El Consejo Estatal para la Cultura y las Artes de Jalisco,

¿sigue el principio teórico de “arm's length”?

Mesa 10: Teoría y Metodología de la Gestión Cultural

Marco Antonio Chávez Aguayo

Universidad de Guadalajara

marco@chavezaguayo.com

A pesar de su nombre, el Consejo Nacional para la Cultura y las Artes

(Conaculta) no es un órgano colegiado como tal sino una oficina del

gobierno federal que ni siquiera tiene el rango de Secretaría. Por su parte,

en Jalisco es diferente: la Secretaría de Cultura coexiste con el Consejo

Estatal para la Cultura y las Artes (CECA), que sí es un órgano colegiado.

Pero, ¿cuál es la relación que existe entre estos dos modelos institucionales

de políticas culturales? ¿Esta relación sigue el principio teórico de “arm's

length” (separación prudente entre secretaría y consejo) o más bien sigue la

tendencia global de que las secretarías controlen a los consejos?

Una investigación bajo el paradigma cualitativo, que incluyó trabajo de

campo, observación, entrevistas y análisis documental, se llevó a cabo para

contestar estas preguntas y abordar otros problemas relacionados con la

coexistencia de estos dos modelos en el estado. Se reflexionó también sobre

si la creación de este consejo de las artes en Jalisco obedeció a la

incorporación de dicho principio teórico de acuerdo con la tradición

internacional y si esto se hizo a partir de su necesaria reflexión y

adaptación al contexto.

El análisis evidenció la falta de autonomía del CECA, funciones duplicadas

con la Secretaría, irregularidades en la distribución de fondos, manejo

discrecional de su presupuesto y un uso político del consejo.

Esta investigación se enmarcó en un proyecto mayor en el cual se

abordaron preguntas y problemas similares de otros consejos de las artes

de nivel subnacional de Escocia (Reino Unido) y Cataluña (España), cuyos

resultados se compararon y discutieron posteriormente. Esta ponencia es

una versión abreviada de dicha investigación, la cual se encuentra en

proceso de publicación en inglés y ya se ha presentado en el extranjero

pero aún no en México.

Introducción

El organismo público de políticas culturales más importante del gobierno de México es

el Consejo Nacional para la Cultura y las Artes (Conaculta), el cual depende de la

Secretaría de Educación Pública (SEP), puesto que no existe una Secretaría de Cultura a

nivel federal. Por su parte, en el Estado de Jalisco, una de las 32 entidades federativas

que conforman el país, coexisten desde hace varias décadas la Secretaría de Cultura

(SC) y el Consejo Estatal para la Cultura y las Artes (CECA). El objetivo de este trabajo

es analizar esta coexistencia a la luz de las teorías actuales que inspiran los consejos de

las artes, como el principio de “arm’s length”, en función de su contexto histórico,

social y político.

Una investigación bajo el paradigma cualitativo, que incluyó trabajo de campo,

observación, entrevistas y análisis documental, se llevó a cabo para abordar estas

cuestiones y reflexionar también si la creación de este consejo de las artes en Jalisco

obedeció a la incorporación de dicho principio teórico de acuerdo con la tradición

internacional y si esto se hizo a partir de su necesaria reflexión y adaptación al contexto.

Se entrevistaron a 16 informantes claves agrupados en 5 categorías, a quienes se

les aseguró el anonimato y la confidencialidad en el tratamiento de la información. El

trabajo de campo se llevó a cabo entre septiembre y diciembre de 2010, adscrito como

investigador visitante a la Universidad de Guadalajara con una beca financiada por el

Gobierno de Cataluña, España.

Esta investigación se enmarcó en un proyecto mayor en el cual se abordaron

preguntas y problemas similares de otros consejos de las artes de nivel subnacional de

Escocia (Reino Unido) y Cataluña (España), cuyos resultados se compararon y

discutieron posteriormente (Chávez Aguayo, 2011). Esta ponencia es una versión

abreviada de dicha investigación, la cual se encuentra en proceso de publicación en

inglés y ya la cual se ha presentado en el extranjero pero aún no en México.

Acerca del principio de “arm’s length”

Según lo desarrollado en un trabajo anterior (Chávez Aguayo, 2012), “arm’s length” es

una locución idiomática del inglés que significa literalmente “la longitud del brazo”. Es

una frase hecha que se refiere a una metáfora que utiliza el cuerpo humano como tenor:

El cuerpo con relación a la mano se encuentra separado por la longitud del brazo. En

este sentido, el fundamento metafórico de estar “at arm’s length” significa estar “a una

cierta distancia” o “a una distancia prudente”, es decir, ni demasiado cerca, ni

demasiado lejos.

El principio de “arm’s length” ha sido definido por muchos autores, casi en su

totalidad en inglés y en un primer momento sólo provenientes del contexto británico.

