EL DESARROLLO RURAL INTEGRADOes un nuevo enfoque a la planificación rural...

Manfred LEUPOLT*

La creciente preocupación por la gente que todavfa no sonparte del sistema y cuyas condiciones están deteriorándose, con-duce al segundo fenómeno que está ganando fmpetu -el con-cepto de autoconfianza. El concepto de autoconf'ianza signifi-ca, según una traducción del chino, «La regeneración mediantenuestro propio esfuerzo». Significa crear un sistema autóno-mo interno de interrelaciones que se refuerzan mutuamente,que se lleva a la práctica por gente motivada, empeñada enmovilizar los recursos locales, y en el que todos los miembrosde la comunidad deben desempeñar su papel, participandoplenamente en lá toma de decisiones, en las acciones y sus be-neficios. La cuestión es no depender de una especie de inter-cambio urbano-rural (centro-periferia), en el que los factoresde producción se desplazan hacia la localización más benefi-ciosa, sino en desarrollar una sociedad local sin el influjo detecnologfa exterior costosa y molesta. Es en este contexto que

*^Integrated rural development: Key elements of an integrated RuralDevelopment Strategy^.. Sociologfa Ruralis. Vol. XXVII. N° 1/2, 1977.

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emergerá la dignidad humana, la creatividad y la moviliza-ción de la fuerza de trabajo.

El desarrollo rural integrado no niega la necesidad del cre-

cimiento económico ni de las modernas tecnologías, pero des-

taca el hecho de que la base económica en las áreas ruralesdebe ampliarse:

- mediante esfuerzos para movilizar y utilizar mejor los

recursos humanos y naturales;

- dando a los menos privilegiados la seguridad de acce-so a los medios de producción y a los servicios;

- creando ^motivaĉión y poder adquisitvo mediante unamejor distribución de la renta y oportunidades de em-pleo;

- estableciendo relaciones más estrechas entre los sec-

tores agrícola, industrial y de servicios en las áreas ru-rales, y

- mejorando las condiciones de vida en lo que se refierea la vivienda, suministro de agua, carreteras, etc. , me-diante apoyos a las acciones de autoayuda.

El desarrollo rural integrado se diferencia del desarrollorural general porque, respecto a la política, pone más énfasis

en la movilización y desarrollo del potencial de recursos hu-

manos, y en la consecución de un acceso más equitativo a los

recursos y a una más justa distribución de la renta. Por lo que

respecta a la planificación, el desarrollo rural integrado tras-ciende el sector agrícola. A1 nivel nacional, abarca una políti-

ca global destinada a alcanzar mejoras sociales de las masas

rurales y cuando se llega a la implementación considera la com-

plejidad del desarrollo regional/zonal, incluyendo aspectos de

descentralización administrativa y de organización popular.

Sin embargo, la discusión acerca del desarrollo rural inte-grado todavía es confusa y pasará bastante tiempo antes de

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que los pragmáticos y los teóricos hablen en el mismo lengua-je. Los pragmáticos, cuyos argumentos conceptuales frecuen-

temente se basan en los principios de una economía de mer-

cado y en las conclusiones a las que llegan al analizar el pro-

ceso histórico en los países desarrollados, no pueden negar los

objetivos del Desarrollo Rural Integrado, pero exageran las di-ficultades que se encuentran en su realización. Los «teóricos»

son discutidos a causa de las expectativas irreales respecto a

la flexibilidad política de los gobiernos, y no por ver los obstá-

culos administrativos, técnicos y humanos que concurren si. se

tienen que realizar amplios programas. Dos recientes publi-caciones nos muestran ésto claramente.

I. El Concepto y los Objetivos

Como se ha dicho anteriormente, el Desarrollo Rural In-

tegrado (DRI) difiere del desarrollo general agrfcola y rural

en que, respecto a la política, pone mucho más énfasis en el

desarrollo y movilización del potencial de recursos humanos,

y en alcanzar un acceso más equitativo a los recursos y a unamás justa distribución de lá renta.

