El dret fonamental a la tutela judicial efectiva de les ...El dret a la tutela judicial efectiva...

El Clip

INSTITUT D’ESTUDIS AUTONÒMICS

Generalitat de Catalunya

El dret fonamentala la tutela judicial efectiva

de les administracions públiques

24

© Generalitat de Catalunya. Institut d'Estudis AutonòmicsBda. de St. Miquel, 8 (Palau Centelles)08002 Barcelonatel. 933429800 - fax [email protected]/governacio-ri/iea

Edició: setembre 2003

Dipòsit legal: B. 29062-2000Impressió: Sprint Copy

Presentació

El dret a la tutela judicial efectiva reconegut a l’art. 24.1 de la Constitució ha estat, amb gran diferèn-cia, el que més sovint s’ha invocat en els recursos d’emparament plantejats davant el TribunalConstitucional i, fins i tot, ha estat també invocat per ens locals, organismes autònoms, administra-cions autonòmiques i l’Administració de l’Estat. Aquest fenomen, el qual, entre altres factors, té unarelació directa amb l’elevat índex de litigiositat que es produeix en el nostre Estat, ha portat el TribunalConstitucional a haver de pronunciar-se en nombroses ocasions sobre si és possible que les admi-nistracions públiques siguin titulars d’aquest dret fonamental i amb quin abast i contingut. La qüestióés especialment transcendent, ja que l’Administració de la Generalitat és part en nombrosos proce-diments jurisdiccionals en els quals està sotmesa a l’exercici del poder judicial per part dels jutges imagistrats, i resulta imprescindible poder conèixer en quins supòsits podria arribar a recórrer enempara davant el Tribunal Constitucional per obtenir el reconeixement del seu dret fonamental a latutela judicial efectiva. El present treball intenta respondre aquesta pregunta a partir de l’estudi delnostre dret positiu i de la doctrina establerta pel mateix Tribunal Constitucional.

El director de l’IEA

Sumari

1. Introducció 2. La Constitució espanyola no exclou que les administracions públiques puguin ser

titulars de determinats drets fonamentals 3. L'article 24.1 de la Constitució espanyola no exclou la titularitat del dret a la tutela

judicial efectiva de les administracions públiques 4. El Tribunal Constitucional ha reconegut que les administracions públiques poden

ser titulars del dret fonamental a la tutela judicial efectiva en determinats supòsits i amb algunes modulacions quant al seu contingut

5. Conclusions

EL DRET FONAMENTAL

A LA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA

DE LES ADMINISTRACIONS PÚBLIQUES

Treball realitzat per Ramon Riu i Fortuny, advocat de la Generalitat de Catalunya i professor associat de dret constitucional de la Universitat Pompeu Fabra

INSTITUT D’ESTUDIS AUTONÒMICS

El Clip nº 24

1. Introducció

L’article 24.1 de la Constitució espanyola va reconèixer el dret fonamental de tothom a obtenir latutela efectiva dels jutges i dels tribunals en l’exercici dels seus drets i interessos legítims, sense que,en cap cas, pugui haver-hi indefensió. El caràcter tan obert d’aquest enunciat ha obligat el TribunalConstitucional a fer una tasca de definició del seu contingut i de delimitació respecte dels drets enun-ciats en l’apartat 2 del mateix article. No ha estat una tasca senzilla, ja que a les dificultats intrínse-ques del text, especialmente en relació amb el dret a un procés amb totes les garanties, se n’hiafegeixen altres com ara el fet que comporta una delimitació de funcions entre el mateix TribunalConstitucional i el Poder Judicial o les conseqüències directes que la definició d’aquests drets té enel volum de litigiositat que pot arribar al Tribunal Constitucional.

En una primera aproximació, i d’acord amb la interpretació que ha fet el Tribunal Constitucional,podem dir que aquest dret té un contingut complex el qual abasta, entre altres, el dret d’accedir alstribunals, el dret a no patir indefensió en el procés, el dret d’obtenir una resolució fonamentada endret i congruent que posi fi al procés, el dret que aquesta resolució sigui efectiva i, fins i tot, el dreta formular contra ella els recursos previstos per la llei. La mateixa Constitució ha dotat aquest dretde la garantia del recurs d’emparament davant el Tribunal Constitucional, i el Tribunal, al llargd’una ja extensa doctrina ha reconegut que són titulars d’aquest dret tant les persones físiques comles jurídiques.1 Però, en canvi, són més escassos els seus pronunciaments sobre la titularitatd’aquest dret per part de les persones juridicopúbliques, sobre el contingut que el dret té per aques-tes persones i sobre la seva legitimació activa per plantejar el recurs d’emparament constitucional engarantia d’aquest dret.2 A més, aquestes resolucions han seguit una certa evolució i han donat lloca algunes polèmiques en el si del mateix Tribunal, tal com ha quedat reflectit en els vots particularssubscrits per diversos magistrats.3

Pel que fa a la doctrina científica, tot i que va dedicar alguns comentaris a aquestes qüestions desdels primers moments de vigència de la Constitució espanyola, i que ja s’han anat publicant un certnombre de treballs i comentaris que s’hi han aproximat des de diferents perspectives,4 és fàcil com-provar que encara no es pot parlar d’una coincidència àmplia ni tan sols d’una posició majoritàriaentre els autors que les han tractades. La lenta i encara incompleta maduració d’aquest procés dereflexió col·lectiva no deixa de ser preocupant si tenim en compte que les administracions públiquessón part en un altíssim percentatge dels litigis que se sotmeten al coneixement dels jutjats i tribunals,i no precisament en els de menor entitat ni transcendència per l’interès general.

Certament les administracions públiques poques vegades han arribat a sol·licitar al TribunalConstitucional el reconeixement del seu dret fonamental a la tutela judicial. Això, probablement, ha

1 Pel seu especial contingut doctrinal en aquet punt podem destacar les STC 19/1983, 64/1988, 23/1989, 139/1995,183/1985, 117/1998 i 69/1999.

2 Ens referim, entre interlocutòries i sentències, a poc més de 50 resolucions del TC.

3 Els exemples més clars són les STC 64/1988 i 175/2001.

4 Podem destacar les següents referències: JOSÉ ALMAGRO NOSETE, "Cuestiones sobre legitimación en el proceso constitu-cional de amparo"; JESÚS SOLCHAGA LOITEGUI, "La legitimación en el recurso de amparo"; JOSÉ SERNA MASIA, "La legi-timación de la Administración del Estado en el proceso constitucional", i JOSÉ MARÍA PABÓN DE ACUÑA, "Las funciones delAbogado del Estado en el proceso constitucional", en El Tribunal Constitucional, Ed. Dirección General de lo Contencioso delEstado i IEF, Madrid 1981. JOSÉ ALMAGRO NOSETE, Justicia Constitucional (Comentarios a la LOTC), Ed. Tirant lo Blanch,València 1989. JOSÉ MANUEL DÍAZ LEMA “¿Tienen derechos fundamentales las personas jurídico-públicas?” en Revista deAdministración Pública núm. 120, desembre 1989. LORENZO MARTÍN-RETORTILLO BAQUER, “Eficacia y garantía de losderechos fundamentales”; IÑAKI LASAGABASTER HERRARTE, “Derechos fundamentales y personas jurídicas de derecho públi-co”, i ENRIQUE ALONSO GARCÍA, “El art. 24.1 de la Constitución en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional: Problemasgenerales y acceso a los tribunales”, en Comentarios a la Constitución Española. Homenaje al Profesor Eduardo García deEnterría, Ed. Cívitas, 1991. FRANCISCO DE BORJA LÓPEZ-JURADO ESCRIBANO, “La doctrina del Tribunal ConstitucionalFederal alemán sobre los derechos fundamentales de las personas jurídico-públicas: Su influencia sobre nuestra jurisprudencia

EL CLIP Nº 24. El dret fonamental a la tutela judicial efectiva de les administracions públiques Pàg. 2

estat en part conseqüència dels dubtes i recels que ha suscitat en la doctrina científica i en el mateixTribunal el reconeixement d’un dret fonamental a les persones juridicopúbliques i també al fet quequan s’ha reconegut el dret ha estat sempre amb un caràcter limitat i amb modulacions importants.

L’objecte d’aquest treball se centrarà en exposar els termes en els quals ha estat reconeguda la titu-laritat d’aquest dret a les administracions públiques, ja sigui pel Tribunal Constitucional o per la doc-trina científica, com n'han delimitat el contingut i les garanties i en quins supòsits se n'ha admès lalegitimació activa en el recurs d’emparament constitucional. No analitzarem, per tant, entre altresqüestions, la diversa problemàtica que planteja el reconeixement del dret fonamental a la tutela judi-cial a altres tipus d’òrgans, ens o persones juridicopúbliques.5

2. La Constitució espanyola no exclou que les administracions públi-ques puguin ser titulars de determinats drets fonamentals

Hem de començar advertint que, ja que l’objecte d’aquest estudi se centra en un dret concret –latutela judicial efectiva reconeguda a l’art. 24 de la CE–, no ens referirem als “drets fonamentals”com a categoria dogmàtica, sinó com a conjunt de drets definits en el nostre dret positiu a partir delseu reconeixement en el text de la mateixa Constitució espanyola –secció 1a. del capítol II del títolI–, i que, de conformitat amb el que disposa l’art. 53.2 CE, gaudeixen de l’especial protecció en lajurisdicció ordinària i de la garantía del recurs d’emparament en la constitucional.

En aquest sentit és evident que el concepte de drets fonamentals al qual es refereix la Constitució noes correspon de manera exacta amb el de drets humans enunciat a la Declaració dels drets del’home i del ciutadà de 1789, la Declaració universal dels drets humans de 10 de desembre de1948 o el Conveni de Roma de 1950. Així, Francisco Rubio Llorente6 reconeix la dissociació entreambdues categories i considera que “(...) el hecho que la mayor parte de los derechos constitu-cionales o fundamentales sean derechos humanos positivizados, no significa que tengan esta natu-raleza todos los derechos fundamentales consagrados en todas las Constituciones del mundo, puesal margen de las exigencias que dimanan de una cultura común, cada comunidad humana concre-ta tiene sus propias exigencias de fundamentalidad. (...) El rango de los derechos es consecuenciade su forma, de su régimen específico dentro del correspondiente ordenamiento, no de su contenido(...)” ; i afegeix, a títol d’exemples, de “drets fonamentals” que no són “drets humans”, el dret a por-tar armes de la Constitució dels EUA o el dret de fundació per a fins d’interès general de l’art. 34

constitucional”, Revista de Administración Pública, núm. 125, maig-agost 1991. PEDRO CRUZ VILLALÓN, “Dos cuestiones detitularidad de derechos: Los extranjeros; las personas jurídicas” en Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 35, maig-agost 1992. GERMÁN FERNÁNDEZ FARRERES en l'extens comentari de l'art. 46 de la LOTC a El recurso de amparo segúnla jurisprudencia constitucional, Ed. Marcial Pons, 1994. IGNACIO BORRAJO INIESTA, IGNACIO DÍEZ-PICAZO GIMÉNEZ iGERMÁN FERNÁNDEZ FARRERES, El derecho a la tutela judicial efectiva y el recurso de amparo. Una reflexión sobre lajurisprudencia constitucional, Ed. Cívitas, 1995. FAUSTINO CORDÓN MORENO, El proceso de amparo constitucional, Ed.La Ley, 1999. JAVIER JIMÉNEZ CAMPO, Derechos fundamentales. Concepto y garantías, Ed. Trotta, 1999. SILVINA BACI-GALUPO, “Los derechos fundamentales de las personas jurídicas” a Poder Judicial, núm. 53, de 1999. ÁNGEL J. GÓMEZMONTORO, “La titularidad de derechos fundamentales por personas jurídicas (Análisis de la jurisprudencia del TribunalConstitucional español)” a Cuestiones Constitucionales. Revista Mexicana de Derecho Constitucional, núm. 2, gener-juny 2000.IGNACIO DÍEZ-PICAZO GIMÉNEZ, “Reflexiones sobre algunas facetas del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva”a Cuadernos de Derecho Público, núm. 10, maig-agost 2000. MERCÈ BARCELÓ SERRAMALERA en el comentari a l'art. 46 aComentarios a la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, coord. Juan Luis Requejo Pagès, coed. pel Tribunal Constitucionali BOE, 2001. FERNANDO DOMÍNGUEZ GARCÍA, “La legitimación del Ministerio Fiscal para interponer recurso de amparo.Pronunciamientos del Tribunal Constitucional” a Revista Jurídica de Cataluña, núm. 3 de 2001. Mª TERESA CARBALLEIRARIVERA, “¿Gozan de derechos fundamentales las Administraciones Públicas? (STC 175/2001, de 26 de julio)” a Revista deAdministración Pública, núm. 158, maig-agost 2002.