Entre ellos, Sweeting (1982) lo describe como “el distanciamiento del gobierno de la

intervención directa en actividades, organización y manejo de las artes”. Chartrand y

McCaughey (1989), en su multicitado artículo que es referencia y base de muchos otros

autores posteriores, afirman que el principio “es la base del sistema general de

‘controles y contrapesos’ considerados necesarios en una democracia plural para evitar

una indebida concentración de poder y conflictos de intereses”. Hewison (1995) lo

define como la “relación entre el Estado y las instituciones que no sólo ha creado sino

que también financia” y añade que “a pesar de que este principio no haya sido

codificado en relación con políticas culturales sino hasta los setentas, ha operado

largamente como un medio práctico de distanciamiento entre políticos y funcionarios

públicos de las actividades que desean promover”.

Por su parte, Madden (2009b:12-13) lo define como una combinación de dos

elementos: (1) agencia financiadora autónoma y (2) procesos de toma de decisiones

basados en la evaluación de pares. A su vez, Mangset (2009) advierte que éstos sólo

pueden existir como una eficiente realidad retórica, ya que no puede encontrarse directa

y concretamente en ninguna parte.

Aunque es poco frecuente encontrar referencias en la literatura al respecto, es

importante señalar las dos vertientes en las que según este principio se debe guardar

distancia, señaladas por Stewart (1987), citando una conferencia de Arnold Goodman:

(1) Entre el gobierno y el consejo de las artes, para no recibir directrices de éste sobre

cómo se debe repartir el dinero, y (2) entre el consejo y sus beneficiarios, para no

imponer directrices acerca de cómo se usa el dinero. Chartrand y McCaughey (1989) se

refieren también a este aspecto en el cual el consejo de las artes debe operar distanciado

tanto del gobierno como de sus clientes. Es decir, que no debe controlar o dirigir las

actividades de sus beneficiarios. En este sentido, aun cuando ellos tres afirmen que la

segunda vertiente pretende evitar que el consejo imponga criterios acerca de cómo

deben usar el dinero los beneficiarios de las subvenciones, también puede añadirse aquí

que del mismo modo sirve para evitar relaciones clientelares entre el consejo y sus

beneficiarios.

En el trabajo anterior citado previamente (Chávez Aguayo, 2012), se añadían

cuáles serían los ingredientes mínimos que un consejo de las artes debe tener para ser

considerado un organismo bajo el principio de “arm’s length”: (1) un consejo de

“iguales”, en el que, aun cuando pueda incluir políticos o representantes de organismos

públicos, los miembros provenientes del sector cultural sean mayoría y (2) capacidad de

otorgamiento de subvenciones con dinero público a terceros, principalmente a través de

becas. Ambos ingredientes deben estar interrelacionados: el consejo debe intervenir

activamente en la decisión del otorgamiento de becas. Puede decidir directamente o

delegar la tarea a un grupo de expertos. El hecho de tener un consejo mayoritariamente

de no-políticos y que éste participe activamente en el proceso de otorgamiento de becas

garantiza un mínimo de distancia hacia los políticos y hacia los clientes. Los detalles

sobre si un consejo de las artes particular tiene más o menos autonomía, interferencia

política, relevancia, capacidad de decisión, distancia hacia los clientes, etc., seguirán

siendo objeto de investigación.

La creación del Conaculta

Cinco días después de haber asumido el cargo, en medio de unas elecciones acusadas

como fraudulenteas, una de sus primeras medidas del presidente Carlos Salinas de

Gortari, fue crear el Conaculta como dependencia de la SEP, mediante un breve decreto

presidencial, sustituyendo la Subsecretaría de Cultura, que dependía también de la SEP.

Aunque para su creación se argumentaba en la norma la atención a los cambios

sociales debidos a nuevas exigencias en el ámbito cultural y la revisión de la estructura

organizativa y programática de la política cultural federal, no se creaba un órgano

colegiado como tal ni se justificaba por qué se le daba el nombre de consejo. Tampoco

se hacía referencia al principio de arm’s length ni a la tradición internacional de los

consejos de las artes. En términos prácticos sólo fue un cambio de nombre para dar la

impresión de un giro en las políticas culturales, pero organizativamente seguía siendo lo

mismo, en el mismo nivel y sin siquiera contar con un verdadero consejo. Esta

institución ha permanecido casi sin variaciones hasta estos momentos.

El “primer CECA”

Dada la práctica habitual de entonces de que las políticas estatales fueran dictadas desde

la presidencia de la república, en 1989, 5 meses después de la creación del Conaculta, se

creó en Jalisco el Consejo Estatal “de” la Cultura y las Artes, mediante un breve

acuerdo del gobernador de Jalisco, Guillermo Cosío Vidaurri, también priista.

En su argumentación se expresaba, entre otras cosas, el respaldo “solidario” de las

políticas culturales del presidente al haber creado el Conaculta, “convencido de su

bondad” (Congreso del Estado de Jalisco, 1989).

A pesar de constituirlo como un órgano colegiado, a diferencia del Conaculta, este

decreto no buscó darle una estructura sólida, funcional, consistente y eficiente, sin

importar que resultara en un órgano frágil e indeterminado en muchas cuestiones.

(Congreso del Estado de Jalisco, 1989).

En 1992 se creó la Secretaría de Cultura (SC), que todavía existe en la actualidad,

como ministerio con la cultura como cartera exclusiva, para conjuntar diversos

organismos estatales que trataban la materia, entre los cuales se encontraba este primer

CECA.

