El ascenso de la participación política y de las ciudades...

LA REVOLUCIÓN SILENCIOSAEl ascenso de la participación política

y de las ciudades líderes con la descentralizaciónen América Latina

TIM CAMPBELL

preliminar.p65 12/05/05, 09:02 p.m.3

38533

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

The findings, interpretations, and conclusions expressed in the study are entirely those of the authorsand should not be attributed in any manner to the World Bank, to its affiliated organizations, or tomembers of its Board of Executive Directors or the countries they represent.The boundaries, colors, denominations, and other information shown on any map in this volume do notimply on the part of the World Bank Group any judgment on the legal status of any territory or theendorsement or acceptance of such boundaries.

Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresados en este estudio son enteramente los del (los)autor (es) y no reflejan necesariamente las opiniones de los miembros de la Junta de Directores delBanco Mundial, o de los gobiernos que ellos representan.El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos incluidos en este trabajo. Las fronteras, loscolores, los nombres y otra información expuesta en cualquier mapa de este volumen no denotan, porparte del Banco, juicio alguno sobre la condición jurídica de ninguno de los territorios, ni aprobación oaceptación de tales fronteras.

Publicado por University of Pittsburgh Press y el Banco Mundial en inglés como:The Quiet Revolution. Decentralization and the Rise of Political Participationin Latin American Cities, 2003.En caso de discrepancias prima el idioma original.

Copyright © 2003 University of Pittsburgh PressEureka Bldg. 5th Floor,3400 Forbes Avenue,Pittsburgh, PA 15 260, USA

Primera edición en castellano: mayo de 2005Para esta edición:

© 2005 Banco Mundial en coedición conAlfaomega Colombiana S. A.The World Bank1818 H Street, NW.Washington, DC 20433, USA.Todos los derechos reservados

ISBN 958-682-568-X

Diseño de cubierta: Juan Carlos DuránEdición y diagramación: Alfaomega Colombiana S.A.Impresión y encuadernación: ???????????

Impreso y hecho en Colombia - Printed and made in Colombia

preliminar.p65 12/05/05, 09:02 p.m.4

CONTENIDO

AGRADECIMIENTOS vii

PARTE IANTECEDENTES DEL CAMBIO YGENERALIDADES DE LA REFORMA 1

Capítulo 1. Generalidades 3Capítulo 2. Los antecedentes de la revolución y el germen de la reforma 14

PARTE IIESTRATEGIAS NACIONALES Y RESPUESTA LOCAL 31

Capítulo 3. Pioneros inverosímiles 33Capítulo 4. Estrategias de descentralización nacional 59

PARTE IIIDIMENSIONES DE LA REFORMA 83

Capítulo 5. Participación política y gobierno local: expresando la vozy la opción fiscal 85

Capítulo 6. Trabajos vecinales, pobreza y el ambiente 109Capítulo 7. Finanzas: participación en el nuevo pacto fiscal 134

PARTE IVPERSPECTIVAS DE UNA REFORMA SUSTENTABLE 161

Capítulo 8. Creación de un nuevo modelo de gobierno: candidaturas,competencia y mercados civiles en gobiernos locales 163

Capítulo 9. Continentes de ciudades apuestan a la descentralización:el recuerdo de la asistencia y la esperanza de la reforma 185

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS 207

ÍNDICE ANALÍTICO 223

preliminar.p65 12/05/05, 09:02 p.m.5

preliminar.p65 12/05/05, 09:02 p.m.6

AGRADECIMIENTOS

Nadie puede recuperar el tiempo y esos momentos especiales que esperaban la opor-tunidad de ocurrir a las puertas de mi estudio, cada vez que mis hijos, mi esposa, misamigos se asomaron y, viéndome clavado al teclado, se alejaron en comprensivo si-lencio. Esta breve nota pretende reconocer su paciencia y nuestra pérdida –tantosmomentos preciados en familia, tantos vuelos de la imaginación entre amigos, tantosjuegos divertidos, comentarios al pasar y puro disfrutar la vida– que se deslizaron,irrecuperables, durante los años de redacción de este libro. Esos momentos no sepueden recuperar y deseo detenerme en este momento para imaginar lo que hubierasido y para expresar mi profunda gratitud a mi esposa, Linda, y a mis hijos, Alana,Kathryn y Eric, como también a todos aquellos que sintieron esta pérdida.

Por otro lado, confío en que algo se habrá ganado, y mis colegas han dado muchotiempo y esfuerzo al acudir en mi ayuda, investigando esto, buscando aquello, inclusoescribiendo pasajes que yo luego tamizaría y utilizaría. Fernando Rojas, Rafael de laCruz, Harald Fuhr, Gabriel Aghon, Travis Katz, y Marcela Huertas deberían ser men-cionados sin dilación. Y junto a ellos, otra docena de personas, incluidas algunas enStanford (no pretendo darles un orden académico) –Katherine Sternfels, Eric Muñoz,Lisa Taber y también Marisa Brutoco; otras del Instituto de Tecnología de Massachusetts(MIT), entre ellas John Frankenhoff y Sara Freidheim. Vaya mi gratitud también a mismuy profesionales colegas y amigos del Banco Mundial, aquellos que estuvieron enprimera línea y que ayudaron a enseñarme y me alentaron todos estos años: Vitor M.Serra, Teresa Serra, David Vetter, William Dillinger, Mila Freire, Elio Codato, JackStein, Óscar Alvarado, Thakoor Persaud, Braz Menezes y Jim Hicks. Y tantos otrosdentro del contexto del Banco: Mara Morgan, David Gow, Jorge Serraino, JoyTrancoso, Daniel Tailant, Kathryn Bacon y Piers Merrick.

Gracias también a Nigel Harris, Joseph Tulchin, George Peterson, Judith Tendlery Terry Nichols Clark por leer partes del manuscrito durante diversos momentos de lacreación. Nita Congress, quien leyó y releyó los distintos borradores, ha demostradotener una gran paciencia para la corrección.

Mi agradecimiento va también a una cantidad de coautores de informes y estudiospreparados durante los primeros años de la descentralización (1988-93). Es imposi-

agradecimientos.p65 12/05/05, 09:02 p.m.7

viii LA REVOLUCIÓN SILENCIOSA

ble ser absolutamente preciso en el reconocimiento a cada quien, pero gran parte delcrédito pertenece a George Peterson, quien concibió un marco analítico y clasificó lasestrategias de descentralización que figuran en los capítulos 3 y 4. Gracias también aJosé Brakarz por los informes que preparó sobre Chile, a Ken Davey por hacer otrotanto sobre México, a David Gow y a John Frankenhoff por los primeros borradoresdel capítulo 5, como así también a Marcela Huertas, mi coautora para el capítulo 7.Deseo expresar un agradecimiento especial a Gabriel Aghón, a la vez que mi mássentido pésame ante su fallecimiento, por su compañerismo, amistad y ayuda.

agradecimientos.p65 12/05/05, 09:02 p.m.8

PARTE IANTECEDENTES DEL CAMBIO

Y GENERALIDADES DE LA REFORMA

cap1.p65 12/05/05, 09:02 p.m.1

cap1.p65 12/05/05, 09:02 p.m.2

¿POR QUÉ “REVOLUCIÓN”?, ¿POR QUÉ “SILENCIOSA”?

El libro documenta dos tendencias revolucionarias drásticas, aunque mayormenteimprevistas en América Latina, la descentralización y la democratización, aduciendoque las políticas con las cuales las instituciones nacionales e internacionales dieronrespuesta a las mismas pueden asfixiar los rescoldos de las reformas ocurridas en elorden local, reformas que resultan vitales para la sustentabilidad de largo plazo delcrecimiento en la región1. Ambas tendencias surgieron sólo en torno a la última déca-da; ambas eran inconcebibles hace tan sólo tres décadas; ambas reformaron la natura-leza misma del gobierno sin que se derramara una sola gota de sangre en parte algunadel hemisferio. En comparación con las luchas revolucionarias en contra del Estadoen las décadas del cincuenta y del sesenta, la conmoción que denomino revoluciónsilenciosa constituye un poder reestructurador que no es tan radical como sería lavisión Tupamaro del cambio social2, pero que está mucho más allá de los cambiosque concibieron los funcionarios reformistas del sector público y los analistas depolíticas en los años setenta y ochenta (por ejemplo, Lordello de Mello, 1983). Esmás, estas tendencias revolucionarias, si bien de ningún modo eran inseparables, secumplieron con calma y en paralelo en parte, porque colmaban una necesidad dereforma sistémica que era ampliamente compartida en la región. La revolución silen-ciosa también avanzó con celeridad porque las dirigencias gubernamentales pusieronlas reformas en marcha con la colaboración de sus electorados. Esto no implica decir

Capítulo 1GENERALIDADES

1 Por razones de simplicidad, me refiero aquí a la totalidad de los estados de América Central y del Sur y a lasnaciones caribeñas como “la región”, o bien como “América Latina”, salvo que en el texto se indique lo contra-rio. Asimismo, salvo nota en contrario, el término “descentralización” denota el desplazamiento del gasto, de latoma de decisiones y, a veces, del poder de recaudar, desde los gobiernos centrales hacia los locales, principal-mente municipalidades. Esta definición se distingue de la de desconcentración, delegación y otros términos quea veces se utilizan en relación con la reforma administrativa. (Ver, por ejemplo, Rondonelli, 1981).

2 Los Tupamaros fueron un grupo revolucionario izquierdista de orientación marxista-leninista dedicado a derro-car al Estado. La organización estuvo activa en Uruguay entre los años sesenta y setenta, realizando campañas deguerra de guerrilla, sabotaje y secuestro de oficiales militares.

cap1.p65 12/05/05, 09:02 p.m.3

4 LA REVOLUCIÓN SILENCIOSA

que las dos tendencias no fueran controvertidas o que no estuvieran plagadas de con-flicto político local, tal como ilustraré en los siguientes capítulos.

La primera de esas tendencias fue la participación en la toma de decisiones y en elcontrol del gasto, competencias que se transfirieron del gobierno central a los gobier-nos locales. Las naciones en toda la región han dispensado arreglos de participacióndel poder a las ciudades y regiones, con el respaldo de las transferencias automáticasde ingresos que duplicaban o hasta cuadruplicaban los ingresos municipales en com-paración con años anteriores. De Guatemala a Argentina, los gobiernos locales co-menzaron a gastar entre un 10 y un 40% de los ingresos del gobierno central. Lagravitación de esta tendencia, lo que la hace revolucionaria, es que revirtió décadasde control por parte de los gobiernos centrales. Durante casi todo el período posteriora la Segunda Guerra Mundial, el gasto público en todos sus niveles era controlado porel gobierno central.