Esto debería alcanzarse mediante políticas, diseño de pro-yectos, normas y regulaciones que presten especial atencióna la participación y absorción gradual de los pobres rurales,en una economía rural en expansión.

Esto requiere que se pongan a disposición del sector agrí-

cola en sentido amplio técnicas de mayor producción y la tec-

nología local avanzada, lo que implica la necesidad de desa-

rrollar instituciones locales capaces de investigar y difundir-

las. También implica una deliberada reorientación del siste-ma administrativo, la organización local y las instituciones de

apoyo a la producción hacia los pequeños productores y sus

necesidades. La experiencia ha demostrado, sin embargo, que

ésto no se materializará si no se toman medidas para una ma-

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yor participación de la población rural menos privilegiada anivel de pueblo y mediante las organizaciones locales apropiadasde manera que su voz se haga oir. Esto puede surgir de la ini-ciativa local, pero el gobierno debe proporcionar una polfticaque (a) prevenga la supresión de estas organizaciones y(b) me-diante la educación motive a la población rural a involucrar-se en este papel más activo.

Los gobiernos se moverán en esta dirección solamente sihay un fuerte compromiso de polftica. La clave de cualquierdiseño para una estrategia integrada de desarrollo es el esta-blecimiento de objetivos para el desarrollo rural como comúndenominador y base del diseño de las polfticas.

De acuerdo con Ahmad, el desarrollo rural integrado puededefinirse como una serie de actividades agrfcolas y no agríco-las que se apoyan mutuamente (interrelacionadas) orientadashacia un objetivo explícito que incluye mejoras en el sistemarural en su conjunto.

El desarrollo rural integrado, por tanto, debe considerar-se como un concepto para la planificación y su realización,que proporciona un marco y una concepción dentro de la quepueden identificarse los vínculos e interrelaciones entre los di-fereñtes componentes teniendo en cuenta:

A. cómo se afectan entre sf en relación a los objetivos,B. qué medios técñicos, institucionales y administrativos

se requieren para relacionar las diferentes actividades

YC. el papel de la propia gente dentro del proceso.

Sobre esta base, debería ser posible desarrollar un diálogofructffero dentro de los países, asf como entre los gobiernos,o entre los gobiernos y las organizaciones internacionales, acercade las estrategias más adecuadas. El desarrollo rural integra-do debe concebirse más como un programa polftico que comouna aproximación técnica.

Elementos tales como el paquete de programas dedicadosa incrementar la producción agrícola, el desarrollo de las in-dustrias rurales y la descentralización del crecimiento indus-

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trial, la participación popular y la distribución equitativa dela renta, generalmente se han reconocido como elementos im-portantes en la estructura nacional de desarrollo y se han per-seguido de una u otra forma. Lo que distingue el DRI de an-tiguos enfoques es que en éstos, a menudo, los objetivos se hanperseguido independientemente y no se ha captado claramentesu interrelación. La nueva dimensión del DRI es el énfasis enla movilización de recursos humanos en su sentido más am-plio, la interrelación entre un incrementó generalizado de laproducción y una distribución más equitativa de la renta y elacceso a los recursos, y los vfnculos resultantes entre los secto-res agrfcolas y no agrícolas.

II. Consideraciones Estratégicas Básicas

No existe un modelo uniforme o un plano para el diseñoe implementación de los programas de desarrollo rural que pue-da adaptarse universalmente a todos los países. En lo que serefiere a los objetivos, el Desarrollo Rural Integrado comien-za como una decisión polftica, una decisión que luego se tra-duce en un programa integrado en el que los proyectos espe-cfficos relevantes para los objetivos del DRI se identifican, pla-nifican y realizan.

En el diseño de un programa de desarrollo rural integradocada pafs debe formular sus políticas y planear los programasque mejor se adapten a sus necesidades particulares, teniendoen cuenta su nivel de desarrollo, sus recursos, su sistema polí-tico vigente, su estructura institucional y sus necesidades'másacuciantes. La estrategia a seguir para alcanzar el desarrollorural variará por tanto de país a pafs, de acuerdo con las ca-racterísticas de su desarrollo.