5 Per exemple, afirmar la titularitat de drets fonamentals dels òrgans de l’Estat requeriria prèviament prendre posició en lapolèmica doctrinal no ben resolta en el nostre ordenament sobre la personalitat jurídica de l’Estat. En canvi, aquest problemano es planteja en relació amb les administracions i entitats de dret públic que tenen reconeguda per llei la seva personalitat.

6 A la ponència “El núcleo duro de los derechos humanos desde la perspectiva del derecho constitucional”, dins de l’o-bra El núcleo duro de los derechos humanos, editada per J. M. Bosch Editor i ESADE, Facultat de Dret, Barcelona 2001.


de la nostra Constitució. Aquesta mateixa dissociació és la que esmenta el magistrat Manuel Jiménezde Parga en el vot particular que va formular a la STC 175/2001, a la qual més endavant ensreferirem de forma més extensa, en posar en relleu la diferència entre els drets humans –inherents ala naturalesa de tots els éssers humans– i els drets fonamentals que en cada país es reconeixen igaranteixen en un moment històric determinat, i concloure que en la Constitució espanyola “el Estadoy las demás entidades jurídico-públicas son titulares de derechos fundamentales –que no son siem-pre la concreción histórica de un derecho humano– (...)”. En sentit contrari, el magistrat VicenteConde Martín de Hijas, en el vot particular que va formular en aquella mateixa Sentència, va negarla possible titularitat de drets fonamentals a les persones juridicopúbliques en vincular la concepciódels drets fonamentals a la dignitat humana com un atribut propi de la persona física que no tenenles persones juridicopúbliques. A la vegada, la majoria del Tribunal i el vot particular formulat pelmagistrat Carles Viver i Pi-Sunyer, van adoptar, en aquell mateix cas, una posició intermèdia ensituar l’art.10 de la Constitució espanyola en la base de la noció mateixa de dret fonamental, endeclarar com a criteri general la incompatibilitat d’aquest concepte amb l’atribució de la seva titu-laritat a ens de naturalesa pública, però en admetre, a títol d’excepció, que en determinats supòsitssón titulars del dret a la tutela judicial efectiva.

Certament els drets humans van ser concebuts per protegir els particulars de les possibles extralimi-tacions del poder públic, com una relació jurídica en la qual l’Estat té un deure i els particulars undret. De la mateixa manera és evident que aquesta concepció també va ser tinguda en compte pelconstituent en redactar el títol I de la nostra Constitució actual. Però les dinàmiques originades perla necessitat d’adaptació de les administracions a la prestació de serveis i la intervenció en sectorseconòmics inherent a l’Estat social, així com la diversitat d’administracions sorgida com a conse-qüència de l’organització territorial composta de l’Estat espanyol, han donat lloc a l’establiment denombroses relacions jurídiques entre les diferents administracions públiques i a la seva actuaciórevestides de diferents formes de personificació, sovint en règim de dret privat o de manera que noimposen les seves determinacions als particulars. A més, en el nostre Estat, com en els altres confor-mats com a socials i democràtics de dret, el sistema de drets fonamentals s’ha anat configurant comuna garantia objectiva de valors en tota mena de relacions intersubjectives. Així, el TC ha reconegutde forma àmplia la titularitat de drets fonamentals per les persones jurídiques,7 pels grups en els qualsels individus s’integren8 i, seguint el precedent de la doctrina alemanya,9 ha admès també de formaavui ja plenament consolidada que els drets fonamentals regeixen en les relacions jurídiques entresubjectes privats, especialment quan es produeixen unes certes relacions de subordinació (relacionslaborals, llibertat de càtedra dels professors, etc.). Per fi, en aquesta breu relació demostrativa del’evolució expansiva que ha tingut el reconeixement dels drets fonamentals tampoc es pot desconèi-xer el debat doctrinal existent sobre el possible reconeixement de drets col·lectius10 i la seva titularitat.

Per tant, com va suggerir Lorenzo Martín-Retortillo Baquer,11 superada des de diversos vessants la

7 El Tribunal Europeu de Drets Humans ja havia admès la possible titularitat dels drets reconeguts pel Conveni de Roma perpart de les persones jurídiques a partir de les sentències de 27 d’octubre de 1975 (cas Sindicat Nacional de Policia Belga) ide 6 de febrer de 1976 (cas Sindicat Suec de Conductors de Locomotores).

8 El TC ha reconegut que comunitats religioses, associacions, partits polítics i sindicats poden tenir un interès legítim en la defen-sa d’aquells drets dels seus membres que els legitimarien individualment per recórrer en emparament i que constitueixen l’ob-jecte de l'entitat (entre altres, ATC 240/1982 i STC 31/1984 i 141/1985). El TC ha admès també la titularitat de determi-nats drets fonamentals per part de persones juridicopúbliques de base associativa, com ara les corporacions de dret públic(STC 89/1989 i 241/1992) o, per exemple, que l’actuació dels grups parlamentaris integra el dret fonamental a l’exercicidel càrrec parlamentari dels seus membres (STC 214/1990, 95/1994, 124/1995 i 38/1999, entre altres).

9 Com ha exposat FRANCISCO DE BORJA LÓPEZ-JURADO ESCRIBANO a op. cit.

10 Podem destacar, tant pel seu contingut com per les nombroses referències que contenen a altres treballs, l’article d'ÓSCARABALDE CANTERO, “Algunos interrogantes en torno al reconocimiento de los derechos colectivos: El derecho de autodeter-minación como figura paradigmática” a la Revista Vasca dé Administración Pública, núm. 59, de 2001.

11 Op. cit., pàg. 623.


concepció tradicional que delimita el dret fonamental com una cosa pròpia de la societat civil, queaquesta afirma enfront de l’Estat, sembla convenient admetre la possibilitat que les administracionspúbliques puguin també ser titulars de determinats drets fonamentals i, de manera destacada, deldret a la tutela judicial efectiva, ja que en les seves actuacions en els procediments jurisdiccionalsl’Administració no pot ser més, però tampoc ha de ser menys, que els particulars.

Aquesta afirmació resulta perfectament compatible amb el concepte de drets fonamentals si partimde definir-los com aquells drets reconeguts a la Constitució de forma que són indisponibles pelspoders constituïts o, com ha dit Javier Jiménez Campo,12 “aquellos derechos subjetivos que, por sudefinición en la norma primera del ordenamiento, se imponen incluso al legislador”.

Hem de tenir també present que les administracions públiques poden ser titulars de drets subjectius,i que no es pot negar aquesta possibilitat en base a la consideració que l’ordenament les dota depotestats i defineix les seves competències mitjançant mandats el compliment dels quals està exemptde l’element de voluntat característic de l’exercici dels drets subjectius. Certament, ni l’Estat ni qual-sevol altra persona de dret públic es pot acollir al contingut d’un dret fonamental per ampliard’aquesta manera les seves competències.13 Però més enllà del deure d’exercir les competències quetenen atribuïdes per servir les finalitats definides a l’ordenament, resulta indubtable que les adminis-tracions públiques han estat configurades com a persones jurídiques que, quan exerceixen llurspotestats, estableixen relacions jurídiques amb altres persones privades o públiques, de les qualssorgeixen drets i obligacions sobre béns determinats. Com recorda Iñaki Lasagabaster,14 la doctrinacientífica considera avui plenament superades les objeccions que s’oposaven a aquest reconeixe-ment, fonamentades en una suposada impossibilitat de traslladar al dret públic categories pròpiesdel dret privat i, en darrer terme, en la consideració que entre els òrgans d’una persona de dretpúblic no poden existir relacions jurídiques ja que no tenen capacitat jurídica. Autors com EduardoGarcía de Enterría i Tomás Ramón Fernández,15 Fernando Garrido Falla,16 i Juan Alfonso SantamaríaPastor17 han admès que la figura del dret subjectiu resulta aplicable en el dret administratiu, tant afavor de l’Administració com de l’administrat i que aquella gaudeix de drets subjectius un cop haexercit les seves potestats i, en virtut d’aquest exercici, ha constituït relacions jurídiques concretes.Així, per exemple, podem veure com l’Administració disposa en abstracte de la potestat expropia-tòria, però és titular d’un dret subjectiu a ocupar una concreta finca que ha expropiat. De la mateixamanera, disposa d’una potestat sancionadora enfront de determinades infraccions de l’ordenament,però adquireix un dret subjectiu a percebre l’import de les multes que ha imposat. I si del nostre orde-nament constitucional ha emergit un Estat de naturalesa composta en el qual es reconeix personali-tat jurídica pròpia i diferenciada a les comunitats autònomes, províncies i municipis, subjectes totsells amb una autonomia política per la gestió dels seus interessos i dotats de la capacitat jurídica perexercir amb molt diverses opcions les atribucions inherents a les seves respectives competències, elresultat de la seva activitat seran les relacions jurídiques en les quals cada Administració serà titularde drets subjectius i d’interessos legítims. Drets i interessos que han de poder defensar amb totes lesgaranties davant els tribunals de justícia quan els particulars impugnin els seus actes i disposicions. En definitiva, passar de la possibilitat de ser titular de drets i d’interessos legítims a ser titular de dretsfonamentals és una qüestió que depèn únicament del dret positiu i, més concretament, de la regu-lació que la Constitució espanyola hagi fet del dret en qüestió.

12 Op. cit., pág. 17.

13 Així ho han considerat, per exemple, IÑAKI LASAGABASTER HERRARTE (op. cit., pàg. 667) i SILVINA BACIGALUPO(op. cit., pàg. 93).

