El estado de las finanzas públicas en Colombia afínes del siglo XX ANTONIO HERNÁNDEZ GAMARRA 305 IGNACIO LOZANO E.'

Los autores son respectivamente, miembro de la Junta Directiva y Jefe del Sector Público de b Subgerencia de Estudios Económicos del Banco de U República

INTRODUCCIÓN

Las finanzas públicas constituyen un amplio campo de análisis de la teoría económica que se ocupa de los ingresos, los gastos y la deuda del go­biemo y de los impactos que su manejo tiene sobre el aparato productivo y la organización de una sociedad.

En especial, las finanzas públicas se pueden referir al estudio de las funciones del gasto público en la política económica gubernamental, a la asignación óptima de los recursos, la eficacia de la utilización del gasto pú­blico, la distribución del ingreso y los efectos de la tributación. El análisis también se puede enfocar hacia el tamaño del Estado y sus funciones, sobre el impacto del déficit público en el ahorro, la inversión y la cuenta corriente de la balanza de pagos, y más allá analizar el financiamiento del déficit y sus efectos sobre la inflación, la balanza de pagos, el manejo de la deuda públi-

I Se agradece la colaboración en la preparación de las cifi'as a Miguel Ángel Gómez y Luisa Fernanda Charry. Los análisis y opiniones contenidos en este trabajo son de su exclusiva responsabi­lidad y no comprometen a la Junta Directiva del Banco de la República.

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ca, las tasas de interés o la inversión privada. Finalmente constituiría sufi­ciente materia para el análisis sobre la dinámica de la deuda pública y las condiciones de su sostenibilidad temporal.

En este trabajo nos vamos a ocupar del tema de la estabilidad macroe­conómica en tanto ésta busca conjugar la lucha contra la inflación, el de­sempleo y la inestabilidad cambiaria, y las discusiones al respecto se asocian con el papel de la política fiscal sobre la actividad económica y su influencia en el ciclo.

Inicialmente vamos a presentar algunos elementos conceptuales para luego examinar la situación de las finanzas públicas en Colombia a fines del siglo XX, en especial, la sostenibilidad de la trayectoria del déficit y de la deuda pública de la última década.

Tomamos los últimos diez años como sinónimo de la expresión fines del siglo XX, pues restringir el análisis a la situación de fines del año 1999 implica dejar de lado tres factores fundamentales en la explicación del esta­do actual de las finanzas públicas nacionales: a) la importancia del cambio constitucional de 1991 en la organización del Estado y en sus finanzas, b) la homogeneidad de las cifras, y por lo tanto la mejor información que ellas brindan, c) el convencimiento de que el examen estático de una situación desconoce los procesos económicos, políticos y sociales que la gestaron y por lo tanto obscurece su verdadero entendimiento y, lo que es más impor­tante aún, los factores que será necesario remover para introducir las refor­mas que se juzguen necesarias.

CONCEPTOS E INTERRELACIONES FUNDAMENTALES

Las finanzas públicas y el ciclo económico En virtud de las ideas de Keynes se desarrolló la noción de que los

presupuestos deberían mantenerse balanceados en promedio en el curso del ciclo económico, es decir, que sean superavitarios durante los períodos de auge y deficitarios en las recesiones, mostrando un comportamiento anti­cíclico [Fisher y Easterley 1990]. Este sería el caso, principalmente, si las fluctuaciones en la demanda agregada y del presupuesto se juzgaren tran­sitorias. Por ejemplo, una mejora en los términos de intercambio que au­mentara los ingresos del gobierno no debería producir cambios en los gas­tos e impuestos y, así, contribuiría al superávit. En este sentido, el superávit o el déficit puede comportarse endógenamente respecto a la actividad eco­nómica porque los recaudos se incrementan en los períodos de auge, al au­mentar la base tributaria, aunque algunos gastos también son procíclicos.

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El enfoque de los presupuestos balanceados ha sido complementa­do con otras teorías que resaltan las distorsiones que produce la tributa­ción en las decisiones de los agentes económicos y la necesidad de suavi­zarlas. La mayor parte de los impuestos gravan el ingreso, el gasto y la propiedad, afectando las decisiones de las familias respecto a cuánto tra­bajar, cuánto ahorrar y cómo distribuir su portafolio entre activos físicos y financieros. En este sentido los impuestos producen una asignación ina­decuada de los recursos causando una pérdida de bienestar. Frente a este hecho se requieren acciones de gobierno en cuanto a la elección cuidadosa de las tasas tributarias que minimicen las pérdidas y suavicen los impactos del ciclo.

El argumento de la "suavización de la tributación" sigue los linea­mientos del consumo permanente de Friedman en el sentido de que el consumo privado debe basarse en el ingreso permanente, no en su compo­nente cíclico. Así, las tasas tributarias del gobierno deben basarse en un concepto de gasto fiscal permanente, lo cual implica tener un sistema de recaudos con tasas marginales estables en el tiempo, en lugar de tasas mar­ginales que fluctúen con los vaivenes del ciclo [Barro 1979]. Dicho siste­ma minimiza las pérdidas de bienestar que causan los impuestos sobre la elección de los individuos. ., t.

Además de los anteriores enfoques, existen nuevos desarrollos que ponen de presente que el carácter contracíclico de la política fiscal puede depender del grado de "debilidad" de la situación fiscal. Si los gobiernos es­tán cercanos a la insolvencia, una expansión fiscal puede crear una situación de pánico y generar una crisis de confianza, tendiendo a reducir antes que incrementar la demanda agregada. Por el contrario, en estas circunstancias la contracción fiscal puede tener efectos expansionistas, al reducir la proba-biUdad de una crisis fiscal [BID-ILPES 1997].

El déficit fiscal y la composición de la demanda agregada . • - ' A partir de las definiciones de oferta y demanda agregada, es senciUo

concluir que la cuenta corriente de la balanza de pagos es igual a la diferen­cia entre el ahorro y la inversión en la economía nacional. Así: a) Si la inversión que hace la economía nacional es mayor que el aho­

rro que genera, se producirá un déficit en la cuenta corriente de la balanza de pagos. Si este déficit se financia, el país se endeudará con el exterior. Si no se puede financiar en su totalidad, disminuirán las

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reservas internacionales. Si la financiación es superior al déficit, se acumularán reservas internacionales.

b) Si la inversión que hace la economía nacional es menor que el ahorro que genera, se producirá un superávit en la cuenta corriente de la ba­lanza de pagos. Este superávit se puede utilizar para pagar deuda ex­terna o para acumular reservas internacionales.

c) Si la inversión que hace la economía nacional es igual al ahorro que genera, la cuenta corriente de la balanza de pagos estará en equilibrio. Y la acumulación de reservas internacionales dependerá exclusiva­mente de la cuenta de capital. ,

En términos del ahorro y la inversión de los sectores público y priva­do, el saldo de la cuenta corriente de la balanza de pagos es igual al exceso de inversión privada sobre el ahorro privado más el déficit o superávit del sec­tor público. Según esta identidad, un aumento del déficit fiscal que no ten­ga efecto sobre el ahorro privado, produce un desplazamiento (o disminu­ción) de la inversión privada o un aumento en el déficit de la cuenta corriente de la balanza de pagos . Aunque las conclusiones que se deducen directamente de tal identidad aparentemente no admiten discusión, son controversiales en un contexto dinámico, cuando el gobierno puede cam­biar la trayectoria temporal de los impuestos. El nuevo enfoque de la "equi­valencia ricardiana" señala que, bajo ciertas circunstancias, un cambio en la trayectoria de los impuestos a lo largo del tiempo no afecta el gasto privado y, por consiguiente, no altera la inversión ni el ahorro global de la econo­mía. Así mismo, no afectará la cuenta corriente de la balanza de pagos [Ba­rro 1984]. Aunque esta afirmación es sorprendente y contradice una con­clusión preliminar, tiene sentido en los análisis que involucran el horizonte temporal.

Una rebaja de impuestos en el período corriente, Ceteris Paribus, po­dría generar un déficit en las cuentas del gobierno. Conscientes las familias de que tendrán que compensar ese desequilibrio fiscal con mayores impues­tos en el futuro, ahorran el ingreso que obtienen por la rebaja de impuestos y lo destinan para la mayor tributación futura. Así, los agentes privados no

2 Estas relaciones pueden ser pertinentes para entender lo que sucede en Colombia, pues frente a un déficit fiscal creciente y disminuciones en el déficit de la cuenta corriente se ha produci­do un ajuste notorio en el balance privado vía la disminución de la inversión.

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modifican su patrón de gasto en razón a que éste depende del valor presente del ingreso disponible, esto es, del valor presente de sus ingresos brutos me­nos el valor presente de los impuestos. Si la rebaja de impuestos del período presente se compensa con aumentos en el fiíturo, sin alterar su valor presen­te, no hay razón para esperar cambios en el ingreso disponible a lo largo del tiempo ni cambios en el gasto privado de la economía. En este sentido, el déficit fiscal de un período se corrige en el tiempo con mayores impuestos sin alterar el balance privado y el balance externo de las cuentas macroeco­nómicas .

La financiación del déficit Los efectos de las finanzas públicas en la política macroeconómica,

también se pueden entender analizando la manera de financiar el déficit fis­cal. Para entender esto a cabalidad veamos primero algunas relaciones ma­croeconómicas básicas: • El saldo de la cuenta corriente de la balanza de pagos más el financia­

miento externo neto (cuenta de capital) determínala acumulación de reservas internacionales.

• La variación de las reservas internacionales más la variación del crédi­to del Banco de la República determina la variación en el crédito in­terno neto de la economía.

En este caso, el uso de cada una de las fuentes de financiamiento del déficit que alternativamente tiene el gobierno, genera impactos macroeco­nómicos de distinta naturaleza. Si, por ejemplo, el déficit fiscal se financia con crédito externo, se afecta la acumulación de reservas internacionales o se aprecia la tasa de cambio, dependiendo del régimen cambiario existente . Si el resultado es un aumento de las reservas internacionales, las autoridades económicas deben restringir el crédito interno para mantener cierto control monetario, lo que presiona al alza las tasas de interés y desaloja, por esta vía.

3 En el mundo real existen ciertos factores que pueden hacer fallar la 'equivalencia ricardia­na'. Entre estos se destacan las restricciones de liquidez, la incertidumbre, los efectos marginales de incendvo de los impuestos y los diferentes horizontes de tiempo de los gobiernos y de las familias. 4 Si el régimen es de tipo de cambio fijo, la financiación extema del gobierno incrementa las reservas internacionales y, puesto que la oferta monetaria es endógena, se expanden los medios de pago. Por el contrario, si el régimen cambiario es de tipo flexible, la financiación aprecia el tipo de cambio y puede contraer la demanda agregada.

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la inversión privada. Si se aprecia la tasa de cambio, los efectos se manifies­tan sobre las exportaciones y las importaciones, profundizando el déficit en la cuenta corriente de la balanza de pagos. Debe observarse, así mismo, que el acceso a recursos externos para financiar el desbalance fiscal, de­pende de la credibilidad que tenga el país en los mercados internacionales de crédito.

La segunda fuente de financiación del déficit fiscal del gobierno es el crédito interno a través de bonos, que es distinto al financiamiento prove­niente de la emisión o del crédito que le otorga el Banco Central. Desde luego que, frente a un techo para el crédito global de la economía, el uso de estos recursos por parte del gobierno afecta el financiamiento interno priva­do y puede conducir a que éste busque recursos externos, con efectos simi­lares a los descritos antes. Además, la colocación de bonos púbücos requiere de intereses reales atractivos, lo cual presiona hacia arriba al costo del dinero con los consiguientes efectos perversos sobre la inversión.

Un tercer mecanismo de financiación del gobierno lo constituye la venta de sus activos. Esto lleva a una discusión de los impactos que la priva­tización tiene sobre la política fiscal. En teoría el precio que el gobierno puede obtener de las privatizaciones debe ser igual al valor presente de los flujos de ingresos que se obtendría si las empresas permanecieran en manos del gobierno. Sin embargo, la racionalidad económica de las privatizaciones se sustenta en que el sector privado estaría dispuesto a pagar un precio más alto que dicho valor, debido a factores de eficiencia, lo cual hace la política fiscal futura más sostenible [Perry 1997]. Esto es sobre todo cierto si debido a los factores de ineficacia o corrupción, las empresas públicas operan con pérdidas, aumentando el déficit fiscal presente.