La realización empieza con, como mfnimo, dos considera-ciones básicas:

I. Hasta qué punto deben cambiarse el marco político

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nacional, la legislación, las prioridades de desarrollo,

la asignación de inversiones, etc. , o al contrario, has-

ta qué punto pueden aplicarse los principios básicos

del DRI bajo las condiciones políticas, económicas, so-ciales e institucionales vigentes.

II. Cuál es el enfoque más apropiado para iniciar el pro-

ceso; cuatro son las alternativas que parecen más apro-piadas:

- empezar éstableciendo diversas instituciones o pa-quetes de instituciones que son esenciales, por ejem-plo, extensión, crédito, comercialización y distri-bución de fertilizantes a nivel nacional.

- concentrarse en ciertas áreas y aplicar una apro-ximación más integrada que comprenda todos loscomponentes, instituciones y estratos sociales re-levantes.

- empezar con el análisis y evaluación de los proyec-

tos en funcionamiento y hacerlos más integradosy conducentes a los objetivos del DRI reorientan-

do la distribución de proyectos y añadiendo loscomponentes que faltan.

- empezar con un conjunto restringido de activida-

des orientadas a la producción, destinadas a me-jorar una empresa relevante.

a. la movilización de los recursos humanos, su moti-

vación, sus iniciativas y sus conocimientos técni-cos son los elementos más importantes para hacer

uso completo de los recursos naturales escasos a ni-

vel local. Si la gente está motivada, entonces la

oferta de nuevos inputs y, quizás, de tecnología de

bajo nivel se convierte en un asunto de poca im-

portancia con un efecto mucho mayor del necesa-

rio si la oferta de nueva tecnología fuera el esfuerzoprincipal;

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b. ésto, sin embargo, tiene sus limitaciones allí don-

de la mayoría de la gente no tiene acceso a la tie-rra u otro empleo remunerado de tal manera que

su potencial creativo y productivo no puede utili-

zarse.

En otras palabras, lo que importa es encaminarse hacia la

autoconfianza y al planeamiento a nivel local de gente moti-vada, con, quizás, una pequeña aportación de tecnología ex-

terior o de inversión de capital, pero ésto puede verse restrin-

gido serfamente por la estructura socioeconómica existente y

la distribución del poder y del liderazgo.

Así como la gente puede ser motivada en grado óptimo sive que los beneficios realmente se están alcanzando desde supropia área, diseñados por su propia organización local, diff-cilmente puede organizarse una distribución del poder y losrecursos desde este nivel, sino que se precisa de una decisióngubernamental. Por tanto, la actuación a nivel local y las de-cisiones del gobierno deben ir a la par, no sólo en lo que serefiere al acceso a la tierra.

III. Implementación y Políticas de Apoyo

El desarrollo rural integrado pretende un proceso de cam-

bio socio-económico en las áreas rurales basado en la movili-

zación de los recursos naturales y humanos locales. Se entien-de que este proceso se caracteriza por las interrelaciones exis-

tentes entre los objetivos de (a) una mayor producción agríco-

la, (b) una mejor distribución de la renta y las oportunidades

de empleo, y(c) unas mejores condiciones de vida y de inte-

gración social.

Para iniciar este proceso los gobiernos deben establecer una

política que aporte un aire más dinámico a la sociedad rural

mediante la participación de las masas rurales y de los peque-

ños productores en el proceso de producción y en la mejora

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de las oportunidades para la participación de la gente estimu-lada por el acceso a los recursos, servicios y al empleo. El ob-jetivo debe ser un desarrollo de amplia base y una mayor equi-dad.

