El debate acerca de la industrialización en la Argentina

Américo García

Entre los años 50 y 70 se desarrolla en la Argentina un amplio debate alrededor del proceso de industrialización que se venía experimentando en el país a partir de la crisis mundial de 1929/30 y con un énfasis diferente a partir de la segunda guerra mundial. Dicho debate va más allá de las cuestiones meramente económicas, ya que sus formulaciones incluyen aspectos relacionados con la inserción internacional de la Argentina, el papel del Estado, las relaciones entre la economía y la política, las fuerzas sociales que debían liderar los nuevos procesos y las vías que se proponían para la continuidad y profundización del crecimiento industrial.

Son también los años en que se producen grandes cambios en todo el mundo y en las más diversas expresiones de la vida social.

Una primera cuestión a puntualizar es la caracterización que se hace del contexto internacional en el cual estas ideas surgen y el debate se desarrolla. Un contexto caracterizado por el ciclo expansivo del capitalismo y la constitución del llamado Estado Bienestar Keynesiano que implicaba una “alianza” implícita entre los sectores del capital y el trabajo. Esta alianza significaba para los sectores del capital, entre otros puntos, otorgar una serie de concesiones en materia de derechos laborales y sindicales y aumentos de salarios ligados a la evolución de la productividad del trabajo; y para los sectores del trabajo el respeto por la lógica de funcionamiento del sistema social, basada en la propiedad privada de los medios de producción. Ese tipo de alianzas no asumían las mismas características y actores en los países centrales que en los países periféricos, por lo que el crecimiento no beneficiaba de la misma manera a los diferentes países.

Las características de este ciclo expansivo implicaba un debate en los países de menor desarrollo acerca de su forma de inserción en este “nuevo” mundo, a partir de determinados procesos internos, en los cuales era central la superación de las estructuras basadas en la producción primaria y la llamada industria “liviana”1 mediante el impulso de un proceso de industrialización más complejo, con la incorporación de las llamadas industrias “básicas” o para otros, industrias “pesadas”.

Es en ese marco donde los autores definen la situación internacional en la cual formulan sus ideas y propuestas.

En el caso argentino los análisis más críticos se realizaban sobre la base del supuesto de que en la posguerra las exportaciones tradicionales de los países que algunos clasificaban como periféricos no tendrían un gran dinamismo dadas las políticas de los países centrales de protección de su agricultura y especialmente de la política de la nueva potencia hegemónica, los Estado Unidos, de exportar masivamente productos primarios, al contrario de Inglaterra que había sido era una gran compradora de eso tipo de productos.

Se agradecen los comentarios de Graciela Calvo. Los posibles errores u omisiones son responsabilidad del autor.1 Sería más correcto denominarla industria de bienes de consumo final con poca utilización de capital y mucha mano de obra.

Uno de los protagonistas principales de ese debate fue, sin duda, Rogelio Frigerio, líder del desarrollismo junto a Arturo Frondizi, quien ponderaba la situación internacional, caracterizándola como de coexistencia pacífica, que implicaba, según su pensamiento, dejar atrás la posibilidad de nuevas guerras globales que comprometieran a los grandes países y que ello determinaba un traslado de la competencia desde el plano bélico al plano económico y político. Una especie de coexistencia competitiva. A los llamados países subdesarrollados, entonces, se les abría una perspectiva inédita. John F. Kennedy, por entonces presidente de EE. UU., era uno de los promotores más fervientes de la coexistencia pacífica y la desideologización de las relaciones internacionales, lo cual constituía, desde las perspectivas de Frigerio, una de las claves de la viabilidad de los procesos de desarrollo independiente para los países de menor desarrollo.

A fines de la década del ´40 Raúl Prebisch profundizaba el análisis acerca del deterioro de los términos del intercambio entre las materias primas y los alimentos, por un lado, y los bienes industrializados por el otro, lo que implicaba una tendencia en el largo plazo que beneficiaba a los países más poderosos en perjuicio de los países más débiles y subdesarrollados. Varios economistas habían demostrado a través del estudio estadístico que la demanda y los precios de los bienes industriales con mayor valor agregado que exportaban mayormente los países más desarrollados, aumentaban más rápidamente que los precios de las materias primas (bienes primarios) producidas por los países de menor desarrollo, situación que venía ocurriendo en los analizados cincuenta años previos a la segunda guerra mundial, lo que siguió pasando con posterioridad.2 A la afectación que el deterioro de los términos de intercambio tenía sobre el comercio internacional de los países productores y exportadores de bienes primarios se le empezaba a sumar también la competencia de productos sintéticos y artificiales.

Para otros autores, como Guido Di Tella, una estrategia local de industrialización debía tener muy en cuenta la existencia de un mundo cuya porción económicamente más desarrollada estaba integrada por países industriales, muchos de los cuales protegían su producción agropecuaria, y cuyos países en vías de desarrollo habían comenzado una industrialización sustitutiva de importaciones (ISI) más por necesidad que por un diseño de proyecto propio.

La segunda cuestión se da en un contexto de grandes cambios en el mundo, con influencias decisivas en el continente latinoamericano, y merece destacarse como un hecho transcendental que afecta al medio intelectual y a la política de la región la revolución cubana acaecida en 1959. El triunfo y consolidación de este proceso revolucionario disparó una serie de respuestas por parte del gobierno de los EE.UU., y luego del fracaso del intento de invasión a Cuba, se diseñó la llamada Alianza para el Progreso. Por su intermedio y a través de programas de ayuda económica y social se intentaba promover un capitalismo más reformista y progresista, aún con propuestas audaces como la reforma agraria.