14 Op. cit., pàg. 667.

15 A Curso de Derecho Administrativo, vol. II, pàg. 36, Ed. Cívitas, 1984.

16 A Tratado de Derecho Administrativo, vol I, pàg. 352, 1a. edició, Ed. Tecnos, 1987.

17 A Fundamentos de Derecho Administrativo I, pàg. 891 a 895, 1a. edició, Ed. Centro de Estudios Ramón Areces, 1991.


Però, a més, com ha sostingut Iñaki Lasagabaster,18 els drets fonamentals transcendeixen la simplecondició ius privatista de drets subjectius i la seva titularitat per persones jurídiques –també lespúbliques– no és una qüestió ideològica sinó que depèn del dret positiu. Aquest autor cita lajurisprudència constitucional alemanya i espanyola per posar de manifest que els drets fonamentalsja no es conceben únicament com a drets subjectius de defensa enfront de l’Estat sinó, a més, comun ordre de valors objectiu19 en el qual la capacitat de drets fonamentals de les persones jurídiquesde dret públic depèn només de la naturalesa i l’enunciat de cada dret concret.20

Així, si bé l’art. 10 de la Constitució espanyola apareix com el nucli de la intersecció d’una con-cepció històrica i universal dels drets fonamentals i d’una altra que arrela en el dret positiu propi, estracta d’un precepte que fixa els criteris generals que regeixen la interpretació dels drets i les lliber-tats reconeguts a la Constitució espanyola, però no substitueix ni esgota la definició concreta decadascun d’ells que apareix determinada pels enunciats concrets de la resta dels seus preceptes; iresulta evident que sota la denominació de drets fonamentals i llibertats públiques la Constitució nonomés no exclou el possible reconeixement de drets fonamentals a les persones juridicopúbliques,sinó que arriba a admetre-ho de manera expressa en el cas de l’autonomia universitària de l’art.27.10 CE. Al seu torn, el Tribunal Constitucional ha reconegut també aquesta possibilitat respected’altres drets, com ara el de comunicar lliurement informació veraç sense censura prèvia que pelsmitjans de comunicació social de titularitat pública dimana de l’art. 20.1.d i 2 i el de l’exercici delscàrrecs públics (23.2 CE) integrat en l’actuació dels grups parlamentaris i per les corporacions dedret públic de base associativa, mentre que la doctrina científica s’ha referit també a la possibilitatde reconèixer a les persones juridicopúbliques la titularitat dels drets fonamentals al secret de lescomunicacions i a la inviolabilitat del domicili. Per fi, de manera constant des de la STC 19/1983,el TC ha admès que les persones juridicopúbliques gaudeixen de les garanties processals inherentsal dret a la tutela judicial efectiva.

Concretament, com veurem més endavant, en determinades ocasions s’ha admès la titularitat del dreta la tutela judicial efectiva per part de les administracions públiques, però amb un contingut limitata reclamar de l'òrgan juridiccional la prestació a què com a part processal tingui dret, i per asostenir-ho s’ha invocat l’argument que no es tracta, pròpiament, d’un dret fonamental entès com adret subjectiu, sinó d'una garantia objectiva del procés (STC 64/1988, de 12 d’abril). Aquesta dis-tinció pot tenir una significació pròpia en la regulació específica que els drets fonamentals proces-sals van tenir en la Constitució alemanya, però els diferents enunciats mitjançant els quals esreconeixen els drets fonamentals i les seves garanties en el sistema alemany i en el nostre impedei-xen la importació mimètica d’aquelles categories.21 De la mateixa manera, com ha exposat IñakiLasagabaster,22 en la configuració del dret que emana de l’art. 24 CE no té cap sentit mantenir aque-lla distinció i entendre-la com a delimitadora de dues categories excloents, quan és fora de tot dubtela complexitat i la complementarietat dels diferents vessants dels drets fonamentals, com a drets sub-jectius i com a elements essencials d’un ordenament objectiu de la comunitat nacional.23

18 Op. cit., pàg. 657.

19 A. E. PÉREZ LUÑO, Derechos humanos, Estado de derecho y Constitución, Ed. Tecnos, 1984, i JOSÉ MARÍA BAÑOLEÓN a “La distinción entre derecho fundamental y garantía institucional en la Constitución Española”, Revista Españolade Derecho Constitucional, núm. 24, setembre-desembre 1988, han explicat com la noció de drets fonamentals excedeixde la clàssica de drets subjectius de llibertat i comprèn també un vessant objectiu institucional a desenvolupar pels poderspúblics per tal de fer possible l'efectivitat del dret.

20 Des d’una perspectiva diferent, SILVINA BACIGALUPO (op. cit.) considera que el reconeixement dels drets fonamentalsa les persones jurídiques de dret públic és una necessitat sistemàtica un cop en el sistema de drets fonamentals s’hareconegut que també en són titulars les persones jurídiques.

21 FRANCISCO DE BORJA LÓPEZ-JURADO ESCRIBANO ho ha exposat amb tota claredat a “La doctrina del TribunalConstitucional Federal alemán sobre los derechos fundamentales de las personas jurídico-públicas: Su influencia sobrenuestra jurisprudencia constitucional”, Revista de Administración Pública, núm. 125, maig-agost de 1991.

22 Op. cit., pàg. 673.

23 La doble naturalesa subjectiva i objectiva dels drets fonamentals va ser ja reconeguda de manera expressa a partir dela STC 25/1981, de 14 de juliol, FJ 5.

EL CLIP Nº 24 El dret fonamental a la tutela judicial efectiva de les administracions públiques Pàg. 6

En qualsevol cas, cal admetre que les persones juridicopúbliques només poden ser titulars d’un petitnombre dels drets fonamentals reconeguts a la Constitució espanyola, ja que la mateixa naturalesade molts dels altres drets fonamentals fa que només les persones físiques en puguin ser les titulars.Però d’aquesta circumstància no se’n pot deduir que la titularitat d’aquells drets concrets per les per-sones jurídiques públiques es pugui qualificar d’excepcional per obrir així la porta a una inter-pretació restrictiva del seu contingut. Un enteniment restrictiu del contingut dels drets fonamentalsquan en siguin titulars les persones juridicopúbliques estaria en directa contradicció amb el sentitexpansiu que en tots els casos ha regit la interpretació dels drets fonamentals enunciats a laConstitució espanyola i no comptaria amb cap fonament en el text de la mateixa Norma Fonamental.Únicament des de criteris de proporcionalitat dels diferents béns i drets en conflicte i contitucional-ment protegits es podria admetre la seva limitació. En aquest sentit, com ben aviat va advertir RafaelGómez-Ferrer Morant,24 hem de recordar que en el nostre Estat –social, democràtic i de dret– l’e-xercici del poder públic compta amb legitimitat democràtica i està subjecte als controls constitu-cionalment previstos, per la qual cosa hem de fugir del simplisme d’entendre de manera indiscrimi-nada que tota disminució de prerrogatives o de garanties de l’Administració és una conquesta delciutadà i de la seva llibertat, ja que aquesta posició, aparentment progressista, pot esdevenir la mésconservadora si condueix a deixar indefensa l’Administració, privant-la fins i tot d’aquelles garantiesque serveixen en la mesura proporcionada a la protecció de l’interès general enfront d’interessosparticulars. Privar-la, per exemple, del dret a la tutela judicial o reconèixer-li aquest dret amb un con-tingut menor o amb menys garanties que el dels particulars, a banda de resultar difícilment com-patible amb el principi d’igualtat de les parts en el procés, sens dubte situaria en pitjor condició lagarantia de l’interès general davant dels interessos dels particulars quan un i altres es trobensotmesos a l’exercici del poder judicial.

Per tant, és des de la perspectiva del nostre dret positiu que hem d’admetre el dret fonamental a latutela judicial de les administracions públiques.

3. L'article 24.1 de la Constitució espanyola no exclou la titularitat deldret a la tutela judicial efectiva de les administracions públiques

L’art. 24.1 CE estableix que “tothom té dret a obtenir la tutela efectiva dels jutges i dels tribunals enl’exercici dels seus drets i interessos legítims, sense que, en cap cas, pugui haver-hi indefensió”. Elsentit literal d’aquest text25 reconeix el dret fonamental a totes les persones i, per això, resulta difícilcreure que el legislador constituent no estigués admetent la possibilitat que les persones jurídiques–també les juridicopúbliques– poguessin ser titulars del dret a la tutela judicial efectiva.

De tota manera, la lectura dels diaris de sessions i dels butlletins de les Corts Generals denota benclarament que la interpretació d’aquest precepte de la Constitució ha de prescindir del seu sentit ori-ginari. Luis Díez-Picazo26 ja va explicar com una senzilla esmena d’estil en la tramitació del projectede la Constitució al Senat va convertir el que en la redacció originària no passava de ser un simpledret d’accedir als tribunals en l’actual dret a la tutela judicial efectiva. Per tant, el sentit, l’abast i elcontingut d’aquest precepte l’haurem d’extraure, en primer lloc, de l’enteniment d’aquest dret en elcontext de l’Estat social i democràtic de dret definit a l’art. 1.1 de la mateixa Constitució; en segon

24 A “Derecho a la tutela judicial y posición peculiar de los poderes públicos” a la Revista Española de DerechoAdministrativo, núm. 33, de 1982.

25 La versió castellana de l’art. 24 empra l’expressió “todas las personas...”

26 “Notas sobre el derecho a la tutela judicial efectiva” a Poder Judicial, núm. 5, de març de 1987.


lloc, de la seva interpretació sistemàtica amb els altres preceptes de la Norma Fonamental i, moltespecialment, ens haurem d’aproximar a la seva comprensió a través de les resolucions dictades pelTribunal Constitucional en compliment de les seves funcions de suprem intèrpret de la Constitució, desuprema garantia dels drets fonamentals i de garantia, igualment, de l’actuació dels òrgans consti-tucionals –també del poder judicial– dins de les atribucions que els ha conferit la Constitució.

Com ha posat de manifest Pedro Cruz Villalón,27 l’Estat de dret es caracteritza molt particularmentper sotmetre els actes de les administracions públiques al control dels tribunals a través de procedi-ments formalitzats típics de l’actuació del poder judicial. En el nostre cas, a banda de la proclamacióde l’Estat de dret feta a l’art. 1.1, de la Constitució, l’art. 24 reconeix a totes les persones el dret ala tutela judicial efectiva. Per tant, sembla indiscutible que aquest dret, tant si s’equipara a un dretprocessal com a unes garanties processals objectives, de les quals gaudeixen tots els qui se sotmetenal poder dels jutges i tribunals, han de ser reconegudes necessàriament també a les administracionspúbliques quan son part en els procediments jurisdiccionals.

La conseqüència d’aquest reconeixement és que les administracions públiques, de la mateixa ma-nera que les altres persones jurídiques, es troben sotmeses al poder públic del jutge quan han de sero quan són part en un procés, ja sigui com a demandades o com a demandants. I, lògicament, peraplicació del principi d’igualtat d’armes o d’igualtat de les parts en un procés, l’Administració ha derebre les mateixes prestacions per part del jutge i tenir enfront d’ell les mateixes garanties que tenenles altres parts en el procés.

A la mateixa conclusió s’arriba també a partir de la interpretació sistemàtica de l’art. 24 amb la res-ta de preceptes de la Constitució. Així, si l’art. 24 determina que tots tenen el dret a la tutela judi-cial efectiva dels seus drets i interessos legítims, hem de veure si les administracions, que ja hem ditque poden ser titulars de drets i interessos legitims, poden sotmetre’s o ser sotmeses per les sevesactuacions als jutges i titulars i, per tant, si en aquests supòsits tenen dret a la seva tutela.

I efectivament, el sotmetiment de les administracions al dret que dimana de la configuració del nos-tre com un Estat de dret es concreta, a partir de l’art. 9.1 de la Constitució, com una subjecció detots els poders públics a la Constitució i a la resta de l’ordenament jurídic. I, més específicamentencara, el sotmetiment de les administracions als jutges i tribunals resulta del que preveu l’art. 117.5CE, quan proclama el principi d’unitat jurisdiccional; de l’art. 118 CE, quan, amb caràcter general,determina que és obligat complir les sentències i les altres resolucions fermes dels jutges i tribunals,així com prestar la col·laboració que aquests requereixin en el curs del procés i en l’execució delque ha estat resolt; de l’art. 106 CE, quan estableix que els tribunals controlen la potestat reglamen-tària, la legalitat de l’actuació administrativa i la submissió d’aquesta als fins que la justifiquen; del’art. 117.1 CE, quan proclama la independència dels jutges i magistrats que integren el poder judi-cial, i, finalment, els altres preceptes del títol VI de la Constitució espanyola, els quals configuren elpoder judicial com un poder que actua amb plena independència respecte dels altres òrgans del’Estat.