Finalmente, el gobierno puede financiar su desbalance financiero mediante el señoreaje, que es el ingreso que percibe a través del Banco Central por su poder monopólico de imprimir moneda. Más aún, la teo­ría precisa que tanto el señoreaje como el impuesto inflacionario, consti­tuyen un ingreso para el Emisor. En el primer caso, el Banco Central reci­be ingresos cuando expande la base monetaria y, en el segundo, el Banco Central perciben ese recaudo, en la medida que reconoce un interés real negativo por el dinero de alto poder. Es evidente que los ingresos por se­ñoreaje dependen de la tasa de inflación, de la demanda por dinero y de las elasticidades de la demanda del dinero respecto al ingreso y a la infla­ción misma.

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EL ESTADO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS EN COLOMBL\ A FINES DEL SIGLO XX

La sostenibilidad fiscal Finalmente, el análisis de las finanzas públicas se puede hacer desde la

perspectiva de la sostenibilidad de la deuda. Dicha sostenibilidad se cumple si el valor presente de los futuros superávit primarios es igual o superior al saldo de la deuda existente.

Puesto que el pago de la deuda depende de la capacidad que tenga el gobierno para generar superávits primarios y de la evolución de la tasa de interés que se utiliza como descuento, hay que introducir nuevas variables para construir un análisis que se acerque más a la realidad. Por ejemplo, el ritmo de los recaudos y, por esta vía, el resultado primario del gobierno de­pende en buena medida del crecimiento de la economía. Así mismo el go­bierno puede recurrir a otras fuentes para financiar su déficit, además de la deuda tradicional, como el señoreaje que está influenciado por la tasa de in­flación y por la demanda de dinero.

Así las cosas, la condición para hacer sostenible la política fiscal es que el superávit primario más el señoreaje sirvan la deuda, de manera que el coeficiente deuda a PiB se mantenga constante a lo largo del tiempo^ El cumplimiento de esta condición depende del comportamiento de las principales variables macroeconómicas, esto es, de la inflación, el creci­miento económico y la tasa de interés real.

Como epUogo de esta primera parte del trabajo nos queda claro que la incidencia de las finanzas públicas sobre el resto de la economía no es de total discreción de las autoridades económicas, ya que se manifiesta a través de muchos canales. En primer lugar, el resultado financiero del sector público está altamente influenciado por el ciclo real que depende, a su vez, de quienes diseñan y ejecutan la política. El exceso de gasto público (desharrorro) tiene gran incidencia en la composición de la demanda agregada de la economía y, a menos que se corrija en el tiempo con mayores impuestos, termina despla­zando las actividades productivas de los particulares y/o agravando los dese­quilibrios en la cuenta corriente de la balanza de pagos. La forma de financiar el déficit público también afecta las tasas de interés y la inflación, lo cual de­sestabiliza las condiciones necesarias para el crecimiento de largo plazo. Fi­nalmente el endeudamiento público que es sostenible tiene un límite y éste

5 Lo cual significa que el sector público incrementa su nueva deuda al ritmo de crecimiento de la economía. Adicionalmente, en esta condición el señoreaje incluye tanto el impuesto inflacio­nario como los ingresos que recibe el gobierno por la creación de dinero, y el concepto de dinero te-levante se refiere al de alto poder. Ver detalles en Perry [ 1997]. . .

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DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCLU. EN COLOMBIA SIGLO XX

depende tanto de las variables fiscales como del entorno macroeconómico. Si los gobiernos se endeudan por encima de ese límite, se pueden desatar esta­dos de insolvencia que no son deseables desde ningún punto de vista.

Lo que ponen de presente estas interrelaciones es que la restricción presupuestal es el principio orientador del análisis de las finanzas públicas. Esto significa que los economistas le imponen límites al déficit público ya sea por la imposibilidad de financiarlo o por los efectos indeseables que tie­nen sobre otras variables de la economía. ,

EL TAMAÑO DEL ESTADO COLOMBIANO Y SUS FUNCIONES

Hacia finales de los años ochenta se generó un consenso internacional según el cual en América Latina el sector público había alcanzado un tamaño exagerado, perseguía demasiados objetivos y sobreregulaba la actividad eco­nómica; todo lo cual afectaba negativamente el bienestar y el crecimiento económico [Carrasquilla 1999]. A partir de este diagnóstico, a principios de los años noventa el gobierno colombiano -como otros de Latinoamérica-llevó a cabo un conjunto de reformas para redefinir las funciones del aparato estatal en lo concerniente a su impacto sobre la actividad económica.

Con el objeto de fomentar la eficiencia y la competitividad la llamada apertura económica buscaba, en esencia, mayor influencia del mercado en la asignación de los recursos, para lo cual las reformas enfatizaron la libera­ción del mercado cambiario, del comercio exterior y del mercado financie­ro, al tiempo que propugnaba por la flexibilización del mercado laboral y la profundización de la descentralización. En cuanto a este último aspecto, Eduardo Wiesner anotó que:

[no se trataba de que] el mercado, en un sentido restringido y limitado a actividades del sector privado, sea el principal factor en un proceso de descentralización. [...] El punto de fondo, es buscar que la estructura constitucional, legal y jurídica del país y en sus expresiones institucionales, administrativas y fiscales se de amplio y flexible margen para que los departamentos, municipios, regiones, provincias o gobiernos locales puedan asociarse libremente [...] en respuesta a su percepción de sus problemas y de sus posibles soluciones, [y dar lugar a una] apertura territorial [Wiesner 1992, 54 y 55].

La apertura así entendida, debería estar exenta de proteccionismos para que se generasen ganancias en eficiencia y productividad y se pudiese construir un federalismo fiscal que estimulase la 'revelación de las preferen­cias' de la ciudadanía y facilitar la estimación de la demanda local por bie-

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nes públicos. Aunque más adelante se tratará el tema del proceso de descen­tralización y sus implicaciones fiscales, digamos aquí que el proceso fue concebido como parte de las reformas encaminadas a procurar una mayor injerencia del mercado en la asignación de los recursos.

En cuanto a las reformas laborales, la Ley 100 de 1993 introdujo modificaciones substanciales al régimen de pensiones, propugnó por la reorganización de las entidades públicas de la seguridad social, eliminó la retroactividad de las cesantías, y en general, procuró la flexibilización del mercado laboral.

En lo referente a las orientaciones del sector financiero, además de la creación de la Junta Directiva del Banco de la República como autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, con autonomía e independencia del po­der ejecutivo, las reformas buscaron la eliminación de la asignación secto­rial del crédito, la supresión casi total de las inversiones forzosas, el estable­cimiento de la multibanca por oposición a la banca especializada antes existente y la reducción de los encajes bancarios. Todo ello al tiempo que se estableció el financiamiento al gobierno nacional por parte del Banco de la República sólo con el voto unánime de los miembros de su Junta Directiva y se tomó la decisión de privatizar buena parte de la banca pública que ha­bía quedado nacionalizada en virtud de la crisis financiera de mediados de los años 80. Finalmente, se eliminó el monopolio que tenía el Banco de la República en la compra-venta de divisas, se modificó sustancialmente el control cambiario y se determinó la no fijación administrativa de la tasa de cambio, para lo cual se instituyó un sistema de bandas cambiarlas que estu­vo vigente hasta finales de septiembre de 1999.

Pese a todas estas reformas, el tamaño del Estado no disminuyó sino que aumentó durante los años noventa. Para explicar su evolución, se requie­re precisar que el Estado está conformado por distintos tipos de agencias pú­blicas del orden nacional y territorial -departamental y municipal— y que cada uno de estos niveles se agrupan en cuatro categorías: gobiernos centra­les, entidades descentralizadas y de seguridad social y empresas públicas .

6 A manera de ilustración, entre las entidades de carácter nacional que conforman el gobierno central se encuentran los ministerios, la presidencia, el congreso, los organismos de control, etc. Como entidades descentralizadas y de seguridad social del se encuentran el SENA, el ICBF, el ISS, Cajanal, etc. Empresas públicas del orden nacional son Ecopetrol, Telecom, ISA, etc. A nivel de los departamentos y municipios se encuentran este tipo de entidades y se suelen identificar globalmente con el nombre de entidades territoriales.

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DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL EN COLOMBL\. SIGLO XX

En materia de medición, usualmente el tamaño del Estado se evalúa a través de la relación entre el gasto público y el producto nacional. Esto signi­fica que se hace referencia al gasto que realizan todas las agencias tanto del ni­vel nacional como territorial. No obstante, el análisis se puede referir al tama­ño de una parte del Estado, como el gobierno central, especialmente cuando se trata de evaluar la incidencia de sus operaciones .

La evidencia intemacional señala que el sector público de un país típi­co de América Latina gasta alrededor del 26% del PiB, en tanto el gasto públi­co en un país industrializado supera el 40%. No obstante, lo fundamental es su composición, pues mientras los países de América Latina gastan alrededor de 2,5% del PiB en la seguridad social y menos del 15% del PiB en las funcio­nes 'básicas' del gobierno, los países industrializados destinan 15% y 20% del PiB a estas actividades, respectivamente [BID-ILPES 1997]^

El gasto del Sector Público No Financiero (SPNF) de Colombia fue del 20,7% del PiB a comienzos de los noventa y se elevo a 33% del PiB en 1997 (Gráfico 1) . Este aumento de más de 12 puntos porcentuales del producto se relaciona con el cambio de las instituciones del país y las nuevas funciones que asumió el Estado reseñadas en los párrafos anteriores. En el contexto de América Latina, el tamaño del Estado colombiano se encontraba 6 puntos por debajo de la media en 1990 (que se situó en 26% del PIB) y a finales de la década se encuentra 7 puntos por encima.

El gasto del gobierno nacional que en 1990 era del 9,6% del PiB -uno de los más bajos en el contexto latinoamericano- ascendió a 15,8% del PiB en 1997. En este último año, el 50% de los gastos se asignan a las transferencias y al pago de intereses de la deuda. Aunque el gasto del gobier­no central aumentó 6 puntos del producto entre 1990-1997, no se puede afirmar que el tamaño del gobierno central colombiano es excesivamente alto pues es similar al de México y claramente inferior al tamaño de los go­biernos centrales de Venezuela, Uruguay, Ecuador, Costa Rica y Chile, para no mencionar los gobiernos de los países industrializados. El tamaño medio de los gobiernos del panel contemplado, para 1997 es del 26% del PiB, cifra que está muy por encima del gobierno de Colombia.

7 Como se hizo explícito al comienzo de este trabajo, nos concentramos en las cifras del go­bierno nacional, salvo algunas anotaciones expresas sobre el resto del sector público colombiano. 8 De acuerdo al BID las funciones 'básicas' se refieren a una amplia variedad de gastos diferen­tes a intereses de la deuda, seguridad social e inversión. 9 Estas cifras se expresan en términos del nuevo valor del PIB cuya base se estableció en 1994.

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EL ESTADO DE LAS FINANZAS PÜBUCAS EN COLOMBIA A FINES DEL SIGLO XX

Una conclusión que se desprende de la revisión de las últimas cifras sobre gasto público de Colombia en el contexto latinoamericano, es que si bien el gasto consolidado supera a la de sus vecinos, el gasto efectuado por el gobierno central se encuentra en niveles equiparables al de la mayoría de los países. Esta es una consecuencia lógica del proceso de descentralización, en la medida que se espera que sean los niveles territoriales del gobierno quie­nes ejecuten la mayor parte del gasto público. El Gráfico 1 muestra que en 1999 el tamaño del Estado alcanzará el 35% del producto nacional y que la mitad de ese gasto se ejecutará por entidades públicas diferentes a las que conforman el gobiemo nacional.

GRÁFICO I

TAMAÑO DEL ESTADO: GASTO TOTAL C O M O % DEL PlB.