Sin tener en cuenta que uno pueda estar representando alpropio gobierno, sea un asesor nacional del gobierno o de unaorganización internacional, la implementación del conceptode amplia base de desarrollo rural integrado requiere tres di-ferentes grupos de actividades que son (a) la promoción delconcepto (b), la identificación de los temas básicos de polfti-ca, y(c) la realización de las tareas específicas.

c. La Descentralización Administrativa y la Planificación Re-gional

La gestión concreta del desarrollo rural de amplia baseno puede ser un asunto para el gobierno central, pero éste pue-de observar y evaluar su implementación mediante un siste-ma de control apropiado. Se precisa la iniciativa local, la pla-nificación a nivel local y un sistema institucional y adminis-trativo interesado. Para la mayorfa de los gobiernos, ésto im-plica importantes revisiones del sistema tradicional de plani-ficación y ejecución, nuevos tipos de organización local, dife-rentes modelos de toma de decisiones y comunicación, etc. Ladescentralización administrativa, la planificación regional yla participación local son elementos cruciales al implementaruna aproximación integrada al desarrollo local. Sin duda, és-tas son decisiones polfticas importantes que se mueven en estadirección, pero son pre-requisitos esenciales si un gobierno quie-re seguir una política de desarrollo del potencial de recursoslocales.

Aunque todos los esfuerzos hayan de ser parte de un plande desarrollo más amplio y deban ser sostenidos por los objeti-vos políticos globales, la^ realización concreta de un plan de

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desarrollo rural de amplia base debe basarse en el nivel de área

porque:- sólo al nivel de área es posible llegar a programar ope-

rativos factibles, derivados de un extenso análisis del

potencial de recursos del área y del funcionamiento

de las interrelaciones entre la estructura productiva,la estructura social y la estructura administrativa, de

tal mánera que puedan encontrarse formas prácticas

para integrar los diferentes grupos sociales en el pro-

ceso de desarrollo;- las economías de escala y la compleja naturaleza de

los programas orientados hacia la pobreza requieren

una cierta cobertura de áreas geográiicas y de pobla-

ción. Sólo entonces los programas de desarrollo sec-

torial promovidos por un ministerio específico tienen

la oportunidad de adaptarse a las necesidades regio-

nales. A su vez, el potencial político y económico de

un área puede requerir que un gobierno tome la de-

cisión necesaria respecto al paraguas legislativo y pro-

porcione los inputs básicos que no pueden suministrar-

se al nivel de área;- la movilización y motivación de la gente es más pro-

bable que se logre al nivel de área y local.

Uno de los elementos de descentralización será la promo-ción de organizaciones locales de base y de grupos funcionalesque puedan articular efectivamente sus demandas y mejorarsu posición negociadora dentro de la estructura del poder ru-ral.

Aunque los mecanismos administrativos convencionales pa-ra la coordinación de las actividades gubernamentales y no gu-bernamentales deberán mejorarse, la coordinación fructíferarequerida difícilmente tendrá lugar a no ser que las necesida-des de la población rural se articulen desde abajo. La presiónpuede ejercerse solamente si, por una parte, hay un micropla-neamiento adecuado en el que los objetivos y metas se perci-ben claramente al nivel micro, y, por otra, si se asegura la par-

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ticipación activa de las organizaciones locales en la planifica-

ción y ejecución. Lo que aquí se contempla es un fuerte com-

ponente de microplaneamiento al nivel local que se inserta en

la planificación a nivel regional y macro.

Hasta que estas organizaciones no estén efectivamente for-madas en las áreas locales entre los propios agricultores (espe-

cialmente los más pequeños) y generen su liderazgo legítimo,

la jerarqufa del gobierno puede tener que desempeñar por sí

misma el papel de coordinación, pero debe estimularse el pro-

ceso de compartir la autoridad con los propios agricultores.El liderazgo en el DRI implica tanto a la administración de

desarrollo de la maquinaria del gobierno, como al liderazgo

local de las organizaciones populares.

Para concluir la discusión precedente sobre temas básicos

de política, deberían subrayarse otra vez que éstas son deci-siones políticas que los gobiernos deben tomar por sí mismos.