Con la descentralización, los funcionarios en el nivel inferior del gobierno comen-zaron a desempeñar un papel mucho más preponderante en las decisiones sobre elgasto. Es más, esto sucedía en países donde años de gasto excesivo e inflación en ladécada de los ochenta habían producido un decenio de endeudamiento y de retraccióneconómica tan severo que el progreso económico y social de la década precedenteíntegra se desdibujó. Durante casi todo este lapso, los funcionarios oficiales repetida-mente reclamaron, sin éxito, una mayor voz en las decisiones relacionadas con elgasto y las políticas. Y luego, de pronto –paradójicamente– las municipalidades reci-bieron no sólo nuevas atribuciones sobre el gasto, sino también nuevos flujos deingresos incondicionales. La transferencia automática en la mayoría de los países dela región colocó en las arcas de las ciudades un dinero singularmente libre de loscontroles del tesoro de los gobiernos centrales. Los ministerios de Hacienda, no sindolor, tomaron conciencia de la inestabilidad fiscal creada por el excesivo endeuda-miento y el gasto de los ochenta. Sin embargo, por razones políticas que indagaré enel presente libro, a lo largo y a lo ancho de la región los gobiernos centrales entrega-ron el control del gasto y las finanzas a los gobiernos locales.

La segunda tendencia es la transición comparativamente silenciosa y mayormenteuniversal hacia la democracia, una transición evidente no sólo en la selección de loslíderes nacionales, sino virtualmente en la elección de cada uno de los alcaldes ymiembros de los consejos deliberantes de más de 14.000 unidades de Estado, unida-des intermedias y gobiernos locales. Excepto algunos casos aislados, casi todos hancompletado esta transición. Las elecciones en el ámbito local –y lo que es más impor-tante, las reformas electorales en casi la mitad de los países de la región– constituye-ron un cambio revolucionario en el poder, en especial dado el marco de regímenesdictatoriales que controlaban los asuntos locales hasta hace tan poco como la décadadel setenta.

cap1.p65 12/05/05, 09:02 p.m.4

5GENERALIDADES

Rápida y radicalmente, y sin embargo pacíficamente, estas dos tendencias de des-centralización y democratización transformaron la faz íntegra de la gobernabilidad enla región. Implementadas en varias combinaciones en distintos países, estas tenden-cias han desencadenado un renacimiento de la participación popular en la esfera localy el ascenso de la gravitación de los gobiernos locales en los asuntos nacionales.Estos cambios, a su vez, plantean nuevos y marcados desafíos con respecto al controlpolítico, a la coordinación intergubernamental, al diseño de la política pública y a lapuesta en marcha de programas públicos. Mucho depende de cómo los líderes políti-cos al igual que los diseñadores de políticas, los votantes-contribuyentes y las organi-zaciones de asistencia técnica y de crédito internacional encaren estos retos.

Resulta irónico que incluso cuando algunas autoridades políticas nacionales e in-ternacionales apuntaban a fomentar la liberalización y la reforma también crecieranlos esfuerzos compensatorios, que efectivamente restringieron o amortiguaron el im-pacto de las reformas en el orden local. En forma paulatina, en la década de los no-venta el debate político internacional sobre la descentralización en América Latina seinclinó hacia lo que podría llamarse una estrategia de contención. Si bien no se lasconjugó explícitamente ni se las concibió como un plan maestro de respuesta, lasreacciones estratégicas de las autoridades nacionales e internacionales en dicha déca-da se orientaron, sobre todo, hacia mantener la estabilidad fiscal en los asuntos nacio-nales. Una década íntegra de endeudamiento en los ochenta había revertido la décadaprevia de crecimiento, y los diseñadores de políticas temían que la descentralizaciónpudiera deshacer los esfuerzos denodados que finalmente habían logrado restablecerel crecimiento positivo. Por ende, los diseñadores de políticas se centraron en la esta-bilidad antes que en la gobernabilidad local responsable. Los gobiernos y las agenciasinternacionales se dieron cuenta tan sólo lentamente de que era menester estimular latoma de mejores decisiones públicas y explorar el crecimiento económico en el ordenlocal. Como consecuencia, el ímpetu notable de cambio, ese cambio de tendenciasasombroso que se observó en todo el hemisferio, se vio empañado y los beneficiosplenos de la descentralización no se han concretado.

El planteo principal que se propone en el presente libro, en conjunto con las co-rrespondientes recomendaciones, es que la política internacional no ayudó demasia-do a concebir o dar a conocer la descentralización en sus albores, y que una vez que sedieron los primeros pasos importantes para transferir a los gobiernos locales atribu-ciones sobre el gasto, la estabilidad fiscal nacional se transformó de inmediato en elobjetivo principal de la política de asesoramiento internacional. Las agencias interna-cionales se han abocado, casi siempre con éxito, a tener a raya los excesos fiscales dela esfera local, pero esto ha sido a expensas del fortalecimiento de la democracia. Sibien la comunidad internacional comenzó a abonar el apoyo en favor de la capacidadinstitucional local y de la toma de decisiones democrática, las agencias no tenían enclaro el camino a seguir y no estaban preparadas para el grado de esfuerzo necesario.

cap1.p65 12/05/05, 09:02 p.m.5


De todos modos, mucho se puede aprender de la experiencia latinoamericana, y elpresente esboza recomendaciones para las ciudades y naciones de América Latina,como así también para aquéllas en las nuevas regiones a descentralizar, con el fin decapitalizar las asombrosas energías sociales que las tendencias de descentralizaciónen América Latina desataron.

La historia bien podrá demostrar que la explosión de actividad y reforma quedenomino revolución silenciosa floreció durante menos de una década y luego cayóen el olvido. Ciertamente, no todas las reformas fueron duraderas, ni tampoco todasestuvieron libres de problemas. Si bien la descentralización y la democratización re-presentaron nuevas soluciones a cuestiones difíciles del sector público, también crea-ron muchos nuevos desafíos para poner en práctica y sustentar lo mejor de las reformas.Y lo más importante, la revolución silenciosa crea una clara brecha con el pasadoproduciendo muchas iniciativas prometedoras que muestran el camino a seguir. Iró-nicamente, a medida que las políticas de contención comenzaban a surtir efecto, lasciudades de todo el mundo, al igual que antes las de América Latina, enfrentaban elreto de desempeñar un rol más importante en los asuntos nacionales, el comerciointernacional y el desarrollo de la economía local, pudiendo las enseñanzas de larevolución silenciosa resultar útiles doquiera que se intente la descentralización.

Muchas naciones fuera de la región latinoamericana hoy lidian con las mismascuestiones u otras similares, sobre los orígenes y procesos de descentralización. Fili-pinas han dado grandes pasos en cuanto a las elecciones locales y a los ajustes en losingresos participados. La India ha promulgado reformas constitucionales y está expe-rimentando con nuevas relaciones de poder entre las competencias estatales y federa-les. Ciudades como Ahmedabad, y decenas más, están probando una autoridad y unaautonomía recientemente encontradas. Las Naciones con economías planeadas al ni-vel central desde Albania hasta Vietnam están asimismo explorando la transicióndesde un Estado con una organización altamente centralizada hacia ordenamientosque son diametralmente diferentes de los del pasado en cuanto a la naturaleza delsector público, al papel de los actores privados y a la división intergubernamental deltrabajo. En general, los diseñadores de la política nacional en Asia y Europa oriental,tal como los de América Latina, tienen como primera inquietud las disposicionesfinancieras, en particular los controles sobre el gasto y el endeudamiento para lograrla estabilidad fiscal. Los funcionarios locales, por otra parte, buscan cada vez mayorlibertad y autonomía, por ejemplo, librarse del yugo de las restricciones que pesansobre el endeudamiento local y que han controlado sus vidas durante muchos años.Los gobiernos locales en todas partes se están dejando llevar por la ineludible atrac-ción de las inversiones directas del extranjero y (si bien la crisis monetaria asiática loha morigerado) por los préstamos tomados en el mercado de capitales. La revoluciónsilenciosa en América Latina tiene mucho que ofrecer en materia de perspectiva yenseñanzas a otros gobiernos del resto del mundo.

cap1.p65 12/05/05, 09:02 p.m.6

7GENERALIDADES

PANORAMA GENERAL EN MATERIA DE ENSEÑANZAS

Las enseñanzas de la revolución silenciosa de los países de América Latina son aveces sorprendentes y a menudo aplicables al África, Asia y Europa oriental. Se resu-men aquí algunas de las enseñanzas e ideas abordadas en los siguientes capítulos:

• La participación del poder político, y no la reforma económica o del Estado, fue elimperativo subyacente al movimiento de descentralización de la toma de decisio-nes y del gasto en la región; asimismo, la consolidación del poder político en elorden local fue el factor más importante en la sustentabilidad de largo plazo de lagestión de gobernabilidad descentralizada.

• Préstamos internacionales irresponsables, impulsados desde lejos por ávidos pres-tamistas y adobados desde dentro de la región por líderes nacionales ambiciosos,tuvieron un papel importante en los movimientos pendulares que trasladaron elcontrol central al ámbito local en la América Latina de las últimas siete décadas.

• Los líderes políticos latinoamericanos se inspiraron poco y nada en Europa y en laUnión Soviética, tampoco entre sí, al diagramar los cambios de poder que llevarona la revolución silenciosa. La descentralización iniciada en España en 1978 prepa-ró el terreno para el cambio en América Latina. Los cambios en Europa occidentaly oriental, alimentados por la caída del imperio soviético y provocados por lasincursiones políticas del Papa Juan Pablo II, por ejemplo en Polonia, Brasil yMéxico, proporcionaron inspiración adicional a la reforma.

• Los estados altamente centralizados de México y Chile fueron dos pioneros inve-rosímiles en el proceso descentralizador en América Latina, dado que ampliaronla participación ciudadana y, sorprendentemente en Chile, incluso restauraron enlas municipalidades los instrumentos que les permitirían enfocar en el bienestarsocial.

• La mayoría de los gobiernos centrales compartía sus ingresos con los gobiernoslocales más rápido de lo que se determinaban las responsabilidades locales respec-to del gasto. En el largo plazo, ésta puede haber sido una estrategia más inteligenteque la de la máxima racional “el financiamiento debería seguir a la función”, amenudo expuesta por agencias de asistencia financiera internacional como el Ban-co Mundial, dado que la disponibilidad de acceso a las finanzas compartidas insuflóverdadera vida a la nueva competencia que en materia de gastos se otorgó a losgobiernos locales.

• Los líderes locales han surgido de las reformas políticas y electorales produciendouna serie de innovaciones en la gobernabilidad. Éstas corrieron paralelas –y aunexcedieron– la amplitud del cambio exhibido en Estados Unidos a medida que se“reinventaba” el gobierno. A título de ejemplo, cientos de alcaldes inventaron otomaron prestadas ideas con el fin de poner en marcha nuevas y más eficacesmodalidades para movilizar las finanzas locales, alentar el cambio institucional y

cap1.p65 12/05/05, 09:02 p.m.7


movilizar la participación popular en la toma de las decisiones públicas del ámbitolocal.

• La más notable de estas innovaciones es la reconstrucción de un “contrato degobernabilidad” entre los funcionarios elegidos y los contribuyentes-votantes3.En esta reconstrucción, el contrato de gobernabilidad ha sido renovado y revitalizadopor los contribuyentes-votantes que han demostrado que están dispuestos a permi-tir que los líderes locales elegidos actúen en su nombre en áreas de la vida públicaen las cuales los funcionarios nacionales reciben de su parte una confianza muchomenor. En las ciudades de toda la región, los contribuyentes-votantes generalmenteestuvieron de acuerdo con nuevas cargas impositivas si los funcionarios electos po-dían demostrar con mejoras concretas que los ingresos fiscales se destinaban demodo visible y verificable. La esencia de esta innovación en la gobernabilidad fue latoma de decisiones fiscales en el nivel más bajo de una democracia participativa. Laingeniería de este cambio no podría haberse logrado sin la revolución silenciosa.