990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 py

-GNC •SPNF

. EVOLUCIÓN DE LAS OPERACIONES DEL GOBIERNO NACIONAL

Conceptos básicos Estimar la evolución del gasto del gobierno, sus ingresos y el co­

rrespondiente déficit supone una definición previa de la forma de medi­ción de dichas variables. En principio el gasto, los ingresos y el déficit se pueden medir a través de las operaciones de caja, o sea de los pagos en efectivo realizados por la Tesorería General de la Nación. También se pueden medir mediante el concepto de causación, o sea de las apropia­ciones presupuéstales que miden las autorizaciones máximas de ingresos y gastos que el gobierno puede ejecutar en un período determinado. De las apropiaciones de gastos y los reconocimientos de ingresos, algunos se convierten en pagos e ingresos efectivos de caja, otros son cuentas por pagar o ingresos por recibir, mientras que algunos gastos son simple­mente reservas de apropiación los cuales corresponden a la parte del pre-

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supuesto que se compromete pero que no se causa en el período presu­puestal correspondiente.

Para el análisis del déficit de caja es necesario separar las operaciones que el gobierno realiza con el resto del aparato productivo, de aquellas que realiza con otras entidades públicas -que el gobierno nacional realiza con gobiernos regionales o con empresas públicas- con fines distintos al manejo de su portafolio de inversiones. De estas definiciones surgen las siguientes relaciones: * "'

Déficit de caja. Es igual a los ingresos efectivamente recibidos por el gobierno menos sus gastos efectivamente realizados y el préstamo neto que el gobierno le otorga al resto del sector público.

Déficit total Cuando al déficit de caja se le suman las cuentas causa­das y no pagadas en un período, se obtiene el endeudamiento total del go­bierno en ese período o déficit total. Entonces, el déficit total mide el en­deudamiento en que debe incurrir el gobierno mediante contratos expresos de deuda (interna y externa) y mediante la deuda flotante que le otorgan los proveedores de bienes y servicios.

Déficit primario. Con el fin de aislar el pago de los intereses y por lo tanto concentrarse en el análisis de los gastos que son, en principio, discre­cionales del gobierno, el déficit total se divide en déficit primario y el pago de los intereses.

Se pueden hacer otros cálculos, como descomponer los intereses en­tre su componente inflacionario y el pago real de los mismos, dando lugar al déficit operacional, o distinguir los incrementos permanentes del défi­cit fiscal, de los incrementos transitorios producidos por el ciclo económi­co, con lo cual se obtienen mediciones que corrigen el déficit por el estado del ciclo {déficit estructural). Estas dos últimas clasificaciones no son rele­vantes para nuestro análisis por lo que no serán objeto de consideraciones adicionales.

En este trabajo los ingresos, los gastos, el déficit y el préstamo neto se miden en términos de caja, Claro que conceptualmente una mejor medida de déficit debe incluir las cuentas por pagar, que se encuentran implícitas en el ejercicio presupuestal. Infortunadamente obtener cifras comparables del déficit total para un período prolongado, como el que abarca este trabajo, constituye una tarea casi imposible por lo arduo que sería estimar en forma consistente las cuentas por pagar al cierre de cada ejercicio presupuestal y de esta manera determinar en cuánto se incrementan en un determinado año.

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EL ESTADO DE LAS FINANZAS PÚBUCAS EN COLOMBIA A FINES DEL SIGLO XX

Finalmente mencionamos algunas razones por las cuales el resultado de caja no es un buen indicador del impacto macroeconómico del déficit [Fainboim y Acosta, 1997]: • Tiene cobertura institucional limitada. • No da cuenta de los pasivos contingentes del gobierno y no informa

sobre la sostenibilidad fiscal. • No considera la inflación, generando una sobre-estimación del défi­

cit en términos reales puesto que desde el punto de vista económico, el componente nominal de los intereses no es mayor deuda.

• Toma como dados los precios relativos, y por lo tanto no incluye los subsidios implícitos en esas transacciones.

Dinámica de los ingresos Los flujos de ingresos y pagos del gobierno nacional son predomi­

nantes dentro del tamaño de las operaciones del sector público colombiano y constituyen los principales canales de transmisión de la política fiscal. El desbalance que se genera durante una vigencia entre las cuentas ingresos y pagos del gobierno constituye el déficit (o superávit) fiscal, cuyo financia­miento afecta el nivel de la deuda pública.

Los ingresos de la nación provienen mayoritariamente de los gravá­menes tributarios. La riqueza de las personas naturales y jurídicas, el flujo de rentas que perciben los factores de producción y, en general, las transac­ciones de bienes y servicios entre los agentes, constituyen la base tributaria de la nación. Una forma de clasificar los recaudos tributarios es si recaen so­bre las actividades económicas que realizan los agentes dentro del país, o si recaen sobre las transacciones que ellos mantienen con el resto del mundo. Así las cosas, los principales impuestos sobre la actividad económica interna son el impuesto de renta y complementarios y el impuesto a las ventas. Dentro de esta categoría también se encuentran otros de menor importan­cia, como el impuesto a la gasolina, el impuesto de timbre nacional, el re­ciente impuesto a las transacciones financieras, etc. Por su parte, entre los recaudos más importantes que obtiene la nación de la actividad económica externa se encuentran los gravámenes arancelarios, el IVA a los productos importados y, hasta 1992, la llamada sobretasa a las importaciones ClF (Anexo A I ) .

Existen otros criterios de clasificación de los ingresos fiscales y que han sido propuestos por los manuales de finanzas públicas de los organis­mos internacionales. Por ejemplo, los flujos de ingresos pueden provenir de

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las Operaciones corrientes que realiza la Nación o de las operaciones de capi­tal, en el sentido que las primeras hacen referencia a los recaudos por impo­siciones tributarias, otro tipo de contribuciones legales (ingresos no tri­butarios) y, para los gobiernos subnacionales, las transferencias corrientes provenientes de otros niveles de gobierno. Los recursos por estos conceptos tienen la característica de ser obligatorias y sin contraprestación directa por parte del Estado. En la hacienda pública colombiana es muy importante la definición de los ingresos corrientes de la Nación, pues constituyen la base sobre la cual se transfieren recursos a las regiones. Por su parte, los ingresos de capital están asociados a los activos de propiedad de las agencias de Esta­do. La utilización de una u otra de las clasificaciones descritas, depende de los propósitos del análisis.

En los Gráficos 2 y 3 se muestra la dinámica de los ingresos del go­bierno nacional, de acuerdo con la primera clasificación, y los cambios en su composición ocurridos a lo largo de los noventa. Las cifras agregadas muestran que como porcentaje del nuevo PiB, los ingresos totales del go­bierno ascienden de 8,9% a 12,3% entre 1990 y 1997 y luego descienden a 11,5% en 1998.

Un hecho básico que se observa es que más de las dos terceras par­tes de los recaudos tributarios del gobierno se originan en la actividad interna, aunque es claro que han perdido participación frente a los re­cursos provenientes de operaciones con el exterior. Dentro de la activi­dad interna predomina el impuesto a la renta y complementarios, aun­que cada vez contribuyen en menor grado a financiar las actividades del gobierno. Así, para 1990 este impuesto representaba el 56% de los re­cursos por actividad interna y el 36% del total de los ingresos del gobier­no. Estas participaciones se redujeron a 49% y 31 % para 1996, respecti­vamente. En su lugar el impuesto a las ventas ha cobrado mayor relevancia en las cuentas del gobierno.

El comportamiento del impuesto de renta y complementarios no siempre responde en la dirección y celeridad esperadas. Entre 1994 y 1996 el recaudo por este concepto descendió de 4,2% a 3,7% del PlB, justamente cuando fue dinámico el crecimiento de la economía'". Por otra parte, las ci­fras indican que la sobretasa del 25% al impuesto de renta (Ley 6a.de la re-

lO La tasa de crecimiento real de la economía fue en promedio 4,5% para este período.

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EL ESTADO DE LAS FINANZAS PÚBUCAS EN COLOMBLA A FINES DEL SIGLO XX

GRÁFICO 2 INGRESOS TOTALES DEL GOBIERNO CENTRAL

Porcentaje del PIB

1998 1999 pr ^

forma tributaria de 1992), tuvo un impacto relativamente leve y de corta duración. ^ ,

Los recaudos por impuestos indirectos (aranceles e IVA, tanto a tran­sacciones internas como externas) presentaron un comportamiento cre­ciente durante todo el período, con excepción de 1998 y 1999, por la caída de la actividad económica. La dinámica que registró el IVA, cuyos recaudos ascendieron de 2,4% a 4,7% entre 1990 y 1997, está claramente asociada con el énfasis que le ha dado la política tributaria a este gravamen, en cuan­to es más sencillo su recaudo. Las sucesivas reformas tributarias de 1990, 1992, 1995, y 1998 elevaron y homologaron las tarifas del IVA y ampliaron la base gravable de este impuesto a la mayor parte de los productos que se consumen. • ~<

Finalmente nótese que la pérdida de dinamismo de los impuestos al comercio exterior registrado a comienzos de la década (aranceles y sobretasa a las importaciones ClF), está asociada con las medidas de reducción y eli­minación de aranceles contemplados en el programa de apertura. Entre 1988 y 1991 los recaudos por aranceles se redujeron hasta alcanzar el 0,6% del PiB en este último año. La caída en estos gravámenes, fueron parcial­mente compensados por el IVA que se aplica a las transacciones externas. Posteriormente, los recaudos a las actividades externas recobraron su dina­mismo con el fuerte crecimiento de las importaciones.

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La expansión de los gastos Para que el Estado pueda desarrollar el mandato que le asigna la

Constitución Nacional, requiere de la ejecución de ciertos pagos. La admi-

319

DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL EN COLOMBLA. SIGLO XX

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320

EL ESTADO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS EN COLOMBUV A FINES DEL SIGLO XX

nistración central es el principal nivel de gobierno que se encarga de imple­mentar estas tareas y, por consiguiente, la magnitud y asignación de sus gas­tos es de gran interés.

Las cifras muestran que el gasto total del gobierno nacional se incre­mentó de 9,6% a 16,2% del PiB entre 1990 y 1998 (Gráfico 4). La expan­sión de los pagos ha sido progresiva en todos el período de análisis, inclu­yendo 1999, pues a diciembre los pagos ascendieron a 18,8% del PiB. El aumento de los gastos visto por cuatrienios nos dice que bajo la administra­ción Gaviria (1991-1994) el crecimiento real promedio fue de 12%, frente a un incremento real promedio de 9% bajo la administración de Samper (1995-1998).

GRÁFICO 4 GASTOS TOTALES DEL GOBIERNO CENTRAL

Porcentaje del PIB

20 T

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

pr

Al igual que los ingresos, las cuentas de gastos se pueden clasificar con diferentes criterios. El primero agrupa de acuerdo al destino sectorial, y es la llamada 'clasificación funcional del gasto'. Naciones Unidas identifica por lo menos diez destinos del gasto, dentro de los cuales se encuentra la defen­sa, orden público y seguridad, salud, educación, protección ambiental y so­cial, administración general del Estado, etc. Siguiendo los manuales del Fondo Monetario Internacional (FMI), existe una segunda clasificación del gasto denominada 'clasificación económica' en la cual los pagos se distin­guen entre corrientes y de capital. Los corrientes son los giros no recupera-

321

DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCLU. EN COLOMBIA SIGLO XX

bles efectuados por las unidades del gobierno. Dentro de los principales gastos corrientes se incluyen: sueldos, salarios y contribuciones del emplea­dor, compras de bienes y servicios, intereses de la deuda, subsidios, dona­ciones corrientes y transferencias corrientes a otras niveles de gobierno. Por su parte, los pagos de capital se destinan a ampliar el acervo de capital de la economía; es decir, se hacen por bienes que se utilizan en el proceso de pro­ducción por más de una vigencia.

Una variante de la clasificación económica descrita es agrupar los gas­tos entre aquellos que son obligatorios para el gobierno y aquellos que son discrecionales. Este agrupamiento resulta de gran interés analítico, pues nos muestra cómo el gobierno va perdiendo (o ganando) grados de discreción en las acciones de política. Vale decir que los gastos obligatorios, o manda-torios, son los que hace el gobierno para cumplir con su política de endeu­damiento y los que efectúa por mandato de la Constitución. En particular, para una vigencia fiscal estarían conformados por los intereses de la deuda pública y las transferencias a otras agencias públicas estipuladas por ley. Por el contrario, los gastos discrecionales son aquellos sobre los que el gobiemo puede tomar decisiones y estarían dados por los gastos de funcionamiento (servicios personales y compra general de bienes y servicios) y los gastos de inversión. También se consideran dentro de este grupo el llamado présta­mo neto, que son créditos netos (descontadas las amortizaciones) que le otorga el gobierno a otras entidades públicas no financieras.

