública localy acceso a los recursos destinados a losmunicipios. Como bien señalan dirigentesde la Central Indígena de ComunidadesOriginarias de Lomerío: “era ilegal haceruna demanda por territorio hasta 1996,pero cuando se aprueba la Ley INRA, en-tonces ya teníamos personería jurídica, yya pudimos demandar nuestra Tierra Co-munitaria de Origen (TCO). Antes, la orga-nización no estaba legalmente constituiday no había mucha atención por parte de laprefectura, por parte del gobierno munici-pal”. Según las comunidades indígenas detierras bajas, estos cambios legales propi-ciaron la extensión de nuevos derechos(principalmente el de territorio) y nuevosmárgenes de participación y gestión de lacomunidad sobre los recursos que existenen sus tierras. Así pues, estas iniciativas es-tatales constituyen respuestas a una largalucha por el reconocimiento, el respeto y laprotección de los derechos sociales de lospueblos indígenas y originarios.

En cuanto a las asociaciones campesinas, laLPP es comprendida como un avance parael logro de mayor capacidad de participa-ción en la gestión local y mayor acceso arecursos públicos a fin de mejorar las con-diciones de vida de los campesinos y co-munarios. Muchos sindicatos campesinosdicen que la Ley INRA no significó un avan-

ce en la obtención de derechos sobre el te-rritorio. Al contrario, perciben esta normacomo una amenaza a la forma sindical deregulación de la tierra al limitar el recono-cimiento y garantía únicamente de la pro-piedad agraria privada y el territorio comu-nitario de origen.

Por último, la importancia de la personeríajurídica para los sindicatos de trabajadoresasalariados tiene una historia más larga,pues se enmarca en la Ley General del Tra-bajo. Como expresa la secretaria ejecutivade la Federación Departamental de Traba-jadores Fabriles de La Paz: “cuando unaempresa quiebra, automáticamente la per-sonería jurídica le da todo el aval al sindica-to para seguir los trámites correspondien-tes en el juicio para que se respeten los de-rechos de los trabajadores.”

Cómo al subordinar, el Estado empodera

Los diversos significados que adquiere la per-sonería jurídica permiten observar cómo elEstado boliviano, al subordinar, produce elefecto de empoderar actores colectivos. Sibien respecto a los individuos la subordina-ción cotidiana al orden estatal tiene comoconsecuencia una “inferiorización”, en elcaso de los sujetos colectivos el efecto es in-verso. Los actos de acatar un conjunto derequisitos y procedimientos definidos porley, y aceptar nuevas designaciones comoel nombre de Organizaciones Territorialesde Base, son acompañados del posiciona-miento subjetivo y objetivo de actores conla potestad de reclamar, demandar y ejer-cer derechos. El efecto es de “empodera-miento” de sujetos colectivos.

¿Cómo se materializa la subordinación al or-den estatal? Mediante los procedimientospara tramitar la personería jurídica. En pa-labras de uno de nuestros entrevistados,de la comunidad El Guindal, en el departa-mento de La Paz: “para sacar la personeríajurídica nosotros necesitamos tener toda ladocumentación, lo que norma cada comu-nidad, como estatuto orgánico, reglamen-to interno, resolución municipal de la re-gión y resolución subprefectural. Es con

37 Véase al respecto el importante y bien documentado trabajo de Orellana (2004).

Conquista de espacios estatalesy refuerzo de la identidadLos espacios estatales, digamos más bien

autoridades o instituciones del aparato pú-blico, tienen una enorme cuota de poder re-conocida por las comunidades indígenas. Elsolo hecho de ser reconocidas por el Estadoles asigna un estatus que les permite sobre-ponerse al estatus de otras autoridades y portanto a las instituciones de la estructura inte-gradora indígena. La presencia de una auto-ridad pública nueva o antigua pero con vín-culos cada vez más rígidos con el Estado(aunque se manifiesten solamente de mane-ra discursiva) pone en riesgo la estabilidadde la institucionalidad étnica, por tanto hayque someterla, y ello no pasa solamente porla subordinación subjetiva de la persona enejercicio de la investidura en cuestión sinopor la inclusión transformada de la figura es-tatal en una estructura autonómica. Ese pro-ceso fue vivido por los agentes cantonales ylos corregidores, aunque el conflicto de po-deres persiste por el carácter estatal de la fi-gura institucional y por los permanentes vín-culos que los órganos estatales (por ejemplola prefectura o el gobierno municipal) van te-jiendo con cierto vigor.

La subsunción de estas autoridades o ter-minales estatales pasa por tanto por la con-quista política de ellas, integrándolas en su

orden jerárquico y prescribiéndoles misionesy roles, instalándolas en un campo jurídicoademás de someterlas (o intentar hacerlo) aprocesos de control.

Por otro lado, conquistar estos espaciospolíticos institucionales estatales tiene laventaja, en la percepción política de los diri-gentes, de sumar cuotas de poder, cerrar unpoco más las fronteras, disminuir la porosi-dad de su orden jurídico y político, maximizargradualmente la autonomía con materialessimbólicos e institucionales del Estado, esdecir, construir autonomía, estructurando suego étnico con materiales del propio Estado.

A estas conquistas de espacios simbóli-cos en proceso de asimilación en la estructu-ra interna hay que añadir la insistencia enque las comunidades sean reconocidas porel Estado a través de personerías jurídicas,reconocimiento que supone cierto trámitepero que para los raqaypampeños tiene im-portancia, también simbólica, porque otorgauna apariencia de existencia oficial a sus or-ganizaciones y habilita para presentarse an-te el Estado con cierta personalidad, refor-zando el fuerte tono de sus demandas. Laconquista de espacios y reconocimientos le-gales tiene efectos simbólicos de gran reso-nancia en la construcción de la personalidadcolectiva.


RECUADRO 5.17


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sables y serios; es el reflejo que desde el Es-tado solidifica sujetos que se perciben yson percibidos como agentes idóneos. Porello no deben pasar desapercibidas las ca-lificaciones morales que se adhieren al do-cumento debido a las implicaciones sobrelos contenidos de ciudadanía.

Los sentimientos de dignidad que sobresa-len en estos testimonios tienen un correla-to directo en la formación subjetiva de ciu-dadanía. Ser reconocidos por el Estado ypor la sociedad fortalece la auto-compren-sión como sujetos portadores del derechode participar en el espacio público. El re-sultado es la reafirmación de su condiciónde actores que pueden y deben demandary ejercer derechos. Es esto lo que expresaotro dirigente de una junta vecinal de San-ta Cruz: “con esto (la personería jurídica)estamos reconocidos y tenemos todo elderecho de hacer cualquier reclamo. De-recho a participar”. En general, con el em-pleo de palabras similares, la mayoría delos entrevistados en pleno proceso de tra-mitación de sus documentos establecie-ron una fuerte asociación entre reconoci-miento legal, consolidación de las organi-zaciones, ejercicio de derechos y partici-pación en la esfera pública. El entoncespresidente de la Federación de Juntas Veci-nales de El Alto, Abel Mamani, sintetizaesta idea: “la personería jurídica nos ava-la, nos da legalidad para que las organiza-ciones se consoliden; quien tiene el docu-mento es poderoso”.

No es casual ni extraño por ello que los senti-mientos de afirmación y conquista asocia-dos a la personería jurídica sean expresa-dos en los rituales de entrega del docu-mento, que muchas veces se conviertenen un gran festejo de la organización con laasistencia de autoridades oficiales y pro-pias así como invitados de otros vecinda-rios o comunidades. Como indica el diri-gente de una junta de vecinos de Cocha-bamba: “hay que festejar, porque es un an-helo, un sueño, por eso festejan con mu-cha alegría”. Otro dirigente lo dice con es-tas palabras: “hemos celebrado la persone-ría jurídica porque realmente ahí estaba

concentrada más o menos lo que es la exis-tencia de nuestra organización”. Y el citadoAbel Mamani cuenta su experiencia de fes-tejo: “es un reventón total, asistimos no-sotros, las autoridades municipales, la pre-fectura, la Iglesia, vecinos de otras zonas”.

Pero más allá de la celebración, el proceso deformalizar la organización coadyuva a laconsolidación del grupo como colectividadcon intereses comunes que cuenta con re-cursos jurídicos para participar en losasuntos públicos y defender sus derechosfrente al Estado. Un dirigente de la CentralObrera Regional (COR) de El Alto describeel momento de la entrega de la personeríajurídica: “en la mañana nos instalamos, he-mos entonado el himno nacional, hemosfelicitado a las autoridades que estabanahí, el Consejo (Departamental), los dipu-tados, el prefecto y otros más. Todos los di-rigentes estaban ahí para poder entregar lapersonería jurídica. Ya hemos recibido es-to, de magnitud estaba el acto para podersatisfacernos que ya tenemos certificadode nacimiento”.


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¿Y de qué modo se produce el empodera-miento? En la formación de actores que re-conocen el espacio abierto por leyes y polí-ticas; actores que se apropian de estos ca-nales formales, que negocian y luchan pa-ra ejercer los derechos definidos por el Es-tado y que, además, siguen demandandola extensión de nuevos derechos. “Son pa-sos qué estamos logrando –dice un comu-nario del Lomerío–, primero era la perso-nería jurídica, luego la demanda de la TCO,ahora estamos haciendo un plan de ges-tión territorial, es un paso que nosotros es-tamos viendo, que estamos logrando, có-mo la organización va avanzando, perosiempre con una base legal”. Así pues, a lavez que se forja un nosotros, es un no-sotros con derechos que se comprendenen una relación de doble vía con el Estado,en la que se va consolidando gradualmen-te nuevos derechos: “si las organizacionesdeber estar constituidas legalmente, estoes responder más o menos a la exigenciade la estructura estatal; pero el Estado tam-bién tiene que responder a nuestra organi-zación. Este es el tema principal”.

En general, los dirigentes de juntas de veci-nos, comunidades indígenas, asociacionescampesinas y sindicatos comprenden quela personería jurídica es la prueba de que elEstado los reconoce como sujetos colecti-vos de la misma manera que la cédula deidentidad lo hace como individuos. De he-cho, la mayoría de los entrevistados equi-para la personería jurídica al certificado denacimiento y al carnet de identidad, equi-valencia también presente en los discursosde los funcionarios públicos. Escuchemosal dirigente de la Central Comunal Urubi-chá, en Santa Cruz: “así como yo tengo micarnet que me identifica como fulano detal y soy un ciudadano boliviano, de la mis-ma forma es la personería jurídica para lasorganizaciones.” La consecuencia es quecomo miembros de grupos y organizacio-nes adquieren un estatus de ciudadanos. Yen la calidad de colectividades se les reco-noce el derecho a participar en la gestiónlocal, acceder y controlar recursos públi-cos y también a reclamar derechos.

Identidades y celebración

Existe también aquí un núcleo de (auto)reco-nocimiento de identidad. Un dirigente delos campesinos en El Guindal de Ixiamas,departamento de La Paz, indica que la per-sonería jurídica les permite identificarsecomo ciudadanos bolivianos: “en nuestropaís lo que practican es identificarnos, co-mo cada cual, cada ciudadano tiene su cer-tificado de nacimiento, su carnet de identi-dad, entonces tenemos también nuestrasnormas, nuestras reglas en cada comuni-dad y es por eso que hemos tramitadonuestra personería jurídica para adjuntarnuestro tramite que se llama Titulo Ejecu-torial, para titularnos y evidentementeidentificarnos quiénes somos y de dóndevenimos, a quiénes representamos”. El da-to es que la personería jurídica simultánea-mente identifica a los miembros de estacomunidad como comunarios y bolivia-nos. La equiparación de ambas identida-des muestra la comprensión de que laidentificación es doble: como organizaciónde un determinado tipo y ésta como miem-bro de la comunidad política nacional. Elefecto simbólico de este documento es, en-tonces, la colectivización de la identidad.

La identificación como organización legal-mente constituida define un nuevo esta-tus: no sólo respecto al Estado, sino en re-lación con otros actores sociales. La perso-nería jurídica materializa también una afir-mación propia frente a otras instancias, or-ganizaciones y grupos no estatales. Esto eslo que expresa el dirigente de una junta ve-cinal de Yapacaní: “la personería jurídicasignifica ser reconocido tanto por el go-bierno como por el pueblo”. Y el presiden-te de Uniarte, asociación de artesanos indí-genas, asegura que la personería jurídica“es la credencial de la organización, noshace creíbles para poder entablar gestio-nes. Sin este documento no somos recono-cidos legalmente ante la sociedad, ante elEstado y ante cualquier organismo de coo-peración”. La personería jurídica se con-vierte, entonces, en un espejo que permitea que otros los vean como sujetos respon-

La personería jurídica como expresión de la ciudadaníacolectiva. Fuente: La Razón.


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terna de los grupos se complementa conla comprensión de su ubicación en entor-nos sociales y políticos más amplios y laelaboración de nociones sobre las condi-ciones de su pertenencia a la comunidadpolítica nacional.

Contrariamente a la interpretación de queestos procesos son formas de dominaciónen los que se “inculcan” racionalidadesajenas38, encontramos más bien que elproceso de adecuación al formato estatales vivido en clave de empoderamiento porlos miembros de las organizaciones socia-les que se perciben como sujetos de dere-chos y dominan los recursos discursivos yorganizativos para participar con másefectividad en espacios públicos de inter-locución con el Estado. El objetivo mismode más autonomía para organizar la vidacolectiva según sus principios y valores re-quiere el tránsito entre esferas de interac-ción más allá de sus “territorios” geográfi-cos y sociales. El dominio de los lenguajesestatales y la capacidad de interactuar conel Estado tiene el efecto de fortalecer la de-manda del derecho de ser “iguales aunquediferentes”.

En otras palabras, el cumplimiento de los re-quisitos definidos por el Estado contribuyea la estructuración de las organizaciones através de la explicitación (oral y escrita) delos principios que ordenan las prácticas vi-gentes, forzando la formulación de otrosque no estaban todavía definidos. La cons-tancia escrita de las reglas de funciona-miento de la organización es muy valoradapor los miembros, junto con los sellos, pro-tocolos y resoluciones. Se observa la emu-lación de las prácticas estatales en la vidacotidiana de las organizaciones como, porejemplo, la actualización de los libros deactas en cada nueva reunión, marcha y ac-tividad colectiva. Muchas organizacionessuperiores (federaciones y confederacio-

nes) exigen incluso la personería jurídicade las nuevas organizaciones como un re-quisito para su filiación.

Lenguajes estatales, ese aprendizaje

La importancia que se otorga a las formalida-des legales en las organizaciones socialeses por lo menos en parte el resultado de losaprendizajes adquiridos en las relacionescon el Estado. Es evidente el fuerte legalis-mo en las prácticas organizacionales quese expresa en la familiaridad con los esta-tutos, resoluciones, procedimientos, regu-laciones y libros de actas. Aunque esta ter-minología y prácticas legales, por su com-plejidad y especialización, sean un mundodifícil de transitar, ello no las convierte enun espacio inaccesible en el que los diri-gentes se sientan irremediablemente“analfabetos” (Salman, 2004). La posibili-dad de manejarse en este mundo tiene im-plicaciones significativas en las habilida-des de demandar derechos y en la disposi-ción para participar en el juego político.

En ese sentido, los dirigentes entrevistadospara el presente estudio resaltan la impor-tancia de los procesos de aprendizaje delos lenguajes y procedimientos estatales.El ingreso al ámbito de la legalidad y de lostrámites administrativos requiere de ini-ciación para transitarlo con solvencia. Esen la posición de representantes de colec-tividades que este mundo se vuelve másinteligible y tratable. Los dirigentes sien-ten la necesidad de aprender y saber ma-nejarse en el terreno de las terminologíasformales y de los procedimientos legalespara representar a sus bases en el espaciopúblico estatal. Este conocimiento se ad-quiere en la práctica y su maestría es loque define la calidad del trabajo del diri-gente. Estos aprendizajes también inclu-yen las “mañas”, las prácticas no escritas,


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En síntesis, el ritual de entrega y la fiesta decelebración se convierten en el momentode hacer visible para todos la adquisiciónde un nuevo estatus como miembros de lacomunidad nacional, el cual otorga el dere-cho a los dirigentes en representación de laorganización de demandar un conjunto dederechos garantizados por el Estado. Ade-más, el reconocimiento oficial ordena lasrelaciones entre las organizaciones socia-les al dirimir posibles disputas por la auto-ridad para ejercer la representación de sec-tores sociales. De esta manera, el Estadoproduce el efecto de jerarquizar y consoli-dar la composición social de organizacio-nes territoriales, funcionales y originarias.

Formación de espacios públicos

Los procedimientos para el cumplimiento delos requisitos que implica obtener la perso-nería jurídica promueven la construcciónde identidades colectivas a través de accio-nes que incluyen la densificación de redesde relaciones sociales, la identificación deobjetivos comunes del núcleo grupal, lasocialización de nociones sobre la ubica-ción del grupo en relación con otros acto-res en espacios más amplios de interac-ción social, la definición activa de las re-glas no escritas de interacción y de sancio-nes de los comportamientos inaceptables,la estructuración formal de funcionamien-to de la organización y la formación de lí-deres con familiaridad y seguridad paramoverse con arreglo a los vocabularios yformas estatales.

No menos importante en este proceso es lageneración de confianza interpersonal,que pasa por interacciones cotidianas yeventos extraordinarios como situacionesen las que se producen intercambio de cri-terios, apoyos mutuos, socialización deejemplos positivos de cooperación y deexperiencias exitosas de solución de con-flictos y comprobación del respeto deacuerdos y tratos. Es en interacciones di-rectas cómo se forjan los principios de dis-tribución “justa” de las responsabilidadesy los beneficios adquiridos por las accio-

nes conjuntas, así como los procedimien-tos para solucionar problemas que emer-gen en cualquier forma de cooperación.Todos los espacios de interacción socialson una fuente potencial de densificaciónde las redes de relaciones sociales. Sinembargo, estos espacios son en sí mis-mos construidos socialmente. En la socie-dad boliviana sobresalen las reuniones ru-tinarias de las asociaciones de base y losmomentos extraordinarios de marchas,bloqueos y huelgas.

Sobre esa base, los dirigentes relatan cómo laformalización de las OTB abrió una oportu-nidad para el fortalecimiento de las asocia-ciones. En muchas juntas vecinales, el pri-mer paso para obtener la personería jurídi-ca fue la realización de reuniones entre lasfamilias que habitan un mismo barrio. Aun-que muchas juntas de vecinos ya estabanbien organizadas antes del trámite, en otraséste se convirtió en la primera oportunidadpara el conocimiento entre los vecinos. Unsegundo paso frecuente consistió en la rea-lización de censos de vecinos para la siste-matización de la información más impor-tante de las familias, incluyendo la situa-ción legal de su terreno. El consentimientode socializar estos datos y entregar los do-cumentos de propiedad a los dirigentes sig-nificó un gran paso en el establecimientode confianza así como en la identificacióncolectiva de objetivos comunes.

Paralelamente, muchas juntas de vecinos,así como comunidades indígenas y sindi-catos, promovieron reuniones de capaci-tación con el apoyo de la alcaldía, prefec-tura y organizaciones no gubernamenta-les para el conocimiento de derechos aso-ciados a la personería jurídica. Por mediode talleres, reuniones de comunidad yejercicios continuados de redacción de losestatutos orgánicos se fueron consolidan-do espacios de interacción en los que laspersonas se ubican como miembros de ungrupo con intereses comunes, sean de ba-se territorial o funcional. Lenguajes y dis-cursos se construyen con la definición deprioridades, derechos y obligaciones deunos con los otros. Y la consolidación in-

38 Un ejemplo de esta interpretación se encuentra en Postero (2003), para quien los procesos de socialización de la Ley deParticipación Popular con las comunidades indígenas “inculcaron en los líderes indígenas jóvenes las racionalidades delliberalismo”. La autora interpreta los aprendizajes de análisis racional de la situación en sus comunidades, de propuesta desoluciones a los problemas diagnosticados, de gerencia transparente de sus organizaciones, de técnicas de contabilidad yreporte financiero y de las responsabilidades en los asuntos comunes de sus comunidades como técnicas de dominación quemuestran cómo todas las políticas implementadas durante la década de los 90 (incluyendo la LPP, la Ley INRA y la ReformaEducativa) apuntan a un mismo objetivo: “la internalización de las racionalidades del neoliberalismo”. Es muy preocupante enestos análisis la postura paternalista y la inconsecuencia política de la academia con las organizaciones que son sus objetosde estudio.


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nizaciones vecinales, señalan que “la mi-sión de nuestra organización es ir mejo-rando nuestro barrio”. Se lo hace a travésde la refacción de escuelas, de postas sani-tarias, la provisión de servicios básicos(agua, alcantarillado, energía eléctrica), laconstrucción de vías públicas, mejora-miento y apertura de caminos.

Así, la apertura de espacios de autogestión yde canales concretos de participación en ladefinición de los presupuestos municipa-les y el control sobre las decisiones de lasautoridades públicas locales amplía y rede-fine los sentidos de lo público y las respon-sabilidades en la política. En el marco de laLPP, las juntas de vecinos solicitan la asig-nación de presupuesto municipal paracomprar herramientas y materiales deconstrucción (arena, piedra, cemento). Encontraparte, los vecinos aportan con el tra-bajo para las obras y refacciones de losbienes públicos. Si antes se solicitaba cuo-tas a los vecinos que tenían que cubrir mu-chos de los gastos, ahora se norma la asig-nación de presupuesto previa planifica-ción de las prioridades de los barrios o co-munidades.

En las comunidades indígenas el avance enmateria de gestión del territorio se produ-ce una vez que son reconocidas como TCO.Un dirigente indígena no expresa así:

Nuestra TCO está bien planificada, cada co-munidad tiene que hacer su propia gestiónterritorial, qué va a hacer con sus recursos,con su suelo, dónde hay madera, cómo apro-vechar los recursos naturales, porque no-sotros de eso vivimos. Pero hay que aprove-char los recursos de forma sostenible… Entérminos organizativos estamos ahora uni-formizando los nombres de las autoridadesa nivel de comunidades. Antes era presiden-te, pero eso reconocemos que no es nuestro;entonces estamos retomando lo que son loscaciques, caciques mayores a nivel de comu-nidades, también la estructura de las comu-nidades, para que haya una relación directapara hacer las gestiones a nivel territorial…También estamos viendo los reglamentos decada comunidad, de cómo quiere cumplir lo

que está escrito dentro de su regla de uso ysu vivencia interna social. Y además de esotenemos también un reglamento de la TCOque recoge todas las vivencias de los regla-mentos de todas las comunidades.

En tal sentido parece confirmarse el pronós-tico de Rojas (1997) de que “el municipioterritorial constituye un espacio de institu-cionalidad democrática con responsabili-dades (y no sólo derechos de reclamo)donde la participación del ciudadano nosólo es permitida sino estimulada por lamayor cercanía de éste al gobierno local.El fortalecimiento del poder local permiteampliar la legitimidad desde la base conintervención efectiva (planificación parti-cipativa, control social), lo que posibilita lagobernabilidad democrática… Finalmen-te, aspira a promover una cultura de con-certación incluso intra-estatalmente, a di-ferencia del predominio de ‘caudillos’ uhombres fuertes que definen a su arbitrioen sus zonas de influencia, que tan fre-cuentemente asocian a la cultura políticaen América Latina”. Así pues, a través de laparticipación directa en los asuntos loca-les, los sentidos de responsabilidad se for-talecen en el seno de organizaciones cuyosmiembros se comprenden como agentesactivos en la esfera pública.

La formación de identidades sociales conpredisposición a la participación define so-ciedades articuladas con recursos simbóli-cos y organizacionales para la interven-ción en los asuntos públicos más allá delámbito local. De hecho, esto fue lo que pa-só con las juntas vecinales que, a través desus organizaciones matrices, asumieronun rol protagónico en asuntos concernien-tes a las ciudades donde habitan y tambiénen los asuntos de interés nacional. La mis-ma observación es válida para las comuni-dades indígenas. Éstas lideraron los movi-mientos por el reconocimiento de los dere-chos colectivos y, en especial, los derechosal territorio que impulsaron los cambios le-gales de los últimos veinte años. Tambiénfueron las organizaciones indígenas ycampesinas las primeras en demandar, en


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la naturalización de intercambios de favo-res que muchas veces sólo benefician a lospropios dirigentes.

Sin embargo, este conocimiento no se res-tringe al grupo de representantes. Poco apoco los miembros de las organizacionesse van familiarizando con los idiomas, pro-cedimientos y prácticas estatales. “Las ba-ses” se interesan y demandan explicacio-nes sobre los procedimientos que son rea-lizados en su nombre. De igual manera,desarrollan formas de control y sanciónhacia los dirigentes que violan la confianzadepositada a partir de la definición de es-tándares de comportamiento correcto o in-correcto.

Por último, frente a las dificultades para laformación de asociaciones que incluyenabusos por parte de dirigentes, uso de larepresentación para beneficios particula-res, actos de corrupción y deslealtades,entre otras experiencias negativas, lascondiciones que posibilitan la consolida-ción de las asociaciones son aun más im-portantes. Tanto en las experiencias nega-tivas como positivas, el Estado surge co-mo referencia central en la formación dis-cursiva así como en las prácticas de las or-ganizaciones39.

(Dis)continuidades de la participación

Como vimos en el anterior apartado, los ám-bitos de lo público, entendidos como espa-cios de negociación y contestación sobreasuntos comunes, se construyen en inter-acciones cotidianas y extraordinarias. Enla vida diaria y en el ámbito urbano desta-can los barrios en proceso de urbanizaciónque todavía no cuentan con servicios bási-cos como electricidad, agua y alcantarilla-do, así como con la zonificación consolida-da. En el ámbito rural, en tanto, las comu-nidades indígenas y campesinas gestionanel espacio de convivencia social con gra-dos diferenciados de interdependenciacon el Estado.

La organización de los vecinos para la provi-sión de bienes y servicios públicos redefi-ne un espacio desde donde se gesta “polí-tica de ciudadanía”. Pero la identidad deciudadanía no se limita a comprendersecomo usuarios, pues se gestan accionescolectivas orientadas a la provisión de ser-vicios y bienes de manera concertada conlas instituciones públicas. Así lo planteaun vecino: “la junta es muy importante: unciudadano que tenga su casa no puede ha-cer su alcantarillado solito, no puede ha-cerse los servicios de saneamiento básicosolito, entonces desde el momento quetenga su casa tiene que ser parte de la jun-ta de vecinos”. La mayoría de los entrevis-tados, dirigentes y miembros de las orga-

El arte de la asociaciónEn los países democráticos la ciencia de la asociación es la

ciencia madre: el progreso de todas las otras depende de losprogresos de aquélla. Entre las leyes que rigen las sociedadeshumanas existe una que parece más precisa y más clara quetodas las otras. Para que los hombres permanezcan civilizadoso así se vuelvan es necesario que entre ellos el arte de asociar-se se desarrolle y perfeccione en la misma medida en que cre-ce la igualdad de condiciones.

Fuente: Alexis de Tocqueville, Democracia en América, (1977). (traducción propia).

RECUADRO 5.18

39 Sobre las relaciones entre el sistema político y las organizaciones sociales véanse los estudios de Quisbert (2003), Ticona,Rojas y Albó (1995), Albó (2002) y Ticona (2000).

Reunión de ayllus. Fuente: La Razón.


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tes formas, como forcejeo y luchas socia-les o negociación y cogestión. La relacióncon las instituciones públicas para la rei-vindicación y ejercicio de derechos prota-gonizada por actores colectivos adquierediversos modos. Por diferentes vías seforma lo público como un conjunto deprácticas y actividades donde las perso-nas llegan a concebirse como ciudadanosy asumen la política como un asunto pro-pio, cristalizando concepciones de inte-rés común.

5.3. Prácticas que desigualan

En el presente acápite exploramos cómolos encuentros con las burocracias esta-tales encargadas de la dotación de losdocumentos que formalmente igualan atodos los individuos, en la práctica tie-nen el efecto de desigualar. Es en estatensión entre igualdad de jure y de-sigualdad de facto que se van formandolos significados de ciudadanía indivi-dual. Ello se complementa, como vere-mos en el siguiente apartado, con lacomparación de las estrategias emplea-das por individuos aislados e individuosasociados para lidiar con las realidadesde poder e inequidades institucionaliza-das en las prácticas de los funcionariospúblicos.

La “relación jurídica” entre los ciudadanos yel Estado asume como supuesto que éstees, o debería ser, un árbitro neutro y justoen la asignación de derechos. Con este su-puesto, idealmente se espera que las inter-acciones concretas entre funcionarios yciudadanos en las oficinas públicas no re-produzcan las desigualdades socioeconó-micas y culturales que estructuran las rela-ciones sociales en la esfera privada (delmercado). La posibilidad de establecer“zonas de igualdad” es una importante re-ferencia normativa que orienta las pro-puestas de políticas para lograr el objetivode que las oficinas públicas sean espacioslibres de discriminación y que las perso-nas, independientemente de su posiciónsocial, se sientan incluidas y respetadas en

su condición de miembros iguales de la co-munidad política.

Sin embargo, las interacciones concretas di-fieren mucho de este ideal. En las oficinaspúblicas encontramos prácticas de des-igualación que anulan el significado de losderechos formales, imposibilitando quelos individuos actúen con base en ellos.Aunque las prácticas institucionales sonconstantemente negociadas, reactualiza-das o modificadas en las interacciones en-tre funcionarios públicos e individuos, sos-tienen sin embargo relaciones que tiendena perdurar en el tiempo. Por ello, sin accio-nes dirigidas al fortalecimiento organiza-cional y cultural de las oficinas de atenciónal público, como el caso de Identificacio-nes, se reproducirán de manera aun másacentuada interacciones que inferiorizan,afectando negativamente la autoestima ydebilitando la experiencia como ciudada-no-individuo.


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democracia, la realización en el país deuna Asamblea Constituyente.

La densidad organizativa de la sociedad boli-viana alberga la posición privilegiada de lapolítica en la vida cotidiana de los ciudada-nos pese a la tradición elitista de las estruc-turas políticas, la baja escolaridad de la po-blación, los niveles de pobreza y la elevadadesigualdad. Parte importante de la pobla-ción no sólo muestra un enorme interéspor estar informado sobre la política nacio-nal, sino que también participa en redes yasociaciones que se convierten en espa-cios estructurados de formación de opinio-nes sobre los debates políticos. Algunos te-mas sobresalen en el interés de la pobla-ción en general, como la propiedad y ges-tión de los recursos naturales, los cuales seasocian a las nociones de pertenencia a lacomunidad política nacional. Como frutode este interés, que va más allá del ámbitolocal, hemos vivido en los últimos años,entre otras causas, eventos como la “gue-rra del agua” en Cochabamba, moviliza-ciones campesinas, la “guerra del gas” enEl Alto, la caída de dos primeros mandata-rios y la elección de Evo Morales como Pre-sidente de la República.

El tránsito que se produce en los vecinos en-tre la atención de problemas cotidianos delos barrios y su preocupación respecto alas políticas económicas y la propiedad delos recursos naturales, hace que nos pre-guntemos sobre las afinidades y las inte-rrelaciones entre estos dos niveles de “po-lítica de ciudadanía”. Una de las afinidadesse refiere a que las organizaciones de baseson espacios en los que se gestan las inter-pretaciones de la historia del país y delcontexto político nacional, la construcciónde nociones sobre los intereses nacionalesy los criterios para la evaluación de las ac-ciones estatales. En estas organizacionesse concretan los procesos de aprendizajerespecto a la vinculación con el Estado, loscanales y estrategias para avanzar en con-quistas políticas y de derechos, mayor in-clusión en la toma de decisiones y apertu-ra de mecanismos de control sobre las ac-

ciones estatales. Estos procesos no son ce-rrados a los miembros de las organizacio-nes e incluyen actores externos como inte-lectuales, periodistas y políticos. Las inter-pretaciones gestadas en otras esferas (cír-culos de intelectuales, medios de comuni-cación, burocracias no estatales y estata-les) circulan y son re-significadas en estosespacios de interacción.

En la historia reciente del país, la diferencia-ción de tácticas de vínculo con el Estado yla construcción de alianzas con diversosactores sociales han estado marcadas porel grado de apertura o cierre de canales decomunicación con los centros de decisiónde política pública y de las oportunidadesde influencia sobre las mismas. En los úl-timos diez años, el cierre de espacios dedecisión de las políticas económicas y lapérdida de capacidad de representaciónde los partidos políticos se vinculan conestrategias de participación vía moviliza-ción y presión desde las calles. Simultáne-amente, las organizaciones sociales apro-vecharon la apertura de canales de inter-locución y de influencia en las decisionespúblicas en los espacios locales. En otraspalabras, con diferentes estrategias y re-cursos, se fueron gestando espacios departicipación ciudadana en los asuntospúblicos.

Por ello, sostenemos que no se cumplió elpronóstico de que “la descentralización yla participación popular sacarían del esce-nario de las urgencias inmediatas de la so-ciedad local al Estado central” y, al mismotiempo, “desplazarían la iniciativa de re-construcción estatal hacia los munici-pios”40. Las mismas organizaciones supie-ron manejarse en los dos niveles, com-prendiendo la diferencia en los alcancesde las competencias estatales nacionalesy locales.

Más todavía. Tanto la participación políticaa través de canales formales abiertos porel Estado cuanto la participación fuera delsistema político conllevan aprendizajescívicos de comportamiento ciudadano,los cuales se instrumentalizan de diferen-

Desigualdad y jerarquía como principios organizadores Más allá de los principios de igualdad del liberalismo clásico,

la desigualdad y la jerarquía fueron los ejes estructurantes delas relaciones sociales y de las visiones sobre el mundo y la so-ciedad del naciente estado republicano en Bolivia. Muchos es-tudios (Démelas, 2003 [1992]; Guerra, 1993; Barragán, 2001; yRivera, 1993) señalan que la visión de mundo y la mentalidadque prevalecía se fundaban en la comprensión de los hombrescomo “naturalmente” desiguales y de la sociedad como un sis-tema jerárquico de órdenes y clases estructurado por relacio-nes de parentela y familiares donde las relaciones personalestenían (y deberían tener) un rol determinante.

Esta concepción jerárquica de las relaciones sociales y la vi-sión de hombres desiguales ha configurado las interaccionescotidianas entre individuos y grupos sociales, así como las re-laciones de la sociedad con el Estado y del Estado con la socie-dad. Aunque hay divergencia sobre las bases socio-históricasde la contradicción entre el principio de la igualdad de los indi-viduos y el principio de la desigualdad y jerarquía en la forma-ción social y estatal, se coincide en que el sistema estatal boli-viano articuló, restituyó y normó las desigualdades sociales ylas relaciones jerárquicas.


RECUADRO 5.19

40 Ver discusión en Nueva Sociedad, 1997.


405

de valor. En otras palabras, utilizamos elconcepto de ciudadanía interaccional paraanalizar los sentidos de inclusión o exclu-sión así como los efectos subjetivos y obje-tivos de equidad o inequidad que se formanen las interacciones concretas. Creemosque la atención a las relaciones cotidianasentre funcionarios públicos y actores socia-les (individuos o grupos) permite compren-der los contenidos reales de derechos yobligaciones así como los procesos que de-limitan solidaridades y lealtades a comuni-dades sociales y políticas y, concomitante-mente, las identidades de ciudadanía42.

Identificación individual, esa oficina

La oficina responsable de la identificación in-dividual en Bolivia es parte de las compe-tencias de la Policía Nacional. Esta instan-cia otorga el carnet de identidad, docu-mento que reconoce la nacionalidad y esimprescindible –como vimos en el ante-rior apartado– para el ejercicio de los dere-chos ciudadanos. La atención al público enlas oficinas de identificación está mayor-mente a cargo de suboficiales. Éstos se di-ferencian del público principalmente porel uniforme verde olivo. Es importantepuntualizar que 82% de los suboficialespertenece al estrato medio bajo y bajo y só-lo el 4% tiene un título universitario o supe-rior. La identificación predominante es depertenencia a un pueblo indígena (60% ay-mara, 19% quechua y 4% otro)43.

La cultura institucional de la Policía se visibi-liza en el tono de mando de parte de los su-periores con relación a los que ocupan unaposición inferior en la estructura jerárqui-ca de la institución. Esta estructura se ex-tiende y prolonga hacia los ciudadanos co-mo su último eslabón. Y es a partir de estasuposición general de inferioridad de to-dos los que se presentan en esta oficinaque se redefinen diferenciaciones entreaquellos con más o menos estatus social.


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Como hemos sostenido, las interaccionescotidianas son una instancia importanteen la formación de las nociones y viven-cias de derechos ciudadanos. En ese sen-tido, adquieren relevancia analítica, a lapar de los arreglos institucionales que de-finen los derechos y obligaciones de jureentre personas elegibles y el Estado-na-ción. En estas relaciones directas se haceefectivo, en la práctica, un conjunto de de-rechos y obligaciones que define los senti-dos de inclusión y exclusión en comuni-dades políticas, entre ellas la nación. Enlas relaciones cara a cara, un conjunto deexpectativas y obligaciones vagas y difu-sas, pero profundamente sentidas, sevuelven señales del grado de respeto, deconsideración y de dignidad que unas

personas tienen por otras (Coloma yBrown, 1996). En las interacciones direc-tas los actores aprenden a distinguir losactos que comunican estatus inferior y su-perior y agudizan su atención al trata-miento de menoscabo y de respeto. Nues-tra investigación encontró que la maneracómo los sujetos son tratados por las auto-ridades y funcionarios públicos es sentidacomo el grado de equidad (o inequidad)que de hecho disfrutan en la sociedad na-cional y frente al Estado.

El concepto de “ciudadanía interaccional”desarrollado por estudios inspirados en elinteraccionismo simbólico de Goffman(1969) nos brinda un interesante soportepara nuestro análisis. Este concepto sostie-ne que las sociedades varían en la interio-rización del sentido de igualdad de los indi-viduos, lo cual se vincula con la institucio-nalización de rituales y códigos de com-portamiento que informan a las personasen directa interrelación sobre su equiva-lencia de valor como ser humano por enci-ma de asimetrías sociales.

Mientras que en algunas sociedades las jerar-quías sociales se realizan por la disposiciónde actos que desigualan profundamente alos individuos al no poner límites sobrecuánto la persona en posición de autoridadpuede demandar legítimamente al subor-dinado, en otras sociedades las relacionesde autoridad están mejor definidas y repre-sentan apenas una dimensión de las inte-racciones. En estas últimas, la dimensiónasimétrica de encuentros concretos no ani-quila la dimensión de igualdad, que expre-siva y pragmáticamente es puesta en esce-na a través de gestos, palabras y códigos deconducta (Colomy y Brown, 1996)41.

En este acápite proponemos “neutralizar” elcontenido normativo del concepto de ciu-dadanía interaccional y trabajar con su di-mensión analítica. Nuestro propósito esexaminar los derechos y obligaciones quese practican en las interacciones cotidianas,independientemente de sus contenidos deinclusión, equidad, respeto y equivalencia

41 Estos análisis presentan afinidades con la comparación que realizó Tocqueville entre los significados de igualdad en la culturademocrática de la sociedad americana y en la cultura aristocrática de las sociedades europeas.

42 Esta parte del documento está inspirada en la reflexión de Somers (1994) y su definición de “derecho relacional” cuandoargumenta que los derechos ciudadanos modernos son un resultado contingente de las revoluciones legales de la Inglaterramedieval con sus diversas y localizadas culturas políticas y legales, y no de la emergencia de los mercados capitalistas comopropuso T. S. Marshall (1950).

43 Véanse reveladores datos sobre la Policía Nacional en la Encuesta para el Desarrollo Humano realizada por el PNUD-Bolivia (2006).

La vestimenta y lasposturas físicas comoelementos clave en lainteracción. Fuente: Bolivia en elprimer centenario de suindependencia (1925).

En la oficina de identificación, las personasse presentan como individuos y, por lo tan-to, aisladas de cualquier filiación social. Es-tán ahí para obtener un documento deidentificación individual y la mayoría nocuenta con otros recursos al margen de supropia capacidad para lograr dicho objeti-vo. Esta soledad frente al funcionario pú-blico se rompe parcialmente por dos vías:una es la compañía de un pariente o amigoen el proceso de tramitación y la otra escontar con conocidos entre los funciona-rios responsables del proceso. No es casualpor ello que, con frecuencia, la primerapregunta que cualquier persona se hacecuando tiene que realizar un trámite en ofi-cinas públicas es si conoce a alguien que lepueda “ayudar”.

Los recursos que tienen los individuos para“hacer su camino” en esta oficina soncomprendidos como “capacidades perso-nales”, las cuales reflejan su posición so-cioeconómica y cultural, por un lado, yestructuran las negociaciones in situ paralograr grados relativos de respeto por par-te de los policías, por otro. Es así que estarbien vestido, saber expresarse en caste-

Igualdad/desigualdad: los sentidos profundosEntre los pueblos aristocráticos, el pobre se acostumbra

desde la infancia a la idea de ser mandado. Donde sea que di-rige la mirada ve inmediatamente la imagen de la jerarquía y elaspecto de la sujeción. En los países donde reina la desigual-dad permanente de condiciones, el señor obtiene, pues, unaobediencia pronta, completa, respetuosa y fácil de sus servi-dores, sobre quienes pesa todo el peso de la aristocracia. Elpatrón comanda los actos y hasta cierto punto dirige los pen-samientos de sus empleados, que son considerados como unaparte inferior y secundaria de sí mismo.

En las democracias, en cambio, de ningún modo unos son in-feriores que otros, y sólo se tornan inferiores por efecto de uncontrato. En los límites de este contrato uno es servidor y el otroes patrón; fuera de ellos, ambos son ciudadanos, dos hombres.El patrón juzga que está en su contrato el origen exclusivo de supoder, y el empleado descubre que es el contrato la única cau-sa de su obediencia. Los patrones sólo exigen de sus emplea-dos la fiel y rigurosa ejecución del contrato; no les piden respe-to, ni reclaman su amor ni su dedicación; basta que sean pun-tuales y honestos. En la democracia, la condición de empleadosnada tiene de denigrante, pues es temporalmente adoptada; laopinión pública no la desprecia y no crea desigualdad algunapermanente entre el señor y el empleado.

Fuente: Tocqueville (1977).

RECUADRO 5.20


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La vestimenta y el habla

Antes de abordar las tácticas de los ciudada-nos-individuos para enfrentar el trámite deobtención de la cédula de identidad nosconcentraremos en las prácticas burocráti-cas de desigualación que sitúan a las perso-nas en niveles relativos de inferioridad. To-dos los entrevistados coinciden en que laspersonas procedentes del área rural, queno hablan castellano, que no saben leer yque no tienen “relaciones” son las que en-frentan más problemas como la falta derespeto y colaboración para tramitar susdocumentos. En otras palabras: estas per-sonas se sienten más discriminadas o me-nos iguales en estos encuentros directoscon el Estado.

La siguiente descripción, observada en la ofi-cina de identificación en la ciudad de San-ta Cruz, narra la experiencia de un señorde la tercera edad que trabaja como ladri-llero y no habla muy bien el español. Per-mite visualizar en acción, con sus conse-cuencias, las reglas del “espere su turno” y“váyase al otro escritorio”:

El Sr. Filomeno Beltrán estaba sentado enuna de las banquetas que, a eso de la una dela tarde, se encontraban casi vacías. El filia-dor que lo estaba atendiendo se había ido aalmorzar y cuando regresó, don Filomenoacudió para ser atendido. Se sentó en elasiento destinado a los usuarios y esperó aque el funcionario le hablara. Éste le dijo quefuera a la ventanilla uno y don Filomeno sedirigió a la misma esperando ser atendido,como si aguardara que lo vieran, sin intentarhablar él primero. El momento en el que seacercó no había mucha gente (unas nueve odiez personas), pero no se animó a hablar.Después de unos 45 minutos, don Filomenofue otra vez al escritorio del filiador. Luego dehacer fila durante unos diez minutos al finpudo sentarse. Sin embargo, pese a que le to-caba el turno a don Filomeno y tras pregun-tarle algo, el filiador hizo que se parara y em-pezó a atender a una señora que tenía un be-bé en brazos. Ante la orden, don Filomeno se

puso de pie y esperó a que atiendan a la seño-ra, pero el suboficial no sólo atendió antes ala señora, sino también a otras dos personasque se pusieron en la fila, detrás de la silladel usuario, porque don Filomeno se puso aun costado. Cuando finalmente pudo sentar-se para ser atendido, el funcionario lo enviónuevamente al sector patronímico donde de-bió haberse quedado esperando, en la mismaactitud de antes (es decir, esperando a que losoficiales lo vieran para atenderlo), por al me-nos veinte minutos. Finalmente, volvió al es-critorio de filiación, hizo nuevamente la filamientras atendían a otras personas, fue a sa-carse la foto, volvió una vez más al escritorio,le dieron una boleta y por fin pudo salir deledificio. Todo el proceso, en total, debió du-rar al menos dos horas, en las que don Filo-meno acató sumisamente todas las órdenesdel filiador y del resto de los oficiales, sinpronunciar queja alguna y sin hacer gestosde reprobación, ni siquiera cuando se pusode pie, obligado por el filiador, aunque le to-caba el turno. Dejó tranquilamente que aten-dieran incluso a otras personas.

La experiencia del ciudadano Filomeno Bel-trán retrata no sólo las prácticas burocráti-cas que desigualan sino también la acep-tación sumisa de la arbitrariedad del fun-cionario que no sigue la regla de respetarel orden de llegada de los usuarios. En elcaso descrito todo indica que su “incapaci-dad” para frenar la arbitrariedad estaba enel poco dominio del español y el senti-miento de intimidación provocado por elambiente.

Ya es parte del sentido común en todas las lo-calidades estudiadas45 que “la manera devestir” y “la capacidad de hablar” son lasseñales decisivas para la clasificación delos individuos en la jerarquía social y la ma-nera cómo las diferencias sociales son in-troducidas en la interacción entre policías-funcionarios y ciudadanos. La mayoría delos entrevistados no duda en identificar “lavestimenta” y “el habla” como las vías porlas cuales la posición social, la procedenciacultural y la residencia rural o urbana se


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llano, saber leer e interpretar las informa-ciones desplegadas en las paredes (tam-bién en castellano), tener familiaridadcon los ambientes burocráticos o contarcon un pariente, amigo o conocido, sonlas claves para sentirse “más igual” y“más incluido” y, concretamente, salir deesta oficina con el carnet de identidad ob-tenido. Las personas “más capacitadas”enfrentan con mayor solvencia las prácti-cas de autorización institucionalizadas enlas oficinas públicas.