• Durante casi 10 años, los gobiernos centrales se dejaron presionar y convencer porlos halagos de agencias como el FMI y el Banco Mundial para que se reformara elsector público a fin de restablecer el crecimiento. Estos esfuerzos fueron recibidoscon éxitos mixtos. La revolución silenciosa sugiere que el terreno en el cual se desa-rrolla la siguiente etapa de reformas de la región se trasladó al nivel local, donde seestaban inventando nuevos modelos de gobernabilidad. Dichos modelos estabanmarcados por la innovación en el contrato de gobernabilidad, por la amplia partici-pación, y por las nuevas formas de responsabilidad en la gestión del gasto.

• Los alcaldes y otros líderes locales se han vuelto más proactivos en las áreas delcomercio, el desarrollo económico, los empleos y las consideraciones ambienta-les; asimismo, los dirigentes locales ya estaban ansiosos y eran capaces de generarun mayor impacto en el desarrollo local. Han seguido las prioridades del ciudada-no común, con sorprendentes resultados. Las ciudades están interesadas en el de-sarrollo económico, en el empleo y en la pobreza. La calidad del ambiente tambiénresultó más importante que lo que a menudo se pensaba, pero no por las razonesde las que hablan las ONG internacionales. En todo caso, el ciudadano común hainterpretado las cuestiones ambientales en términos de supervivencia –suministrode agua, mortalidad infantil, peligros en el tránsito, contaminación del aire–, y nocomo cuestiones ambientales globales tales como los gases invernadero y la pérdi-da de áreas forestales.

• La mayor parte de las organizaciones internacionales de préstamo y asistenciatécnica siguieron, antes que dirigieron, el proceso de descentralización de Améri-

3 Empleo este término, tomando las ideas de Thomas Hobbes y John Locke, para describir el acuerdo tácito entreel Estado y sus sujetos, donde los poderes son entregados voluntariamente a los dirigentes elegidos a fin de queéstos actúen en nombre y representación de los votantes y contribuyentes.

cap1.p65 12/05/05, 09:02 p.m.8

9GENERALIDADES

ca Latina. En el pasado, estas organizaciones estaban limitadas a actuar dentro delterreno de la economía, las finanzas y el desarrollo social. No habían cumplido unpapel con fuerza en el área de la toma de las decisiones públicas, que es el corazónde la revolución silenciosa. Y esto se debe a que las actas constitutivas de la mayo-ría de las agencias multilaterales de préstamo prohíben con justicia que por razonespolíticas (partidarias) se vean afectados los criterios económicos y técnicos. Pero lasenseñanzas de la revolución silenciosa sugieren que existe un amplio rango de ac-ción para que las instituciones de desarrollo puedan fortalecer la toma de decisionespúblicas en forma democrática, como por ejemplo los procesos electorales, el análi-sis de la política de interés público y la educación del público, entre otros.

Muchos, si no todos estos hallazgos constituyen sorprendentes desafíos al saberconvencional sobre descentralización en la región, particularmente con respecto a susorígenes, la naturaleza política de la reforma y el rol, o la falta de un rol, de lasagencias de asistencia para el desarrollo en los primeros años. Muy pocas de las me-didas tomadas inicialmente por los gobiernos con el fin de descentralizar fueron reco-mendadas por las agencias de asistencia para el desarrollo. De hecho, el saberpredominante en varias de las áreas clave era exactamente contrapuesto a las decisio-nes tomadas por muchos de los gobiernos de la región. A modo de ejemplo, los go-biernos avanzaron rápidamente, no precisamente con la lentitud de la deliberaciónque se les aconsejaba. Entronizaron la descentralización en las constituciones nacio-nales, no en leyes nacionales más fácilmente modificables. Transfirieron los ingresosa las autoridades locales mucho antes de que se conocieran los verdaderos costos dela prestación de los servicios y fueron permisivos con las normas del gasto durantetoda la liberalización con políticas diametralmente opuestas a las recomendacionesmencionadas en uno de los informes principales del Banco Mundial al respecto (1999).En algunas áreas, el caso de la democracia participativa, los gobiernos locales de laregión hasta inventaron por ensayo y error nuevas formas de gestión política. Refor-maron las instituciones democráticas rápida y eficazmente, creando nuevas páginasen los manuales que ilustran el juicio prevalente en agencias tales como el BancoMundial.

LA REVOLUCIÓN SILENCIOSA EN PERSPECTIVA HISTÓRICA

Irónicamente, luego, con 50 años de gestión centralizada desde la Segunda GuerraMundial, la revolución silenciosa estableció un ordenamiento de poderes que no di-fiere tanto del que existía en el interregno entre las dos guerras. Entonces, en paísescomo Argentina y Brasil, la riqueza se generó en regiones específicas a partir delcaucho, el ganado, el café, la minería y los bananos. Los estados centrales aún nohabían consolidado el poder en las burocracias y en el poder legislativo del Estado. El

cap1.p65 12/05/05, 09:02 p.m.9


gasto disoluto, instigado y asistido por bancos extranjeros de modo perturbadoramentesimilar a la crisis de los ochenta, fue un factor clave en la fractura del poder en lasregiones. La distribución del poder en los gobiernos de la región había sufrido duran-te este siglo un movimiento pendular. En los años treinta, la banca privada de Europay Estados Unidos había prestado grandes sumas a gobiernos subsoberanos. Se cargóa ciudades como Belén y Buenos Aires con préstamos que resultaron obligacionesimprudentes. Con la depresión y la posterior recesión, la mayoría de los gobiernoslocales no pudo cumplir con sus obligaciones, y el gobierno central tuvo que asumirla deuda. Mientras tanto, los gobiernos centrales lanzaban estrategias de crecimientodirigidas por el Estado, iniciando así un proceso de centralización y consolidación delpoder político y financiero que alimentó a un Estado autoritario (Malloy y Selligson,1987; Collier, 1979). Nickson (1995, p. 16) habla de “desmunicipalización” en losaños cincuenta y sesenta, a medida que importantes funciones de las ciudades erantransferidas a los gobiernos centrales. Hoy, prestamistas extranjeros ansiosos, y pres-tatarios igualmente ansiosos en ciudades y regiones, podrían desencadenar una crisisen la economía y hacer que el péndulo vuelva hacia el otro extremo.

Sin embargo, una diferencia clave en las tradiciones de descentralización de hoydía, comparadas con eras anteriores, es que la descentralización ha bajado en cascadahasta las bases. Los gobiernos locales hoy sienten cada vez más la necesidad de darparticipación a los ciudadanos para que tengan voz en las decisiones públicas sobreinfraestructura local, calidad ambiental, atención primaria de la salud y escolaridad.Los remanentes del viejo sistema centralizado, tales como la alta rotación en los fun-cionarios públicos locales, tornan más difícil que los nuevos gobiernos se arraiguen.Una nueva generación de habilidades y técnicas se hace necesaria en el gobiernolocal, que se sustente en el espíritu renovador de la revolución silenciosa, para forta-lecer la comunicación entre los electorados locales y sus líderes electos. ¿Pueden losmuchos cambios puestos en movimiento en América Latina traer nuevas enseñanzaspolíticas sobre cómo manejar las siguientes etapas de la reforma? ¿Pueden estos cam-bios sostenerse? ¿Puede esta experiencia ayudar a guiar a otros países que atraviesanprocesos similares? Estas y otras preguntas se abordan en este volumen.

PROPÓSITO, FUENTES Y ORGANIZACIÓN

El propósito del presente volumen es situar la transformación histórica de AméricaLatina en la perspectiva de las políticas, explorar las muchas dimensiones de la refor-ma en la región y reflexionar sobre las enseñanzas de la revolución silenciosa enrelación con hechos similares en otras regiones –fundamentalmente en Europa orien-tal, Asia y partes de África. El libro documenta el drama de la descentralización,ilustrando el toma y daca entre gobiernos centrales y electorados locales a medidaque van tomando conciencia, y luego ejercen, los poderes recientemente fundados

cap1.p65 12/05/05, 09:02 p.m.10

11GENERALIDADES

que llegaron a las ciudades de un plumazo con las reformas conocidas como descen-tralización.

El libro se centra en las ciudades líderes, aquellas que sacaron el mayor provechode la descentralización. Presta menor atención a la amplia masa de gobiernos localesy tiende a atenuar los fracasos y los retrocesos hacia un mal desempeño, o hacia unaadministración débil y que ocurrieron en muchas ciudades y pueblos. La idea no esexplicar el éxito de la descentralización en comparaciones paralelas de los casos deacción, participación o financiación vecinal. En todo caso, el propósito del libro esmás bien ilustrar que la gran variedad de experimentos y de soluciones innovadorasconcebidas por los dirigentes locales en la región demuestran una respuesta sistémicaa un nuevo conjunto de incentivos surgidos con la descentralización. De hecho, esevolumen de prácticas estableció un nuevo estándar de gobierno en el orden local. Esmás, los abordajes y las teorías predominantes –por ejemplo, el federalismo del fisco,la nueva economía institucional y el desarrollo participativo– no siempre resultanapropiados para explicar esta respuesta ni suficientes para guiar las políticas futurasde las democracias descentralizadas. En este sentido, el libro va de acuerdo con elconcierto de bibliografía sobre economía política y nueva economía institucional (verpor ejemplo, Gage y Mandell, 1990; North, 1991; Fox, 1994; Grindle y Thomas,1994; Ostrom et al. 1994; y Tendler, 1997). Asimismo, se hacen referencias a laeconomía local (Bahl y Linn, 1992; Mouritzen, 1992; Clark, 1994).

Este método de análisis de las ciudades líderes tiene la desventaja de subestimarlos escollos, obstáculos y peligros en la historia de descentralización de AméricaLatina y de crear una imagen más bien rosa. El autor sabe, como también deberíasaberlo el lector, que la descentralización ha sido el germen de una cantidad de pro-blemas de gobierno, tanto local como nacional. El tono optimista del presente volu-men no debería ser malinterpretado como una afirmación del éxito de esta política.En todo caso, el tono es consecuencia de haberse concentrado en la forma como losgobiernos líderes superaron los bien conocidos problemas y peligros de la goberna-bilidad descentralizada –por ejemplo, mal liderazgo, distorsión en los incentivos ynormas de juego poco claras.

Finalmente, el presente libro procura brindar una perspectiva comparativa –y es-pero que útil– sobre las transformaciones políticas en otras regiones. Muchas dimen-siones de los cambios ocurridos en América Latina, tales como las que implicanrelaciones fiscales, reforma política, liderazgo local, participación y proceso de inno-vación, se aplican a sistemas políticos en África, Asia y Europa oriental, haciendo dela perspectiva comparada algo posible y útil.