Una contribución propia de la región latinoamericana resulta ser la teoría de la dependencia, o más correctamente al decir de Atilio Borón, las teorías de la dependencia3. Estas formulaciones, realizadas desde la CEPAL de la mano de Raúl Prebisch, ensayaban una respuesta a las insuficiencias que se estimaban daban las

2 También le preocupaba a Prebisch que la relación importaciones/PBI de Estados Unidos, la nueva “locomotora” mundial, hubiera caído a la mitad entre comienzos y mitad del siglo XX.3 Borón, Atilio: “Teoría(s) de la dependencia”, en Realidad Económica N° 238, agosto – septiembre 2008.

explicaciones del subdesarrollo de América Latina, al fracaso del pensamiento y práctica del desarrollismo y a las teorías clásicas del imperialismo caracterizadas como eurocentristas; e intentaban explicar las nuevas características que asumían las sociedades latinoamericanas.

Las teorías de la dependencia, surgidas en la segunda mitad de la década del ´60, representaron un esfuerzo crítico para comprender la limitación de los procesos, sobre todo económicos, que se desarrollaban en América Latina en un período histórico en que la economía mundial ya había sido constituida bajo la hegemonía de grandes empresas transnacionales y de los países más poderosos, aún cuando alguno de éstos estuviera en franco retroceso, lo cual abría la oportunidad para los procesos de descolonización.4

Desde una perspectiva socialista y de inspiración marxista algunos de los teóricos de la dependencia ponían en duda que los países latinoamericanos pudieran tener un desarrollo de sus sociedades dentro de los marcos del sistema capitalista.

De todos modos, cabe destacar que al fenómeno de la dependencia no se lo consideraba solamente como una cuestión externa sino que se entendía que la misma se manifestaba también en diferentes formas en la estructura interna (social, cultural, ideológica y política).

El debate interno. En este contexto internacional y regional se debatía entonces cuales eran los caminos para el crecimiento y desarrollo nacional, teniendo en cuenta los problemas estructurales con los que se enfrentaban los países de América Latina y particularmente la Argentina.

Entre los puntos en debate en nuestro país estaba la superación de las dificultades de colocación de los excedentes agropecuarios que se combinaban con el estancamiento de la producción sectorial. Aparecía también la cuestión del empleo, esto es, las limitaciones que se observaban para absorber al conjunto de la fuerza de trabajo disponible en un modelo basado principalmente en la expansión del sector agropecuario y en industrias livianas.

Un aspecto central era la forma de encarar la etapa siguiente a lo que podría denominarse la sustitución fácil de importaciones que había estado liderada por lo que comúnmente se denomina industria liviana, pero que sería más apropiado económicamente denominar industrias productoras de bienes de consumo final con ocupación intensiva de mano de obra. De no modificarse esta situación los países que habían encarado estas formas en sus procesos de desarrollo se enfrentaban a un conjunto de problemas que iban desde las crisis externas por la disminución relativa de los precios de sus productos de exportaciones, las dificultades de colocación frente a una menor demanda de parte del país líder en el nuevo ciclo de expansión internacional hasta el aumento en la desocupación de la mano de obra y con ello la extensión de las situaciones de pobreza de regiones y sectores sociales postergados.4 Santos, Theotonio dos: “La teoría de la dependencia, un balance histórico y teórico”. En “Los retos de la globalización. Ensayo en homenaje a Theotonio dos Santos. Francisco López Segrera (ed.). UNESCO, Caracas, 1998. Disponible en la Web en:http://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/ar/libros/unesco/santos.rtf

Tal como expresamos más arriba el debate no sólo incluyó aspectos centrales del funcionamiento económico y los caminos hacia un mayor desarrollo sino que se incluyeron diversas temáticas como el rol del Estado, la inserción internacional, las alianzas sociales, el régimen político, el papel de las inversiones extranjeras, las posibilidades de las exportaciones de bienes industriales más complejos y, en un terreno más específico, las herramientas a utilizar para el logro de los objetivos que incluían las propuestas.

Para un autor como Marcelo Diamand el proceso económico, político y social debía resolver lo que él llamaba el trilema del subdesarrollo latinoamericano: la dificultad de alcanzar al mismo tiempo pleno empleo, salarios reales elevados y equilibrio en las cuentas externas, todo ello en un contexto de industrialización productiva. Según este autor, la sustitución de importaciones, por la manera en que se había encarado, sólo postergaba el problema recurrente de la restricción externa, a lo que se agregaban altos costos por la creciente profundización del desequilibrio productivo y regional.

Otros autores, como el caso de Guido Di Tella, planteaban el agotamiento del modelo de sustitución de importaciones. Según su opinión, el proceso de crecimiento no podía seguir basándose en esta estrategia.5

El economista Aldo Ferrer ensayaba una visión crítica de la industrialización durante el peronismo por el énfasis puesto en la producción de bienes finales de consumo, ligado a las redistribución del ingreso a favor de los sectores asalariados, lo cual, según su opinión, había retrasado el desarrollo de las industrias básicas.