Estas prácticas tienen más vigencia que las re-glas escritas en las leyes y reglamentos ad-ministrativos. Los entrevistados44 consulta-dos para el presente estudio identifican cua-tro prácticas burocráticas principales y re-currentes: i) “vuélvase mañana”, ii) “váyase

al otro escritorio (o ventanilla)”, iii) “esperesu turno” y iv) “¿acaso no sabe leer?” (mos-trar las incapacidades personales). El cono-cimiento de cómo funcionan estas prácti-cas, así como las fronteras de lo que es posi-ble hacer para lidiar en estas situaciones, esgeneralizado entre los que tienen experien-cia con las oficinas públicas. Cuatro “estrate-gias” –que serán desarrolladas en el si-guiente apartado– son desplegadas por losindividuos para la realización de los trámi-tes, las cuales se convierten en formas insti-tucionalizadas de vinculación: a) la súplica,b) la corrupción, c) el privilegio y d) el terceractor. Un conjunto de combinaciones entreestas “estrategias” define el universo de lasalternativas de acción en las oficinas públi-cas.

44 Se realizaron entrevistas en profundidad con individuos que se encontraban tramitando su carnet de identidad, además deobservaciones sobre las interacciones, en las oficinas de identificación de las ciudades de La Paz, El Alto, Achacachi,Cochabamba, Chimoré, Santa Cruz y Yapacaní. La guía semi-estructurada de entrevista se orientó a cuatro temas: 1) laexperiencia personal en el proceso de tramitación del carnet de identidad o certificado de nacimiento, 2) la presencia eimportancia de instituciones públicas en su vida cotidiana, 3) la presencia e importancia de organizaciones sociales y noestatales en su vecindario o localidad y 4) las memorias históricas y las lecturas sobre el Estado y la nación así como lasperspectivas y deseos hacia el futuro.

¿Quiénes son los policías?El miembro típico y suficientemente repre-

sentativo de la Policía Nacional es un bolivia-no, varón, nacido en el Occidente del país ha-ce 36 años y que ligó su destino al de la segu-ridad pública hace 13 años. A pesar de su as-piración por adquirir conocimientos, a su títu-lo de bachiller sólo pudo añadirle unos pocosaños de formación policial y otros –menos–de formación técnica o universitaria.

Cuando recorre las calles de las ciudadesdel país, su uniforme lo hace visible a la so-ciedad. Sabe y siente que no es bien vistopor muchos, que son pocos los que asociansu presencia con el respeto de la ley, el ordeny la seguridad; que son pocos los que valo-ran su vocación de servicio, aun cuando esasea la motivación principal que lo haya lleva-do a dedicarle su vida a este oficio.

Según el libro de revista de julio de 2005, laPolicía Nacional cuenta con algo menos de25.400 efectivos, de los cuales 23.800 se en-cuentran en servicio activo y han sido asig-

nados a alguna de las 52 unidades policialesdel país. El total de los efectivos de la PolicíaNacional se distribuye en una estructura pi-ramidal compuesta por dos grupos: los ofi-ciales y suboficiales. La base de la pirámideestá constituida por policías (50,5%), cabos(16%), sargentos (17,9%) y suboficiales(4,04%). Éstos componen el conjunto desuboficiales.

Los datos de identificación de la encuestade opinión interna permiten señalar que laPolicía Nacional tiende a reproducir los es-quemas de diferenciación social que preva-lecen en la sociedad boliviana. Mientras queel cuerpo de oficiales proviene de gruposmestizos o quechuas pertenecientes a ca-pas de educación e ingresos medios y me-dio-altos, el cuerpo de suboficiales provienede grupos aymaras y, en menor medida,quechuas con bajos niveles económicos yeducativos.

Fuente: PNUD (2006).

RECUADRO 5.21

45 Las ciudades de La Paz, El Alto, Achacachi, Viacha, Santa Cruz, Yapacaní, Cochabamba y Chimoré.


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como decir que al más valioso lo atiendenmás rápido, entonces al ‘asonsadito’ lo ha-cen esperar”.

El ideal de igualdad de trato es la referenciapara clasificar la atención en las oficinaspúblicas como discriminación. Un jovende Achacachi interpreta la práctica de visi-bilizar la incapacidad de hablar como unatropello a la igualdad entre los bolivianos:“muchas veces dicen ¿no puedes hablar?,¿no has estudiado? Pero ellos no debendiscriminar a nadie, porque deben tratar atodos por igual”. A su vez, una señora co-merciante en la ciudad de El Alto explica:“las personas del pueblo, de las provincias,somos las que más problemas tenemos,no nos atienden bien; como dice que se fi-jan la cara y la vestimenta, en eso tropeza-

mos. Igual somos bolivianos todos, no so-mos extranjeros para que nos traten mal,no es un animal, hasta al animal se puedetratar bien”.

Así pues, las percepciones de discrimina-ción establecen un sistema de clasifica-ción con base en la “forma de hablar” y “lavestimenta”, que definen de modo situa-cional posiciones de superioridad e infe-rioridad, como se sintetiza en el siguientecuadro:


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hacen presentes en estas situaciones, defi-niendo los términos de las interaccionesen las oficinas públicas y la calidad de laatención de los funcionarios.

Según los entrevistados, la manera de vestirno sólo indica el tipo de ocupación del indi-viduo (si es importante o no) sino tambiénlos ingresos que percibe (si es rico o pobre)y el grado de instrucción que tiene (si esprofesional o no). Las experiencias en lasoficinas públicas ayudan a comprender có-mo la corbata llegó a simbolizar la discri-minación para varios sectores sociales. Unjoven morador de la ciudad de El Alto lo ar-ticula así: “la manera de vestir influye degran manera, porque a una persona queestá vestida bien, con su corbata, lo tratanbien, piensan que es gente importante;mientras tanto, cuando uno está vestidomás o menos con su chompa no lo tratanbien, lo discriminan, piensan que no tienedinero, que no ha estudiado”.

Una joven que tramitaba su carnet de identi-dad en la ciudad de La Paz relata la expe-riencia de su mamá cuya pollera se volvióla señal para el funcionario de que la seño-ra no tenía entendimiento y no podía ha-blar. Así se demuestra que mientras la cor-bata aparece como símbolo de superiori-dad de estatus, la pollera es el símbolo deestatus inferior:

La vestimenta influye en la mayoría de loscasos. No tratan igual a una persona del árearural, como el caso por ejemplo de mi mamá.Mi mamá viste de pollera, no es delito tam-poco, y un día uno de los funcionarios le tra-tó mal, no le quería dar una información porel hecho que ella no sabe, por el hecho quetiene pollera; ellos pensaban que mi mamáno sabía, hasta que mi mamá les ha contes-tado todo lo que tenía que saber en ese mo-mento, recién se han dado cuenta. Mi tía es-taba con ella, mi tía viste normal y le ha di-cho que mi mamá no es ninguna persona fue-ra de lo normal para que la traten así y reciénse tranquilizó.

Un señor inmigrante de Potosí que actual-mente vive en Cochabamba narró su expe-riencia puntualizando la clasificación entreaquellos con más o menos entendimiento:“la gente humilde del campo tenemos difi-cultad, es difícil, nos marginan a un lado oprefieren atender a ellos, de la ciudad, porlo que tienen una palabra más profunda,más entendimiento, eso es lo que prefie-ren atender”.

Es importante señalar que en los testimoniossurge la idea de discriminación como for-mas de trato en las oficinas públicas. Seplantea el sentimiento de que el grado derespeto, de consideración y de cordialidadque uno recibe depende de la categoría so-cial, la cual es clasificada por los funciona-rios. Estas distinciones que jerarquizan sonmuy sentidas en las oficinas públicas co-mo bien se refleja en los contenidos de de-nuncia de los discursos. Un señor en Chi-moré señala al respecto: “hay discrimina-ción, las señoras que son de vestido pien-san que son profesionales y les atiendenese rato, pero a las personas de pollera aveces piensan que esa señora es del cam-po, no va decir nada, a un lado la pone, esono debería de ser así”. Y en Yapacaní un jo-ven reflexiona: “parece que eso miran, hayveces que la gente del campo medio ‘ason-sadito’ viene y otra gente bien cambiaditoy hay veces que ellos lo miran también, es

Posición superior Posición inferiorLos que tienen la Los que no tienen palabra profunda. entendimiento y el habla.Los cambiaditos. Los “asonsaditos”.Los de corbata. Los de chompa.Las de vestido. Las de pollera.

Retrato de una oficina de identificaciónCiudad de La Paz. Las dependencias de la

Dirección Nacional de Identificaciones seencuentran en la esquina Bolívar y Sucre, ados cuadras de la plaza Murillo (donde estánel Congreso Nacional, la Catedral y el Palaciode Gobierno). Forma parte de una edifica-ción que cubre casi medio manzano y escompartida con dependencias de la PolicíaNacional. Justo al frente del edificio, en unterreno resguardado por calaminas, hay ba-sura y tierra. El inmueble consta de dos puer-tas, una de las cuales está precedida por va-rios puestos de venta de periódicos, dulces,helados, jugos, refrescos... La otra puertaestá resguardada por planchas metálicasque aparentan rejas gruesas y descuidadas.Detrás, puertas de vidrio acogen numerososanuncios de papel que ofrecen información:desde contabilidad básica hasta ofertas pa-ra servicios informáticos.

El primer espacio que uno encuentra al in-gresar al edificio es una especie de garajedonde hay gente esperando frente a unaventanilla que se abre cada cierto tiempo(pues no hay un tiempo estándar definido).Encima de la ventanilla un letrero indica: “En-

trega de correspondencia. Archivo central”.Es un ambiente descuidado donde se expo-ne además un letrero que describe la dispo-sición de las dependencias. Desentonandocon el entorno, llama la atención un letreronuevo de PRODEM –una señal limpia, mo-derna y amable– que sugiere a los usuariosadquirir valores en el primer piso.

Algunos pasos más y aparece una canchaen la que están parqueados automóviles deuso oficial. En el mismo espacio, una peque-

RECUADRO 5.22

Oficina de identificación de la ciudad de La Paz. Fuente: Alejandro Loayza.

GRÁFICO 5.3 ¿La forma de vestimeta influye en la manera como uno es tratado por policías o funcionarios en la Policía Nacional?(porcentaje ciudadanos, sobre el total)

Sí80%

No20%

Fuente: Encuesta del estudio sobre la Policia Nacional, PNUD (2006).46

46 Encuesta a 2750 policías en 38 unidades, 127 departamentos de la Policía nacional en todo el país. Encuesta a 3300ciudadanos a nivel urbanos en todo el territorio nacional. El trabajo de campo se realizó en seis semanas en los meses deseptiembre y octubre 2005.



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bien, tratar bien”. Como vemos, los pro-pios carteles dispuestos en las paredes delas oficinas públicas refuerzan las referen-cias normativas inscritas en los derechosde jure para evaluar las formas de trato per-sonal como correctas o incorrectas. Pero lapráctica, está visto, es otra cosa.

La poca familiaridad con las oficinas públi-cas, la imposibilidad de leer las informa-ciones escritas en castellano y la dificultadde comunicación –también en castellano–con los funcionarios definen las experien-cias de inferioridad de muchos ciudada-nos. Los encuentros directos del ciudada-no con las oficinas públicas se convierten,pues, en verdaderas pesadillas. Sobresalela experiencia de las personas de la terceraedad y especialmente de aquellas que vi-ven en el campo. No sólo tienen que sopor-tar la humillación de sentirse “incompe-tentes”, sino también correr con los costosdel traslado y del alojamiento en la ciudaddado que la entrega del carnet tarda “ofi-cialmente” 24 horas; a no ser, claro, quepaguen una “cuota” adicional que no estáinstitucionalizada. El tiempo, el dinero, laincertidumbre de la experiencia y del re-sultado explican por qué la tramitación deldocumento sólo se produce cuando éste esrequerido para algo importante, como porejemplo el acceso al Bono Solidario (Bono-sol), el viaje a otro país o el registro de unapropiedad.

La descripción de la experiencia de un señormayor en la oficina de identificación de laciudad de La Paz abre permite observar lasdificultades de tramitar el documento deidentificación para aquellas personas queviven en el campo y que no dominan el es-pañol. También visualiza la práctica descri-ta por muchos entrevistados en sentido deque a las personas de provincia “no les ex-plican bien cómo es el procedimiento, loúnico que les dicen es vaya aquella venta-nilla, de la otra ventanilla le mandan a otrolado”. Esta fue la experiencia de un ancia-no que no habla bien el idioma español yque viajó a La Paz desde Alto Beni con elobjetivo de tramitar su cédula de identidadpara cobrar el Bonosol:

Después de varias visitas a la oficina de iden-tificaciones, el señor volvió la mañana del 27de octubre de 2005. Un oficial se dirigió a élcon tono de voz muy fuerte: “En vano estásparado aquí a mi lado. Al cuarto piso te hemandado”. El anciano trató de explicarle al-go, con voz baja y tímidamente, pero éste lerepitió la misma frase y en el mismo tono. Elseñor pidió información en otro escritorio yel oficial le dice: “Anda a Archivo Central”,indicándole las gradas que dan al segundopiso. El anciano parece entender y va caminoel Archivo Central. Sin embargo, no se ubicaque ya está en esta oficina, pasa de largo y seva hasta el escritorio de entrega de carnet.No se anima preguntar de nuevo al oficial deturno y más bien pregunta a otro señor, elcual le dice: “Andá abajo”. El anciano sale porla puerta más cercana hacia la cancha, saledel edificio, para llegar hasta la oficina de le-galizaciones. Pregunta a la funcionaria dón-de está el Archivo Central. Ella le indica y elseñor sin entender contesta: “No me quierenatender”. A lo que la encargada replica demala manera: “Venga pues con su hija o suhijo para hacerse ayudar; y sino tiene, vengacon algún vecino”. Totalmente reprimido yluego de que le gritaron, el señor sale en si-lencio del edificio y vuelve a entrar a las ofi-cinas de identificaciones. Sigue subiendo ybajando gradas, mostrando su papel a dife-rentes funcionarios y recibiendo distintas in-dicaciones, hasta que se pone a charlar enaymara con un señor de más o menos suedad. Se muestran algunos documentosmientras charlan sentados en las gradas. To-do indica que el anciano finalmente com-prende mejor los pasos que tiene que seguir yse dirige a la oficina de legalizaciones, dondeempieza su trámite.

Es importante enfatizar el efecto excluyentede la atención en español en oficinas públi-cas. Muchos de los funcionarios que atien-den directamente al público ni se percatande la necesidad de un cuidado especial conaquéllos que no pueden leer las instruccio-nes en español y que tienen mayor dificul-tad de expresarse en este idioma. “Mi ma-má no sabe hablar bien el castellano y

ña mesa y una sombrilla de Coca Cola cons-tituyen el primer espacio-momento de iniciodel trámite. En este “buró nómada” de plásti-co se toman las huellas digitales y se otorganfichas diferenciadas a los usuarios, depen-diendo de si se trata de renovación o trámitenuevo. Sobre la mesa está el material de tra-bajo: tinta y lanas, la primera para que losusuarios impriman sus huellas y la segundapara que intenten luego limpiarse las manos.

Después del “fichaje inicial” los usuariosdeben ingresar al primer piso, un espacioamplio, lleno de gente y filas mal formadas.De hecho, si uno desea pasar al otro lado,muchas rodillas y caderas se atraviesan en elcamino. Acompaña al escenario un perma-nente murmullo, “tecleo” de máquinas deescribir y música variada que proviene de lascuatro computadoras allí existentes.

En este espacio aparece la caseta de PRO-DEM donde se “compran los valores”, cuyocanje se realiza al frente, en dos escritoriosde metal pegados uno al otro. Muy cerca haymuebles amontonados en desuso: archive-ros, mesas, sillas y, encima, una lata de for-ma cilíndrica que tiene pegado un papel enletras mayúsculas: BASURERO. Sólo algu-nos pasos más y comienza una larga fila deescritorios que se extiende hasta el otro ex-tremo de la sala, lugar donde desempeñansus funciones los “filiadores”.

Sobre cada escritorio cuelga un letrero, deltamaño de una hoja de papel carta, en el queestá escrita una letra. En el primer piso las le-tras van de la A hasta la I. Frente a cada espa-

cio hay una silla dispuesta para que los usua-rios se sienten al ser llamados por los funcio-narios. Los filiadores cuentan sólo con máqui-nas de escribir y en sus escritorios hay unosarchiveros donde van colocando los docu-mentos que son traídos desde el mostradorde inicio de trámite. Disponen además de unaesponja entintada para tomar huellas. Y lanaso hilos, claro, para efecto de limpieza de de-dos. En este espacio se ubica también una ca-seta fotográfica que cuenta entre sus utensi-lios con un escritorio, una cámara y fichas connúmeros colocadas en el pecho de los usua-rios al momento de sacar las fotos. Acompa-ña la “decoración” un pequeño espejo.

Luego se llega a las gradas que llevan alsegundo piso. Debajo hay una Virgen de Co-pacabana con flores de plástico y dos tenuesfocos que simulan ser velas. En este piso losescritorios de los filiadores también estánprecedidos por letras: de la K a la Z, y ban-quetas para los usuarios. Delante de cadaescritorio está la correspondiente silla. Apa-rece una nueva caseta fotográfica, tambiénprecaria, que dispone de similares utensiliosque la del primer piso.

Son los dos ambientes que tienen mayorafluencia de gente. En el tercer piso se en-cuentra el Archivo Documentos y las oficinasde Informaciones, Trámites Judiciales y elArchivo de Negativos. Finalmente, en el si-guiente piso está la oficina de fax y de refac-ción de cédulas. Todo un laberinto verticalpara ser un ciudadano identificado.


Experiencias de inferioridad

La desigualdad es una experiencia situada enespacios de interacción cotidiana en quelas maneras de tratar al otro vivifican laverticalidad de las relaciones sociales y ac-tualizan las distintas formas de discrimina-ción (de clase, étnica, de género). La preci-sión con que las personas decodifican losactos que comunican falta de respeto indi-can la tendencia a la desnaturalización de

la discriminación. Un señor, morador deCochabamba y cuyo idioma materno esquechua, analiza tal aspecto: “esta maña-na a una señora le estaban diciendo sáque-se el sombrero. Pero me parece que ahíellos están mal, se le dice de buena mane-ra: por favor, sáquese el sombrero; no se ledice directamente ‘sáquese el sombrero,está en una oficina’. La manera de atenderes como dice en sus artículos que están co-locados, según eso ellos deberían atender



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tre el notario y la persona quien está que-riendo hacerse inscribir. Por lo menos de-be decir al notario escribímelo bien”.

Las señales y los gestos

La población no sólo diagnostica los proble-mas. También propone salidas y solucio-nes para mejorar las condiciones de aten-ción, como por ejemplo esta sugerencia re-cogida en la oficina de El Alto: “sería poneren la puerta una persona que hable ayma-ra y guié los pasos, porque la gente de pro-vincia son personas bien humildes que ne-cesitan porque no saben leer y a veces suscertificados no están bien tramitados, tie-nen algunos errores y vienen con sus certi-ficados antiguos, grandes”. Sin lugar a du-das, la sola posibilidad de comunicaciónen otros idiomas además del español me-

joraría la calidad del servicio público paraamplios sectores de la población. Sin em-bargo, para lograr cambios sustanciales serequiere que la calidad de atención públicasea comprendida como un tema central deciudadanía.

Los individuos con más acceso a recursos, co-mo ingreso (expresado en la forma de ves-tir) y educación (capacidad de argumentary reclamar), están más capacitados paranegociar mejor las condiciones del trámitey principalmente el resultado, lo que a suvez refuerza su sentimiento de superiori-dad en relación a los otros presentes, inclu-sive los funcionarios. Mientras unos sien-ten que no tienen otra alternativa que acep-tar este maltrato, otros sienten que puedenreclamar y reorientar la relación. Ello pasócon una señora de cincuenta años, rubia ybien vestida en la oficina de Santa Cruz:

cuando no sabes expresarte bien no te danla información que requieres”, como bientestimonia una joven en Yapacaní. Lo evi-dente es que muchos funcionarios, en vezde realizar un esfuerzo mayor para incor-porar las diferencias y así promover laigualdad, culpan a las personas “de provin-cia” por retrasarlos en su trabajo y les im-putan responsabilidad por su “dificultad”.El caso que describimos a continuaciónejemplifica esta práctica: un error cometi-do por el funcionario es transferido a unaanciana, la cual deberá realizar un nuevotrámite administrativo que implica tiempoy dinero:

En la oficina de identificación en Achacachiingresa una mujer de aproximadamente se-senta a setenta años, acompañada por otrapersona. Ambos visten muy humildes y ellaestá cargando un pequeño bulto en la espal-da. Antes de ingresar, baja su sombrero, mi-ra a ambos lados y al frente mientras suacompañante se acerca hacia el funciona-rio que es el sargento Huayco. Lo saluda pri-mero y establece la conversación utilizandoel castellano. Solicita al funcionario infor-

mación sobre el error en el carnet de identi-dad que recién fue sacado con respecto alcertificado de nacimiento. El error está enla identificación del lugar de nacimientoque no corresponde al del certificado. Laanciana reclama en aymara y el acompa-ñante ratifica la queja en español y pide quese lo rectifique el error cometido horas an-tes porque sienten que complicará los pos-teriores trámites como el cobro del Bonosol.El funcionario observa su carnet y el certifi-cado de nacimiento y responde: “Este es untrámite administrativo que hay que empe-zar para corregir, primero vayan a sacardos fotocopias”.

Los problemas de errores en la escritura delos nombres y otros datos en los documen-tos oficiales, por equivocación o cambio deletras, son muy frecuentes, principalmen-te en el caso de las personas mayores queviven en el campo. La corrección de estoserrores implica un nuevo trámite burocrá-tico que cuesta más recursos y la dedica-ción de tiempo adicional. En palabras deun señor de Achacachi: “como el sistemafalla no se consigue el certificado de naci-miento, entonces tienes que hacer un trá-mite largo que cuesta 600, 700, 800 boli-vianos y tampoco es de la noche a la maña-na, tarda mucho, unos cuatro, cinco me-ses. ¿Pero quién tiene la culpa de que el sis-tema falle?”. ¿A qué se debe este problematan recurrente? Los entrevistados señalandos causas principales. La primera es la po-ca formación de los notarios que no tienenbuena letra y no son cuidadosos en el pro-ceso. La segunda es la relación vertical en-tre el notario y el individuo en el momentode la inscripción: el notario no dedica la su-ficiente atención y no confirma los datoscon el usuario antes de finalizar el trámite.Muchas veces el funcionario cuestiona elnombre que el padre quiere dar al hijo eimpone su criterio, concretando micro po-deres en los encuentros con el Estado.“Claro –lamenta el citado ciudadano deAchacachi–, la gente humilde obedece, pe-ro hoy en día yo creo que no debe ser así,debe compartirse el criterio, las ideas en-

La oficina de AchacachiEn el emblemático municipio de Achaca-

chi del departamento de La Paz existe unaOficina Regional de Identificación Personalsituada en la plaza principal. La oficina ocu-pa la planta baja del edificio color mostazadel Gobierno Municipal. En la puerta de in-greso un letrero de aproximadamente un me-tro señala en letras verdes: OFICINA DEIDENTIFICACIÓN PERSONAL REGIONALACHACACHI. Antes de ingresar a la oficinade atención al público existe un espacio quesirve de sala de espera para el público, condos avisos escritos: el primero establece elhorario de atención y el segundo los requisi-tos para obtener el carnet.

La oficina, un espacio de cinco por cuatrometros, acoge cuatro escritorios en cadauno de los cuales hay una máquina de escri-bir. Al lado se ubican fotocopias de certifica-dos, certificados originales, formularios dekárdex, un talón de contraseñas y dos bolí-grafos. El día que visitamos el inmueble, unsargento atendía el primer escritorio mien-tras los otros permanecieron vacíos. En lamisma oficina hay dos gavetas separadas

por una cortina de plástico azul. Un espacioabierto en uno de los extremos de la cortinapermite entrever literas de dos pisos que sir-ven como “dormitorio” de los policías.

Como no existe un gabinete fotográfico,una tela funge de escenario donde el ciuda-dano posa para ser fotografiado. Sobre lamesa, como esperando, una cámara Kodakinstantánea completa este ámbito estatal deidentificación personal.


RECUADRO 5.23

Oficina de identificación en Achacachi. Fuente: Alejandro Loayza.

Oficina de identificación en Achacachi.

Fuente: Alejandro Loayza.


415

indicación de que son sucios, como relataun dirigente de una asociación de campe-sinos de Achacachi: “yo cuántas veces en-traba a una oficina y siempre me chisgue-teaban con ambientador. A veces vamosdesde aquí a la ciudad de La Paz, antes nohabía minibuses, en carros nomás se en-traba, no era asfalto, entonces, dónde nosvamos a lavar, tenemos que entrar suciosmismos”.

La importancia de las señales y gestos en lasinteracciones con las oficinas públicas pa-ra la construcción del sentimiento deigualdad se capta en la siguiente reflexiónde una dirigente de junta vecinal de Chi-moré: “hay personas que hasta la manonos dan, saludan, conversan, no estáncambiados, perfumados, como iban losotros, ellos están mucho mejor, son igualque nosotros, eso no se veía antes, ni la se-cretaria nos quería recibir, la mano nuncanos daban, de lejos nomás nos hablaban;esta diferencia se debe a la política”. Peroa la vez que se valoran estos cambios deactitud, que además son interpretados co-mo fruto de la política, muchos notan con-tinuidades todavía fuertes: “cuando unotiene un carguito ya basta, su andar cam-bia, como una miss, yo veo unos funciona-rios indígenas que son jóvenes, fracasa-dos por copiar otra cultura”. Lo que másllama la atención en este testimonio de undirigente de una comunidad indígena deSanta Cruz es la constatación de que la po-sición de funcionario público implicacambio de estatus y la reproducción de lasprácticas de inferiorización por el nuevofuncionario hacia personas de su mismaposición social o comunidad.

Para concluir este apartado es importante se-ñalar que la desigualdad desde el Estadono sólo se produce en el trato otorgado porlos funcionarios públicos a los individuos,sino también en las posibilidades y condi-ciones de acceso al documento de identi-dad. No constituye dato menor el hecho deque un número significativo de bolivianosy bolivianas nunca tramitaron su cédula de

identidad47. Así pues, así como la interac-ción directa genera discriminación y unsentimiento de inferioridad, también la ca-rencia de reconocimiento estatal provocadesigualdad. Esta situación, como hemosvisto, es más difícil para los habitantes delas zonas rurales, quienes salen de sus en-cuentros con las oficinas públicas con suautoestima debilitada, con sentimientosde “incapacidad” y de frustración en sucondición de ciudadanos.

5.4. Estrategias para ejercer derechos

Hasta aquí hemos sostenido que en Boliviaexisten importantes diferencias en lasvivencias de ciudadanía expresadas enlos encuentros directos de los individuoscon el Estado. Mientras la individuacióndel ejercicio de derechos perfila actoressociales que no impugnan las inequida-des y exclusiones, la colectivización defi-ne sujetos que demandan inclusión so-cial y política. Sin embargo, la presenciade dimensiones diferenciadas de ciuda-danía no significa necesariamente dis-continuidades en términos de las prácti-cas. Pese a que existen distintas estrate-gias para el ejercicio de derechos, de he-cho encontramos que expectativas de fa-voritismo y privilegios estructuran tantola dimensión individual como colectivade la ciudadanía.

El análisis de las estrategias individuales ycolectivas de las personas en los encuen-tros cotidianos con el Estado permite avan-zar en el conocimiento de la formación denociones de ciudadanía y, por ende, de lossentimientos de los actores sociales sobresus derechos. Hemos indagado cómo laspersonas entienden su estatus de ciudada-nos cuando se relacionan ordinariamentecon el Estado y, desde tal experiencia, ela-boran ideales de ciudadanía. El supuestoes que las demandas de ciudadanizaciónpueden contener alcances y contenidosvariados. Pueden mantenerse en el hori-zonte de la extensión de derechos civiles,


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Cuando el oficial terminó de atender a unajoven y se preparaba para responder las pre-guntas del investigador que estaba esperan-do en la fila, la señora que sería la siguientetomó asiento adelantándose. El filiador le di-jo que no iba a atenderla. Entonces la señora,medio enojada, se fue, pero volvió menos deun minuto después y le dijo: dice aquel señor,apuntando hacia el escritorio de informacio-nes, que me tiene que atender. Como el inves-tigador dijo al filiador que no tenía problemaen que la atienda, éste aceptó la supuesta or-den, y atendió a la señora que se dirigió acontinuación a la ventanilla de la sección ar-chivo. Ahí fue cuando se realizó la entrevista.En dos oportunidades la señora pidió en tonoelevado de voz que nos apuráramos: “Apúre-se pues, tenemos que ir a trabajar”.

En otras palabras, la calidad del encuentrocon las oficinas públicas, incluyendo eltiempo del trámite, es sensible a la diferen-ciación social entre los ciudadanos. La po-sición social y cultural de los individuos esintroducida por su “capacidad de hablar” ysu “apariencia física”, que son traducidasen las formas de trato que reciben de losfuncionarios públicos y la manera cómoreaccionan, estableciendo jerarquías situa-cionales en las que unos logran una mejorposición (más atención y preferencia) queotros. Algunos se quedan como inferioresmientras otros salen con la percepción deque las cosas marcharon de la mejor ma-nera posible.

Todos los que tramitan la cédula de identidadestán expuestos a experimentar estasprácticas de inequidad, las cuales tambiénreflejan una cultura institucional y las pro-

pias deficiencias del sistema de atenciónpública, aunque unos grupos sociales sonmás vulnerables que otros. Los ejemplosde la baja calidad en la atención se repitenen todos las oficinas de identificación. Laexperiencia de un joven en la ciudad de ElAlto constituye un ejemplo típico:

Este joven tuvo que volver a su casa dos vecesantes de concluir el trámite del carnet deidentidad para su ingreso en la premilitar.Primero le pidieron su libreta escolar. Cum-plido este requerimiento, el funcionario soli-citó la presencia de una persona mayor y eljoven tuvo que ir de nuevo a su casa a traer altío. Una vez llegado a la mesa de filiación conla persona mayor el funcionario no dijo naday empezó a registrarle y tomarle las huellasdigitales y luego le autorizó para que le to-men la fotografía y recoja la contraseña. Eltrámite tardó cuatro horas y al final el jovenestaba muy molesto por haber perdido tantotiempo y tener que volver a su casa dos veces.Él mismo nos explicó que la manera cómouno es tratado depende de cómo la personase presente. El joven no se quejó en ningúnmomento al policía y acató todo. Pero en elmomento de la entrevista indicó: “ahora síme voy a quejar de todo”.

En el conjunto de las oficinas públicas se ob-serva que la investidura de los funciona-rios públicos conlleva la búsqueda de laafirmación de superioridad con relación alos usuarios, independientemente del ori-gen socioeconómico o cultural de la perso-na que asume el rol de funcionario del Es-tado. Una señora, dirigente de una juntade vecinos de Yapacaní, lo expresa así:“ellos porque están en la oficina se creenque son mucho mejores que nosotros y di-cen ‘ya rápido nomás las cosas, porque es-toy para recibir a otras personas’. Hay al-gunos que se creen que por estar en la ofi-cina y ser profesionales y nosotros no, nosomos nada, entonces quieren pasarsecon nosotros”. La memoria de un gestoque ha marcado el sentimiento de inferio-ridad se refiere al uso de ambientador, quesignifica para las personas del campo la

47 Según la Mecovi 2002, el 13% de la población mayor de 18 años nunca obtuvo el carnet de identidad. Esto equivale a 583.000personas adultas que no cuentan con este documento de identificación y, por lo tanto, no tienen la posibilidad de ejercer otrosderechos.

Los funcionarios de identificaciónLa gran mayoría de los funcionarios que trabajan en las ofici-

nas de identificación son varones. Muy pocas mujeres cum-plen labores en estas dependencias. La mayoría de ellos tienerasgos de origen aymara o quechua y aparentan una edad su-perior a los 35 años.


RECUADRO 5.24


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políticos y sociales dentro del orden políti-co vigente; o pueden abarcar demandas deapertura de nuevos canales de interlocu-ción y de participación en los asuntos pú-blicos y la redefinición de los principios deorganización social y política. El análisisque sigue indaga si estamos frente a ciuda-danos que se conciben sólo como sujetospasivos en calidad de beneficiarios o comosujetos activos dispuestos a participar másintensamente en la conducción de losasuntos públicos.

a) Estrategias individuales

Hay un conjunto de estrategias desplegadaspor los individuos para “salir airosos” deltrámite requerido para la obtención de lacédula de identidad. Estas estrategias, ex-presadas en distintas prácticas, se produ-cen en la interacción directa entre perso-nas y funcionarios públicos. En el caso es-tudiado, nos referimos de manera específi-ca a las estrategias empleadas por los ciu-dadanos ante la oficina encargada de laidentificación individual, esto es, la rela-ción de ciudadanos que requieren un car-net y los suboficiales de la Policía Nacionalencargados del trámite. En lo que siguedescribimos estas prácticas a partir de ob-servaciones y testimonios.

El favor y la súplica

¿Qué implicaciones tiene para los conteni-dos de ciudadanía el hecho de que uno ex-perimente un ambiente hostil en las ofici-nas públicas cuando se presenta como in-dividuo sin filiación grupal? Esta preguntanos lleva a indagar cómo los individuos sesienten con relación a sus derechos y dequé modo los ejercen. Es en los encuentroscon las instancias estatales encargadas dela dotación de derechos ciudadanos quelos individuos ponen en práctica actitudesque les permiten obtener el documento deidentificación como ciudadanos bolivia-nos. Encontramos que la súplica es la prin-cipal actitud en las relaciones directas y co-tidianas con las oficinas estatales y no así

las demandas del respeto a sus derechoscomo ciudadanos. Los entrevistados des-criben la centralidad de la táctica de la sú-plica en las interacciones con los funciona-rios en todas las oficinas de identificaciónestudiadas. No hemos encontrado varia-ciones significativas por región, estrato so-cial, género o generacionales:

Hay que hablar con cariño o si no hay querogarnos, de ahí ellos según la cara ven a lagente (oficina de identificación de Cocha-bamba).

Hay que tratarle de lo mejor, necesito urgen-te o por favor esto, es como preguntar pidien-do favor, te entienden de la buena manera(oficina de identificación de Santa Cruz).

Lo más importante es tratar con respeto,más que todo el respeto a los policías, cuan-do uno tiene respeto ayudan, cooperan. Perohe escuchado reñir, eran gente del campo co-mo yo, son del área rural, he visto reñirles, enotras mesas tratan bien, orientan dónde tie-ne que ir, en otras mesas no (oficina de iden-tificación de La Paz).

Hay que tratar con respeto, hay que obede-cer, porque ellos se creen ya como policías.Hay que tener un poco de respeto, eso nomásquieren los policías. Ellos ven cómo tratan alos que hablan bien y a los que no hablan, hu-millan, eso hacen (oficina de identificaciónde Viacha).

No hay que renegar, (sino) hablarles con res-peto (oficina de identificación de Yapacaní).

Hay que ser amables (oficina de identifica-ción de El Alto).

Hay que ir humildemente, porque si uno vacon ganas de imputar algo, le tratan mal, nole atienden bien (oficina de identificaciónde Chimoré).

La súplica refleja la experiencia de vulnerabi-lidad en estos espacios y de discrecionali-dad de trato que reciben las personas porparte de los funcionarios públicos. Por ello,pareciera comprenderse que la aceptaciónde una posición sumisa y la táctica de ro-gar son las únicas alternativas para lograr


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el objetivo de obtener el documento deidentificación. La actitud sumisa de obede-cer, pedir humildemente y suplicar en elejercicio de derechos define la noción deciudadanía individual como desigualdadde facto. En este sentido, encontramosque, al subordinar, el Estado reafirma la su-misión cuando los ciudadanos ejercen in-dividualmente sus derechos.

La sumisión se afirma cuando los indivi-duos “aceptan” en estas situaciones queno sean tratados como iguales y no utili-zan el discurso de derechos para la obten-ción del carnet de identidad. Son interac-ciones en las que los individuos priorizansu condición de beneficiarios y desapare-ce la demanda de inclusión como miem-bros iguales de la comunidad política. Sinembargo, esta aceptación es parcial y nodefine la noción general de ciudadanía.Las demandas de derechos de igualdad yde inclusión como miembros activos enlas decisiones sobre los intereses comu-nes son desplazadas a otros espacios derelación con el Estado y de participaciónen los asuntos públicos.

En los encuentros de los individuos solita-rios con las oficinas de identificación so-bresale la percepción de que la dotaciónde derechos y el servicio público constitu-yen un favor antes que un deber. Esta no-ción, expresada en prácticas, es reforzadapor los propios funcionarios, como se ob-serva en el siguiente diálogo entre una jo-ven y un policía. Mientras la ciudadana re-clama la práctica “vuélvase mañana”, elfuncionario le reta dado que, según él, leestá haciendo un favor y su “rebelión” só-lo le perjudica a ella porque quedará sin eldocumento:

Una joven que había estado esperando para-da en una columna fue abordada por un ofi-cial que le dijo que no encontraban su kár-dex. Le preguntó cuándo fue la última vezque sacó su carnet de identidad y luego aña-dió: “venga esta tarde, va a ir a la oficina abuscar su documento”. Ante ello la joven con-testó, con mucha molestia: “pero trabajo enla tarde, no puedo volver”. El oficial le dijo,

elevando el tono: “yo estoy tratando de ha-cerle un favor, si quiere viene y si no, va a ha-cer fila de nuevo… y se va hacer atender conotro filiador… ¿Cuándo se ha visto que yo leruegue para hacerle un favor?”. Hizo unapausa, miró a la joven, ésta se quedó anona-da y el oficial continuó, mitigando el tono:“venga esta tarde, ¿ya?... Me busca y va a su-bir a buscar su documento”. La joven, resig-nada, aceptó el ofrecimiento y se retiró delambiente (oficina de identificación de Co-chabamba).

GRÁFICO 5.4 ¿Cómo diría ud. que lo atendieron en la Policía Nacional la última vez que fue a realizar un trámite administrativo? (porcentaje ciudadanosque realizaron al menos un trámite en los últimos doce meses)

2%

26%

51%

18%

4%

0% 20% 40% 60%

Muy bien

Bien

Regular

Mal

Muy mal

Fuente: Encuesta de la policía, PNUD (2006).

Frente al Estado. Fuente: Alejandro Loayza.



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La discrecionalidad en el servicio público estan generalizada que los individuos seacostumbran a depender del azar para larealización de los trámites. La mayoría delos entrevistados dicen que hay buenos ymalos funcionarios y que todo depende dela “suerte” de encontrar uno bueno. “Yoconozco policías buenos, pero tambiénhay malos. Pero creo que tratan de cumplir,no digo que sean excelentes, pero creo quecada uno pone su esfuerzo” (oficina deidentificación en La Paz). En general, la ba-ja calidad de los servicios públicos defineparámetros de evaluación de los mismosque no necesariamente responden a la ex-celencia que debería aspirar la población.De hecho, hemos presenciado varias inter-acciones en las que las personas declaransentirse satisfechas dado que lograron sa-lir con el documento.

Las personas que sienten que fueron bienatendidas tienden a interpretar la actituddel funcionario como estrictamente perso-nal, de ayuda, antes que la realización es-tricta de sus funciones. La interpretaciónde las actitudes de los “buenos funciona-rios” como de “colaboración” refleja el altonivel de discrecionalidad del servicio públi-co. Ello se expresa con la frase “de acuerdoa su gusto nos atienden”. Aquí encontra-mos la institución del “favor” y de la “súpli-ca”, en tanto estrategias, como parte cen-tral de las relaciones ordinarias entre la bu-rocracia estatal y los individuos.

La corrupción

La corrupción aparece como otra estrategiapara la obtención del documento de identi-dad y surge en dos variantes principales.La primera se refiere al cobro de tarifas ex-tra aprovechando la desinformación de laspersonas; la segunda, a un pago como re-compensa por un “favor” solicitado por laspersonas. En ambas situaciones la ilegali-dad del cobro de dinero, que va directa-mente al bolsillo de los funcionarios, es loque define el acto de corrupción.

La primera modalidad se asienta en la desin-formación de la población que eventual-

Los avisos en las paredesEn la oficina de identificación de La Paz

existen múltiples carteles, anuncios e indica-ciones, en general, dispersos e inconexosAvisos en las paredes, en las ventanas, en to-dos los pisos. A pesar de su número, es difí-cil saber cuán útiles son, sobre todo, si se to-

ma en cuenta que algunos de ellos o están enlugares poco accesibles u otros solo son vi-sibles a la salida del edificio, es decir, cuandoel uno ya ha terminado su trámite y sin la ayu-da de estas señalizaciones.

Entre algunos de los títulos de los afichesencontramos:

Los carteles se superponen en escaso or-den por lo que se constituyen en verdaderodesafío seguirlos, si es que pretenden real-mente ser indicadores para sus visitantes.

Tan confusa como su colocación es la propiainformación que adentro contienen. Copia-mos uno de estos carteles que pretende se-ñalar al usuario como renovar su carnet:

RECUADRO 5.25 GRÁFICO 5.5 Consideraciones sobre la corrupción en los trámites realizados en dependencias policiales (porcentaje sobre el total)

28%

47%

26%

0% 20% 40% 60%

Es posible desarrollar cualquiertrámite con la PN sin necesidad de

realizar ningún pago irregular o coima

En ciertos casos es necesario hacerpagos irregulares o coimas para

agilizar los trámites en la PN

Hacer pagos irregulares o coimases común para realizar cualquier

trámite en la PN

Fuente: Encuesta de la Polícía Nacional, PNUD (2006).

GRÁFICO 5.6 La última vez que realizó un trámite en la Policía Nacional, ¿necesitó efectuar algún pago ilegal? (porcentaje que realizó un trámite en último año)

Sí30%

No70%

Fuente: Encuesta de la Policía Nacional, PNUD (2006).

mente se entera de que está realizando unpago excesivo. Veamos el caso de una jo-ven de aproximadamente veinte años queestaba realizando el trámite en la oficinade identificación de La Paz:

Conversando con una señora que también re-cogía su documento, la joven dijo que pagócasi 50 bolivianos y se sorprendió cuando laseñora le dijo que ella había pagado 17Bs.Ella contó que era la primera vez que obteníael documento y que había pagado en total 47:Bs. 17 correspondían a los valores y 30 a unatarifa que el filiador que la atendió le habíaexplicado pero que ella no entendió bien (12bolivianos por cada una de las dos firmas dela parte posterior del carnet y seis bolivianosen reconocimiento por el trabajo que el filia-dor había realizado).

¿Qué pasos debo seguir para renovar C.I.?1. Dirigirse a inicio de trámite2. Obtener la ficha de canje y dirigirse

a la mesa asignada

6. Recojo de C.I. con la contraseña 1er. Piso

7. Ya tengo mi C.I. ahora puedo identificarmey ejercer mi ser

Para sacar carnet de identidad nuevoPara menores de 7 años1. Presencia física del interesado2. Certificado de nacimiento3. Por seguridad debe estar acompañado por

uno de los padres o apoderado legalPara mayores de 18 años1. Presencia física del interesado2. Certificado de nacimiento3. Para introducir datos complementarios:…

Ya no se puede leer porque está tapadopor los muebles en desuso. Parece quetambién hay información sobre datos yrequisitos para la renovación.

3. En caso de documentosobservados pasar asección investigación

4. Compra de valores. 1er.Piso. Banco

5. Toma de foto con ordenobtenida de la mesa defiliación

Fuente: Elaboración propia

INICIO DE TRÁMITEQUE PASOS DEBO SEGUIR

PARA RENOVAR MI C.I.

SI REHUSO SOBORNO, RECIBO MI SALARIO Y LA SATISFACCIÓN MORAL DE

NO SER CORRUPTO

OJO: NO ENSUCIE LA PARED

CORRUPCIÓN ES UN ACTO QUE VIOLA LASNORMAS LEGALES, UTILIZANDO EL

PODER DE LA AUTORIDAD PARA BENEFICIO PROPIO Y DE TERCEROS

GABINETE FOTOGRÁFICO


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Se observó, por ejemplo, cómo en la ofici-na de identificación de la ciudad de Cocha-bamba, luego de que se cierra la puerta deingreso principal y el reloj se aproxima a lascinco de la tarde, los filiadores empiezan a“armar” ahí mismo los carnets, mientras al-gunos usuarios esperan la entrega de susdocumentos. Se pudo escuchar cuando unoficial le preguntaba a un filiador: “¿Qué hapasado, no estás recaudando?”.

En algunos casos son las personas quienesproponen el intercambio, como se expresacon claridad en el caso de una señora queal momento de iniciar el trámite entabló elcontacto con el filiador preguntando: “¿Se-ñor, me puede ayudar?”, y luego le acercódiez bolivianos para que el oficial aceptara.La señora, que acompañaba a su hija, pagó17 bolivianos por los valores, pero añadióun boliviano en el escritorio de canje y ledio diez más al funcionario para que el trá-mite saliera esa misma mañana.