Per tant, quan són part en un procés, les administracions públiques no exerceixen potestats públiquesrespecte del jutge o tribunal ni subjecten a les altres parts en el procés a la seva potestat d’imperi,sinó que les seves actuacions són equivalents a les de qualsevol altra part en el procés i es trobenplenament sotmeses a les decisions del jutge o tribunal. En definitiva, aquest sotmetiment de lesadministracions públiques a uns tribunals de justícia independents, imparcials i establerts per la lleiés el que resulta també de l’art. 6 del Conveni europeu de drets humans i de la doctrina expressa-da pel Tribunal d’Estrasburg.28

27 Op. cit., pàg. 78 i seg.

28 JOSÉ MANUEL BANDRÉS SÁNCHEZ-CRUZAT ha fet un estudi molt complet de les aportacions del TEDH a la construcció deldret administratiu contemporani a Derecho Administrativo y Tribunal Europeo de Derechos Humanos, Ed. Centro de Publica-ciones del Ministerio de Justicia i Civitas, 1996.


Aquest sotmetiment de l’Administració al jutge s’ha posat de manifest amb més intensitat, per exem-ple, en l’actual Llei 29/1998, de 13 de juliol, reguladora de la jurisdicció contenciosa administrati-va, ja que ha modulat l'eficàcia i l'executivitat dels actes administratius en garantia del dret a la tutelajudicial dels interessats; ha superat l’antic caràcter de jurisdicció estrictament revisora i ha atribuïtpotestats a la jurisdicció per resoldre tant enfront de la inactivitat de l’Administració com davant lainexecució dels seus actes; ha habilitat l’òrgan judicial per adoptar mesures cautelars, fins i tot decaràcter positiu, així com la iniciativa de sotmetre a les parts motius no al·legats per elles per fona-mentar el recurs o la seva oposició, i, finalment, ha deixat a la lliure apreciació de l’òrgan judicialel possible plantejament de la qüestió de legalitat.

Però també, com a dret fonamental que és, el dret a la tutela judicial efectiva es caracteritza a lanostra Constitució per gaudir de la garantia última del recurs d’emparament davant el TribunalConstitucional. I si veiem els preceptes de la Norma Fonamental en els quals s’ha instrumentat aques-ta garantia, ens trobem amb una certa contradicció, ja que si bé l’art. 53.2 CE sembla restringirnomés als ciutadans l’accés al recurs d’emparament, en canvi, l’art. 162.1.b reconeix expressamentlegitimitat per interposar el recurs d’emparament a “tota persona natural o jurídica que invoqui uninterès legítim, a més del Defensor del Poble i del Ministeri Fiscal”. Com veurem, el TC ha resoltaquesta aparent contradicció acollint-se a una interpretació favorable –amb algunes restriccions– al’accés de totes les persones –físiques i jurídiques, públiques i privades– a aquesta garantia dels dretsfonamentals i ha reconegut, per tant, la legitimació activa de les administracions públiques en elrecurs d’emparament en el qual reclamin el reconeixement del seu dret fonamental a la tutela judi-cial efectiva.

En definitiva, admetre que les administracions tenen el dret fonamental a la tutela judicial efectivacomporta que en els processos en els quals són –o haurien d’haver estat– part, puguin recórrer enemparament davant el TC si no es respecta el seu dret. Però hem d’afirmar que del reconeixementde la titularitat d’aquest dret a les administracions públiques, fins i tot a la mateixa Administració ge-neral de l’Estat, i de la possibilitat que pogués formular un recurs d’emparament constitucional perdemanar l’anul·lació d’una resolució judicial lesiva del dret fonamental, no necessàriament n’hauriende derivar conseqüències perverses per a les garanties dels drets fonamentals dels ciutadans ni capdevaluació del concepte de dret fonamental. La coincidència de la personalitat jurídica potserimpediria a l’Administració de l’Estat sol·licitar-se a ella mateixa responsabilitat patrimonial pel malfuncionament de l’Administració de justícia o pels errors judicials declarats pel Tribunal Suprem con-forme al que preveu l’art. 293 de la Llei orgànica del poder judicial, però no impediria l’accés del’Administració de l’Estat, ni dels altres afectats pel procés, a la darrera garantia del seu dret a tutelajudicial efectiva. I la coincidència de personalitat i les esmentades conseqüències ni tan sols es pro-duirien en el cas que l’Administració afectada fos autonòmica o local.

Certament es pot dir que si s’obre l’accés de l’empara constitucional a les administracions públiqueses corre el risc que la seva inèrcia condueixi a la pràctica d’interposar sistemàticament el recursd’emparament constitucional fins a colapsar el funcionament del TC, el qual, lògicament, no va sercreat per servir de garantia dels drets fonamentals dels ens públics. Però cal observar que si be japodem trobar un cert nombre de sentències del TC en les quals es reconeix el dret a la tutela judi-cial de les administracions públiques, ni de bon tros s’ha produït el temut –per alguns– allau de recur-sos. A més, l’ordenament ja posa a disposició del mateix Tribunal prou mecanismes –des de la inad-missió pels motius previstos a l’art. 50 de la LOTC fins la imposició de costes o les sancions per teme-ritat de l’art. 95 LOTC– que li permeten reaccionar davant l’acció temerària o poc justificadad’aquests recursos. Així i tot, podem imaginar que el Tribunal Constitucional no ignorava aquestsaspectes de política processal quan ha dictat les sentències i interlocutòries en les quals ha reconegut–amb unes certes restriccions– el dret a la tutela judicial de les administracions públiques.

En qualsevol cas, si com és ja notori avui es planteja un excessiu nombre de recursos d’emparamentdavant el TC i això justificaria establir nous límits a l’admissibilitat d’aquestes accions, el que no sem-bla raonable és establir-los en funció de la personalitat pública o privada del subjecte titular del dret,


ja que en excloure les persones públiques es deixa les administracions públiques i, per tant, els inte-ressos públics que representen en inferioritat de condicions enfront dels subjectes privats contra elsque litiguen davant els tribunals ordinaris.

Però l’enteniment de la titularitat del dret a la tutela judicial que estem exposant no és compartit deforma unànime per la doctrina científica. Així, per exemple, Ignacio Díez-Picazo Giménez29 ha con-siderat que aquest dret desplega la seva eficàcia, bàsicament, enfront del legislador i dels tribunalsde justícia i, per això, reconèixer el dret a les persones juridicopúbliques portaria a “una suerte detroceamiento del Estado” i a una retorsió del dret tota vegada que un poder de l’Estat tindria dretsfonamentals enfront d’un altre, o bé l’Estat tindria drets fonamentals enfront d’ell mateix.

Ben al contrari, hem de recordar el que ja hem dit respecte dels drets subjectius de les administra-cions públiques i que la mateixa Constitució ha admès la naturalesa composta del nostre Estat i l’e-xistència d’una multiplicitat d’administracions públiques amb personaliat pròpia, en els nivells estatal,autonòmic i local. A partir d’aquest reconeixement resoldre mitjançant litigis sotmesos a la potestatjurisdiccional de jutges i tribunals la possible resolució de controvèrsies que els enfronten és la con-seqüència necessària d’haver instituït un poder judicial independent i de sotmetre les diferents admi-nistracions a la seva jurisdicció; no és altra cosa que obrir a aquestes persones juridicopúbliques lavia institucional de resolució de conflictes entre particulars o dels particulars enfront dels poderspúblics. Amb els mateixos drets fonamentals i garanties processals que en cada procés corresponena les parts. La possibilitat que les administracions s’enfrontin entre elles en un litigi no incrementa caprisc de trencament ni fragmentació de l’Estat, de la mateixa manera que aquest trencament no s’haproduït, per exemple, malgrat l’elevat nombre de conflictes competencials que, seguint els procedi-ments previstos a la LOTC, s’han plantejat entre l’Estat i les comunitats autònomes o bé a comunitatsentre elles, a entitats locals amb les comunitats autònomes i, fins i tot, a òrgans constitucionals del’Estat entre ells. Ben al contrari, si l’ordenament jurídic ofereix una via processal amb totes lesgaranties, aquest procediment és assumit per tots com a mecanisme valid per resoldre les seves con-trovèrsies i, per tant, constitueix un instrument d’integració en el sistema constitucional.

4. El Tribunal Constitucional ha reconegut que les administracions públiquespoden ser titulars del dret fonamental a la tutela judicial efectiva endeterminats supòsits i amb algunes modulacions quant al seu contingut

El TC s’ha pronunciat ja en un bon nombre de resolucions reconeixent el dret a la tutela judicial deles administracions públiques, tot i que en bona part es tracta de sentències que no fan explícita capjustificació argumentada sobre la circumstància que la persona a la qual reconeix el dret és unaAdministració,30 o bé sentències en les quals el TC es limita a fer una remissió o un recordatori méso menys sintètic de la doctrina que ha exposat en anteriors pronunciaments.31

Per analitzar l’evolució seguida pel TC en el reconeixement de la titularitat del dret a la tutela judi-cial hem de partir de la STC 4/1982 en la qual ja va admetre que el dret a la tutela judicialreconegut a l’art. 24.1 de la Constitució és predicable de tots els subjectes jurídics.32 Poc temps

29 A “Reflexiones sobre algunas facetas del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva”, Cuadernos de Derecho Público,núm. 10, maig-agost 2000.

30 Per exemple, les STC 4/1982, 82/1983, 124/1987, 180/1987, 67/1991, 114/1993, 368/1993, 219/1994,278/1994, 4/1995, 124/1997, 32/1998, 82/1998 i 135/1998.

31 Per exemple, les STC 123/1996, 211/1996, 237/2000, 129/2001, 239/2001, 240/2001, 56/2002, 63/2002,176/2002, 201/2002, 10/2003 i 74/2003, o les interlocutòries 139/1985, 63/1997 i 187/2000.

32 En aquell cas el TC va reconèixer el dret a la tutela judicial efectiva a un organisme autònom de l’Administració de l’Estat,el Fondo Nacional de Garantía de Riesgos de la Circulación, en representació del qual l’advocat de l’Estat havia formulat elrecurs d’emparament.


després, a la Sentència 19/1983, dictada en un recurs d’emparament plantejat per la DiputacióForal de Navarra, el Tribunal va reconèixer que era titular del dret a la tutela judicial efectiva en unlitigi en l’ordre social relacionat amb les seves relacions juridicolaborals però va fer constar que noprejutjava si també podria ser-ho si l’objecte del litigi haguessin estat les relacions juridicoadminis-tratives. Pedro Cruz Villalón ha entès33 que en aquell cas el Tribunal va respondre estrictament al quees plantejava, que era el reconeixement del dret amb motiu d’una relació laboral i, per tant, de dretprivat. De la mateixa manera, a les sentències 124 i 180/1987, el TC reconeixeria el dret a la tutelajudicial a l’INSS i a l’ens públic RTVE en litigis davant l’ordre social.

Però cal esmentar també en aquells inicis de la jurisprudència en aquesta matèria, les interlocutòries135 i 139/1985, mitjançant les quals el TC va inadmetre sengles recursos d’emparament quehavien plantejat l’Ajuntament de Bilbao i la Generalitat de Catalunya tot invocant en ambdós recur-sos unes presumptes lesions de la igualtat reconeguda a l’art. 14 CE. De fet, tot i que no es refereixen cap moment a la tutela judicial efectiva, en aquelles resolucions el Tribunal exposa unes consi-deracions en el sentit que l’objecte del recurs d’emparament no és la defensa dels actes de les admi-nistracions.