Sin embargo, dada la necesidad acuciante de encontrar nue-

vos y más efectivos enfoques al desarrollo, el diálogo sobre es-

tos componentes esenciales debería potenciarse siempre que

sea posible y deberían llevarse a cabo investigaciones para darsustancia al debate.

A pesar del hecho que la influencia actual sobre el diseñode una estrategia para el desarrollo no puede ir más alla deun diálogo que convenza, hay un número de actividades deámbito más reducido mediante las cuales se puede conseguirun considerable impacto.

d. La ayuda 1iara im^ilementar el desarrollo rural inte-grado

Como ya se ha visto anteriormente la realización de hecho

del desarrollo rural integrado incluye decisiones básicas de po-

lítica, el lanzamiento de proyectos de inversión y la moviliza-

ción de la iniciativa local. En realidad, hay una amplia gama

de actividades complementarias y suplementarias a las que gen-

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te de fuera puede hacer valiosas aportaciones. Sin entrar de-

masiado en detalle, pueden identificarse cuatro grandes cate-

gorías:

a) Ayuda a la construcción de un sistema de planifica-

ción apropiado, incluyendo el nivel nacional, el nivelregional y el nivel local con las provisiones adecuadas

para un sistema de control efectivo.

b) Ayuda a las medidas para el paquete de producción.

Esto significa asistencia a las instituciones nacionales

básicas que son parte del «sistema de disponibilidadde inputs» para asegurar que son eficientes por sí mis-

mas y que tienen en cuenta los vínculos necesarios con

las demás instituciones de tal manera que la integra-

ción vertical y horizontal pueda darse a todos los ni-

veles.c) Asistencia a la planificación para el desarrollo de área,

incluyendo la preparación de proyectos de inversión

y la constitución de organizaciones locales que asegu-

ren una mejor participación y movilización de la gen-

te directamente implicada.

• d) Asistencia a los sistemas e instituciones de formación

que permitirían organizar mejor la formación en el

trabajo y la educación de adultos. Los cursos de for-

mación ad hoc son menos deseables y más inefectivos.

Además de estas actividades que están más encaminadas

a afectar al sistema y orientación completos del diseño de pla-

nes y políticas, debería mencionarse la experiencia técnica re-

querida en áreas específicas. Pero incluso ésta no debería con-

siderarse indiferente con respecto a quienes beneficia.

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LA PLURIACTIVIDAD

El Desarrollo Integrado en los pafses industrializados se si-túa mayoritariamente en torno a dos coordenadas: la familia,que constituye el ámbito último de análisis y actuación de losesquemas de desarrollo propuestos, y la combinación en la uni-dad familiar de diversas actividades económicas. El Desarro-llo Integrado reposa fundamentalmente en la idea de estimu-lar y desarrollar nuevas formas de generar ingresos para la vi-da familiar a través de la combinación de diversas actividadesproductivas realizadas por la familia, situación a la que re-cientemente se ha venido a denominar pluriactividad.

Inicialmente el concepto de pluriactividad parecía respon-der a situaciones en que uno o varios miembros de la familiaejercían simultáneamente más de una actividad productiva.Gradualmente se ha ido ampliando el concepto y actualmen-te al referise a la pluriactividad se incluye tanto estas situacio-nes, como aquellas en que los diversos miembros de una fami-lia ejercen una actividad cada uno, o una combinación de am-bas situaciones hasta llegar a definir la pluriactividad comouconjunto de actividades remuneradas, agrícolas y no agríco-las, ejercidas por una unidad social o económicar (70).