La salida individual del trato diferenciado yparticular se sobrepone a la demanda de laaplicación de normas para todas las perso-nas por igual. Esta práctica, de hecho, re-fleja la demanda de privilegio y la falta derespeto por las otras personas, como secomprueba en la siguiente situación ocu-rrida en la oficina de identificación en laciudad de Cochabamba:

Después de varios acercamientos de la seño-ra y la hija para preguntar si el documento yaestaba listo, volvieron a buscar al oficial, elcual ya no estaba en su asiento. Otra vez, co-mo sucede en La Paz y Santa Cruz, se había“esfumado” y la fila de usuarios iba crecien-do, aunque no tanto, porque alguna gente queesperaba a este filiador decidió finalmente di-rigirse a otro escritorio y continuar su trámi-te con otro funcionario. Al cabo de media ho-ra en que la señora estuvo parada frente almostrador del filiador, esperando a que ésteregresara, el funcionario volvió a su lugar.Cuando estaba a punto de entregarle el carnetse percató de que había otra señora junto a la“principal interesada”. Entonces, tratando deesconder bajo la manga el carnet que llevabaen la mano derecha y llevando ésta hacia la

espalda, le dijo en tono enérgico y con ciertodisgusto, apuntando con la mano izquierda:“Siéntese señora, la voy a llamar”. A conti-nuación se acercó la señora que pagó paraobtener el carnet esa mañana y el filiador lehizo la entrega de la cédula, tratando de ha-cerlo de la forma más sigilosa posible, esto es,casi tomando la mano de la señora, para queno se note que le entregaba el documento.

Como se describe en la situación anterior, laentrega anticipada del carnet a la señoraque pagó la cuota extra requirió del filiadorausentarse de su mesa y retrasar la aten-ción a los otros usuarios. Este tipo de situa-ción no es comprendida como moralmen-te condenable para el usuario que solicitóel trato diferenciado y no produce efectosen él de vergüenza, incomodidad o males-tar, aunque sí de parte del funcionario queintentó entregar el documento de la formamás discreta posible.

El privilegio

Las expectativas de un trato privilegiado sonjustificadas de varias maneras. Por una par-te están las relaciones personales con lasautoridades y funcionarios. Se espera quelos contactos personales sustituyan los pro-cedimientos y las reglas aplicables paraaquellos que no cuentan con “muñeca”. Porotra, aparece la expectativa de que la reali-zación de un “favor” por parte del usuariole libere del cumplimiento de los procedi-mientos válidos para los otros. Éste es el ca-so de un joven en Achacachi: “No me hanquerido atender bien los policías. He hechouna propagandita en la radio para que ven-gan los hermanos al programa de carneti-zación con la condición de que yo renovaríasin hacer la cola, no ha sido así”.

También está la idea de que la pertenencia ala corporación de las fuerzas del orden jus-tifica un trato diferenciado. Observamos,por ejemplo, cómo un joven se vistió consu uniforme para la tramitación del carnetcon la convicción de que ello le favoreceríacon una atención diferenciada. El padreque le acompañaba expresó así la expecta-


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La desinformación facilita el cobro adicionalde tarifas. Un joven de unos treinta añoscontó que el oficial de la División de Inves-tigaciones le había dicho que si no tenía Li-breta de Servicio Militar, tenía que pagaruna multa de Bs. 25. El joven explicó queno entendía bien los requisitos que necesi-taba, en parte por las abreviaciones pre-sentes en la sección de los “Requisitos pa-ra mayores de 25 años”, y en parte porquecomo no hay ninguna aclaración de los ca-sos específicos, se puede llegar a pensarque se debe presentar todos los certifica-dos descritos, incluyendo los de matrimo-nio, divorcio o viudez, sin haber estado ca-sado, divorciado o haber enviudado, segúnsea el caso. Ante esa situación, el joven se-guía confundido sobre si debía presentarlos certificados de divorcio y viudez.

La segunda variante de la corrupción se rea-liza con la complicidad de las personas.Aquí el individuo sabe que está pagandouna tarifa extra a cambio de un trato prefe-rencial. Esta modalidad es comprendidacomo un “favor” o “ayuda” que el funcio-nario le está brindando. La relación se esta-blece como un pedido de ayuda y con la ac-titud de ruego, seguida de la justificacióndel pedido y la oferta de dinero para el tra-to diferenciado. Esta práctica, con algunasacentuaciones, está presente en el conjun-to de oficinas estudiadas:

Los policías nos ayudan y hay que dar unoscuantos pesos para poder sacar rápido, hayque dar unos treinta, cuarenta pesos y unahora nos hace tardar, depende de la “muñeca”(oficina de identificación de Cochabamba).

Hay que rogar para que salga rápido, hay quedar también dinero, es lo que manda, de ahípagamos y rápido nos atienden (oficina deidentificación de La Paz).

Si no das ni un peso, ni nada, te dicen: maña-na a las cuatro volvé. Eso es gasto y comida, aveces desde lejos vienen, desde Mizque vie-nen, y se gasta en alojamiento, cuesta. Algu-nos vienen de lejos, pagan y al rato se van(oficina de identificación de Cochabamba).

El grado de institucionalización de esta prác-tica refleja, en parte, una demanda de lapoblación por un trámite expedito y la en-trega del documento el mismo día. Ade-más de las diferentes razones para la pre-mura del documento, como el cobro de uncheque o el trámite de un pasaporte paraun viaje urgente, están también los gastosextra que las personas que no viven en laciudad tienen que realizar para recoger eldocumento al día siguiente. Si el costo de latarifa extra es menor que los gastos de alo-jamiento y alimentación para permaneceren la ciudad un día más, las personas pre-fieren pagar a un policía por el “favor”.

Don Cecilio había asistido ese día a la oficinade identificación en la ciudad de Cochabam-ba para sacar el carnet y el filiador que le ha-bía tocado había aceptado entregarle el do-cumento el mismo día. Lo haría a las 17:30,una hora y media después de que se cerrabala cortina de metal de la puerta de ingresoprincipal. El señor contó que pagó treinta bo-livianos al filiador, además de los 17 bolivia-nos de los valores, para obtener el carnet deidentidad en el día. Este “trato” le conveníamucho, porque sino habría tenido que reali-zar otros viaje, al día siguiente, desde la loca-lidad de Sacaba.

El cobro extra para la entrega de la cédula deidentidad en el mismo día parece haberseconvertido en una práctica ya ritualizada.

GRÁFICO 5.7 ¿Cúal fue el monto aproximado del pago que tuvo que realizar? (porcentaje ciudadanos que realizaron un pago ilegal la última vez que se apersonaron a dependencias policiales)

33%Hasta 25 Bolivianos

43%Entre 25 y 50 Bs

24%Más de 50 Bs.

Fuente: Encuesta de la Policía Nacional, PNUD (2006).


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en los encuentros entre individuos y el Es-tado la prioridad se vuelca hacia la maneracómo son tratados como beneficiarios,desapareciendo la demanda de inclusiónactiva como miembros de la comunidadpolítica. Sin embargo, los mismos indivi-duos indican que la “aceptación de la ine-quidad” en estas oficinas públicas no im-plica el abandono de la demanda por másinclusión y participación. La comprensiónde las diversas realidades de ciudadaníapermite a los actores sociales definir cuá-les son los espacios desde donde reclamaninclusión en igualdad de condiciones.

Ahora bien, ¿qué otras esferas de participa-ción y de vínculo con el Estado son recono-cidas por los ciudadanos? Muchos de los en-trevistados en las oficinas de identificaciónapuntan a los sindicatos, comunidades, jun-tas escolares y juntas de vecinos, entre otrasorganizaciones de base, como los espaciosdesde donde “ejercen voz” y se relacionancon el Estado. Cuando indagamos cuáleseran las organizaciones más importantesen su vida cotidiana, la mayoría señaló la re-levancia de las juntas vecinales, los sindica-tos, las comunidades y las juntas escolares.En segundo lugar están el gobierno munici-pal y el comité de vigilancia. Y algunos con-sultados mencionaron la Iglesia, el comitécívico, los clubes de madres y la prefectura.Veamos algunos testimonios sobre la pre-sencia de estas organizaciones en la vidacotidiana de las personas.

Un señor de treinta años, de Asunta, provin-cia Sud Yungas, cuenta: “en mi localidad, lasOTB son las organizaciones más importan-tes, estamos juntos coadyuvando, dialogan-do, si no fuera por ellas (organizaciones te-rritoriales de base) estaríamos desampara-dos, como cualquier ciudadano boliviano enel área rural. Las OTB nos ofrecen ayuda anosotros que cultivamos, siempre nos velandía y noche. Sin nuestras autoridades esta-ríamos como ovejas sin dueño (oficina deidentificación de La Paz).

Nosotros… hacemos marchas, manifesta-ciones, con eso nos defendemos, hacemos las

leyes, hacemos anular a los presidentes, losbotamos nosotros, qué cosa no hacemos,porque si no hacemos nada, nos dicen haganesto, esto, esto, y lo que quieren hacen allá, elgobierno central, y estamos calificando todoesto (oficina de identificación de Chimoré).

La junta de vecinos es la mejor, a mí me haayudado, yo tenía problemas de asalto de micasa, todos mis documentos me han robado,los primeros que me han ayudado han sidoellos, después ha venido la Policía y me handicho vamos a investigar y no han hecho na-da, se han olvidado. Por eso lo principal hasido que los vecinos me han ayudado (oficinade identificación de Quillacollo).

Las organizaciones más reconocidas son lasjuntas vecinales, siempre tienen que estartrabajando con ellas porque sin ellas no sepuede hacer nada (oficina de identificaciónde Yapacaní).

Los entrevistados provenientes de las zonasmás alejadas de las capitales de departa-mento muestran que la organización co-munitaria reemplaza o complementa alEstado. Cuando indagamos sobre la de-manda de la presencia de policías en la lo-calidad o barrio en que viven, muchos indi-caron que no necesitan tanto a la Policíaporque hay dirigentes, pero que cuantomás se acercan a las ciudades y cuantomás grandes son éstas, más se necesita a laPolicía para mantener el orden y la seguri-dad cotidiana.

Los eventos extraordinarios de las moviliza-ciones masivas son parte de las activida-des de las organizaciones de base. El “po-der” experimentado en estas situacionesde acción refuerza el sentimiento de que lapertenencia a colectividades es lo que lespermite sentirse igualados frente al Esta-do. En un grupo focal en Achacachi, un se-ñor explicó en aymara: “con las moviliza-ciones nosotros nos hemos hecho respe-tar, los hemos enfrentado aunque no sepa-mos hablar castellano, pero con nuestrapropia voz nos hemos hecho respetar”. ¿Aqué voz se refiere este señor? Al aymaracomo la voz que estaba presente durante


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tiva de la preferencia: “A los jóvenes de-bían darles preferencia, mi hijo está en elcuartel, está bajo bandera, incluso debíaser gratuito para ellos”. Sin embargo, estaestrategia no resultó como ellos espera-ban. Cuando se aproximaron a un policíapara que le ayude, el funcionario le solicitódinero dejando en evidencia que sólo asípodía agilizar el trámite y le dijo: “Nada esgratis…, ya ni los pajaritos cantan poramor”. El joven soldado tuvo que darle cin-cuenta bolivianos al margen del costo realdel carnet de identidad.

El tercer actor

La intervención de un tercer actor como in-termediario entre los ciudadanos y el Esta-do es una alternativa tanto en los trámitesde identificación personal (certificado denacimiento y cédula de identidad) comode identificación colectiva (personería jurí-dica). Los principales actores en esta inter-mediación son las organizaciones no gu-bernamentales que trabajan en coordina-ción con oficinas públicas. Nos referimos aprogramas de certificación y carnetizaciónimplementados por la Corte Nacional Elec-toral y la Policía Nacional en coordinacióncon organizaciones no gubernamentales yorganizaciones de base. En el caso de laspersonerías jurídicas, están las organiza-ciones no gubernamentales y los comitésde vigilancia.

La evaluación de estos programas por losusuarios es muy positiva dado que, segúnellos, propician orientación y asesoría, fa-cilitando los trámites para amplios secto-res de la sociedad. También mencionanque los funcionarios de estas organizacio-nes no gubernamentales los tratan mejoren comparación con los funcionarios pú-blicos. Sin embargo, todo indica que estosprogramas no tienen efectos sobre lasprácticas institucionalizadas en las ofici-nas públicas.

Sentimientos de ciudadanía y significados de derechos

Con base en el análisis de las prácticas y es-trategias observadas en las oficinas deidentificación, es posible proponer que lasexperiencias ordinarias de los ciudada-nos, cuando están solos frente al Estado,suelen ser negativas en el sentido de queimplican una situación de vulnerabilidad yde inferioridad. Están a merced de la suer-te, de encontrar un funcionario bueno quecolabore y brinde ayuda. En tal situación,la vía más segura y expedita para lograr eltrámite es el ritual de la súplica en sus di-ferentes combinaciones para lograr el fa-vor del funcionario. En algunos casos tam-bién se despliegan otras tácticas de afir-mación de la superioridad de su estatussocial para frenar el impulso de inferiori-zación impuesto por parte de los funcio-narios. Más todavía: el vestuario, la formade hablar, los conocimientos personales yotros cuidados son mencionados comomuy importantes para lograr una mejorcalidad en la atención.

Ahora bien, ¿qué implicaciones tiene el usode estrategias como la súplica, la coima yel privilegio antes que el discurso de dere-chos en situaciones concretas en el ejerci-cio de la ciudadanía? La consecuencia esque los derechos, en la práctica, se con-vierten en particularismo, favoritismo ytrato diferenciado. Lo que más cuenta enlas relaciones ordinarias con el Estado, almenos en la obtención de los documentosde identidad, es el posicionamiento situa-cional de privilegio en la jerarquía social.

En ese marco, surge la tentación de generali-zar una explicación de la ciudadanía en Bo-livia a partir del análisis de esta experien-cia. Ello podría conducir a la conclusión deque el contenido pasivo de la ciudadaníapredomina en relación con el derecho departicipar en los asuntos públicos y de in-fluir en las políticas públicas48. De hecho,

48 Ésta es precisamente la interpretación de Salman (2004) con base en un análisis sobre las experiencias de ciudadanía en Chile,Ecuador y Bolivia. El autor propone que “el derecho a voz, el derecho a ser elegido, a participar en procesos deliberativossobre políticas públicas, es menos una preocupación que el derecho de tener algo”. Predominaría el “contenido pasivo deciudadanía”. Según este autor, ciudadanía hace referencia más a cómo uno es tratado, a las actitudes de las personas, que alas estructuras sociales y la legislación. Esto se traduce en el “énfasis en ser beneficiario más que miembro de institucionessociales y en los cuerpos políticos” (traducción propia).



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las movilizaciones, pero también a los me-dios para hacerse escuchar: presencia ma-siva en las calles, la voz profunda de sus re-presentantes, el control de las vías y la pa-ralización de las actividades cotidianas. Pa-ra muchos entrevistados, la importanciade las movilizaciones se equipara al voto,siendo este último un derecho políticoejercido individualmente.

b) Las estrategias colectivas

La experiencia individual en el trámite de lacédula de identidad contrasta sustancial-mente con la experiencia colectiva de laobtención de la personería jurídica. La di-ferencia se produce en la medida en quelas interacciones con el Estado se estructu-ran desde el posicionamiento de actoresque cuentan con otros “recursos” paraigualarse frente a los funcionarios públi-cos, estableciendo así otro tipo de relación.Aquí los actores sociales ya no son perso-nas aisladas frente a policías. La identidadde representantes de colectividades que sepresentan en grupos de más de tres perso-nas y que pueden contar con la presión co-lectiva de los otros miembros de la organi-zación redefine las condiciones de la inte-racción, así como el grado en que se sien-ten sujetos que pueden plantear reclamosfrente al Estado.

Sin embargo, como ocurre en las oficinas deidentificación individual, también en la ob-tención de la personería jurídica se obser-van prácticas institucionales que desigua-lan. Según los dirigentes entrevistados, lacapacidad de hablar, la familiaridad con elmundo de la burocracia estatal, las relacio-nes personales con las autoridades y fun-cionarios y las filiaciones o afinidades polí-ticas condicionan el trato que reciben porparte del interlocutor estatal.

En las relaciones con los funcionarios públi-cos, los representantes de las organizacio-nes cuentan con un abanico más ampliode recursos para demandar y ejercer dere-chos, los cuales se estructuran en cuatrovías de acción a modo de estrategias. Enorden de importancia son las siguientes:a) el uso del discurso de derechos en com-binación con el empoderamiento del gru-po respaldado por la amenaza de conflictoabierto, b) la activación de privilegios porla pertenencia al partido político oficial o através de conocimientos personales, c) lacombinación de las dos prácticas anterio-res, esto es, el reclamo de privilegio con elempoderamiento y d) la corrupción encombinación con cualquier de las anterio-res. La coima se justifica como la única sa-lida cuando el proceso “se tranca”.

El discurso de derechos

Si en la tramitación del carnet de identidad,como vimos, la súplica es la estrategia cen-tral y el discurso de derechos desaparececomo forma de abordar a los funcionariospúblicos, en la tramitación de la personeríajurídica la súplica y el favor se subordinana las estrategia de empoderamiento delgrupo y del privilegio, las cuales vienenacompañadas del discurso de derechos.

Según dirigentes que tramitaban la persone-ría jurídica en noviembre de 2005, es muyimportante conocer los derechos y los pro-cedimientos para que éstos se efectivicen.Es generalizado el discurso de que “cuandouno conoce, hay que discutir”. Según ellos,“hay que saber hablar, conversar, entendermás que todo”. Aquí la argumentación es

Una oficina de tramitación de personería jurídicaLos trámites de personería jurídica de sin-

dicatos y asociaciones de trabajadores, asícomo de fundaciones y organizaciones nogubernamentales y asociaciones socialesson realizados en el Ministerio de Trabajo.Los trámites de personería jurídica de Orga-nizaciones Territoriales de Base, en tanto,son competencia de las alcaldías municipa-les y de las prefecturas departamentales.Observemos la oficina del Ministerio de Tra-bajo en la ciudad de La Paz.

La institución, ubicada en una zona céntri-ca y congestionada, consiste en una cons-trucción de tres pisos que cubre una terceraparte de la cuadra (las otras dos terceras par-tes corresponden al Banco Central). El edifi-cio presenta un rostro más bien limpio y mo-derno que contrasta con los inmuebles cir-cundantes que parecen portadores de airesde decadencia. Su reciente refacción fue im-prescindible luego de que en febrero de 2003–tras el trágico enfrentamiento entre policíasy militares– una turba enardecida destrozarael interior del edificio, quemando muebles yparte de la infraestructura.

Al cruzar la puerta principal del edificio apa-rece una caseta de informaciones y a conti-nuación un mostrador dividido en ocho venta-nillas. En frente hay otro mostrador de aten-ción situado en un ambiente lleno de papelesdonde se entregan formularios trimestrales.Este pequeño espacio está saturado de letre-ros que describen los requisitos para distintostrámites: 1) Reconocimiento de directivas sin-dicales, 2) Otorgación de Personería Jurídica,3) Registro de empleadores y 4) Requisitospara la presentación trimestral de planillas desueldos y salarios y accidentes de trabajo.

Detrás de las ventanillas, que reflejan laimagen nueva y moderna de la burocracia,aparecen alrededor de una docena de cubí-culos de madera en los que hay dos funcio-narios por cada uno. Los “técnicos” queatienden cuentan con escritorios y, en algúncaso, máquinas de escribir y sillas para los

usuarios. Algunos cubículos están separa-dos de los contiguos por “paredes móviles”recorridas una y otra vez para pasar a los es-pacios de lado.

En uno de los ambientes, la Dirección deAsuntos Sindicales, existe sólo una compu-tadora en manos de la secretaria del director.Los otros cuatro funcionarios realizan sus ta-reas con máquinas de escribir. En la oficinade la Dirección Jurídica, en cambio, hay tresescritorios, todos con computadoras, sillaspara los funcionarios, iluminación con tubosfluorescentes y un sillón para los usuarios enespera. Los policías que controlan el ingresotienen a su disposición un escritorio metáli-co y una silla, desde donde realizan sus acti-vidades. El ambiente se completa con unacaja de madera con separaciones para colo-car los carnets de las personas que visitan lainstitución.

Todos los funcionarios utilizan ropa formal.En el caso de los varones, portan camisa,corbata y pantalones de tela; las mujeres,por su parte, llevan, por lo general, trajes detela y blusas.


RECUADRO 5.26

El laberinto estatal, oficina del Ministerio de Trabajo. Fuente: Alejandro Loayza.

Reunión del Consejo Nacional de Ayllus y Markas del Qullasuyu (CONAMAQ). Fuente: La Razón.



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que hacer es que la persona que está ocu-pando un cargo público no se agarre delcargo, que no sea una persona que vaya ahacer daño”.

Empoderamiento del grupo

Cuando las estrategias de la amistad y/o delapoyo político no funcionan, se acciona lapráctica de presión por parte de todos losmiembros de la asociación. Como bien losintetiza un dirigente vecinal de Chimoré:“hay dos cosas estratégicas que los diri-gentes tienen que manejar: la amistad yla presión”. La experiencia de un dirigen-te vecinal de Yapacaní muestra cómo secombina ambas estrategias: “primero he-mos recurrido al hecho de que somos dela agrupación ciudadana en función degobierno, pero en caso de que no noscumplan, entonces vamos con los veci-nos”. Así, siempre está presente la alter-nativa de que “cuando no nos escuchan,vamos al despacho, salimos en marcha”.La movilización es una vía muy importan-te de relación con el Estado para ampliossectores sociales. Un dirigente vecinal dela ciudad de El Alto lo plantea en estos tér-minos: “con nuestras movilizaciones ha-cemos respetar nuestros derechos. Practi-camos la vida orgánica, mediante movili-zaciones conseguimos logros”. Otro diri-gente de la ciudad de Santa Cruz amplía:“hemos visto que las movilizaciones y laspresiones las tenemos que realizar, de locontrario no seremos escuchados y losvecinos saben que solamente presionan-do vamos a conseguir que nos escuchenlas autoridades”.

Es generalizada la comprensión de que el re-clamo de un trato equitativo e igualitario seviabiliza cuando es planteado por un grupoorganizado. Así lo expresa un dirigente ve-cinal de la ciudad de La Paz: “la mejor ma-nera es ir en forma colectiva, no individual.De una zona, juntamente con los dirigen-tes, miembros de la Federación de Juntasde Vecinos, para decirles: bueno, el tratotiene que ser justo, equitativo, para todosigual. La mejor manera es eso, la presión.

No nos escuchan, no nos dan una respues-ta, empezamos ya a advertirles de que no-sotros vamos a presionar”.

La posición más horizontal y la sensación deinclusión en la interacción directa con elEstado se fundamentan en el apoyo delgrupo inmediato y de toda la estructura or-gánica que engloba la asociación. La solici-tud de apoyo a las organizaciones superio-res como las federaciones, centrales o con-federaciones es muy valorada en las rela-ciones ordinarias con el Estado. A solicitudde una organización, un dirigente del de-partamento de Santa Cruz se presentó pa-ra apoyarles: “nos conocen las autorida-des, la presencia nuestra es santo remedio,tengo que intervenir como dirigente de-partamental sobre el tema de la entrega depersonería jurídica”. Otro dirigente de unajunta vecinal de La Paz reitera la expectati-va de apoyo de la organización matiz: “laFejuve (Federación de Juntas Vecinales) tie-ne que participar cuando no hay una res-puesta favorable”.

La corrupción y la influencia

El uso de la coima es claramente consideradocomo una alternativa para los dirigentes afin de avanzar en el trámite. La expresiónde esta opción es contundente: “cuando setranca en alguna de las instancias, hay quecoimear”. Estas estrategias de corrupción,la gestión de relaciones personales para laformación de privilegios y el empodera-miento del grupo no son exclusivas de losgrupos subalternos. Se trata de prácticasque fueron y son también desplegadas porgrupos que gozan de posiciones económi-cas, sociales y políticas privilegiadas en lasociedad boliviana. Aunque el presente tra-bajo se ha centrado en las relaciones entrelas organizaciones de los actores que ocu-pan posiciones subalternas en la sociedad,otros estudios, como el Informe Temáticodel PNUD: La economía más allá del gas(2005), enfatizan las relaciones entre las or-ganizaciones de empresarios y el Estado.

En el mencionado Informe se analiza cómoen la historia reciente del país la búsqueda

central para la realización del trámite. Seconstruye con la demanda de derechos (“sisabes tus derechos y obligaciones hay másrespeto por las personas”) y con otro tipode actitud (“no hay que ser humilde, tími-do, tener miedo, hay que plantear obser-vaciones con seguridad, hay que hablaraunque mal hablado, explicar bien, hacer-se entender, exigir hasta conseguir”). Lasdemandas de respeto y atención para lasolución de problemas son justificadasporque “contribuimos con nuestros im-puestos para que se sostenga el Estado”.

Relaciones personales y filiación política

La actitud de ruego surge como una manerade entablar empatía y buena predisposi-ción con los funcionarios, sin embargo, es-ta actitud no es una estrategia en sí misma.Se la concibe como una entrada que, de noresultar, da lugar a otras vías consideradasmás efectivas, como los contactos perso-nales, la influencia por las afinidades polí-ticas y la presión del grupo. Como planteaun dirigente vecinal de El Alto: “primerohay que hablar, pedimos que nos atiendan,y luego hablamos con el alcalde”. El cono-cimiento personal de las autoridades (con-cejales y funcionarios de la alcaldía y de laprefectura) es señalado como central parael éxito del trámite. Muchos entrevistadosexpresan que “más que todo hay que teneramistad, conocimientos, así se logra”. Y undirigente de una junta vecinal de la ciudadde Chimoré relata: “hay que buscar un pa-drino, te doy esto y tú me das esto. Laamistad hace mucho, pero si no resulta, te-nemos que presionar”.

La experiencia de muchos dirigentes es que“todo depende de si uno tiene relaciónbuena con las personas de la alcaldía o delpartido en función de gobierno”. Más toda-vía: sostienen que “el proceso fue a travésde amigos, de influencia, de tener conoci-mientos y amistades de su propio entor-no”. Estos vínculos pueden ser de orden

personal (“yo conocía al doctor de la pre-fectura que es de Yapacaní”) o de ordenpolítico (“uno tiene privilegios por su colorpolítico”).

El hecho de pertenecer al mismo partido polí-tico o agrupación ciudadana que está enfunción de gobierno permite una “coordi-nación directa con el alcalde”. Lo que sebusca es el trato privilegiado con base en elapoyo político en lugar de la demanda porderechos como ciudadanos. Los dirigentesde Yapacaní lo explican así: “como somosde la Federación que está con la alcaldía, notuvimos problemas”49; mientras que quie-nes no están en situación privilegiada de-nuncian la discriminación en el trato: “si noperteneces al partido político del momentono te escuchan, te sientes perjudicado”.

Para los que representan a un grupo, el senti-miento de estar en una posición más hori-zontal con los funcionarios es muy claro.Así lo expresa el testimonio de un dirigentevecinal de la ciudad de Yapacaní: “como di-rigente tiene uno la potestad de relacionar-se con los funcionarios casi de igual a igual.Ellos como autoridad están para servir a lasociedad. Si incumplen, me voy enojado,les digo que voy a la prensa. Hay que tenercarácter. Por otro lado, yo como dirigentetengo que estar de acuerdo con los requisi-tos”. En los actores sociales hay, pues, unasensación de que son menos vulnerables altrato que desiguala: “a mí no me hacen dis-tinción, será porque también voy a la Fede-ración o porque siempre vamos en comi-sión con un grupo de personas”.

Un elemento importante en la construcciónde la percepción de una relación entreiguales se refiere a la porosidad de las fron-teras entre ser dirigente y ser funcionario,lo cual se construye con prácticas de clien-telismo y prebenda. Como explica un diri-gente de Yapacaní: “los dirigentes vecina-les, todos nos conocemos porque hoy díaestamos como dirigente vecinal, mañanaalgún amigo nos mete a trabajar a un cargopúblico y esto da vueltas, gira. Entoncespor eso yo le digo: aquí, lo que tenemos

49 La situación de Yapacaní, en el departamento de Santa Cruz, es muy interesante debido a que el gobierno local actual es unaagrupación ciudadana formada por organizaciones sociales como la Federación de Colonizadores y la Federación de JuntasVecinales.


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Hay que parar fuerte”. El sentimiento “deno ser humilde” y más bien “pararse fuer-te” se viabiliza por la posibilidad de hacer-se presente como grupo en las oficinas pú-blicas. Son profundas las implicaciones deestas percepciones para el contenido deciudadanía: no es por la calidad de mi per-sona como individuo que logro ejercer misderechos, es como fuerza numérica queadquiero peso y valía frente a las autorida-des y funcionarios públicos.

En síntesis, el estudio realizado en torno a laciudadanía en Bolivia a partir de los en-cuentros directos con el Estado encontródiscontinuidades, principalmente en lossentimientos de los actores cuando ejer-cen derechos como individuos y cuando lohacen como miembros de colectividades.En la dimensión individual, el sentimientodominante es de des-empoderamiento enla relación ordinaria con los investidos porla autoridad estatal. En la dimensión colec-tiva, en cambio, se genera la percepción demás igualdad ante los funcionarios públi-cos. La diferencia más importante está enel posicionamiento como beneficiario pa-sivo que “sufre” la experiencia del trámiteversus el de actor con voz, con capacidadde reclamo frente a ineficiencias, no cum-plimiento de las normas e inequidades ins-titucionalizadas. En la dinámica colectivase constata la formación de la autopercep-ción de miembros plenos de la comunidadpolítica nacional con derechos a reclamarderechos.

Pero hay también continuidades en las prác-ticas de favoritismo y particularismo entreel ejercicio individual y colectivo de dere-chos. Si bien el discurso de “todos somosbolivianos y tenemos derecho a que laatención sea por igual” es utilizado en lasinteracciones cotidianas entre los sujetoscolectivos y las burocracias estatales, en lapráctica los primeros buscan la atenciónprivilegiada y el logro de los intereses par-ticulares de la asociación. Las expectativassobre derechos son claramente de benefi-cio para sí mismos o para su organización.El resultado es que en ambas dimensiones–individual y colectiva– se pierde la de-

manda concreta del respeto general de losderechos para todos los ciudadanos y la in-clusión equitativa de todos los bolivianos.El discurso de derechos se vuelve funcio-nal a la situación a la vez que las prácticasconcretas no respetan el principio de laigualdad de todos frente al Estado. En estesentido, el privilegio se impone como prin-cipio ordenador de los encuentros ordina-rios tanto de individuos como de colectivi-dades con la burocracia pública.

Hasta aquí la exposición respecto a la ciuda-danía en Bolivia desde una mirada socioló-gica del Estado en su relación directa conindividuos y con actores colectivos. Para fi-nalizar este Capítulo del Informe plantea-remos en lo que sigue algunas conclusio-nes a modo de síntesis de nuestros plante-amientos centrales.

Conclusiones

El estudio del presente Capítulo partió dela premisa de que los caminos del de-sarrollo son múltiples y que ningún mo-delo de organización social y política esuniversalmente válido. Por ello, no po-demos hablar de ciudadanía en abstrac-to sin referencia a estructuras sociales ypolíticas específicas. En contraposicióna las sociedades europeas y norteameri-canas, la experiencia boliviana se caracte-riza por modalidades diversas de cons-trucción ciudadana que no pasan única-mente por la individuación de las identi-dades sociales y el debilitamiento de la in-termediación de solidaridades corporati-vas en la formación de las comunidadespolíticas nacionales. En ese marco se pro-pone una discusión crítica sobre el con-cepto (en singular) de ciudadanía a la luzde la especificidad boliviana. Tanto ennuestra historia larga como de los últimos20 años se observa la consolidación deinstancias colectivas de demanda y ejerci-cio de derechos a la par del ejercicio indi-vidual de ciudadanía.

Ciudadanía, en nuestra lectura, se refiere arelaciones continuamente negociadasentre sujetos sociales y las diferentes


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de ayuda estatal por parte de los empresa-rios organizados en asociaciones fue unapráctica recurrente y formó parte de lacultura empresarial predominante en Bo-livia. Para una parte importante del em-presariado, la gestión de los contactos einfluencias fue uno de los principales me-dios para garantizar seguridad y oportuni-dades de inversión. A través de relacionespersonales y la capacidad de influencia delas organizaciones empresariales sobrelos gobiernos de turno, se intercambianfavores económicos y políticos que pue-den consistir en la transferencia directa deriquezas y en la provisión de posicioneseconómicas. Este tipo de sistema fue de-nominado “capitalismo de camarilla”: unsistema sujeto a reglas, pero no reglas uni-versales, sino elaboradas concertadamen-te por y para la camarilla.

Otros trabajos resaltan las inequidades en laformación de reglas y derechos en la esfe-ra económica con la exclusión de ampliossectores sociales de los procesos de formu-lación de políticas económicas. Wanderley(2005) analiza cómo un grupo reducido deactores económicos logró controlar, por unlargo período, los espacios de formulaciónde políticas económicas y el goce de los de-rechos legalmente garantizados por el Es-tado. Según la autora, esta historia muestrala formación de dos grupos de emprende-dores. Por un lado están los ciudadanoseconómicos “de primera categoría” quegozaron del reconocimiento como sociosdel Estado en la generación de riqueza y lapromoción del desarrollo económico delpaís. Son actores que debido a este recono-cimiento tuvieron mayores oportunidadesde participación en los procesos de deci-sión, además de contar con más garantíasy certidumbres para asumir riesgos en susactividades económicas. Estos forman ungrupo selecto de “grandes empresarios”.

Paralelamente se mantuvieron amplios sec-tores sociales como ciudadanos económi-

cos “de segunda categoría”, cuyo rol prin-cipal estuvo centrado en la generación desus medios de supervivencia sin la interfe-rencia en el “carril serio” del desarrolloeconómico nacional. Estos actores estu-vieron formados por los trabajadores porcuenta propia, los dueños de negocios dereducido tamaño, productores, artesanosy campesinos. No se los reconoció comoactores económicos con los cuales el Esta-do debería consultar y deliberar las políti-cas económicas. Su condición marginal alos centros de decisión de política econó-mica limitó los mecanismos de generaciónde mínimas garantías sobre las reglas ofi-ciales del juego económico y les impuso unambiente de mayor incertidumbre micro-económica para asumir riesgos50.

Sentimientos de ciudadanía y significados de derechos

¿Cuáles son los sentimientos con relación alos derechos que se desprenden de estasrelaciones con las instancias públicas? Encontraposición al sentimiento de vulnera-bilidad y de inferioridad de la experienciaindividual con relación a la cédula de iden-tidad, encontramos que los representantesde asociaciones que tramitan personeríajurídica tienen más bien una sensación de“capacidad” y “de contar con más dere-chos” frente a los funcionarios públicos.

Un ejemplo del mencionado contraste es larespuesta brindada por una dirigente veci-nal de la ciudad de El Alto a las prácticas de“dar vueltas” y “de no solucionar los pro-blemas”. “Me dieron vueltas y vueltascuando estaban por sacar el POA –cuentala entrevistada–; entonces les dije: éstequé se ha creído, me va a atender o qué vapasar, mañana voy a venir con toda mi ba-se y va a ser otra cosa. Entonces se asustóy me atendió. A veces hay que moverse,hay que asustar a ratos, cuando uno es hu-milde y no dice nada, se hacen la burla.

50 Wanderley (2005) explica que la segmentación económica durante el siglo XX estuvo construida con otros clivajes quehistóricamente han caracterizado a la sociedad boliviana. Los agentes privados del desarrollo son “los empresarios”, que formanel rostro blanco, moderno y próspero de Bolivia; en tanto que “los productores y artesanos” representan el rostro cholo, indio,tradicional y pobre. Estas distancias socioeconómicas y étnico-culturales, expresadas en categorías distintas de identificacióndel otro, fueron importantes en la formación de sectores económicos que no lograron avanzar hacia articulaciones sociales,políticas y económicas propiciadoras de dinámicas virtuosas en beneficio de las mayorías sociales del país.


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tas de los individuos con el Estado. La es-trategia de la súplica refleja la experien-cia de vulnerabilidad y discrecionalidaddel trato y convierte los derechos en par-ticularismo. Los individuos desarrollan es-trategias para su relación con los funciona-rios públicos para lidiar con las realidadesde poder e inequidades institucionaliza-das. ¿Qué implicaciones tiene el uso de lasúplica, así como de la coima y del privile-gio, antes que el discurso de derechos parael ejercicio de la ciudadanía? Los derechosen la práctica se convierten en particularis-mo, favoritismo y trato diferenciado. Estarealidad podría conducir a la conclusión deque el contenido pasivo de la ciudadaníapredomina en relación al derecho de parti-cipar en los asuntos públicos y de influir enlas políticas. Sin embargo, los mismos indi-viduos indican que la “aceptación de la in-equidad” en estas oficinas no implica elabandono de la demanda por más inclu-sión y participación. Los individuos deci-den cuáles son las interfaces entre el Esta-do y la sociedad donde “ejercen voz” y re-claman inclusión en igualdad de condicio-nes. Las interfaces elegidas son aquellas enlas que se presentan como miembros decolectivos como los sindicatos, comunida-des, juntas escolares y juntas vecinales.

La cuarta novedad tiene relación con el do-ble efecto de las prácticas estatales sobrelas vivencias de ciudadanía. El Estado haempoderado a actores colectivos y des-empoderado a actores individuales. Losmiembros de organizaciones establecenrelaciones con las autoridades y funciona-rios públicos muy diferentes de las que ex-perimentan los individuos que se presen-tan sin filiaciones sociales. Mientras en latramitación del carnet de identidad la sú-plica es la estrategia central y el discursode derechos desaparece como forma deabordar a los funcionarios públicos, en latramitación de la personería jurídica la sú-plica se subordina a la estrategia de la pre-sión del grupo o de los conocimientos per-sonales y afinidades políticas, las cualesvienen acompañadas del discurso de dere-chos. ¿Cuáles son los significados de ciuda-

danía que se desprenden de estas relacio-nes con las instancias públicas? En contra-posición al sentimiento de vulnerabilidady de inferioridad de la experiencia comociudadano-individuo, encontramos a losrepresentantes de las asociaciones consentimientos de “capacidad” y “de contarcon más derechos” frente a los funciona-rios públicos. Las implicaciones de estaspercepciones para el contenido de ciuda-danía son muy profundas: no es por la ca-lidad de mi persona como individuo quesoy tratado como ciudadano portador dederechos. Es como colectivo que adquieropeso y valor frente a las autoridades y fun-cionarios públicos.

La quinta novedad del capítulo se refiere alas prácticas políticas en las diferentesinterfaces entre la sociedad y el Estado.Al mismo tiempo que ciertas relacionessociedad-Estado limitan el ejercicio deciudadanía y actualizan viejas prácticasde favoritismo, otras consolidan espa-cios de deliberación y participación polí-tica. Por un lado están las relaciones quese fundan sobre la búsqueda del privilegioy el logro de intereses particulares de laasociación, de la familia o del individuo;por otro lado, en tanto, está la apertura deespacios institucionalizados de negocia-ción y contestación sobre asuntos comu-nes. En estos últimos espacios se van for-mando criterios compartidos sobre la legi-timidad de las diferentes modalidades deejercicio y demanda de derechos y, conse-cuentemente, de las obligaciones comu-nes que implican la condición de ciudada-nía. Aquí se abre la posibilidad de superarlos espacios en que dominan las deman-das bilaterales con el Estado que no fun-dan una base común para la disputa porderechos y recursos públicos.

La visibilización de las experiencias localesdonde la aceptación de la autoridad legaldel Estado es parte de un proceso de nego-ciación cuyo resultado es sentido comoconquista política y refuerzo de identidadpermite reconocer los avances de la socie-dad y del Estado bolivianos en la construc-ción de comunidades ciudadanas plurales


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instancias que forman el Estado. Coti-dianamente padres de familia, grupos detrabajadores, organizaciones vecinales,comités cívicos, comunidades indíge-nas, asociaciones campesinas, entre tan-tos otros actores sociales, negocian tantoel cumplimiento de derechos jurídica-mente garantizados por el Estado comola inclusión de nuevos derechos sociales,políticos, civiles y colectivos. Este capítu-lo analizó cómo los bolivianos y bolivianasse comprenden a sí mismos como ciuda-danos y las maneras en que ejercen y de-mandan derechos en sus encuentros conla burocracia estatal. Se optó por investigarla interacción entre los ciudadanos y lasoficinas estatales responsables de otorgarlos documentos de identidad civil, especí-ficamente el carnet de identidad y la perso-nería jurídica. Estos espacios revelaronuna interesante ventana para explorar laintersección entre los derechos y deberesinscritos formalmente en los documentosoficiales y el ejercicio concreto de estos de-rechos. ¿Qué novedades emergen de esteestudio? ¿Qué aprendemos sobre la rela-ción entre las prácticas estatales y las expe-riencias plurales de ciudadanía?

La primera novedad se refiere a la impor-tancia de la legalidad y, de manera espe-cífica, de los documentos de identifica-ción como símbolos de ciudadanía en lasociedad boliviana. Pese a que los docu-mentos oficiales nunca constituyeron unalimitante para demandar y ejercer dere-chos, la legalidad, materializada en docu-mentos de identificación, es muy valoraday representa conquistas de ciudadanía. Pa-ra la población boliviana, el carnet de iden-tidad es el documento que no sólo otorgamembresía formal a la comunidad políticanacional y faculta derechos concretos a in-dividuos, sino también simboliza la condi-ción individual de ciudadanía. La mismaimportancia se otorga a la personería jurí-dica: es un documento que al reconocerformalmente a las organizaciones socialescomo interlocutores legítimos del Estado ysujetos de derechos, simboliza la condi-ción colectiva de ciudadanía.

La segunda novedad se refiere al rol del Es-tado en la construcción de la experienciacotidiana de ciudadanía. Encontramosque al subordinar, el Estado bolivianodesiguala. En los encuentros con las bu-rocracias públicas encargadas de la dota-ción de los documentos que formalmen-te igualan, se observa el efecto concretode desigualar. El principio normativo deuna burocracia estatal como un espacio li-bre de discriminación en el cual las perso-nas, independientemente de su posiciónsocial, se sienten respetadas en su condi-ción de miembros iguales de la comunidadpolítica nacional no es una realidad en elEstado boliviano. Existen prácticas con-cretas que provocan vivencias de inferiori-dad o de superioridad, pero no de igual-dad. Las personas procedentes del área ru-ral, que no están bien vestidas, que no sa-ben expresarse bien en castellano, que nosaben leer e interpretar las informacionesexpuestas en los avisos (también en caste-llano), que no conocen los ambientes bu-rocráticos y que no cuentan con “amigos oconocidos” en estas oficinas son las queenfrentan más problemas como la falta derespeto y colaboración para tramitar susdocumentos. Estas personas se sientenmenos iguales y con menos derechos ensus encuentros con las oficinas públicas.

La manera como las personas son tratadasen sus encuentros con representantes delEstado es sentida como el nivel de igual-dad que de hecho tienen en la sociedad yfrente al Estado. Por ello, la calidad de laatención pública es un tema central de ciu-dadanía. Las interacciones directas y coti-dianas entre los ciudadanos y funcionariospúblicos son tan importantes como la rela-ción jurídica entre las personas elegibles yel Estado-nación. Es en las vivencias en es-pacios públicos donde se hacen efectivos(o no) un conjunto de derechos y obligacio-nes, los cuales definen los sentidos de in-clusión y exclusión en comunidades políti-cas y, entre ellas, la nación.

La tercera novedad de este capítulo se re-fiere a los significados de ciudadanía quese desprenden de las relaciones concre-


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que comparten una base institucional y va-lores comunes. Aunque muchas organiza-ciones ya ejercen funciones estatales, almismo tiempo reclaman y negocian coti-dianamente el reconocimiento de jure deestos espacios relativos de autonomía paragestionar esferas de la vida cotidiana desus comunidades. Paralelamente está elreclamo por más presencia estatal en otrasdimensiones del ordenamiento social.

La identificación de las diversas interfa-ces entre Estado y sociedad nos permitealejarnos de la idea del Estado como “al-go” que existe previamente a sus prácti-cas y discursos. También nos ayuda aabandonar la idea del Estado como unnúcleo racional que se va debilitando odesarticulando a lo largo del territorio yde las clases y grupos sociales menos fa-vorecidos. Esta nueva mirada nos lleva a

comprender que un Estado fuerte, homo-géneo y abarcador de todo el territorio na-cional no es necesariamente la soluciónpara superar los límites del ejercicio ciu-dadano. Los retos en términos de políticaspúblicas y de gestión administrativa estánen la construcción institucional que cierrelas brechas entre derechos de jure y dere-chos de facto, la profundización de prácti-cas en las oficinas públicas que promue-van la habilitación de personas que sesientan y actúen como ciudadanos ple-nos, la definición de políticas que generencontextos de participación y deliberación,y el reconocimiento estatal de normas einstituciones que ordenan la convivenciasocial democrática en espacios públicosdiversos pero en el marco de un pacto so-cial representado en la Constitución Políti-ca del Estado.

Un Estado parael sentido común

Salir del laberinto

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n la introducción a este Informenos propusimos tres objetivos.Primero, desmontar imaginariospolarizantes sobre el Estado y lasociedad. Esto no implica obviar

las tensiones irresueltas ni desconocer elconflicto como fuente de cambio social ypolítico. Significa más bien mapear losimaginarios existentes y contrastarlos conla realidad del Estado y de la sociedad boli-vianos. Resumimos los resultados de la in-vestigación en este capítulo final. Segun-do, nos propusimos redescribir el Estado enfunción de una mirada multidisciplinariaautocrítica, utilizando registros históricos,fiscales, etnográficos y sociológicos. La re-descripción del Estado supone construirun vocabulario analítico “hecho en Boli-via”, sensible a las particularidades y a lacomplejidad de la propia sociedad bolivia-na. En el primer capítulo analizamos frag-mentos de cinco vocabularios sobre el Es-tado –contractualistas, weberianos, mar-xistas, postcoloniales e institucionalistas–y encontramos que cada uno de ellos re-quiere ser deconstruido, adaptado y “na-cionalizado” para hacer sentido históricoen Bolivia. En este Capítulo presentamosdoce tesis sobre el Estado que resumen es-te esfuerzo analítico. Tercero, nos propusi-mos salir del laberinto de tensiones irre-sueltas planteando algunas líneas normati-vas en torno al sentido común de la propiasociedad boliviana. Nuestra intención noes ocultar las diferencias, ni minimizar lapolarización actual, sino dibujar los contor-nos de este sentido común emergente queune al 70% de la población boliviana entorno a temas tan diversos como las aspira-ciones colectivas e individuales, la econo-mía, la política y la interculturalidad.