El “segundo” CECA

Entre 1999 y 2000, dos diputados locales presentaron iniciativas de ley para reformar el

primer CECA. Esta intención junto con otras iniciativas más se reunieron en la Ley de

Fomento a la Cultura. No obstante, esta ley fue vetada por el gobernador Alberto

Cárdenas Jiménez (el primero del PAN, después del periodo de hegemonía priista en el

estado) argumentando en su contra que “contra toda coherencia y lógica jurídica” éste

sería el único organismo público que no estaría integrado por funcionarios, donde en

ninguna parte se integraría la autoridad de la administración pública y donde los artistas

y promotores culturales decidirían en lugar del titular de la SC (Sistema de Información

de Procesos, 2000a1). Así pues, la ley se regresó al Congreso del Estado el cual,

haciéndole las modificaciones, emitió la definitiva Ley de Fomento a la Cultura

(Sistema de Información de Procesos, 2000b).

Para satisfacer las demandas del gobernador, se incluyeron 10 representantes de

dependencias del gobierno2 y organismos públicos pero se incrementaron de 2 a 3 los

1 “Oficio DIGELAG/OF 362/2000 del gobernador Alberto Cárdenas Jiménez” del 9 de agosto de 2000

incluido en los documentos relacionados con el decreto 18,673. 2 5 secretarías (Cultura, Educación, Turismo, Finanzas, Desarrollo Urbano), el organismo de atención a

las comunidades indígenas (Comisión Estatal Indígena), la televisión pública estatal (Sistema Jalisciense

de Radio y Televisión) y tres instituciones académicas (Universidad de Guadalajara, El Colegio de Jalisco

y la Benemérita Sociedad de Geografía y Estadística, Capítulo Jalisco).

representantes de las disciplinas artísticas3 para que pudieran formarse comisiones

impares y en el total del consejo los ciudadanos siguieran siendo mayoría. De esta

forma, el CECA se constituyó por 40 miembros (a excepción de cuando los ganadores

del Premio Jalisco fueran más de uno por categoría.).

Los consejeros representantes de organismos públicos o “consejeros

gubernamentales” estarían en el cargo indefinidamente hasta que su institución los

sustituyera. Los consejeros representantes de disciplinas artísticas y culturales o

“consejeros ciudadanos” estarían en el cargo 3 años, pudiendo renovar sólo una vez y

serían escogidos mediante convocatoria pública emitida por el gobernador. Finalmente,

los consejeros por haber recibido el Premio Jalisco, estarían en el cargo un año.

Desde su creación en 2001 hasta el momento, el CECA ha tenido 5 presidentes:

José María Murià, historiador (2001-2002), renunció.

Juventino Cerda Carrillo, músico (2002-2004).

Martín Orozco Almádez, escritor (2004-2010).

Arturo Camacho, artista plástico (2011-2014).

René Arce, bailarín (2014-en cargo)

Este trabajo se llevó a cabo durante la gestión de Almádez y, por tanto, es el periodo

que se analiza primordialmente.

Relación del CECA con el gobierno estatal

La ley establece que el CECA es un organismo desconcentrado dependiente de la SC

con funciones deliberativas, propositivas y de consulta, como vínculos entre autoridades

culturales y la sociedad.

Los organismos desconcentrados son los que dependen orgánicamente del

ministerio, sin patrimonio propio ni personalidad jurídica. A ellos le les transfieren

ciertas facultades del órgano central, lo que se llama autonomía “técnica”, aunque estas

facultades puedan ser desempeñadas por el propio organismo central, por lo cual no

existe una verdadera transferencia de facultades (Espinoza Barragán, 1986). Por su

3 Artesanías, artes plásticas, cine y video, danza, teatro, letras, música, cultura popular, culturas indígenas.

Luego se añadirían: arte público efímero y patrimonio cultural edificado.

parte, los órganos descentralizados tienen personalidad jurídica y patrimonio propio y

deben tener facultades específicas asignadas y los vuelve responsables por las

decisiones que toma dentro de sus competencias y su territorio.

En las primeras iniciativas para reformar el CECA se proponía al CECA como

órgano descentralizado en materia de “fomento y promoción de la cultura y las artes”,

sin embargo, en la ley que vetó el gobernador Cárdenas Jiménez, se omitió explicar la

materia que le ocuparía, aunque lo proponía “con funciones deliberativas, propositivas,

de planeación y consulta, que funge como espacio de vinculación entre las autoridades

locales y la sociedad” (Sistema de Información de Procesos, 2000a). Por esta razón, el

gobernador argumentó que esta función era muy subjetiva y poco medible, por lo cual

se incumplía la ley que regula estos organismos. En respuesta a esto, la ley resultante

después de las modificaciones se definió al CECA como ente desconcentrado, del

mismo modo que lo es el Conaculta para el gobierno federal.

Funciones del CECA

Una de las principales funciones que la ley otorga al CECA son las de consultoría y

asesoría a la SC. De esta forma, por ejemplo, anualmente tiene que evaluar el Programa

Estatal de Cultura. Sin embargo, la ley no hace vinculantes legalmente ninguna de estas

recomendaciones y ni siquiera obliga a la SC a atenderlas o siquiera contestarlas.