Más allá de estos matices, muy esquematizados y resumidos, por cierto, existía cierto consenso con respecto a una redefinición de la estrategia de industrialización, en la cual se le adjudicaba un papel central a la industria en un comportamiento dinámico de la economía argentina y se insistía en las limitaciones que mostraba el proceso de “sustitución fácil”, caracterizado por el estancamiento de la oferta de productos exportables y la dependencia en el funcionamiento del sector industrial de las importaciones de insumos básicos, bienes de capital y tecnología.

Pero desde quienes adherían a los postulados de las teorías de la dependencia se ponía en duda la posibilidad de que ese desarrollo lo fuera en forma autónoma. El economista Oscar Braun ponía como aspecto central de su análisis la “imposibilidad que tiene la burguesía nacional de llevar a cabo un proceso de acumulación, de crecimiento económico, en forma autónoma, no sólo de acumulación y de crecimiento, sino incluso de mantenimiento de los niveles de producción actuales”.6

Con una óptica marxista más ortodoxa, Horacio Ciafardini expresaba que el carácter dependiente del capitalismo argentino imponía una determinada relación comercial con el exterior que se expresaba en la venta de productos agropecuarios y la compra de

5 “El país viene experimentando un verdadero agotamiento de la estrategia de sustitución de importaciones. Inclusive existe la sensación de que si esta estrategia realizó un aporte importante, y fue en el pasado un factor dinámico en el proceso de crecimiento, ya no lo es más y, sobre todo, no lo podrá ser desde la década del setenta en adelante”. Di Tella, Guido: La estrategia del desarrollo indirecto” Revista Desarrollo Económico. Vol. 8 N° 32, enero – marzo 1969. 6 Aspiazu, D. y Schorr, M: “Peronismo y dictadura. Textos inéditos de Oscar Braun.” Capital Intelectual. Buenos Aires, 2009.

equipos, maquinarias y productos intermedios complejos y una profunda dependencia financiera, que se traducía en una elevada deuda externa.7

Desde esa concepción, vincula el deterioro de los términos de intercambio con el control directo por parte del capital extranjero de ramas decisivas de la producción en los países dependientes. En efecto, al combinarse el control directo con la estructura oligopólica de los mercados internacionales, se refuerzan los mecanismos de extracción de trabajo excedente a través del intercambio.

Modelo de acumulación y perfil industrial

El pensamiento desarrollista argentino más clásico, orientado fundamentalmente por Arturo Frondizi y Rogelio Frigerio, insiste en su propuesta de desarrollo integrado, promoviendo las industrias básicas y pesadas (acero, aluminio, celulosa, entre otras) y la explotación energética. Desde esta perspectiva todos los recursos de los que disponía la nación debían utilizarse para la expansión horizontal y vertical de la economía, lo que quiere decir impulsar un desarrollo integrado tanto productiva como territorialmente. Se enfatiza en la necesidad de desarrollar todo el espectro productivo, minimizando los criterios de especialización y de eficiencia.

Para Aldo Ferrer se trataba de impulsar una estrategia de industrialización que apuntase a pasar desde lo que él llamaba un "modelo integrado y autárquico", es decir aquel que se había expandido fundamentalmente hacia adentro de la economía nacional, hacia uno "integrado y abierto", esto es, con capacidad de exportar productos en diversas fases del ciclo manufacturero. Se propiciaba de esta manera una integración vertical de la estructura industrial. En una nota reciente lo dice en estos términos: “era posible e imprescindible resolver la restricción externa profundizando el desarrollo industrial y la capacidad exportadora de manufacturas y de productos primarios.”(…) Se trataba, entonces, de formar una “economía integrada y abierta”, con una amplia base de sustentación en los recursos naturales y la industria, con capacidad de gestionar el conocimiento en todo el arco de las tecnologías disponibles y la capacidad original de innovación.”8

En su opinión, no había trabas para esa expansión: "el país tiene un gran mercado interno, un nivel cultural y técnico relativamente elevado, amplios recursos naturales y, lo que es más importante, una capacidad de generación de ahorro que permite enfrentar el desarrollo de las industrias dinámicas". 9

Para que el país pudiera colocarse sobre bases de desarrollo autosuficiente y poder lograr la participación de las masas populares en los frutos del progreso era necesario precisar ciertas precondiciones previas para el establecimiento de una economía industrial integrada, porque “las condiciones del mundo contemporáneo, permitirá lograr un desarrollo autosuficiente mediante la incorporación definitiva de los motores básicos del crecimiento económico moderno: la asimilación del progreso técnico y

7 Cimilo, Elsa y otros: “Acumulación y centralización del capital en la industria argentina”. Tiempo contemporáneo. Buenos Aires, 1973.8 Ferrer Aldo: “La nueva economía argentina” Buenos Aires Económico (BAE), marzo 2010.9 Citado por Rougier Voilláz, Marcelo y Odisio, Juan Carlos en: “Del dicho al hecho. El “modelo integrado y abierto de Aldo Ferrer y la política económica en la Argentina de la segunda posguerra.”Disponible en: http://www.scielo.org.mx/pdf/alhe/v19n1/v19n1a5.pdf

científico y la expansión permanente del capital productivo en todo el complejo económico y social.”10