El análisis del libro se basa en conocimientos propios provenientes de diversasáreas clave del gobierno local, en particular la manifestación de las demandas devotantes y contribuyentes; las formas de hacer que los funcionarios locales respondanpor sus actos y de cómo emplear, y luego reformar, los procesos electorales y la

cap1.p65 12/05/05, 09:02 p.m.11


dirigencia local. El libro amplía y trata en mayor detalle un estudio de 1991 realizadopor el (entonces) Departamento Técnico para América Latina y el Caribe del BancoMundial, apoyándose en una media docena de artículos posteriores, muchos de loscuales están entrelazados con el texto o se citan en el mismo. Otras fuentes incluyendocumentos del gobierno, la legislación nacional, informes analíticos y una vastacantidad de literatura “gris”, artículos publicados y no publicados, tales como artícu-los de política y posición escritos por quienes están en la práctica y por observadoresde la revolución silenciosa.

Otra fuente muy importante de información para la redacción de este libro fueronlas entrevistas personales: cientos de conversaciones con funcionarios electos, autori-dades locales, ciudadanos y miembros de grupos y líderes de la comunidad, hombresde negocios, representantes de organizaciones no gubernamentales (ONG), investiga-dores universitarios y funcionarios nacionales entre 1989 y 1997. El tema central deestas charlas, en particular en un comienzo, fue la modalidad de la respuesta local alas decisiones, políticas y mandatos del gobierno central. Más adelante, el foco sedesplazó hacia la innovación y las reformas en el orden local. Obsérvese, sin embar-go, que el presente libro no es un informe basado en la recopilación sistemática dedatos a través de encuestas, entrevistas o sondeos de opinión, ni en datos cuantitativospublicados sobre temas tales como las finanzas municipales. De estar disponibles, noobstante, dichas fuentes fueron por supuesto incorporadas al texto.

El libro está organizado en cuatro partes, según se describe a continuación:

• La Parte I consta del presente capítulo y del siguiente. En su conjunto, ambosdeterminan el contexto histórico y el marco de políticas dentro de las cuales sedesarrollaron las estrategias de descentralización en América Latina y a partir delas cuales es posible medir tanto el significado como la importancia de la descen-tralización como fenómeno social y cultural.

• Los capítulos 3 y 4 constituyen la Parte II, y abarcan la diversidad de estrategiasde descentralización que ostenta la región latinoamericana, incluyendo los mediosde participación del poder económico y de la toma de decisiones entre los distintosniveles del gobierno. Estos arreglos políticos se comparan con los de otras partesdel mundo y, en el capítulo 4, se hace un seguimiento detallado de los casos espe-cíficos de Chile y México. Estos dos países, ambos relativamente de derecha yfuertemente centralizados, hallaron modos de contemplar los impulsos de descen-tralización en su estructura política. Es posible que hayan señalado el camino a losregímenes políticos de otras partes de la región que en esos momentos considera-ban sus próximos pasos.

• Los capítulos 5 a 7 conforman la Parte III del libro, que analiza minuciosamentelas dimensiones clave de las estrategias de descentralización. El capítulo 5 consi-dera los modos de participación política, electorales y de voz, que aún siguensurgiendo en la región. El capítulo 6 trata el cambio de prioridades de las ciudades

cap1.p65 12/05/05, 09:02 p.m.12

13GENERALIDADES

cuando los líderes enfocan en las cuestiones de la pobreza, la violencia, el desarro-llo social y la calidad del ambiente. Estos temas trasuntan la lucha diaria de laspoblaciones locales; la democracia participativa ha colaborado para conducirlosdirecto a la arena política local. El capítulo 7 analiza el nuevo pacto fiscal que estágestándose en el ámbito local y que viene a interrumpir un impasse de años dedesconfianza en materia de impuestos.

• Los capítulos 8 y 9 constituyen la parte final del libro. El capítulo 8 observa lassimilitudes en el estilo de los gobiernos locales líderes, describiendo un nuevomodelo de gobernabilidad caracterizado por un liderazgo más sólido, mayor ido-neidad en las habilidades técnicas y un deseo de innovar. El capítulo concluye quees necesario un enfoque fundamentalmente nuevo para lograr el fortalecimientoinstitucional en el orden local. El capítulo 9 examina el más amplio abanico depolíticas en el programa de acción para el desarrollo y propone alternativas alsaber convencional sobre la gestión de los gobiernos locales en las democraciasdescentralizadas. Asimismo, este capítulo propone conclusiones sobre la descen-tralización en otras regiones, basadas en los hallazgos y las enseñanzas de la re-gión latinoamericana.

El tratamiento comparativo y amplio del material del libro, hace el énfasis que seen identificar las tendencias principalísimas, y los rasgos en común de las experien-cias de descentralización en la región, apuntan a salvar la brecha en la bibliografía deestudiosos e instituciones. Hasta este momento, la mayoría de las publicaciones sobreel tema, ya sean las del Banco Mundial (institución que ha generado gran parte de labibliografía) o bien las de asociaciones, ONG y universidades, ha abarcado aspectosespecíficos de una serie de países o de un sector específico, como el económico o eleducativo, en un país en particular. Aghón (1996) produjo excelentes estudios deestos dos tipos en el área de descentralización del Estado; de la Cruz (1994) sobreVenezuela, Fukasaku y Hausmann (1998) sobre macropolíticas y descentralización yRojas (1995) sobre temas varios. No obstante, es poco lo que se ha dicho sobre ten-dencias abarcativas de toda una región. El presente libro procura precisamente eso,haciendo una revisión y una evaluación de los impactos de la reforma que se hanesparcido por toda América Latina a partir de la década de los ochenta.

cap1.p65 12/05/05, 09:02 p.m.13


Capítulo 2LOS ANTECEDENTES DE LA REVOLUCIÓN

Y EL GERMEN DE LA REFORMA

A principios de la década de los ochenta, comenzó a ocurrir una asombrosa transfor-mación en la gobernabilidad de una veintena de países de América Latina. En lasdécadas subsiguientes, ocurrieron cambios similares en muchos otros países de todoel mundo. Las dirigencias nacionales y regionales, tanto del poder ejecutivo como dellegislativo, parecieron simultáneamente develar un impulso y actuar en consecuenciacon dicho impulso; el mismo daba por tierra con algunas o muchas de las prerrogati-vas que prácticamente habían dominado a todas las naciones en desarrollo durantetoda la posguerra. Las naciones comenzaron a transferir importantes atribucionesnuevas a sus gobiernos locales, confiriéndoles nuevos poderes y nuevas fuentes definanciamiento que hasta allí habían estado sólidamente arraigadas en el sistema na-cional dominado durante 50 años por los estados centrales. Por supuesto, en los casosreales este arrasador cuadro de sólido arraigamiento y cambio sinfónico parece mu-cho más asentado en la idiosincrasia y las circunstancias locales. Pero, de hecho, unhilo de influencias comunes recorría los gobiernos de América Latina y, en menos deuna década, producía resultados asombrosamente similares en toda la región. Veloz ysilenciosamente, la naturaleza de la gobernabilidad se vio alterada, al igual que laforma de hacer negocios, los modos de conducir la política y las perspectivas con quese mira a los gobiernos latinoamericanos de cada nivel. ¿Qué señales invisibles pene-traron en las muchas esferas de poder de todo el continente llevando a un cambiorevolucionario en la autoridad nacional?

Este capítulo indagará algunas de las razones por las cuales la descentralizaciónpuede haber sucedido cuando sucedió, e identifica ciertos factores –en gran medidadiferentes de los que se encuentran en la literatura– que podrían explicar esta trans-formación gubernamental. Una de las explicaciones más frecuentemente aceptadases la que expresa Foxley (1984) cuando se refiere al profundo endeudamiento y al“derrumbe del modelo neoliberal y el Estado autoritario”. Otros analistas han busca-do variedad de explicaciones que van desde el comercio global hasta la democracialocal. Por ejemplo, Malloy y Selligson (1987) ven la globalización del comercio y losmercados capitales como el hecho que forzó a los gobiernos a avanzar más rápida-mente en la reforma y a dejar de lado importantes políticas de sustitución. Frieden(1991) describe las presiones de los grupos de interés para demostrar el mecanismo

cap2.p65 12/05/05, 09:02 p.m.14

15LOS ANTECEDENTES DE LA REVOLUCIÓN Y EL GERMEN DE LA REFORMA

de transmisión de la demanda de cambio. Otros identifican nuevas distinciones ysutilezas que podrían verse como mecanismos transicionales hacia regímenes plena-mente democráticos. Términos tales como “democracia de baja intensidad” y “demo-cracia de delegación” (O’Donnell, 1993) o bien “aprendizaje político” (Remmer, 1992)reflejan estas líneas de pensamiento. Recientemente, los estudiosos han comenzado adiscutir los resultados de la descentralización, a explorar su impacto en la gober-nabilidad y a abordar ciertos grados de descentralización (p. ej., Willis et al., 1999).Pero ninguna de estas fuentes arroja demasiada luz sobre la razón por la cual la des-centralización surgió de modo tan amplio, tan celeramente y tan cercana en el tiempo.

El antecedente más inmediato, y sin duda el más visible de los arrasadores cam-bios de la revolución silenciosa de América Latina fue la serie de absorbentes sucesosocurridos en la ex Unión Soviética y a partir de ella. El nuevo federalismo, aun la erade la gestión Reagan en Estados Unidos, conjuntamente con la Perestroika y el Glasnostse estaban conformando aproximadamente al mismo tiempo que Solidaridad ganabafuerzas en Polonia, y la estela de sus efectos se sintió en la Revolución de Terciopelode Checoslovaquia. La Perestroika y el Glasnost también influyeron en la muerte deCeaucescu en Rumania, en la caída del Muro de Berlín en Alemania y aun en lossucesos de la Plaza de Tiananmen en China. Sólo podemos imaginar el peso que estoseventos tuvieron en el cálculo político de los líderes de América Latina. Los diseña-dores reformistas de política y los líderes políticos de la región podrían fácilmentehaberse visto alentados por estas conmociones. Sin embargo, un vistazo a la secuen-cia de eventos sugiere que las raíces de la revolución silenciosa no se asentaron des-pués sino antes del colapso del imperio soviético. La toma de decisiones en AméricaLatina comenzó a pendular toda una década antes.

EL CONTEXTO PARA LA DESCENTRALIZACIÓN EN AMÉRICA LATINA

Sutiles transformaciones de poder ya se habían dado en las casas de gobierno y en loscongresos nacionales de América Latina, una década antes de la Perestroika deGorbachov. Chile ya había comenzado con las reformas municipales a fines de lossetenta, México había construido un elaborado mecanismo de financiación para apo-yar a los gobiernos locales aproximadamente en la misma época y Colombia comen-zaba las deliberaciones para fortalecer los gobiernos locales a principios de los ochenta.De modo que las semillas de la reforma que llevaría a la descentralización en Améri-ca Latina se habían plantado con anterioridad y en diversos lugares: ¿Pero cómo y porqué? Este capítulo responde estas preguntas de dos modos. Primero, es importanteentender los factores cambiantes en el contexto, los grandes cambios de escala en lodemográfico y en el desarrollo urbano que ocurrían ya desde hacía décadas y queafectaban a la región íntegra. Pero una segunda serie de factores también estaban enfuncionamiento, factores que pueden considerarse como hechos causales más inme-

cap2.p65 12/05/05, 09:02 p.m.15


diatos –tales, el impacto de la deuda, la influencia del retorno de España a la demo-cracia y los movilizadores mensajes del Papa Juan Pablo II. Esto también tuvo supapel al responder al cómo y al porqué.