Por otro lado, la atribución más ejecutiva que tiene el CECA es la de otorgar

apoyos para el fomento de la creación artística, lo cual es una de las funciones clásicas

de los consejos de las artes uno de sus ingredientes mínimos (Chávez-Aguayo, 2012). A

partir de 2004, al inicio de la gestión de Almádez, fue que comenzó a ejercerse esta

función, emitiendo anualmente una convocatoria para otorgar estos apoyos. Antes, el

CECA no operaba y por tanto otorgaba apoyos.

Pero esta función no es realizada de forma exclusiva por el CECA, sino que

duplica acciones que también son llevadas a cabo por otras instancias de la SC y a veces

con mayores recursos.

En cuanto a los estímulos económicos, la SC cuenta con programas que han

funcionado desde antes de la creación del CECA que otorgan apoyos con características

muy similares, también anualmente, y en las mismas disciplinas: por un lado el

Programa de Apoyo a las Culturas Municipales y Comunitarias (PACMyC), desde

1989, y por otro el Programa de Estímulo a la Creación y al Desarrollo Artístico

(PECDA), desde 1994, ambos con financiamiento compartido entre el gobierno local y

el federal.

Otra de las funciones que ha ejercido el CECA, sobre todo desde la presidencia de

Almádez, ha sido la edición y publicación de libros. Sin embargo, también esta función

es una duplicidad de lo que regularmente lleva a cabo la SC.

Uso de su presupuesto

La ley y el reglamento que regulan el CECA no abordan muchas de las cuestiones de su

ejercicio y esto conlleva a un manejo discrecional de criterios, reglas, procedimientos y

presupuestos por parte de quien los dirige.

No existe un procedimiento normativo que indique cómo debe repartirse el

presupuesto asignado a becas entre las distintas disciplinas que se apoyan. En las

minutas revisadas que corresponden a este periodo, no hay constancia de que se apruebe

en el pleno cómo se repartirá este presupuesto. Por el contrario, en ellas se hace patente

la preocupación de algunos consejeros al respecto del gasto presupuestal y

principalmente los criterios para dividir este presupuesto entre las disciplinas en cada

convocatoria. Frente a esta falta, en la práctica, es el presidente quien ha tomado la

decisión de cómo se reparte este dinero sin acuerdo o discusión del pleno.

Al preguntárseles cómo se realizaba este reparto, entre los consejeros

entrevistados no hubo acuerdo. Uno de ellos con 6 años de experiencia explicó que este

reparto venía dado del Congreso del Estado, cuando se le asignaba el presupuesto. Sin

embargo, como se trata de un organismo desconcentrado, su presupuesto se lo asigna la

SC y no el Congreso.

Otros consejeros refirieron que existían dos criterios para hacer el reparto:

1.- Los distintos costos de producción entre las distintas disciplinas. Se llevan más

presupuesto las disciplinas que requieren una producción mayor (un cortometraje

es más caro que una muestra gastronómica).

2.- El interés que hay en cada disciplina. Tomando como medida la cantidad de

solicitudes recibidas el año anterior en cada una. Si una disciplina recibió muchas

solicitudes de apoyo el año anterior, se entiende que hay más interés y por tanto se

le asigna más presupuesto. No se trata, sin embargo, de las becas otorgadas

efectivamente, sino del número de solicitudes recibidas.

Además de las entrevistas, este segundo criterio aparecen referidos en una de las

minutas de sesión, como explicación dada por el presidente, el cual menciona también

los consensos de las comisiones dictaminadoras (Consejo Estatal para la Cultura y las

Artes, 2007).

A pesar de esto, algunos consejeros entrevistados mostraron preocupación por no

saber de forma certera cómo se hacía este reparto, puesto que nunca se había discutido

en el pleno del consejo. Referían que al preguntarle al presidente, tanto en las sesiones

como en privado, él apelaba estos dos criterios para justificar el reparto.

Para comprobar si estos criterios se cumplían en el reparto, se hizo el conteo de

las solicitudes recibidas cada año en cada disciplina y se contrastó con el presupuesto

repartido entre cada una de ellas. Para esto fue necesario solicitar al CECA y al

organismo de transparencia del estado las actas de dictaminación de los apoyos, los

cuales son documentos públicos.

Con esta información puede verse, por ejemplo, que la disciplina de cultura

indígena tuvo un descenso importante entre 2006 y 2007, luego del cual se recuperó

exponencialmente y se ha mantenido en parámetros similares hasta 2010. Sin embargo,

en el porcentaje de presupuesto que se le ha repartido durante este tiempo no refleja

prácticamente cambios. Mientras en el 2007 se recibieron sólo 3 propuestas, ese año se

repartió en esa sección un 1%. Al año siguiente, las solicitudes subieron a 22 y el

porcentaje sólo se incrementó a un 7%. En 2009 las propuestas aumentaron a 26 y el

porcentaje incluso bajó a un 5%. En letras, por su parte, en 2010 se recibieron un tercio

más de solicitudes que en 2008 y, sin embargo, en ambos años se le asignó la misma

proporción presupuestaria. Por el contrario, en cultura popular, mientras que en 2006 se

recibieron sólo un tercio de las propuestas del año anterior, el presupuesto permaneció

igual y, a pesar de que el siguiente año el número de solicitudes se duplicó, el reparto

del dinero disminuyó. En 2007 y 2008 recibió la misma cantidad de solicitudes y aún

así en el segundo año recibió el doble de puntos porcentuales que el anterior.