De la estructura de los pagos del gobierno se deducen tres grandes tendencias a lo largo de los noventa, como se muestra en el Gráfico 5. De una parte es evidente el crecimiento acelerado de los gastos corrientes, ex­plicado principalmente por el comportamiento de las transferencias y, en menor medida, por el pago de la nómina y de los gastos generales. En la si­guiente sección de este trabajo se analiza con mayor detalle el proceso de descentralización y la dinámica de las transferencias territoriales. No obs­tante, para tener una idea sobre la expansión de los gastos por este concep­to, basta con señalar que se incrementaron en cerca de cuatro puntos del producto nacional, entre 1990 y 1999, al pasar de 3,56% a 7,36%. En términos de los ingresos corrientes de la nación, las transferencias totales ascendieron de 42,4% a 67,6% entre estos dos años (Anexo A.2) . Por su

II Las transferencias totales incluyen las transferencias por Ley 60 de 1993, así como los recur­sos girados por pensiones y los destinados a las universidades públicas regionales.

322

EL ESTADO DE LAS FINANZAS PÜBUCAS EN COLOMBIA A FINES DEL SIGLO XX

parte los pagos por servicios personales y gastos generales ascendieron de 3% a 5,8% del PiB entre 1990 y 1999 (Anexo A.3). La nivelación salarial de la fuerza pública y la rama judicial (Ley 4^ de 1992), la creación de nue­vas entidades por la Constitución de 1991 y la posterior nivelación sala­rial del magisterio, entre otros, explican buena parte de este incremento.

En segundo lugar, el servicio de la deuda se ha vuelto muy oneroso, espcialmente en su componente interno. Por la restricción constitucional de financiar el gobierno a través de la emisión primaria del banco central y para evitar la presión que el endeudamiento externo ejerce sobre el tipo de cambio, la administración central comenzó a captar importantes recursos del mercado interno a través de la colocación de TES. El saldo de la deuda mediante TES B pasó de $436 mil miUones en febrero de 1993 a $15.365 mil millones en agosto de 1999.

Este cambio en la estrategia de financiamiento del gobierno le ha sig­nificado cuantiosos recursos por las altas tasas de interés de mercado. Entre 1990 y 1999, el pago de intereses de la deuda interna pasó de 0,3% a 2,3% del PiB.

El tercer hecho tiene que ver con la caída en los gastos de capital (in­versión) dentro de los gastos de la administración central. Si bien el gobier­no efectuó cuantiosas inversiones en las décadas del setenta y ochenta, espe­cialmente en obras de infraestructura energética (el nivel promedio fue de 4,4% del PiB entre 1974 y 1980 y del 5,03% entre 1985 y 1991), durante los últimos años este renglón se ha reducido. Los gastos de inversión caye­ron de 2% en 1991 a 1,5% del PiB en 1998 y se espera que en el año 2000 sean de 1,1%. ' '" ' ,

Las transferencias territoriales y la descentralización La clasificación de los gastos elaborada en la sección anterior permite

concluir que las transferencias territoriales han contribuido de manera no­table a la expansión del gasto. Un juicio ligero derivado de ese hecho podría sugerir que el déficit fiscal se debe entonces a la descentralización y de allí se podría saltar a conclusiones apresuradas sobre la necesidad de introducir re­formas a dicho proceso. La verdad es que para ello se necesita de un examen mucho más profundo. En esta sección proponemos unas reflexiones sobre la descentralización, para lo cual se examinan los fundamentos conceptua­les y su evolución, se aborda igualmente el marco institucional en el que se desenvuelve el proceso, para concluir con unas reflexiones críticas sobre di­cho acuerdo.

323

DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCLU. EN COLOMBIA SIGLO XX

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324

EL eSTADO DE LAS FINANZAS PÚBUCAS EN COLOMBL\ A FINES DEL SIGLO XX

El proceso de descentralización se empezó a gestar a partir de 1968 cuando la Ley 33 de ese año estableció el situado fiscal, mediante el cual el Gobierno Nacional transferiría a los Departamentos una porción creciente del impuesto a las ventas. Esta disposición se fortaleció con la expedición de la Ley 46 de 1971, la cual creó un situado fiscal equivalente al 13% de los ingresos corrientes de la Nación, porcentaje que podría elevarse a razón de dos puntos por año hasta alcanzar un máximo de 25% [Clavijo 1998].

Durante el período presidencial 1982-1986 el proceso se profundizó notablemente al expedirse las Leyes 14 de 1983 y 12 de 1986. Esta última disposición fortaleció el sistema de las transferencias al incrementar la parti­cipación de los gobiernos regionales en el impuesto al valor agregado, al modificar los criterios para la distribución intraregional y al crear incenti­vos para el desarrollo de un mayor esfuerzo fiscal regional [Correa y Steiner 1999]. A ese propósito también contribuyeron las Leyes 29 de 1989 que le otorgan a los alcaldes la facultad para nombrar los maestros y la Ley 10 de 1990 que reestructura el Sistema Nacional de Salud.

El proceso descentralizador prosiguió con la expedición de la Consti­tución de 1991 que le posibilitó a las regiones crear y administrar tributos; le prohibió al legislativo imponer sobretasas a los tributos territoriales y consa­gró el principio de que los ingresos provenientes de la explotación de mono­polios territoriales sólo le pertenecen a las regiones y no al gobierno central.

Por lo que hace a la distribución de las transferencias territoriales, la Constitución estableció nuevos principios y determinó que las regalías pro­venientes de la explotación minera deberían ser distribuidas a las regiones. Ello, al tiempo que se extendió la base sobre la cual debería estimarse el si­tuado fiscal el cual sólo podría dedicarse a la financiación de programas en salud y educación. Más precisamente, el situado fiscal constituirá un por­centaje de los ingresos corrientes del gobierno central destinado a los depar­tamentos y a los distritos especiales, con el fin de financiar los servicios an­tes mencionados.

Así mismo la Constitución estableció que las transferencias a los mu­nicipios (las participaciones) deberían dedicarse a la inversión social. Ini­cialmente constituirían un 15% de los ingresos corrientes del gobierno na­cional, participación que ha ido creciendo y en el año 2001 constituirá el 22%. El anexo B contiene las fórmulas de distribución del situado y las par­ticipaciones tanto desde el punto de vista del reparto entre las regiones como del destino que se debe dar a las mismas, según quedó consignado en la Ley 60 de 1963.

325

DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCLU. EN COLOMBL\. SIGLO XX

El fundamento conceptual de las transferencias territoriales proviene del hecho de que mediante ese mecanismo se pueden suplir, de manera más eficiente, las demandas locales por bienes y servicios, dado el mejor conoci­miento que los gobiernos regionales tienen sobre las necesidades de sus co­munidades. Además, el mecanismo posibilita una mayor responsabilidad gubernamental en la satisfacción de dichas necesidades. Desde este punto de vista, la mayor autonomía territorial que implica la descentralización y las transferencias constituyen un medio para dar más libertad y responsabi­lidad en la asignación de recursos y promover el desarrollo económico y la igualdad.

Analíticamente, la descentralización y las transferencias encuentran su racionalidad en la teoría del federalismo fiscal. Teoría que —sobre la base de que existen dos o más niveles de gobierno- trata de responder a la pre­gunta sobre cómo suministrar de la manera más eficiente los bienes públi­cos locales. A partir del principio clasificatorio según el cual los gobiernos cumplen las funciones de estabilidad, redistribución y asignación, la teoría concluye que el gobierno central puede cumplir más eficientemente las dos primeras, mientras que la función de asignar los recursos se cumple más apropiadamente por los gobiernos locales, en la medida en que su oferta puede llevarse a cabo de manera más pronta y más flexible para ese nivel del gobierno.

En términos generales las transferencias persiguen el logro de tres ob­jetivos:

• corregir desequilibrios entre los ingresos y los gastos locales (desequi­librios verticales)

• corregir la desigualdad entre las regiones (desequilibrios horizonta­les); y

• garantizar un nivel mínimo de servicios en todas las regiones, aten­diendo principios de igualdad.

De manera más específica con las transferencias se busca:

• proveer niveles mínimos de educación y salud;

• financiar, parcialmente, el costo de construir infraestructura para mejorar la cobertura de los servicios básicos (salud, educación y agua potable);

• incrementar la capacidad fiscal de los entes territoriales;

326

EL ESTADO DE LAS FINANZAS PÚBUCAS EN COLOMBL\ A FINES DEL SIGLO XX

• redistribuir las rentas nacionales como medio de compensar la debili­dad fiscal de ciertos municipios.

Para el logro de estos objetivos específicos, se contó con tres instru­mentos de financiamiento hasta finales de 1998, cuando se desmontó la co­financiación, tal como se describe en la Tabla 1, a continuación.

Tabla 1 Objetivos e instrumentos del sistema de transferencias territoriales

Instrumentos

Objetivos

1. Financiación de los servicios de educación y salud

2. Financiación de Infraestructura

3. Incrementar la capacidad fiscal de los municipios

4. Distribución intrarregional

Situado fiscal

X

X

• ' ' • .

X

Participaciones municipales

X

X

X

X

Cofinanciación

X

X

X

Fuente: World Bank [1996].

A partir de esta tabla se puede concluir que el esquema utilizado para las transferencias territoriales genera ineficiencias de distinta índole. La principal de ellas se origina en que las transferencias a los municipios se de­terminan, en buena medida, con base en indicadores de necesidades básicas insatisfechas, las cuales no tienen por qué estar asociadas con los costos que demanda la prestación de esos servicios. De esta manera se presentan dife­rencias en las transferencias entre municipios, así éstos tengan costos simi­lares a la hora de prestar los servicios.

De igual manera, cuando se utilizaba el mecanismo de la cofinancia­ción, que por su naturaleza era un pago no recurrente, para pagar los costos permanentes de la educación y la salud se incurría en ineficiencias. Final­mente, y para mencionar solamente los problemas más protuberantes del actual esquema de transferencias, conviene señalar que no tiene sentido asignar una porción de un recurso permanente como son las transferencias municipales, al financiamiento de la infraestructura que por su naturaleza es un evento discreto en el tiempo [Banco Mundial 1996].

A las ineficiencias descritas, se agregan las rigideces que se han venido introduciendo al sistema a lo largo del proceso y que en especial se presen­tan cuando se preasignan determinados porcentajes de las transferencias a

327

DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCLU. EN COLOMBIA SIGLO XX

la previsión de ciertos servicios, con independencia de la cobertura que és­tos tienen en las distintas regiones.

En el fondo estas ineficiencias se generan porque, con los arreglos institucionales hoy existentes, se pone demasiado énfasis en quién habrá de recibir las transferencias y no en el propósito que ellas deben cumplir en tér­minos de la solución de las necesidades de las familias más pobres en todas las regiones del país. O sea, el medio -quien las recibe— se vuelve más im­portante que el fin para el cual ellas fueron instituidas. Las conclusiones que se derivan de estos análisis llevaron a la Comisión de Racionalización del Gasto y las Finanzas Públicas (CRGFP) a proponer una reforma del actual esquema de las transferencias la cual se concreta de la siguiente manera:

La Comisión recomienda el trámite y expedición de una ley orgánica terri­torial (de carácter superior) que permita:

a. Adoptar un sistema de transferencias intergubernamentales que consulte directamente las necesidades efectivas regionales en materia de educación y salud básicas, mediante el establecimiento de un sistema de "capitación" (o de costeo estandarizado), que permita determinar, según la población en edad escolar y con necesidades de atención médica, las sumas que se deben transferir a cada región por estos conceptos.

b. Otorgar autonomía total a las regiones para definir el uso de los recursos de las transferencias diferentes de las destinadas a cubrir la educación y la salud básicas, tanto por destino sectorial (educación, salud, agua potable, deportes, etc) como por destino económico (inversión o funcionamiento)." [CRGFP 1997,28].