Gobiernos locales dentro de sistemas políticos nacionales

En primer lugar, a fin de apreciar el alcance y el ritmo del cambio en la región, esimportante comprender el papel histórico que tuvieron las ciudades latinoamericanasen un sistema centralizado de gobierno. Las ciudades han sido consideradas comounidades subnacionales altamente dependientes dentro de un sistema anquilosado decontrol jerárquico que data de la conquista española (Veliz, 1981). En algunas gran-des ciudades y en muchas capitales, se eligieron alcaldes. Pero, con frecuencia, éstospertenecían al partido opositor y, por ende, estaban sujetos a un gobierno nacionalpolíticamente hostil. Durante la mayor parte del período entre las dos guerras, laselección del ejecutivo de la ciudad por parte de las autoridades superiores era unacuestión de designación para un cargo de confianza, y el rol de los ejecutivos de lasciudades era en gran medida administrar los asuntos ciudadanos bajo la supervisiónde gobernadores o ministros. En este orden de cosas, los alcaldes estaban sujetos alcontrol político del partido que se encontrara en el poder y al control administrativode los ministerios de Interior, Gobierno y Hacienda (Nickson, 1995). Los alcaldesdesignados tenían la posibilidad de tomar iniciativas, pero los lazos de la bolsa esta-ban siempre atados con fuerza por los gobiernos centrales y sólo se abrían cuando algobierno central le resultaba conveniente hacerlo. Conforme con una reconocida au-toridad (Lordello de Mello, 1983), los gobiernos locales se caracterizaban por un “sín-drome patológico”, es decir que no se les permitía fortalecer su capacidad institucional.Para los futuros reformistas de los años setenta y ochenta, el alcance de la innovaciónbajo este tipo de ordenamiento se encontraba extremadamente restringido. Para sereficaz, la autoridad local tenía que estar dispuesta a negociar los recursos con el go-bierno central y preparada para dar algo a cambio, por ejemplo, concesiones, devolu-ción de favores políticos o lealtad.

La capacidad de los gobiernos locales de responder al cambio dependió en granmedida de la dimensión de la ciudad y del sistema político mayor en el que las ciuda-des estaban insertas. El cuadro 2.1 ilustra los datos de las ciudades por rango detamaño. Para aproximadamente unas 40 ciudades, que contaban más de medio millónde habitantes, o bien en los sistemas federados donde los estados (o en Argentina, lasprovincias) desempeñaban un rol significativo, las autoridades locales tenían poderespolíticos legítimos. Cuatro de las naciones más extensas de la región –Argentina,Brasil, México y Venezuela– estaban organizadas (y todavía hoy lo están) como esta-dos, con sus propias constituciones y prerrogativas, incluyendo la creación y regula-ción de municipalidades. Brasil es una notable excepción en la región, debido al pie

cap2.p65 12/05/05, 09:02 p.m.16


de igualdad otorgado a las ciudades por la entonces (y actual) Constitución brasileña.El resto de los países de la región son estados unitarios, lo cual significa que las ciuda-des son divisiones administrativas del gobierno central. Estos sistemas no tienen lascomplejidades intergubernamentales de los sistemas federales, pero deben también li-diar con los intereses locales y las lealtades locales cuando encaran el cambio político ysocial. Pero si bien a las autoridades de las grandes ciudades se les otorgaba un ciertomargen para presentar iniciativas enfocadas a la resolución de problemas, la mayoríade ellas funcionaba dentro de los límites de un sistema político y administrativo dise-ñado para controlar los tiempos y alcances de las acciones locales.

Cuadro 2.1GOBIERNOS LOCALES EN AMÉRICA LATINA POR RANGO DE TAMAÑO (1995)

Categoría de dimensión No. ciudades No. gobiernos locales Población (en millones)

Más de 5 millones 6 ~100 602-5 millones 8 ~50 24500 k-2 millones 30 40 32100 k-500 k 200 219 31Otros urbanos y regionales 14.000 139Total >14.400 280

Fuente: Estimaciones del autor.

Sin embargo, para las autoridades locales siempre estuvo primero la carga de darrespuesta a los problemas de la gran ciudad. Muchos estudios han documentado laspresiones políticas, sociales y ambientales a que se sometió a ciudades y gobiernos apartir de los años sesenta (ver, por ejemplo, Turner (1968), Leeds (1967), Lomnitz(1974) y Perlman (1976). Durante la mayor parte de la posguerra, los gobiernos detodos los niveles estuvieron jugando a pasarse la pelota en materia de suministro deagua, escuelas, atención de la salud y de otras necesidades básicas que debían cumplir(Ringskog, 1995). Las presiones de la expresión política ocasionalmente alcanzaronun punto de ebullición y estallaron en motines o desórdenes civiles en muchas ciuda-des de América Latina. Y si bien siempre fueron las primeras en sentir la presión, elpapel tradicional de las autoridades locales fue el de transmitir estas presiones haciaarriba en la línea de mando hasta los líderes nacionales, y luego plasmar las decisio-nes concebidas por las autoridades centrales en políticas y programas.

La maduración del sistema urbano

Muchas décadas de rápido crecimiento urbano produjeron una expansión y madura-ción del sistema urbano de América Latina, y este factor ha sido pasado por alto como

cap2.p65 12/05/05, 09:02 p.m.17


explicación de la descentralización. Durante décadas, las ciudades de América Latinahan marcado el paso del rápido crecimiento urbano de todo el mundo. Durante lasegunda mitad de este siglo, en particular en la década del sesenta, algunas ciudadesde la región crecían al 5 o 6% anual, generando algunas de las megaciudades másgrandes del mundo, a medida que las poblaciones rurales migraban estableciéndoseprecariamente en los intersticios de ciudades ya construidas, maduras, ocupando te-rrenos en vastas zonas de la periferia urbana. En cada lugar en donde se establecierony del modo que fuera, estas poblaciones sentaron las bases de un futuro crecimientoque todavía está en marcha en la actualidad.

Con posterioridad a los años sesenta, la migración rural a urbana se hizo algo máslenta, y el aumento natural volvió a ser el factor que impulsó el crecimiento de laciudad. De hecho, durante casi dos décadas, el mayor crecimiento numérico en lapoblación de las ciudades ha sido el resultado de la natalidad entre los residentesurbanos. Los datos de las Naciones Unidas (ONU, 1991) indican que, a partir de lossetenta, en América Latina se incorporaron anualmente más de un millón de nuevoshogares urbanos, así como también que este crecimiento “natural” se vio incrementadoen los ochenta y noventa. Las proyecciones indican que esta tendencia dual, de menormigración de las áreas rurales a las urbanas y de crecimiento natural continuo, seprolongará en el próximo siglo, según se ilustra en el cuadro 2.2. Para fines del año2010, las poblaciones urbanas aumentarán en aproximadamente un 60% respecto delos niveles de 1990.

Cuadro 2.2 Poblaciones rurales y urbanas en América Latina, 1970-2010

Década Total urbana Porcentaje urbano Total rural Total(millones) (millones) (millones)

1970 200 56 155 3551980 236 65 127 3631990 320 71 128 4482010 420 77 127 547

Fuente: Perspectivas de urbanización mundial de la ONU (1997).

Los rasgos del sistema urbano de América Latina en proceso de crecimiento ymaduración pueden entenderse como condiciones iniciales de la revolución silencio-sa –y tal vez hasta podrían considerarse como los factores desencadenantes de lamisma. Con cada década que pasa desde la gran oleada de migraciones en los sesenta,América Latina no sólo se ha transformado en una región urbanizada, sino que tam-bién se ha transformado en una región de residentes ciudadanos nacidos de culturasurbanas. En un sentido amplio, las poblaciones urbanas se han vuelto más maduras

cap2.p65 12/05/05, 09:02 p.m.18


respecto de la ciudad y de su propio rol en la misma como ciudadanos. En esta pers-pectiva, los residentes urbanos de América Latina pueden considerarse como másavezados en los usos de la ciudad, más conectados con el destino de la misma que suspadres inmigrantes, más conocedores de la ciudad y la vida en sus barrios y másproclives a formar parte de grupos comunitarios organizados. Esta última hipótesisha sido analizada y avalada por escritores tales como Carroll (1992), Reilly (1994) yMcCarney (1996), todos los cuales sostienen que las ONG, que son una medida de laactividad local, han crecido en fuerza y eficacia desde los años setenta. Sea cual fuereel efecto que el factor maduración haya tenido sobre los tiempos, la velocidad o laprofundidad de la revolución silenciosa, una región de ciudadanos nacidos en la ciu-dad es un factor notable en las condiciones iniciales de cambio anteriores a la descen-tralización en América Latina.

Otro cambio importante estaba ocurriendo, el cual, nuevamente, ha sido amplia-mente dejado de lado en la literatura. El total de grandes ciudades estaba en aumento.A partir de un cierto momento a principios de los ochenta, las ciudades más grandesya no crecían a mayor velocidad que las ciudades y poblaciones secundarias. La ma-yoría de las grandes áreas metropolitanas crecía a una tasa menor del 2% anual, mien-tras que las ciudades secundarias, aquéllas con una población de un millón o menos,crecían el doble de rápido. La proliferación de la población urbana en los rangosintermedios de las ciudades significó que para 1980, la cantidad de ciudades incluidasen este rango había crecido aproximadamente en 100, de 117 en 1960 a 205 en 1980(Centro de la ONU para los Asentamientos Humanos, 1987). Cien nuevos poderesejecutivos y divisiones administrativas urbanas llegaron a la esfera pública en lasdécadas previas a la descentralización, sumándose a las filas de los centros pobla-cionales importantes con una riqueza creciente e intereses en la autodeterminación.Estas ciudades también vieron crecer su necesidad de una gestión profesional. Tantolas ciudades más grandes con un orden preestablecido, como las más pequeñas yrecién llegadas al club de las grandes, se transformaron en participantes interesadosen la revolución silenciosa, así como también en el terreno propicio para dicha revo-lución.

Las complejidades sociales de la ciudad

Otro factor que se suma a lo anterior es que las autoridades de la ciudad comenzarona enfrentarse con un complejo conjunto de temas sociales. Uno de ellos fue la preocu-pante tendencia hacia la urbanización de la pobreza que comenzó en la última parte

1 Por supuesto, las grandes oleadas migratorias a las ciudades de América Latina constituyeron también una urba-nización de pobreza, que comenzó hacia fines de los cincuenta.

cap2.p65 12/05/05, 09:02 p.m.19


de la década de los ochenta y que salió por completo a la luz en el último decenio1. Lapobreza ha ido en aumento a mayor velocidad que la población, en particular duranteel estancamiento económico de los años ochenta. En las últimas dos décadas, la can-tidad de residentes urbanos por debajo de la línea de pobreza creció en un 50%, au-mentando en 1995 a más de 125 millones (ver cuadro 2.3). Los datos de la ComisiónEuropea para América Latina y el Caribe muestran que entre 1980 y 1986 la pobrezaextrema aumenta más rápidamente en las zonas urbanas que en zonas las rurales, conun incremento de 12,4 millones de personas en las ciudades versus 2,9 millones en laszonas rurales. Adicionalmente, la índole de la pobreza comenzó a cambiar en torno aesta época, sumándose a la complejidad de cuestiones sociales. Más y más, los hoga-res pobres estaban a cargo de mujeres y las drogas y la violencia acarreaban nuevosproblemas. Si estas características de pobreza estaban presentes durante la década delos setenta, simplemente no se las mencionaba en la literatura típica de la época.Valladares, en su revisión de la bibliografía sobre el desarrollo urbano latinoamerica-no de las últimas décadas, encontró menos de 90 citas sobre el tema de la violenciaentre más de 3.000, y todas ellas virtualmente aparecieron hacia fines de los ochenta.(Valladares y Coelho, 1996).