Nuestras conclusiones articulan una concep-ción crítica y autocrítica del desarrollo ins-pirada en los trabajos académicos deAmartya Sen y Mahbub ul Haq.1 El paradig-ma de desarrollo humano nació en unaconfrontación polémica con el paradigmaneoliberal de los años setenta y ochenta y

representa una línea de pensamiento críti-co frente al “pensamiento único” y las“ideas de moda”.2 El desarrollo humano to-ma en serio las decisiones autónomas deindividuos y comunidades –fines en sí deldesarrollo– y no medios para otros fines–“crecimiento económico”, “desarrollo” o“revolución”–. El enfoque de desarrollohumano adoptó desde sus inicios la posi-ción normativa que sostiene que el espaciopara las decisiones autónomas de indivi-duos y comunidades no puede darse deba-jo de ciertos niveles de bienestar, igualdady libertad.3 Por ello, no puede haber un pa-radigma de desarrollo humano que justifi-que o mantenga el status quo. Esta es la po-sición normativa asumida por este Infor-me, que construye un vocabulario para en-tender y promover el cambio social, eco-nómico y político en Bolivia.

6.1 Doce tesis sobre “el estado del Estado”

a) Sobre lo que es

1 El Estado boliviano no es un Estado “falli-do” ni “inconcluso”. Tampoco es un Esta-do “fuerte” ni “homogéneo”. El Estadorealmente existente está en continuoproceso de construcción y refleja la com-plejidad de la propia sociedad boliviana.

El vocabulario de la coyuntura simplifica, ho-mogeneiza y polariza. Para algunos, el Es-tado boliviano es débil y se encuentra “alborde de la quiebra institucional”. Paraotros, el nuevo Estado no sólo es estable si-no que “es soberano, post-colonial y post-neoliberal”. Ninguno de los dos vocabula-rios refleja la compleja realidad del Estadoboliviano. El Estado boliviano se construyóde manera fragmentada, discontinua y he-terogénea a lo largo de la historia colonial yrepublicana. La extensión territorial de suautoridad legal y burocrática es accidenta-da y refleja procesos continuos y largos denegociación de legitimidad, autoridad ysoberanía. Estas características –fragmen-

1 Ver Sakiko Fukuda-Parr y A.K. Shiva Kumar (2005).2 Ver los trabajos de Richard Jolly (2002), Amartya Sen (1989) y Mahbub ul-Haq (1995) en Fukuda-Parr y Kumar (2003). 3 Ver al respecto las reflexiones planteadas por Amartya Sen (1980 y 1999).

E


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nes sociales, locales e indígenas rige el par-ticularismo o valores y prácticas de lo públi-co.

El particularismo deriva en construccionespolíticas al servicio del más fuerte, del he-gemónico y de los equilibrios de poderexistentes. Los vehículos más comunesdel particularismo son el clientelismo, elpatrimonialismo y el autoritarismo. Esparte de la práctica habitual de actores so-ciales y políticos y es por eso difícil detransformar. Lo público es lo inverso delparticularismo, y es esquivo. Lo público seconstruye entre diferentes, plurales y he-terogéneos. El motivo de esta construc-ción es precisamente la pugna sobre el ti-po de autoridad, legitimidad y soberaníaestatales. Lo público no se proclama enmomentos de paz, ni se impone en mo-mentos de conflicto. Se ejerce en el en-cuentro entre diferentes –aliados y adver-sarios–. Excluye la idea del “enemigo”, alque se aplasta y se margina. Por ello, nopuede haber enemigos en lo público, co-mo hay libertades en dictadura.

3 El Estado “con huecos” boliviano tuvocapacidad de adaptarse a balances depoder existentes –identidades locales,regionales, sociales y étnicas– pero noha logrado construir un espacio públicocomún de autoridad, legitimidad y sobe-ranía estatal. Por ello, subsiste un arrai-gado pluralismo institucional.

En nuestra investigación observamos que laausencia de una esfera pública común –unnúcleo intercultural de construcción de au-toridad, legitimidad y soberanía– no es ac-cidental. El Estado “con huecos” fue alta-mente adaptativo a balances de poderexistentes, pero poco efectivo en construiruna institucionalidad única con respecto aorganizaciones sociales, regionales y loca-les. Por ello, encontramos a lo largo de lossiglos XIX y XX ejemplos de cómo el pro-pio Estado buscó un abanico de arreglosinstitucionales que daban poder y cualida-des semi-estatales a organizaciones socia-les, indígenas, regionales y locales.

La proliferación de instituciones paralelas yduales no fue una disfunción estatal pasa-

jera, ni un mal de coyuntura. Es un atribu-to estructural de la estatalidad boliviana.Los métodos de paralelismo institucionalson conocidos: poderes duales en esferasde autogobierno, poderes de cogestióncon respecto a funciones del Estado, pode-res clientelares que reproducen la segmen-tación de la sociedad en función de caudi-llos y caciques locales y poderes de auto-gestión en esferas limitadas de justicia oregulación de derechos de propiedad. Noes que el Estado boliviano abdique de supretensión de ejercicio de autoridad legal.Más bien, instrumentaliza un abanico deinstituciones paralelas que hace más efec-tivo el ejercicio de autoridad indirecta. Éstees, sin duda, uno de los hilos colonialesmás visibles en la actualidad.

La otra cara del pluralismo institucional esque el Estado boliviano genera amplias es-feras de facto de ejercicio de autonomía gu-bernamental regional e indígena. El reco-nocimiento de jure de estas cualidades au-tonómicas, descentralizadas y participati-vas es vital para poder avanzar en la cons-trucción de una autoridad estatal adecua-da a las demandas de las regiones, los pue-blos y comunidades indígenas y los gobier-nos locales. No es que la descentralizaciónsea una panacea para el desarrollo; consti-


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tación, discontinuidad y heterogeneidad–son estructurales porque reflejan una so-ciedad que es estructuralmente plural, he-terogénea y cambiante.

Entendido así, el “problema” del Estado noradica en estar “inconcluso” con respectoa algún ideal normativo inalcanzable. Eldesafío es, más bien, construir un Estadoque acompañe el ritmo, diversidad y plura-lismo del cambio social. La forma acciden-tada del Estado boliviano se explica por unproceso histórico de negociaciones entreelites débiles y organizaciones regionales oindígenas fuertes. Sus “ausencias” en cier-tos lugares del territorio y su “presencia”con respecto a ciertas dimensiones de laestatalidad son el resultado de un Estadoque no impone una sola manera de ejercerautoridad, de asentar soberanía o de cons-truir legitimidad, sino que negocia. Porello, la historia del siglo XX boliviano, a di-ferencia de muchas otras sociedades mul-ticulturales de América Latina, África yAsia, no es una historia de guerra civil ogran violencia social. La memoria históricasugiere que el Estado no impuso una ma-nera única de construir estatalidad porquelas alianzas sociales y políticas que admi-nistraron el poder estatal no fueron mono-líticas, ni estables, ni fuertes en los siglosXIX y XX.

Por ello, constituye un error la tentación dever el Estado boliviano como una malaadaptación de modas institucionales (unadeficiente copia de instituciones liberal-de-mócratas, social-demócratas o comunita-ristas). El Estado boliviano comparte conmuchos otros países de la región una matriz“nacional-popular”, un marco de construc-ción de autoridad, soberanía y legitimidadque se sustenta en alianzas cambiantes depoder que cruzan la sociedad. Sobre estamatriz se montan legados coloniales y post-coloniales de resistencia y acomodación ala autoridad constituida. Ni los vocabulariospolarizantes (el Estado“neoliberal”, “colo-nial”, “centralista”, “monocultural”) ni lospesimistas (el Estado “no existe”, está “au-sente”, es “aparente”) hacen justicia al Esta-do boliviano realmente existente.

2 El Estado boliviano se asemeja a un Esta-do “con huecos” por la accidentada ex-tensión territorial de su autoridad legal yburocrática. En los “huecos” se negociala autoridad legal estatal con organiza-ciones sociales, indígenas, locales y re-gionales.

La construcción parcial, fragmentada y con-tingente de la autoridad estatal bolivianahace que comunidades y pueblos indíge-nas, ONG, juntas vecinales, cooperacióninternacional, iglesias, sindicatos y terrate-nientes gocen de “cualidades” semi-estata-les. Muchas organizaciones asumen fun-ciones y atribuciones tradicionalmente re-servadas para el Estado nacional. En algu-nos casos, estas organizaciones desempe-ñan funciones de regulación de la propie-dad y uso de la tierra y recursos naturales;en otros casos, ejercen justicia o el uso dela fuerza; y en casos extremos –en las re-giones fronterizas del país– asumen tam-bién funciones de soberanía nacional conrespecto a países vecinos. En el imaginariopopular, los “huecos del Estado” se asocianfrecuentemente con la ausencia de la buro-cracia estatal –lugares donde el Estado sepresenta con escuelas y cuarteles–. En eldebate académico, en cambio, se tiende aasociar los “huecos del Estado” con la ma-nera en la cual se construye autoridad le-gal, legitimidad y soberanía estatal.

Para algunos, los “huecos” son lugares de au-sencia legal que deben ser llenados con ins-tituciones liberal-demócratas. Para otros,los “huecos” son lugares donde florecen co-munidades y pueblos autónomos, que seautogobiernan y auto-legislan al margendel Estado nacional. Para nosotros, los“huecos” no son, a priori, ni ausencia nipresencia estatal. Son relaciones socialesheterogéneas que muestran el grado de ne-gociación descentralizada que ya existe enel ejercicio de la autoridad legal y la sobera-nía del Estado boliviano. Lo que está en jue-go, por tanto, no es “llenar los huecos” conestatalidad moderna, ni celebrar los huecosque presumiblemente “ya están llenos”con prácticas pre-republicanas y pre-colo-niales, sino evaluar si entre las organizacio-

Caquingora, antigua capital de Pacajes. Fuente: La Paz en su cuarto Centenario, 1948.


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que debe jugar una estrategia de alianzasmúltiples para trascender la dependenciaestructural que nace de una economíaafincada en recursos naturales de poco va-lor agregado. Este período histórico pon-drá a prueba este círculo vicioso de largadata.

También debe ser matizado el “centralismo”estatal. Si bien el 75% del gasto corrientees asignado por el gobierno central, el 51%de la inversión pública es asignada a nivelsubnacional –prefecturas, municipios yentidades desconcentradas–. Sin embar-go, hoy el departamento con mayor presu-puesto recibe $us 316 per cápita en asigna-ciones fiscales, cifra nueve veces mayorque la del departamento de menor presu-puesto per cápita ($us 36). El reto futuro gi-ra en torno a la construcción de un procesode descentralización solidario y redistribu-tivo. Existen los recursos para construir unpiso mínimo de infraestructura y serviciospúblicos comunes a todos los ciudadanosbolivianos. Estimamos que si el procesodescentralizador no modifica la fórmulaactual de distribución de recursos fiscalesla brecha en el Índice de Desarrollo Huma-no (IDH) entre los departamentos extre-mos, el año 2020, divergirá en más de 0,2puntos, que equivalen a 16 años menos deesperanza de vida, seis años menos de es-colaridad y la mitad de los ingresos per cá-pita. El Estado boliviano requiere encon-trar una salida a los patrones pendularesde “debilidad”, “dependencia” y “centra-lismo” de los últimos cincuenta años.4

5 El fortalecimiento del Estado bolivianono significa la simple extensión funcio-nal y territorial de la autoridad legal yburocrática. Implica, más bien, cons-truir un Estado que refleje el pluralismoestructural de la sociedad. Gran parte deesta tarea no discurre dentro del Estadosino entre el Estado y una sociedad yeconomía de base ancha y una democra-cia ampliada.

La debilidad del Estado boliviano no está ex-clusivamente dentro del Estado. Gran partedel problema se da en los intersticios entreel Estado y la sociedad. Por ello, una estra-tegia sostenible de fortalecimiento estataldebe transformar las relaciones entre am-bos. De hecho, esto ya sucede en el mundoreal, de manera fragmentada y dispersa.Cuatro procesos de cambio ya están trans-formando la debilidad del Estado en el lar-go plazo.

Primero, emerge una economía de base an-cha, en la que florece la diversificación pro-ductiva más allá del gas y la minería. Estoimplica miles de nuevos productores quepueden generar decenas de miles de nue-vos empleos con mayor valor agregado enel tiempo. También significa la ampliaciónde la base tributaria de centenas a millonesde nuevos contribuyentes.

Segundo, se observa un gradual reconoci-miento de jure de lo que ya sucede de factoen la autonomización de gobiernos depar-tamentales e indígenas en el país. La des-centralización autonómica puede acercarlas necesidades de la gente a sus autorida-des locales y regionales, para así construirautoridad legal, legitimidad y soberanía es-tatal más fuertes. El reto es construirlas demanera intercultural, con esferas comunesy diferenciadas de convivencia democráti-ca, gestión legítima y eficaz de los asuntospúblicos y amplia participación ciudada-na. A lo largo del siglo XX, la apuesta mo-dernizadora pasó este reto por alto; tene-mos una nueva oportunidad de construiruna estatalidad plural y común.

Tercero, se observa un proceso de movilidadsocial parcial que promueve nuevas elitessociales y políticas en el país. Y, sin embar-go, Bolivia es una de las sociedades másdesiguales de la región más desigual delmundo. El ingreso promedio del 10% másrico es 15 veces mayor al ingreso prome-dio del 10% más pobre.5 La desigualdadsocial y económica es de vieja data, una


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tuye, más bien, un instrumento que insti-tucionaliza el pluralismo estructural de lapropia sociedad boliviana.

Este proceso no está exento de problemas.Uno de ellos es que el patrón accidentadode construcción estatal consagra la prolife-ración de esferas públicas diferenciadas–lugares donde se construye legitimidad,autoridad y soberanía estatal de manera di-ferenciada–. Todos conocemos ejemplosparticulares de “usos y costumbres” de sin-dicatos campesinos, ayllus o federacionesde vecinos que no son compatibles entre sí.Resuelven problemas “internos” de la co-munidad, pueblo o vecindad, pero tienenenormes problemas para resolver proble-mas “entre” comunidades, pueblos y vecin-dades plurales. El costo de no tender puen-tes es alto. Cuando estos espacios pugnanpor recursos escasos o por el reconoci-miento del Estado se siente la ausencia deuna base común para la solución de conflic-tos. Por ello la pugna faccional hegemónicaes continua en la historia republicana.

El segundo problema es que los procesos po-líticos de negociación intergubernamentalhan consagrado profundas desigualdadesen la distribución del gasto e ingreso esta-tales que, de continuar, multiplicarán labrecha entre los departamentos y munici-pios más pobres y ricos del país. El paso dela coexistencia entre desiguales a la cons-trucción de una comunidad de ciudadanos–una comunidad de iguales– es el paso deuna concepción multicultural de ciudada-nía a una intercultural. No será suficientecambiar la palabra “multicultural” por “in-tercultural”, sino confrontar el dilema de laigualdad de manera más exhaustiva. Sinigualdad no puede existir una comunidadde ciudadanos.

4 El Estado “con huecos” pone en cuestiónla “debilidad”, “dependencia” y “centra-lismo” del Estado boliviano. Elites políti-cas débiles, organizaciones sociales fuer-tes y una dependencia estructural de re-cursos naturales primarios dieron formaaccidentada al actual Estado boliviano.

El Estado boliviano ha sido frecuentementecaracterizado como “débil”, “dependien-

te” y “centralista”. Estas caracterizacionesdeben ser matizadas a la luz de la historiaheterogénea de construcción estatal. La“debilidad” del Estado fue motivo de cam-bio pendular en los últimos cincuenta años.El Estado boliviano ha tenido momentos dedebilidad y momentos de fortaleza. Ambosestán directamente conectados a su capaci-dad de acumulación fiscal en momentos deauge de los precios y mercados de materiasprimas. Hoy, el gasto del sector público re-presenta el 31% del PIB y contribuye con el29% del empleo asalariado del país. En tér-minos comparativos, con respecto al tama-ño de su economía, la participación estatalen la economía se asemeja al promedio la-tinoamericano. Sin embargo, la debilidadreal del Estado se mide por su dependenciade una base fiscal estrecha (1.524 contribu-yentes contabilizan el 56,2% de todos losimpuestos que pagan las empresas), que asu vez se sustenta en una economía de ba-se estrecha (el 50% de las exportacionesdepende de los hidrocarburos). El débil Es-tado boliviano gasta el 74% del gasto públi-co total en servicios públicos (26%), educa-ción (22%), defensa (14%) y pensiones(12%).

La base económica estrecha es la causa ulte-rior de la “dependencia” externa bolivia-na. La población boliviana representa el0,14% de la población mundial. Aporta-mos el 0,02% del PIB mundial, todas nues-tras exportaciones significan el 0,02% delas exportaciones mundiales y somos reci-pientes del 1,3% de la ayuda extranjeraoficial del mundo. La coyuntura actualpondrá a prueba este patrón de dependen-cia. Los ingresos fiscales del gas ($us 1.634millones) son ocho veces mayores al valortotal de las donaciones internacionales es-te año (alrededor de $us 202 millones). Seabren posibilidades de integración regio-nal, de inserción comercial y de reducciónde la dependencia de la ayuda externa,que se sustentan sobre los recursos del gasnatural, pero que requieren de su transfor-mación en una economía de muchos sec-tores y muchos actores productivos. Boli-via es, objetivamente, un país pequeño

4 Las fuentes de información consultadas para esta sección fueron: i) para datos nacionales, la Unidad de Programación Fiscal(UPF), la Unidad de Análisis de Política Económica (UDAPE), el Instituto Nacional de Estadísticas (INE) y el Banco Central deBolivia (BCB); ii) para datos comparativos a nivel internacional se consultaron bases de datos del Fondo de Población de lasNaciones Unidas (UNFPA), el Banco Mundial (BM) y la Organización Mundial de Comercio (OMC). Las estimaciones del Índicede Desarrollo Humano y sus componentes han sido realizadas sobre la base de proyecciones propias.

5 Ver UDAPE (2006b).


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discurso de derechos. “Vulnerabilidad” e“inferioridad” son los sentimientos domi-nantes de la experiencia del ciudadano-in-dividuo. “Fortaleza” e “igualdad” son lossentimientos dominantes de los represen-tantes de las organizaciones y asociacio-nes frente a los funcionarios públicos.

Estas vivencias y sentimientos tienen conse-cuencias sobre el significado de ciudada-nía: no es por la calidad de mi persona co-mo individuo que soy tratado como un ciu-dadano portador de derechos. Es como co-lectivo que adquiero peso y valor frente alas autoridades y funcionarios públicos. Enotras palabras, en la dinámica individualsurgen ciudadanos que se conciben comobeneficiarios sin voz, sin capacidad de re-clamo frente a ineficiencias, el no cumpli-miento de normas y las inequidades insti-tucionalizadas. En la dinámica colectiva deinteracción se constata la formación de laautopercepción de miembros plenos de lacomunidad política nacional con derechoa reclamar derechos.

La coexistencia de ciudadanía individual ycolectiva es un dato de la realidad bolivia-na. Existe una larga historia de construc-ción de derechos sociales y políticos basa-dos en la demanda colectiva de derechos.Los derechos colectivos no son una disfun-ción en sí de la democracia. Al mismotiempo, no todas las acciones y prácticasde demanda de derecho colectivo son de-mocráticas, justas o virtuosas. La primacíade un tipo de ciudadanía sobre otra es ma-teria de un falso debate. El Estado bolivia-no requiere reconocer los mecanismos in-dividuales y colectivos de ciudadanía, sindesconocer su historia de construcción he-terogénea.

8 Las expectativas sobre el Estado bolivia-no son cada vez más altas. Ya no es sufi-ciente “construir un camino”, el caminodebe ser intercultural, participativo,transparente, eficiente y comunitario.

Al contrario del imaginario que sostiene queel Estado no hace nada o hace muy poco,encontramos un Estado que intenta hacermucho con los pocos recursos de que dis-pone. En los últimos treinta años, las ex-

pectativas sobre lo que debe hacer el Esta-do son cada vez más altas y, con ello, secomplejizan los criterios para otorgar cre-dibilidad a sus acciones. Se exige muchode la gestión de política pública: eficiencia,eficacia, transparencia, participación so-cial, contenidos y procesos interculturalesen entramados gubernamentales descen-tralizados.

Es un hecho que la consistencia técnica ymás y mejores resultados tienen que pasarpor procesos de negociación, concertacióny aceptación por parte de múltiples acto-res, dentro y fuera del Estado, para queconcurran y apoyen desde sus áreas decompetencia a la consecución de las políti-cas. Frente a espacios socio-territoriales ypolíticos heterogéneos y fuertemente orga-nizados, es necesario que la gestión de po-líticas públicas se adapte continuamente adinámicas políticas locales y a característi-cas socioculturales diversas. La descentrali-zación participativa de la gestión de políti-cas públicas es el camino para alcanzar le-gítimamente los objetivos cada vez máscomplejos de la gestión de política pública.


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herencia de relaciones sociales asimétri-cas y de explotación de la propia era colo-nial. Conviven hoy viejas y nuevas des-igualdades que producen “techos de vi-drio” para la movilidad social boliviana.Estas desigualdades requieren de accionesdiferenciadas y efectivas para tener impac-to. No es suficiente contar con cuantiososrecursos fiscales para reducir la exclusión yla desigualdad social.

Cuarto, emergen nuevas oportunidades parauna inserción internacional activa del Esta-do boliviano en la región y el mundo. Estosignifica aprovechar nuevas ventanas co-merciales, de integración y de cooperacióninternacional, sin desconocer las limitacio-nes de tamaño y relevancia económica enel escenario internacional. La mejor opor-tunidad de construir una inserción interna-cional activa es impulsar una agenda lati-noamericana de integración y comercioconjuntos. El mejor instrumento que posi-bilita una inserción activa es el potencialde la economía del gas natural en el cora-zón de América Latina.

b) Sobre lo que hace

6 Las prácticas cotidianas del Estado re-producen mucho de la estratificación so-cial y cultural de la sociedad boliviana.Al subordinar, el Estado desiguala. Susprácticas diarias son más fuertes que susintenciones abstractas.

Se habla mucho de las debilidades de gestióndel Estado boliviano. Pero antes de tocarlos temas de gestión debemos abordar losproblemas previos a la gestión –los supues-tos del trato entre gobernantes y goberna-dos–. La subordinación al orden estatal endemocracia supone que la ciudadanía es lafuente y justificación de la pretensión demando y autoridad que invocan el Estado yel gobierno. Se espera que los ciudadanos yciudadanas reciban un trato igualitario delsistema jurídico y que sean tratados conrespeto y consideración por las burocraciasestatales. El principio normativo de una bu-rocracia como espacio libre de discrimina-ción no es una realidad en el Estado bolivia-

no. Existen prácticas burocráticas que pro-vocan vivencias de inferioridad o de supe-rioridad, pero no de igualdad.

Las personas procedentes del área rural, quetienen vestimenta diferente, que no sabenexpresarse bien en castellano, que no sa-ben leer e interpretar la información de lostrámites, que no conocen los ambientesburocráticos y que no cuentan con conoci-dos en estas oficinas son las que experi-mentan más frecuentemente la falta derespeto y consideración. Son ellas las quese sienten más discriminadas, menosiguales y con menos derechos en sus en-cuentros cotidianos con el Estado.

La manera cómo son tratadas las personasen sus encuentros con representantes delEstado es sentida como el nivel de igual-dad que de hecho tienen en la sociedad yfrente al Estado. Por ello, la calidad de laatención pública es un tema central de ciu-dadanía. El trato no discriminatorio de par-te de los funcionarios públicos, la posibili-dad de comunicación en los idiomas dedominio de la ciudadanía y la oferta efi-ciente de la atención pública son retos cen-trales para la construcción de ciudadanía.

7 En sus prácticas cotidianas, el Estado bo-liviano ha fortalecido el ejercicio colecti-vo de los derechos ciudadanos y ha debi-litado el ejercicio individual de ciudada-nía: los bolivianos “demandamos” tierray territorio pero “rogamos” por nuestracédula de identidad.

Los encuentros cotidianos con el Estado hangenerado el doble efecto de empoderar aactores colectivos e inferiorizar a actoresindividuales. Se observan diferencias sus-tanciales entre el comportamiento y senti-miento de los actores cuando ejercen dere-chos como individuos y cuando lo hacencomo miembros de colectividades. Mien-tras la súplica es la estrategia principal delos individuos y el discurso de derechosdesaparece en las relaciones con los fun-cionarios públicos, en el ejercicio colectivode derechos, la súplica se subordina a la es-trategia de la presión del grupo o de los co-nocimientos personales y afinidades polí-ticas, las cuales vienen acompañadas del

Lo que el Estado hace.Fuente: La Razón, 1938.


445

de a pie de lo que es y debería ser el Estadodibujan visiones fragmentadas en lugar deuna imagen coherente y unidimensional.Son historias yuxtapuestas, a medio con-tar, a veces contradictorias y a momentoscoherentes. Combinan expectativas, reta-zos de discursos difundidos en los mediosde comunicación y evaluaciones sobre ex-periencias colectivas o personales con laburocracia estatal. Encontramos tres tiposde registros en los discursos populares: elprimero define el Estado “ideal”, el segun-do define el Estado como “quién ocupa elpoder” y el tercero define el Estado “pre-sente en sus vidas cotidianas”. El primerorefleja la visión normativa del Estado, loque éste “debería ser”; el segundo refleja latoma de posición sobre los debates políti-cos del momento; y el tercero, a su vez, ar-ticula las vivencias cotidianas con las enti-dades públicas. Analicemos en detalle es-tos tres registros.

El Estado ideal: “el padre”

En el nivel normativo, el Estado es represen-tado como un ente abstracto que encarnala ley y el orden. La imagen del Estado ide-al como “deber ser” es parte de nuestramemoria larga y se impone sobre el Estado“como es”. La noción de Estado ideal seasocia a la definición “población, poder yterritorio”. Las siguientes frases sintetizanla percepción dominante: “el Estado estáconformado por todos los habitantes de unterritorio” y “el Estado es el pueblo mismoporque estamos dentro de un territorio”.

Sin embargo, el Estado-padre es la imagendominante en la opinión pública. Para losy las bolivianas el Estado debe comportar-se como un padre que “tiene la obligaciónde amparar a toda su población, a todos loshabitantes, a sus hijos”. El “amparo” se re-fiere, por un lado, a brindar protección, or-den y seguridad y, por otro, a garantizar elbienestar material de cada uno de los habi-tantes en el territorio nacional. Esta ima-gen es la que orienta las demandas de dis-tribución directa a todos los bolivianos delas rentas provenientes de la venta de los

recursos naturales presentes en el territo-rio boliviano. La cultura rentista se cuelgade este imaginario y legitima la dinámicapolítica que esta cultura genera. Normalizala lucha particularista o clientelar y cons-truye un manto de legitimidad para la lu-cha regional y gremial en torno a las rentasgasíferas.

El Estado como discurso político: “instrumento de poder”

En el registro de las disputas políticas el Esta-do se vuelve sinónimo del grupo gobernan-te y/o dominante, una entidad descrita co-mo unidimensional y coherente. Éste es elcampo de las disputas ideológicas y de po-der, donde lo que define el Estado es quiénestá en funciones de gobierno o, en su ca-so, quién está “detrás del trono”. Este regis-tro varía dependiendo de la coyuntura polí-tica y, más específicamente, de cómo la po-blación identifica el grupo gobernante. Lamanera cómo el Estado llega a ser imagina-do por la población en este registro se vuel-ve muy sensible a los discursos de “intelec-tuales”, “expertos”, “comunicadores” y“políticos” difundidos en los medios de co-municación. La exposición a las argumen-taciones desarrolladas en la radio, televi-sión y prensa conlleva la incorporación se-lectiva de conjuntos de ideas en redes designificado compartidos por personas enespacios concretos de interacción.

En momentos de pérdida de legitimidad delsistema político y del Estado como, porejemplo, el período 2000-2005, ampliossectores de la población identificaban alEstado boliviano como “oligárquico” y “co-lonial”, un Estado acaparado por una elitecriolla que siempre lo había manejado se-gún su antojo. Los discursos de “corrup-ción”, de “abandono” y de “discrimina-ción” se volvieron dominantes en este pe-ríodo. En momentos de renovación de laselites políticas y la llegada al poder de EvoMorales se redefinieron los discursos polí-ticos sobre “quién es el Estado”. Para losque apoyan el proceso actual, éste es unnuevo Estado “anti-oligárquico y “anti-co-


444

La descentralización de la gestión de políticaspúblicas supone pensar las políticas de ma-nera menos lineal y de manera más proce-dimental. En el imaginario de muchos ser-vidores públicos hoy el diseño de políticaspúblicas es privilegio de unos pocos técni-cos; la implementación es mandato de unaburocracia que no cuestiona el contenidodel diseño, y la participación es un procesode legitimación ante las crecientes deman-das sociales. Este imaginario piensa en lapolítica pública como una correa de trans-misión desde el centro a la periferia. Elnuevo imaginario requiere pensar la políti-ca pública como una cogestión de respon-sabilidades; menos pirámide burocrática,más práctica descentralizada.

9 El Estado boliviano ha vivido entre la fic-ción de la “tecnocracia” y la ficción de la“política”. El cambio social demandanuevas prácticas técnico-políticas. Futu-ras reformas del Estado no pueden ob-viar la construcción simultánea de capa-cidad técnica y legitimidad política.

El Estado boliviano ha vivido mucho tiempobajo la ficción de la “tecnocracia”: la ideadel Estado como un “actor racional” quetoma decisiones de manera homogénea ymonolítica. El Estado que debería y podríafuncionar como un reloj suizo. Para res-ponder a la complejización de la gestión depolíticas públicas que incluye crecienteparticipación social en nuevos espacios dedisputa de poder, de negociación y concer-tación, es necesario un cambio profundodel paradigma tanto en la manera de en-tender el Estado como en las formas de di-señar e implementar políticas públicas. Setrata de ir más allá de la ficción tecnocráti-ca de un Estado de una sola voluntad sincaer en la ficción de la “política” que creeposible prescindir de los principios y cono-cimientos técnicos.

El cambio de paradigma implica pensar elEstado como: i) proceso de coordinaciónentre organizaciones fragmentadas, quesegmentan ámbitos de acción y generanrutinas de implementación; ii) proceso denegociación burocrática, visión que permi-te anticipar y gestionar las pugnas de po-

der, las dificultades de construcción de le-gitimidad dentro del mismo Estado y losproblemas de coordinación entre institu-ciones con culturas burocráticas diferen-tes; y iii) proceso de pugna política dondese construye poder y legitimidad desde laburocracia con respecto a la sociedad.

El cambio de paradigma también implicapensar la planificación nacional como unconjunto de lineamientos lo suficiente-mente amplios como para que los actoressub-nacionales definan los contenidosconcretos de las políticas, programas y ac-ciones. Este nuevo paradigma incorpora laadaptación a entornos socioculturales ypolíticos diversos como elemento necesa-rio de la gestión de política pública. Entien-de que la distribución de responsabilida-des en la construcción de la política públi-ca es muy importante. De la misma mane-ra prevé espacios y mecanismos para lidiarcon lo contingente y lo imprevisto.

Este nuevo paradigma invita a los formula-dores de políticas públicas a abandonarviejas prácticas de control y certidumbre.Requiere que se libren de la pretensión deestablecer modelos homogéneos y acaba-dos que, una vez concluidos, son transferi-dos a otros funcionarios responsables porsu ejecución. Debido a que este nuevo pa-radigma genera políticas públicas más le-gítimas, más adaptadas a contextos hete-rogéneos y con más capacidad para lidiarcon imprevistos, éstas tienen más posibili-dades de ser sostenibles en el tiempo.

c) Sobre lo que imaginamos que es y hace

10 Los imaginarios populares sobre el Esta-do boliviano son mucho más complejosque los imaginarios de los líderes políti-cos y sociales. El Estado “padre”, el Esta-do “instrumento de poder” y el Estado“cotidiano” conviven uno al lado del otrosin disonancia.

Los imaginarios populares sobre el Estadoson múltiples y responden a las experien-cias diversas y discontinuas con el Estado.Las imágenes del ciudadano o ciudadana


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viduos, grupos y organizaciones se conec-tan en redes más o menos abiertas, conproximidades relativas con las diferentesinstancias y partes del Estado. En los espa-cios abiertos o cerrados de contacto conlas organizaciones públicas los individuos,grupos y organizaciones desarrollan estra-tegias de supervivencia, movilidad social yde participación política. Es en un contex-to de conflicto, de luchas de poder y deconvivencia social que los actores socialesy políticos se forjan, comprendiendo susposiciones sociales, sus objetivos y accio-nes colectivas. En este sentido, el Estadoestá inmerso en relaciones sociales y, portanto, configura un campo de fuerzas conotros grupos y organizaciones sociales.

Ahora bien, ¿cuál es la importancia dedesempacar los múltiples registros queforman los imaginarios sociales sobre elEstado? Primero porque es fundamentaldistinguir entre lo que piensan y quierenlos diferentes actores sociales de los dis-cursos de aquellos que se auto-proclamancomo portavoces de la sociedad. Segundoporque los imaginarios sobre el Estadoorientan e informan las acciones tanto delos gobernantes y sus funcionarios comode los gobernados. Estos aspectos confi-guran las dos siguientes tesis sobre elEstado.

11 Los discursos de los formadores de opi-nión y de los líderes políticos y socialesorganizan fragmentos de los imaginariospopulares y los convierten en “verda-des” sobre el Estado y la sociedad.

A través de la elección de fragmentos de losimaginarios populares y su recombinaciónen marcos relativamente coherentes seforjan los discursos políticos. Si para losciudadanos de a pie coexisten múltiplesimpresiones que responden a la compleji-dad de lo que es y hace el Estado, los dis-cursos políticos y en los medios cuentanuna historia simplificada y, a la vez, “cohe-rente”. Su fuerza reside precisamente en laarticulación de elementos presentes, perofragmentados, del imaginario popular.

Si bien las posibilidades de significación delos deseos y aspiraciones de la población

boliviana son amplias, vivimos actualmen-te en Bolivia una batalla de imaginarios po-larizantes. El juego político está atrapadoentre lecturas y posiciones encontradasque en vez de tender puentes profundizanlas distancias. La trampa de la coyunturapolítica actual no hace justicia a las aspira-ciones, deseos, percepciones y vivenciasde la población. Lo que nos une está en elsubsuelo de los debates políticos y mediá-ticos. Por ello es importante volver a losimaginarios y vivencias populares y dife-renciarlos de los discursos que, a su nom-bre, limitan la construcción colectiva de unespacio público intercultural.

Estamos convencidos de que la historia nosabrió la oportunidad para trascender losimaginarios del Estado que desunen: ima-ginarios que describen al Estado como re-presentante de una clase, un grupo étnicoo una región en oposición inconciliablecon otras clases, grupos étnicos o regiones;el Estado que para ser un Estado de Dere-cho y democrático tiene que ser purista ybasarse en un único marco conceptual –li-beral o comunitario–; el Estado que paraser fuerte tiene que ser homogéneo y cen-tralizado; el Estado que para implementarcambios sociales, políticos y económicostiene que ser hegemónico y aplastar al“enemigo”.

En contraposición a este imaginario del dis-curso político, las aspiraciones, deseos ycomprensiones de la población bolivianaabren la posibilidad de reconfigurar el ho-rizonte de lo posible y seguir la senda de laconstrucción del Estado para la “pluri-na-ción”, del Estado que promueva la igual-dad, que genere riqueza y elimine la po-breza, del Estado que apueste por el plura-lismo democrático y que, por lo tanto,construya una institucionalidad inclusiva,participativa e intercultural.

12 Los imaginarios sobre el Estado definenlos criterios de legitimidad de las accio-nes estatales y por esto delimitan losmárgenes de lo que “puede” hacer el Es-tado. Definen el mapa simbólico de au-toridad, legitimidad y soberanía del Es-tado realmente existente.


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lonial”, mientras que para los que se opo-nen se trata de un Estado “populista” y“parcializado” que no representa al con-junto de la población. Las expectativas deun Estado que reconoce las diversas cultu-ras, instituciones políticas y prácticas so-ciales dominan en este momento.

El Estado cotidiano: “entidades fragmentadas y porosas”

En contraste con la imagen monolítica delEstado padre o del Estado que representaal pueblo o a la oligarquía, en el registrodiscursivo relacionado a la experiencia co-tidiana con entidades públicas, el “Esta-do” surge como organizaciones que inter-actúan con ciudadanos en la provisión debienes y servicios públicos. Lo que impor-ta en este nivel de representación es lo quehace el Estado. Los ciudadanos y ciudada-nas reclaman cosas específicas como: i)un trato respetuoso e igualitario de partede los funcionarios públicos, ii) trámiteságiles y sencillos, iii) buena calidad de losservicios y bienes públicos, iv) uso trans-parente y eficiente de los recursos públi-cos, iv) espacios formales de participacióny control sobre las decisiones y accionesestatales. La población está atenta a la ma-

nera cómo el Estado implementa políticasy a sus resultados.

Los y las ciudadanas, a partir de sus viven-cias cotidianas, observan que las accionesy prácticas estatales no son coherentes ymonolíticas: mientras algunas suprimen obloquean derechos, otras actúan en la di-rección opuesta, ampliando derechos.Mientras algunas instancias públicas songabinetes de puertas cerradas en que im-portantes decisiones son tomadas sin con-sulta y participación de la población, otrasson espacios accesibles que permiten laparticipación en la gestión pública y laasignación de recursos. Se distinguen lasacciones estatales que promovieron cam-bios democratizadores e inclusivos deaquéllas que más bien reforzaron prácticasque desigualan, discriminan y retrocedenen las conquistas sociales. En este registrose abre la posibilidad de ubicar “mejoras”en las prácticas estatales con relación a ladiscriminación, la discrecionalidad, la au-sencia y el abandono.

Desde las visiones de los actores también serenuevan las imágenes de la sociedad. Pa-ralelamente a la imagen de la sociedad co-mo una pirámide estructurada en cuyacúspide se aloja el Estado, también está la“sociedad” como espacios en los que indi-

El imaginario del Estado de la Revolución Nacional: “alianza de clases” entre campesinos, indios, obreros y estudiantes.Fuente: Archivo de La Paz.


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agenda de cambio ha ampliado la nociónde lo posible en términos de políticas parala participación ciudadana y la inclusiónsocial; el cambio de gobierno ha contribui-do favorablemente a la legitimidad de lademocracia y del sistema político y sus ins-tituciones; y el sentido de pertenencia a lacomunidad política nacional da muestrasde haberse incrementado en el país, aun-que sea ligeramente; todo ello, en conso-nancia con la emergencia de un ciudadanomás complejo, aquél que cruza su voto ymultiplica sus espacios de participaciónpolítica a partir de una reflexión crítica so-bre las propuestas en disputa y la evolu-ción del debate democrático.

De alguna forma, la crisis de futuro detecta-da en la sociedad boliviana en los últimosaños está cediendo paso progresivamentea la cristalización de un nuevo sentimien-to de pluri-nación que se configura día adía en torno a una serie de elementos co-munes que conforman el nuevo idearioboliviano. A este cambio denominamos“sentido común” porque emerge de losimaginarios sociales de largo plazo y recu-pera elementos que unen a la poblaciónmás allá de su región, clase social o identi-ficación étnico-cultural. Si se siembra y fe-cunda este camino de concurrencias envez de atizar el fuego de los imaginariosque dividen y polarizan, Bolivia tiene unaoportunidad histórica para encontrar unasalida al laberinto de tensiones irresueltas.

¿Cuáles son los pilares de este emergente“sentido común”? Encontramos al menoscinco.

a) “A pesar de los conflictos estamosoptimistas, queremos cambio yBolivia está cambiando”

Con el nuevo gobierno y el extraordinariocontexto macroeconómico actual, la ma-yoría de los bolivianos y bolivianas opinanque su propia situación económica y la si-tuación económica del país han empezadoa mejorar. La situación todavía no es buenasino sólo regular y todavía poco o nada sa-tisfactoria, pero antes era mala y se espera-ba lo peor. Hoy, una luz de esperanza, aúnfrágil e incierta, marca también las expec-tativas de corto plazo: los bolivianos consi-deran que su situación y la situación delpaís serán “un poco” mejores en los próxi-mos doce meses. Este cambio subjetivoresponde a y se refuerza con la combina-ción de señales fuertes de cambio (nacio-nalización, Asamblea Constituyente) conestabilidad y concertación política. Cuan-do los vientos de la polarización sociopolí-tica predominan y el cambio se estanca, elcamino se oscurece. Los bolivianos estánpidiendo nada menos que una verdadera“revolución en democracia”.

En primer lugar, los datos registrados por laempresa Apoyo, Opinión y Mercado en lasprincipales ciudades del eje central entre


448

Los imaginarios sociales sobre el Estado noson intrascendentes. Tienen consecuen-cias diarias sobre lo que es y hace el Esta-do. Las maneras cómo la sociedad perci-be y describe el Estado no son ajenas a loque es el Estado: su legitimidad se fundasobre estas representaciones, por lo cualéstas delimitan los márgenes de lo que“puede” hacer. En lugar de un único ima-ginario estamos frente a la coexistenciade múltiples representaciones del Estado.La comprensión de los retazos y fragmen-tos que dan forma a los imaginarios popu-lares nos ayuda a identificar nuestras ex-pectativas sobre el Estado, los criteriosque informan nuestro apoyo o rechazo asus iniciativas.

Lo que hace el Estado depende de las resis-tencias o acatamientos de individuos, gru-pos y organizaciones sociales y, por lo tan-to, la manera cómo las acciones estatalesson descifradas por la opinión pública esparte constitutiva del mismo Estado. Eneste marco los ritmos del cambio social,económico y político, sus límites y poten-cialidades se vuelven inteligibles. Un ejem-plo concreto y actual sobre cómo los imagi-narios delimitan lo que el Estado puede ha-cer se refiere al imaginario del Estado-pa-dre y las expectativas sobre los recursosnaturales. La manera cómo el Estado dis-pondrá de los crecientes recursos prove-nientes del gas y la forma cómo distribuiráotros recursos como minerales y tierra es-tán condicionadas por la imagen del Esta-do-padre.

El imaginario del Estado-padre ha movidolas continuas disputas por los ingresos ge-nerados por los recursos naturales a lo lar-go de la historia y, más recientemente, lasdemandas por las rentas provenientes dela venta del gas. Estas disputas son partede la cultura rentista, patrimonial y cliente-lar que ha caracteriza las relaciones entreel Estado y la sociedad boliviana. Ayer y

hoy asistimos cotidianamente a deman-das bilaterales por la transferencia directade riquezas; la búsqueda de protección ytrato preferencial por parte de grupos, or-ganizaciones, regiones, sectores e indivi-duos; las expectativas del intercambio defavores económicos y políticos entre losque están dentro y los que están fuera delEstado. Uno de los principales retos queenfrentamos como sociedad se refiere jus-tamente a romper estas formas de vincula-ción tan fuertemente enraizadas en nues-tra cultura política.

6.2 El sentido común sobre el Estado

En el debate público actual se identificanpuntos de encuentro entre los imaginariossociales de largo plazo y las percepcionescoyunturales de opinión pública. Distintosestudios de representaciones sociales e in-dicadores de opinión registrados a lo largode los últimos años muestran que la incer-tidumbre política condiciona la miradapresente y futura de los ciudadanos y quela situación actual todavía no es buena. Pe-ro este cuadro, habitual en los estudios deopinión pública en los últimos años al pun-to de definir una “crisis de futuro” en la so-ciedad boliviana, muestra un giro en el úl-timo año con varios datos alentadores quehablan de un cambio significativo y consis-tente en la subjetividad de los bolivianos.En caso de mostrarse robusta esta tenden-cia, estará acorde con un proceso de recu-peración y salida de crisis6.

Hoy la ciudadanía boliviana empieza a perci-bir una salida al laberinto, una luz al finaldel túnel: opina que su situación y la del pa-ís han empezado a mejorar, y un matiz deesperanza, aunque todavía volátil, marcalas expectativas de corto plazo. Pero másimportante aún, los bolivianos y bolivianasestán construyendo diariamente el cami-no que lleva a la salida: la legitimidad de la

6 Estas tesis son profundizadas en el estudio elaborado por el PNUD-IDEA Internacional (2007). Desde distintas perspectivas,estas tendencias se esbozan en una serie de estudios de opinión pública de diferente cobertura muestral y temporal como elinforme Latinobarómetro con datos anuales urbanos para el período 1995-2006, el informe Auditoría de la Democracia condatos bianuales a nivel nacional urbano/rural para el período 1998-2006, las encuestas PNUD-IDEA Internacional de carácternacional realizadas en diciembre de 2005 y junio de 2006 a partir de una muestra nacional urbano/rural y los informesmensuales de las empresas Apoyo, Opinión y Mercado y Equipos Mori para una muestra de las cuatro ciudades del eje central(más Tarija en el segundo caso).

GRÁFICO 6.1 Situación económica del país hoy respecto a 12 meses antes

Fuente: Apoyo Opinión y Mercado (cuatro ciudades).

Mucho mejor

Un poco mejor

Igual

Un poco peor

Mucho peor

No precisa

0

20

40

60

E F M A M J J A S O N D E F M A M J J A S O N D E F M A M J J A S O N D

%

Mes

Año2004 2005 2006


451

horizonte mínimo de certidumbre a la ciu-dadanía: a lo largo de 2006 el porcentajede bolivianos y bolivianas que opinaba quesu situación va a mejorar sube al 48%mientras que los pesimistas se reducen al14%. Más aún, el análisis de la evoluciónde estos indicadores confirma que cuandolas señales de cambio que emanan de lasnuevas medidas de política pública se aso-cian a momentos de estabilidad política ycertidumbre, se refuerza en la opinión pú-blica un clima de apoyo y de esperanza enel proceso de cambio. Así tienden a confir-marlo los giros del indicador sobre el rum-bo del país medido de forma mensual porla empresa Equipos Mori (Gráfico 6.2).