(70) Thomas, G.- Eloge de la pluriactivité, Ceres, n° 96, nov./dbre.,1983 (FAO). Si se acepta esta definición de pluriactividad ésta afectaría a

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El Desarrollo Integrado parte de la filosofía de que existen

actividades productivas diversas que se pueden combinar y que,

conjuntamente, proporcionarán los ingresos necesarios para

el desarrollo familiar. Tanto por medio de actividades produc-

tivas basadas en medios de producción que la familia posee

-la granja familiar- bien en oportunidades específicas que

ésta tiene de ofrecer ciertos servicios, o del ejercicio de las ha-

bilidades de algunos componentes de la misma -artesanado-

conjuntamente con todas las posibles modalidades de asalari-

zación. En principio, se trata de utilizar al máximo las opor-

tunidades de la familia de ejercer actividades remuneradas,

combinando actividades asalariadas (pueden ser permanen-tes, pero sobre todo cuando éstas son temporales u ocasiona-

les), con las de tipo autónomo, o alternando diversas modali-

dades de éstas. En todos los casos la componente esencial es

la COMBINACION de actividades ejercidas por la unidad fa-

miliar. La pluriactividad se está potenciando desde muchasinstancias y está en plena expansión, si bien su propia natura-

leza y su carácter difuso e intersectorial hace difícil su inte-

gración en los apartados estadísticos convencionales, por lo que

su importancia cuantitativa es difícil de evaluar.

En el ámbito rural, prácticamente en la totalidad de loscasos, una de estas actividades consiste en la práctica de la agri-

cultura. Esta constituye la base material más importante de

los modelos de Desarrollo Rural Integrado. Aunque en una

adecuada definición de pluriactividad este concepto no requiere

que una de las actividades sea agraria (71), en general, hasta

muy recientemente, pluriactividad y agricultura se identifica-

todos los hogares en que haya más de un miembro que realice una activi-dad productiva. Definición que me parece extremadamente amplia y sim-ple, por tanto, poco operativa. Cuando los tratadistas la aplican al ámbitorural no parecen conscientes de la amplitud de la misma si se aplicara alas familias urbanas.

(71) Fsta distinción la realiza con precisión M. Fluvia en sus tesis KEco-nomia de muntanya: la pluriactivz'tat ĉom a estrategia de desenvolupamentu,Tesis no publicada, Universidad de Barcelona, 1985, p. 181.

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ban, hasta el punto en que eran raras las referencias a la pri-

mera que no implicasen la segunda. Esta situación, todavía

dominante, está, sin embargo, cambiando muy rápidamente:

a medida que se van percibiendo las oportunidades que pre-sentan los esquemas de Desarrollo Integrado, la idea se va am-

pliando y aplicando a otros sectores. Ya hemos señalado que

actualmente se puede apreciar un gran interés en los ámbitos

industriales y urbanos por aplicar esquemas de pluriactividad

en sus propios contextos.Dentro del amplio enfoque de la pluriactividad es conve-

niente diferenciar dos ángulos desde el que se la estudia y se

presentan propuestas. Ambos se refieren a la misma fórmula

básica, la pluriactividad con base agraria, pero la contemplan

desde ópticas que destacan distintos elementos: por un lado,existe un sinnúmero de trabajos que conceden mayor impor-

tancia a los aspectos agrarios de estos modelos; por otro, apa-

recen aquellos que se centran en el estudio de las nuevas for-

mas de organización industrial que facilitan la práctica de es-

tos esquemas, la industrialización difusa. Los modelos que des-tacan el eje rural del Desarrollo Rural Integrado refuerzan en

general su carácter más endógeno, más vinculado a la utiliza-

ción de recursos propios, a la potenciación de nuevas oportu-

nidades de realización interna como el turismo y el artesana-

do; los modelos que destacan la industrialización difusa, el ejeindustrial, aparecen más vinculados a los mercados externos,

y destacan con mayor intensidad la necesidad para el desarro-

llo de las mismas de una buena infraestructura básica, parti-

cularmente en transportes y comunicaciones. A continuación

vamos a referirnos brevemente a ambos tipos de modelos.

La agricultura como eje básico de los modelosde Desarrollo Rural Integrado

Es fácil percibir la conveniencia de las actividades agro-pecuarias como principal base material del Desarrollo Rural

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