La primera Sentència en la qual el TC fa un plantejament a fons de la qüestió és la 64/1988, dic-tada per la Sala Primera, en què la meitat dels seus magistrats formula un vot particular en contra.El Tribunal comença per recordar que tot i que, en principi, els drets fonamentals i les llibertatspúbliques són drets individuals en els quals l’individu és el subjecte actiu i l’Estat el passiu, ja quetendeixen a reconèixer i protegir àmbits de llibertat o de prestacions enfront dels poders públics, enla seva doctrina anterior ja ha reconegut que també la titularitat de determinats drets fonamentals apersones jurídiques de substrat personal, com és el cas de la llibertat ideològica religiosa i de culte,el dret a participar en assumptes públics, el dret d’associació, o el dret a la inviolabilitat del domi-cili, i conclou que les persones jurídiques de dret públic també podrien ser titulars de determinatsdrets, sempre que reclamin per a elles mateixes àmbits de llibertat dels quals han de gaudir els seusmembres o la generalitat dels ciutadans, com, per exemple, els drets de l’art. 20 de la Constitució,quan els exerceixen corporacions de dret públic.34 Per la nostra part afegiríem que pel mateix rao-nament també les administracions haurien de poder ser titulars dels drets de prestació dels quals hande gaudir la generalitat dels ciutadans i que per la seva pròpia naturalesa admetin aquesta titulari-tat, com és, per exemple, la tutela judicial. De fet, en la Sentència 64/1988, el Tribunal desprésd’admetre en abstracte la possible titularitat de drets fonamentals per les persones jurídiquespúbliques, en el cas concret de la tutela judicial efectiva, n'admet també la titularitat en la mesuraque es tracta d’un dret a obtenir una prestació –la jurisdiccional– per part d’uns òrgans de l’Estat –elpoder judicial–, i té per objecte la preservació dels seus drets i interessos legítims. Així, el TC afir-ma:

“Por lo que se refiere al derecho establecido en el art. 24.1 CE, como derecho a la prestación de laactividad jurisdiccional de los órganos del Poder Judicial del Estado, ha de considerarse que tal dere-cho corresponde a las personas físicas y a las personas jurídicas, y entre estas últimas, tanto a las dederecho privado como a las de derecho público, en la medida que la tutela efectiva de los Jueces yTribunales tiene por objeto los derechos e intereses legítimos que les corresponden.”

Però a continuació el TC restringeix l’abast del dret fonamental per a les persones jurídiques de dretpúblic en afirmar que no els és traslladable la integritat de les doctrines jurisprudencials sobre el dreta la tutela judicial efectiva que ha reconegut als ciutadans, sinó només, en principi, la prestació de


33 Op. cit., pàg. 80.

34 PEDRO CRUZ VILLALÓN posa de manifest que l’exemple esmentat per la Sentència és ben atípic, ja que es refereix als mit-jans de comunicació social dependents de l’Estat i és ben difícil imaginar altres supòsits en els quals els poders públics puguinreclamar àmbits de llibertat dels quals gaudeix la generalitat dels ciutadans.

la potestat jurisdiccional a què tenen dret com a part processal. Ho fa en afirmar:

“(...) Por ello, hay que entender que, en línea de principio, la titularidad del derecho que estableceel art. 24 de la Constitución corresponde a todas las personas físicas y a las personas jurídicas aquienes el ordenamiento reconoce capacidad para ser parte en un proceso y sujeta a la potestadjurisdiccional de Jueces y Tribunales, si bien en este último caso el reconocimiento del derecho fun-damental debe entenderse dirigido a reclamar del órgano jurisdiccional la prestación a que comoparte procesal se tenga derecho.”

De fet, tal com resulta de les consideracions que el TC afegeix a continuació per desestimar enaquell cas concret l’empara sol·licitada per l’Administració de l’Estat, el que va excloure específica-ment aleshores era que les persones jurídiques de dret públic poguessin tenir també un dret a la tutelajudicial efectiva enfront del legislador, ja que, tal com conclou el Tribunal, la regulació dels recursoscontra les sentències judicials és de caràcter legal i si bé les normes processals han de ser interpre-tades de conformitat amb la Constitució, les condicions imposades legalment per plantejar recursoscontra sentències no poden produir indefensió a l’Estat, ja que és l’Estat qui té en les seves mans elpoder legislatiu i qui podria modificar l’ordenació del procés. En sentències posteriors veurem queel Tribunal introduirà algunes modulacions a aquesta limitació i acceptarà que les personespúbliques també tenen, en alguna mesura, el dret d’accedir al procés enfront del legislador.

Al seu torn, els tres magistrats que subscriuen el vot particular admeten que l’Estat o l’Administracióde l’Estat puguin ser titulars de drets fonamentals quan actuen en règim de dret privat però no en laseva actuació sotmesa al dret públic, ja que, afirmen, els drets fonamentals que la Constitucióreconeix són drets subjectius i, per tant, el seu exercici és lliure per part del subjecte que n’és titular,mentre que l’Estat no és titular de drets subjectius sinó només de potestats i competències. De fet, talcom hem exposat a l’apartat 2.1, aquests arguments han estat rebatuts per la doctrina administra-tivista. A més, posen de manifest la impossibilitat d’invocar la comparació amb el sistema vigent aAlemanya, ja que la Constitució de la República Federal Alemanya conté una regulació ben diferentde l'espanyola ja que protegeix no només els drets fonamentals, sinó també unes garanties objec-tives del procediment judicial que poden ser invocades també per les organitzacions estatals quansón part processal.

Poc temps després, a la Sentència 197/1988 –també de la Sala Primera– el TC se separarà en algu-na mesura d’una idea que havia apuntat a la Sentència 64/1988, com és que les personesjurídiques de dret públic gaudeixen del dret a la tutela judicial efectiva només enfront del poder judi-cial, ja que ara admetrà que també, en determinats supòsits –que no és el cas que havia de resol-dre en aquell recurs– podrien també gaudir del dret enfront del legislador. Així el Tribunal estableix:

“Es, desde luego, incuestionable que, existiendo una vía judicial preestablecida por la ley, losórganos judiciales deberán respetar el derecho a la tutela judicial que demanden los que estén legi-timados para ello, sin que este imperativo pueda ser excepcionado cuando el que reclama laprestación jurisdiccional es un ente público, según ha declarado, entre otras, la STC 19/1983, de14 de marzo. Distinto es, sin embargo, el supuesto en el que sea la propia ley, y no la autoridad judicial que laaplica, la que impida al ente público acudir a la jurisdicción para pretender la nulidad o revocaciónde un acto adoptado por otro ente público, pues no siempre, en tal hipótesis, podrá hablarse de inde-fensión. A tal efecto, es aceptable que la predisposición legislativa de remedios jurisdiccionales pueda resul-tar inexcusable, por imperativo del art. 24.1 de la Constitución, si el acto adoptado por el poderpúblico resuelve un conflicto de intereses en perjuicio de otro ente público, que se vea, por ello, pre-cisado a demandar la tutela judicial frente a aquel acto.”

Per això el TC determina que quan els òrgans públics no resolen conflictes d’interessos ni tenen inte-ressos propis contraposats als de l’altre ens públic implicat en la decisió –es tractava de la impug-nació d’uns acords de la Junta Electoral per part de l’Ajuntament de València–, el fet que el legis-lador no hagi previst la possibilitat d’un recurs jurisdiccional no lesiona el seu dret a la tutela judi-cial.


Poc temps després, la Sentència 257/1988 –en aquest cas de la Sala Segona– va desestimar elrecurs d’emparament plantejat per la Diputació Foral d’Àlava en reclamació també del dret a laigualtat i va seguir el criteri aplicat ja a les Interlocutòries 135 i 139/1988. Però aquest cas resul-ta especialment rellevant perquè aquí el Tribunal definirà el concepte “interès legítim” que l’art.161.2.b CE exigeix com a requisit necessari de la legitimació per plantejar recursos d’emparament.El Tribunal conclou aquí que s’ha d’entendre referit a un interès propi, qualificat o específic i que noes pot confondre amb l’interès genèric que tenen els ens de naturalesa “política” en la preservaciódels drets i les administracions en el manteniment dels seus propis actes anul·lats per sentències judi-cials. El Tribunal considera que l’activitat dels ens públics està orientada a fins generals i que ha decomplir i respectar la legalitat en sentit ampli i fer-la complir en el seu àmbit d’atribucions i, per això,es tracta d’un interès genèric i no d’un interès propi, qualificat ni específic. Per la nostra part hemde dir que aquest enteniment de l’expressió “interès legítim” resulta difícilment comprensible si ate-nem al sentit propi de les paraules i al fet que, pel mandat de l’art. 103 de la Constitució, les admi-nistracions serveixen amb els seus actes l’interès general i, per tant, sembla difícil sostenir que l’in-terès que puguin tenir en mantenir-los no sigui legítim. Però en endavant el Tribunal mantindrà el seucriteri restrictiu de la legitimació activa de les persones públiques per plantejar el recurs d’empara-ment i, a més, el projectarà en la definició també restrictiva del contingut del dret fonamental de lespersones juridicopúbliques. Aquesta línia argumental es desenvoluparà de forma paral·lela a la con-cepció del dret a la tutela de les persones juridicopúbliques com a dret circumscrit a obtenir nomésla prestació de l’activitat jurisdiccional a què tinguin dret com a part processal i conduirà, més enda-vant, a negar que el dret a la tutela judicial de les persones jurídiques de dret públic comprengui eldret a una resolució de fons fonamentada en dret, no arbitrària ni manifestament errònia.

Però si aquests primers pronunciaments del Tribunal apuntaven a una diferenciació del dret a la tutelajudicial de les persones privades i les de dret públic, immediatament van ser seguits d’uns altres quees dirigien a reconèixer un contingut del dret idèntic per a totes elles, almenys pel que fa al dret d’ac-cés als recursos. Així, el fonament jurídic 3 de la Sentència 99/1989 (Sala Segona) diu:

“(...) las personas jurídicas públicas son titulares del derecho fundamental a la tutela judicial, puesasí se deriva naturalmente de su capacidad para ser parte en los procesos judiciales y, como tales,para reclamar amparo frente a las vulneraciones que en los mismos se ocasionen en su perjuicio, adicho derecho, el cual le garantiza, igual que a las demás partes, el acceso a los recursos legalmenteestablecidos. Así expresamente se ha declarado en las Sentencias que han abordado este problemay se ha reconocido implícitamente en los numerosos recursos de amparo que, habiendo sido inter-puestos por la más diversa clase de personas jurídicas publicas, han sido resueltos por Sentenciasdecisorias de las cuestiones de fondo en ellos planteadas. Este constante y reiterado reconocimiento de la aptitud de las personas jurídicas publicas para ser ti-tulares del derecho a la tutela judicial no sufre modificación o quiebra de clase alguna en la STC64/1988, de 12 de abril, puesto que en ésta se declara, de manera bien clara que «la titularidaddel derecho que establece el art. 24 de la Constitución corresponde a todas las personas físicas yjurídicas a quienes el ordenamiento jurídico reconoce capacidad para ser parte en el proceso», locual no se contradice con la afirmación que en la misma se contiene refiriéndola al Estado, de quela exoneración de una carga procesal no es «una exigencia derivada necesariamente de la mismaConstitución por la vía del derecho fundamental establecido en el art. 24 C.E.», pues es tanto comodecir que el Estado y las demás personas jurídicas publicas no pueden, en ejercicio de ese derechofundamental, pretender que se les reconozca la exención de una carga procesal que no le vieneexpresamente reconocida en la Ley y, por consiguiente, que su tutela judicial no es superior, ni infe-rior, en este aspecto, que la que corresponde a todas las partes del proceso, sean de derecho públi-co o privado, dado que a todas ellas les garantiza, por igual, el derecho de acceder al proceso judi-cial e instancias subsiguientes, previo cumplimiento de los requisitos y presupuestos establecidos enlas leyes, siempre que éstos no representen obstáculos excesivos o irrazonables y no se apliquen porel juzgador de manera formalista o desproporcionada que sea incompatible con el principio de inter-pretación mas favorable a la efectividad del derecho fundamental, pues en tales supuestos, tanto laley como la decisión judicial, serán vulneradores del mismo."