Cuadro 2.3POBREZA EN AMÉRICA LATINA, 1975-95 (MILLONES DE PERSONAS)

1975 1985 1995

Urbana 80 115 125Rural 40 38 38

Fuente: Banco Mundial 1990.

EL ÍMPETU DE CAMBIO

A diferencia de estos factores contextuales que evolucionaron gradualmente décadatras década, hubo otros de aparición más reciente y más abrupta. La crisis de la deudaen los ochenta apareció en el lapso de unos pocos años. Las reformas en España, elnuevo republicanismo en Estados Unidos y Gran Bretaña, la ola de cambio en Europaoriental, alentada por el Papa, y el Glasnost incidieron en el desencadenamiento de larevolución silenciosa. Si bien son meramente especulativos y no están comprobados,cada uno de estos factores están citados en la información proporcionada durante eltranscurso de la investigación y del trabajo profesional sobre descentralización. Se re-quiere mayor investigación para explorar y ponderar el peso relativo que dichos facto-res podrían haber tenido en la gestación o en la marcha de la revolución silenciosa.

cap2.p65 12/05/05, 09:02 p.m.20


El peso muerto de la deuda

Ciertamente, una causa próxima del cambio fue el efecto devastador de una década deendeudamiento. La crisis hemisférica de la deuda, causada por el excesivo endeuda-miento durante los años setenta, paralizó el crecimiento económico en los ochenta ehizo desaparecer las ganancias de los últimos diez años en América Latina. Durantela llamada “década perdida” de la deuda, las naciones latinoamericanas cuadruplicaronsu deuda externa combinada de largo plazo, que se elevó de U$45 mil millones aU$176 mil millones entre 1975 y 1982. Durante aproximadamente el mismo período,los déficit en las cuentas corrientes se duplicaron de 2,2% del producto interno bruto(PIB) a 5,5% (Edwards, 1993). Las empresas del Estado, constituidas como comple-mento a las políticas de sustitución de las importaciones en los setenta, casi triplicaronsu endeudamiento. Un endeudamiento excesivo y la mala administración en muchosde los países de la región llevaron a la hiperinflación, que alcanzó un pico del 40.000%al año en el Brasil de fines de los ochenta. Edwards (1993, p. 8) sostiene que lossectores públicos de la región estaban sobrecargados y sobredimensionados: “en lu-gar de proteger al público de los shocks externos, habían debilitado enormemente lacapacidad de reacción de estas economías”. Un punto de referencia fuera de la regióncon el cual podemos medir el grado de fracaso fue la súbita explosión de crecimientoen el Asia de fines de los ochenta. Allí, los modelos alternativos de promoción a lasexportaciones para el desarrollo económico fueron puestos en práctica con anteriori-dad a esta década. Los países asiáticos clave hicieron ajustes macroeconómicos yabrieron sus economías al comercio. Estas políticas dieron sus frutos. Según se infor-mó en Banco Mundial 1993, las economías del Este asiático se recobraron con rapi-dez de sus propias crisis de la deuda y crecieron con mayor celeridad que ningunaotra en el mundo. Chile fue el primer país en la región que realizó tales reformas, y losefectos de esta demostración fueron muy elocuentes. El presidente Augusto Pinochetya había comenzado con las reformas impositivas y la liberalización del comercio en1975. Los resultados de tales experiencias –un retorno al crecimiento vigoroso deChile a partir de 1985 y un crecimiento anual de las exportaciones del orden del 10%en las naciones asiáticas– comenzaron a diseminarse por todo el hemisferio. Estasenseñanzas agregaron razones para tratar de resolver la crisis de la deuda. Y lo que esmás importante, aceleraron el ímpetu de reforma y aligeraron la carga del aparatoestatal centralizado (Edwards, 1993, p. 31).

España como inspiración

Con la muerte del general Franco en 1975, España comenzó a construir un nuevoEstado y a crear autonomía regional dentro de la República. Por su cúmulo de lazoshistóricos con América Latina –religiosos, culturales, institucionales, jurídicos y

cap2.p65 12/05/05, 09:02 p.m.21


lingüísticos– resulta fácil ver en España un modelo para América Latina (Nickson,1995, p. 7). El movimiento español hacia la autonomía local, las reformas en la gober-nabilidad local y una política exterior más agresiva, que hiciera propia la promesa demercados latinoamericanos para el comercio y los negocios españoles, hacían que laexperiencia española fuese una fuente de inspiración y, más adelante, de asistenciatécnica y financiera para la descentralización en América Latina.

El movimiento español hacia la descentralización alcanzó un hito importante en1980, cuando Cataluña, el País Vasco y Andalucía, entre otras regiones, recibieron suautonomía luego de la reforma constitucional. Esta transformación puede considerar-se tanto pionera como inspiradora, si bien no es necesariamente un patrón para ladescentralización en América Latina. El giro hacia la autonomía en las regiones espa-ñolas de hecho creó un régimen cuasifederal en el cual el gobierno central compartíael poder con los niveles locales e intermedios de gobierno. Y si bien es y seguirásiendo una república constitucional y una monarquía, a partir de 1976, España acordóotorgar más poder a sus regiones del que nunca habían tenido los estados de las cuatrorepúblicas federales de América Latina (Argentina, Brasil, México y Venezuela).

Las autoridades españolas se basaron en varias experiencias europeas, la alemana,la británica y la francesa, sobre las cuales diseñaron su política fiscal y el aparatopolítico del Estado. Las prácticas europeas se copiaron o modificaron para establecersistemas que permitieran determinar y recaudar impuestos locales, ordenar las rela-ciones fiscales intergubernamentales, fijar los precios para los bienes públicos y lastarifas. La puesta en marcha de estas ideas en ciudades españolas, tales como Barce-lona, Madrid, San Sebastián y Sevilla, determinaron un ambiente de experimentacióncreativa. A título de ejemplo, de acuerdo con Rojas, en ciertas ciudades se introduje-ron gravámenes de beneficio como modo de captar el aumento del valor de la propie-dad privada que resultó de las inversiones públicas2. Estas y otras experiencias sedieron a conocer en la región a través de canales literarios y de consulta (por ejemplo,Jordi Borja, 1988).

Además de reconocidos miembros de la práctica como Borja, muchas institucio-nes sirvieron de vehículo para trasladar la influencia española a América Latina. Porejemplo, se encargó al Instituto de Cooperación Iberoamericana que buscara y pro-fundizara los lazos entre España y América Latina como un componente de la políticaexterior española. Otro vehículo fueron (y siguen siendo) las asociaciones de gobier-nos locales españoles, que han expandido su asistencia técnica a asociaciones nacio-nales e internacionales de autoridades locales en América Latina –alcaldes, concejosmunicipales, gobernadores y otros funcionarios públicos. La Asociación Internacio-nal de Tesoreros, los institutos internacionales de la administración pública y la Unión

2 Estoy en deuda con Fernando Rojas por gran parte de la información sobre el papel que tuvo España en esteperíodo, transmitida en una comunicación personal.

cap2.p65 12/05/05, 09:02 p.m.22


Internacional de Autoridades Locales, en su conjunto, colaboraron (y continúan cola-borando) para transmitir ideas e intercambiar información entre España y AméricaLatina.

En este contexto, Brasil tomó prestados algunos elementos de la legislación urba-na para sus reformas constitucionales de 1985. Colombia luego sancionó una legisla-ción similar nutriéndose de las experiencias brasileña y española. Igualmente, laexpansión de asociaciones público-privadas y la participación pública en los asuntosurbanos –evidente, por ejemplo, en la planificación y financiación de la renovaciónbarrial en ciudades vascas y catalanas– inspiró a numerosos alcaldes y concejos mu-nicipales de toda la América Latina. Como impulso final por parte de España, unaporción de la asistencia financiera para América Latina provino de bancos españolescomo el Banco Santander, el Banco de Bilbao y el Banco Vizcaya.

En suma, la dirigencia latinoamericana descubrió estos elementos de la experien-cia española aproximadamente al mismo tiempo en que la región comenzaba a sentirlos impactos de la reforma macroeconómica y la liberalización. Tanto las evidenciasasiáticas, como los frutos cosechados en los experimentos de pioneros, como Chile, yla transformación en España se reforzaron mutuamente, proporcionando a los diseña-dores de política en diversos países evidencias más que convincentes para ampliar lasreformas al nivel subnacional.

Nuevo republicanismo

Si bien en las comunicaciones personales hubo pocas referencias al nuevo repu-blicanismo como influencia directa en la descentralización del Estado, resulta difícilimaginar que los cambios políticos diseñados por Ronald Reagan no tuvieran unacierta influencia en el pensamiento de los dirigentes de la región latinoamericana. En1980, Reagan hizo campaña con una plataforma que limitaba el papel que debía cum-plir el gobierno federal y, en las palabras de un analista, “se transformó en el objetivofundamental de su primer gobierno” (Liner, 1989, p. 5). Aun en los años setenta, laComisión Asesora sobre Relaciones Intergubernamentales emitía frecuentes adver-tencias respecto del congestionado sistema intergubernamental y finalmente en 1985recomendó un cambio en las responsabilidades e ingresos, devolviéndolos a los esta-dos y municipalidades de Estados Unidos.

Inspiración divina: el mensaje papal sobre la libertad individualy la responsabilidad

Durante las décadas del setenta y del ochenta, el Papa Juan Pablo II fue otro de losfactores que favoreció la reforma. El Papa viajaba extensamente y su trabajo procura-ba fortalecer la Iglesia Católica Apostólica Romana en los países autoritarios, a la vez

cap2.p65 12/05/05, 09:02 p.m.23


que llevar un mensaje compatible –si no del todo a favor– de la democracia descen-tralizada. El hecho de que el Papa se erigiera en campeón abierto, pero moderado, delas libertades humanas y de la responsabilidad individual puede tomarse como undesafío implícito a los estados autoritarios y, en menor medida, a los estados centra-lizados. Las visitas papales a 45 países en vías de desarrollo, entre 1979 y 1987,pueden inadvertidamente haberse convertido en un apoyo político a la descentraliza-ción. Las repetidas visitas del Papa Juan Pablo II a Polonia, en 1979, 1983 y 1987,fueron factores decisivos en el nacimiento de Solidaridad y de la oposición política alrégimen de Jaruzelski. Kwitny (1997) cita las palabras de Gorbachov: “Todo lo queha sucedido en estos últimos años en Europa oriental habría sido imposible sin elPapa”. Sus visitas de los años ochenta a decenas de otros países –incluyendo México,Brasil y Filipinas– llevaron un mensaje de libertad y responsabilidad individual. Suspalabras llegaron a millones de personas y pueden haber ayudado a minar el yugopolítico y moral del poder autoritario en América Latina.