El primer semestre de 2006 estuvo marcadopor la nacionalización de los hidrocarburosy el acuerdo para la promulgación de la Leyde Convocatoria a la Asamblea Constitu-yente. Con estas medidas más del 56% delos bolivianos opinó que el país se enrum-baba por el camino correcto. Al contrario,en el segundo semestre de 2006, marcadopor los enfrentamientos de Huanuni y unclima de polarización política crecientepor la disputa en torno al Reglamento dedebates de la Asamblea Constituyente, el45% de los bolivianos decía que el país ibapor mal camino. Quizás esta percepción sehubiese ampliado si no se producían algu-nas señales que los bolivianos estaban es-perando: la firma de los contratos petrole-ros, el Bono Juancito Pinto y una luz de

acuerdo en la Asamblea Constituyente quefinalmente no se materializó. En febrero ymarzo de 2007, tras la nacionalización dela Empresa Minera Metalúrgica de Vinto yuna vez iniciado el debate constituyente,son nuevamente más quienes opinan queel país va por el rumbo correcto.

En síntesis, en el sentido común emergentela mayoría de ciudadanos y ciudadanas de-manda abiertamente cambios, pero exigeque éstos se produzcan en un contexto deconcertación y acuerdos amplios que ga-ranticen niveles mínimos de certidumbrey estabilidad políticas.

b) “La democracia somos todos: eso implica conflicto y concertación,participación y control social”

Con el nuevo gobierno y la agenda de cam-bios impulsada en el último año se incre-mentó significativamente la legitimidaddel sistema político y del régimen demo-crático, revirtiendo una tendencia a la bajaque caracterizó la percepción ciudadanade los últimos cinco años. En ese marco, lademocracia se ha resignificado y el desafíode su ampliación requiere transformacio-nes profundas a fin de satisfacer la crecien-te demanda ciudadana para articular ma-yores espacios de participación y decisiónen los asuntos públicos. No es casual, porello, que las demandas de participación ycontrol social estén al centro de la revitali-


450

enero de 2004 y diciembre de 2005 mues-tran una notable rigidez en la valoraciónque hacen los bolivianos de su situación:de forma consistente, ocho de cada diezciudadanos coinciden en señalar en esteperíodo que su situación económica fami-liar ha tendido a empeorar o en el mejor delos casos se ha mantenido igual, y un por-centaje similar tiene la misma opinión res-pecto a la situación económica del país(Gráfico 1). En ambos casos el cambio re-gistrado a partir de enero de 2006 es nota-ble y muestra la incidencia del proceso po-lítico en la formación de percepciones so-cioeconómicas de los bolivianos: en térmi-nos promedio, durante 2006, ocho de ca-da diez bolivianos opinó que su situacióneconómica familiar había mejorado o esta-ba como mínimo igual que el año pasado yuna proporción igual señaló que la econo-mía boliviana en 2006 estuvo igual o mejorque en 2005.

En el año 2006 el porcentaje de quienes opi-naron que su situación económica fami-liar estaba “mejor” que el año pasado(29%) supera a quienes decían que era“peor” (18%) y se elevó a 52% el grupo depersonas que señalaron estar “igual” queel 2005. Con relación a la situación econó-mica del país se registraron datos inéditos:cada vez más ciudadanos opinan que la si-tuación de la economía boliviana está me-jor que hace doce meses que quienes opi-nan que sigue igual. Sin embargo, la situa-ción económica actual del país todavía noes buena, es apenas regular (44%) y lamayoría de los consultados aún se sienteninsatisfechos con la situación general delpaís (60%).

En segundo lugar, todos los indicadores deexpectativas socioeconómicas de los infor-mes de opinión analizados muestran queun optimismo moderado se arraigó en lamayoría de bolivianos y bolivianas. Deacuerdo a los datos mensuales de Apoyo,Opinión y Mercado para las cuatro ciuda-des del eje central, de forma consistenteentre marzo de 2004 y diciembre de 2005son más quienes piensan que la situacióneconómica del país va a empeorar en el

corto plazo (38% “un poco peor”) que quie-nes opinan que va a mejorar (22% “un po-co mejor”). El referéndum del gas en juniode 2004 es la excepción, mientras que elsegundo cabildo cruceño en enero de 2005y la renuncia irrevocable del PresidenteCarlos Mesa en mayo de 2005 constituyenlos momentos más críticos de este períodoen términos de expectativas. Nuevamente,el cambio producido en 2006 es considera-ble: con un punto alto (el Decreto Supremode nacionalización de los hidrocarburos) yun momento crítico (los sucesos de Huanu-ni), 48% de los ciudadanos opina que la si-tuación económica en los próximos docemeses va a estar mejor (mayoritariamente“un poco mejor”) mientras sólo el 14% opi-na que empeorará.

Las expectativas de los ciudadanos del ejecentral en torno a la evolución de su situa-ción económica personal sigue la mismatendencia, aunque esta vez ampliada porla dinámica política de corto plazo. De for-ma constante en 2004 y 2005, un tercioopinaba que su situación económica em-peoraría mientras otro tercio decía que se-guiría igual en los próximos doce meses. Elreferéndum del gas (junio de 2004), laselecciones municipales (diciembre de2004) y los acuerdos que resolvieron en unmarco institucional y democrático las cri-sis políticas del año 2005 (cabildo cruceñoy protestas en El Alto en enero; renunciairrevocable del Presidente Mesa, acuerdosobre la elección presidencial y ley corta deconvocatoria a la Asamblea Constituyenteen junio; y la salida al “empantanamiento”sobre la redistribución de escaños en elParlamento y distribución del impuesto di-recto a los hidrocarburos en septiembre)cambian las tendencias pesimistas de losciudadanos en cuanto a su situación eco-nómica; la polarización política y el blo-queo institucional, al contrario, agudizanlas tendencias pesimistas en la opinión pú-blica.

En esta dinámica, la victoria por mayoría ab-soluta del candidato Morales y su ascensoal mando presidencial en enero de 2006despejan el panorama y otorgan un

GRÁFICO 6.2 ¿Cree usted que las cosas en el país van en la dirección correcta o cree que las cosas van por mal camino?

Direccióncorrecta

Mal camino

Ns/Nr

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Ene-06 Feb-06 Mar-06 Abr-06 May-06 Jun-06 Jul-06 Ago-06 Sep-06 Oct-06 Nov-06 Dic-06 Ene-07 Feb-07

46

1926

38

5359

46 44

17 1612

1614 14

9 11 11 12

27

53

33 4443

43

61

51 49

61

5146

68

41

32

39 3841

23

34

141315 16

Cambio de gobierno

Decreto de nacionalizaciónde los hidrocarburos

Huanuni

Firma de contratospetroleros

Conflicto Constituyentey conflicto Cbba.

Acuerdoen la AC

%

Fuente: Equipos Mori (enero 2006 - enero 2007), mil personas en cinco ciudades.


453

2004 y 2006, registrándose este últimoaño el nivel de apoyo más elevado desdeque se realizan estas mediciones (año1998). Como se observa en el gráfico si-guiente, los datos mensuales de la empre-sa Apoyo, Opinión y Mercado en los últi-mos cinco años confirman esta tendencia,particularmente en cuanto a los niveles deaprobación del Congreso y el Poder Judi-cial. Tomadas en conjunto, las institucio-nes representativas de los tres poderes delEstado boliviano pasaron de un nivel pro-medio de aprobación del 27% en 2003 al50% en 2006, es decir, casi el doble (Gráfi-co 6.4). A pesar de ello, los ciudadanos si-guen siendo críticos con la labor de las au-toridades: la mayoría aprueba las institu-ciones pero cree que políticos, jueces, abo-gados, funcionarios públicos y policías sonlos primeros en promover el desacato a lasleyes; la mayoría cree en la AsambleaConstituyente pero conoce poco a losconstituyentes y tiende a tener un prejui-cio negativo sobre su labor8; y según el La-tinobarómetro, el proceso dificultoso de al-ternancia de elites en Bolivia y Ecuador ex-plicaría los menores niveles de legitimidaddel Congreso en ambos países.

Si la democracia se ha resignificado en Boli-via, su ampliación constituye un importan-te desafío en torno a la articulación de for-mas liberal-representativas con formas co-munitario-participativas de ejercicio de-mocrático. En un contexto marcado por lacrisis del sistema de partidos políticos, laamplia participación y fortaleza de los mo-vimientos sociales y cívicos en el espaciopúblico-político, su capacidad de presión ymovilización pero también de generaciónde propuestas, plantean innovadores im-pulsos de renovación en las complejas re-laciones entre el Estado y la sociedad.

La idea de estructurar un control social y dar-le cauce institucional sintetiza el senti-miento de una gran parte de la poblaciónque no encuentra un actor más representa-tivo que el Estado para hacerse cargo deimportantes responsabilidades y, simultá-

neamente, ha interiorizado una clara des-confianza ante su funcionamiento. Si eltérmino “control social” tomó fuerza y car-ta de ciudadanía cuando en el año 2000 sediscutía la manera de distribuir los recur-sos financieros provenientes de la condo-nación de la deuda externa, hoy el 84% delos bolivianos se declara de acuerdo conque los ciudadanos y la sociedad civil ten-gan derecho a fiscalizar y controlar las acti-vidades de las instituciones del Estado.Más aún, el 81% opina que el control socialdebe introducirse en la nueva Constitucióncomo un derecho de los ciudadanos a fis-calizar a los órganos del Estado y 64% se-ñala incluso que el control social debe con-siderarse un “cuarto poder” en la nuevaConstitución9.

Los bolivianos demandan también un pro-fundo proceso de renovación de los princi-pios de representación política: sólo unode cada cuatro consultados señala que lasautoridades políticas son las únicas res-ponsables de dirigir a la sociedad. Al con-trario, tres de cada cuatro opinan que losrepresentantes políticos deben respetar lasdecisiones de los representantes sociales yla mayoría absoluta señala que los dirigen-tes sociales son quienes más se preocupanpor los temas que interesan a la ciudada-nía. Estas tendencias explican la ampliapopularidad del imaginario de la auto-re-presentación en el debate sobre las nuevas


452

zación de la democracia en Bolivia. Y conello la búsqueda de acuerdos. De formaconsistente, todas las encuestas muestranque tras el conflicto es necesario encontraruna salida negociada. Y la búsqueda deacuerdos se ha vuelto consustancial anuestra cultura política, reforzándose enestos 25 años de democracia.

Si existe un rasgo característico del procesode democratización boliviano es una fuerteapuesta por salidas institucionales y con-certadas ante situaciones de inestabilidadpolítica y crisis. En las crisis políticas másagudas, los bolivianos hemos respaldado lavigencia del sistema democrático y asegu-rado que la continuidad institucional primesobre cualquier voluntad de interrumpirla.Este rasgo, puesto en relieve por diferentesobservadores de la realidad boliviana, ex-plica que en el año 2006 la mayoría absolu-ta de ciudadanos en oriente y occidente, enlas áreas urbanas y rurales del país, no du-dara en afirmar que la democracia tieneplena vigencia y es una realidad en Bolivia.Frente a ello, un tercio postula que la de-mocracia actual es sólo parcial y que, por lotanto, debe ser profundizada, mientras só-lo uno de cada diez bolivianos opina queno hay democracia en el país7.

El cambio de gobierno ha contribuido favo-rablemente a la legitimidad del régimendemocrático y del sistema político boli-vianos. En 2006, según tres fuentes de

medición distintas (Gráfico 6.3), Boliviaha registrado cifras récord en términos deapoyo y, en especial, satisfacción con lademocracia. Según el estudio de Auditoríade la Democracia (LAPOP, 2006), entre elaño 2004 y 2006 “los bolivianos estánmás convencidos de que la democracia espreferible a otras formas de gobierno apesar de los problemas que debe enfren-tar”. De la misma forma, la última publica-ción del Latinobarómetro (2006) exponeel caso de Bolivia como el más sobresa-liente en el contexto regional del últimoaño: “el aumento de este indicador [deapoyo a la democracia] en 13 puntos por-centuales, sumándose al aumento en elsignificado de la democracia, y otros se-ñalados en este informe, confirman queBolivia ha consolidado su democracia tan-to en concepto como en actitudes con lacelebración de las elecciones que le handado alternancia en el poder a un indíge-na”. Según el citado informe regional, en-tre 2005 y 2006 son más quienes asimilandemocracia al ejercicio de libertades civi-les que quienes la asocian simplemente alejercicio ciudadano del voto.

De la misma forma, se han incrementado losindicadores de legitimidad, confianza yaprobación de las distintas institucionesdel Estado. De hecho, a juzgar por los datosde LAPOP, la confianza en el sistema políti-co aumentó considerablemente entre

Gobierno

Congreso

Poder Judicial

2003 2004 2005 2006 20070

10

20

30

40

50

60

70

80%

GRÁFICO 6.4 Aprobación de las instituciones (2002-2007)

Fuente: Apoyo, Opinión y Mercado (nov. 2002 - nov. 2007, 88 casos en cuatro ciudades).

8 Datos de la encuesta PNUD-IDEA Internacional (junio 2006), 3.300 casos a nivel nacional. 9 Encuesta Proyecto PNUD-PAPEP (enero de 2007), 2.100 personas en nueve ciudades capitales y El Alto.

GRÁFICO 6.3 Preferencia y satisfacción con la democracia

Fuentes: Elaboración propia sobre la base de datos de LAPOP (2006), Latinobarómetro (2006) y PNUD-IDEA Internacional (2006).

55%49%

66%63%

0%

20%

40%

60%

Pref. por lademocracia

Satisfacción conla democracia

2004 2006

17%

62%

39%45%



0%

20%

40%

60%

2004 2006

58%

45%

59%

31%



0%

20%

40%

60%

Dic 05 Jun 06

Preferencia y satisfaccióncon la democracia LAPOP

Preferencia y satisfacción con lademocracia LATINOBARÓMETRO

Preferencia y satisfacción con lademocracia PNUD - IDEA Internacional

7 Encuesta PNUD-IDEA Internacional (junio 2006), 3.300 casos a nivel nacional.


455

c) “Apoyamos la nacionalización del gas: los recursos naturalespertenecen a todos y deben ser la base de nuestro desarrollo”

Si existe una política sobre la cual los bolivia-nos estamos de acuerdo y acerca de la cualdemandamos información constante es la“nacionalización de los hidrocarburos”.Los ciudadanos y ciudadanas sabemosque el gas produce riqueza, pero tambiéngenera desigualdad y esquiva el desarrollo.Sólo su recuperación plena garantizaráque los beneficios de su explotación lle-guen al pueblo. Pero nacionalización nosignifica que todos busquemos expulsar alas empresas transnacionales. De hecho, lamayoría aprueba un acuerdo consideradoequitativo y justo (“el país y las empresashan salido ganando”). Tampoco implicaque las disputas rentistas terminen desga-rrando a la nación. Al contrario, los recur-sos naturales, “la tierra y sus riquezas”, seencuentran al centro del sentido comúnemergente sobre la identidad nacional.

Es posible que se pierda en eficiencia y quedistintos debates sobre las competenciasconcretas de gestión y administración to-men tiempo, pero existe un consenso bási-co: los recursos naturales pertenecen a to-dos los bolivianos. Sean estos renovables ono renovables, estratégicos o no estratégi-cos, estemos hablando del gas, el agua, latierra o los minerales que existen en el pa-ís, la opinión de cambas, collas, indígenas,mestizos, ricos o pobres es la misma y semantiene en el tiempo: estos recursos per-tenecen a todos los bolivianos, no sólo aaquellos que viven en los departamentos,municipios o comunidades ricos en recur-sos naturales (Gráfico 6.6). Más aún, losbolivianos coinciden abrumadoramente(84%) en que las rentas de la explotaciónde los recursos naturales que existen en elpaís deben beneficiar al conjunto de la po-

blación boliviana. Esta percepción dismi-nuye ligeramente en el oriente y sur del pa-ís, especialmente en Trinidad (53%) y Tari-ja (61%), aunque en Santa Cruz (75%) y enCobija (97%) respondan a un consensoamplio de la opinión ciudadana16.

Con estos antecedentes, no sorprende que lanacionalización de los hidrocarburos en-cuentre un espacio considerable para con-solidarse: los recursos naturales se en-cuentran al centro de la identidad de la plu-ri-nación boliviana. Y la oposición al pro-yecto de exportación de gas natural a Cali-fornia no fue la expresión del sinsentido deuna sociedad sin rumbo, sino el grito dealarma sobre la necesidad de replantearlas reglas del juego antes de consolidar unnuevo ciclo de crecimiento sin desarrollo.Por ello, entre ocho y nueve de cada diezbolivianos señalan de forma consistentesu apoyo a un proceso de nacionalizaciónde los hidrocarburos cuyas formas especí-ficas se han ido adaptando y definiendo alcalor del debate político y las propuestas ynegociaciones técnicas.

Después de tres años de polarización e inesta-bilidad extrema en torno a la redefinicióndel marco de regulación del sector del gas17,


454

instituciones de la democracia. Como seobserva en el Gráfico 5, el 54% de los boli-vianos opina que el pueblo debe gobernary participar directamente en la toma de de-cisiones políticas, mientras el 44% señalaque son las autoridades las que nos gobier-nan y representan. El imaginario de auto-representación cobra más fuerza entre lasclases populares urbanas del occidente delpaís (63%)10.

Si a ello se añaden las tendencias mayorita-rias en la opinión pública que apuntan alreconocimiento del derecho de los pue-blos indígenas a elegir a sus autoridadessegún sus usos y costumbres (75%)11, esevidente que la concepción liberal-repre-sentativa de la democracia se encuentracuestionada en el debate boliviano. Y elloen términos alejados de lo que supondríauna visión populista clásica; menos aúnun populismo con tintes autoritarios. Dehecho, pese a la elevada cantidad de con-flictos sociales que soportan las principa-les ciudades del país –40 conflictos nue-vos por mes según datos del CERES que ci-fran en 25 el promedio “normal” en perío-dos democráticos– y que interpelan direc-tamente la legitimidad del Estado, los bo-livianos siguen apostando de forma uná-

nime por la concertación y el diálogo co-mo la mejor forma de resolver las deman-das de la ciudadanía. Sólo uno de cadadiez bolivianos apunta actualmente al usodecidido de la fuerza para restablecer elprincipio de autoridad del Estado12. Si-guiendo la misma tendencia, siete de cadadiez bolivianos apuntan su preferenciapor un líder respetuoso de las leyes auncuando no fuera muy fuerte, muy por en-cima del 22% que declara preferir un líderfuerte aunque no sea muy respetuoso delas leyes.

Incluso en los momentos de polarizaciónpolítica y social más agudos que vivió re-cientemente el país, los bolivianos siguie-ron apostando de forma consistente y sis-temática por la construcción de salidasconcertadas. En noviembre de 2006, a pe-sar de identificarse mayoritariamente conla posición del gobierno y de los pueblosindígenas en el tema tierras, ocho de cadadiez bolivianos señalaban que el mejor re-sultado consistía en lograr un acuerdo en-tre el gobierno, los pueblos indígenas y losempresarios agrícolas para emprender unsegundo proceso de reforma agraria en elpaís13. En diciembre de 2006, aunque ha-bía polarización en la opinión pública so-bre la legitimidad de los cabildos autonó-micos en los departamentos de la “medialuna”, 86% de los ciudadanos opinabanque el gobierno central y los movimientoscívicos debían iniciar un proceso de diálo-go y 83% señalaba que aprobaría unacuerdo amplio en ese marco14. Y en ene-ro de 2007, pese a los violentos conflictosregistrados y la polarización social exis-tente en torno a la legitimidad de la prin-cipal autoridad del departamento de Co-chabamba, ocho de cada diez consultadosen ese departamento señalaban que sedebía convocar a un diálogo entre el pre-fecto y los campesinos para resolver elconflicto15.

10 Encuesta PNUD-IDEA Internacional (junio de 2006), 300 casos a nivel nacional.11 Idem. 12 Idem. 13 Proyecto PAPEP-PNUD (noviembre 2006), 2.100 casos, diez ciudades. 14 Proyecto PAPEP-PNUD (diciembre 2006), 1.200 casos, seis ciudades. 15 Proyecto PAPEP-PNUD (enero 2007), 800 casos, departamento de Cochabamba.

Fuente: PNUD-IDEA Internacional (junio 2006) y PAPEP-PNUD (marzo 2007), 2.100 personas, 10 ciudades.

Junio de 2006

Marzo de 2007

86

8 4 2

84

13

3 0

A todos losbolivianos

A todos, en especialquienes viven en losdepartamentos ricos

Sólo a los bolivianosque viven en los

departamentos ricos

Ns/Nr0

20

40

60

80

100%

GRÁFICO 6.6 En su opinión, ¿a quién pertenecen los recursosnaturales como el gas, el agua, la tierra y los minerales que existen en el país?

16 Proyecto PAPEP-PNUD (marzo 2007), 2.100 casos, diez ciudades. 17 En principio, la discusión más polémica se centró en la actitud frente a las empresas petroleras transnacionales que operaban

en el país. A principios de 2004 era posible identificar tres grupos: uno mayoritario que representaba a uno de cada dosbolivianos que opinan que la solución tendría que venir por la vía de expulsar algunas transnacionales, pero no a todas. Unsegundo grupo (15%) que postulaba la permanencia de todas las petroleras, predominando en éste los sectores socialesmedios altos y altos, mayormente de oriente. Y finalmente, un tercer grupo (31%) que apoyaba la expulsión sin excepcionesdel conjunto de estas empresas. Este grupo estaba conformado en su mayoría por sectores sociales medios bajos y bajos, eneste caso de occidente.

Fuente: PNUD-IDEA Internacional (jun. 2006, 3300 casos nacional). Encuesta realizada por Equipos Mori.

GRÁFICO 6.5 ¿Con cuál de las siguientes frases está usted de acuerdo?: en una democracia...

2%

44%

54%

Deben ser lasautoridades las que nosgobiernan y representan

Debe ser el pueblo elque gobierna y participadirectamente

Ns/Nr



457

la forma que adquirió el proceso y su conso-lidación con la firma de contratos petrole-ros lograron asentar en la población percep-ciones favorables: si en octubre de 2006 elentusiasmo de los bolivianos empezaba adisminuir18, días después de la firma de loscontratos la mayoría de los consultados da-ba muestras no sólo de estar atentos al cur-so de la nacionalización –81% declarabasaber de las negociaciones y conocer la fir-ma de los contratos–, sino que expresa op-timismo por las perspectivas de un compro-miso final que resulta beneficioso tanto pa-ra el país –en opinión del 83%– como paralas empresas petroleras –según el 79%–.Así, mientras seis de cada diez alteños y pa-ceños opinaban que los contratos petrole-ros beneficiaban más al país que a las em-presas petroleras, los cruceños y tarijeñosno identificaban perdedores netos en elproceso de negociación19; y casi todos a lolargo del país señalaron su aprobación de lafirma de los nuevos contratos (83%)20. Aho-ra los bolivianos están mucho más recepti-vos a la firma de contratos de exportaciónde gas natural: casi sin reticencias hacia losvecinos brasileños (76%), argentinos(75%) y mexicanos (60%) y, dependiendode las condiciones, incluso con Chile y Esta-dos Unidos21.

Si el clima de opinión que rodea el debatesobre los recursos naturales es hoy distin-to, quedan temas en debate sobre los cua-les no terminan de esbozarse respuestasconcretas. Los bolivianos tienen dudasrespecto al impacto de las políticas de na-cionalización sobre la inversión privada22.También manifiestan interrogantes acer-

ca de los mecanismos concretos que lleva-rán las rentas de los recursos naturales asus manos23. Por último, el debate máscomplejo se refiere a las competencias es-pecíficas que tendrán los distintos nivelesde gobierno en torno a la gestión y admi-nistración de los recursos naturales. Esteasunto puede poner en duda la eficienciay equidad del modelo económico si no seproduce un pacto social en torno al accesoy uso de los recursos naturales. En térmi-nos generales, los bolivianos y bolivianasseñalan al gobierno central como el princi-pal responsable de la gestión y adminis-tración de los recursos naturales. Sin em-bargo, dependiendo del recurso y la im-portancia del mismo para la región, en losdepartamentos del oriente y sur del paísse detectan percepciones mayoritariasque apuntan a otorgar un rol más impor-tante en este proceso a los gobiernos de-partamentales en consonancia con suapoyo decidido al proceso autonómico(Gráfico 6.7). Ésta es la visión mayoritariaen Tarija tratándose del gas y de SantaCruz, Trinidad y Cobija respecto al agua y,en menor medida, a la tierra.

d) “Somos aymaras, mestizos, cambas y collas; somos diversos pero ante todo somos bolivianos yconformamos una pluri-nación”

Si bien persisten en el país elevados nivelesde intolerancia social y de desconfianza in-terpersonal –y con ellos tendencias a lafragmentación social–, la dinámica socio-política de los últimos años, en especial la

GR

ÁFI

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6.7

En

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60

10

30

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56

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11

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62

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a

67

9

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165

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L

5

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5963

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18 En octubre de 2006, sólo 10% de los bolivianos señalaba que la nacionalización marchaba por buen camino mientras 35%señalaba que tenía dificultades menores que se subsanarían rápidamente. Para entonces, el porcentaje de quienes opinabanque el decreto de nacionalización apoyaba el desarrollo del sector petrolero había caído del 69% al 54%, mientras 41%opinaba que el mismo desalentaba la inversión extranjera directa. Fuente: Proyecto PAPEP-PNUD (octubre 2006), 2.100 casos,diez ciudades.

19 Datos de la empresa Equipos Mori. Encuesta flash realizada entre el 1 y 2 de noviembre de 2006. Ante la pregunta, ¿a quiénbenefician más los contratos petroleros?, 56% en El Alto señalaba al país y sólo 23% apuntaba a las empresas petroleras. EnSanta Cruz, 36% señalaba al país, 30% a las petroleras y 30% a ambas.

20 Idem. Según datos de la encuesta, 87% en La Paz y El Alto, 85% en Santa Cruz, 78% en Tarija y 68% en Cochabambaaprobaban los nuevos contratos.

21 Fuente: Proyecto PAPEP-PNUD (noviembre de 2006), 2.100 casos, diez ciudades. 22 Si son pocos los que opinan que la inversión en hidrocarburos caerá con la nacionalización, las opiniones se encuentran

divididas sobre su potencial de crecimiento: para algunos el sector se quedará más o menos como está estructurado hoy, entanto que para otros llegarán nuevas inversiones y el sector crecerá a mediano plazo.

23 Mientras la mitad opina que la distribución directa a todos los ciudadanos de los recursos obtenidos por la venta del gasconstituye la mejor forma de administrar este excedente, la otra mitad opina que éste debe ser usado para financiar lainversión pública en proyectos industriales. Fuente: Informe de Apoyo, Opinión y Mercado (noviembre 2006), 2.100 casos, diezciudades.


459

recuperación del principio de autoridad es-tatal en los últimos meses, medido tantopor la percepción positiva del cumplimien-to de las leyes (Equipos Mori, serie mensual2005-2007) como por la reducción paulati-na del número de conflictos mensuales enel primer trimestre del año (CERES, seriemensual 1971-2007), junto con el debateconstituyente estén construyendo imagi-narios nuevos a partir del reconocimientode nuestra heterogeneidad estructural, tan-to en su vertiente regional como étnico-cul-tural, y de la necesidad de fortalecer el Esta-do como síntesis de la unidad nacional.

Y es que más allá de la diversidad, los bolivia-nos y bolivianas compartimos valores yprincipios comunes. Ello se incrementa amedida que nos acercamos al núcleo fami-liar (86%) y las relaciones sociales más cer-canas, los vecinos y amigos o incluso lagente de nuestra comunidad (70%). Peroeste porcentaje es aún elevado cuandopensamos en los ciudadanos de nuestropropio municipio (65%) o departamento(61%) e incluso en el resto de los bolivianos(61%)24. A juzgar por los datos del últimoinforme de Auditoría de la Democracia, enmedio de un debate complejo sobre las au-tonomías o los derechos de los pueblos in-dígenas y de una coyuntura sociopolíticamás densa todavía, “el sentimiento prome-dio de bolivianidad es ahora más alto quehace dos años, lo mismo que sucede con elorgullo nacional y con el nivel de acuerdocon la idea de que los bolivianos tenemosvalores en común”: el 94% de los encues-tados se considera en alguna medida boli-viano, el 89% se identifica en alguna medi-da con algún departamento del país y el80% con la cultura aymara, quechua y/ocamba. Y, en este contexto, el sentido depertenencia regional y cultural, lejos depromover particularismos, “está positiva-mente relacionado con la fortaleza de la co-munidad política nacional” (LAPOP, 2006).

En definitiva, tres tendencias están cristali-zando un nuevo sentido de nación con elpotencial de regular los conflictos y luchasinternas en el país: a) la nacionalización de

los recursos naturales, b) la recuperacióndel Estado como centro del cambio y c) lareivindicación de particularidades identi-tarias de orden étnico-cultural y regionalque lejos de debilitar el sentido de perte-nencia a la comunidad nacional lo refuer-zan. Ello, sobre la base de un nuevo Estadoy normas de convivencia que deben serpactadas en el marco de la Asamblea Cons-tituyente. El imaginario de nación que con-densa este sentido común emergente es elde “pluri-nación” y se podría sintetizar enla siguiente frase: la pluri-nación bolivianaes “el territorio con sus recursos naturalesy sus habitantes, que pertenecen a gruposétnico-culturales y regionales distintos ycuya convivencia está regida por la autori-dad y legitimidad de un nuevo Estado y losdeberes y obligaciones que manda y dis-pone una nueva Constitución Política delEstado”.

Muchas cosas han cambiado, en especialrespecto al reconocimiento de la impor-tancia de lo étnico-cultural en la configura-ción de la nación boliviana: si en 2003, seisde cada diez bolivianos postulaban su des-acuerdo con tener un presidente indígenaen el año 2025, hoy la mayoría absoluta delos bolivianos se ha pronunciado con suvoto para elegir presidente a un líder de as-cendencia indígena. Acompañando estecambio, resalta la apertura continua antela diversidad cultural e incluso una revalo-rización social de lo indígena asentada en


458

llegada al poder del primer presidente in-dígena y las propuestas autonómicas re-gionales, han repercutido en una mayorreivindicación de identidades asociada aun sentimiento de pertenencia a una co-munidad nacional en proceso de reconfi-guración: los bolivianos somos intercultu-rales y nos resistimos a ser encasillados enuna sola caja identitaria. Estamos cons-cientes de nuestra diversidad y orgullososde nuestras identidades indígenas, regio-nales y generacionales. Por ello el debatemás fecundo, pero también el más com-plejo, que el país está llevando adelante gi-ra en torno al tipo de Estado que articula unnuevo concepto de nación. Autonomíasque garanticen una Bolivia unida y solida-ria. Reconocimiento de los derechos indí-genas que no estén reñidos con el pacto so-cial que representa la nueva Constitución.

¿Cuál es el nuevo imaginario en construcciónasociado al concepto de nación? Un estu-dio de representaciones sociales de la Uni-dad de Coordinación de la Asamblea Cons-tituyente (UCAC, 2004) aporta datos cuali-tativos de gran importancia para el debate.Cinco son las ideas que los bolivianos rela-cionan con más intensidad y frecuencia alconcepto de “nación”. Al centro de ellas, larelación entre los recursos naturales,“nuestra tierra y sus riquezas”, y una socie-dad percibida como un todo: “la gente”,pero un todo heterogéneo pues nuestra re-alidad es compleja y diversa dada la exis-tencia de un “conglomerado de identida-des e incluso naciones” (cognemas 1-2-3).En definitiva, el sentido común de lo quelos bolivianos entendemos por nación bo-liviana podría resumirse en la siguiente fra-se: “el territorio con sus recursos naturalesy sus habitantes, que pertenecen a gruposétnico-culturales distintos” (UCAC, 2004).

Esta configuración central del concepto denación se articula de forma secundaria conotras dos ideas: “la autoridad” o el Estado,por un lado; y “las luchas internas”, porotro. Como señala el citado documento,elaborado en una de las coyunturas de po-larización social y debilidad estatal más in-tensa de los últimos años, “es evidente que

el Estado es una entidad débil y debilitadaen los últimos años y este rasgo se muestrade manera nítida [en el núcleo central delas representaciones sociales] y con una in-tensidad similar que la conflictividad so-cial y las luchas internas” (Ibid.).

Los ciudadanos de Cochabamba, Oruro, LaPaz y El Alto ponen el acento en el primerlado de la ecuación: “la gente” que consti-tuye la nación boliviana está regida por “laautoridad” –constituida básicamente porla parte administrativa del Estado y las au-toridades públicas– y por “normas de con-vivencia” cuya concepción engloba todo elmarco institucional y legal inscrito en laConstitución Política del Estado. Los pace-ños y alteños señalan, además, que las nor-mas de convivencia no sólo derivan de lasumisión a la “autoridad” sino también delcumplimiento de los deberes y obligacio-nes de los propios ciudadanos, “la gente”.

El concepto de Estado se encuentra presentede forma mucho más débil en la represen-tación social que los ciudadanos de Tarija,Potosí y Santa Cruz tienen del concepto denación. No resulta por tanto extraño que lademanda de autonomías busque acercar“la autoridad” a “la gente” en diversas re-giones del país, cuyos habitantes siemprehan acusado el efecto negativo del centra-lismo en el desarrollo regional. Éstos, conmatices, tienden a poner el acento en el se-gundo lado de la ecuación: los conflictos yluchas internas entre bolivianos. Para loscruceños la dinámica de los conflictos res-ponde esencialmente a problemas deriva-dos del acceso y uso de los recursos natura-les con que cuenta el país (esencialmentela tierra). Para los potosinos, al contrario,las luchas internas encuentran su raíz en lagente y en las diferencias étnico-culturalesesenciales que separan a unos de otros.Los tarijeños perciben que los conflictos entorno a los recursos naturales y la diversi-dad étnico-cultural responden esencial-mente a dinámicas socioeconómicas y di-ferencias de clase.

Si la idea de nación comprende de maneraconvencional una articulación entre territo-rio, población y Estado, es probable que la

24 Encuesta PNUD-IDEA Internacional (junio 2006), 3.300 casos a nivel nacional.

GRÁFICO 6.8 Representación social de Nación

Fuente: UCAC (2004).

1. Nuestra tierra ysus riquezas

2. La gente3. La autoridad5. Conglomerado de

identidades y/o naciones9. Luchas internas.

19 2

3

5


461

tantes según regiones, pero incluso quie-nes apoyan la autonomía están preocupa-dos por el principio de unidad nacional: entérminos agregados, en occidente el temoracentuado o moderado por la unidad delpaís se incrementa al 77% de los ciudada-nos, mientras en el oriente-sur desciendeal 52%. Por ello, cualquiera sea el diseñoautonómico que se adopte en el marco dela Asamblea Constituyente, el país debedar garantías a los bolivianos de que la uni-dad y la equidad serán los valores centralesdel proceso de reforma estatal. Lo mismoocurre en relación al debate de lo plurina-cional. Si éste empieza a generar un temoren los bolivianos sobre los principios quecimientan la unidad del país, la ventana deoportunidad que significa la revalorizaciónde lo indígena en la matriz de la identidadnacional puede convertirse en otro nudode polarización social y política. A la Cons-tituyente le toca el desafío histórico de ge-nerar ese pacto y así opinan mayoritaria-mente los bolivianos y bolivianas.

e) “La Asamblea Constituyente esparticipación ciudadana y justiciasocial, es el escenario de un nuevopacto social”

La Asamblea Constituyente de 2006-2007no es una asamblea o convención constitu-yente más en la historia de Bolivia. Éstatendrá un lugar especial no sólo porqueresponde a transformaciones estructura-les susceptibles de configurar un nuevo ci-clo histórico de mediano y largo plazo, si-no porque ha despertado una enorme ex-pectativa de cambio. Los bolivianos pue-den no tener mucha información técnicasobre la Constitución, pero poseen unaidea precisa y común de lo que ésta repre-senta: el lugar central de enunciación y de-fensa de los derechos ciudadanos. Pero so-bre todo tienen una visión clara de lo queesperan de la Asamblea Constituyente: esun proceso participativo cuya finalidad esreformar la Constitución para beneficio delos más pobres (PNUD-IDEA Internacio-nal, 2006; cf. Capítulo 1).

A pesar de la tendencia a la baja registradapor varias mediciones independientes enla aprobación de la Asamblea Constituyen-te (en buena medida provocada por la “tra-ba procedimental” que durante casi sietemeses impidió el inicio de los debates defondo), esta nueva institución de la demo-cracia boliviana continua teniendo eleva-dos niveles de legitimidad. No sólo la ma-yoría absoluta de los bolivianos (58%) opi-nó en febrero de 2007 que los temas quetrata la Asamblea son muy importantes pa-ra el futuro del país –aunque este porcenta-je era sensiblemente mayor antes de suinstalación (Gráfico 6.12)–, sino que en to-do el país sigue primando la percepción de


460

la matriz multicultural del país. Según LA-POP (2006), en los últimos seis años ha ca-ído de 26% a 11% el porcentaje de bolivia-nos que se autoidentifican “blancos”mientras de forma inversa se ha incremen-tado de 10% a 19% el porcentaje de quie-nes se autoidentifican indígenas. Por pri-mera vez desde que se realiza el estudioson más quienes se autoidentifican comoindígenas que quienes lo hacen comoblancos.

Más aún, no sólo existe un amplio acuerdo–sostenido por tres de cada cuatro bolivia-nos– que respalda que los indígenas elijansus propios representantes al Parlamento(76%), sino que la misma proporciónmuestra su acuerdo con que los indígenastengan derecho a practicar sus propiosusos y costumbres en todo el país (77%).Sin embargo, la voluntad de los bolivianosapunta a que este reconocimiento esté en-cuadrado en un marco legal determinado.Se percibe la voluntad de que haya ciertajerarquización normativa, con 59% de losbolivianos que cree que sólo deben respe-tarse las costumbres de los indígenas queestén de acuerdo con las leyes vigentes enel Estado boliviano.

Pero el camino todavía está sembrado deconflictos y tensiones irresueltas. Aunqueha disminuido significativamente en losúltimos tres años, el nivel de desconfianzainterpersonal sigue siendo alto: todavía

siete de cada diez bolivianos opina que enBolivia no se puede confiar en las perso-nas. Aunque la tendencia es a la baja, aúnpersisten elevados niveles de intoleranciasocial: si en 2003, uno de cada tres bolivia-nos declaraba no sentirse a gusto con unsocio de negocios quechua o aymara, en2006 todavía uno de cada cuatro bolivia-nos sigue pensando lo mismo (Gráfico6.9). La discriminación continúa siendouna práctica en nuestra sociedad: seis decada diez bolivianos opinan que la vida enel país es más difícil, al menos en algúngrado, para las personas de piel oscura oaspecto indígena, y ocho de cada diez bo-livianos opinan que la manera cómo unoestá vestido influye en el modo cómo unoes tratado por los funcionarios públicos almomento de realizar trámites en las insti-tuciones del Estado.

Por último, los bolivianos expresan visionespolarizadas en torno al debate autonómi-co. El imaginario asociado a las autonomí-as, con énfasis positivo en las tierras bajasdel oriente-sur del país y connotacionesnegativas en los bolivianos de las tierras al-tas de occidente-centro, ha sido tratado enel primer Capítulo como un imaginarioque genera todavía temores y dudas. Si sie-te de cada diez bolivianos en todo el paísestán de acuerdo con que la diversidad cul-tural es una ventaja para la democracia(Gráfico 6.10), la respuesta es ambigua encuanto se refiere a la diversidad regionaldel país (Gráfico 6.11): si en el oriente-surel consenso es amplio y positivo, en occi-dente la gente prefiere abstenerse. Sólo lamitad de los bolivianos se pronuncia sobrelas ventajas para la democracia de la fuer-za de las regiones.

Al centro de los cuestionamientos se encuen-tran preocupaciones inherentes a la equi-dad social y territorial pero en esencia alprincipio de unidad nacional: sólo dos decada diez bolivianos creen que las autono-mías departamentales no ponen en riesgola unidad del país; en el otro extremo, cua-tro de cada diez consultados señalan queéstas conllevan mucho riesgo para la uni-dad de Bolivia. Las diferencias son impor-

Fuente: PNUD (junio 2003) y PNUD - IDEA Internacional (diciembre 2005, junio2006), 3300 casos a nivel nacional.

GRÁFICO 6.9 ¿Se sentiría usted a gusto teniendo como socio de negocios a un aymará, quechua? (respuestas positivas)

Junio 2003

Diciembre 2005

Junio 2006

6467

707477

82

Aymara Quechua

90

0

80

60

40

20

70

50

30

10

%

GRÁFICO 6.10 El hecho de que Bolivia tenga varias culturas, ¿es una ventaja o una desventaja para la

democracia?

GRÁFICO 6.11 El hecho de que Bolivia tenga varias regiones,¿es una ventaja o una desventaja para la democracia?

Oriente y Sur

Occidente

74

15

7 4

73

12 105

Una ventaja Una desventaja Ni ventajani desventaja

NS/NR

80

60

40

20

0

%

70

38

Una ventaja

12 11

Una desventaja

7 7

Ni ventajani desventaja

11

45

NS/NR

Oriente y Sur

Occidente

0

20

40

60

80%

Fuente: PNUD - IDEA Internacional (dic. 2003, junio 2006), 3300 casos a nivel nacional.

Fuente: PNUD - IDEA Internacional (dic. 2003, junio 2006), 3300 casos a nivel nacional.


463

viano. Y a juzgar por la apertura de los bo-livianos a la discusión (Gráfico 6.13) y lastendencias presentadas a lo largo de estasección, el nuevo Estado debe ser ante to-do democrático.

Éste no sólo es el adjetivo con el que los boli-vianos están más de acuerdo (90%) sinoque sintetiza la demanda de un pacto so-cial amplio para encauzar temas más com-plejos como la condición intercultural/plu-rinacional o el carácter autonómico del Es-tado boliviano. Si el 70% de los alteños seoponen en principio al Estado autonómi-co, el 55% de los trinitarios adoptan la mis-ma actitud frente al Estado plurinacional.En cualquier caso, queda claro que éstosson los dos temas cruciales en el debateconstituyente que pueden provocar unapolarización social en los próximos mesessi las dinámicas políticas no siembran elcamino predominante de los imaginarioscomunes. Lograr un acuerdo sobre estostemas es la mejor garantía de que la nuevaConstitución será el sustento de la cons-trucción de un nuevo Estado acorde con elsentido común emergente: la pluri-naciónboliviana.

6.3 Un Estado para el sentido común

El “sentido común” descrito arriba planteauna intersección entre imaginarios socia-les de largo plazo y opiniones coyunturalesde opinión pública. Sugiere que, a pesar deprofundas diferencias, polarización y con-flicto, emerge en Bolivia un registro socialcomún que une a gran parte de la pobla-ción. Este registro cruza regiones, clasessociales e identidades étnico-culturales.Los actores del sentido común son millo-nes de ciudadanos de a pie que planteanun horizonte de convivencia intercultural yde igualdad social y económica. Entreellos, el Estado es quizá el actor más impor-tante en la construcción y afirmación delsentido común porque refleja la compleji-dad y el pluralismo de la propia sociedad.

Por ello, pensamos que el Estado bolivianodebe construir sobre el sentido comúnemergente. El Estado para el sentido común

no es una “nueva propuesta”, sino una sín-tesis de lo que ya se piensa sobre la base delo que ya sucede y, por tanto, de lo que yaes posible. No es un ejercicio de buena vo-luntad ni de buenas intenciones. Describeaspiraciones de cambio que están al alcan-ce del pueblo boliviano y también de su Es-tado. En la medida en que el imaginariodel Estado boliviano ya está en el centro dela agenda de cambio del país, el paso de losimaginarios a las realidades es algo quecreemos debe ocupar el proceso de trans-formación estatal futuro. Planteamos cua-tro aristas de este Estado para el sentidocomún: social, económica, política e inter-nacional.

a) Estado para una sociedad diversa con igualdad

El dilema actual de la “cuestión social” enBolivia es transformar una sociedad des-igual, altamente estratificada y con limi-tada movilidad social en una sociedadque, respetando las diferencias étnicas,culturales y regionales, garantice laconstrucción de una “sociedad diversacon igualdad”.

La estructura social boliviana estuvo caracte-rizada por la persistencia de desigualdadesentre individuos y entre grupos. Su origenes un patrón histórico heredado desde lacolonia que estructuró una sociedad frag-mentada y desigual reproduciendo lógicasy prácticas excluyentes; y un modelo depolíticas públicas que, en un pasado másreciente, no logró revertir las desigualda-des sociales, políticas y económicas espe-cialmente entre áreas geográficas, regio-nes, grupos poblacionales: género, condi-ción indígena, ocupaciones, entre otros.En este contexto, las desigualdades entregrupos son críticas para entender el proce-so de estratificación y las estrategias demovilidad social.

¿Qué factores están detrás de una construc-ción social boliviana altamente desigual yestratificada? Partimos de la premisa deque la estructura social boliviana no pudomantenerse al margen de las profundas


462

que la Asamblea representa y defiende losderechos del ciudadano común (62%)25.Esto repercute directamente en que existaun amplio acuerdo en torno a la idea deque la Constituyente debe ser el espacio enel que se resuelvan los desafíos más impor-tantes del país, con tres de cada cuatro bo-livianos que cree que los temas de autono-mías, tierras y derechos indígenas debenresolverse en el seno de la Asamblea (cf.Capítulo 1). En consonancia con ello, losbolivianos rechazan de forma sistemáticamedidas políticas que puedan entorpecerla dinámica constituyente26.

Las sesiones en plenaria de la Comisión deVisión de País y los encuentros territoria-les en las ciudades capitales de departa-mento, los meses de marzo y abril de2007, han marcado el inicio de los deba-tes en la Asamblea Constituyente. Unaprimera conclusión se desprende del aná-lisis de las propuestas de las principalesfuerzas políticas representadas en laAsamblea y de las más de 115 propuestasrecibidas por su directiva de manos de lasociedad civil (PNUD, 2006): la reformaconstitucional implicará un cambio pro-fundo en las estructuras del Estado boli-

Fuente: PNUD-IDEA Internacional (junio 2006), Apoyo, Opinión y Mercado (febrero 2007) 2100 casos en diez ciudades.