Di Tella proponía priorizar industrias adecuadas a la dotación relativa de factores de la economía argentina, lo cual permitiría producir con costos internacionalmente competitivos. Para ello era necesario concentrar el esfuerzo económico en un conjunto reducido de industrias para aprovechar plenamente las economías de escala y alimentar la exportación manufacturera; sostenía que sería imposible alcanzar eficiencia internacional en todos los sectores, y planteaba reemplazar el patrón de desarrollo industrial de integración vertical por un esquema industrial-exportador especializado.Dice al respecto: “En lugar de una dispersión del esfuerzo, lo más conveniente es la concentración del esfuerzo en un menor número de actividades industriales y en un menor número de firmas por industria, desarrolladas en cambio a una escala mucho mayor. Pero debemos pasar a indagar sobre la naturaleza de esas actividades. Sin duda, las más posibles para nosotros son aquellas que insumen los factores tierra, trabajo y capital en proporciones y calidades más o menos parecidas a la dotación y calidades de factores de nuestro país”. 11

Lo que quiere expresar Di Tella es que la Argentina debía buscar un patrón de especialización basado en las disponibilidades de factores de producción existentes, es decir, maximizar la capacidad empleadora de ciertos sectores para superar situaciones de desocupación estructural, pero que también fueran actividades intensivas en capital, aunque no al nivel de las llamadas “industrias básicas”, para tener competitividad internacional y elevados ingresos.

Diamand era consciente de que ningún país agroexportador podía llegar a compararse con uno plenamente desarrollado ni sería capaz de dar empleo ni hacer vivir dignamente al conjunto de su población.

Expresaba que “la característica esencial de la nueva realidad económica de los países exportadores primarios en proceso de industrialización es lo que hemos bautizado como una estructura productiva desequilibrada.” (…) “Un nuevo modelo económico, caracterizado por la crónica limitación que ejerce sobre el crecimiento económico el sector externo”12 Es decir, que la forma en que se desenvolvía la industrialización sustitutiva sólo postergaba momentáneamente el problema de la restricción externa, a costa de una creciente profundización del desequilibrio productivo.

La solución pasaba en primer lugar por superar el estancamiento en la producción agropecuaria, mediante mecanismos de estímulos para su expansión, pero sin provocar transferencias gratuitas de ingresos al sector. Y también a través de la aplicación de políticas sustitutivas más coherentes, tratando de evitar la sustitución a cualquier costo. Pero el esfuerzo fundamental debía ponerse en la promoción de las exportaciones industriales como forma de cerrar la discrepancia entre la generación de divisas y el crecimiento económico.

10Ferrer, Aldo: “La economía argentina. Las etapas de su desarrollo y problemas actuales.” FCE. México, 1963. 11 De Pablo, Juan Carlos: “La estrategia del desarrollo indirecto, 35 años después”. Universidad del CEMA. Serie documentos de trabajo N° 232. Buenos Aires. Octubre 2008.12 Diamand, Marcelo: “La estructura productiva desequilibrada. Argentina y el tipo de cambio”: En Desarrollo Económico N° 45, vol. 12, abril/junio 1972. Buenos Aires.

En sus análisis Oscar Braun utilizó el concepto de “capitalismo monopolista dependiente” y lo expresa de la siguiente manera: “la caracterización de dependiente no hace solamente a la propiedad legal de los medios de producción (muchos de los cuales de todas maneras están en manos de titulares extranjeros) sino también y especialmente a la imposibilidad de reproducir y ampliar esos medios de producción. En efecto, la tecnología para fabricar y operar esos medios de producción, la producción de bienes de capital y de insumos esenciales, la capacidad financiera, comercial y administrativa para operar las modernas empresas gigantes, están monopolizadas por el capital extranjero.”13 De esa caracterización propone como proyecto alternativo un desarrollo balanceado de la economía y la independencia respecto de los centros de poder financiero; un plan de transición hacia la recuperación nacional con el objetivo de lograr en forma inmediata la independencia económica y la justicia social.

Ciafardini sostiene que el carácter dependiente del capitalismo argentino limita y deforma el crecimiento de sus fuerzas productivas. Lo primero debido a que la presencia del capital extranjero en sectores claves de la economía nacional lo somete a una permanente sangría, a una permanente extracción del trabajo excedente; y lo segundo, porque esa misma presencia lo inserta en el proceso de reproducción ampliada del capital monopolista mundial en función de las necesidades de acumulación de las burguesías metropolitanas. Es tal sentido, “los países dependientes viven un desarrollo limitado y deformado, no un subdesarrollo”.

Capital Nacional y capital extranjero

Para el desarrollismo frigerista era necesario recurrir al capital extranjero frente a la insuficiencia local de capital, pero también por problemas de organización y capacidad empresarial para encarar una política de desarrollo. Pero el capital extranjero debería avenirse a cumplimentar los objetivos de la política económica nacional.

Por su lado, Ferrer ha enfatizado siempre que el país tiene una alta capacidad de ahorro nacional, lo sigue afirmando en la actualidad. Esa capacidad de generación de ahorro es lo que permitiría enfrentar el desarrollo de las industrias dinámicas. Y es en esa capacidad que debe basarse el desarrollo nacional, complementado con la actividad estatalEn este enfoque, asigna la responsabilidad fundamental de la acumulación de capital en el ahorro interno y ve al capital extranjero, en el marco de la estrategia desarrollista más ortodoxa, como un obstáculo más que un aporte a la ampliación y diversificación de la capacidad productiva.