Un nuevo estándar de asistencia sigue a la Perestroika

La ruptura de la ex Unión Soviética produjo más de una docena de nuevos estadosindependientes interesados en la reforma y deseosos de descentralizar. La actitud delos ex estados soviéticos cambió el clima político e institucional entre donantes yreceptores de ayuda. Las instituciones para el desarrollo vislumbraron en los ex esta-dos de la Unión Soviética una serie de condiciones bastante diferentes de las que confrecuencia se encuentran entre las naciones prestatarias: grandes dotaciones de capi-tal, una fuerza laboral educada e instituciones relativamente fuertes –aunque inexper-tas– dirigidas por gobiernos ávidos de reformas. Esta situación creó una nuevacompetencia por los fondos de asistencia al desarrollo. Los flujos de mercados decapitales, en particular la asistencia como concesión, ya escapaban de la región lati-noamericana (Cumby y Levich, 1987) favoreciendo a los países de la ex Unión So-viética. Las perspectivas de un redireccionamiento sustancial de la asistencia oficial,así como también del capital privado, eran tan sólidas que, nerviosos, en 1991 loslíderes del mundo en desarrollo publicaron una declaración recordando a institucio-nes de interés público, tales como el Banco Mundial, los peligros de un drenaje decapitales de África y América Latina. Estos temores adquirieron mayor realismo con elacceso al Banco Mundial de 17 ex Repúblicas Soviéticas y países de Europa oriental.

La gravitación de los nuevos estados hacia el molde capitalista, y el flujo de lafinanciación internacional hacia ellos significó que la reforma (del sistema macroe-conómico, del sector público y de las políticas comerciales) así como también ladescentralización asumieran una nueva importancia. En verdad, la reforma del Esta-do, la democratización y la descentralización se transformaron en componentes másimportantes, si no en un nuevo estándar, para poder solicitar asistencia oficial. Aque-

cap2.p65 12/05/05, 09:02 p.m.24


llos estados latinoamericanos que de hecho atrajeron capitales –Chile, México y Ar-gentina– lo lograron acelerando la liberalización de sus mercados y aflojando lasriendas del poder y del control centralizado del Estado.

Promotores de la democracia bilateral

Luego de mediados de los ochenta, la asistencia técnica y financiera de España se viosuplida por la asistencia sostenida y puntual de donantes bilaterales en Norteamérica yEuropa. Francia, Canadá, Suecia, Holanda y Estados Unidos se interesaban en la pro-moción de la democracia, el buen gobierno y la estabilidad del fisco. La Agencia deAsistencia Externa de Alemania, GTZ, operaba desde la década del sesenta en el desarro-llo de las comunidades locales y el fortalecimiento de las instituciones en Bolivia, Ecua-dor, Venezuela, Colombia, Perú, Paraguay, la República Dominicana y en casi todaAmérica Central. La Fundación Friedrich Ebert, la Fundación Ford, y las FundacionesF. Naumann y Adenauer lanzaron programas que atendían las cuestiones de la descen-tralización. Estas fundaciones y donantes bilaterales hallaron sencillo aumentar el acen-to en cuanto a la toma de decisiones en forma democrática, cuando las influencias de lareforma estatal y la descentralización comenzaron a conocerse en toda la región.

Influencias horizontales

Los países también comenzaron a influir unos sobre otros. Los intercambios entrediversos gobiernos nacionales y subnacionales resultaron importantes para encuadrarlas cuestiones, formular los enfoques y diseñar legislación e instituciones. Las autori-dades y los diseñadores de políticas en los estados unitarios –para citar sólo dos ejem-plos, Perú y Bolivia– estaban intrigados con la promulgación, en 1986, de las primerasleyes colombianas sobre competencias y recursos3. En Colombia, diversas leyes sobrela descentralización acordaban poderes a ciudades y regiones que se asemejaban a lospoderes normalmente otorgados en las repúblicas federativas, al estilo de España quehabía fortalecido la autonomía de sus regiones. Casi todas las naciones aprendieron dela Constitución brasileña de 1988 y de la Ley Nacional de Participación Fiscal bolivia-na promulgada en 1991 y, ciertamente, los diseñadores de políticas y los legisladorescomentaron al respecto. (Ambas serán analizadas en detalle en el capítulo 7).

La primera comisión sobre descentralización de Venezuela estuvo encabezada porCarlos Brewer-Carias, jurista e historiador internacionalmente respetado. Con rangoministerial y sumamente respetado por su integridad, Brewer-Carias pudo, en 1988 yen 1989, atraer a altos académicos y expertos administrativos de Europa, Estados

3 Comunicación personal con Carlos Hugo Molina, Viceministro de Descentralización de Bolivia desde 1992hasta 1996.

cap2.p65 12/05/05, 09:02 p.m.25


Unidos, México y Chile para consultarlos. A principios de los noventa, cuando laatención de los diseñadores de políticas de la región se volvía hacia inquietudes sec-toriales del gobierno local, tales como el suministro de agua potable y la salud yeducación, muchos de los países en la región se volcaron más hacia las experienciasde los vecinos. A modo de ejemplo, las experiencias chilenas con la salud, la educa-ción y el bienestar social descentralizados (ver capítulo 3) se transformaron en lafuente de ideas sobre cómo movilizar los recursos comunitarios para la vivienda y elmejoramiento local en Argentina, Brasil, Ecuador, Costa Rica y El Salvador. Muchospaíses aprendieron de las experiencias de mejoramiento de la posesión precaria de tie-rras en Brasil, Guatemala y Venezuela, y de las experiencias con los fondos sociales enBolivia y México. Las redes de profesionales y autoridades locales comenzaron a cum-plir un papel de divulgación importante en toda la región. Las experiencias de divulga-ción entre unos pocos pioneros –México, Chile, Colombia (según se ilustra en elcapítulo 3)– fueron un factor clave para dar forma a la participación en la elección depolíticas y para alentar a la dirigencia a actuar en pro de la descentralización.

FACTORES MENORES DEL CAMBIO

Un cúmulo de factores puede haber propiciado la decisión de la descentralización,haciéndola más sencilla o más rápida. Algunos de los factores mencionados por quie-nes forman parte de esta práctica, y sugeridos en los medios, incluyen el temor entrelos regímenes militares de una reacción política, el mal manejo o el manejo impopu-lar en la Argentina, y la brutalidad en Chile durante el régimen de Pinochet. Un se-gundo factor fue la creciente conciencia entre regiones y pueblos de sus respectivoslugares relativos en la distribución de la riqueza y la participación en el poder dentrodel esquema nacional de asuntos.

Fuerzas armadas

En la mayoría de las instancias, las fuerzas armadas no impidieron la descentraliza-ción ni las reformas del Estado, al menos públicamente. Es más, en Chile el régimenmilitar fomentó la descentralización. Pero cuando los militares ya no ocupaban elpoder, las arrasadoras reformas estatales y la descentralización brindaron la oportuni-dad de poner a prueba la largamente observada prerrogativa militar de “proteger laConstitución” cuando el Estado está amenazado. Antes de la descentralización, Bra-sil, Argentina y Chile estuvieron durante más de una década gobernados por fuerzasmilitares. Y las fuerzas armadas avanzaron sobre los levantamientos estudiantiles deMéxico, en 1968 y de Bolivia en repetidas ocasiones entre los setenta y los ochenta.Tal vez, los militares se mostraron cautos por vez primera cuando el gobierno deAlfonsín, después de la guerra de las Malvinas, en 1982, tomó medidas para juzgar a

cap2.p65 12/05/05, 09:02 p.m.26


los oficiales de las fuerzas armadas en tribunales penales. El presidente AugustoPinochet, en la vecina Chile, hasta ese año había declarado su intención de permane-cer en el poder durante un período de 16 años. Su abrupto cambio de postura, sumadoa la creciente ola de apoyo popular al gobierno de Aylwin, pueden interpretarse comoel reconocimiento por parte de Pinochet y de otros líderes militares de que surgía unacambiante corriente que restaba sustento al control militar.

En Brasil, la elección de Tancredo Neves puede interpretarse en parte como unrepudio a los poderes militares que apoyaban a su oponente. La marejada de entusias-mo popular luego de la victoria de Neves, en las elecciones presidenciales de 1986,fue otra nota que se sumó al coro del liberalismo que resonaba en la región. Unapostura de respeto similar se expresó de modo diferente en el Perú. Allí, los líderesmilitares mismos sorprendieron con una vía decididamente izquierdista. La Junta deGobierno del Perú intentó reformar las esferas política y económica del sector públi-co. Asimismo, Gillespie (1989) sostiene que los militares se retiraron del poder enPerú debido a la pérdida de apoyo de las élites económicas. En resumen, los gobier-nos militares por diversas razones no se irguieron en contra del poder participativoque sobrevino con la descentralización.

Intereses regionales y mayor conciencia

Algunos observadores otorgan peso a los efectos del mejoramiento en las comunica-ciones sociales (Skidmore, 1993) y, en particular, a la mayor conciencia y al crecientepoder de las regiones dirigidas por grupos ajenos a los centros del poder en las capi-tales nacionales. Se sostuvo que la mayor conciencia lograda a través de los medios yde otras comunicaciones encubrió e instigó a las élites regionales cuya fortuna econó-mica se basaba en el “interior” (Torres, 1986 y de la Cruz ,1994). Prácticamente, todosy cada uno de los países en la región tienen un equivalente del centro de poder enMonterrey, México, una base económica sólida como el Valle en Colombia, o la basede recursos naturales de los Llanos en el territorio ganadero del Este de Venezuela.En estos ejemplos, los intereses regionales comenzaron a adquirir mayor preponde-rancia justo en el momento en que los múltiples factores mencionados anteriormentecomenzaban a precipitar la decisión de descentralizar. En México, el proceso de des-centralización fue descrito por el ex presidente De la Madrid como “federalismo for-talecedor”, es decir, una conjunción de los diversos intereses regionales aunados enun todo (federal). El punto de vista opuesto fue expresado con elocuencia por dosgobernadores estatales recientemente elegidos en México y Venezuela durante 1998.Los gobernadores describieron el nuevo ordenamiento del poder en sus estados usan-do virtualmente las mismas palabras: “Antes [de las elecciones], cuando el Presidentellamaba, todos íbamos. Ahora [luego de las elecciones], decidimos si nos resulta con-veniente”. Esta simple anécdota, repetida en el ámbito local y regional con cantidad

cap2.p65 12/05/05, 09:02 p.m.27


de variaciones en todo el continente, revela el deseo de conjugar los intereses y laspreocupaciones regionales por sobre las prioridades nacionales.