Per tant, el Tribunal se separa així clarament de la doctrina expressada en l’anterior Sentència64/1988 i, més enllà del que havia admès a la 197/1988, reconeix obertament que els ens públicsgaudeixen del mateix dret a la tutela judicial que les persones privades i, més específicament, con-sidera que el seu dret d'accés als recursos també els protegeix enfront del legislador.

De les successives sentències que tracten aquestes qüestions hem de destacar la 100/1993, en laqual es va atorgar l’emparament al Servicio Andaluz de Salud i es va anul·lar una sentència judi-cial que havia resolt de manera diferent i sense motivació un cas idèntic a un altre anterior. La nove-tat aportada per aquesta Sentència es troba en un paràgraf en el qual el Tribunal admet ímplícita-ment que, en el nostre sistema constitucional, el reconeixement a les persones juridicopúbliques deldret fonamental a la tutela judicial encaixa també en la clàssica concepció dels drets fonamentalscom a garantia d’un espai de llibertat enfront d’un poder públic. Així, el fonament jurídic segon diu:

"Un rasgo esencial del Estado de Derecho es el sometimiento de los poderes públicos a la jurisdic-ción, frente a la cual la situación de los poderes públicos no es radicalmente diferente a la de los par-ticulares, también en lo que se refiere al derecho a no someterse a un trato desigualmente arbitrariopor parte de los Jueces y Tribunales."

En els mateixos termes es va reproduir a la Sentència 114/1993, en la qual es va reconèixer el dreta la tutela judicial de l’INSS.

Posteriorment, a la Sentència 91/1995 –dictada per la Sala Segona, però amb una composiciódiferent–, tot i atorgar l’emparament a un ajuntament i admetre que el seu dret a la tutela judicialefectiva havia estat vulnerat per una sentència que havia incorregut en incongruència omissiva i, pertant, havia generat una indefensió en no donar resposta motivada i fonamentada en dret a les qües-tions plantejades, el Tribunal retorna a la concepció diferenciadora del dret de les persones privadesi les públiques, ja que tot referint-se a la doctrina establerta en les seves anteriors sentències torna aposar de manifest les dificultats que existeixen per reconèixer la titularitat de drets fonamentals alsens públics, qualifica d’excepcional la possibilitat d’admetre els seus recursos d’emparament, nomésquan estan en joc les seves garanties processals i estableix que no se’ls poden traslladar íntegramentles doctrines jurisprudencials elaborades sobre aquest dret en contemplació directa dels drets fona-mentals dels ciutadans.

Aquest retorn a la concepció diferenciadora del dret a la tutela judicial dels ens públics i dels ciu-tadans es confirma de manera explícita en la Sentència 129/1995 (de la mateixa Sala Segona),en la qual es denega l’emparament a l’Administració de l’Estat (Institucions Penitenciàries) que recla-mava el seu dret d’accés a la jurisdicció en un supòsit en el qual la llei no havia previst cap menade recurs i es fa referència a les sentències 64/1988 i 197/1988 per establir que cal partir de laconcepció dels drets fonamentals com a garanties dels particulars enfront dels poders públics i que“(...) desnaturalizaría esta concepción la tesis simplificadora que sostuviera que los Entes públicosgozan, en paridad de posición con los particulares, (...)” del mateix dret d’accés a la jurisdiccióenfront del legislador.

Posteriorment aquesta tendència diferenciadora referida al dret d’accés a la jurisdicció s’aplicaràtambé al dret a una resolució judicial sobre el fons de l’assumpte. Així, en la Sentència 123/1996(de la mateixa Sala Segona) el Tribunal no admet a tràmit el recurs d’emparament d’un ajuntamenten sol·licitud de reconeixement del seu dret a la tutela judicial presumptament lesionat per una sen-tència judicial irraonable quant al fons de la qüestió resolta. El Tribunal es torna a referir a les sentèn-cies 64, 197 i 257/1988, i 129/1995 per determinar que des de la perspectiva del dret a unaresolució de fons els poders públics no tenen un dret fonamental ni un interès legítim en la defensadels seus actes i de les potestats en les quals es basen i, per tant, en aquests supòsits no tenen legi-timació activa en el recurs d’emparament.

En termes equivalents, de negar que el recurs d’emparament sigui una via oberta als poders públics


per a la defensa de les seves potestats i que el dret a la tutela judicial de les administracions es re-fereix a les facultats inherents a la seva condició de part processal, es dictaran les sentències211/1996 (recurs d’emparament avocat al Ple) i 237/2000 (Sala Segona), així com les inter-locutòries 63/1997, 4/1998 i 187/2000. En aquesta darrera el Tribunal (Secció Tercera) no admeta tràmit un recurs d’emparament de la Diputació Provincial de Burgos en considerar, recolzant-se enl’anterior doctrina, que la motivació errònia o contradictòria d’una sentència judicial no va lesionarel seu dret fonamental la tutela judicial efectiva perquè el que estava en discussió en aquell procésera la potestat tributària de la Diputació i no va donar lloc a una indefensió processal susceptible devulnerar els únics drets fonamentals que l’art. 24 de la Constitució garanteix als poders públics quanactuen en defensa de les seves potestats.

En realitat, en aquestes resolucions del Tribunal es confonen dos aspectes ben diferents. Un és el fetque el dret a la tutela judicial efectiva sense que es pugui produir indefensió hagi de ser entès comun dret o una garantia eminentment processal, és a dir, equivalent al due process i, per tant, que noconstitueixi una garantia directa dels interessos i drets legítims que han estat l’objecte substantiu delprocés. I una cosa ben diferent és que en aquesta concepció processalista del dret a la tutela judi-cial no s’apliqui igual a les persones privades i a les públiques. El Tribunal, com ha posat en relleuIgnacio Borrajo Iniesta,35 no ha mantingut de manera estricta la concepció processalista del dret ala tutela, però on incorre en una confusió molt notable36 és en extrapolar la relació jurídicaAdministració pública – ciutadans al pla de la relació Administració pública – poder judicial i enatribuir a les administracions un dret a la tutela de menor contingut que el dels particulars pel fet queles actuacions administratives prèvies al procés judicial haguessin comportat l’exercici de potestatso prerrogatives de l’Administració enfront dels ciutadans. Certament no es pot confondre el dret fo-namental a obtenir la prestació de la tutela judicial per part dels jutges i tribunals amb la garantiajurisdiccional que els jutges i tribunals han de prestar a l’exercici de qualsevol dels altres drets fo-namentals. Però quan les normes i els actes de les administracions són objecte d’impugnació en viajurisdiccional, en la mesura que es tracta de disposicions i d’actes adreçats a servir l’interès gene-ral, haurien de poder comptar amb una protecció per part dels jutges i tribunals, i amb unesgaranties –inclosa la del recurs d’emparament constitucional– iguals a les que es donen als drets iinteressos dels particulars, i sense que es pugui limitar aquesta darrera garantia pel règim públic oprivat de l’actuació administrativa objecte del litigi.

Per tant, la negativa del Tribunal a admetre que el dret fonamental a la tutela judicial dels ens públicsha de comprendre també el dret a obtenir una resolució sobre el fons, fonamentada en dret, no arbi-trària ni manifestament errònia, contrasta enormement amb el fet que sovint ha reconegut aquest dretals particulars i ha considerat que les sentències judicials lesionaven el dret a la seva tutela judicialquan només contenien una aparença de motivació o quan resolien al marge del sistema de fonts deldret o quan contenien contradiccions internes o errors lògics que les feien manifestament irraonablesi equivalents a una carència de motivació.37

Per això, entenem que el fet que l’acte administratiu objecte del litigi previ resultés de l’exercici d’u-na potestat administrativa no té cap rellevància a l’hora de determinar el contingut del dret a la tutelajudicial de l’Administració com a part processal. Si l’acte administratiu –que resulta, per exemple,de l’exercici de la potestat tributària– és impugnat davant la jurisdicció contenciosa administrativapel particular destinatari d’aquell acte, tant l’Administració com el particular han de ser tractats com


35 IGNACIO BORRAJO INIESTA, “El derecho a la tutela sin indefensión (art. 24.1 CE): guión de cuestiones” a Cuaderno deDerecho Público, núm. 10, maig-agost, 2000.

36 En aquest sentit, Mª TERESA CARBALLEIRA RIVERA, op. cit., pàg. 251.

37 Entre altres, STC 13/1987 (FJ 3), 23/1988 (FJ 1), 90/1990 (FJ 4), 12/1991 (FJ 2), 159/1992 (FJ 3), 45/1996 (FJ 6) i79/1996 (FJ 3).

a parts iguals en el procés i a totes dues s’hauria de reconèixer el dret fonamental a obtenir una re-solució judicial sobre el fons fonamentada en dret, no arbitrària ni manifestament errònia. En aquestsentit, cal tenir en compte que totes dues parts en el procés contenciós es troben sotmeses de lamateixa manera a la potestat jurisdiccional del poder judicial. De tota manera, és evident que si elTribunal Constitucional admetés els recursos d’emparament dels ens públics per revisar quant el fonsles resolucions judicials a fi de determinar si són simplement errònies i, per tant, no lesives del dreta la tutela judicial, o bé manifestament errònies i arbitràries i vulneradores d’aquest dret fonamen-tal, és evident que es trobaria amb un increment notable dels recursos d’emparament plantejats perles administracions públiques i una font de controvèrsies amb el poder judicial respecte als límits deles respectives jurisdiccions. Aquests i altres arguments de política processal no expressats pelTribunal Constitucional, però defensats per la doctrina científica,38 possiblement han influït en ladeterminació adoptada pel Tribunal en aquesta qüestió.

Però el Tribunal Constitucional mantindrà el seu criteri clarament contrari a aquest plantejament ifixarà la fonamentació i els criteris doctrinals més importants en relació amb la tutela judicial de lespersones jurídiques de dret públic a la Sentència 175/2001, de 26 de juliol, dictada en un recursd’emparament avocat al Ple.39 En aparença, la polèmica expressada en la Sentència 64/1988 i elsseus vots particulars o el canvi reflectit a les sentències 197/1988 i 99/1989 havien estat superats.Però la Sentència 175/2001 revela que cap de les dues polèmiques es podien considerar acabadesja que quan el Tribunal intenta fer-ne una configuració dogmàtica amb projecció cap al futur40 qua-tre magistrats van formular vots particulars en sentits molt diversos i van posar de manifest les difi-cultats conceptuals que planteja tant el reconeixement dels drets fonamentals de les administracionspúbliques com la determinació del contingut dels drets fonamentals reconeguts a l’art. 24 de laConstitució espanyola o la legitimació activa en el recurs d’emparament.