- El otro gran problema respecto a las transferencias territoriales está asociado, ya no con la fórmula, sino con la base para su reparto. El hecho de que frente a la necesidad de cubrir un déficit el gobierno nacional se ve obli­gado a incrementar sus ingresos, después de un año, en el doble de la mag­nitud del déficit, pues el 50% de eüos debe ser transferido por la nación a las regiones, pone de presente que el actual esquema obedece más a leyes de re­parto que a sólidos principios económicos, uno de los cuales debería ser el que las transferencias no deberían exceder un monto compatible con los equilibrios macroeconómicos.

Desde luego, se podrían presentar conflictos entre la asignación de las transferencias por la vía del costo estandarizado de la prestación de los servicios y las restricciones que impone el equilibrio macroeconómico, pero el reconocimiento expreso de esos conflictos y la solución de los mismos, es

328

EL ESTADO DE LAS FINANZAS PÜBUCAS EN COLOMBLV A FINES DEL SIGLO XX

preferible al sistema actual en el cual no se toman en consideración las res­tricciones presupuéstales de la nación a la hora de asignar sus gastos. Otro factor institucional que en materia de descentralización y transferencias te­rritoriales amerita comentarios es el de la evolución en los últimos años de la tributación regional. Los distintos indicadores de la Tabla 2 señalan que el esfuerzo tributario de las administraciones públicas territoriales ha dismi­nuido a lo largo de esta década. Así, los ingresos tributarios que ha comien­zos de la década representaban el 35% de sus ingresos corrientes se reducen paulatinamente hasta el 28% en 1997. Como proporción de las transferen­cias que reciben de la Nación, los ingresos tributarios de las administracio­nes públicas territoriales pasaron del 7 1 % en 1990 al 57% en 1997, indi­cando con ello tanto el debilitamiento de sus propios recursos como el gran peso que tienen las primeras en los presupuestos regionales. La evolución de las rentas conjuntamente con la dinámica de los gastos de los entes territo­riales ha llevado a una reducción de su autonomía fiscal durante este perío­do del 48% al 4 1 % y a un incremento casi permanente en su desbalance fis­cal . El déficit de las administraciones públicas territoriales ascendió de 0,17% del PiB en 1992 a 0,92% del PiB en 1997.

Tabla 2 Indicadores fiscales del sector público regional (1990-1997)

Déficit o superávit total (%PIB)

Ahorro propio (%PlB)*

Autonomía fiscal"

Ingresos tributarios /Transfer. Nales.

Ingresos tributarios/ Ingresos Otes.

1990

-0,25

-1,94

0,48

0,71

0,35

1991 -0,35

-1,89

0,47

0,71

0,35

1992

-0,17

-2,06

0,47

0,67

0,34

1993 -0,54

-2,10

0,44

0,64

0,33

1994

-0.65

-2,36

0,44

0,66

0,33

1995 -0,11

-2,77

0,44

0,60

0,30

1996

-0,91

-3,91

0.39

0,56

0,29

1997 -0,92

-3,78

0,41

0,57

0,28

* El ahorro propio es igual a la diferencia entre los ingresos corrientes (sin transferencias corrientes) y los gastos corrientes. ** La autonomía fiscal se define como la relación entre ingresos tributarios y no tributarios, y los gastos

totales.

Fuente: Banco de la República. ^

12 La autonomía fiscal se define como la relación entre los ingresos tributarios y no tributarios sobre los gastos totales.

329

DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCLU. EN COLOMBIA SIGLO XX

En síntesis se puede concluir que los mayores recursos fiscales de los entes territoriales, producto de la ley de transferencias y las mayores facili­dades del crédito, condujeron a lo largo de los noventa a una rápida expan­sión en sus gastos. De alguna manera, los mayores recursos provenientes de dichas fuentes también aliviaron la carga fiscal propia de los departamentos y municipios, que en otras circunstancias deberían haber recaudado [Loza­no 1998]. Se generó así un gran desequilibrio en los subniveles regionales de la administración pública que será necesario corregir con las reformas que cursan en el Congreso. Además, la debilidad institucional de muchos municipios y algunos departamentos y la falta de definición sobre las com­petencias y responsabilidades entre la Nación y las regiones, se constituye­ron en problemas adicionales que han afectado la eficiencia del proceso de descentralización.

Los intereses, su evolución y composición El pago de los intereses de la deuda del gobierno nacional, que equi­

valía a 1.1% del PiB en 1990, ascendió de manera continua a lo largo de los noventa hasta alcanzar el 3,32% del PiB durante 1999, según se aprecia en el Gráfico 6. De esta manera el pago de los intereses que al comienzo del de­cenio representaban el 23% del gasto obligatorio del gobierno nacional, as­ciende aproximadamente al 33% a fines de 1999 (Anexo A.3). La deuda del gobierno está representada fundamentalmente en TES clase B, tanto en mo­neda local como en dólares, cuyo saldo a diciembre de 1999 fue de $16,7 billones y US$833 mülones, respectivamente.

Por lo que hace a su composición, durante la década de los noventa se ha presentado un cambio notorio de los intereses de la deuda interna que ahora son la mayor parte: cerca del 70% del total, cuando en 1990 sola­mente representaban el 27% (Anexo A.4). Estos cambios encuentran su ex­plicación, de una parte, en la evolución del déficit fiscal y su financiamiento y, de otra, en el manejo de la deuda y los cambios institucionales asociados con ella entre los cuales cabe destacar los siguientes:

• La eliminación del financiamiento monetario del presupuesto a tra­vés del crédito del Banco de la República, y el correspondiente subsi­dio a la tasa de interés, el cual fue sustituido por la colocación de TES a tasas de mercado.

• La eliminación de las inversiones forzosas que debían hacer los inter­mediarios financieros con destino al financiamiento del presupuesto nacional.

330

EL ESTADO DE lAS FINANZAS PÚBUCAS EN COLOMBU A FINES DEL SIGLO XX

En lo referente al crédito externo se pasó de la contratación de créditos negociados con la Banca Multilateral y sindicados a través de la banca privada, a la emisión de instrumentos crediticios como los bonos. - v

GRÁFICO 6 PAGO DE INTERESES DE LA DEUDA

Porcentaje del PIB

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

La evasión y la elusión La evasión y la elusión fiscal son fenómenos comunes a los países

donde existen tributos, y la preocupación de los administradores de los im­puestos, y del gobiemo en general, no es en sí misma la presencia sino la ex­tensión de estas prácticas por parte de los contribuyentes. Desde una pers­pectiva normativa, evadir o eludir obligaciones fiscales desincentiva a los contribuyentes para cumplir con sus pagos al Estado y efecta negativamen­te la redistribución del ingreso. En el campo de la programación y la ejecu­ción de la política económica, crea sesgos en los indicadores macroeconó­micos lo cual puede conducir a decisiones inapropiadas. En este sentido, es importante contar con una medida aproximada de la evasión y de la elusión fiscal para saber qué tan confiables el sistema de recaudo y tener mayor cer­tidumbre sobre la financiación efectiva de los programas públicos.

Los efectos económicos de la evasión y de la elusión fiscal son simila­res, en la medida que en ambos casos se reducen los recaudos públicos y se incrementa el ingreso disponible los contribuyentes. Además, desde una perspectiva teórica, los dos se pueden considerar como maneras opcionales para hacer frente a las altas tasas impositivas. No obstante, la gran diferencia es que mientras la evasión es ilegal, es decir, al incurrir en ella se comete un

3»

DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCLU. EN COLOMBL\. SIGLO XX

acto punible, la elusión se considera una forma legal de evitar los compro­misos tributarios de los agentes.

Por su naturaleza, la evasión fiscal es de difícil medición y no se en­contrarán estadísticas oficiales que indiquen certeramente su magnitud. Pero sí existen técnicas de medición que dan una idea aproximada del mon­to de recursos evadidos durante una vigencia fiscal. Entre las metodologías de evaluación surge el interrogante acerca de cuál debe ser el ingreso que es materia de gravamen y de evasión, puesto que puede ocurrir que de una actividad económica legal no se declare correctamente el ingreso gravable, por lo que se evade parcialmente la obligación tributaria o, al­ternativamente, que la actividad económica sea ilegal, es decir, pertenez­ca a la 'economía subterránea'. Por supuesto que en este último caso, la evasión es total.

Desde hace tiempo, el Estado colombiano hace esfuerzos para con­trolar la evasión y la elusión fiscal. Para referirnos sólo a lo que ha ocurrido en los últimos años, vale la pena señalar que con los programas de apertura internacional e integración económica con algunos países vecinos, el Esta­do procedió a modernizar tanto los sistemas de registro y control tributarios como las instituciones que administran los recaudos, para no hablar de po­líticas más generales de homogenización de tarifas. La fusión en una sola entidad de la administración de los impuestos y aduanas nacionales (DlAN), se efectuó sobre la premisa de una mayor eficiencia y agilidad en los proce­sos de recaudo. El control a la evasión, por otra parte, se ha implementado de una u otra manera en casi todas las reformas tributarias y, recientemente, se ha atacado frontalmente el contrabando.

La tasas de evasión tributaria descendieron en Colombia a lo largo de los años ochenta y luego se revierte esta tendencia de forma moderada. Según diversas fuentes, la tasa de evasión del impuesto de renta y comple­mentarios, medida como los ingresos efectivos sobre los ingresos poten­ciales, era del 50% en 1981 y descendió permanentemente hasta 1991, cuando se ubicó alrededor del 18%. Posteriormente, dicha tasa crece y al­canza el 35% en 1997. Por su parte, la tasa de evasión del IVA que a media­dos de los ochenta era del 40% se reduce a niveles del 29% entre 1989 y 1990, para luego estabüizarse alrededor del 34% a partir de 1994. Final­mente, el nivel de evasión aduanera como porcentaje de sus recaudos efec­tivos fue, en promedio, el 42,4% entre 1987 y 1991 (Ver Clavijo [1998] y Cadena [1994]).

332

EL ESTADO DE LAS FINANZAS PÚBUCAS EN COLOMBL\ A FINES DEL SIGLO XX

LA INFLEXIBILIDAD DEL GASTO'^

A diferencia de la Comisión de Racionalización del Gasto y de las Fi­nanzas Públicas, cuyos análisis pusieron de presente las dificultades inhe­rentes al logro del equilibrio fiscal en las actuales condiciones , es frecuente oír voces que instan al gobierno central a sanear sus finanzas mediante actos de carácter exclusivamente voluntaristas.

Tales propuestas suponen que, como en el pasado, el gobiemo cen­tral puede a su arbitrio determinar el monto y la composición del gasto, y desconocen el peso que los intereses de la deuda han adquirido como pro­porción de los ingresos totales. Por distintas razones, esos enunciados no profundizan en la naturaleza de las obligaciones del gobierno central, en rela­ción con el funcionamiento del Estado previsto en la Constitución de 1991 y algunas leyes posteriores y, por lo mismo simplifican las soluciones al desco­nocer la necesidad de alcanzar acuerdos políticos con diferentes grupos socia­les, acuerdos cuya viabilidad trasciende la voluntad del ejecutivo.

La Constitución de 1991 previo que el gobierno nacional transferiría mandatoriamente a las regiones una parte de los ingresos corrientes de la Nación. De igual forma la Ley 100 de 1993 determinó el reconocimiento y pago de la deuda pensional vigente, y la Ley 30 de 1991 determinó transfe­rencias a las universidades con incrementos anuales en términos reales [Córdoba 1997]. Por estas razones estos gastos son ajenos a la voluntad del gobierno nacional.

La evolución de las transferencias totales puede verse en el Anexo A.2. Para fines de este trabajo solamente se considera como gasto obligato­rio a la participación de los municipios en los ingresos corrientes, al situado fiscal, a las transferencias que en virtud de la Ley 30 se dirigen a las universi­dades nacionales y regionales y a las transferencias asociadas a la seguridad social.

De otra parte, el monto nominal de los intereses de la deuda, que en cada vigencia presupuestal debe cancelar el gobierno, depende de variables fuera de su control como son el saldo de la deuda en el período anterior, la

13 Esta sección se basa en el trabajo de Hernández y Gómez [1998]. 14 En el preámbulo de su informe final la Comisión anotó: "a diferencia de lo ocurrido en el pasado reciente, el problema de las finanzas del sector público es hoy el más difícil que se haya regis­trado. La naturaleza estructural del fenómeno, unida a la ya anotada inflexibilidad y a la menor ca­pacidad de tributación de los colombianos, tornan mucho más complicado el panorama y, desde luego, la adopción de medidas para resolverlo".