Para Diamand el mecanismo alternativo de complementar el deficiente ahorro interno con el ingreso masivo de capitales extranjeros no era la solución: “Mientras afluyen la economía funciona a pleno y crece. Pero dado que las inversiones se realizan fundamentalmente en el sector industrial que trabaja para el consumo interno, su afluencia no incrementa la capacidad exportadora. Sigue aumentando así el déficit potencial del sector externo y para ir cubriéndolo se necesitan aportes nuevos y cada vez mayores del exterior”.14

13 Citado por Rapoport, Mario: “En el ojo de la tormenta. La economía política argentina y mundial frente a la crisis.” FCE. Buenos Aires, 2013.14 Diamand, Marcelo: “Doctrinas económicas, desarrollo e independencia. Paidós. Buenos Aires, 1973.

Di Tella enfatiza la importancia de “nuestro propio esfuerzo”, en lugar de hacer depender el éxito de las ayudas externas, tanto en términos de flujo de capital, como de mejora en los términos del intercambio. Sostenía que las industrias básicas y de gran serie que ya existían debían orientarse a exportar para tener escalas óptimas pero que ello no era posible si las mismas pertenecían al capital extranjero.15

La presencia del capital extranjero en sectores claves de la economía nacional monopolizando núcleos estratégicos de la industria y de la provisión de tecnología llevaba a Braun a señalar las limitaciones que en tal sentido tendría la implementación de una política reformista y de redistribución de los ingresos.

Esa presencia extendida del capital extranjero determina para Ciafardini una extracción del trabajo excedente de nuevo tipo constituido por las posibilidades de repatriación y giro de dividendos, intereses, pago de patentes y otros conceptos que fueron adquiriendo gran importancia con el acrecentamiento de las inversiones foráneas.

Desde su análisis enfatiza en el hecho de que el llamado proceso de sustitución de importaciones, llevado a cabo por las grandes empresas transnacionales debería llamarse más ajustadamente proceso de “sustitución de exportaciones por el imperialismo en el territorio de los países dependientes”. Lo que nos está diciendo es que los bienes que antes exportaban los países más poderosos, ahora son fabricados en los propios países dependientes, lo cual modifica las formas de drenaje del excedente generado por estos últimos. Y que esta situación hace que países como la Argentina, lo que puede extenderse al conjunto de América Latina, disponga de cada vez menor cantidad de divisas para hacer frente a sus importaciones. Las divisas obtenidas por los productos de exportación, básicamente, de carácter primario, se comienzan a emplear en una proporción decreciente para el pago de sus importaciones, ya que una parte creciente de las mismas sale en concepto del pago de dividendos, de beneficios e intereses. Esta insuficiencia de divisas es lo que lleva entonces a contraer préstamos internacionales para tratar de cerrar esa brecha, solución que el autor considera tan sólo de corto plazo.

El rol del Estado

Para Frigerio el Estado debía ser el orientador del proceso económico, fijando prioridades y utilizando los instrumento de política económica para orientar en forma conciente hacia el cambio de estructuras. Se oponía a que el Estado sustituya a la empresa privada porque se convertiría en una traba para la actividad productiva. Se adjudicaba al déficit fiscal un papel de propagador de la inflación, aunque ese no fuere el origen de la misma, sino el propio subdesarrollo.Impulsaba una reducción drástica del déficit de las empresas estatales y del aparato burocrático improductivo, y la privatización.Lo decía en estos términos: “Como lo demostramos en 1958 estamos dispuestos a racionalizar el sector público, pasar a la actividad privada el personal excedente y privatizar la mayoría de las 250 empresas que no tienen nada que hacer en manos del Estado.” 16

15 Forcinito, Karina: “La estrategia del desarrollismo en la Argentina. Debates y aportes.” En Realidad Económica N° 274. Buenos Aires, febrero/marzo 2013.16 Díaz. Fanor: “Conversaciones con Rogelio Frigerio. Hachette, Buenos Aires, 1977.

Desde otra postura, Ferrer afirmaba que el Estado debía llenar el vacío que podía dejar la iniciativa privada en el caso de que todos los estímulos que propiciaba fuesen insuficientes, promoviendo directamente proyectos específicos. Según él, la iniciativa privada no podía ser el agente dinámico esencial del progreso económico.Para superar los obstáculos es indispensable que el Estado preste un apoyo decidido a la ejecución de los proyectos en la industria dinámica.

Para Di Tella, la intervención del Estado se justificaba por "la existencia de costos decrecientes, factores ociosos, desigual distribución de ingresos y economías externas", pero debía, sin embargo, conformar cuidadosos "criterios de selección de actividades industriales" que permitiesen alcanzar un óptimo en el que se maximizaría la "utilidad social".Dice: “… La posición que creemos más acertada es la de pensar, por un lado, que la planificación es absolutamente indispensable y que sin un intento deliberado para promover el desarrollo no se lo conseguirá”.

La promoción de las exportaciones industriales

Había cierto consenso en torno a que una redefinición de la estrategia de industrialización debía pasar necesariamente por la inclusión de instrumentos dedicados a la promoción de las exportaciones de bienes manufacturados. Es decir, que debían adoptarse medidas de política económica que condujeran a una superación de los límites del mercado interno.