En la Sentència 175/2001 el Tribunal parteix de dues premisses; la primera, que el dret a la tutelajudicial efectiva és dret fonamental en la mesura que constitueix una garantia per a l’individu queno té poder per imposar els seus drets i interessos, per la qual cosa, les persones jurídiques de dretpúblic no han de tenir aquest dret quan actuen exercint poders exorbitants; la segona, que la legiti-mació activa de les persones jurídiques de dret públic en el recurs d’empara no té la mateixa exten-sió que la de les persones jurídiques de dret privat. A continuació el Tribunal estableix que “sólo ensupuestos excepcionales una organización jurídico-pública disfruta –ante los órganos judiciales delEstado– del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva” i de la seva garantia mitjançant elrecurs d’emparament, però admet que es tracta de “todos aquellos casos donde la posición proce-sal de los sujetos públicos es equivalente a la de las personas privadas". A més, reconeix que lespersones jurídiques de dret públic són també titulars del dret d’accés al procés, per la qual cosa per-toca a la llei determinar els casos en els quals les persones públiques disposen de les accions proces-sals per a la defensa de l’interès general que els ha estat encomanat. Però el Tribunal puntualitzaque aquesta configuració legal dels recursos ha d’ajustar-se a l’ordenament constitucional i, per tant,no serien admissibles ni exclusions arbitràries de la possibilitat de recórrer, ni tampoc aquelles exclu-sions que per la seva rellevància o extensió puguessin arribar a fer irreconeixible el mateix dret d’ac-cés al procés. I puntualitza també que la interpretació judicial de les normes d’accés al procés tam-bé ha d’estar guiada, en relació amb les persones públiques, pel principi pro actione. Finalment, elTribunal també admet que, com a conseqüència lògica del dret a no patir indefensió, les personespúbliques gaudeixen també de les singulars garanties processals enunciades a l’art. 24.2 de laConstitució espanyola.


38 Per exemple, per IGNACIO BORRAJO INIESTA, IGNACIO DÍEZ-PICAZO GIMÉNEZ i GERMÁN FERNÁNDEZ FA-RRERES, El derecho a la tutela judicial efectiva y el recurso de amparo. Una reflexión sobre la jurisprudencia constitu-cional, Ed. Civitas, 1995.

39 La Sentència va ser acordada en una sessió del Ple a la qual només van assistir onze dels dotze magistrats.

40 Amb aquestes paraules ho califica el magistrat Vicente Conde Martín de Hijas en el seu vot particular.

D’aquestes primeres consideracions destaca l’èmfasi amb què el Tribunal qualifica d’excepcional lapossibilitat que les persones jurídiques de dret públic puguin ser titulars del dret, però en realitat lesexcepcions han estat enunciades respecte de paràmetres diferents i no com a condicions de simultà-nia concurrència, per la qual cosa, de fet, el Tribunal admet que les persones de dret públic tenenen tot cas el dret d’accés al procés i als recursos previstos per la llei, a no patir indefensió i a lesgaranties reconegudes per l’art. 24.2 i, a més, en aquells supòsits en què la posició dels subjectespúblics és equivalent a la de les persones privades, gaudeixen també de la integritat del dretreconegut a l’art. 24.1 en termes equivalents als subjectes privats. Podem observar que el Tribunalempra una expressió que pot induir a equívocs, ja que estableix la distinció en funció del règimpúblic o privat de l’actuació administrativa prèvia al procés judicial, però es refereix al segond’aquests supòsits com a “aquellos casos donde la posición procesal de los sujetos públicos es equi-valente a la de las personas privadas”, quan, de fet, el principi d’igualtat de les parts en el procésdetermina que en tots els processos les parts tinguin la mateixa posició davant el poder judicial. ElTribunal ho enuncia en aquells termes perquè ja ho feia així des de la Sentència 64/1988 i, possi-blement, perquè es refereix també a la possibilitat que es tracti d’unes actuacions d’una adminis-tració en relació amb una altra administració i, per tant, no comporten unes facultats exorbitants quehabilitin l’executivitat immediata o altres prerrogatives ni situen a una administració en una posiciósuperior a l’altra. En qualsevol cas, aquest supòsit posa també de manifest la feblesa de la posiciómantinguda pel Tribunal que funda la determinació del contingut del dret a la tutela judicial en larelació de poder que les parts litigants tenien abans d’iniciar el procés jurisdiccional.

En qualsevol cas, malgrat que aquests fonaments jurídics de la Sentència s’han formulat amb vocaciódogmàtica, s’han expressat en uns termes poc clars, els quals donen lloc a dubtes interpretatius i queno proporcionen tots els elements necessaris per a la definició completa i sistemàtica del dret. Així,tot i que el reconeixement del dret s’enuncia com a excepció, els enunciats de les excepcionsindiquen que, a la pràctica, els supòsits en els quals gaudeixen del dret d’accés al procés, de lesgaranties en el procés, de l’accés als recursos previstos a la llei i del dret a l’execució de les resolu-cions judicials, seran la totalitat dels processos judicials en els quals són o han de ser part. A més,en els supòsits en els quals l’Administració actua en règim de dret privat o en una posició d’igualrespecte una altra administració gaudeix de la integritat del dret a la tutela judicial en els mateixostermes que els subjectes privats. I és que cal reconèixer que les administracions públiques gaudeixendel dret a la tutela judicial enfront del jutge o tribunal, no enfront de les altres parts, i que totes estanigualment sotmeses al poder judicial; difícilment serien conformes amb el nostre sistema constitu-cional aquells processos judicials en què l’Administració no tingués, enfront del jutge o tribunal, unaposició igual a la de les altres parts en el procés. Fins i tot en el procés contenciós administratiu, l’e-xecutivitat dels actes administratius està limitada per la garantia del dret a la tutela judicial de lesaltres parts processals i les mesures cautelars que l’òrgan judicial pot adoptar, no situenl’Administració en una posició de privilegi enfront de l’òrgan judicial que la controla, sinó quel’Administració es troba en tot moment plenament sotmesa a les resolucions i les sentències fermesen tots els processos en els quals és part. Si, com diu el Tribunal Constitucional, el caràcter mate-rialment fonamental del dret a la tutela judicial efectiva resulta de la falta de poder de cada individuper imposar els seus drets i interessos, és evident que el nostre sistema constitucional no permet a lesadministracions fer prevaldre els seus drets i interessos a la superior decisió adoptada amb plenaindependència pels òrgans judicials que resolen els litigis en els quals són part.

De tota manera, com que el Tribunal segueix mantenint el criteri que el dret a la tutela judicial de lespersones públiques és eminentment un dret processal i el recurs d’emparament no és una garantiaprevista per al manteniment dels actes de l’Administració, les principals conseqüències d’aquelladoctrina són que l’Administració no tindrà el dret a una resolució judicial que, pel que fa a la qüestióde fons debatuda en el procés, sigui fonamentada en dret, no manifestament errònia ni arbitrària.Com ja hem dit, en aquest punt, la posició del Tribunal ens sembla criticable ja que si bé el dret ala tutela judicial efectiva no és una garantia d’encert de les resolucions judicials, ni el TribunalConstitucional és una instància més de revisió de les resolucions judicials, ni el recurs d’emparament


és una via oberta per a la revisió amb caràcter general de les resolucions dictades pel poder judi-cial, en canvi, el dret a una resolució judicial fonamentada en dret, no manifestament errònia ni arbi-trària, hauria de ser reconeguda com una garantia fonamental de tot procés judicial, i de la qual,per tant, no hauria de ser exclosa l’Administració pel fet que la seva actuació prèvia al procés esregís pel dret administratiu i pel dret privat. Si el Tribunal empra aquests mateixos cànons per deter-minar si les resolucions judicials que limiten l’accés als recursos previstos per la llei vulneren el dreta la tutela judicial, sembla que també els hauria d’emprar per determinar, respecte de la qüestió defons, si les resolucions judicials són arbitràries, manifestament errònies o no fonamentades en dret.A més, difícilment es pot entendre un dret a la tutela judicial que protegeix enfront de les resolucionsjudicials arbitràries només quan l’arbitrarietat es refereix a la interpretació de les normes processalsi no quan es refereix al fons de la qüestió en litigi.

Dels vots particulars a la STC 175/2001 hem de destacar la discrepància manifestada pel magis-trat Carles Viver i Pi-Sunyer, el qual nega a les persones públiques el dret d’accés al procés –com apart del seu dret fonamental a la tutela judicial– enfront del legislador, i considera que en cap casla llei està obligada a garantir als ens públics la possibilitat de revisió judicial d’actes d’altres enspúblics que els afectin. Igualment remarcables són les consideracions expressades pel magistratFernando Garrido Falla en el sentit que la Sentència havia d’haver incorporat la justificació per laqual el Tribunal nega a les administración l’accés al recurs d’emparament quan pretenen garantir elsseus drets i interessos legítims, i que no és altre que no poden tenir un dret fonamental per garantirl’efectivitat de les seves potestats i prerrogatives sobre els subjectes privats. Al seu torn, el magistratVicente Conde Martín de Hijas nega tota possibilitat que les persones jurídiques de dret públicpuguin ser titulars de drets fonamentals i afirma rotundament que el recurs d’emparament –suposemque es refereix a la legitimació activa per plantejar-lo– està reservat als ciutadans.

A partir de la Sentència 175/2001, les resolucions posteriors del Tribunal s’hi referiran de maneraconstant, remetent a la doctrina general que s’hi va expressar i aportaran poques novetats més queles derivades de la seva aplicació a supòsits concrets en els quals es nega la titularitat del dret a laigualtat (STC 239 i 240/2001); es reconeix el dret a la immodificabilitat de les resolucions judicialsfermes (STC 56/2002); es reconeix el dret d’accés al procés lesionat per resolucions d’inadmissiócontràries al principi pro actione d’interpretació de les normes processals (STC 176 i 201/2002, i10/2003), i es nega la titularitat del dret a la tutela judicial enfront de sentències irraonables ierrònies (Interlocutòries 91/2003, de 24 de març, de la Sala Segona amb dos vots particulars encontra, i 105/2003, de 7 d’abril, de la Sala Primera amb un vot particular en contra).

Només hem de remarcar que aquesta darrera Interlocutòria 105/2003 afegeix un argument per jus-tificar que mitjançant el recurs d’emparament no pot revisar la fonamentació de la sentència judicial,i és que l’art. 106.1 de la Constitució ha reservat a favor del tribunals el control de la potestatreglamentària, la legalitat de l’actuació administrativa i la submissió d’aquesta als fins que la justi-fiquen. Així, diu:41

“(...) la discrepancia de las Administraciones públicas frente a las decisiones judiciales controladorasde la actuación administrativa y reglamentaria de aquellas, no puede residenciarse, aduciendo inter-pretaciones o aplicaciones erróneas del Ordenamiento jurídico, a través del cauce del recurso deamparo, porque en tal caso este remedio procesal constitucional vendría a sustituir, a constituir unsubrrogado procesal, en definitiva, de la función fiscalizadora que el constituyente ha atribuido a losJueces y Tribunales de la jurisdicción ordinaria (art. 106.1 CE).”

En canvi, ens hem de referir amb més deteniment a dues sentències que presenten una nova línia


41 Es tracta d’un paràgraf del vot particular que el magistrat Pablo García Manzano formula a la Interlocutòria 105/2003,però que manifesta en aquest punt la seva coincidència amb la majoria i s'adhereix en el seu fonament.

interpretativa oberta pel Tribunal arran de la determinació com a contingut propi del dret a un procésamb totes les garanties, reconegut a l’art. 24.2 de la Constitució, el dret a obtenir dels òrgans judi-cials una resolució fonamentada en dret i conforme al sistema de fonts del dret. Aquests pronuncia-ments del Tribunal resulten, a més a més, nous, ja que donen un nou sentit a un dels enunciats mésoberts i, en canvi, menys explorats de l’art. 24.2 de la Constitució. En termes generals es pot dir queinicialment el Tribunal havia apel·lat al dret a un procés amb totes les garanties per referir-se a laigualtat d’armes processals i al dret a la imparcialitat del jutge, però, com ja havia assenyalat la doc-trina,42 aquest enunciat de l’art. 24.2 pot tenir una funció integradora respecte d’aquells instrumentsde protecció en el procés que es consideren essencials o bàsics i que no tenen un altre reconeixe-ment explícit en la Constitució.