333

DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL EN COLOMBL\. SIGLO XX

composición de la misma entre moneda nacional y extranjera, las tasas de interés internas y externas, la revaluación del peso frente al dólar y la valora­ción de éste frente a las demás monedas que componen la deuda externa. Así las cosas, las transferencias que obedecen a mandatos legales y los intere­ses deben incluirse en la ley de presupuesto, con independencia del estado de las finanzas del gobierno central.

Por el contrario, existe una fracción del gasto cuyo monto puede de­terminarse al arbitrio del gobierno y el Congreso, sin necesidad de modifi­car previamente el marco jurídico. Dicho monto está constituido básica­mente por el pago de la nómina del gobierno nacional y las transferencias asociadas a ella, por sus gastos generales y de funcionamiento y por los re­cursos que se asignan a la inversión.

La distinción entre gastos obligatorios y gastos discrecionales es de crucial importancia a la hora de evaluar las propuestas para reducir la diná­mica del gasto. Sobre la base de que nadie sugeriría una moratoria en el pago de la deuda y sus intereses como medio para reducir el déficit, la re­ducción del gasto obligatorio conduce a una propuesta que reexamine el fi­nanciamiento del proceso de descentralización, o las transferencias a la se­guridad social, mientras que si lo que se desea es aminorar el ritmo de crecimiento del gasto discrecional, lo que en el fondo se buscaría es afectar las ftmciones que cumple el gobierno central. Con este propósito en mente, el Anexo A.3 clasifica el gasto del gobierno nacional entre gastos obligato­rios y gastos discrecionales.

Por definición, los gastos obligatorios son los que se deben cancelar en virtud de disposiciones legales o constitucionales (las transferencias se­gún la anterior definición) o como producto de los compromisos ineludi­bles para honrar el pago de los intereses de la deuda . Por su parte, los gas­tos discrecionales son aquellos que el gobierno y el Congreso pueden fijar en la ley de presupuesto sin modificaciones legales previas. Según los datos de la Tabla 3, los gastos obligatorios que eran algo más de la mitad de los in­gresos corrientes de la Nación en 1990 superaron el monto de los mismos en 1999 y su crecimiento se acentúa tanto por la dinámica de las transferen­cias obligatorias como la de los intereses.

15 Implícitamente se supone que los pagos para amortizar el principal de la deuda se refinancian.

334

EL ESTADO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS EN COLOMBL\ A FINES DEL SIGLO XX

Tabla 3 Gasto del gobiemo como porcentaje de los ingresos corrientes

Intereses

Transferencias

Ley 60/93

Otras

Total gastos obligatorios

1990

13,3

42,4

28,7

25,4

55,7

I99I

12,8

40,4

27,8

13,7

53,2

1992

10,5

44,8

32,1

12,6

55,4

1993

11,1

46,1

32,7

12,7

57,2

1994

11,4

49,5

34,1

13,4

60,9

1995

12,4

52,3

34,6

15,4

64,6

1996

17,9

59,3

39,8

17,7

77,2

1997

18,2

53,4

35,9

19,5

71,6

1998

27,3

60,2

38,5

17,5

87,4

1999

30,7

73,4

48,0

21,7

104,1

Fuente: Anexos A.2 y A.3

• ' ' '., -.f

Lo que señalan estas cifras es que la meta del equilibrio en las finanzas del gobierno central significaría una dramática reducción de su tamaño. En 1990 al gobierno nacional le quedaba el 44% de sus ingresos corrientes para pagar su funcionamiento, sin incurrir en déficit. Bajo igual criterio en 1998 solamente contaría con el 13% de dichos ingresos para financiar sus gastos. Dicho de otra manera, el grado de discrecionalidad para alcanzar el equilibrio es cada vez me­nor y, desde luego, menos factible si antes no se redefinen las responsabüidades que la Constitución le asigna al gobierno nacional.

Como se ha señalado, se supone que el gobierno central es capaz de refinanciar el pago del principal de la deuda. Si ese no fuese el caso, los pa­gos obligatorios totales, incluyendo las amortizaciones al principal de la deuda superarían este año en 53% a los ingresos corrientes, como se puede ver en la Tabla 4. ''•'•': , . -.' •

Tabla 4 Desembolso p o r pagos obligatorios del gobiemo central incluyendo

la amortización de la deuda, 1999 (Billones de pesos) Servicio de la deuda

Intereses

Amortización

Transferencias

Territoriales

Seguridad Social

Total desembolsos obligai

Ingresos corrientes

Relación desembolsos a ir

rorios

igresos corrientes

5,03

8,10

8,67

3,38

13,13

12,04

25,18

16,40

1,53

Fuente: Anexos A.3 y A.4

3K

DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCLU. EN COLOMBIA SIGLO XX

Una correcta lectura de estas cifras señalaría que, en ausencia de la re­financiación del pago del principal de la deuda, el gobierno nacional no po­dría cumplir en este año ninguna de sus funciones básicas, incluida la admi­nistración de justicia y la defensa de la soberanía, ya que no habría podido incurrir en gasto discrecional alguno y que, además habría tenido que dis­minuir el monto de las transferencias que va a las regiones e incumplir con sus obligaciones en materia de seguridad social.

Todo lo cual sugiere que el ajuste en las finanzas de la nación debe ser lo más voluntario y ordenado posible, puesto que si se hiciese por de­cisión de los acreedores las consecuencias podrían ser traumáticas en muy diversos órdenes, incluyendo la financiación de la salud y la educa­ción, para no mencionar los adversos fenómenos cambiarios que ello conllevaría.

Otra manera de entender la significación del déficit estructural de las finanzas públicas es señalar que desde 1997 hemos entrado en un proceso en el cual es necesario contratar deuda para pagar las deudas anteriores, para cubrir los gastos de funcionamiento del gobiemo central y también para acrecentar el acervo del capital público. Ello pese al menor crecimiento que desde entonces presentan los gastos discrecionales, como se muestra en la Tabla 5.

' • . ' • i Tabla 5 Evolución de los gastos del gobiemo nacional

(Porcentaje del PiB)

I. Gastos obligatorios

A. Intereses

B. Transferencias totales

2. Gasto discrecional

3. Total gastos

1990

4,67

1,11

3,55

4,96

9,63

I99I

4,99

1,20

3,79

5,64

10.63

1992

5.49

1,04

4,44

6,96

12.45

1993

5,89

1,14

4,75

6,40

12,29

1994

6,18

1.16

5,03

6,59

12,78

1995

6,42

1,23

5,19

7,16

13,57

1996

8,05

1,87

6,19

7,62

15.67

1997

8,05

2,04

6,0!

8,21

16,26

1998

9,26

2,89

6,37

7,55

16,81

1999

11,28

3,32

7,95

7,50

18,77

Fuente: Anexo A.3

336

EL ESTADO DE LAS FINANZAS PÜBUCAS EN COLOMBL\ A FINES DEL SIGLO XX

Los elementos dinámicos del gasto son las transferencias y los intereses de la deuda en tanto que, salvo en el período 1990 a 1992, el tamaño del go­bierno central (medido por los gastos discrecionales) ha crecido menos relati­vamente. Desde luego alguien podría señalar que no constituye mayor logro haber desacelerado el crecimiento del tamaño del gobierno central, puesto que éste hubiera debido disminuirse en mayor grado en virtud del proceso de descentralización. Sin embargo, lo que aquí se subraya es la dinámica de los distintos componentes del gasto y no las causas que la generan. "i

L A EVOLUCIÓN DEL AHORRO DEL GOBIERNO NACIONAL

El comportamiento del ahorro del sector público y, en particular el del gobierno nacional, está estrechamente relacionado con la evolución de sus ingresos y pagos y con sus determinantes. En secciones anteriores se exa­minaron los ingresos y los gastos del gobierno, y se encontró que estos últi­mos han crecido a una tasa mayor que los primeros, creando un desbalance de caja cercano a un 6% del producto nacional en 1999.

El ahorro público se define tradicionalmente por la diferencia entre los ingresos corrientes menos los pagos corrientes. El saldo obtenido consti­tuye la capacidad del gobierno para financiar la inversión, sin acudir a em­préstitos. Otra definición muy útil se obtiene al excluir los intereses dentro de los pagos corrientes, dando origen al ahorro primario. Este concepto nos da cuenta sobre el peso que tiene el servicio de la deuda sobre las cuentas fis­cales. Cualquiera que sea la definición utilizada, el nivel de ahorro del go­bierno no puede ser analizado sin referirnos a los determinantes macroeco­nómicos de las operaciones del gobierno.

Como se infiere de la sección sobre las finanzas públicas y el ciclo eco­nómico, el crecimiento del producto nacional expande la base gravable so­bre la que recaen los impuestos elevando los recaudos efectivos del gobier­no. La dinámica de los recaudos se da tanto por la vía de mayor actividad interna como por la mayor capacidad que tiene el país de importar. No obs­tante, los gravámenes que provienen del comercio exterior también están influenciados por el tipo de cambio y por los términos de intercambio. De esta manera, las cuentas fiscales del gobierno son sensibles a la política cam­biaria que adopte el país y al comportamiento de los precios internaciona­les, que son exógenos para las autoridades económicas.

Respecto a los gastos, es pertinente considerar el comportamiento de las tasas de interés, tanto internas como externas, las necesidades inaplazables que debe afrontar el gobiemo en materia de inversión pública, y la estrategia

337

DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCLU. EN COLOMBU. SIGLO XX

de endeudamiento público. Algunos trabajos han encontrado que los cam­bios registrados en las operaciones del gobierno durante los noventa y su re­sultado fiscal, son explicados por las variables endógenas, como el crecimien­to del PiBy las importaciones y, en menor grado, por las variables que son de discreción del gobierno, como las tarifas y la inversión pública. En tanto, las variables de naturaleza exógena como el precio externo del petróleo, del café y la tasa de interés externa, han jugado un papel relativamente marginal en la explicación del déficit de la administración central y un papel significativo en el resultado fiscal de las empresas descentralizadas [Lozano y Meló 1996].

Una mirada retrospectiva nos dice que hasta mediados de los ochen­ta, el ciclo del ahorro del gobierno central estuvo asociado con el ciclo cafe­tero y que, a partir de entonces, esta relación se debilitó [Sánchez y Ángulo, 1998]. En la última década el ahorro público de la administración central estuvo correlacionado con la dinámica de las transferencias territoriales y, en general, con factores institucionales. En ciertos años (1995, 1996 y 1998) el aumento de las tasas de interés de mercado implicaron una carga onerosa por servicio de la deuda interna.

Algunos de estos hechos se reflejan en el Gráfico 7 sobre el comporta­miento del ahorro del gobiemo desde comienzos de los años sesenta. Las ci­fras muestran que antes de 1994, el gobiemo nacional tuvo niveles positivos de ahorro, con excepción del año 1984 cuando se registró un nivel de desaho­rro del 0,13% del PiB, y que ha descendido a lo largo de la historia. Así, en promedio el ahorro del gobierno se situó en 2,7% del PiB durante los años se­senta, en 2,2% en la década del setenta, descendió a 1,7% en los ochenta y, fi­nalmente, registra un nivel negativo de 1,3% en lo corrido de los noventa.

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GRÁHCO 7 GOBIERNO NACIONAL CENTRAL

AHORRO CORRIENTE

•/. PIB

/ ( »

i J ' "

338

EL ESTADO DE LAS FINANZAS PÚBUCAS EN COLOMBLA A FINES DEL SIGLO XX

Lo preocupante de la tendencia histórica que muestra el ahorro de la administración central, es que a partir de 1994 el nivel de desahorro es cre­ciente hasta el punto que la estimación para 1999 es de 5,6% del PiB. Esto significa que en los últimos cinco años, el gobierno ha tenido que tomar nuevos créditos no sólo para financiar el total de la inversión, sino también para financiar buena parte de sus operaciones corrientes. En este contexto, sólo un plan de ajuste severo en las finanzas del gobierno central, posibilita­rá quebrar la tendencia del ahorro a partir del año 2000, tal como se ilustra en el gráfico, aunque debe notarse que en el mediano plazo se seguirán re­gistrando niveles negativos.