En el Cuadro 1 se presenta el gráfico de la evolución de las solicitudes recibidas y

el Cuadro 2 es el de la evolución del porcentaje del presupuesto recibido por cada

disciplina. En ambos cuadros se puede comparar que no hay una relación entre ambos

datos, ni existe una tendencia clara y definida.

Cuadro 1. Evolución de las solicitudes recibidas por disciplina de 2005 a 2010.

Cuadro 2. Evolución del porcentaje destinado a cada disciplina en las convocatorias de

2005 a 2010. (La moneda se expresa en miles de pesos mexicanos, MXN)

Los datos revisados confirman que no se cumple el criterio del interés de cada disciplina

según las solicitudes recibidas el año anterior. De igual manera, en las entrevistas, los

consejeros refirieron que el tema del reparto presupuestal nunca se ha discutido en el

pleno y esto mismo se encuentra patente en las minutas y los consejeros desconocen

cuál es el procedimiento. De esta forma, el presupuesto se reparte discrecionalmente y

probablemente sea el presidente en esos casos quien toma la decisión.

El reglamento que regula el CECA establece un tope máximo para el

otorgamiento de apoyos, el cual se encuentra en los tres salarios mínimos. De acuerdo

con los registros del CECA, en muchas ocasiones se traspasaba este límite e incluso se

llegaba a doblar o triplicar el máximo permitido. Un recuento de las ayudas cuyo dinero

otorgado superaba el permitido se detalla en el Cuadro 3:

Año Total de becas

otorgadas

Becas por

encima del tope

de 3 salarios min.

Porcentaje de

becas por

encima del tope

2004 25 17 68%

2005 45 16 36%

2006 27 7 26%

2007 32 10 31%

2008 31 5 16%

2009 48 16 33%

2010 36 5 14%

Cuadro 3. Relación de becas que sobrepasaron los 3 salarios mínimos

En varias ocasiones hubo becas individuales que llegan a topes muy altos. El Cuadro 4

es una relación del número de becas que se han dado a lo largo de los años que están en

los niveles más altos de cantidad de dinero otorgado.

De $60 a $79 De $80 a $99 $100 y más

2004 9 1 3

2005 5 2 3

2006 4 1 1

2007 5 3 0

2008 2 1 2

2009 11 2 3

2010 3 4 0

Cuadro 4. Becas que se han otorgado con los

montos más altos, expresados en miles de pesos.

Cabe destacar algunos récords de becas que han alcanzado los topes más altos. En 2010,

en la disciplina de teatro, se otorgó una beca de $200 mil pesos, siendo la más cuantiosa

en la historia del CECA en un año en que el promedio por beca fue de $38 mil pesos. El

segundo puesto data de 2004, cuando se otorgó en música una ayuda de $159 mil pesos.

Le siguen una beca de $150 mil en la categoría de artesanías en 2005, otra de $140 mil

en 2004 en cine y video. Otras nueve más de $100 mil han sido repartidas en diferentes

disciplinas entre 2005 y 2010.

Conformación de jurados de dictaminación

Aunque la ley establece los jurados de dictaminación deben estar compuestos por al

menos cinco miembros de trayectoria en el medio cultural, en la práctica no es lo que

sucede. En el análisis de las actas de dictaminación se evidencia que en la selección

intervienen no sólo los consejeros ciudadanos, -los cuales intervienen en el CECA como

especialistas de su área-, sino también los consejeros gubernamentales –cuyo papel es

representar organismos públicos, pero que en lo personal no tienen necesariamente

experiencia artística. De esta forma, los representantes de las Secreatarías de Turismo y

de Finanzas han participado regularmnte en la selección de cultura popular y los de la

de Desarrollo Humano en música, por ejemplo. Incluso, es habitual invitar evaluadores

externos para conformar los jurados.

El número de integrantes del jurado también es muy variable. El máximo de

jueces encontrado en las actas son cinco y el mínimo, dos. En este último caso, que se

ha dado en varias ocasiones, sobre todo en teatro y en música, los que generalmente lo

integran son un consejero ciudadano y un invitado externo.

Código de ética

En varios documentos oficiales del CECA se hace mención de la existencia de un

Código de Ética de los consejeros, pero éste no se encuentra disponible en su página de

internet ni en sus oficinas. Fue necesario acudir a la unidad de transparencia del estado

para obtenerlo. Consta de 3 páginas con 22 puntos.