67 6760

71

81

62

69

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73

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49

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59

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58

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535358

Nacional Chq Lpz Cbba Oru Pot Tja Scz Beni Pnd

Feb 07

Jun 06

0

20

40

60

80

100%

GRÁFICO 6.12 Temas que se tratarán en la Asamblea son "muy importantes"

19%

29%

7%

19%

24%

38%

13%

12%

78%

81%

73%

56%

68%

54%

75%

90%

Un Estado unitario

Un Estado plurinacional

Un Estado democrático

Un Estado social

Un Estado comunitario

Un Estado autonómico

Un Estado de Derecho

Un Estado intercultural

En desacuerdo

De acuerdo

GRÁFICO 6.13 Como ciudadano boliviano, ¿usted está muy de acuerdo, de acuerdo, en desacuerdo o muy en desacuerdo con que el Estado boliviano sea...?

Fuente: Apoyo Opinión y Mercado (marzo de 2007). Diez ciudades.

25 Ello incluso en los momentos de mayor conflicto y polarización en torno al mecanismo de toma de decisiones en la AsambleaConstituyente.

26 En el mes de diciembre de 2006, la mayoría absoluta de los bolivianos (64%) entrevistados en seis ciudades capitalesrechazaba la posibilidad de que el prefecto y el Comité Cívico de su departamento pudieran pedir a los constituyentes de sudepartamento que abandonen las sesiones de la Asamblea Constituyente.


465

ción étnico-lingüística, son alarmantes laspersistentes brechas entre grupos; mien-tras entre la población indígena la mortali-dad infantil era de 171 niños por cada milnacidos, entre la población no indígenamueren 111 niños por cada mil nacidos vi-vos. Las brechas entre estos grupos son deigual magnitud en áreas urbanas y rurales,dando cuenta de la exclusión a la que seenfrenta la población indígena al margende la urbanización y de la consecuente ma-yor proximidad y oportunidad de acceso aservicios de salud, educación, agua pota-ble y alcantarillado, entre otros.

El segundo elemento del cambio demográfi-co se caracteriza por la emergencia de unanueva territorialidad caracterizada por unaredistribución de la población cada vez me-nos concentrada en las áreas rurales: entre1976 y 2001, ésta pasa de 58,3% a 37,6%,mientras la población urbana aumenta de41,7% a 62,4%. Este intenso proceso de ur-banización estuvo acompañado por una re-distribución regional de la población: el alti-plano rural pasó de concentrar 30% de lapoblación total a 17%; en contraposición alos llanos urbanos que hoy cobijan al 22%de la población total frente a 10% que aco-gían el año 1976. El cambio de patrón eco-nómico causado por la crisis de la mineríaen occidente y el nacimiento de una nuevaeconomía agrícola en oriente explican la re-distribución de la población este-oeste y laemergencia de una nueva territorialidad ca-racterizada por la expansión de las ciuda-des intermedias, entre ellas las que confor-man las áreas metropolitanas de las ciuda-des del eje central. La migración interna es-tuvo al centro de dicha transformación: cer-ca de 2,5 millones bolivianos se desplaza-ron de su lugar de nacimiento configurandonuevos perfiles demográficos que se sinteti-zan en: mayores índices de masculinidad ydependencia en las áreas rurales y mayoresíndices de feminidad en los centro urbanos.La heterogeneidad demográfica de la socie-dad boliviana forma parte de las diferenciasregionales que postergan el desarrollo de

los poblados rurales más dispersos, acele-ran los procesos de desigualdad en los cen-tros urbanos y expanden la brecha en eldesarrollo económico entre áreas urbanasy rurales.

Paralelamente al cambio demográfico, losavances sociales a nivel nacional mejora-ron, aunque preservando brechas alar-mantes entre grupos. Pese a los intentosdesde el Estado de impulsar el desarrollo yreducir la pobreza y la desigualdad a travésde las reformas implementadas en los no-venta en los sistemas de salud y educa-ción, Bolivia es hoy el país más desigual dela región con un coeficiente de Gini de 0,63(superior incluso al valor correspondientea la desigualdad en el Brasil).27 Con condi-ciones al nacer altamente diferenciadasentre regiones y origen indígena –tal comolas descritas respecto a las diferencias en lamortalidad infantil–, al culminar la adoles-cencia los bolivianos construyen capacida-des que reproducen las desigualdades ini-ciales a lo largo de su vida (Paz y Ocampo,2007). Datos del nivel educativo para elaño 2002 revelan brechas alarmantes en-tre los bolivianos de 18 años: mientras tresde diez alcanzaban cinco o menos años,tres de diez lograban culminar la secunda-ria. De los 177.522 bolivianos de 18 añoscumplidos, 35% lograba una escolaridadmenor a la media nacional de nueve años:seis de cada diez habitaban áreas rurales ycuatro de cada diez eran mujeres. Mientrasentre los jóvenes no indígenas la media deescolaridad (9,4 años) superaba la medianacional (nueve), en el grupo de jóvenesindígenas el promedio alcanzaba 7,5 años.Estas desigualdades son también profun-das durante la edad activa. Entre 1976 y2001, la tasa de analfabetismo en la pobla-ción de 15 a sesenta años cayó de 32% a9% reduciendo el número absoluto deanalfabetos de 781 mil a 395 mil. De éstos305 mil eran mujeres y noventa mil hom-bres; 272 mil habitaban áreas ruralesmientras 124 mil lo hacían en áreas urba-nas. Esta situación desigual se reproduce


464

transformaciones de los últimos treintaaños. Los cambios demográficos, econó-micos y sociales dibujan una sociedad enpermanente transformación: relocaliza-ción espacial de la población, cambios enla organización productiva, orientación dela economía al comercio mundial, imple-mentación de políticas de ajuste económi-co y reformas estructurales en los sectoressociales, todos estos procesos han sido elmotor del cambio social.

Para entender este proceso de cambio cree-mos que desprenderse de una mirada mo-nolítica del Estado requiere también desli-garse de una mirada monolítica de la so-ciedad. Tal como se plantea a lo largo delInforme, reconocemos que el Estado y lasociedad se transforman permanente-mente aunque de manera discontinua:desde sus interacciones, desde las relacio-nes dentro del Estado y desde las accionesy relaciones sociales que intentamos des-cribir en este acápite. La conjunción de lastres miradas nos permite reconocer a losactores que están al centro del cambio ycomprender qué hacen para transformarla sociedad y el Estado.

¿De qué manera el Estado y sociedad des-igualan? La relación entre Estado y socie-dad se refleja en “lo que hace” y “lo que es”el Estado. Un ejemplo de ello son las políti-cas fiscales y el resultante sistema tributa-rio que de múltiples maneras tienen im-pacto sobre la igualdad. Tal como se desa-rrolló en el Capítulo 3, las característicasdel sistema tributario concentran gran par-te de la recaudación en pocos contribuyen-tes. Este “sistema de base estrecha” poseeadicionalmente una estructura que con-centra recaudaciones en los impuestos alconsumo, aunque hoy esta tendencia em-pieza a revertirse con las recaudacionesprovenientes de la incorporación de losimpuestos sobre hidrocarburos (IEHD eIDH). Algo similar sucede con el gasto so-cial y su impacto redistributivo. Otro ejem-plo desarrollado a lo largo del Informe sonlos encuentros cotidianos con la sociedadque se evidencian en prácticas que exclu-yen y discriminan, entre ellas el trato dife-

renciado de los servidores públicos, que alrepresentar al Estado se relacionan con lasociedad asumiendo la posición de quiendetenta el poder. Si bien ambas visiones re-flejan de manera concreta parte de la histo-ria, resulta imprescindible explorar más decerca el proceso transformador desde losactores sociales que están al centro delcambio social. Para ello es necesario des-cribir las características de un cambio tam-bién discontinuo y diferenciado.

Tres elementos del cambio social

¿Cómo caracterizar la sociedad bolivianadando cuenta de sus heterogeneidadesen tiempo y en espacio? Abordamos lacuestión del cambio social como resulta-do de la combinación de tres procesos detransformación que sintetizan este pro-ceso en las últimas décadas: el cambiodemográfico, el cambio social y el cam-bio económico.

Dos elementos sintetizan el “nuevo contextodemográfico” de la sociedad boliviana. Pri-mero, un proceso de transición demográfi-ca incipiente a nivel nacional que se sinte-tiza en tendencias decrecientes de las ta-sas de fecundidad y mortalidad: entre1976 y 2001 la tasa de fecundidad pasó de6,2 hijos por mujer en edad fértil a 3,8;mientras que la mortalidad infantil cayó decien a 75 por cada mil nacidos vivos. Estastendencias demográficas son muy distin-tas entre áreas geográficas, regiones y con-dición indígena. Algunos ejemplos de lasdesigualdades mencionadas son: i) a nivelregional, los casos de Oruro y Potosí rura-les, regiones que el año 2001 registrabantasas de fecundidad que alcanzaban sietehijos por mujer en edad fértil y tasas demortalidad infantil que superaban cien ni-ños por cada mil nacidos vivos. A este ex-tremo se contraponen los casos de Tarija,Santa Cruz y Chuquisaca urbanos, que pa-ra el mismo año registraban tasas de fe-cundidad de tres hijos por mujer en edadfértil y tasas de mortalidad infantil de cin-cuenta por cada mil nacidos vivos; ii) conrelación a las desigualdades según condi-

27 El coeficiente de Gini es una medida de desigualdad que toma valores entre 0 y 1, donde 0 expresa la igualdad perfecta (todosconcentran la misma proporción de los ingresos totales) y 1 la desigualdad perfecta (una sola persona concentra todo elingreso).


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nuevos posicionamientos económicos, so-ciales e incluso políticos de los actores (in-dividuos, familias y colectividades).

Hacia un Estado que iguala

¿Qué tipo de Estado debe acompañar elproceso de transformación hacia una so-ciedad que iguale? ¿Cómo identificar las“posibles salidas al laberinto de tensio-nes irresueltas”?

Primero, es indispensable dejar de lado ac-ciones que abordan lo social como algohomogéneo. Esto requiere desprendersede varios imaginarios en cuanto a la políti-ca pública más eficiente: el primero tieneque ver con la necesidad de desmitificar laidea de las políticas universales y homogé-neas como paradigma de un desarrollomás igual. Es necesario dar un salto en lamanera de hacer políticas públicas de mo-do que éstas se adapten a las necesidadeslocales. Tradicionalmente, las accioneshan sido pensadas y diseñadas desde arri-ba, y desde afuera, sin el reconocimientode las necesidades diferenciadas en los ni-veles locales. Planteamos que la políticasocial requiere ser diferenciada medianteel diseño de acciones de geometría varia-ble que respondan de manera más acerta-da a los problemas locales. Estas accionesdebieran suscribirse en el marco de “auto-nomías de geometría variable” en el espíri-tu del respeto a la diversidad cultural.

Segundo, se requiere pasar de un enfoquede políticas sectoriales a un enfoque depolíticas integrales y articuladas centra-das en los actores. Las políticas públicassociales han tenido durante años un enfo-que sectorial y fueron diseñadas, en mu-chos casos, con centro en los instrumentosy no en los resultados. Son los casos deeducación y salud, donde la discusión seha reducido durante años al número deítems, número de centros y no así a los re-sultados. Este enfoque requiere de un dise-ño de políticas integrales que ponga al cen-tro el desarrollo humano, considerando lasnecesidades diferenciadas por ciclo de vi-da y sexo. Adicionalmente, la integralidad

requiere pensar en articulaciones entre po-líticas sociales y económicas de maneraque el desarrollo social esté acompañadodel desarrollo productivo, con lo cual eldesarrollo humano en todos sus compo-nentes estará garantizado.

Tercero, es preciso replantear la visión dela participación social con responsabili-dad de la comunidad en los procesos deevaluación. En su intento de construcciónde mayores niveles de equidad, el Estadoha desarrollado mecanismos instituciona-les de participación social en la agenda delas políticas locales, sin lograr el necesariocorrelato en las actividades de seguimien-to, monitoreo y evaluación de los resulta-dos. En este sentido, el proceso de partici-pación en el marco de la descentralizaciónrequiere de un compromiso activo de la co-munidad en el seguimiento de las accionessociales y económicas y un control socialestricto con incentivos al cumplimiento delas metas establecidas.

Cuarto, una agenda de cambio debe tras-cender los enfoques de política que tra-tan el tema de la desigualdad desde unaperspectiva estrictamente individual.Rescatando del pasado el mensaje de lasdesigualdades grupales persistentes eidentificando la alta probabilidad de repro-ducción de las mismas a lo largo del tiem-po, entre generaciones, es imprescindiblediseñar políticas orientadas a la reducciónde las diferencias identificando, desde elnivel local, a los beneficiarios. Muchas deestas medidas podrían ser implementadasa través de instrumentos de política orien-tados a la demanda; un ejemplo de ello sonlos bonos de incentivo a la permanenciaescolar que entre sus múltiples posibilida-des podrían ser enfocados a reducir una delas desigualdades más intensas entre gru-pos, como son las brechas de género y lacondición étnica en educación.

Instrumentos alternativos, igualmente orien-tados a la reducir las desigualdades hori-zontales, son las políticas de acción afirma-tiva centradas en los actores, sus contextoseconómicos y sus entornos sociales. Estoimplica una reconciliación social profunda


466

en la inserción al mercado laboral de diver-sas maneras: una de ellas es a través de ac-ciones de discriminación a mujeres, jóve-nes e indígenas. Con relación a las múlti-ples explicaciones sobre las desigualdadesen el mercado laboral, un estudio realizadopara el caso boliviano da cuenta de queaproximadamente dos tercios de las dife-rencias salariales se explicarían por razo-nes de discriminación étnica y de génerodentro del mercado28.

Dibujando la nueva sociedad

¿Qué sociedad emerge de los cambiosocurridos en los últimos treinta años?¿Cómo podemos caracterizar esta “nue-va sociedad”? ¿Han implicado los cam-bios sociales la reducción de las desi-gualdades?

Para responder a estos interrogantes plante-amos que los estudios sobre la evoluciónde la pobreza y las desigualdades no sonsuficientes para dar cuenta del impacto delos cambios demográficos y económicosen la estratificación social. Con ello no in-tentamos desvalorizar estos indicadores si-no más bien planteamos un retorno al cen-tro del problema: ¿han preservado los cam-bios las viejas desigualdades? o ¿han dadomás bien lugar a la emergencia de otras(nuevas) desigualdades? ¿Qué nuevos gru-pos emergieron del cambio y cuáles fueronprotagonistas del mismo? ¿Podemos ha-blar en Bolivia de la emergencia de nuevaselites sociales, nuevas clases medias?

Pese a la persistencia de las desigualdadesgrupales e individuales a lo largo de la his-toria identificamos un proceso de transfor-mación social complejo, que va más allá dela polarización entre grupos –élites y gru-pos subalternos, indígenas y no indíge-nas– a través del análisis del cambio eco-nómico, demográfico y ocupacional ocu-rrido entre 1976 y 2001 (ver pirámides alfinal de este Capítulo).

La transformación de una estructura pobla-cional rural, predominantemente agraria,a una sociedad urbana, con una economíamucho más diversificada, caracterizadapor la ampliación del sector terciario, diolugar al surgimiento de nuevos actores eco-nómicos: la economía popular es, sin lugara dudas, una de las transformaciones conmayores implicaciones en la estructura so-cial boliviana en los últimos treinta años.29

La pirámide resultante del cambio societalmuestra claramente la emergencia de nue-vos actores económicos y sociales.

Los cambios también implicaron una nuevaestructura ocupacional que revela las pro-babilidades diferenciadas en la movilidadsocial. En 25 años emergieron nuevos gru-pos ocupacionales altamente remunera-dos: ejecutivos, profesionales indepen-dientes y profesionales de elite, por lo quese evidencia un primer caso que puede tipi-ficarse de “movilidad ascendente”. El restode los cambios muestra efectos ambiguos,por ejemplo la reducción de la poblacióndedicada al trabajo agrícola y la del grupode asalariados pudo tener impactos diver-sos. En el caso de los trabajadores agrícolasque hoy forman parte del trabajo por cuen-ta propia urbano, pudieron darse muchoscasos exitosos de microempresarios de laeconomía popular. La reducción del trabajoasalariado originado por el efecto combi-nado del colapso de los precios del estaño yla promulgación en 1985 del Decreto Su-premo 21060, con el despido de trabajado-res de las empresas mineras, tuvo efectosdiversos. Algunos se insertaron en la activi-dad agrícola, otros se convirtieron en coo-perativistas, mientras que otros se inserta-ron en la economía de la coca.

Paralelamente, el estancamiento del sectorindustrial y el colapso de la minería impli-caron la emergencia de otros actores eco-nómicos, sociales y políticos: cooperativis-tas mineros y cocaleros, entre otros30. Estatransformación económica se tradujo en

28 Al respecto véase Pérez de Rada (1997). 29 Esta situación no representa un fenómeno aislado en el continente; al contrario, la evolución histórica de empleos creados en

la región entre 1950 y fines de los noventa revela una amplia expansión del trabajo por cuenta propia y en micro empresas, unareducción del trabajo en los sectores moderno y estatal y un mantenimiento de la creación de empleo en el sector doméstico(Klein y Tokman, 2000).

30 Sobre este punto remitimos al informe temático elaborado por el PNUD (2005).


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legitimidad, retroalimentada por una crisiseconómica y fiscal.

Octubre de 2003 selló la inviabilidad a cortoy mediano plazo del proyecto Pacific LNG ycon ello el colapso del sistema político he-gemónico hasta entonces. Pero, contraria-mente a los argumentos esgrimidos por elpensamiento económico dominante, laeconomía del gas no colapsó. El debateque se abrió en los tres años siguientes, yque tuvo como hitos centrales el referén-dum del gas (julio 2004), la nueva Ley deHidrocarburos (mayo 2005), el decreto denacionalización de los hidrocarburos (ma-yo 2006), la ampliación del contrato de ex-portación de gas a la Argentina (octubre2006) y la firma de nuevos contratos petro-leros con las diez transnacionales del gasinstaladas en Bolivia (octubre de 2006),provocó un remezón importante en la in-dustria petrolera. Durante cinco años, la in-versión en el sector disminuyó de formasostenida, pero este año (2007) se puedeconsolidar un nuevo punto de equilibrio apartir del cual se empiece a escribir un nue-vo capítulo en la historia petrolera del país.

Hoy la economía del gas es una realidad. Enlos últimos cinco años, las exportacionesbolivianas han pasado de 1,3 a cuatro milmillones de dólares, y la mitad de este in-cremento se explica únicamente por lasexportaciones de gas a Brasil y Argentina.En los últimos dos años, la presión fiscal hapasado de un techo histórico de 13-14%del PIB al 31% del PIB, y la mitad de las re-caudaciones –unos 1.600 millones de dó-lares anuales– proviene del sector del gas,esencialmente del nuevo Impuesto Directoa los Hidrocarburos (IDH) creado en mayode 2005 y reforzado en mayo de 2006. Es-te monto representa el doble de lo que elEstado boliviano recibirá en concepto decooperación internacional y ocho vecesmás de lo que recaudaba este sector hacesólo cuatro años. Por último, el aporte di-recto del sector de hidrocarburos al creci-miento económico ha sido de dos puntosporcentuales anuales en los últimos ochoaños, pasando de uno a tres puntos en losúltimos dos años. Con ello, el crecimiento

económico se ha estabilizado por encimadel 4% por segundo año consecutivo y eldéficit fiscal del 9/8% del PIB registrado en2002/2003 ha dado paso a un superávit del6% en 2006.

Para redefinir el problema

Antes de esbozar propuestas para una eco-nomía funcional al desarrollo humano, re-sulta indispensable delinear brevemente laforma cómo se ha redefinido este debateen los últimos años y las posibilidades denuestra economía en el futuro. La primeraconstatación es que la economía del gases una realidad y que la tendencia iner-cial empuja a la economía boliviana a laconsolidación de un patrón de base es-trecha, y de un crecimiento escaso y volá-til, a partir de la explotación de nuestros re-cursos hidrocarburíferos y mineros. Unavasta literatura económica analizada enPNUD (2005) muestra que no sólo el creci-miento per cápita es menor en países conabundantes recursos naturales sino queéstos presentan mayor volatilidad, másdesigualdad en la distribución del ingresoy mayores tasas de pobreza. Actualmente,las ventas de gas, plata, zinc, estaño y co-bre expresan el 75% de nuestras exporta-ciones, y el incremento notable de su valorse explica esencialmente por un incre-mento de precios y muy poco por el au-mento en los volúmenes de producción.

Si hubiéramos incrementado nuestra capaci-dad de producción hoy estaríamos crecien-do por encima del 5%. Si mañana caen a lamitad los precios de exportación de cincoproductos, nuestras exportaciones se es-tancarían por debajo del 70% de lo que ex-portamos actualmente. Si no se refuerza lacompetitividad de estos sectores, el núcleode generación de excedente de la econo-mía boliviana, y con éste el régimen demo-crático y los impulsos de integración social,quedarían sobreexpuestos a las fluctuacio-nes y los ciclos naturales del mercado inter-nacional. El Estado tiene por tanto un rolcentral que jugar en la consolidación de unnúcleo productivo altamente competitivo.


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entre regiones y grupos poblacionales queayude a resolver las tensiones irresueltas através de nuevas normas y actitudes queinvolucren a la sociedad en su conjunto pa-ra crear una sociedad diversa con menosdiscriminación y desigualdad entre gru-pos. Un ejemplo de este tipo de acción loconstituyen las políticas de discriminaciónpositiva orientadas a reducir las desigual-dades en el mercado laboral entre jóvenesque se formaron en la universidad públicay aquellos que asistieron a la universidadprivada.

Quinto, es necesario dar más importanciaa la acción que al discurso. En el ámbitode las políticas, la institucionalidad delas leyes parece tener un peso más im-portante que el diseño e implementa-ción de las políticas. Un ejemplo de elloson las permanentes modificaciones a lalegislación laboral y el inútil debate acercade la confrontación entre “leyes rígidas” y“mercados flexibles”. El mercado laboralboliviano, más que leyes laborales requie-re impulsos concretos que permitan redis-tribuir la renta del gas hacia la “economíapopular”, construyendo en torno a una“economía rentable de base estrecha” conpropiedad estatal el paso a una “economíade base ancha” de propiedad popular. Lahistoria de los cambios sociales en Boliviarevela claramente las limitaciones de laacción transformadora de un discursonormativo que no esté acompañado deuna acción transformadora desde el Esta-do y desde la sociedad. Por ello accionesbasadas exclusivamente en el reconoci-miento de derechos son insuficientes: esnecesario garantizar el cumplimiento delos mismos.

Sexto, desde la perspectiva de las institu-ciones del Estado y de la sociedad, esinevitable dar pasos más allá de las clási-cas reformas que se han enfocado entransformaciones parciales, como las su-cesivas reformas institucionales realiza-das en nuestro país. Ello implica cambiosen las instituciones sociales y políticas quepreservan las desigualdades. La agendapara la construcción de una nueva socie-

dad diversa con igualdad requiere conside-rar aspectos que trascienden visiones uni-dimensionales, sectoriales y reformistas.En definitiva, la agenda de cambio que re-quiere la nueva definición de la cuestiónsocial pasa por el reconocimiento estatal ysocial de la necesidad de una transforma-ción profunda cuyas reglas de juego e insti-tuciones serán definidas en la nueva Cons-titución Política del Estado. Estas nuevasreglas establecerán nuevos espacios y lími-tes de la acción social y estatal que requeri-rán, a la vez, transformar las institucionesque preservaron las desigualdades entrebolivianos que habitan diferentes regio-nes, que tienen distinto género y edad, queprovienen de contextos culturales diversosy que tienen un diferente origen étnico.

b) Estado para una economía de base ancha

El reto central de este momento históricoes construir una economía de base anchaque utilice los excedentes de la econo-mía del gas para diversificar rubros, mul-tiplicar actores productivos y crear em-pleo e ingresos en la base de la pirámideeconómica. Se requiere un nuevo mode-lo para un nuevo patrón de desarrollo.

Hace cinco años, el debate central de políticaeconómica se enfocaba en la necesidad deconstruir un “puente” hacia la economíadel gas. Se esperaba que ésta revitalizara elcrecimiento económico, impulsando lasexportaciones más allá de su techo históri-co de mil millones de dólares, dinamizan-do la inversión extranjera directa que em-pezaba a disminuir dada la maduración delos contratos de capitalización y generan-do recursos imprescindibles para cerraruna brecha fiscal cifrada en 9% del PIB. To-dos los esfuerzos de negociación con losorganismos multilaterales de crédito seasentaban en las promesas futuras de lasrentas del gas bajo el signo del contrato deventa de gas a California y propuestas máso menos concretas de monetizarlas a cortoplazo para evitar que el sistema político co-lapsara en medio de una profunda crisis de


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excesivo de estas rentas en la base fiscaldel Estado produce una serie de incentivosperversos en términos de construccióninstitucional que terminan afectando la ca-lidad del tejido económico pero tambiénde la institucionalidad política.

Si actualmente 86% de los bolivianos opinaque los recursos naturales pertenecen a to-dos los bolivianos, es muy probable que laspugnas en torno a las competencias espe-cíficas de gestión y administración de losmismos pongan en juego a diferentes acto-res ávidos de apropiarse de las rentas delgas en un contexto de elevada fragilidadinstitucional. Frente a estas dinámicas po-líticas complejas, posiblemente las formasde zanjar el debate tengan efectos perver-sos en la estructura económica bolivianatanto en términos de eficiencia como deequidad. Sin duda, “la maximización delas rentas, y su distribución hacia aquellosque las invertirán de forma productiva, esciertamente el problema central en la rela-ción entre recursos naturales y crecimien-to económico” (Fields, 2005). ¿Cómo en-frentar entonces lógicas rentistas propiasde la sociedad que han moldeado la cons-trucción estatal en Bolivia para promoveruna institucionalidad económica funcionalal desarrollo humano?

Escenarios de salida

Hoy, en medio de una coyuntura económicaexcepcional y de un debate acalorado so-bre la distribución y la asignación de lasrentas de nuestros recursos naturales, re-sulta imprescindible recolocar al centrodel debate el verdadero desafío econó-mico de este período histórico: pasar deun patrón de desarrollo de base estre-cha, asentado en la explotación de re-cursos naturales con poco valor agrega-do, en una lógica de enclave y con esca-sos resultados en materia de generaciónde empleo e ingresos para la mayoría dela población –como lo demuestran his-tóricamente los períodos de la goma, lacastaña, la plata y el estaño–, a un pa-trón de desarrollo de base ancha, que se

asienta en muchos productos, múltiplesactores productivos y territorios diver-sos. Nos referimos a lo que hemos deno-minado la “economía más allá del gas”:una economía articulada capaz de produ-cir y exportar manufacturas de recursosnaturales a nichos de mercado de alta cali-dad; una economía en la cual las pequeñasy medianas empresas (PYME) afincadasen distintos ámbitos territoriales y secto-riales constituyen el principal factor de es-labonamiento y dinamismo económico.Sin duda, éste es el tipo de economía com-patible con la democracia y el pluralismo,es decir, con una política de base ancha.

La nueva realidad económica nacional e in-ternacional esbozada en la sección ante-rior permite afirmar que la coyuntura decorto y mediano plazo es excepcional paraenfrentar el reto de construir una econo-mía de base ancha a partir del gas (escena-rio 1). Al mismo tiempo, dada la estructuraeconómica del país y los incentivos que re-sultan de los mercados internacionales dematerias primas y de las lógicas rentistasde la sociedad boliviana, resulta claro quesin una intervención apropiada y efectivadel Estado la tendencia inercial apunta areproducir un patrón de base estrecha quepuede darse con una cierta lógica redistri-butiva desde una arquitectura institucionalcon niveles más o menos importantes delegitimidad y eficiencia (escenario 2) o, enel peor de los casos, en medio de una cap-tura clientelar del Estado y de las rentas delgas, consolidando elevados niveles dedesigualdad y de pobreza en el país e inclu-so en las regiones ricas en recursos natura-les (escenario 3).

Nigeria, séptimo productor de petróleo de laOPEP y proveedor de la quinta parte delpetróleo consumido en Estados Unidos,pero que tiene una esperanza de vida com-parable a la de Afganistán después de laguerra y una de las tasas de mortalidadmaterna más altas del mundo, es uno delos ejemplos más dramáticos de la “maldi-ción” de los recursos naturales. El Delta delNíger, estado que concentra a una cuartaparte de la población nigeriana, que produ-


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La segunda constatación es que, como vere-mos con amplitud en la última parte de esteCapítulo, nuevas fuerzas económicas glo-bales están redefiniendo la dinámica delmercado internacional en los últimosaños. Estas dinámicas son susceptibles deconsolidar un período más o menos largode precios internacionales elevados paranuestros principales productos de exporta-ción, esencialmente del gas y los minerales,pero al mismo tiempo estos precios genera-rán señales e incentivos fuertes para conso-lidar un patrón primario exportador de ca-rácter exclusivamente extractivo y a tasasde explotación poco sostenibles y poco efi-cientes en los países ricos en recursos natu-rales. Una vez más, las tendencias inercialesapuntan a la consolidación de un patrón dedesarrollo económico de base estrecha.

Por ello, la ventana de oportunidad que gene-ra este nuevo contexto internacional parael crecimiento sostenido de países comoBolivia implica un doble desafío para el Es-tado boliviano: ¿cómo generar incentivospara desarrollar formas de uso no extracti-vas de nuestros recursos naturales? ¿Qué ti-po de políticas pueden afectar la tasa de ex-tracción y uso de los recursos naturales pa-ra asegurar una explotación óptima en eltiempo, esto es, a la vez eficiente y sosteni-ble? El primer dilema habla de los incenti-vos para el procesamiento de las materiasprimas; el segundo, de la necesidad de de-terminar un sendero óptimo de crecimien-to económico a mediano y largo plazo.

La tercera constatación es que existen ac-tualmente cimientos dinámicos de unaeconomía más allá del gas y más allá delEstado. Es la economía de las 887 empre-sas exportadoras que generaron más de1.100 millones de dólares de exportacio-nes en 2006, es decir, uno de cada cuatrodólares exportados por la economía boli-viana el año pasado. Según un estudio re-ciente del Instituto Nacional de Estadística(INE et al, 2006), esta dinámica exportado-ra generó 32 mil empleos directos, 107 milempleos indirectos en la economía popu-

lar urbana –construcción, comercio, trans-porte y servicios– y 213 mil empleos indi-rectos en la economía popular rural –agri-cultura y servicios rurales–.

La economía exportadora “más allá del gas”es aún pequeña (sólo genera 352.000 em-pleos en un país con una población activade casi cuatro millones de personas) y estodavía desigual (la productividad mediaes casi tres veces superior al PIB per cápitanacional pero esconde enormes desigual-dades particularmente entre los empleosdirectos y los empleos indirectos genera-dos en la economía popular rural). Nuncaantes Bolivia había sido capaz de exportarsemejante valor de mercancías procesa-das, incluso a mediados de los noventacuando su peso relativo en la estructura ex-portable superaba el de las materias pri-mas y se situaba en un 45%. Por ello, si laeconomía del gas es más poderosa quenunca, la coyuntura económica es excep-cional para evitar la consolidación del pa-trón gas: piso estupendo de estabilidadmacroeconómica y dinamismo sin prece-dentes de importantes sectores exportado-res industrial-manufactureros con eslabo-namientos débiles pero significativos conel conjunto de los actores económicos na-cionales. Nuevamente, el Estado tiene unactivo rol que desempeñar en la consolida-ción y expansión de estas dinámicas.

La cuarta constatación es que la disputa porla redistribución de las rentas de los re-cursos naturales sólo ha dado una pri-mera muestra de su potencial fuerza dis-gregadora en septiembre/octubre de 2005al momento de reglamentar el ImpuestoDirecto a los Hidrocarburos creado por lanueva Ley de Hidrocarburos de mayo2005. Como lo muestran los Capítulos 2 y3, históricamente la principal fuente de in-gresos del Estado boliviano ha estado con-centrada en pocos impuestos y la mayoríade ellos aplicados sobre actividades queproducen lo que la literatura económica hadado en llamar “rentas de fácil apropia-ción” o de “apropiación directa”31. El peso

31 Los llamados point-source natural resources son aquellos sectores cuyas rentas son técnicamente fáciles de apropiar–esencialmente hidrocarburos y minerales– por oposición a las rentas derivadas del uso de recursos naturales como la tierraque genera rentas más “difusas”.


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nuestra historia económica o como lo ilus-tra el caso nigeriano actual, quedan pocospasos. Un Estado para el desarrollo huma-no debe, por lo tanto, construir una nuevavía al crecimiento económico sobre la basede la fortaleza, pero también de la debili-dad actual de decenas de miles de actoresproductivos que conforman el tejido aúnincipiente de la base ancha.

El segundo argumento emerge de un análisiscuantitativo de simulación de trayectoriasde crecimiento de la economía bolivianarealizado como documento de trabajo delpresente Informe (Gray Molina y Araníbar,2006)32. Supuestos diferenciados sobre lossectores de actividad que actúan comomotores del crecimiento económico (i.e.grado de diversificación económica)33 y so-bre su capacidad de arrastre del mercadointerno (i.e. grado de articulación econó-mica)34 permiten simular escenarios dife-renciados de crecimiento y cuantificar suimpacto en la formación de ingresos de loscasi dos millones de hogares urbanos y ru-rales que existen en el país. El documentode trabajo explora cuatro sendas diferen-ciadas de crecimiento bajo el supuesto deuna tasa de crecimiento económico homo-génea del 4%: “gas con industrialización ycon redistribución” (cuadrante superior iz-quierdo), “exportaciones de gas natural”(cuadrante inferior derecho), “exportacio-nes no tradicionales” (cuadrante inferiorizquierdo) y “crecimiento de base ancha”(cuadrante superior derecho). Como se ob-serva en el siguiente gráfico, una mismatasa de crecimiento económico puede pro-ducir impactos cualitativa y cuantitativa-mente diferentes en materia de genera-ción de ingresos para los hogares.

En efecto, la trayectoria de crecimiento basa-da en las exportaciones de gas natural enlógica de enclave productivo y, por lo tanto,en un contexto de crecimiento limitado delmercado interno, genera un crecimientode 7,5 puntos porcentuales del ingreso delos hogares con un incremento global de ladesigualdad, dado que el incremento delos ingresos de los hogares urbanos ricoses de 8,3%. En el otro extremo, el creci-miento de base ancha, característico deuna economía más diversa y mejor articu-lada, eleva a 9,2 puntos porcentuales el in-cremento global de ingresos de los hoga-res, con un incremento de once puntosporcentuales en el ingreso de los hogaresrurales dado el dinamismo del sector agro-pecuario que este supone. De hecho, la tra-yectoria de “crecimiento de base ancha”combina el dinamismo de muchos secto-res productivos con mejores eslabona-mientos internos: en la simulación, distin-tos sectores de base ancha que represen-tan dos tercios de la estructura productivanacional crecen a tasas superiores al pro-medio de la economía (agricultura, 8%; eindustria manufacturera, 5%) y tienen unaelevada capacidad de arrastre del mercadointerno (comercio, 4%; y servicios tran-sables, 3,3%)35.

Frente al descrito, el segundo mejor escena-rio en términos de ingresos y desigualdades aquel que produce la trayectoria “gascon industrialización y con redistribución”:el crecimiento reposa esencialmente entres sectores productivos (hidrocarburos,40%; industrias pesadas, 8%; y sector pú-blico, 8%) y una cierta capacidad de arras-tre del mercado interno (construcción, 3%;comercio, 3%). Describe, en consecuencia,


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ce el 80% de los ingresos totales del país ygenera más de cuarenta mil millones dedólares anuales en exportaciones petrole-ras, todavía no está conectado a la red deenergía eléctrica y es el escenario de vio-lentos conflictos durante décadas. La po-blación sigue viviendo de la agricultura y laacuicultura, pero la inversión pública enequipo, vías de transporte, crédito y exten-sión agrícola es limitada. Más aún, “la con-taminación por la quema, derrames y ex-ploración de petróleo ha afectado la fertili-dad de los suelos, vías fluviales y la atmós-fera” (Burd-Sharps, 2006). Como concluyeel informe de desarrollo humano del Deltadel Níger, “el costo humano más trágico esla ruptura de la cohesión social” en un con-texto marcado por la desconfianza inter-personal generalizada y una deslegitima-ción institucional aguda, pues “las estruc-turas del Gobierno Federal para compartirlos ingresos sólo han servido para institu-cionalizar una falta total de rendición decuentas y representación” (Ibid.).

El caso nigeriano ilustra, de forma extremaen cuanto a la violencia política y social, losresultados más visibles de siglos de explo-tación minera en el país. Por ello, como se-ñalaba el Informe sobre Desarrollo Huma-no en Bolivia 2004, “la oposición a la ex-portación de gas [en octubre de 2003], quea simple vista parece un sinsentido propiode una sociedad sin rumbo, puede resultarmuy racional considerando que los riesgoscausados por la explotación del gas puedenser al menos tan significativos como susoportunidades, más aún dada la fragilidadde las instituciones bolivianas” (PNUD,2004). En ese contexto, como concluía elcitado Informe, resultaba crucial la emer-gencia de “liderazgos políticos legítimos”para construir políticamente una relacióntransparente y de beneficios mutuos entreEstado-sociedad y transnacionales. El pro-ceso de nacionalización de los hidrocarbu-ros es la respuesta que el país ha gestadofrente al temor de consolidar un nuevo ci-clo de crecimiento sin desarrollo.

Pero si el rechazo de los bolivianos al escena-rio 3 no puede ser más contundente, las

percepciones son matizadas y más bienpositivas en cuanto hace al imaginario aso-ciado al escenario 2: un Estado transparen-te y legítimo con fuerte presencia en el sec-tor de los hidrocarburos con capacidad pa-ra redistribuir de forma eficiente las rentasdel gas a los sectores más pobres de la so-ciedad boliviana tanto a través de transfe-rencias directas a los hogares más necesi-tados como mediante la generación direc-ta de empleos en el área rural y en lasáreas marginales urbanas, con especial én-fasis en la contratación de mano de obrapoco calificada. Las preocupaciones soncasi inexistentes sobre lo que ello implica-ría: la dependencia estatal de una solafuente de ingresos o que las compras esta-tales sean el único mercado para el cual losactores productivos privados sigan siendocompetitivos sin importar lo que hagan.

Más allá de estos dilemas –al fin y al cabo,¿qué escenario no implica asumir riesgos yestar dispuesto a enfrentar serios desa-fíos?–, al menos dos argumentos centralesnos llevan a optar nuevamente por la cons-trucción de una economía de base ancha.

El primero emerge de las tesis centrales delpresente Informe: el Estado boliviano noes un “Estado fallido”, “disfuncional” o “in-concluso”; pero tampoco es, ni probable-mente será, una maquinaria burocráticatécnico-racional eficiente y presente deforma homogénea y legítima en todo el te-rritorio nacional. Tomar en cuenta lo que laliteratura económica ha dado en llamar“fallas de Estado” por oposición a las “fa-llas de mercado” es simplemente un pode-roso argumento para señalar que, materia-lizar el segundo escenario desde la fragili-dad institucional actual, la cultura patrimo-nial-corporativa característica de los acto-res políticos y la renovada lógica económi-ca rentista de los principales actores socia-les y económicos del país, supone incre-mentar la presión de las calles y de los dis-tintos grupos de interés sobre el nuevo Es-tado que debe emerger de la AsambleaConstituyente. De allí a caer en una versiónmoderada o extrema del tercer escenario,tal como lo muestran distintos períodos de

32 La simulación utiliza un modelo macroeconómico de multiplicadores contables MCS (con precios rígidos) y se basa en unsupuesto de crecimiento de 4% anual. El modelo macro distingue once tipos de hogares, seis urbanos y cinco rurales, por loque permite esbozar algunas tendencias sobre indicadores de desigualdad.

33 Un crecimiento con bajo grado de diversificación se asienta en dos o tres sectores que crecen a tasas muy superiores alpromedio de la economía (4%) y que tomados en conjunto representan entre el 6% y el 22% del PIB. Al contrario, uncrecimiento con alto grado de diversificación se asienta en cuatro o más sectores con tasas cercanas o superiores al 4% y querepresentan al menos el 40% de la estructura productiva.

34 En la simulación, un crecimiento con bajo grado de articulación con el mercado interno supone que los sectores quepromueven el crecimiento actúan en una lógica de enclave productivo. Por ello, tanto el consumo privado de hogares –por ellado de la demanda– como los sectores de servicios –por el lado de la oferta– crecen a tasas muy inferiores al promedio de laeconomía. Este último se estima en torno al 2% en escenarios con bajo grado de articulación y en torno al 3% en escenarioscon alto grado de articulación (esto último a fin de respetar la restricción de crecimiento promedio del 4% aun en escenariosde alta diversificación y alta articulación).

35 Las tasas de crecimiento de los sectores de comercio y servicios con seguridad serían superiores en este escenario, pero elejercicio de simulación supone comparar tasas de crecimiento económico similares de 4% en todos los escenarios.


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¿Qué tipo de Estado promueve la economía de base ancha?

Al posicionar estas tesis en la “economíamás allá del gas” (PNUD, 2005) se centróel debate sobre el “modelo” en su fin últi-mo: modificar el patrón de desarrollo eco-nómico. Pero, ciertamente, el modelo eco-nómico no es neutro. Por una serie de ra-zones que hacen a la estructura económi-ca boliviana –la dotación de recursos natu-rales, la mediterraneidad, la geografía, lafragilidad institucional, las deficiencias deformación de nuestro capital humano– laausencia de Estado incrementa las proba-bilidades de predominio inercial del pa-trón de base estrecha. De hecho, actual-mente existen 4.500 productos bolivianoscon potencial exportador que están exen-tos de barreras arancelarias en los princi-pales mercados internacionales pero queactualmente no producen ingresos de ex-portación, lo que muestra lo elevado queresulta el “costo país” para los actores pro-ductivos (Gray Molina y Wanderley, 2007).Los incentivos que generan los mercadosinternacionales para exportar nuestros re-cursos naturales sin procesarlos son de-masiado poderosos en una estructura eco-nómica escasamente articulada y compe-titiva. Sin duda, para enviar incentivos ensentido contrario que permitan reducir el“costo país” en materia productiva se ne-cesita de más y mejor Estado.

Pero la intervención estatal no garantiza ellogro de resultados eficientes y sosteniblesen la construcción de ventajas competiti-vas a partir de nuestra dotación de recur-sos naturales. Como señala el propio infor-me temático del PNUD (2005), “el hechode que se siga apostando desde el Estadoal crecimiento con base en los recursos na-turales ha generado un marco institucio-nal y de políticas económicas dirigido a unreducido sector”. De hecho, los actorescentrales potenciales de la revolución eco-nómica de la base ancha son poco menosque extorsionados por la presencia estatal.Estas unidades productivas de entre cincoy cincuenta empleados generan el 10%

del PIB y el 10% del empleo, pero pagan el40% de los impuestos a las utilidades em-presariales y nunca han sido visibilizadosexplícitamente como actores y sujetos depolíticas públicas. Si el mercado de las mi-cro-finanzas ha respondido de forma efi-caz a los requerimientos de financiamien-to de las micro y pequeñas empresas(MYPE) y el sistema financiero formal abrelíneas de crédito a las empresas grandesdel país, las PYME se encuentran sistemá-ticamente penalizadas en el mercado decrédito.

Sin Estado es imposible pensar en una eco-nomía más allá del gas equitativa y compe-titiva. Pero la presencia de un Estado “so-bre-gasificado” también puede asfixiar lanecesaria diversificación económica a par-tir del dinamismo de los actores privados.Entonces, ¿qué tipo de Estado es necesariopara desarrollar una economía de base an-cha? ¿Cuál es el modelo económico para labase ancha? A continuación se planteantres ideas centrales para promover un de-bate amplio y proseguir una agenda de in-vestigación sobre el tema.

Primero, dado que la inserción externa deBolivia en las próximas décadas depen-derá crucialmente de cuanto ocurra conel gas, resulta fundamental consolidarun nuevo punto de equilibrio en las rela-ciones entre Estado, sociedad y empre-sas transnacionales.

Hoy, una agenda de mediano plazo que bus-que consolidar una nueva estructura en laindustria petrolera que sea favorable aldesarrollo humano debe “blindar” la com-petitividad del sector para convertir a Boli-via en un nodo gasífero a escala regional ypara integrar la economía nacional a tra-vés de una nueva matriz energética basadaen el gas y en su industrialización en lasmacroregiones de desarrollo del país. Elloplantea un reto inédito en la historia petro-lera boliviana: ¿será posible construir, porprimera vez desde que se inició la explota-ción de los hidrocarburos en 1924, un sec-tor petrolero competitivo asentado sobreinversiones públicas y privadas dinámicasy concurrentes?


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un escenario en el cual el Estado no sólo seerige en un agente productivo importanteque promueve la industrialización del gasnatural, sino que favorece políticas agresi-vas de crecimiento del sector público, esen-cialmente en las áreas de salud y de educa-ción. Al mismo tiempo, la inversión priva-da de pequeña y/o gran escala en los secto-res agrícola y manufacturero se ve desfavo-recida, por el efecto de “enfermedad holan-desa”. Si el ingreso total de los hogares eneste escenario es de 8,5 puntos porcentua-les, en el mejor de los casos la desigualdadse mantiene estable.

En definitiva, incluso en un escenario en elcual se dan por supuestas capacidadesinstitucionales óptimas para la redistribu-ción de las rentas del gas a partir de la in-tervención estatal (escenario 2), la diná-mica económica de la base estrecha, esto

es su dependencia del dinamismo de po-cos sectores con escasas articulacionescon el resto de la economía, en el mejorde los casos preserva la estructura des-igual de distribución del ingreso entre loshogares. La única posibilidad de revertiresta tendencia y empezar a cerrar bre-chas sociales es promoviendo un creci-miento económico de base ancha (esce-nario 1). Estos datos sugieren fuertemen-te que tanto la estructura de generaciónde ingresos como la trayectoria del creci-miento económico, y en definitiva el mo-delo económico, deben ser modificadospara avanzar en una transformación es-tructural acorde con el desafío históricode construir una economía de base anchaa partir del gas y con el impulso decisivode la participación del Estado realmenteexistente.

GRÁFICO 6.14 Ingresos por tipo de hogar según trayectorias de crecimiento (tasa homogénea del 4%)

Fuente: Gray Molina y Aranibar (2006).