Ferrer enfatizaba la necesidad de avanzar en las exportaciones industriales como alternativa para mejorar la eficiencia del sistema económico. Apuntaba al diseño de una estrategia de industrialización que debía transitar desde un "modelo integrado y autárquico" a lo que él definía como "modelo integrado y abierto", esto es, con capacidad de exportar productos en diversas fases del ciclo manufacturero.

Diamand sale al cruce de aquellos analistas que han tendido a explicar la carencia de exportaciones industriales y los más altos precios fabriles como resultante de una presunta “ineficiencia” del sector industrial. En su análisis sostiene que la industria no es que no exporta por ser “ineficiente” sino porque no puede competir con la productividad “natural” del agro. Los altos precios del sector industrial no se deben a la ineficiencia de la industria sino a la menor productividad de la industria con respecto a la del agro que es el sector que fija el tipo de cambio. Al oponerse al proceso sustitutivo a cualquier precio afirmaba que: “Lo que debe terminar es el modelo sustitutivo autárquico, sin una inserción en el mercado internacional que no exporta productos industriales”.17

La propuesta de Di Tella consistía en concentrar el esfuerzo en unos pocos frentes industriales y tratar de desarrollarlos inclusive hasta la exportación. Había que aprovechar las economías de escala a su plenitud, obviando el problema de la escasa dimensión del mercado nacional y encararse la exportación de manufacturas. Es ésta una consecuencia inevitable de la estrategia “internalista” de concentrar el esfuerzo en un menor número de actividades, desarrolladas en cambio en una escala mucho mayor.

17 Amico, F. y Fiorito, A.: “La estructura productiva desequilibrada y los dilemas del desarrollo argentino”, en Chena, P.I. y otros: “Ensayos en honor a Marcelo Diamand”, Universidad Nacional de Moreno, 2011.

Las herramientas

Hemos visto anteriormente que para Aldo Ferrer la actuación del sector público era clave e indispensable en el marco de un proceso de desarrollo. Ese accionar debía darse en diversos planos. Por un lado, a través de una política fiscal que permitiera la financiación de la necesaria expansión que debía preverse para los transportes, las comunicaciones, la generación de energía, lo cual elevaría, a su vez, la eficiencia general del sistema económico. Cabe señalar que parte de estas ideas fueron desarrolladas en su gestión como Ministro de Obras y Servicios Públicos en 1970.La batería de apoyo estatal en la que pensaba Ferrer incluía créditos especiales, suscripción de parte del capital inicial, concesión de avales y otras garantías, protección aduanera (que impulsase pero no constituyese una protección ineficiente a largo plazo), desgravaciones impositivas, etc.

Años más tarde desarrolla su idea de tipos de cambio de equilibrio desarrollista, con el doble objetivo de estimular las exportaciones industriales y desalentar los movimientos de capitales especulativos. Esta herramienta permitiría: a) privilegiar el compre nacional en las decisiones de gastos de consumo e inversión de las empresas, las familias y el gobierno; b) estimular la diversificación de las exportaciones incorporando bienes y servicios de creciente contenido tecnológico y valor agregado, e impulsando la gestión del conocimiento y la transformación de la estructura productiva; c) lograr que el lugar más rentable y seguro para invertir el ahorro interno sea el propio país y d) desalentar los movimientos de capitales especulativos creando incertidumbre en los especuladores y previsibilidad en los tomadores de decisión de inversión productiva.

En su análisis crítico del proceso de industrialización argentino, Diamand consideraba que la política cambiaria que se había implementado adoptando diferentes tipos de cambios (múltiples efectivos) había regido exclusivamente para el mercado interno como forma de protección y estímulo a la producción local, pero no existieron mecanismos equivalentes que permitieran o estimularan las exportaciones fabriles. Es decir, que la utilización de diferentes tipos de cambios a través, fundamentalmente, de la imposición de derechos o aranceles a la importación, había sido la herramienta clave para el impulso a la sustitución de importaciones y la protección del mercado interno, pero no se usó para facilitar las exportaciones de manufacturas.Propone entonces un conjunto de medidas de política económica que, integradas, serían capaces de superar lo que él caracterizaba como trilema del subdesarrollo argentino. Una política de tipos de cambios múltiples debía, primeramente, reconocer los desequilibrios estructurales de la economía argentina. Su propuesta incluía una depreciación relativa del tipo de cambio efectivo industrial como forma de generación de las condiciones de oferta necesarias para el crecimiento, mientras que la suba de precios de los alimentos que se producen por un tipo de cambio devaluado, podía contenerse a través de retenciones a las exportaciones y políticas asociadas, para introducir mejoras en los salarios reales impulsando la demanda agregada a través del consumo de las clases populares (sin erosionar la competitividad industrial necesaria para sostener el equilibrio de la cuenta corriente).

Frigerio ubicaba la política salarial en un contexto de expansión de la producción. Expresaba: “ni era un engaño en términos de poder de compra ni era inflacionaria.” “No

dimos aumentos salariales sin el respaldo de un aumento en la masa de bienes y servicios producidos.”18

Admitía que su gobierno había soportado la inflación estructural, pero en un cuadro de perspectivas distintas, porque el programa económico atacaba su causa básica: el subdesarrollo, y porque atacaba también su más activo mecanismo de propagación: el déficit del sector público. Entendía que el problema inflacionario se originaba en el otro lado de la relación, en la escasa producción y oferta de bienes. La emisión destinada a solventar el déficit del sector público debía reducirse drásticamente porque si bien no constituía la causa originaria de la inflación contribuía fuertemente a su propagación.