Éste prohíbe, entre otras cosas, obtener el beneficio propio con el cargo de

consejero; trabajar en un proyecto que haya sido seleccionado, o participar como

jurados cuando se guarde relación de parentesco, laboral o económica con algún

postulante. Sin embargo, no se impide a los consejeros participar en las mismas

convocatorias del CECA y esto ha llevado a que en varias ocasiones los consejeros sean

también beneficiarios, aunque en categorías diferentes a la que participan.

Nombramiento de los consejeros ciudadanos

De acuerdo con la ley, dos terceras partes de los consejeros ciudadanos deben ser

nombrados por el gobernador mediante una consulta pública y el resto los debe elegir la

comunidad cultural. Sin embargo, no se establece que el proceso de selección ni los

documentos relacionados con ellas deben ser públicos.

En 2010, el texto de la convocatoria para renovar los consejeros ciudadanos fue

muy poco accesible, muy corta y poco difundida. Incluso se emitió cuando los

nombramientos de los consejeros actuales ya habían expirado. Sólo estuvo abierta

durante 6 días hábiles, publicada en la web de la SC durante 8 días y una vez en un

diario de circulación estatal.

A su vez, en 2013, con un gobierno de un partido diferente, la convocatoria estuvo

abierta durante 2 meses.

En ambos casos, no se hacen públicos datos como las solicitudes recibidas por

cada área, las personas que intervienen en el proceso de selección ni sus criterios.

Tampoco se explica si un tercio de estos consejeros fue efectivamente escogido por la

comunidad cultural, lo cual causa extrañeza en esta misma comunidad.

Papel del presidente

La falta de una regulación suficiente da lugar a que muchos de los aspectos del

funcionamiento del CECA se tengan que resolver de manera discrecional, lo que

permite el establecimiento de prácticas informales que pueden resultar con el tiempo

perjudiciales e ir en el sentido opuesto a lo que serían los principios de autonomía y la

independencia y neutralidad política buscados en el principio de “arm’s length”. Estos

vacíos normativos tienen como consecuencia que en última instancia una gran variedad

de asuntos dependan de la personalidad del presidente. Éste tiene la opción de someter

al pleno las cuestiones a decidir o simplemente resolverlas por sí mismo. Y al ser un

consejo tan numeroso y no tener la obligación de sesionar más de tres veces por año

(una vez por cuatrimestre), la oportunidad de decidir las cosas unilateralmente está

abierta.

La personalidad del presidente y sus pocas limitaciones legales le permiten ganar

mucha visibilidad y posicionarse en un nivel de verticalidad con respecto al resto del

consejo.

Papel de los consejeros

Como no está definido el rol del consejero cada uno lo interpreta libremente. Los

consejeros que fueron entrevistados tuvieron una opinión variable sobre cuál es su

papel. Su única actividad “fija”, aunque no todos se involucren finalmente en ello, es el

dictamen de las becas. Según lo que refirieron algunos de ellos, a pesar de ser un

consejo grande, hay muy poca gente participativa, quizás porque su tamaño hace que el

desempeño de cada uno se diluya. Indudablemente, la poca iniciativa de buena parte del

consejo es la que también permite un mayor peso del presidente.

No se puede afirmar que los consejeros ciudadanos, ni siquiera en su conjunto,

representen o tengan una vinculación sólida y constatable con todos los sectores de su

disciplina artística, pero sí que varios en sus intervenciones reflejaban sentirse

representantes de todo el sector. Esta puede ser una visión idealizada del papel del

consejero, que lo pone como portavoz de todos los artistas y como juez y gestor de las

políticas culturales locales. Incluso algunas iniciativas suyas presentadas en las sesiones

hacían entrever una consideración paternalista del gobierno respecto a los artistas, como

si se tratara de un sindicato, exigían un seguro médico subvencionado, espacios

gratuitos para ejercer su profesión, descuentos en servicios y hasta exención de

impuestos.

También es cuestionable la representatividad que tiene el CECA de los demás

municipios del estado. Muy pocas de sus actividades tienden a satisfacer necesidades o

a incluir escenarios fuera de la Zona Metropolitana de Guadalajara.

El peso político del CECA

Al ir entrevistando a los informantes, tanto consejeros como externos, coincidían en que

a pesar de que el CECA tenía pocas facultades “formales” y que todas ellas eran

duplicaciones de la SC, era un organismo que ocasionaba mucho “ruido” político y

acaparaba mucho interés de los medios. Antes de 2004 casi nadie sabía de su existencia

y aún no otorgaba beca, pero a partir de entonces, comenzó a convertirse en un órgano

con mucha visibilidad y protagonismo. Mucho de esto se lo atribuyen al presidente

Almádez, quien le dio actividad, visibilidad, lo puso en movimiento, lo posicionó en la

escena política y le dio voz en la opinión pública; aunque para algunos al final lo hiciera

en exceso.

En esa época se convirtió en un lobby de las políticas culturales donde se

planteaban al Ejecutivo, vía la SC, una serie de reivindicaciones para la comunidad

artística en una variedad de temas. Ciertamente, como se ha dicho, no hay una vía

formal para que el CECA influya en las decisiones de la SC, ya que sus resoluciones no

son vinculantes ni aún se obliga a responderle de manera expresa. Por lo mismo, para

darle mayor peso a las posturas del CECA sus reclamos se fueron más allá de la vía

institucional para posicionarlas en el plano de la opinión pública y discutirse en los

medios, los cuales le dieron bastante cabida.