EL DÉFICIT, SU FINANCIAMIENTO

Y LA SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA Evolución del déficit En las secciones anteriores se identificaron las operaciones fiscales del

gobierno nacional fundamentales para explicar la evolución de sus ingresos y pagos. También se mencionaron los posibles factores coyunturales y de política, que influyeron en el comportamiento de estas variables. La situa­ción del déficit de la administración central y del resto del sector público no financiero registrada durante el período 1990-1999 recoge estas tendencias y es el tema de este apartado.

En líneas generales se puede afirmar que a lo largo de los noventa el gobierno nacional incurrió en déficits permanentes en sus estados fi­nancieros de caja. La no correspondencia entre el crecimiento de los pa­gos con el crecimiento de los ingresos, generó un creciente desequilibrio fiscal, creando serias dificultades de manejo. Como ya se mencionó, di­versos factores institucionales, incluida la inflexibilidad del gasto, la práctica cada vez más frecuente de financiar gastos de carácter perma­nente con fuentes transitorias, en detrimento de un sano manejo presu­puestal, y, en general, cierta tendencia a no valorar los efectos del déficit sobre la estabilidad macroeconómica, llevaron a una expansión de los gastos del gobierno que pasaron de 9,6% del PiB en 1990 a 18,8% del PiB en 1999, al tiempo que los ingresos sólo crecieron de 8,9% a 13,1% del PiB en los mismos años.

El desbalance de las finanzas del gobierno fue relativamente mo­derado en la primera parte de la década, pues se registró en promedio un déficit de 0,96% entre 1990 y 1994, desequilibrio que no generó pro­blemas de tipo macroeconómico, entre otras cosas, por las facilidades

339

DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCLU. EN COLOMBL^. SIGLO XX

externas presentes para su financiamiento. Por su parte, el sector públi­co consolidado obtuvo pequeños superávits de caja durante 1993 y 1994, de 0,2% y 0 ,1% del PiB, respectivamente, tal como se ilustra en el Gráfico 8. Cuando se incluyen los recursos que percibió el Estado de US$602 millones durante 1994, por privatizaciones y concesión de la te­lefonía, el sector público colombiano registró un superávit de 2,35% del PiB en dicho año.

En suma, se puede concluir que en el primer lustro de los noventa, el sector público colombiano presentó un balance financiero más o menos equilibrado y que el déficit del gobierno nacional, fue compensado por los excedentes generados en el sector descentralizado. En los Anexos A.5 y A.6 se muestra que en promedio el sector descentralizado generó un superávit de 0,92% entre 1990 y 1994, destacándose el balance de EcOPETROl, CAR-BOCOL y las empresas del sector eléctrico.

Los resultados financieros del sector público colombiano cambian de tendencia a partir de 1995. En el gráfico 9 se muestra que se acelera progre­sivamente el déficit de caja del gobierno hasta registrar 5,6% del PiB en 1999. Con el deterioro de las cuentas del gobierno, se incrementa el dese­quilibrio financiero del sector público consolidado, que para 1999 fue de 4,7% del PiB . Los excedentes financieros obtenidos por algunas de las en­tidades descentralizadas, que en promedio fue de 1,4% del PiB entre 1995 y 1999, especialmente provenientes del sector de la seguridad social, no fue­ron suficientes para compensar el déficit de la administración central, que se vio agravado por la profunda recesión de 1999. Esto obligó a las autori­dades económicas a presentar ante el país y los organismos internacionales, un programa de ajuste de las cuentas fiscales del país, a fin de recuperar la estabilidad macroeconómica, como premisa para el crecimiento de largo plazo. • ' ' " '•'•

Los requerimientos de nuevo crédito El creciente desequilibrio fiscal en las cuentas del Estado, ha genera­

do requerimientos crediticios cada vez más cuantiosos para financiar los

l6 Este porcentaje se obtiene siguiendo la metodología de caja del gobierno (MHCP-DNP), en donde no se incluye, entre otras cosas, el incremento de la deuda flotante. Si se sigue la metodología del FMI, el déficit del Sector Público No Financiero para 1999 asciende a 6,3% del PiB, tal como se muestra en la Tabla 6.

340

EL ESTADO DE LAS FINANZAS PUBLICAS EN COLOMBLA A FINES DEL SIGLO XX

GRAHCOS EVOLUAÓN DEL DÉHOT DEL SECTOR PUBLICO 1990-1999

•<•' 6,00

5,00

4,00

%del pm

3,00

2,00

1,00

0,00 1

-1,00 9

^

^0

k ^ 1991

- 1

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m 1992

M 1993

^ ^ é 1994

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f 1996

^

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r^^ 1997 --••' '=<f

pr

IGOBeiNOBSPNF

gastos programados. Respecto a las necesidades de nuevo endeudamiento

es necesario precisar que, usualmente, el crédito nuevo a contratar excede el

tamaño del déficit, en la medida en que el sector público tiene que amorti­

zar los compromisos de deuda tanto interna como externa. Luego, en prin-

GRAFIC0 9 REQUERIMIENTOS DE CRÉDITO GOBIERNO CENTRAL

•-i 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

pr

INUB/OCRaXTO iDffiar

34Í

DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCL\L EN COLOMBIA. SIGLO XX

pió, al déficit de caja de una vigencia se le debe sumar los giros por amorti­zaciones de deuda, para conocer las necesidades reales de financiamiento. Sin embargo, las necesidades de financiamiento que surjan de esta opera­ción no necesariamente tienen que ser cubiertas con nuevos recursos credi­ticios, pues como se sabe, el Estado ha utilizado los recursos de las privatiza­ciones de los últimos años, para financiar el déficit. Y los depósitos que tienen las agencias públicas en el exterior también son fuente de financia­miento del déficit.

En los últimos diez años los requerimientos del gobiemo han sido crecientes y han superado el tamaño del déficit. Dichos requerimientos se pueden satisfacer con fuentes de crédito interno y/o externo. La brecha cre­ciente entre dos indicadores del nuevo crédito y el déficit ilustra el peso cada vez mayor del servicio de la deuda, que no alcanza a ser cubierta por las privatizaciones y con la utüización del portafolio. Para 1990 las necesidades de crédito del gobierno ascendieron a 1,8% del PiB, cuando el déficit que se registró fue de 0,8% . El punto adicional se destinó a amortizar los compro­misos de la deuda, que fueron de 1,4%. El remanente de 0,4% del PiB se fi­nanció reduciendo los saldos del portafolio de la Tesorería (Anexo A.7).

Aunque en 1993 cayeron de manera significativa los requerimientos de crédito, a partir del año siguiente crecen de manera sostenida las necesi­dades de crédito hasta registrarse en 1999 un nivel de 11% del PlB. Este porcentaje nos dice que el gobierno nacional tuvo que solicitar nuevos cré­ditos por un monto que duplicó la magnitud de su déficit (que fue de 5,6% del PIB). Visto este indicador de otro modo, basta con señalar que durante 1999 la administración central tuvo que buscar recursos crediticios por un valor superior a los ingresos corrientes de la nación (que ascendieron a 10,8% del PIB). Sin duda la magnitud de las amortizaciones (de 5,4% del Pib) y especialmente el costo financiero, tanto de los saldos de la deuda ya contratada como de los nuevos recursos, han presionado al alza el déficit fis­cal del gobierno y con éste unas mayores necesidades de recursos.

Examinando nuevamente la definición de los requerimientos de cré­dito, nótese que en ausencia de privatizaciones y de utilización del portafo­lio, sobre los que se reduce cada día el margen de acción, los nuevos desem­bolsos de deuda del sector público deben ser suficientes para financiar el déficit y para amortizar los compromisos pendientes de deuda. Si el déficit crece en el tiempo, como ha venido ocurriendo durante los últimos seis años, los requerimientos de nuevo endeudamiento son mayores, haciéndo­se más costoso su servicio. Esta espiral de mayor déficit, mayores intereses y

K i

EL ESTADO DE LAS FINANZAS PÜBUCAS EN COLOMBIA A FINES DEL SIGLO XX

mayores requerimientos de nuevos empréstitos, hacen creciente la deuda como proporción del producto nacional.

Al tiempo que el gobierno nacional ha aumentado sus necesidades de nuevos empréstitos, ha cambiado sus fuentes de recursos. Pues en 1990 los nuevos créditos provenientes del mercado interno eran menos del 20% del total, por lo que los principales acreedores del gobierno eran los organismos multilaterales y la banca comercial extranjera, mediante la fi­gura de préstamos sindicados. Entre 1991 y 1995 se registra una apre­ciable sustitución de las fuentes de crédito. Los recursos internos entran a financiar mayoritariamente los desbalances financieros del gobierno, fundamentalmente a través de bonos y se le da un menor uso a los recursos externos.

La sostenibilidad de la deuda Así como hemos visto que el déficit fiscal no mide apropiadamente

las necesidades del nuevo endeudamiento, no todo el déficit se convierte en acumulación de deuda, puesto que esta última no se incrementa cuando el desbalance fiscal se financia con recursos de privatizaciones o del portafolio acumulado en períodos anteriores por el sector público.

De otro lado, la relación deuda a PiB, como indicador de la sostenibi­lidad de la deuda pública a largo plazo, puede verse influida por la manera como se valora. Es claro que la revaluación del peso frente al dólar tiende a disminuir el valor de la deuda en pesos y otro tanto acontecería si se depre­cian respecto al dólar otras monedas en que se encuentre contratada la deu­da. Ello sin dejar de agregar que si la deuda se valora a precios de mercado, su valor se verá influido por las variaciones de las tasas de interés nacionales e internacionales. Por esto, el análisis de la sostenibilidad fundado en la re­lación deuda a PiB se debe hacer con metodologías que permitan aislar estos fenómenos.

En cuanto a la evolución de la relación deuda a PiB para el sector pú­blico no financiero colombiano durante el período 1990-1999 en cifras po­demos decir que entre 1990 y 1994 la relación deuda a PiB se redujo de 39,6% a 22,9%, para ascender en los años siguientes. A pesar de la revalua­ción del peso colombiano durante la primera parte de la década, de las pri­vatizaciones y de los factores mencionados en los párrafos anteriores, la rela­ción deuda a PlB se ha venido incrementando en los años recientes y esa dinámica persistiría de no tomarse los correctivos para disminuir y estabili­zar el déficit fiscal.

343

DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL EN COLOMBLL SIGLO XX

Considerando que en las actuales circunstancias existen mayores difi­cultades para financiar el déficit en los mercados internacionales; que la tasa de interés ha superado la tasa de crecimiento de la economía; que el sector público ha reducido permanentemente su superávit primario y que el valor del señoreaje ha disminuido con la reducción de la inflación, se puede con­cluir que, de mantenerse las tendencias actuales, el crecimiento de la rela­ción deuda a PiB no sería sostenible en el largo plazo y de allí que el progra­ma macroeconómico previsto con los organismos internacionales busque estabilizar este coeficiente alrededor del 43-44% del PiB.

LAS REFORMAS A LAS FINANZAS PÚBLICAS

El análisis de este documento pone de presente -como muchos estu­dios, entre eUos: Comisión de Racionalización del Gasto Público [1997], Córdoba [1998], Hernández y Gómez [1998], Clavijo [1998]- la necesi­dad impostergable de unas reformas a las finanzas públicas que reduzcan y estabilicen el déficit fiscal y con ello hagan viable el manejo de la deuda pú­blica, de tal manera que hacia el futuro no se presenten los desequilibrios macroeconómicos que vivió la Nación durante la década de los noventa.

Con ese propósito las autoridades económicas han diseñado un pro­grama de largo plazo que, en el frente fiscal, busca reducir el déficit como porcentaje del PiB a los niveles que se señalan en la Tabla 6.

Tabla 6 Programa de reducción del déficit fiscal (Porcentaje del PiB)

Año

1999

2000

2001

2002

Déficit

6,3

3,6

2,5

1.5

Reducción

2,7

1,1

1,0

Fuente: Acuerdo extendido de Colombia con el FMI, MHCP-B.R.

El decrecimiento proyectado se fundamenta en un conjunto de accio­nes cuya cuantificación se expresa, como porcentaje del PiB, en la Tabla 7.