Las propuestas de Guido Di Tella están pensadas desde una visión que intenta superar el esquema proteccionista de las políticas de sustitución de importaciones basado en la protección arancelaria (y paraarancelaria), pero no cambiaria. Durante 40 años hubo un sistema de cambios múltiples: el cambio exportador, el cambio financiero, el cambio de importación de materia prima, de bienes de capital, de bienes de consumo, es decir, rigieron distintas cotizaciones de la moneda internacional para diferentes tipos de operaciones.

Lo que se quiere decir con estas consideraciones es que en muchos casos la dificultad o facilidad para exportar depende de la política de valuación (sobrevaluación o subvaluación) de la moneda local en términos de la extranjera. Y que Argentina tuvo una política antiexportadora, manifestada a través de una política de sobrevaluación de la moneda, cuya cotización estuvo basada en la productividad del sector agrario productor de alimentos, cuestión que buscaba también, a través de esta vía, la fijación de un salario real más alto y una mejor distribución del ingreso. Coincide con Diamand en que la posibilidad exportadora depende fundamentalmente de la política cambiaria, pero agrega que también debe apoyarse en una política industrial eficientista.

Las industrias más factibles son aquellas que insumen los factores tierra, trabajo y capital en proporciones y calidades más o menos parecidas a la dotación y calidades de factores con que cuenta la Argentina. Un país que tiene escasez de capital en relación con la mano de obra no debería encarar proyectos que implique una fuerte necesidad de capital, pues no podría destacarse por ellos en el ámbito internacional, como tampoco en aquellas actividades que requieren tecnologías extremadamente complejas.

Los objetivos de la propuesta que Di Tella denomina de desarrollo indirecto están pensados para una escala mayor a la del mercado nacional, ya que sólo podrían lograrse dentro de una escala regional latinoamericana. En tal sentido, la mejor opción consistiría en concentrar el esfuerzo económico en un conjunto más reducido de industrias, que permita el pleno aprovechamiento de las economías internas al desarrollarlas en una gran escala. No escapa al pensamiento de Di Tella que este tipo de desarrollo puede llegar a alcanzar niveles altos de concentración industrial, esto es, grandes empresas que dominen los mercados, cuestión que no ve como un inconveniente pero que debería ser de alguna manera controlada con políticas de precios dirigidas a los sectores monopolicos.

Es sus trabajos Braun bosqueja un plan alternativo cuyos lineamiento centrales son: a) expropiación de la renta agraria (de grandes dimensiones, ineficientes e improductivas);

18 Díaz, Fanor: citado

b) reordenamiento del sector público y eliminación del déficit fiscal; c) políticas de ingresos que promuevan la mejora del salario real de los trabajadores; d) control estatal efectivo sobre el comportamiento de los sectores oligopólicos; e) instrumentación de medidas para el desarrollo productivo con eje en la industria, la producción agropecuaria y la actividad energética.

Las alianzas sociales

Para que propuestas como las que estamos analizando, que implican impulsar transformaciones socio económicas importantes, puedan ser llevadas adelante, necesitan de un fuerte acompañamiento político, o sea que las mismas sean tomadas como propias por sectores sociales y políticos que se identifiquen con ellas. No siempre esta cuestión aparece en forma clara y explícita, por lo que hay que buscarla o deducirla dentro del entramado de las propuestas.

El frigerismo postulaba la construcción de un gran movimiento nacional, expresivo de la alianza de clases y sectores sociales.

Desde la concepción de esa alianza, para la clase obrera el enemigo principal no era el empresariado nacional y para el empresariado nacional el enemigo principal no era la clase obrera. Lo que para los trabajadores es salario, para los empresarios nacionales es mercado interno.

En esta perspectiva del pasaje del subdesarrollo al desarrollo la lucha de la clase obrera por mayores salarios y fuentes de trabajo no está reñida con la lucha de los empresarios nacionales por afirmar su condición y desenvolverse frente al avance de las corporaciones multinacionales. Tienen un interés común: desarrollar la economía como la plataforma material sobre la cual se asienta la comunidad en su conjunto, lo cual implica también desarrollar e integrar el mercado interno.

Con respecto al régimen político democrático, había cierta valoración relativa. Desde su concepción lo primero y principal era el desarrollo. Obteniendo este se podría luego consolidar un régimen democrático. Coherente con este pensamiento apoyaron a los gobiernos dictatoriales, aunque con críticas centradas en los proyectos y políticas económicos. Frigerio se oponía a la política económica de la llamada Revolución Argentina porque contrariaba los fines de cambio de estructuras que determinaron el movimiento militar de 1966. Durante la última dictadura cívico-militar, apoyaron a Videla pero criticaban la política del Ministro de Economía Martínez de Hoz.