De esta manera, el CECA se había convertido en un protagonista, si bien ya no

dentro del establecimiento, juicio y tutoría de las políticas culturales o en el

otorgamiento de ayudas y subvenciones, sí como sujeto relevante de presión de las

decisiones políticas en torno a la cultura. Se convirtió en crítico de las acciones del

gobierno, del cual paradójicamente forma parte.

Su postura llegó a ser de tal influencia que también remitía sus resoluciones en

contra de otras administraciones e incluso al Poder Legislativo, llegando a tener

controversia con alguno de ellos.

En 2009 surgió una controversia entre el CECA y el ayuntamiento de Guadalajara

que fue muy reportada por los medios locales en la que el CECA reclamaba

“deshonestidad” en que el alcalde incumpliera promesas de apoyar económicamente

actividades artísticas del CECA. A pesar de que el CECA pertenece al gobierno estatal

y no tiene injerencia con el nivel municipal, tuvo el protagonismo suficiente como para

tener protagonismo en la opinión pública.

Conclusión

Los diez años que pasaron desde que a Salinas de Gortari quisiera implantar el

Conaculta y se creara el primer CECA, hasta la creación del actual CECA,

probablemente se perdió la intención inicial de imitar un cierto modelo externo (que

tampoco quedó bien imitado a nivel federal) y cuando se creó el CECA ya no se hizo en

función de los principios que en otros países rigen lo que son los consejos de las artes,

como el de “arm’s length” que para 2001, año de creación del CECA, ya había bastante

literatura al respecto. Un organismo de la administración pública para la toma de

decisiones que estuviera conformado en su totalidad por ciudadanos y no por

funcionarios parecía bastante extraño en la cultura política estatal y así lo hizo notar el

gobernador Alberto Cárdenas en el texto de su veto a la ley original de fomento a la

cultura. La administración pública en México quizás no esté estructurada para integrar

en su sistema centralizado de gobierno un organismo bajo el principio de “arm’s

length” porque las decisiones se han tomado siempre de manera vertical.

Parte del discurso demagógico de la necesidad de un CECA es su carácter de

posibilitar la “representación ciudadana”. El CECA se presenta como un modelo de

legitimación y de participación ciudadana en las políticas culturales, pero su

configuración normativa no le da un papel relevante ni una autonomía suficiente como

para ejercer este papel de manera efectiva y tangible y a riesgo de quedar como un

órgano inoperante, ha servido en su lugar para actuar en el terreno de la opinión pública

como lobby de presión contra el gobierno del que forma parte. Su escasa regulación es

su principal problema, porque deja sin criterios, limitaciones y parámetros el ámbito de

sus actuaciones, su funcionamiento y su desempeño. Sus estatutos le dan pocas

funciones operativas y una función consultiva no vinculante. También lo colocan

dependiente jurídica y presupuestariamente de la SC. Por una parte, a esto contribuye la

poca atención que le han dado los legisladores jaliscienses a su configuración y, por

otra, al hecho de que la SC, pudiendo más facultades para fortalecer al CECA y

adelgazar la burocracia que caracteriza a esta secretaría, opta por no hacerlo y, como

resultado, las principales funciones del CECA no son más que duplicaciones de la SC.

El CECA y la SC llegan a confrontarse como si no formaran parte del mismo

equipo, es decir, como si no pertenecieran a la misma administración pública estatal.

Algunos consejeros hasta cierto punto desconocen los límites de su función formal, su

representatividad de la comunidad artística y su responsabilidad como integrantes de un

organismo que debe servir a toda la sociedad y no sólo a intereses particulares, y caen

en la tentación de llevar sus consignas al plano político, confundiendo el CECA con un

sindicato o un organismo no gubernamental.

A lo largo del análisis del sistema de los SAA de los Estados Unidos que hacen

Lowell y

La débil regulación del CECA también deja un vacío en el establecimiento de

criterios, funciones y procedimientos, dando como resultado que los mismos consejeros

no conozcan su papel y tiendan a idealizarlo. Asumiendo que hablan en representación

y por los intereses de toda la comunidad artística, haciendo las más variadas peticiones

al gobierno y a otras administraciones o simplemente desentendiéndose de su cargo. Lo

mismo que el hecho de que la cuarta parte de sus miembros sean representantes de

instituciones públicas que pueden estar indefinidamente en sus cargos, que no tengan la

autoridad para comprometerse en nombre de sus organismos.

También se provoca que de la personalidad del presidente dependa mucho el

rumbo que toma el CECA y el protagonismo que él mismo adquiere en relación al resto

del consejo, tanto en la toma de decisiones (como el reparto del presupuesto), en la

priorización de temas (en la designación de los órdenes del día), como en su visibilidad

al exterior y en los medios (como en los informes anuales o en sus declaraciones a la

prensa).