8.5Crecimientoingresos totales

8.5Incrementoingresos rurales

8.7Incremento ingresosurbanos ricos

8.2Incremento ingresosurbanos pobres

1 3 5 7 9 11 13 15

Gas con industrialización y redistribución

1 3 5 7 9 11 13 15


11Incrementoingresos rurales



Crecimiento de base ancha

1 3 5 7 9 11 13 15





Gas sin participación del Estado

1 3 5 7 9 11 13 15





Exportaciones no tradicionales


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Segundo, frente a lógicas rentistas que pu-dieran predominar en distintos actoresdel desarrollo en Bolivia –y la pelea por ladistribución del IDH ha dado ya muestrasde ello a fines de 2005– resulta funda-mental promover un pacto social en tornoal acceso y uso de los recursos naturales.

La literatura económica ha registrado al me-nos cuatro tipos de efectos perversos de laeconomía de los recursos naturales sobrela estructura institucional y la cohesión so-cial en países con bajos y medianos ingre-sos. El “efecto voracidad”36, que hace refe-rencia a las peleas desatadas en torno a ladistribución de las rentas de los recursosnaturales entre actores cuyo comporta-miento racional en el mercado político-ins-titucional está impregnado por la necesi-dad de maximizar la captura de rentas. Y elimpacto que tienen esas disputas en la “ca-lidad del tejido institucional”37 y la fragili-dad crónica del Estado en términos deequilibrios de poderes, la alta exposición ala corrupción y el incumplimiento genera-lizado de las normas. Otra corriente deanálisis propugna que el contexto de desi-gualdad extrema en que suele insertarse laexplotación de los recursos naturales im-plica un impacto duradero sobre la confi-guración de las instituciones económicas.Este tiende a generar incentivos perversos,a consolidar un acceso altamente desiguala las oportunidades económicas y, conello, a perpetuar altos niveles de desigual-dad socioeconómica38. Por último, algunosestudios señalan que la probabilidad deque un país enfrente conflictos civiles ar-mados es mayor en aquellos países ricosen recursos naturales39.

Un pacto social en Bolivia debería generarmecanismos institucionales que garanti-cen el acceso equitativo y el uso racional delos recursos naturales. Esto resulta todavíamás importante en la medida en que laspresiones migratorias internas a medianoplazo afectarán la tasa de explotación de

los recursos naturales y pueden desataruna serie de conflictos sociales potencial-mente violentos en torno al acceso y usode la tierra. Los conflictos entre cooperati-vistas mineros y asalariados del sector olos conflictos registrados de forma recu-rrente en las áreas de expansión agrícoladel país son sólo un ejemplo de las dificul-tades que puede generar la revalorizaciónen el mercado internacional de nuestrosrecursos naturales en un contexto de fragi-lidad institucional y fortaleza de actorescorporativos de la sociedad organizada.

En cuanto a las rentas del gas, este pacto so-cial debería contemplar lineamientos es-tratégicos para su uso productivo. Primeroque nada, en el mismo sector del gas parafortalecer la capacidad de acción de la em-presa nacional en el sector y promover–como veremos más adelante– una inser-ción dinámica y diversa en la economía in-ternacional. La experiencia del Alaska Per-manent Fund, un fideicomiso que envíaalgo más de mil dólares anuales a tres mi-llones de habitantes, y escritos recientesde economistas liberales sugieren una dis-tribución directa de los recursos del gas alas manos de los bolivianos sin ningún tipode intermediación del Estado que no seapara entregar el dinero. Frente a ello, la ex-periencia del Fondo Petrolero de Noruegasugiere la posibilidad de construir institu-ciones cuya acción permita evitar una so-brevaluación excesiva del tipo de cambioque desincentive la diversificación de lasexportaciones.

Si la primera experiencia supone “esquivar”al Estado y la segunda reservar una partesignificativa del dinero proveniente del au-ge de los hidrocarburos para las generacio-nes futuras, el diseño institucional del cualse dote la sociedad boliviana para admi-nistrar de forma eficiente y transparentelos recursos del gas debe fortalecer la ca-pacidad de intervención del Estado en laeconomía y orientarse a saldar en el pre-


476

Hasta ahora el proceso de nacionalización haavanzado con firmeza en dos terrenos su-mamente difíciles y ha superado las dos pri-meras pruebas. Por un lado, se está consoli-dando una negociación compleja sobre eltake over del Estado en la renta petrolera. Yesta negociación ha generado un nuevomarco impositivo sectorial mucho más fa-vorable al Estado boliviano que ninguno delos anteriores sin ahuyentar a las diez em-presas transnacionales que operan actual-mente en Bolivia. Según un informe de laCEPAL (2007), el impacto fue notable. Si losgobiernos centrales de todos los países lati-noamericanos –con excepción de Guate-mala y Panamá– han experimentado un in-cremento en sus ingresos totales, el casoboliviano es excepcional: mientras el incre-mento promedio en la región se sitúa entorno al 2% del PIB, el de Bolivia supera el12% del PIB. Con ello, la presión fiscal enBolivia se ha situado, por primera vez el2005, por encima del promedio regional só-lo detrás de Brasil, Argentina y Venezuela.

Por el otro, la redefinición progresiva de lasreglas del juego en el sector ha generadoun clima de opinión distinto sobre el rol delas transnacionales en el sector y los bene-ficios potenciales de la exportación de gas.Después de tres años de polarización ex-trema en torno al gas, la forma que adqui-rió el proceso de nacionalización en Boliviay su consolidación con la firma de contra-tos petroleros lograron garantizar un am-plio respaldo a esta política expresada –co-mo vimos en el anterior apartado– en elsentido común emergente.

En esta agenda de consolidación de la nacio-nalización quedan al menos dos puntospendientes. Primero, la reactivación de lainversión en exploración y explotación dehidrocarburos pero también la construc-ción y el tendido de nuevos gasoductostanto para la exportación de gas natural co-mo para la articulación del mercado inter-no. En los últimos cinco años, frente a la in-certidumbre generada por la renegocia-ción del marco legal, la inversión privadasectorial ha mostrado una tendencia con-sistente a la baja: de más de 600 millones

de dólares anuales en 1998-1999 a menosde 150 millones de dólares en 2004-2005.Ello ha abierto un debate incluso sobre lanecesidad imperiosa de incrementar a cor-to plazo las reservas probadas y probablesde gas natural y de aumentar la capacidadde transporte de gas natural para removercuellos de botella estructurales que ame-nazan con ponerle un freno al desarrollodel sector. Para ello, toda vez que el fortale-cimiento institucional de YPFB supone unaagenda de trabajo de mediano plazo, resul-ta fundamental reactivar la inversión ex-tranjera directa en el sector. Al respecto, lasexpectativas de los bolivianos tienden afluctuar de acuerdo a las señales que emiteel proceso de nacionalización: antes de lafirma de los contratos, la mayoría opinabaque este proceso desalentaba la inversiónen el sector; luego del 28 de octubre, sólodos de cada diez bolivianos pensaba queésta continuaría su curva descendiente.

Segundo, el fortalecimiento institucional deYPFB y, con ello, el impulso de proyectosconcretos de articulación del mercado in-terno y de cambio de la matriz energéticanacional. Sin duda, la industrialización delgas es crucial para diversificar la economíay articular el territorio a partir de las ma-croregiones internacionales con que cuen-ta Bolivia (cf. PNUD 2003-2004, Informesregionales de desarrollo humano). SegúnInchauste (2004), una política nacional dehidrocarburos debería llevar el gas naturaly la electricidad a los nueve departamen-tos del país, generar proyectos para la ex-portación de electricidad a los mercadosde los países vecinos e invertir masiva-mente en proyectos de gas-química (GTL).Como señala este autor, una planta de ciclocombinado a gas de 400MW instalada enTarija con una inversión de 250 millonesde dólares generaría en ventas al mercadoboliviano y exportación de electricidad aChile unos 110 millones de dólares al añocon un consumo de gas tres veces menoral que se necesitaría para producir los mis-mos beneficios exportando gas natural co-mo materia prima a un precio de cinco dó-lares el MMBtu.

36 Véanse al respecto Lane y Tornell (1999) y Mehluma, Moeneb y Torvikc (2003).37 Para esta discusión son relevantes los trabajos de Sala-i-Martin y Subramanian (2003), Isham et al. (2003), Sala-i-Martin,

Doppelhoffer y Miller (2003), Robinson, Torvik y Verdier (2002) y Mehluma, Moeneb y Torvikc (2003).38 Confróntese sobre el tema los aportes de Engelman y Sokoloff (1997, 2000 y 2002), Hall y Jones (1999), Diamond et al. (1997)

y Acemoglu, Johnson y Robinson (2001 y 2002).39 Ver en especial Palley (2003) y Collier y Hoeffler (1998 y 2001).


479

para construir una economía de base an-cha que ponga al centro de la dinámicaproductiva a miles de actores producti-vos con capacidad de generación de in-gresos, de creación de empleo y de pagode impuestos.

La articulación entre actores productivos esimprescindible para avanzar en esta agen-da. Argumentamos que la multiplicaciónde unidades sin especialización y la reac-ción a la asociación en la escena económi-ca es, en gran parte, el resultado de las ins-tituciones en el país que no generan incen-tivos suficientes para crear un entorno fa-vorable a la socialización de riesgos, estoes, la articulación entre unidades económi-cas en procesos de agregación de valor. Elhecho de que se siga apostando desde elEstado al crecimiento con base en los re-cursos naturales ha generado un marcoinstitucional y de políticas económicas di-rigido a un reducido sector formado porlas empresas privatizadas/capitalizadas,mientras un amplio sector de la economíaboliviana siguió careciendo de los incenti-vos y las condiciones para integrarse demanera sostenida a la estrategia de diversi-ficación de las exportaciones. Creemosque la atención sobre grupos de empresasen mercados de productos específicos y elanálisis de cómo sus estrategias gerencia-les, rutinas y articulaciones responden alas barreras estructurales, al entorno insti-tucional y a las políticas económicas(Evans, 1997) es la perspectiva que permi-te ir más allá de ya conocidos costos es-tructurales que afectan a toda la economíaboliviana e identificar las fallas de coordi-nación y de innovación específicas a mer-cados de productos.

c) Estado democrático interculturalcon autonomías

El reto central de la política boliviana esconstruir un Estado intercultural con au-tonomías que ayude a salir del laberintode tensiones irresueltas del Estado-en-sociedad desde el sistema político-insti-

tucional. ¿De qué modo construir unademocracia ampliada no sólo en térmi-nos de principios y aspiraciones sino enclave de diseño institucional? ¿Y sobrequé bases asentar una gobernabilidadcompleja para la pluri-nación bolivianaque abarque la diversidad de actores,balances y relaciones expresada en elnuevo sentido común emergente en elpaís?

¿Cómo avanzar hacia una nueva forma degobierno que, sobre los cimientos del prin-cipio de representación política, establez-ca relaciones de complementariedad entrela democracia liberal con otras nociones yprácticas de participación política, delibe-ración pública y toma de decisiones colec-tivas? ¿Cómo hacerlo en Bolivia en el mar-co del actual proceso constituyente y en elhorizonte de un Estado intercultural conautonomías?

Dos tentaciones, una construcción

Una de las tentaciones más frecuentes en losestudios sobre la consolidación (en su mo-mento “profundización” y ahora “calidad”)de la democracia radica en evaluar ésta encomparación al pasado, esto es, confron-tándola con los regímenes autoritarios (ennuestro caso dictaduras militares) que ha-bía antes de la tercera ola de democratiza-ción. En esa mirada “hacia el pasado”,ciertamente, el saldo es ampliamente favo-rable para nuestras democracias realmen-te existentes. Constan avances, se regis-tran mejoras, hay cambios. La “democra-cia electoral”, con sus deficiencias e insufi-ciencias, siempre será mejor, más desea-ble, que la no democracia. Así lo demues-tra en su balance para la región, con análi-sis y datos comparados, el reciente infor-me del PNUD (2004). Para decirlo con unareferencia: si hace un cuarto de siglo en laregión había sólo tres democracias, hoy te-nemos 1840 –una de ellas la boliviana–.Más allá del ejercicio de libertades y dere-chos constitucionalmente consagrados pa-ra la ciudadanía, entre ellos el sufragio uni-


478

sente una deuda social acumulada y un dé-ficit de infraestructuras para el desarrolloque, hoy en día, constituyen un verdaderofreno al crecimiento económico. En estesentido, el Informe sobre Desarrollo Hu-mano en Bolivia 2004 planteaba canalizarde forma estratégica los recursos del gas atres fines productivos: infraestructuras deenergía, transporte y telecomunicaciones

como base para el emprendimiento demúltiples actores de la economía popular;formación técnica y manejo de nuevas tec-nologías asociadas a la transformación denuestros recursos naturales; e innovaciónproductiva, particularmente en nichos es-pecíficos de exportación y comercio justo.

Tercero, resulta necesario consolidar unaagenda específica de políticas públicas

Bolsones de crecimiento “más allá del gas”Gray y Wanderley (2006) describe las res-

tricciones que enfrenta la economía bolivia-na identificando los productos que durantelos últimos años experimentaron un creci-miento de la demanda mundial, así como dela proporción que representan las ventas deBolivia en el mundo; los productos que cum-plen ambas condiciones se clasifican en elgrupo de “campeones”. Los productos ex-portados que recaen en la categoría mencio-nada poseen un escenario favorable en elmercado internacional, entre los cuales sedestacan los productos del sector de hidro-carburos: petróleo crudo, gas, gasolina yaceites, así como de los minerales (oro, pla-ta), y algunos productos agrícolas como lassales inorgánicas.

También existe una alta potencialidad paralos productos que se caracterizan por una si-tuación favorable en el mercado mundial,pero para los cuales Bolivia no logra aún unamayor inserción con relación al mundo. Es-tos productos han sido clasificados entre los“campeones potenciales”. La búsqueda deuna mayor inserción de estos productos enla economía mundial es un desafío, pues deellos depende, en gran medida, la expansiónde la “economía de base ancha”. Entre estosproductos resalta la presencia de los bienesmanufacturados, especialmente textiles,cueros y madera; también forman parte deeste grupo productos agrícolas en expan-sión como es el caso de los productos deri-vados de la soya.

RECUADRO 6.1

Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos de la Organización Mundial de Comercio.

GRÁFICO 6.15 Bolsones de crecimiento de exportaciones

29,808 14,06611,881

11,291

7,8237,394

3,561

Margarina

Aceite de soya y sus fracciones

Harina de habas de soya Alcohol y otrosSales inorgánicas yotras bases inorgánicas

Boratos naturales y concentrados

Estaño sin alearGasolina y aceites livianos

Camisas, fibras y textiles

Cuero

Gases de petróleo

Petróleo crudo

Minerales de oro yplata y sus concentrado

Habasde soyaSillas

15,097

Metales preciososce oro yconcentrados

-10%

-5%

0%

5%

15%

20%

25%

30%

-40% -20% 0% 20% 40% 60% 80% 100%

Perdedores

Campeonespotenciales

Campeones

Ganadores enadversidadTa

sa d

e cr

ecim

ient

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el c

omer

cio

mun

dia

l (%

) 200

0-20

05

Tasa de crecimiento de las exportaciones bolivianas en el mercado mundial 2000-2005

40 No es un dato menor que 140 países del mundo tengan en el presente regímenes democráticos, (aunque) “sólo en 82 existeuna democracia plena” (PNUD, 2004).


481

ca en Bolivia, en sus diferentes fases histó-ricas pero en especial en el actual ciclo dedemocratización, se produce en torno a ladiscordancia y a veces superposición entreun marco político e institucional de carác-ter liberal-representativo sustentado en eli-tes cambiantes que pactan –entre sí y conotros grupos– a fin de detentar de manerahegemónica el poder político (en las pasa-das dos décadas se lo hizo a través de coali-ciones multipartidistas de gobierno), poruna parte, frente a una fuerte tradición or-ganizativa y de contestación de actores so-ciales y culturales que desplegaron diversasestrategias de protesta y acción colectivadesbordando los límites institucionales ytransformando las reglas y ámbitos del sis-tema político a fin de ampliar la democra-cia e influir en la toma de decisiones y laspolíticas públicas, por otra.

En ese horizonte, ¿cuáles son los compo-nentes esenciales que nos permitiríancimentar una nueva democracia en elpaís en torno al sentido común emer-gente de una pluri-nación boliviana queno es “uniforme y homogénea” perotampoco “muchas naciones”? ¿Dóndese ubican hoy las bases político-institucio-nales del Estado para el cambio? Por lohasta aquí expuesto parece evidente queel orden estatal resultante del procesoconstituyente, con sus correspondientespactos normativos y futuros marcos insti-tucionales, no pasa por la sola prolonga-ción y afinamiento de reglas y procedi-mientos orientados a fortalecer un régi-men político sólo liberal-representativo.Menos radica en “dar el salto”, cual si fue-se una fase superior, desde una democra-cia de elecciones a una “democracia deciudadanos y ciudadanas” cuyos dere-chos sean garantizados, de manera indivi-sible e integral, por el Estado. Salir del la-berinto de tensiones irresueltas tampocose limita a la institucionalización de unsistema de partidos con más transparen-cia, mejores líderes y mayor democratiza-ción interna. Y no se asienta, como he-mos visto en el Capítulo anterior, en el ex-clusivo reconocimiento de derechos indi-

viduales ni en la sola inclusión normativao concesión administrativa, en lógica de“lo pluri-multi”, de identidades y diferen-cias, sean de signo étnico-cultural, seande base regional-territorial.

¿Por dónde pasa, entonces, dónde se dispu-ta, la “redefinición” de la comunidad po-lítica boliviana y su forma de gobierno?Para empezar, en el reconocimiento de quedesde la difícil transición a la democraciaen octubre de 1982 hasta el presente –esdecir, nada despreciables 25 años de de-mocratización sin interrupciones, para noremontarnos más atrás en nuestra historiarepublicana– se han dado pasos sustancia-les, en clave de reforma incremental, paraampliar la democracia. Nuestra mirada nospermite identificar, al menos, dos fases quesiguieron a los primeros años de ejerciciodemocrático en el país. La primera amplia-ción está vinculada a la reforma constitu-cional de 1994, precedida por dos pactospolíticos entre oficialismo y oposición so-bre las reglas del juego (febrero de 1991) yen torno al horizonte de modernización es-tatal (julio de 1992). Nos referimos al con-junto de cambios que dieron lugar a la elec-ción de diputados uninominales, la crea-ción de gobiernos municipales en un ambi-cioso proceso de participación popular, lacreación y en su caso afirmación estatal deorganizaciones territoriales de base, la leyde cuotas a favor de las mujeres, la elecciónde alcaldes y concejales indígenas y cam-pesinos, el proceso de reforma en el PoderJudicial, la creación de un organismo elec-toral independiente, la creación de meca-nismos de control social a nivel local y el vo-to a los 18 años, entre otras reformas. Así sedaba respuesta, desde el sistema político, aesa demanda ciudadana convertida enconsigna: “se vota pero no se elige”.

Una década después, en el período bien ca-racterizado como de “crisis, inflexión ycambio” (PNUD, 2002), tiene lugar la se-gunda ampliación de la democracia vincula-da ya no tanto a “concesiones” o “ajustesinternos” del sistema político-institucional,sino a movilizaciones sociales y, en espe-cial, a la creciente fortaleza de la llamada


480

versal, es evidente que las principales au-toridades y representantes, así como algu-nas decisiones fundamentales, son el re-sultado de procesos de votación más o me-nos transparentes, plurales y competitivos.

Pero hay una segunda tentación: apuntar lamirada “hacia el futuro”, esto es, compararnuestras democracias, “poliarquías” en sen-tido estricto,41 con un modelo ideal: algo asícomo una causa final y desafío ineludiblepara dar cuenta, a veces con profusión de“mediciones” y “recetas”, de cuánto nos fal-ta para aproximarnos al modelo y, más to-davía, qué debemos hacer para el efecto.Los supuestos, en lógica incremental ylineal, son al menos tres: dicha democraciaideal existe, es posible aproximarse a ella yen tanto no lo hagamos seremos “democra-cias en vías de consolidación” o, peor, “in-completas” cuando no directamente “de-fectuosas” o “fallidas”42. El “deber ser”,pues, como imaginario de una democraciaapegada a principios y valores universales,predomina sobre el “ser” específico de cadauno de nuestros regímenes políticos condi-cionados por la historia, las estructuras, lossujetos y las circunstancias. Y ni hablemosde evaluar el régimen democrático en fun-ción de su desempeño y resultados, ya quepodemos tener e incluso aplicar reglas im-pecables para elegir, representar y decidir,pero ese edificio político-institucional –co-mo la llamada “democracia pactada” en Bo-livia– puede venirse abajo por exceso deerosión. Más todavía si tomamos nota de laevidencia de que las democracias nuestrasconviven, de modo ya insostenible, con ele-vados niveles de pobreza y desigualdad.

Ahora bien, ¿cuál es nuestra posición norma-tiva respecto a “la mejor” forma de gobier-no para una pluri-nación como la bolivia-na? ¿Qué hemos aprendido de esta explo-ración del estado del Estado? Como pre-misa sostenemos en esta arista que no

existe un modelo hegemónico e inequí-voco de democracia, como ideal, al cual“debiéramos llegar” o “asemejarnos”. Elreferente hoy predominante, de carácterelitista-liberal-representativo, no porfuerza constituye el marco único ni “su-perior” de democracia. Nuestro supues-to, más bien, es que hay varias concep-ciones y prácticas que dan cuenta de unapluralidad de democracias43. ¿Son incom-patibles o acaso contradictorias? En algu-nos casos sí, aunque no necesariamente.Nuestra convicción, más bien, es que exis-ten tanto formas como sustancias comple-mentarias del “ser democrático” que nospermiten apuntalar un régimen político hí-brido. No estamos, pues, ante una demo-cracia monolítica y homogénea dada deuna vez y para siempre, sino en un procesode “disputa permanente por la construc-ción democrática” cuyo resultado, sujeto acontinuo examen y transformación, ex-presa diferentes correlaciones de fuerzas,encuentros y desencuentros entre proyec-tos políticos, negociaciones-resistencias,actores varios y una fuerte dosis de “expe-rimentalismo” en tanto cambio con certi-dumbre de estabilidad44.

Los andamios político-institucionales

¿Qué alternativas y desafíos confrontamosen el régimen político boliviano, respec-to a la estatalidad, en un momento cons-titutivo como el presente? En este Infor-me hemos mantenido el principio analíticoy metodológico de que tanto la relación en-tre el Estado y la sociedad como, en este ca-so, la edificación de una democracia para elcambio son el resultado de “jaloneos”, dis-putas, pactos y tensiones entre un conjuntode actores e intereses con arreglo a diferen-tes “clivajes”45. Sobre esa base sostenemosque el proceso de construcción democráti-

41 La muy citada expresión “poliarquía” corresponde a Dahl (1971) y ha sido acuñada para dar cuenta de los regímenes políticosque garantizan, como mínimo, el derecho a participar y el derecho a oponerse.

42 Es abundante la bibliografía respecto a cuáles son las condiciones básicas para evaluar “qué tan buena es una democracia”.Ver en particular las provocativas notas de Morlino (2005) acerca de la calidad de la democracia.

43 El pensador portugués Sousa Santos (2005) plantea esta cuestión en términos de “lucha por la demodiversidad”.44 La tesis de que la democracia está en permanente disputa con arreglo a proyectos políticos distintos puede encontrarse en

Dagnino (2006).45 Hablamos de “clivajes” para dar cuenta de fisuras profundas, de carácter estructural, que marcan cuestiones de tensión y/o

complementariedad en sociedades complejas como la boliviana. En este Informe enfatizamos tres: la socioeconómica, laétnico-cultural y la regional.


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una lógica de articulación entre identida-des culturales e interculturalidad igualita-ria. Para ello, como requisito, resulta impe-rativo superar dos lógicas hoy dominantes:a) la “minimalista”, asentada en una de-mocracia formal entendida como la solagarantía institucional de condiciones míni-mas para “ser democrático”; y b) la “teleo-lógica”, asentada en un horizonte demo-crático (el modelo hegemónico) asumidocomo la aproximación a los ideales del“deber ser democrático”. ¿Y qué suponeesta “reinvención” de la democracia enmateria de instituciones políticas con legi-timidad y representatividad? Además dereconocer en el nuevo texto constitucio-nal, como principio y aspiración, este ca-rácter híbrido de la democracia boliviana–con la inclusión de algunos adjetivos parala forma de gobierno–, es fundamentalavanzar, ya en materia de diseño de reglas,en los mecanismos a través de los cualesse podrá cimentar la complementariedadentre representación, deliberación y parti-cipación48.

Complejizar la gobernabilidad

La ampliación de la democracia en términosde reconocimiento estatal de diversos ám-bitos, actores y reglas para el ejercicio de(auto)gobierno y (auto)representación, asícomo para la toma de decisiones colecti-vas, debe asimismo dar cuenta de la ges-tión pública en un escenario de goberna-bilidad compleja en el que concurren eintervienen un conjunto de “actores deveto”49 en diferentes niveles de construc-ción y disputa del poder, reconfigurandoasí un nuevo sistema de balances y con-trapesos no sólo político-institucionales,sino también de control social. Y es queen el Estado para el cambio asociado alsentido común emergente, la gobernabili-

dad no puede reducirse, como ocurrió du-rante el período de la “democracia pacta-da” (1985-2003), a la exclusiva relaciónentre los poderes Ejecutivo y Legislativo ni,menos, a la sola garantía de mayoría parla-mentaria oficialista para imponer “genera-ciones” de reformas y de políticas públi-cas. Nuestra percepción es que difícilmen-te se podrá pensar en umbrales mínimosde gobernabilidad democrática en sus di-mensiones de legitimidad y eficacia sinconsiderar, además de la relación entre po-deres estatales, otros dos escenarios estra-tégicos que suponen un flexible vínculo denegociación a la vez que de conflicto entreactores con renovada presencia en ámbi-tos públicos estatales y no estatales: las re-laciones entre gobierno central y regiones(futuros gobiernos departamentales), porun lado; y las relaciones entre gobiernos(en plural) y actores sociales, por otro50.

¿Qué significa, para el orden estatal, estenuevo escenario de complejidad en elproceso decisional o, mejor, esta especiede “gobernabilidad de alta densidad”?Implica identificar, al menos, tres nivelesdiferenciados de “complejización” tantoen la relación entre actores estratégicos co-mo en la función y responsabilidad de go-bierno y la gestión de políticas públicas: a)la relación de poderes horizontales, en par-ticular entre el Ejecutivo y el Legislativo, yasea que el oficialismo tenga una consisten-te mayoría parlamentaria, ya sea que laoposición detente capacidad de bloqueo yveto institucional; b) la relación de poderesverticales, es decir, el hasta ahora sensibley conflictivo vínculo entre el gobierno cen-tral y las regiones, en especial con los pre-fectos departamentales que desde el año2005 son elegidos directamente por la ciu-dadanía; y c) la relación de poderes que, abeneficio de inventario, podemos llamartransversales, esto es, entre gobiernos (na-


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“política en las calles” y carreteras en un es-cenario de profunda crisis estatal, debilita-miento y pérdida de credibilidad de las ins-tituciones políticas, derrumbe del sistemade partidos hegemónico –calificado como“partidocracia”– y cuestionamiento al mo-delo de pactos entre elites políticas que sibien había permitido importantes condi-ciones de estabilidad, lo hizo a costa de so-cavar las bases de legitimidad y de eficaciade una “gobernabilidad sistémica” que setornó insostenible en el último lustro. Re-sultado de ello son conquistas fundamenta-les, incorporadas en la reforma constitucio-nal de 2004, como la Asamblea Constitu-yente, el referéndum consultivo, la iniciati-va legislativa ciudadana y la “desmonopoli-zación partidaria” de la representación po-lítica; así como el avance en la demanda deautonomías departamentales y la eleccióndirecta de prefectos, entre otros cambiospolítico-institucionales. Ya no bastaba ele-gir: había que participar y decidir.

Ampliar la democracia

¿Asistimos, en el presente, a un nuevo ensan-chamiento, vía reforma, de la democraciaboliviana? Más que “tercera” ampliación,

que también lo es, quizás resulte de mayorpertinencia histórica y analítica referirnosa una fase de transformación, de carác-ter cualitativo y por tanto más radical,cuyo desafío mayor es tender puentes46

entre la democracia liberal-representati-va y prácticas de democracia comunita-rio-participativa de antiguo existentesen la sociedad boliviana47. Y es que unacondición ineludible para superar las ten-siones irresueltas y acaso salir del laberin-to desde el ámbito político-institucional ra-dica en avanzar, en un horizonte de experi-mentalismo democrático, hacia una “de-mocracia de alta intensidad” (Sousa San-tos, 2006). El reto, en el marco del procesoconstituyente, supone hacerlo no sólo entérminos de principios y aspiraciones, sinoen clave de diseño institucional. Más toda-vía: de cultura política. Se trata de procesospermanentes de construcción inmersos enintersticios diversos del orden estatal consoberanías y legitimidades en disputa, es-pacios públicos no estatales, elites débilesy cambiantes, densidad organizativa conamplio repertorio de acción colectiva y“Estados que pactan”.

¿Y cuál es el desafío sustancial de esta ra-dicalización de la democracia bolivianacon experimentalismo en el actual pro-ceso constituyente? Además de democra-tizar y dotarle de mayor calidad a la dimen-sión de “autorización” de la representaciónpolítica (con nuevos actores y ampliaciónde la agenda de temas), se requiere avan-zar en una innovadora transformación po-lítica e institucional a fin de garantizar larepresentación de identidades múltiples, es-to es, lograr que la democracia-para-el-Es-tado y, a su vez, el Estado-en-sociedad in-cluyan “la diferencia” en todos sus nivelesde gobierno y de representación. Ello im-plica fortalecer el ejercicio de ciudadanía yla conquista de nuevos derechos tanto ensu dimensión individual como colectiva en

GRÁFICO 6.16 Distribución del voto - 3 primeros lugares (Elecciones nacionales 1980-2005)

Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos oficiales de la Corte Nacional Electoral.

1

2

3

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

1980 1985 1989 1993 1997 2002 2005

39%

29%

23%

34%

20% 26% 23%21%

17%

9%

20%

15%

22% 23%

54%

18%21%

29%

17%

21%

8%

46 Aquí es fundamental la cuestión de escalas: “¿es posible construir complementariedades sólidas entre democracia participativay democracia representativa y, por lo tanto, entre escalas locales y escalas nacionales?” (Sousa Santos, 2005). Véase tambiénla discusión planteada por Tapia (2006) en torno a lo que denomina “composición y forma del núcleo común de la ciudadaníamulticultural”.

47 Hay una importante discusión al respecto. Véase la exposición sobre el Estado como construcción colonial en el primercapítulo del Informe, así como en especial los trabajos de Gutiérrez (2001), Rivera (2003), Orellana (2004), García Linera (2005),Rojas (2006), Ticona (2006) y Thomson (2006).

48 Según Mayorga (2006), “el énfasis se concentra en la presencia de representantes de poblaciones definidas por rasgos étnico-culturales que son elegidos mediante procedimientos de distinta naturaleza: usos y costumbres, que no son excluyentesrespecto a la democracia representativa”.

49 Veto player son todos los actores cuya participación es necesaria para que sea tomada una decisión, esto es, para que elstatus quo sea “movido” (Tsebelis, 2002). Supone la existencia de actores diferenciados tanto de carácter institucional comopolítico y socio-cultural.

50 Para esta nueva “gramática” de la gobernabilidad véase en especial la reflexión de Fernando Mayorga (2006) cuyo aporte fuerelevante para el contenido de este acápite del Informe. Remitimos también al documento de trabajo sobre “los huecos de lademocracia representativa” elaborado por Exeni (2006) para este Informe.


485

ción. Ello supone fortalecer la diversidaddemocrática y avanzar en la deliberaciónpública ampliada y en el robustecimientode la participación ciudadana. Implicatambién la existencia de una base intercul-tural (no mono ni sólo multicultural55) queexprese un sentido común, así como esfe-ras diferenciadas, para el ejercicio de laciudadanía tanto individual como colecti-va. El supuesto es que la disputa por sobe-ranía, poder y legitimidad entre proyectospolíticos distintos no sólo incide en la “in-tensidad” de la democracia, la “densidad”de la gobernabilidad y en el tipo de Estado-en-sociedad, sino también en los imagina-rios de la pluri-nación boliviana.

Fortalecer la pluri-nación boliviana

Hemos visto que en el imaginario del “serboliviano” hay una tensión irresuelta entreel sentido común de la pluri-nación frentea visiones de una nación “uniforme”, porun lado, y de “naciones” con identidadesparciales de carácter indígena y regional,por otro56. La evidencia muestra que a pe-sar de profundos procesos de mestizaje,por un lado, y de integración territorial,por otro, no es posible pensar en una co-munidad política nacional homogénea. Loque tenemos, más bien, es una nación conarreglo al pluralismo y la diversidad de loscuales no puede prescindir.

Ahora bien, ¿cómo construir un Estado-en-sociedad para la pluri-nación boliviana enel marco del sentido común emergente?Una agenda para el cambio, que dé cuen-ta de la diversidad en nuestra comunidadpolítica realmente existente, debiera in-cluir, al menos, tres horizontes normati-vos y, como cimiento, un marco político-institucional.

El primer principio-aspiración tiene quever con la construcción de mecanismos yespacios de autodeterminación indígena

frente a un Estado concebido, en el imagi-nario de la historia larga, como monocultu-ral, neocolonial y excluyente. Aquí se sitúala demanda del conjunto de organizacio-nes indígenas, originarias, campesinas yde colonizadores del país que plantean lanecesidad de incluir en la nueva Constitu-ción, además de su carácter multicultural ypluriétnico-lingüístico, el reconocimientode la existencia de un “Estado plurinacio-nal”, así como el reconocimiento estatal deespacios de auto-gobierno y de auto-repre-sentación, además de control territorial ydecisión sobre los recursos naturales.

El segundo horizonte normativo se vinculacon la configuración de autonomías depar-tamentales frente a un Estado concebido,en el imaginario regional, como centralistay marginador. Aquí se ubica la exigencia dealgunas regiones del país que plantean lanecesidad de incluir en el nuevo marcoconstitucional, más allá de la descentrali-zación, un régimen autonómico con basedepartamental que les permita no sólo ele-gir a sus autoridades y tomar decisionesadministrativas, sino en especial la cuali-dad de legislar y, más aún, definir el desti-no y uso de los recursos naturales.

El tercer principio-aspiración, por último,se refiere a la necesidad de avanzar en unnuevo proceso de ampliación de la demo-cracia –el tercero en este ciclo desde1982– que permita la configuración deuna democracia híbrida bajo nuevas pau-tas que combinen representación, delibe-ración y participación. Aquí se sitúa la de-manda de una forma de gobierno que re-suelva la tensión (al menos a nivel nacio-nal) en torno a la participación de los pue-blos indígenas y originarios según sus usosy costumbres, por un lado, y con relaciónal difícil equilibrio entre la representaciónterritorial (por departamentos) y la repre-sentación poblacional (con apego al cen-so), por otro.


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cional-central, regional-departamental, lo-cal-municipal y, en su acaso, comunitario-indígena) y diferentes actores sociales, tan-to si estos últimos están en lógica anti-esta-tal como si se ubican más bien “dentro”del Estado.

Pero la gobernabilidad compleja, vincula-da a la sucesiva ampliación de la demo-cracia, no sólo tiene que ver con la pre-sencia de nuevos escenarios y un mayornúmero de actores relevantes con recur-sos de poder, presión e influencia en losdiferentes ámbitos de la estatalidad, sinotambién con la “mecánica” misma delproceso de toma de decisiones. Se trata deun proceso no restringido al ámbito institu-cional (con predominio de reglas formales)sino también, de modo ineludible, a la ins-tauración o en su caso reconocimiento es-tatal de arenas y prácticas extra-institucio-nales (con predominio de reglas informa-les) que plantean una diversidad de proce-dimientos y ejercicios de negociación y/oconflicto para la toma de decisiones colecti-vas51 y su correspondiente control social nolimitado a las instituciones y a las organiza-ciones políticas, sino también a otros acto-res sociales52 en el marco de la densidad yfortaleza organizativa que caracteriza a lasociedad boliviana. Planteamos, pues, lanecesidad de institucionalizar, en todos losniveles, como parte del sistema de balan-ces, la otra dimensión de la representaciónpolítica: la rendición de cuentas.

Un Estado para el cambio en democracia

Ahora bien, ¿cómo debiera ser el Estado delcambio para la democracia ampliada y lagobernabilidad compleja aquí esboza-das? De entrada implica asumir que la rela-ción entre Estado y sociedad en Bolivia ex-

presa una superposición y articulaciónparcial de identidades, culturas, sujetos yterritorios, por lo que se requiere avanzaren la afirmación de un marco institucionalpara el ya existente sentido común inter-cultural con esferas diferenciadas, por unaparte, y en una geometría variable a fin deencauzar un régimen mixto de autonomí-as (regionales, departamentales, munici-pales e indígenas), por otra53. Es decir,nuestro horizonte tanto normativo comoinstitucional es un Estado intercultural conautonomías (en plural) que instituya, conunidad y en democracia, el desarrollo hu-mano para el cambio y las decisiones autó-nomas de individuos y colectividades queconforman la pluri-nación boliviana. Asi-mismo, que reconozca la existencia dedesigualdades y “deudas históricas” colo-niales y republicanas con amplios sectoresde la población, en especial pueblos indí-genas y originarios, para los cuales se debeimpulsar políticas públicas de inclusiónplena y de conquista y ejercicio de dere-chos fundamentales.

Ello supone el reconocimiento de actores so-ciales múltiples y de espacios públicos noestatales para la acción colectiva, el debatey la toma de decisiones. Y es que la dispu-ta por la construcción democrática en Boli-via, vinculada al montaje permanente delorden estatal54, se enlaza clara y explícita-mente con dos tensiones irresueltas de lahistoria larga con recurrentes períodos decrisis: la étnico-cultural expresada en la de-manda de autodeterminación indígena yla regional expresada en la demanda de au-tonomía departamental. El nuevo marcopolítico-institucional, pues, sobre la basedel pluralismo democrático, debiera in-cluir y combinar diferentes niveles de auto-nomía, auto-gobierno y auto-representa-

51 Una constatación fundamental para comprender la gobernabilidad en Bolivia es la existencia de “institucionalidad paralela”(poder dual) diferente y complementaria a las instituciones formales. Y no se trata necesariamente de anomalías o déficit(“huecos” del Estado), ni tampoco de fenómenos excepcionales, sino más bien de “partes estructurales e integrales del modusvivendi estatal boliviano”, aunque también pueden expresar pulsiones no democráticas desde la sociedad (véase Gray Molina,2006). Para la complejidad del diseño e implementación de políticas públicas véase el Capítulo 4 de este Informe.

52 Remitimos aquí para la discusión, a reserva de su viabilidad institucional, el planteamiento realizado por el Pacto de Unidad(organizaciones indígenas, originarias, campesinas y de colonizadores de Bolivia) en sentido de crear, en el nuevo Estadoresultante de la Asamblea Constituyente, un “Poder Social Plurinacional” (conformado por representes de la sociedad civil) quetenga la responsabilidad de vigilancia y control sobre los otros poderes del Estado.

53 Véase al respecto las importantes reflexiones y propuestas planteadas por Albó y Barrios (2007).54 La idea de “orden estatal” supone una visión relacional entre Estado (aparato/órgano burocrático-legal) y sociedad (altamente

heterogénea y diversa). Se trata de pensar, por ello, en un Estado-en-la-sociedad y, para el Capítulo que nos ocupa, en unEstado-de-y-para-la-democracia (O’Donnell, 2006).

55 El paso de una visión monocultural a una pluricultural supone superar la tendencia de lo mestizo monocultural, por un lado, yla tentación de lo indígena monocultural, por otro (Albó y Barrios, 2007). La diferencia entre lo multicultural y lo interculturaltiene que ver con el hecho de que mientras aquélla se limita a “la convivencia, la tolerancia o la coexistencia con el otro”, éstarequiere la existencia de una noción compartida de igualdad (en muchos casos “compleja”) (Gray Molina, 2006).

56 La idea de “una nación uniforme” se expresa en el proyecto de la Revolución Nacional de 1952 que apostaba por una naciónhomogénea con base en el mestizaje y sin reconocimiento de la diversidad étnico-cultural. La noción de “muchas nacionesdistintas”, a su vez, tiene eco en el planteamiento de un Estado plurinacional según el cual en nuestro territorio existen variasnaciones no contenidas por el Estado.


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portaciones nacionales a la demandamundial. Hoy las exportaciones bolivianasalcanzan 4,2 mil millones de dólares, valorque representa 0,02% de las exportacio-nes mundiales. Sin embargo, es importan-te resaltar que el tamaño de las exportacio-nes bolivianas con relación al producto na-cional hace de Bolivia un país pequeño conuna amplia apertura al comercio externo.Hoy Bolivia exporta cerca del 40% del PIBnacional conectándose comercialmentecon el resto del mundo. La estructura de lasexportaciones actuales según país de des-tino así lo refleja: destinamos 64% del va-lor de nuestros productos a los países de laregión a través de las alianzas comercialesdel Mercosur y la CAN, 10% a los EstadosUnidos, 9% al Japón, 6% a los países de laComunidad Europa y el otro 12% al restodel mundo (Gráfico 6.18).

Esta economía pequeña y abierta es alta-mente dependiente de los recursos natura-les. A diciembre del año 2006, del valor to-tal de las exportaciones el 50% correspon-día al sector de hidrocarburos, el segundolugar a la industria manufacturera con27%, el tercer lugar a la minería con 19%y finalmente los productos agrícolas y ga-naderos que representan cerca del 4% delas exportaciones totales. Esta estructuraes el reflejo de la economía de base estre-cha anteriormente descrita.

Bolivia en la mirada del mundo57

¿Y cómo se percibe a Bolivia en el exterior?Una primera respuesta emerge del análisisde la cobertura de prensa de la coyuntura bo-liviana en los principales diarios de Argenti-na (La Nación y Página 12), Brasil (La Folha deSao Paolo y O Estadao), Chile (La Tercera y ElMercurio), España (El País y El Mundo) y Es-tados Unidos (The Washington Post y TheNew York Times) entre diciembre de 2005 ymarzo de 2006: el proceso político bolivianointeresa por sus implicaciones en la estabili-dad política regional y en la reconfiguracióndel mapa político en América Latina, pero

sobre todo por el gas. Si algunos diarios ex-presan temores y esbozan amenazas sobreel futuro de Bolivia, otros se muestran expec-tantes ante la magnitud y las perspectivasdel cambio; y todos perciben una apertura ynuevas oportunidades para la democracia yel desarrollo en Bolivia.

Antes de las elecciones presidenciales de2005, la prensa internacional refleja una


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¿Y la arquitectura político-institucional?Aquí radica quizás el mayor desafío y difi-cultad en términos de diseño de reglas for-males e incorporación de prácticas infor-males a fin de redefinir la cuestión demo-crática y la representación política no sóloen su dimensión de autorización sino, enespecial, en materia de control social y ren-dición de cuentas, por un lado, y en la ex-presión de la diferencia y la representaciónde identidades múltiples, por otro. Suponetambién dibujar un escenario complejo degobernabilidad a partir de la inclusión, enla gestión pública y la toma de decisiones,no únicamente de los poderes constituidos,sino también de una división del poder en-tre gobierno central y gobiernos departa-mentales, así como entre el Estado en to-dos sus ámbitos y los actores sociales.

d) Estado para una inserción internacional activa

Este momento histórico presenta oportuni-dades para transformar nuestra insercióninternacional en el contexto latinoame-ricano y mundial. No será posible supe-rar nuestras limitaciones de inserción so-los. El Estado boliviano debe ser parte ac-tiva de cambios regionales en comercio,integración y cooperación internacional.Pasar de una inserción pasiva y depen-diente a una inserción activa y soberanaes el imperativo del momento histórico.

¿Cómo estamos y cómo nos ven?

En los últimos treinta años, el peso bolivianoen la economía y en las relaciones interna-cionales no ha variado significativamente.Lo que ha cambiado de manera evidente esla cualidad de la inserción internacional bo-liviana. En los años setenta Bolivia sosteníarelaciones bilaterales intensas con EstadosUnidos, tanto en comercio, cooperación in-ternacional como en relacionamiento mul-tilateral en el marco de la Organización deEstados Americanos (OEA). Hoy, Boliviajuega en el vecindario latinoamericano demanera más plena, tanto por el peso de su

comercio con el Mercado Común del Sur(Mercosur) y la Comunidad Andina de Na-ciones (CAN), como por el nuevo rol de in-tegración energética subcontinental. A lolargo de este acápite describimos una para-doja entre el tamaño diminuto de la econo-mía boliviana en el escenario internacional(“cómo estamos”) y la manera en la cual seve a Bolivia desde el exterior (“cómo nosven”). Esta paradoja plantea nuevos retos ynuevas oportunidades para una agenda deinserción internacional activa en el futuro.

Bolivia en el mundo

Desde una perspectiva económica mundial,Bolivia es pequeña. Con un PIB al 2006, su-perior a 10 mil millones de dólares, repre-senta el 0,02% de la economía mundial,para entonces registraba un valor de44.384.000 mil millones de dólares. Laeconomía boliviana es cuatro veces máspequeña que la de Ecuador, 79 veces máspequeña que la de Brasil, 450 veces menorque la de Japón y 1.245 veces menor que lade Estados Unidos.

Destaca la relación existente entre el tamañode las economías y su contribución al co-mercio mundial, reflejo del grado de aper-tura de cada economía al comercio inter-nacional. Esta comparación permite afir-mar que el tamaño de la economía no ga-rantiza una apertura proporcional. EstadosUnidos, por ejemplo, contribuye con 28%del PIB mundial, sin embargo el valor desus exportaciones representa el 10% de lasexportaciones mundiales. China contribu-ye al PIB mundial con 5% y a las exporta-ciones con 7%; Japón aporta a la econo-mía mundial con 10% y representa el 5%de las exportaciones mundiales. La econo-mía brasilera representa 1,8% de la econo-mía mundial y sus exportaciones alcanzan1% de las exportaciones totales. Final-mente, resalta el caso de Bolivia que contri-buye con iguales proporciones al PIB y lasexportaciones mundiales con 0,02% enambos casos.