344

EL ESTADO DE LAS FINANZAS PÜBUCAS EN COLOMBIA A FINES DEL SIGLO XX

Como puede verse, aun cuando la mayor reducción deberá realizarse en el año 2000, el ajuste fiscal deberá proseguir en los próximos años. Esfuerzo continuo al cual se ha previsto que concurran la reversión del ciclo econó­mico (mayores recaudos por reactivación), medidas administrativas (incre­mento de recaudos por una mejor gestión de la DL\N), decisiones políticas (reducción de la deuda flotante y el programa de austeridad expresado en el presupuesto de la Nación para el año 2000 aprobado por el Congreso de la República a fines de 1999), mayores tributos (como la extensión temporal del impuesto del 2x1000) y el conjunto de reformas estructurales que se re­seña en esta sección final del trabajo.

Como ha quedado claro a lo largo de este estudio, por la inflexibili­dad de buena parte del gasto del gobierno nacional y por la dinámica cre­ciente que ha tomado el pago de los intereses, se hace necesario emprender reformas estructurales a la institucionalidad en que se fundamentan las fi­nanzas públicas. Entre los economistas nacionales existe un relativo con­senso sobre la conveniencia de emprender reformas en las siguientes áreas:

Modificación del régimen de las transferencias territoriales i, Las transferencias territoriales han incrementado su participación en

los ingresos corrientes de la Nación del 28,7% en 1990 al 47,8% en 1999. Porcentaje superior al 44,5% (20% de participaciones municipales y 24,5% del situado fiscal) establecido en la Constitución, como consecuen­cia de la creación del Fondo de Compensación Educativa.

Aun cuando este último Fondo desapareciera, las transferencias esta­blecidas en la Constitución Nacional continuarán incrementándose hasta alcanzar el 46,5% en el año 2001 (24,5% por concepto de situado y 22% por concepto de participaciones municipales).

Con el fin de frenar su crecimiento, el gobierno presentó al Congreso de la República un proyecto de Acto Legislativo mediante el cual una vez las transferencias territoriales alcancen el nivel más alto establecido por la Constitución se volverán constantes en términos reales. De esta manera se independizarían los recursos territoriales de los vaivenes propios de los in­gresos corrientes de la Nación como producto del ciclo económico y se des­vincularía el nivel del gasto del crecimiento de esos ingresos, lo cual consti­tuye una de las mayores dificultades en el manejo de las finanzas públicas.

En esencia lo que se busca con esta modificación constitucional es re­cuperar flexibÜidad en el manejo de las finanzas públicas nacionales, al

345

DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCLU. EN COLOMBIA SIGLO XX

tiempo que se mantendría el valor real de las transferencias que reciben las entidades territoriales.

Infortunadamente, el proyecto de acto legislativo fue retirado por el gobierno nacional a fines de 1999. Es de esperarse, sin embargo, que una iniciativa semejante se introduzca en la primera legislatura del año 2000, puesto que como se vio en la Tabla 7, esta reforma, o una iniciativa de ca­rácter similar, es fundamental para alcanzar la proyectada reducción del dé­ficit fiscal.

Creación del fondo nacional de pensiones de las entidades territoriales La mayoría de las entidades territoriales no cuentan con las reservas

necesarias para cubrir las obligaciones que tienen con sus pensionados, a pesar de que se estima que ese pasivo podría estar llegando al 39% del PlB (64.5 billones de pesos de 1999) y afecta a cerca de 470.000 personas entre pensionados y trabajadores activos.

A fin de empezar a solucionar este gravísimo problema, que repercute negativamente sobre las finanzas territoriales y en últimas sobre las de la Nación, el gobierno presentó al Congreso a fines de 1999 un proyecto en­caminado a dictar normas tendientes a financiar el pasivo pensional de las entidades territoriales y a crear el Fondo Nacional de Pensiones de las Enti­dades Territoriales. Ese proyecto al ser aprobado, con las respectivas modi­ficaciones, se convirtió en la Ley 549 del 28 de diciembre de 1999. En vir­tud de estas disposiciones las entidades territoriales deben provisionar el valor de los pasivos pensiónales a su cargo en un plazo máximo de 30 años y podrán garantizar el pago de las mesadas pensiónales presentes y futuras. Para lo cual la Ley ordena destinar los siguientes recursos:

• Los transferidos a los departamentos y distritos por concepto del si­tuado fiscal originado en el impuesto a las transferencias financieras (impuesto del 2x1000).

• Los transferidos que se produzcan por razón del incremento porcen­tual en la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la nación a partir del año 2000, de acuerdo con el artículo 367 de la Constitución Nacional.

• El 7% de los recursos del Fondo Nacional de Regalías.

• El 10% de los recursos provenientes de las privatizaciones nacionales.

34Ó

EL ESTADO DE LAS FINANZAS PÜBUCAS EN COLOMBL\ A FINES DEL SIGLO XX

• • El 10% de los recursos que los particulares inviertan en la capitaliza­ción accionaria de empresas de la Nación,

u* El 20% del valor de los bienes cuyo dominio se extinga a favor de la nación.

• El 15% de los ingresos producto de las ventas al sector privado de ac­ciones o activos de propiedad de las entidades territoriales.

* El 20% del producto del impuesto de registro. El 5% de los ingresos corrientes de libre destinación de cada departa-

í" • • mentó. Este porcentaje se incrementará en un punto porcentual cada ' año hasta llegar al 6% en el año 2000. • • "•

Los ingresos provenientes de la explotación del Loto Ünico Nacional. El 70% del producto del impuesto de timbre nacional.

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Con dichos recursos se crea el Fondo Nacional de Pensiones Territo­riales, como una cuenta sin personería jurídica administrada por el Minis­terio de Hacienda y Crédito Público, cuyo objeto será recaudar, asignar y administrar los recursos en las cuentas separadas de cada una de las entida­des territoriales. Sin duda, con esta norma se da un paso de mucha impor­tancia para buscar soluciones a uno de los principales problemas fiscales que enfrentaría el país a mediano plazo de no haberse tomado los correcti­vos necesarios. 'i- Í >

'• Racionalización del gasto público Mediante el proyecto de ley por medio del cual se dictan disposicio­

nes tendientes a racionalizar el gasto público, el gobierno nacional propone una serie de medidas que frenarían hacia el futuro el crecimiento del gasto, tanto de la Nación como de las entidades territoriales. Especialmente el de estas últimas el cual viene creciendo a un ritmo muy superior a sus posibili­dades de generar ingresos propios.

Las medidas más sustantivas están encaminadas a eliminar, a partir de la vigencia de la Ley, la retroactividad de las cesantías para los servido­res públicos; mantener congeladas las nóminas de las entidades que se reestructuren durante los 5 años siguientes a dicha reestructuración; evi­tar la doble percepción de asignación de los funcionarios públicos que re­sulten beneficiarios de las acciones de reintegro y reducir las indemniza­ciones de los beneficios derivados de tales acciones; requerir autorización previa del CONFIS para la aprobación de las convenciones o pactos colecti-

347

DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCL\L EN COLOMBLA. SIGLO XX

VOS en las entidades descentralizadas; y, limitar la remuneración de los funcionarios y empleados de los entes descentralizados al salario máximo que devengue el representante legal respectivo. Este proyecto fue aproba­do en primer debate a fines de 1999 y debe continuar su tránsito en la le­gislatura del año 2000.

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Saneamiento fiscal de las entidades territoriales Para este propósito se presentó un proyecto de ley que establece una

nueva categorización de los departamentos y municipios; impone límites estrictos al financiamiento del gasto de funcionamiento de las entidades te­rritoriales; y racionaliza dichos gastos al poner restricciones a las erogacio­nes de las Contralorías, Asambleas Departamentales y Concejos Municipa­les para lo cual se incluyen disposiciones sobre el número de concejales, las sesiones remuneradas máximas que tendrán lugar durante el año, al igual que sobre la remuneración de concejales y diputados.

Además de estas reformas, en lo territorial el gobierno ha presentado un proyecto de ley tendiente a modernizar el régimen de los juegos de suer­te y azar con el fin de generarle ingresos adicionales al sector salud y ha to­mado acciones para llevar a cabo programas de ajuste fiscal territorial y para reestructurar los pasivos de esas instituciones.

Los programas de ajuste fiscal territorial, o planes de desempeño, se vienen estructurando desde hace varios años y tienen como propósito lo­grar que las entidades territoriales que superen los límites de endeudamien­to considerados como sostenibles, desarroUen acciones para incrementar sus recaudos y racionalizar el gasto de tal manera que puedan acceder nue­vamente al crédito. Tales programas se negocian entre las entidades y el Mi­nisterio de Hacienda y Crédito Público. Hasta abril de 1999, 17 munici­pios y 15 departamentos habían suscrito este tipo de convenios, lo cual significó una reducción de cargos cercana a los 15.000 (Restrepo, 2000). La reestructuración de pasivos consiste en acuerdos de pagos para servir la deu­da a los acreedores del sector financiero en el marco del cumplimiento de las obligaciones constitucionales y legales de los entes territoriales y previo un cuidadoso examen de la capacidad de pago de estos últimos.

Adicionalmente el Gobierno se propone presentar al Congreso una reforma a la Ley 100 de 1993 y una reforma tributaria nacional que busca aumentar la base del impuesto de renta y cerrar las fuentes de evasión que hoy tiene el impuesto al valor agregado. -

348

EL ESTADO DE LAS FINANZAS PÜBUCAS EN COLOMBL\ A FINES DEL SIGLO XX

Esta muy breve síntesis de las iniciativas gubernamentales para en­frentar la crisis fiscal pone de presente la enorme tarea legislativa que habrá de avocar el Congreso de la República con miras a lograr el inaplazable sa­neamiento de las finanzas gubernamentales con miras a recuperar la estabi­lidad macroeconómica, y subraya que los recortes presupuéstales, si bien son condición necesaria para ese propósito, son insuficientes pues de lo que se trata es de alcanzar unos acuerdos políticos que le den un nuevo marco institucional a las finanzas públicas nacionales y territoriales.

Tabla 7 Reducción del déficit fiscal: cuantificación de las acciones

(Porcentaje del PiB)

Gobierno Central

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Fuente: Cálculos a partir del acuerdo extendido de Colombia con el FMI, MHCP-B.R

349

DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCLU. EN COLOMBIA SIGLO XX

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EL ESTADO DE LAS FINANZAS PUBLICAS EN COLOMBLW FINES DEL SIGLO XX

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EL ESTADO DE LAS FINANZAS PÚBUCAS EN COLOMBL\A FINES DEL SIGLO XX

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361

DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCL\L EN COLOMBIA SIGLO XX

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362

EL ESTADO DE LAS FINANZAS PUBLICAS EN COLOMBU A FINES DEL SIGLO XX

Anexo B

SITUADO FISCAL 24,5% de los ingresos corrientes de la nación

Fórmula para la distribución geográfica

15% En partes Iguales para los departamentos y (distritos especiales.

85%

X% Porcentaje variable: prestación de los servicios de salud y educación.

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85%-X% Se distribuye según: * Número de usuarios potenciales de salud y educación. * Esfuerzo fiscal.

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60%

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SITUADO FISCAL ;rv".

Fórmula para distribución sectorial

• SALUD

EDUCACIÓN

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50% a servicios básicos. Transferido a los municipios y distritos a medida que éstos asuman esa competencia. Al menos 5% se debe destinar a programas de prevención.

Destino a salud o educación de acuerdo a las metas en cobertura.

363

DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL EN COLOMBIA SIGLO XX

PARTICIPACIÓN EN LOS INGRESOS CORRIENTES DE LA NACIÓN

Fórmula para la distribución geográfica

X% Territorios Indígenas 5% Municipios con menos de 50.000 habitantes 1.5% Municipios que limiten con la ribera del Río Magdalena 0.1% Federación Colombiana de Municipios

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(93.4-X%)

60% 20% No. de habitantes con necesidades básicas

insatisfechas 40% Grado de pobreza relativo de cada municipio

22% Población del municipio/Población nacional 40% 6% Eficiencia fiscal

6% Eficiencia administrativa 6% Evolución en la calidad de vida del municipio

PARTICIPACIÓN EN LOS INGRESOS CORRIENTES DE LA NACIÓN

Fórmula para la distribución sectorial

Educación Salud i : ^ Agua potable y

saneamiento básico

Recreación y deporte

Libre inversión

30% 25%

20%

5%

20%

364