Se dejan muchas puertas abiertas en la asignación de becas, no hay un criterio

consensuado y el que existe no se cumple. Aunque se establece un tope máximo en el

reglamento, éste se sobrepasa con frecuencia y no hay una lógica para repartir el dinero

entre las distintas disciplinas, ni para otorgar becas a veces muy pequeñas y a veces

demasiado grandes. Los jurados que dictaminan las becas tienen una composición muy

variable y generalmente están por debajo de los cinco integrantes que marca la norma.

Además, el otorgamiento de ayudas a los mismos consejeros durante determinados años

pone en entredicho su imparcialidad y la poca publicidad que tiene el Código de Ética

que deben seguir los jueces resta transparencia al proceso.

La historia contada por Quinn (1997) en el análisis comparativo que hace de la

evolución normativa de los consejos de las artes del Reino Unido (el ACGB) y de

Irlanda, muestra muchos puntos que fueron conflictivos en sus primeros años por falta

de lineamientos y delimitaciones establecidas en sus estatutos (ausencia de criterios,

códigos de ética, etc.) y que se presentan muy similares a las problemáticas por las

cuales atraviesa en este momento el CECA que, por la poca vida útil que ha tenido

luego de haber sido inoperante o irrelevante durante varios años, es bastante joven.

Varias reformas estatutarias tanto del ACGB como su homólogo irlandés le fueron

dando una configuración más funcional que, aunque no del todo perfecta, delimitó

mejor sus atribuciones y las relaciones entre sus partes y sus componentes.

La instrumentalización del CECA como arma política, como lobby, es otro

problema que se relaciona con la falta de delimitación. La libertad en las decisiones y

actuaciones crean prácticas que pueden estar viciadas y facilitar el clientelismo, el

favoritismo y la fidelización política. Al entrar en controversias políticas incluso con

otras administraciones se vuelve un organismo parcial y sesgado, lo contrario de lo que

se busca con los consejos de las artes bajo el principio de “arm’s length” que aspira

precisamente a alejar las decisiones de la política y hacerlas lo más neutrales posible.

Pero el efecto del CECA es el contrario: un organismo de participación ciudadana en

lugar de alejarse de la política se acerca más a ella y toma partido, convirtiéndose en

oposición del mismo gobierno del que forma parte.

Ha habido una discusión sobre la necesidad de descentralizar el CECA,

planteándolo en ocasiones como si esto fuera la manera de resolver gran parte de sus

problemas. Sin embargo, este proceso, sin su respectiva reflexión; sin incluir la

regulación de todos los aspectos que abren las puertas prácticas informales y

clientelismo; sin realizar un diálogo comparativo con otros casos para rescatar lo bueno

y prevenir lo negativo, puede resultar superfluo y no atacar los mayores problemas por

los que pasa el consejo. Siguiendo una reflexión que hace Mucică (2005) para el caso de

Rumania, que también puede aplicarse para Jalisco: si al consejo de las artes no se le

otorga personalidad jurídica, su independencia es difícil de plantear y provoca

preguntarse: “arm’s length from what?”. Y respecto al caso de Letonia, como sucede

con el de Jalisco, aunque éste a nivel subnacional, Mucică continúan diciendo que si el

organismo está supeditado al ministerio (o a la secretaría, como en este caso), la

distancia del brazo existe, pero no en una posición horizontal sino vertical.

No obstante, la descentralización en sí misma se plantea como una meta por los

distintos actores: la SC, el CECA, la comunidad artística e incluso el Poder Legislativo,

y en las discusiones que refleja la prensa no aparecen reflexiones más allá del cambio de

figura legal. Cabe entonces preguntarse, ¿es en este punto la descentralización lo más

conveniente para el CECA? O de otra manera, ¿convertirá la descentralización del

CECA en un órgano neutral de representación ciudadana?, ¿se resolverían sus

problemas de falta de delimitación, pocas competencias ejecutivas y resoluciones no

vinculantes?, ¿le dará un mayor papel en las políticas culturales de Jalisco, mayor

legitimidad?

Es necesario asegurarse de que si se reformará la ley que regula el CECA sea no

sólo para lograr su descentralización, sino para darle unas atribuciones más claras y

específicas; darle unas funciones y limitaciones más claras a los consejeros y a sus

representantes; un sentido más acorde con el ideal de involucrar a ciudadanos expertos

en la toma de decisiones con neutralidad y con distancia de los intereses partidistas y de

las prácticas clientelistas del sector, y que no acabe siendo un órgano que se politice y

pugne por intereses particulares y políticos. Quizás pueda ser contraproducente el

descentralizar al CECA sin reestructurarlo y sin meditar sobre el ideal de mantener a la

política lo más alejado posible de las decisiones sobre los temas culturales.

Para un gobierno puede ser tentador poder anotarse como un logro la

descentralización del CECA más que la reforma del organismo hacia un acercamiento al

principio de “arm’s length” y de la tradición de los consejos de las artes en los aspectos

que han funcionado mejor. Desafortunadamente, ahora no sólo se trata de optimizar el

organismo existente sino también de evitar y revertir las malas prácticas que ya se han

vuelto habituales y reformar un concepto que se tiene de este consejo, tanto interna

como externamente, dentro del mismo gobierno y desde la sociedad civil.

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