La imagen de una economía pequeña se con-firma en la contribución mundial de las ex-

GRÁFICO 6.17 La economía boliviana en el mundo: Producto Interno Bruto (miles de millones de dólares)

Nota: El valor para Bolivia corresponde a datos oficiales de UDAPE para el año 2006. El valor del PIB para las economías reflejadas en el gráfico corresponde a valores registradospara el año 2005.Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos oficiales del Banco Mundial.

130; Venezuela

78; Perú183; Argentina

122; Colombia

36; Ecuador

59; Bangladesh

700Australia

1.123España

2.229China

2.110Francia

37; Croacia

787Rep. Korea

794Brasil

2.192Reino Unido

1.723Italia1.115

Canadá

785India

12.455Estados Unidos

283Noruega

768México

9,4; BOLIVIA

594Holanda

287Indonesia

4.505Japón

GRÁFICO 6.18 Exportaciones mundiales (miles de millones de dólares)

Nota: El valor para Bolivia corresponde a datos oficiales dela UDAPE para el año 2006. El valor de las exportaciones mundiales corresponden a valores registrados para el año 2005.Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos oficiales de la Organización Mundial deComercio.

190;Suiza

130;Tailandia

273;Singapur

153; India

554;Francia

133; Noruega

676;Japón

418;PaisesBajos

287;España 153;

India

170;Australia

1121;Alemania

427;Canadá

836;China

571;Reino Unido

57;Venezuela

24; Colombia

133;Brasil 48; Chile

1252; Estados Unidos

46; Argentina

BOLIVIA4,2 mil millones

de dólares

230;México

465;Italia

EUROPA

MERCOSURCAN

EEUUCANADA

ASIA

10%

17, Perú

9% 6 %

64%

12%

RESTO DEL MUNDO

571;ReinoUnido

57 Esta sección se basa ampliamente en un trabajo realizado por Marcela Revollo y Jennie De Grave del Equipo de DesarrolloHumano Aplicado en el marco del proceso de investigación de este Informe: “La imagen internacional de Bolivia como efectode la elección del Presidente Evo Morales” (octubre de 2006).


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Chávez y Fidel Castro y en consonanciacon un giro a la izquierda en la región, es lacaracterística más resaltada del presidentetanto por El País como por El Mundo(46%), bastante por encima de otro tipo decaracterizaciones que privilegian su origen“sindicalista”, “cocalero”, “campesino”,“humilde”, o el hito que constituye “paraBolivia y todo el continente” el hecho deque Morales sea el “primer presidente indí-gena” (32%). Su manera de vestir y su fal-ta de respeto al protocolo en su visita a Es-paña desataron una ola de comentarios,críticas y justificaciones en el periódico ElMundo. Otra anécdota publicada fue la fal-sa llamada telefónica al flamante presiden-te boliviano de parte de un imitador de sucolega español, Rodríguez Zapatero.

Pero más allá de las anécdotas, los periódi-cos españoles se muestran preocupadospor las consecuencias que tendrá la asun-ción al mando de Evo Morales sobre los in-tereses de la empresa petrolera Repsol enBolivia. De hecho, ocho de cada diez noti-cias publicadas en los diarios españoles enlos cuatro meses analizados se centran ex-clusivamente en informar sobre los posi-bles giros en la política energética bolivia-na y su impacto en los intereses españoles:“Las acciones de la petrolera, que ha inver-tido más de 800 millones en el país andi-no, cayeron un 2,3% en medio de rumoresde expropiación”, “El mercado interpretóque el relevo presidencial no despeja el ho-rizonte para las petroleras”, “la temida pa-labra expropiación”, son algunas expresio-nes del periódico El Mundo que reflejan lapreocupación de la prensa española. Éstapublica casi diariamente noticias sobre eltema. El País transmite el mismo tipo demensajes. En mucha menor medida, laprensa española se interesa en las relacio-nes de Bolivia con los países vecinos y, so-bre todo, con Estados Unidos (21%), con lamira puesta en la recomposición del mapapolítico latinoamericano. Al respecto, eldiario El Mundo destaca varias declaracio-nes “beligerantes” del Presidente Moralesen contra del gobierno norteamericano ylas “fluidas” relaciones con los gobiernos

de Cuba y Venezuela. La mirada de la pren-sa española al proceso de cambio bolivia-no apenas se detiene en la agenda bilateralde cooperación al desarrollo y obvia porcompleto la temática migratoria.

En los Estados Unidos, la prensa resalta elapoyo mayoritario de la población bolivia-na a Evo Morales en unas elecciones mar-cadas por una alta tasa de participaciónelectoral y “tendencias radicales” inclusoentre los candidatos del centro-derecha. Laelección de Morales resulta de la necesidadde cambio en el país ante el fracaso y la fal-ta de legitimidad de las clases políticas tra-dicionales. Este mandato “poderoso” le da“una oportunidad sin precedentes paratransformar al empobrecido país andino”.Queda por ver, según el Washington Post,“si el candidato socialista utilizará estemandato para poner en práctica sus pro-mesas de cambio económico y político ra-dical […] o si puede demostrar suficientepragmatismo para tranquilizar a los go-biernos extranjeros y a los inversionistas”.La victoria de Morales preocupa a la prensanorteamericana: El “defensor de la coca”ganó “con una fuerza inesperada”, señalael Washington Post; “el candidato Moralesprometió ser la pesadilla de Washington”recuerda el New York Times a tiempo deafirmar que Morales estuvo ligado al tráfi-co de drogas y que en la campaña presi-


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serie de preocupaciones sobre la evoluciónposible del proceso político boliviano so-bre la base de proyecciones y tendenciasque pronostican que ningún escenariopost-electoral tiene posibilidades reales dedesbloquear la situación crítica en la cualse encuentra el país. La expresión más cla-ra al respecto la coloca un editorial del dia-rio brasileño O Estadao el mismo día de laselecciones bolivianas: “Gane quien ganehoy, el problema de ingobernabilidad debepersistir”. Una vez conocido el resultadoelectoral, todos los periódicos, sin impor-tar su origen o tendencia ideológica, con-cuerdan en decir que la elección de EvoMorales representa un hito en la historia deBolivia: por ser el primer presidente indí-gena y por ser el primero en ganar las elec-ciones con mayoría absoluta de votos des-de el retorno a la democracia en 1982.

Y todos, en mayor o menor grado, le otorganun grado de cobertura inusitado al procesoelectoral y a la coyuntura política bolivia-na: sólo en el período de análisis se publi-caron un total de 1.262 notas de prensa ex-presamente relacionadas con Bolivia, estoes, un promedio de una noticia diaria du-rante cuatro meses en cada uno de los diezperiódicos revisados. Más aún, casi la mi-tad de las notas publicadas tiene una ex-tensión mayor a las 500 palabras, y si lamitad de las notas forman parte de la sec-ción internacional de los periódicos, unatercera parte del material periodístico fueinsertado como noticia nacional e inclusocomo editorial del periódico. De forma cla-ra, la intensidad, la extensión y la ubica-ción de las notas de prensa muestran queel seguimiento de la situación boliviana es-tá, al menos en alguna medida, relaciona-do con intereses propios de las opinionespúblicas nacionales.

La desagregación de la información segúnperiódicos muestra que la mayor cantidadde notas se publicaron en los diarios chile-nos La Tercera (17%) y El Mercurio (15,6%), seguidos de los diarios argentinos LaNación (15,5%) y Página 12 (12,4%). En to-tal, seis de cada diez notas se originaron enChile y Argentina (Gráfico 6.19). En el caso

argentino, además, la extensión promediode las notas es apenas inferior a las 700 pa-labras, denotando no sólo una intensidadimportante en la cobertura periodística dela situación boliviana sino una mayor pro-fundidad en el tratamiento de la misma.Resulta sorprendente que la cobertura dela prensa española supere tanto en fre-cuencia (20% vs. 15%) como en profundi-dad (575 palabras vs. 460 palabras) a la co-bertura realizada por los diarios brasile-ños. La prensa norteamericana analizadarepresenta apenas el 4% del total de notasperiodísticas del período, pero en todos loscasos se trata de noticias extensas con unpromedio de 650 palabras por nota, la se-gunda mayor después de los diarios argen-tinos. En términos promedio es posible se-ñalar que mientras un chileno y un argen-tino recibieron más de 1,5 noticias al díapor periódico sobre Bolivia en los cuatromeses de referencia, un español y un bra-sileño encontraron en sus periódicos unanoticia diaria y un norteamericano, unanoticia cada cinco días en los dos diariosprincipales de ese país.

En España, como en todos los países cubier-tos por el análisis, las elecciones presiden-ciales y la victoria de Evo Morales concen-tran la proporción más importante de noti-cias sobre Bolivia durante el período estu-diado. Durante la etapa pre-electoral, ElPaís estima que “las profundas fracturassociales y regionales del país andino hacentemer que el ganador de las elecciones pre-sidenciales de mañana sólo pueda formarun gobierno precario”. Luego, la victoriadel nuevo Presidente de la República es in-terpretada como resultado de la necesidady de la demanda de cambio de parte de lapoblación, y como el anuncio del fin de500 años de sometimiento, un cambioprofundo que podría ser llevado a cabo,entre otros, a través de la convocatoria a laAsamblea Constituyente. Según El País,dar mayor poder a los indígenas y naciona-lizar los recursos naturales serán los dosprimeros pasos para refundar Bolivia. Laadhesión de Morales a la lucha antiimpe-rialista y antineoliberal, al lado de Hugo

GRÁFICO 6.19 Noticias sobre Bolivia (por periódico)

Fuente: Revollo (2006).

12.4%

15.5%

8.4%

7.1%

15.6%

17.0%

8.8%

10.9%

2.6%

1.7%

0.0% 2.0% 4.0% 6.0% 8.0% 10.0% 12.0% 14.0% 16.0% 18.0%

Página 12

La Nación

Folha de Sao Paulo

O Estadao

El Mercurio

La Tercera

El País

El Mundo

New York Times

Washington Post


491

Los orígenes humildes de Evo Morales y susideas de izquierda son resaltadas como ca-racterísticas compartidas con el presiden-te de Brasil, Lula da Silva. Durante su dis-curso de posesión, Evo Morales agradece aLula por su “orientación” mientras este “seregocija con la victoria de Morales”, desta-ca La Folha de Sao Paulo días después de laelección. Siguiendo la misma tendenciadetectada en Argentina y Chile, y a diferen-cia de Estados Unidos y España, la prensabrasileña destaca y privilegia el origen hu-milde, campesino e indígena para caracte-rizar al nuevo presidente boliviano (42%)antes que su alineamiento con la izquierdaantineoliberal y antiimperialista del conti-nente (17%). En esta línea, O Estadao afir-ma que Morales “se ha convertido en unícono de la mayoría indígena”. Su falta derespeto del protocolo, durante su gira in-ternacional en enero 2006, es percibidacomo una señal de su humildad y de suidentificación con la mayoría de la pobla-ción boliviana antes que una ofensa a susanfitriones. Ambos diarios señalan el inte-rés mundial despertado por la victoria deMorales.

Los anuncios de nacionalización de los hi-drocarburos y el precio de venta del gas bo-liviano ocupan casi la mitad de las noticiasrelacionadas con la agenda del gobiernoboliviano en la prensa brasileña. Duranteel período analizado, y en clara contraposi-ción con la reacción al decreto de naciona-lización del 1 de mayo, la prensa brasileñatransmite mensajes tranquilizadores sobrelos anuncios de nacionalización: “Empre-sa considera que la dependencia bolivianadel dinero del gas impedirá confrontación,pero la incertidumbre suspende proyectos.Petrobras no cree en un ruptura con Boli-via”, titula la Folha de Sao Paulo días des-pués de la elección. “Ni Petrobras ni el pro-pio gobierno están preocupados por elanuncio del presidente boliviano, Evo Mo-rales, de que va a nacionalizar las reservasde gas natural. Ellos (los bolivianos) debe-rán cumplir con los contratos con Petro-bras y con las otras empresas internacio-nales que actúan en Bolivia”, dice el mis-

mo diario tres meses después. Las relacio-nes internacionales de Bolivia constituyenel segundo tema de atención de la prensabrasileña (27%), destacando las relacionescon Chile (5%) y sobre todo con los Esta-dos Unidos (10%), particularmente encuanto hace la política de la coca y la ayu-da militar norteamericana en la lucha con-tra las drogas. Frente a una posible polari-zación de las relaciones entre, por un lado,Cuba, Venezuela y Bolivia, y por otro, losEstados Unidos, O Estadao comunica la de-claración del ministro de relaciones exte-riores que “Brasil podría actuar como me-diador del diálogo” entre ambos bloques,tratando de “preservar las ‘relaciones fuer-tes’ con estos países, sin ‘abandonar’ ni‘contaminar’ el buen nivel de entendi-miento con los EEUU”.

Oportunidades de un nuevo contexto internacional

Nuevas dinámicas externas moldean el pro-ceso de globalización y redefinen el con-texto internacional. Los atentados del 11de septiembre de 2001, la guerra de Irak ylos temores recientes por un proceso dedesaceleración económica mundial gene-ran volatilidad e incertidumbre en losmercados mundiales. Este cuestiona-miento ha visto el retorno de controles yregulaciones estatales en los mercadosglobales y, con ello, la aparición de unanueva agenda global que trasciende laspreocupaciones de seguridad e incluyeuna agenda de acción contra: (i) el calenta-miento global causado por el accionar delhombre con consecuencias potencial-mente irreversibles para la vida; y (ii) ladesigualdad, pobreza y exclusión comocausas de una serie de fracturas políticas ysociales nacionales en sociedades des-arrolladas y como causa de conflictos vio-lentos en el mundo en desarrollo. Quedapor establecer si estos debates se transfor-marán en una agenda de acción global ycuál será su orientación y alcance, pero locierto es que una ventana de oportunidadse ha empezado a abrir en un proceso de


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dencial llamó “terrorista” al PresidenteBush. Su asociación con Hugo Chávez y Fi-del Castro es el primer tipo de informaciónque aparece en las noticias publicadas so-bre el nuevo presidente boliviano (54%),muy por encima de caracterizaciones queresaltan su origen campesino e indígena(27%). “Activista callejero”, “populista” y“defensor de la coca” son otros calificati-vos cargados de valoración negativa queresaltan con cierta frecuencia cuando setrata de abordar su hoja de vida (16%):“Morales […] ha crecido políticamente de-fendiendo los derechos de los cocalerospara la legalización y criticando la inter-vención de los Estados Unidos” señala elWashington Post que opina que “si la de-mocracia sigue, el señor Morales probable-mente no seguirá”.

La prensa norteamericana mira el procesoboliviano con preocupación dadas las pos-turas antiimperialistas y antineoliberalesdel nuevo gobierno, y sus afinidades conlos presidentes Chávez y Castro, alineadoscon “el eje del mal” (21%). Incluso una se-rie de notas hace referencia a las relacio-nes de Bolivia, como parte de este nuevoeje político latinoamericano, con China(5%). Y al centro de las preocupaciones dela prensa norteamericana está el tema dela coca (18%): “En Bolivia, una preguntade 100 millones de dólares” titula el Was-hington Post con relación al futuro del pro-grama de desarrollo alternativo vinculadocon la erradicación voluntaria de cocalesen la región del Chapare. Ambos diarios re-saltan el nombramiento de un “cocalero alfrente de la política antidrogas” y se preo-cupan por las afirmaciones del gobiernoboliviano de buscar la legalización del cul-tivo de la coca: “el potencial de producciónde cocaína en el Chapare es enorme, y ellopreocupa a los Estados Unidos” señala elNew York Times. De igual forma, generapreocupación la nacionalización de los hi-drocarburos (18%) que, según el Washing-ton Post, “tendría un efecto negativo sobrelas inversiones extranjeras y podría llevar aconflictos serios con las compañías euro-peas y brasileñas”. Alarmista, el periódico

recuerda que “la gestión estatal de los hi-drocarburos […] ya hizo la fama de Boliviapor tener una inflación con cinco númerosy miseria económica”. Estas políticas, an-tagónicas con los intereses estadouniden-ses, no auguran relaciones bilaterales muyfluidas, y ése es el principal eje de las notasde prensa publicadas (28%): Evo Moralesafirmó que “no aceptaría una relación desumisión con Washington”. Las perspecti-vas inciertas sobre el proceso de erradica-ción de la coca, “materia prima de la coca-ína”, la seguridad jurídica a las inversionesexternas y las posiciones “izquierdistas”,“populistas” y “anti-Washington” del Presi-dente Morales se augura que condiciona-rán negativamente la evolución de las rela-ciones bilaterales.

Por último, en Brasil el interés de la prensaen el proceso electoral boliviano está me-diado por la cercanía entre el candidatoMorales y el Presidente Lula, y sobre todopor la dependencia de Brasil del gas impor-tado de Bolivia: “El orden y la estabilidaddemocrática de Bolivia interesa particular-mente a Brasil. Los últimos nueve años, Pe-trobras ha invertido US$ 1,5 billones enoperaciones de exploración de gas natural– que abastece empresas generadoras deenergía de algunas industrias y vehículosde Brasil”, señala el diario paulista O Esta-dao el día de las elecciones. La victoria deEvo Morales tiene lecturas distintas depen-diendo de la tendencia política editorial.Para el derechista O Estadao ésta es inter-pretada como “la consecuencia de la inca-pacidad del sistema político y partidarioanterior de realizar los cambios que el paísexigía. […] Debe una parte considerable desu éxito a las expectativas que se formaron,de que, dados su origen indígena y su mili-tancia social, estaría en condiciones de re-ducir los males sociales y económicos deBolivia en muy corto plazo”. Para el izquier-dista La Folha de Sao Paulo, la victoria delMAS y de Evo Morales “fue parte de un lar-go proceso de conquista de espacio políticode la población indígena boliviana, que re-presenta cerca de 60 % de la población ycasi la totalidad de los más pobres del país”.


493

mos tiempos, y muchos temen que el cos-to aumentará con el agotamiento progresi-vo de los recursos petroleros, carboníferosy gasíferos (BBC Mundo, 2006); y ello enun contexto en el cual las inversiones enexploración y explotación son insuficien-tes para elevar las reservas globales de hi-drocarburos a niveles que permitan gene-rar un horizonte de certidumbre sobre lacapacidad de la producción potencial parasatisfacer el incremento de la demandaenergética en las próximas dos décadas.Más aún, el objetivo global de reducir elconsumo de carbón ha puesto en marchanuevas regulaciones que implican máspresión sobre el mercado energético glo-bal pero también la posibilidad de desarro-llar nuevas tecnologías, adoptar nuevas ac-titudes y buscar fuentes alternativas deenergía a mediano y largo plazo. En cual-quier caso, esta “triple discontinuidad”apunta en la dirección de un desbalanceestructural entre oferta y demanda, y colo-ca la búsqueda por la seguridad energéticaal centro de la agenda global.

Estas dinámicas permiten comprender tantoel peso relativo de la economía venezolanaen el juego global como la importancia cre-ciente del Brasil en la búsqueda de fuentesalternativas de energía. Primero debemosnotar que en el espectro energético mun-dial, la participación de América Latina esrelativamente importante. Según datoscombinados de la Organización de PaísesExportadores de Petróleo (OPEP), la Agen-cia Internacional de Energía (AIE) y la em-presa British Petroleum (BP) recogidos porla redacción de BBC Mundo, la región re-gistra más del 10% de las reservas de pe-tróleo, alrededor del 14% de la produccióny solamente un 8,3% del consumo global.En lo que se refiere al gas natural, AméricaLatina cuenta con más del 4% de las reser-vas, cerca del 6% de la producción y un6% del consumo en el mundo. En el pano-rama regional resalta sin duda el caso deVenezuela, que posee una de las reservasde petróleo y gas natural más importantesdel mundo: es el quinto exportador de cru-do del mundo y vende cerca del 60% de su

producción a Estados Unidos. Es el únicomiembro latinoamericano en la OPEP,donde tiene un papel activo. Según la AIE,Venezuela genera actualmente 2,1 millo-nes de barriles diarios. En lo que respectaal gas natural, cuenta con la mayor reservade gas natural de Sudamérica y la octavadel mundo. Su producción comercial degas natural asciende a 26.000 millones demetros cúbicos, pero con la construccióndel gasoducto del sur y proyectos para ex-portar en gran cantidad a Estados Unidos,se espera que estas cifras se incrementensustantivamente.

Por otra parte, el dinamismo y la importan-cia relativa de la economía brasileña colo-can a su sector eléctrico, esencialmentebasado en la hidroeléctrica, como el terce-ro en importancia del hemisferio occiden-tal. En lo que respecta a los combustiblesfósiles, según la AIE, Brasil es el tercer pro-ductor de crudo de América Latina con unnivel de producción de 1,9 millones de ba-rriles diarios. La empresa estatal Petrobrases, después de Pemex y PDVSA, la firmadel sector más importante en América La-tina. Opera en varios países de la región ytan sólo en nuestro país genera el 20% delPIB. Por otra parte, Brasil posee la quintareserva gasífera de América Latina, aun-que ocupa el cuarto puesto en cuanto aproducción: tiene un volumen de 10.100millones de metros cúbicos, según datoscombinados de la AIE y BP. En lo que res-pecta a su consumo, durante la década delos noventa, un importante dinamismo dela economía brasileña y crecientes nivelesen los estándares de vida de su poblaciónhan significado un aumento sustantivo dela demanda energética del país. Brasil es elpaís con mayores niveles de consumoenergético en Sudamérica, con una de-manda que llegó en 2004 a 9,1 cuatrillonesde Btu. Según datos de Shell, entre 1990 yel año 2000 el consumo de electricidad delos brasileños se incrementó en un 58%,mientras su capacidad de generación ins-talada creció únicamente en un 32%. Estosupondría, en principio, importantes opor-tunidades para el sector gasífero boliviano,


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intervención estatal hasta hoy movido porel miedo y obsesionado por la seguridad.

Más allá de este debate, al menos tres cam-bios externos resultan particularmente cru-ciales para Bolivia. En particular, el creci-miento económico acelerado de China y suvinculación creciente con los mercados glo-bales en la última década han tenido un im-pacto importante, tanto directo como indi-recto, en las economías latinoamericanas.Por un lado, si el comercio entre AméricaLatina y China creció lentamente y de for-ma marginal en las décadas de los años se-tenta y ochenta pasando de 200 millonesde dólares (1976) a 2.800 millones de dóla-res (1988), éste se aceleró en la última dé-cada hasta alcanzar 40.000 millones de dó-lares en 2005 y, más aún, en los próximosaños China se ha comprometido a invertirunos 50.000 millones de dólares en la re-gión. Ambas dinámicas todavía han afecta-do únicamente de modo marginal a la eco-nomía boliviana: sólo exportamos 35 mi-llones de dólares a China y aún no se hanmaterializado inversiones chinas en el país.

Por el otro, la demanda creciente de energía,alimentos y materias primas, particular-mente recursos mineros, para sostener eldinamismo económico chino se ha salda-do con un incremento consistente de losprecios de los principales productos de ex-portación de Bolivia y de América Latinaen su conjunto; después de todo, Chinaconsume 40% del cemento, 31% del car-bón, 30% del mineral de hierro, 27% delacero, 25% del aluminio y 20% del cobredel mundo (León-Manríquez, 2006). Esteincremento notable de la demanda globalde metales es el factor principal detrás dela reactivación minera que vive actualmen-te el país: según UDAPE (2006), entre 2005y 2006, el índice de precios del sector mi-nero creció en 74% destacándose el incre-mento en el precio del zinc (133%), plata(57%), oro (35%) y estaño (17%). Despuésde casi dos décadas de abandono de nues-tra capacidad productiva y exportadora deminerales, no resulta extraño que el incre-

mento del valor de las exportaciones mine-ras en los dos últimos años (cifrado en94%) se explique esencialmente por el au-mento de los precios (55%) más que porun incremento en la capacidad de produc-ción (26%).

De la misma forma, en los últimos cincoaños el “factor chino” ha explicado casi el50% del incremento en la demanda mun-dial de energía, dado que su tasa de creci-miento económico del 10% supone un in-cremento anual del orden del 15% en sudemanda energética (Agencia Internacio-nal de Energía, 2006). Si hasta 1993 Chinaera autosuficiente, en 2006 la brecha entresus necesidades de petróleo (7.6 millonesde barriles de diarios) y su capacidad deproducción (3.8 millones de barriles dia-rios) ha marcado un nuevo récord el añopasado, convirtiendo a la economía chinaen el segundo consumidor e importadormundial de petróleo detrás de Estados Uni-dos. El efecto sobre la economía boliviana,aunque indirecto a través del efecto arras-tre del precio del petróleo sobre los preciosde otros combustibles y las particularida-des de los contratos de compra-venta degas natural, es nuevamente notable. SegúnUDAPE (2006), en diciembre de 2006 losprecios de exportación de los hidrocarbu-ros producidos por el país habían logradoduplicar su nivel de fines de 2003. Nueva-mente, el efecto precio explica la mayorparte del incremento total del valor de lasexportaciones de gas58.

Como señala el último informe de la Shell(2005), debido a la elevada elasticidad dela demanda energética de la China perotambién de la India, el crecimiento econó-mico global en los últimos años es más in-tensivo en uso de energía, provocando unasuerte de “shock petrolero permanente”.Los precios internacionales del petróleo seacercaron en 2005 a niveles que no se re-cordaban desde la época de la bonanza dela década de 1970. Los precios altos de loscombustibles se han convertido en un as-pecto aceptado de la realidad en los últi-

58 Según UDAPE (2006), el incremento total en el valor de las exportaciones de hidrocarburos (56%) se explica esencialmente porun incremento en los precios (44%) y sólo marginalmente por un aumento en los volúmenes exportados (8%).


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ro pero deberá enfrentar una ardua com-petencia de regiones que cuentan con unamucho mayor disponibilidad de recursos.De hecho, el desarrollo acelerado del LNGen los próximos cinco años puede revolu-cionar el mercado del gas al incluirse en lomercados como commodity.

Estos procesos han generado la base tecno-económica que sustenta un cambio ma-yor en el panorama político latinoameri-cano. Y es que hay una estrecha e indiso-luble relación (que en el presente se expre-sa como desencuentro) entre democraciay desarrollo. Como bien ha expuesto el In-forme Mundial sobre Desarrollo Humanodel PNUD (2002), “la democracia no sóloes un valor en sí mismo sino un medio ne-cesario para el desarrollo”. Así lo reafirmade modo comparativo para la región el In-forme sobre La democracia en América La-tina (PNUD, 2004): “sólo con más y mejordemocracia las sociedades latinoamerica-nas podrán ser más igualitarias y desarro-lladas”. Pero el problema radica en la cons-tatación de que nuestras “democraciaselectorales” están en tensión con la eco-nomía, por un lado, y conviven –el “trián-gulo latinoamericano”– con pobreza ydesigualdad, por otro. Sin embargo hayotra constatación fundamental (Calderón,2007): “el retorno del Estado como actordel desarrollo, junto con una fuerte de-manda de igualdad”.

En tal escenario, ¿cuáles son las opciones,que no modelos, de desarrollo que estánen juego en la región y que pueden orien-tar cuando no determinar los ejes de la in-serción internacional boliviana? Al respec-to es relevante la clasificación de “ofertas”esbozadas por Calderón (2007)59, que ex-presan cuatro caminos posibles en el reno-vado tablero político y económico latinoa-mericano: a) la modernización conservado-ra, cuyo núcleo es la relación Estado-mer-cado y está marcada por un pensamientoconservador fundamentalmente religioso(Colombia y México); b) la oferta nacional-popular, con rasgos populistas (Venezuela);

c) el reformismo pragmático, que implicaasumir el mercado y la globalización comouna oportunidad para generar cambiosgraduales en las estructuras de poder (Chi-le, Brasil y Argentina); y d) el “neo-desarro-llismo indigenista” (Bolivia), que aspira aun nuevo pacto con las transnacionales yuna transformación productiva internaque beneficie a las mayorías.

¿Cuál es el camino boliviano? Según la clasi-ficación expuesta, Bolivia caracteriza lacuarta “oferta”, si bien no dejan de existirpulsos y rasgos que apuntan a las otras tresopciones, en especial la segunda (el “cami-no venezolano”) con la cual en la miradainternacional (en especial de la prensa) sesuele asociar el proceso de cambio que seestá produciendo en el país. Hoy la cristali-zación de una serie de cambios profundosen el orden social interno pueden ser lasfuerzas motrices de un nueva relación, ca-da vez más latinoamericana, con el mun-do, y ésta puede ser más activa y más so-berana. Tres cambios centrales permitensustentar esta afirmación.

El primero resulta de la profunda reorienta-ción de la geografía del comercio exteriorboliviano de la mano del gas: si en los añosochenta nuestra inserción internacional sedaba directamente con los centros de laeconomía mundial, principalmente Esta-dos Unidos y Europa, hoy se procesa esen-cialmente a escala latinoamericana con uncierto peso específico por la importanciaestratégica del gas para las economías ve-cinas. La importancia del comercio exte-rior con Estados Unidos y Japón, y en el fu-turo una relación directa con China e India,permiten vislumbrar un proceso de inser-ción más equilibrado a partir de nuestravocación latinoamericana. Sin duda, comolo muestra el siguiente gráfico, el valor denuestras exportaciones a América del Surse ha multiplicado exponencialmente. Sien 1995 el valor de nuestras exportacionesa la región era de casi 402 millones de dó-lares, hoy alcanzan más de dos mil qui-nientos millones de dólares.


494

ya que Bolivia posee la segunda reserva degas más importante de América Latinadespués de Venezuela. Sin embargo, datosde la AIE indican que tiene un volumen deproducción de apenas 7.200 millones demetros cúbicos, esto es casi un tercio de loque genera Argentina, país que cuenta conla tercera reserva gasífera en la región.

La matriz energética brasileña hace que lasfuentes de generación de energía térmicaconvencionales provean únicamente unapequeña fracción de su demanda. Según laANP en 2004 Brasil contaba con 7.000 MWde capacidad de generación eléctrica apartir de gas natural, lo que correspondeúnicamente al 4% de la oferta total del pa-ís. Según Petrobras, para 2007 su capaci-dad de generación eléctrica basada en gasnatural se incrementaría a 13.000 MW. Sinembargo, a pesar de que la dependenciade Brasil de la energía hidroeléctrica ya leha causado problemas en el pasado por va-riaciones en los niveles de precipitaciones,las autoridades han anunciado el desarro-llo de proyectos millonarios en este ámbito–uno de los cuales tendrá lugar sobre el ríoMadera, cuyo caudal comparte con Boli-via–; así que existen serias dudas sobre laapuesta brasileña a fuentes energéticas ba-sadas en gas natural, a lo que se sumaría laincertidumbre sobre la disponibilidad degas boliviano en un futuro próximo. Final-mente, la tendencia hacia una mayor pro-ducción de energías limpias hace que laenergía nuclear sea una alternativa intere-sante para Brasil. Pero de forma más clara,los brasileños van a la cabeza en el uso deetanol como combustible alternativo al pe-tróleo. Desde hace años lo obtienen a par-tir de caña de azúcar y ahora quieren ven-derlo a escala masiva. Brasil es el primerproductor mundial de etanol seguido porEstados Unidos; el suyo es consideradomás “limpio” y eficiente, ya que los esta-dounidenses lo producen a partir del maíz.Según el Banco Mundial, mientras el eta-nol brasileño genera ocho unidades deenergía por elemento fósil consumido ensu producción, el de Estados Unidos alcan-za únicamente 1,3.

Un informe especial de la BBC afirma que,actualmente, más de la mitad de los autosbrasileños usan etanol. Brasil comenzó suprograma para promover el uso de etanolcomo combustible alternativo hace másde veinte años. Pero la idea perdió atracti-vo en los noventa, cuando el precio delazúcar se elevó y los precios del petróleocayeron, al tiempo que la empresa estatalPetrobras descubría nuevos campos petro-leros, con lo que se redujo la importaciónde crudo. El aumento de precios del petró-leo durante esta década, los métodos deproducción de etanol más eficientes, losincentivos fiscales y la nueva generaciónde autos “flexi-fuel” explican que el etanolhaya despegado nuevamente, convirtién-dose en el proyecto estrella del presidentebrasileño, Lula da Silva, que cuenta con elapoyo decidido de los Estados Unidos y al-gunos países europeos.

Las proyecciones de crecimiento del sectorenergético boliviano son altamente favora-bles a futuro, pero las reglas del juego pue-den cambiar drásticamente. Actualmente,los grandes productores y exportadores degas no son precisamente los países que tie-nen las mayores reservas: el peso deOriente Medio en el juego del gas es mu-cho menor al que tiene en el mercado pe-trolero. Son los países que tienen facilidadde acceso a mercados grandes los que hanpodido desarrollar grandes proyectos deproducción y exportación de gas, en parti-cular Rusia y Noruega que proveen gas almercado europeo.

Según datos de British Petroleum, la regiónque cuenta con mayores reservas es el Me-dio Oriente, con 72,13 trillones de metroscúbicos; le siguen Europa y Eurasia con64,01 trillones de metros cúbicos, Asia delPacífico con 14,84, África con 14,39, Nor-te América 7,46 y finalmente, en último lu-gar, América del Sur y Central con reservasque apenas alcanzan los 7,02 trillones demetros cúbicos. Como muestra el siguien-te gráfico extraído del BP Statistical Reviewof World Energy (2006), la región latinoa-mericana cuenta con un potencial intere-sante de desarrollo de su potencial gasífe-

59 En criterio de Calderón (2007), “los nuevos horizontes político-estatales (en la región) están vinculados con las capacidadesque tuvieron los países para conjugar su relación con las reformas estructurales y la democracia”.


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Si bien estos dos argumentos son válidos, entérminos concretos, el cambio de posicióndel gobierno con respecto a la cooperacióninternacional es sostenido básicamentepor la bonanza macroeconómica que regis-tra el país. Según datos de UDAPE, para lagestión 2006 se estima un superávit fiscalde 5,9% del PIB. Tal como lo postula estainstitución, un factor determinante del su-perávit fiscal son las recaudaciones prove-nientes del sector de hidrocarburos que re-presentan el 13,4% del PIB. Descontandolos ingresos provenientes del IDH, el SectorPúblico no Financiero (SPNF) registraría undéficit de 0,7% del PIB; si a esto se restanlos ingresos provenientes de la nacionaliza-ción de los hidrocarburos el resultado fiscalarrojaría una cifra negativa de 2,7%. Igual-mente un factor que tienen cada vez máspeso en las cuentas nacionales es el de la in-migración. Actualmente hemos atestigua-do un incremento importante de la canti-dad de bolivianos que salen de Bolivia prin-cipalmente con rumbo a España y Argenti-na. Si bien no existen datos oficiales de lacantidad de gente que abandonó el país, seestima el peso que tienen sus remesas co-mo fuente de financiamiento externo delpaís. Según UDAPE, las remesas recibidas aseptiembre de 2006 llegaron a $us 385 mi-llones explicando más del 20% del superá-

vit de la cuenta corriente. Para finales de2006 se esperaba que éstas lleguen a $us500 millones, con un crecimiento cercanoal 80% en comparación a 2005.

El tercer cambio tiene que ver con la posibi-lidad de gestar una “vía boliviana” en elnuevo mapa político latinoamericano. Yaquí cabe el debate sobre el “giro a la iz-quierda” en buena parte de la región, porun lado, y respecto a la distinción entredos tipos de “izquierdas” (una democráti-ca, la otra populista), por otro. En criteriode Touraine (2006), por ejemplo, existendos tendencias “profundamente opues-tas” de reinvención de la política en Amé-rica Latina en el camino de situar las lu-chas sociales en un marco democrático.Una es la de Chile, montada sobre una“globalización exitosa”. La otra tendenciaes la de Bolivia, “en su radicalidad, su na-cionalismo y su heroísmo”, asentada en lafuerte presencia de actores sociales60. Y esprecisamente en la densidad organizativa,el amplio repertorio de acción colectiva yla heterogeneidad estructural de la socie-dad, como hemos retratado en este Infor-me, donde se asienta no sólo la “especifi-cidad boliviana”, sino su potencial deavanzar hacia una democracia ampliada yuna gestión compleja de la política quesupere los dos grandes peligros bien defi-


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El segundo cambio tiene que ver con la rela-ción distinta que se puede gestar con lacooperación internacional y, en particular,con los organismos multilaterales de crédi-to. No sólo se trata del nuevo margen de ac-ción que otorga el cuestionamiento pro-fundo de distintas clases políticas naciona-les con peso específico a nivel regional alos resultados de las políticas del Consensode Washington, sino muy especialmentede la independencia que permite un supe-rávit fiscal y un manejo macroeconómicoprudente sustentado por un “shock dura-dero” de ingresos fiscales provenientes dela explotación de gas.

Si bien en los últimos 25 años el financia-miento de la cooperación internacionalha jugado un papel crucial en la economíaboliviana, en los últimos años se ha ex-presado un malestar creciente en relacióna la misma. Entre 1987 y 2005, la ayudaexterna ha representado entre el 7% y el12% del PIB anual del país, con un totaldesembolsado de $us 12.310,38 millo-nes, es decir un promedio de $us 647,91millones por año. Un dato interesanteque emerge del análisis de los flujos ex-ternos a la economía boliviana muestraque, en cierta medida, la ayuda externa aBolivia ha ido evolucionando de manerainversamente proporcional a la inversióndirecta extranjera, especialmente entre1986 y 2000. En 2002, la inversión públi-ca dependía en un 50 % de los recursos

de la cooperación internacional (PNUD,2002).

Hoy en un contexto macroeconómico cierta-mente favorable, el gobierno del presidenteEvo Morales ha decidido no renovar ningúnacuerdo de préstamo con el Fondo Moneta-rio Internacional (FMI), quedándose bajo elArtículo IV de los Estatutos del Fondo. Sehan establecido relaciones más estrechascon Cuba y Venezuela, a través de la firmadel Tratado de Comercio entre los Pueblos(TCP), entre otros. No se ha concertado elPlan Nacional de Desarrollo (PND) con lacooperación internacional, como era habi-tual en administraciones anteriores. Y eneste Plan el gobierno plantea un diagnósti-co negativo de las políticas que se han se-guido de 1985 a 2005 y que, con el apoyode la cooperación internacional, configura-ron un modelo económico excluyente.

En la literatura académica boliviana existendos argumentos contundentes que repre-sentan factores explicativos del malestarque existe en Bolivia hacia la cooperacióninternacional. Ambos critican los efectosperversos que ésta puede tener. El primerargumento emerge de un análisis antropo-lógico del relacionamiento entre los do-nantes y quienes reciben y subraya las re-laciones de poder y las desigualdades quelas caracterizan. El segundo demuestraque los efectos distributivos y macroeco-nómicos de la ayuda externa pueden serdiferentes de lo que se esperaría.

Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos del INE (2006).

GRÁFICO 6.20 Evolución del valor de las exportaciones por continente

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1,000

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3,000

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

América del Norte

América Central

América del Sur

Europa

Asia

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Oceanía

Mill

ones

de

dól

ares

GRÁFICO 6.21 Proyección de la sustitución de recursos externos por internos

Fuente: Datos de la deuda externa nominal (Banco Mundial, 2006) y datos de ingresos por impuestossobre hidrocarburos (Plan Nacional de Desarrollo, 2006).

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1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2016 20262

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Deuda ExternaNominal (% PIB)

Ingresos impuestoshidrocarburos (% PIB)

60 El supuesto es que las nociones de “izquierda” y “derecha” han perdido centralidad para comprender América Latina. Lofundamental –sostiene Touraine (2006)– “es si los países logran encontrar una expresión política para sus profundos problemassociales, es decir si consiguen ubicar las luchas sociales dentro de un marco institucional y democrático”. En ese sentido elpensador francés sostiene que la clave no pasa por la Venezuela de Chávez cuyo modelo de transformación social es débil.


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da social-demócratas, y democracias de iz-quierda nacionalistas e indigenistas plante-an un reto al proceso político de integración.Frases como “déficit democrático”, “acuer-do para elites,” o “integración para pocos”han sido frecuentes en las críticas que hansurgido hacia los procesos de integración,cuyos mecanismos de decisión no lograronincorporar adecuadamente los flujos prove-nientes de la sociedad civil. Son constanteslos reclamos de la sociedad por una mayorparticipación, ya sea en el ámbito intra-esta-tal, como en el inter-estatal. América Latinaes una prueba viva de la existencia de secto-res de la sociedad civil que se sienten aleja-dos de la esfera de toma de decisiones y noencuentran espacios ni mecanismos paraparticipar de ella. Este fenómeno surge enuna coyuntura temporal marcada por co-rrientes que replantean el rol del Estado,centrando su atención en los sectores priva-do y civil que perdieron espacios de poderante el fundamentalismo económico, enfo-cado excesivamente en el libre mercado. Eneste sentido, surge la necesidad de estable-cer mecanismos que permitan el desarrollode “vasos comunicantes” entre pueblos yEstados. En este caso se infiere que se con-figuran distintas formas de integración.

Tercero, un Estado que aproveche lasoportunidades comerciales nacientes ydefienda el interés nacional en la aper-tura de nuevos mercados. La insercióninternacional del comercio boliviano de-be concentrar sus esfuerzos en tres tiposde mercados emergentes: (i) primero,consolidar el mercado de exportacionesno tradicionales (soya, oleaginosas, ma-dera, joyería, cueros) que emergió en losaños ochenta y noventa y que hoy conta-biliza cerca de mil millones de dólares deexportaciones; (ii) segundo, ampliar elmercado de exportaciones no tradiciona-les de alto valor agregado en algunos delos mismos rubros, que demandan mayorcalidad final y que requieren tecnologíaespecializada y capacidad de satisfacciónde mercados exigentes; y (iii) tercero, ex-plorar el potencial de mercados alternati-vos como el “comercio justo”, “alimentosorgánicos” y “comercio especializado”que tienen un gran potencial entre consu-midores de países europeos, asiáticos ynorteamericanos y que premian el mane-jo sostenible de recursos naturales, la soli-daridad entre consumidores y producto-res y nuevos estándares internacionalesde salud y nutrición.


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nidos por el propio Touraine (2006): “ungobierno de elites liberales apoyadas enuna economía mundial globalizada” y“una ilusión neocastrista”61.

Hoy en Bolivia las luchas sociales, reivindica-ciones de sectores marginados y otras ac-ciones están construyendo vasos comuni-cantes de poder e influjo adicionales entresociedad y Estado. Ello replantea las carac-terísticas del Estado-político y del modelo-país en sí. Dicho de otra manera, a mayorantagonismo entre sectores que logranconstruir vasos comunicantes hacia el ám-bito decisional político de los países, ma-yor amplitud en los temas incorporados enlas agendas nacionales, redireccionandoasí los objetivos de los nuevos Estados (Ar-ce et al. (2006). Esto supone un reposisio-namiento de Bolivia en el mundo y sobretodo en la región a pesar del reducido pesoeconómico del país. Vivimos claramenteuna revalorización de la visión del mundosobre Bolivia, que abre una ventana de po-sibilidades para mejorar la calidad de vidade los bolivianos y bolivianas pero suponeun reordenamiento estratégico de la políti-ca exterior del país.

Todo ello nos lleva a preguntarnos: ¿qué tipode inserción externa es deseable y posi-ble para Bolivia? Una que combine un re-lacionamiento multidimensional con laeconomía internacional a partir del gas pe-ro también a partir del territorio y de acto-res locales y regionales cuya acción enri-quezca la agenda de las autoridades nacio-nales, construyendo una nueva vía políticaboliviana a la integración.

¿Qué tipo de Estado promueve una inserción internacional activa?

La globalización se ha vuelto más atractivapara países ricos en recursos naturales quehan desarrollado una institucionalidad po-lítica más estable y una cierta capacidad deagregación de valor. Ambas característi-cas, la dotación de recursos naturales y unainstitucionalidad funcional al desarrollo,

no suelen ir de la mano. Por ello, nuestrainserción ha adquirido históricamente elsello de pasiva y dependiente. Como seña-la Fernández (2006), cuando se piensa enla internacionalización de la economía bo-liviana emerge una constatación: “no ven-demos nuestros productos, nos los com-pran”; y cuando se piensa en las dinámicasdel proceso político, emerge otra constata-ción más dolorosa aún: “si nuestros recur-sos son estratégicos, dejamos de ser actorpara pasar a ser simplemente escenario decuanto ocurre en nuestro país”.

Primero, requerimos un Estado que impul-se un fuerte y sostenible proceso de inte-gración energética en el vecindario lati-noamericano. Esto significa gravitar tan-to en el Atlántico como en el Pacífico. Laarista de integración energética es priorita-ria a partir del nuevo peso de la economíadel gas en Bolivia. Sin duda, el tamaño y laimportancia de la economía brasileña soncruciales para el desarrollo del potencialgasífero del país. Con él, también lo son lasnecesidades energéticas de Argentina. Sinembargo, los esfuerzos que se desplieganen el Brasil actualmente para la construc-ción de plantas de LNG que permitan la im-portación marítima de gas, debería permi-tir contrarrestar la dependencia energéticaque actualmente tiene de Bolivia. Por ello,un desafío mayor que plantea el creci-miento del mercado del LNG es la necesi-dad estratégica de colocar un brazo en elPacífico. Las necesidades energéticas deChile, México y la costa oeste de los Esta-dos Unidos constituyen nuestra principalopción de apuntar a jugar un rol importan-te cuando se rompa el vínculo entre consu-midor y productor en este mercado y el gasse convierta en un commodity.

Segundo, se requiere de un Estado que arti-cule la diversidad de proyectos políticosalternativos en el horizonte de integra-ción regional. La arista de integración entrepueblos plantea una visión alternativa a ladiplomacia tradicional.62 Democracias libe-ral-conservadoras, democracias de izquier-

61 Para la discusión sobre los gobiernos de izquierda en la región es interesante el conjunto de trabajos expuestos en la revistaNueva Sociedad (2006, N° 205), en especial las reflexiones de Ernesto Laclau, Manuel Antonio Garretón y Ludolfo Paramio.

62 Ver al respecto el trabajo coordinado por Arce y Komiri (2006).



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Deciles del Indice de Nivel socioeconómico

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El estado del Estado en Bolivia...acuerdo, en desacuerdo o muy en desacuerdo con que el Estado...

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