La primera d’aquestes dues sentències és la 63/2002, i en la qual la Sala Primera estima la deman-da d’emparament del Consell General de Col·legis de Diplomats en Infermeria d’España i reconeixel seu dret al procés, lesionat per una resolució judicial amb una fonamentació irraonable que vadecretar el sobreseïment i l’arxiu d’unes diligències prèvies. El Tribunal nega explícitament que estracti del dret d’accés a la jurisdicció i, per tant, es pot deduir que el dret fonamental lesionat és eldret a un procés amb totes les garanties, reconegut per l’art. 24.2 de la Constitució.

De forma més explícita en la Sentència 173/2002 (Sala Segona) el Tribunal atorga l’emparamenta la Generalitat de Catalunya i declara que s’ha vulnerat el seu dret a la tutela judicial efectiva senseindefensió i a un procés amb totes les garanties. L’objecte del recurs era una sentència que expres-sava una aparença de motivació, però mitjançant la qual l’òrgan judicial va inaplicar –per pròpia,autònoma i exclusiva decisió– la llei vigent i aplicable al cas, sense plantejar qüestió d’inconstitu-cionalitat. El Tribunal considera que l’art. 24 de la Constitució en reconèixer el dret al procés deguti amb totes les garanties imposa el sotmetiment dels jutges a l’imperi de la llei i els obliga a actuardins dels límits de la seva jurisdicció i la competència que els correspon. A més, el Tribunal consi-dera també que l’art. 24 CE garanteix el dret que les pretensions de les parts es coneguin en elprocés degut que ha de finalitzar amb una resolució fonamentada en dret. Ho expressa en el fona-ment jurídic 8, en considerar:

“El artículo 24 CE no sólo comporta una serie de derechos y garantías para todas las personas sinoque además impone el sometimiento de los jueces al imperio de la Ley (STC 10/2000, de 17 deenero, FJ 2) dentro de los límites de la jurisdicción y la competencia que les corresponda (STC47/1982, de 12 de julio, FJ 3) y, en su efecto, la obligación de preservar aquellos derechos y garan-tías, lo cual sólo puede llevarse a término dentro del proceso debido (SSTC 96/1985, de 10 de julio,FJ 3; y 106/1985, de 7 de octubre, FJ 3). En este sentido forma parte, sin duda, de las garantías consustanciales a todo proceso judicial ennuestro Ordenamiento el que la disposición de ley que, según el juzgador, resulta aplicable en aquélno pueda dejar de serlo, por causa de su posible invalidez, sino a través de la promoción de unacuestión de inconstitucionalidad mediante resolución motivada (art. 163 CE) y con la audiencia pre-via que prescribe el art. 35 LOTC. Ignorar estas reglas, constitucionales y legales, supone, en defi-nitiva, no sólo menoscabar la posición ordinamental de la ley en nuestro Derecho y soslayar su sin-gular régimen de control, sino privar también al justiciable de las garantías procedimentales (comoel de la previa audiencia, a que nos acabamos de referir), sin cuyo respeto y cumplimiento la leyaplicable al caso no puede dejar de ser, en ningún supuesto, inaplicada o preterida.”

Per això el Tribunal Constitucional estimarà que la sentència judicial objecte d’aquell recurs d’em-parament va resoldre sense atenir-se al sistema de fonts del dret, va situar a la Generalitat en unasituació d’indefensió i va violar una de les garanties del procés degut, en contra del que preveu l’art.24.2 de la Constitució.


42 J. M. BANDRÉS SÁNCHEZ-CRUZAT, Derecho fundamental al proceso debido y el Tribunal Constitucional, Ed. Aranzadi,1992, i Mª PÍA CALDERÓN CUADRADO, “El derecho a un proceso con todas las garantías (aspectos controvertios yjurisprudencia del Tribunal Constitucional)”, Cuadernos de Derecho Público, núm. 10, maig-agost de 2000.

D’aquesta manera el Tribunal ha obert una via diferent mitjançant la qual, en determinats supòsitscom els que acabem de veure, pot arribar a admetre el dret fonamental de les persones jurídiquesde dret públic a obtenir, en els processos judicials en els quals són part, una resolució sobre els fons,fonamentada en dret i no arbitrària o manifestament errònia.

En el futur veurem si aquesta nova línia es confirma en altres sentències que defineixin amb més pre-cisió el contingut del dret fonamental de les persones jurídiques de dret públic a la tutela judicial efec-tiva sense indefensió i el dret a un procés amb totes les garanties (art. 24.2 CE), i en quin dels dosinclou el dret a una resolució judicial fonamentada en dret, dictada dins dels limits de la seva juris-dicció i competència, que apliqui el sistema de fonts del dret i que expressi el sotmetiment del jutgeo tribunal a l’imperi de la llei.

5. Conclusions

1. Els drets humans van ser concebuts com una relació jurídica en la qual l’Estat té un deure i els par-ticulars un dret, i amb la finalitat de protegir els particulars de les possibles extralimitacions del poderpúblic. En aquella concepció no era possible reconèixer els drets als poders públics. Però el sistemade drets fonamentals al qual es refereix la Constitució no es correspon de manera exacta amb el con-cepte de drets humans, sinó que s’ha anat configurant com la garantia d’un ordre de valors objec-tiu en tota mena de relacions intersubjectives. Per això, ja que avui s’admet de forma generalitzadaque les administracions públiques poden ser titulars de drets subjectius i d’interessos legítims,reconèixer que també poden ser titulars de drets fonamentals és una qüestió que depèn només de lanaturalesa pròpia de cada dret i del mateix dret positiu, és a dir, del reconeixement i de la regulacióque la Constitució espanyola hagi fet de cadascun dels drets fonamentals. I si atenem al text de laConstitució espanyola podem comprovar que no exclou que les administracions públiques puguinser titulars de determinats drets fonamentals.

2. L’art. 24.1 de la Consitució reconeix a totes les persones el dret a obtenir la tutela efectiva delsjutges i dels tribunals en l’exercici dels seus drets i interessos legítims, sense que en cap cas puguihaver-hi indefensió. Les administracions públiques, de la mateixa manera que les altres personesjurídiques, i d’acord amb el que disposen, entre altres, els art. 9.1, 106, 118 i 153.c de laConstitució, es troben sotmeses al poder públic del jutge quan són part en un procés. Per tant,aquest dret fonamental, tant si s’equipara a un dret processal com a unes garanties processals objec-tives, de les quals gaudeixen tots els qui se sotmeten al poder dels jutges i tribunals, ha de serreconegut necessàriament també a les administracions públiques quan són o han de ser part en elsprocediments jurisdiccionals. I, lògicament, per aplicació del dret a un procés equitatiu, l’Admi-nistració ha de rebre les mateixes prestacions per part del jutge i tenir enfront d’ell les mateixesgaranties que tenen les altres parts en el procés.

3. De la doctrina no sempre constant ni prou precisa del Tribunal Constitucional podem deduir queha quedat reconegut a les administracions públiques que poden ser titulars del dret fonamental a latutela judicial efectiva, en determinats supòsits i amb algunes modulacions quant al seu contingut.Així, tot i que el Tribunal ha qualificat d’excepcional la possibilitat que les persones jurídiques dedret públic puguin ser titulars del dret, en realitat, ha admès que les persones de dret públic tenen,en tot cas, el dret d’accés al procés i als recursos previstos per la llei, a no patir indefensió i a lesgaranties reconegudes per l’art. 24.2 de la Constitució. A més, en aquells supòsits en els quals laposició dels subjectes públics és equivalent a la de les persones privades, gaudeixen també de laintegritat del dret reconegut a l’art. 24.1, en termes equivalents als subjectes privats. Pel que fa aldret d’accés al procés, el Tribunal ha reconegut que pertoca a la llei determinar els casos en què lespersones públiques disposen de les accions processals per a la defensa de l’interès general que elsha estat encomanat, però ha puntualitzat que aquesta configuració legal dels recursos ha d’ajustar-se a l’ordenament constitucional i, per tant, no serien admissibles ni exclusions arbitràries de la pos-sibilitat de recórrer ni tampoc aquelles exclusions que per la seva rellevància o extensió puguessin


arribar a fer irreconeixible el mateix dret d’accés al procés. És a dir, que la interpretació judicial deles normes d’accés al procés també ha d’estar guiada, amb relació a les persones públiques, pelprincipi pro actione.

Però en alguns casos el Tribunal ha negat que el dret fonamental a la tutela judicial de les adminis-tracions públiques abasti el d’obtenir una resolució judicial fonamentada en dret, en la qual la fona-mentació no sigui arbitrària ni manifestament errònia, i ho ha argumentant en considerar que elrecurs d’emparament constitucional no és una via oberta per a la defensa dels actes dels poderspúblics ni de les potestats en les quals es basen, així com en una interpretació restrictiva de l’interèslegítim que l’art. 161.2.b de la Constitució exigeix com a requisit necessari de la legitimació perplantejar els recursos d’emparament, d’acord amb la qual no comprèn l’interès de l’Administracióen la preservació dels seus actes anul·lats per sentències judicials. Així i tot, en algunes sentènciesrecents, el Tribunal ha admès que el dret de les administracions públiques a un procés amb totes lesgaranties (art. 24.2 CE) comprèn el d’obtenir una resolució judicial fonamentada en dret, que hagiestat dictada dins dels límits de la seva jurisdicció i competència, que apliqui el sistema de fonts deldret i que expressi el sotmetiment de l’òrgan judicial a l’imperi de la llei.

4. Si bé els drets fonamentals a la tutela judicial efectiva sense indefensió (24.1 CE) i a un procésamb totes les garanties (24.2 CE) permetrien igualment l’encaix en el seu contingut del dret a obteniruna resolució fonamentada en dret, per coherència amb el reconeixement que el TribunalConstitucional ha fet de la titularitat d’aquests dos drets a les administracions públiques, en la mesuraque són parts en el procés judicial, hauria de reconèixer també que en igualtat amb les altres partsprocessals les administracions tenen el dret d’obtenir una resolució fonamentada en dret, no arbi-trària ni manifestament errònia, ja que es tracta d’una garantia formal i objectiva del procés, cons-titueix el “contingut normal” o l’objectiu central del dret al procés degut i, a la vegada, és uns delselements objectius essencials de la prestació de l’activitat jurisdiccional per part dels jutges i tribunalsintegrants del poder judicial. Lògicament, el reconeixement d’aquest dret res té a veure amb l’encerto no de la resolució judicial ni suposaria la revisió pel Tribunal Constitucional dels criteris empratspels òrgans judicials en la fonamentació jurídica de llurs resolucions, ja que només comportaria uncontrol extern, lògic i essencialment formal de les condicions objectives que han de reunir les re-solucions judicials per tal de poder ser reconegudes com a resolucions fonamentades en dret. A més,el reconeixement d’aquest dret no pot estar en funció del contingut concret o de la naturalesa jurídi-ca de l’acte o disposició administrativa objecte del litigi, ja que es tracta d’un dret fonamental queha de protegir les parts processals de l’exercici de poder públic per part del poder judicial.


El dret fonamental a la tutela judicial efectiva de les ...El dret a la tutela judicial efectiva...

Documents

Transcript of El dret fonamental a la tutela judicial efectiva de les ...El dret a la tutela judicial efectiva...