Ferrer ubicará los principales limitantes en la inestabilidad del sistema político. La incapacidad de resolver de manera ordenada los conflictos de intereses en juego habría sido el principal impedimento para un despliegue más amplio y estable del capitalismo argentino, la incapacidad de construir consenso estable y de largo plazo sobre la estrategia del desarrollo del país. Para su pensamiento el comportamiento de los distintos sectores sociales era determinante y fundamental en la evolución del país. Y por el lugar que ocupan en el proceso de la producción analizaba particularmente la participación del movimiento obrero y del movimiento empresarial. Mientras que en un país estancado y de estrechos horizontes el papel del movimiento obrero se limita a evitar la caída de los salarios y la disminución de su participación en el ingreso nacional, en un proceso de transformación

el movimiento sindical debe canalizar la fuerza de sus organizaciones en apoyo de una política de desarrollo y preocuparse por el manejo de la política económica.

Parte de su propuesta constituye un llamado a la comprensión del sector empresario acerca de que su futuro está vinculado indisolublemente el desarrollo de la economía en su conjunto y para que en su accionar no solo defienda el nivel de precios de la producción industrial sino que impida las políticas de traslación de ingresos en perjuicio de la industria. Pero esa participación sectorial debía darse en el marco de una solución auténticamente democrática, sin restricciones de la población en el proceso político, porque “la quiebra de los viejos esquemas políticos de la economía primaria exportadora sólo puede ser lograda por los sectores que favorecen el cambio y la transformación social y económica del país”. 19

Algunas conclusiones pensando en la Argentina actual

El objetivo fundamental de este artículo está centrado en poder comprender que buena parte de los debates que históricamente se han dado en nuestro país, están estrechamente ligados a los procesos políticos, económicos y culturales, tanto a nivel local como internacional, dentro de los cuales se desarrollan. Y que además, estos debates tienen una continuidad histórica y cobran fuerza en el presente puesto que uno de los problemas esenciales de la sociedad argentina es que luego del agotamiento del modelo agroexportador como consecuencia de la crisis internacional de 1930, no ha podido consolidar un proyecto que garantice el desarrollo económico, la consolidación del sistema político y una equitativa distribución de la riqueza social. En ese proceso se han sucedido diferentes proyectos que nucleaban a su alrededor diferentes sectores y fracciones sociales, que implicaba impulsar una determinada conformación de la Argentina y también una forma de insertarse en el mundo.

Buena parte de las ideas que hemos resaltado en los puntos anteriores tienen en la Argentina de nuestros días una evidente actualidad. Seguimos discutiendo como sociedad si es conveniente o no desarrollar el sector industrial, y dentro de las actividades que este comprende a cuales darle prioridad. Y a partir de esa definición, cual debe ser el destino de la producción industrial, si solamente el mercado interno, o su expansión hacia un mercado regional latinoamericano o en el más amplio ámbito internacional.

A partir del proyecto que se pone en práctica desde mediados de 2003 han resurgido viejos debates, que ya se daba en los años ´60 y ´70. Por un lado, acerca de la denominada “burguesía nacional” y si esta tiene capacidad para conducir un proceso de desarrollo con un importante grado de autonomía respecto de los sectores más concentrados de la economía local. Por otro lado, acerca de la relación que debe establecerse entre los sectores económicos que tradicionalmente han tenido capacidad para canalizar parte de su producción hacia la exportación, que hoy en día no es solamente el sector agrario, y aquellos otros, como la mayoría de los sectores industriales, que necesitan de políticas de estímulo para su fortalecimiento e inserción internacional.

Íntimamente relacionado con ello se sitúa la cuestión de los ingresos de estos sectores, o en otra terminología, la forma en que debe distribuirse sectorialmente el excedente

19 Ferrer, Aldo (1963): citado.

social. Cuando en el año 2008 aparecen en la escena política situaciones altamente conflictivas alrededor de la imposición de derechos de exportación para la producción agropecuaria, las llamadas retenciones, podemos visualizar que se reproduce un viejo dilema en la sociedad argentina. Y que no resulta casual que a la luz de ese conflicto se hayan rescatado las ideas de Marcelo Diamand en relación a lo que él denominaba “estructura productiva desequilibrada”.

Cuando se discute públicamente cual debe ser el valor del dólar, o más técnicamente, cual debe ser el tipo de cambio en la Argentina, podemos relacionarlo con viejas confrontaciones sectoriales, en las que no solamente está implicada la defensa de determinados intereses sino también el impulso de un determinado perfil productivo y de una inserción internacional a partir de ese perfil. Y acá nuevamente sobresale la postura de Diamand y su idea de fijar un tipo de cambio que le permita a la industria exportar e imponer retenciones para evitar traslaciones de ingresos a los sectores tradicionalmente exportadores y defender el poder adquisitivo del salario de los trabajadores.

Las viejas polémicas sobre las inversiones extranjeras renacen hoy en la región a partir de grandes inversiones que se están realizando en los sectores de energía y de la minería, y también en nuestro país con la cuestión de la deuda externa y la salida de capitales por la remisión de utilidades y regalías.

De ninguna manera queremos decir con esto que “no hay nada nuevo bajo el sol”, sino que como decimos más arriba los procesos históricos de nuestro país y la falta de resolución de problemas que se arrastran desde hace décadas están reactualizando viejos debates y viejas posturas, por supuesto que remozadas a partir de las transformaciones en el mundo y en nuestra sociedad. En última instancia, sigue pendiente para la Argentina la construcción de un camino efectivo de desarrollo social, institucionalidad política con fortaleza y una justa distribución de la riqueza.