RELEVANCIA DE LA REVOLUCIÓN SILENCIOSA EN OTRAS REGIONES DEL MUNDO

Las tendencias hacia la descentralización y democratización en América Latina sedesarrollaron dentro del marco de una población altamente urbanizada que habitabaen cientos de grandes ciudades y miles de pequeñas. Y aun si el tamaño de las ciuda-des, los poderes de los estados, las condiciones de clase social y el ordenamiento delpoder político varían enormemente de país en país, pareció que las naciones de Amé-rica Latina respondían a fuerzas similares. A menudo, se considera que la regiónlatinoamericana se encuentra una década o más por delante de otras regiones delmundo debido al alcance y a la celeridad del cambio, o debido a que la transiciónurbana está sólo comenzando, como en África, o bien no se ha completado aún, comoen Asia. También por estas razones los factores contextuales en América Latina nosayudan a medir la distancia que se ha recorrido y a dimensionar las perspectivas decambio y las cuestiones involucradas en la descentralización en otras regiones.

Europa oriental y los estados recientemente independizados

Si bien cada uno de los estados del ex bloque soviético tiene sus propias característi-cas culturales, históricas o provinciales, todos los estados de la Europa oriental estánhoy tratando de redefinir el Estado y de restablecer la legitimidad de la gobernabilidadtras la bancarrota política del comunismo. La reacción a una excesiva concentraciónde poder en el Partido Comunista puede explicar el impulso descentralizador queconduce a la generación de unidades municipales atomizadas y excesivamente pe-queñas en el orden local. Tal es el caso de las ciudades en Hungría que fueron atomi-zadas en unidades municipales pequeñísimas, con poblaciones de tan solo unos pocosmiles de personas. Las unidades municipales de tan escaso tamaño tal vez resultenútiles para una consulta popular, pero resultan imposibles en términos de viabilidadeconómica y sustentabilidad financiera. Es poco probable que funcionen. El concejometropolitano de Budapest está compuesto por 32 alcaldes elegidos de entre las muni-cipalidades vecinas y presidido por un funcionario electo. Los pequeños ámbitosmunicipales disfrutan de poderes –el control de los activos nacionales, tales como labolsa de la construcción o el metro–, poderes que aun en los más liberalizados de lospaíses latinoamericanos estaban reservados al gobierno central. En Hungría hay ciu-dades a las que se ha otorgado control sobre dichos bienes, creados originariamentepor los funcionarios nacionales del régimen anterior (y últimamente por el control deMoscú). Pero todavía no se ha autorizado ninguna fuente de recursos para solventarlos enormes costos necesarios para mantener estos edificios y ferrocarriles, ni para

cap2.p65 12/05/05, 09:02 p.m.28


sostener la inversión local (Bird et al., 1995). Estos son tan sólo unos pocos ejemplosde las muchas cuestiones en las políticas de Europa oriental que muestran un asom-broso paralelo con las que aún están en debate, o bien han sido resueltas en la revolu-ción silenciosa.

Asia

Muchos gobiernos asiáticos avanzaron hacia ordenamientos descentralizados casi almismo tiempo que América Latina. Sin embargo, excepto Filipinas, los países delEste de Asia y muchos en Asia del Sur hicieron ajustes que reflejaban una visiónmarcadamente diferente del Estado –una menos propensa a resignar el control cen-tral–, a fin de retener la coherencia del poder político entre los gobiernos centrales ylos locales. A partir del derrocamiento de Ferdinand Marcos, las reformas democráti-cas en Filipinas se acompañaron de una serie de cambios jurídicos y administrativosque concedieron mayor peso a los gobiernos locales, al igual que sucedió en AméricaLatina. Pero las conmociones más recientes en Indonesia, puntualizadas por la crisismonetaria iniciada en el 97, produjeron una marcada disminución de las expectativassobre la capacidad del Estado y, en cambio, expectativas crecientes sobre la autono-mía local entre regiones y en los gobiernos locales. La legislación específica de lareforma en Filipinas, Indonesia y Tailandia, y en menor grado de las reformas DoiMoi en Vietnam, han hecho necesarias nuevas funciones en el orden local y novedososarreglos financieros entre los gobiernos locales y nacionales. Las reformas constitu-cionales de la India (Enmiendas 73 y 74) y las leyes de Indonesia (22 y 25) reflejancambios familiares de poder hacia los estados y los gobiernos locales, al igual que enAmérica Latina, pero con un cariz mucho más administrativo y burocrático en suejecución. Si bien los modelos de autonomía en las finanzas locales y en la toma dedecisiones han surgido en forma más lenta en Asia que en América Latina, en todosestos países ha habido ejemplos destacados de gobiernos locales. A menudo, forjadospor líderes locales sobresalientes –tal es el caso en Hiderabad, Bangalor, Peshawar yKatmandú–, quienes abrieron camino en el Sur y Este asiático, al parecer, han estadoun poco más adelante de la masa de gobiernos locales y no han recibido el apoyo depolíticas centrales congruentes. La verdadera prueba de fuego de la distribución delpoder, es decir que se permita a los gobiernos locales fracasar y responder de ello a lasautoridades locales antes que a las nacionales, no se ha intentado en ninguna parte deAsia.

África

El impulso descentralizador está surgiendo a lo largo y ancho de estas regiones, perode modo mucho más silente, en parte debido al pasmoso empobrecimiento en muchas

cap2.p65 12/05/05, 09:02 p.m.29


naciones africanas, en parte debido a los abrumadores problemas de alcance nacionaly aun global, como es el virus de inmunodeficiencia adquirida, SIDA, y también enparte debido a las guerras civiles y tribales. Los gobiernos intermedios y locales estánexcesivamente débiles en términos institucionales y la descentralización a veces haasumido el viso de desconcentración, es decir, la instauración de controles burocráti-cos centrales en el orden local. Los mecanismos para dar voz a las inquietudes localesexisten y se han hecho progresos sustanciales en varios países, por ejemplo, enSudáfrica, Mozambique y Uganda. Sudáfrica ha inventado un sistema íntegramentenuevo para Johannesburgo, pero en líneas generales la modalidad de distribución delpoder de los gobiernos latinoamericanos ha sido abordada de modo mucho más cautoen África.

Los países en éstas y otras regiones pueden beneficiarse de la experiencia de larevolución silenciosa. Si bien muchas de las llamas del cambio brillaron tenues entodas las regiones del mundo durante la década del ochenta, en particular en Europadel Este, ninguna brilló con tanta luminosidad o perduró como en América Latina.Los datos anecdóticos sugieren que la dirigencia nacional se inspiró en la Revoluciónde Terciopelo checa y en otras reformas de la gestión administrativa, más puramenteeconómicas, del Asia. De la experiencia de América Latina pueden extraerse todavíamás enseñanzas y, con esa información, decidir las políticas para adoptar en otraspartes del mundo, mientras la revolución silenciosa madura permitiendo que los cam-bios trascendentales experimentados en esa región sean absorbidos por otros paísesen otras regiones.

cap2.p65 12/05/05, 09:02 p.m.30

PARTE IIESTRATEGIAS NACIONALES Y RESPUESTA LOCAL

cap3.p65 12/05/05, 09:02 p.m.31

cap3.p65 12/05/05, 09:02 p.m.32

Capítulo 3PIONEROS INVEROSÍMILES

Puede considerarse a México y Chile como dos pioneros inverosímiles en la revolu-ción silenciosa. Ambos países exploraron modos de volver a conformar el gobiernolocal y de compartir el poder entre entidades locales y centrales ya en los setenta.Ambos países abrieron sus respectivas estructuras monolíticas y centralizadas de go-bierno, ambos pusieron en marcha una gobernabilidad transformadora. En cuestiónde años, podían verse cambios similares en toda la región. Como mucho de lo asocia-do con la descentralización latinoamericana, estos esfuerzos pioneros estuvieron pla-gados de ironía. Por un lado, México y Chile eran dos candidatos inverosímiles, porquela descentralización en esos países se hizo bajo circunstancias políticas relativamenterestrictivas. La ausencia de libertades políticas en Chile y de pluralismo en México,durante la época en que se lanzaba la descentralización, pueden haber llevado a laconclusión de que estas naciones serían seguidoras antes que líderes del movimientode descentralización. Pero debido a que los gobiernos estaban genuinamente interesa-dos en mejorar la eficiencia del sector público (como lo estaba Pinochet en los añossetenta), o bien debido a que ya no podían resistirse a los imperativos de participar elpoder a las regiones emergentes (como en México a fines de los setenta), ambospaíses encontraron formas de comenzar a compartir la toma de decisiones o el podersobre el gasto mientras mantenían el control central.

En este grupo pionero, se incluye un puñado de otras naciones a los efectos de lacomparación y a modo de referencia. Colombia está incluida porque también actuóprecozmente y su sistema unitario es muy similar al de Chile, proporcionando así unaconveniente comparación. Asimismo, el malestar civil y la violencia en Colombiaaumentaron las presiones de transformación y resultaron en leyes nacionales y refor-mas políticas que, a comienzos de 1968, tomaron una dirección muy diferente de lade Chile. Brasil y Venezuela están incluidos porque, como México, son repúblicasfederativas y una de ellas (Brasil) estaba saliendo de una dictadura militar y entrandoen una nueva “apertura” democrática que marcó un nuevo nivel de participación localen los asuntos públicos. Venezuela fue la única que creó una agencia que dirigiera elproceso de descentralización.

Una revisión de estos países permite comprender las similitudes y los problemasespeciales que enfrentaron sus gobiernos. En todos estos pioneros el estímulo de des-

cap3.p65 12/05/05, 09:02 p.m.33


centralización afloró de las circunstancias particulares de cada país y fue fomentadocon distintos grados de urgencia. Pero si bien estos países respondieron a circunstan-cias peculiares de sus propios medios políticos e históricos, cada uno de ellos adoptómétodos o técnicas similares para resolver sus problemas. Por ejemplo, cada uno delos estados iba en busca de una alternativa al agotado modelo de gobierno centraliza-do. Para cada uno de ellos, la experiencia española de regionalización fue una impor-tante fuente de inspiración y aprendizaje. Los cinco pioneros también exploraron unamayor participación del sector privado, y uno de ellos, Chile, pergeñó un modelo demercado con participación del sector privado y atribuciones sobre los servicios públi-cos y la infraestructura.

El parecido de sus abordajes contiene una segunda ironía, porque a pesar de sussimilitudes, poco parecieron aprender de la experiencia de los demás, al menos en laprimera década de la transformación. En otras palabras, los frutos del ensayo de prue-ba y error se extendieron con lentitud y de forma poco sistemática a través de laregión. No fue sino hasta una década después de iniciados estos cambios cuando losesfuerzos de los países y las agencias internacionales comenzaron a lograr economíasde escala en el aprendizaje. Si bien luchaban con los mismos problemas y seguíanenfoques similares, estos cinco países no se beneficiaron de un intento sistemático dehacer conocer su aprendizaje ni de aprender de sus vecinos. Un proceso estructuradode aprendizaje podría haber acelerado el cronograma de ejecución.

CHILE1

El gobierno local en Chile

Comparado con otros países en la región, Chile está más urbanizado y sus ciudadescrecen de forma más paulatina. Aproximadamente, el 85% de la población vive enciudades y la mayor parte de los 13 millones de habitantes se concentra en las ciuda-des de la zona central templada. El crecimiento de la población y las tasas de natali-dad, en descenso desde los sesenta, han permanecido en un 2 y un 3%, respectivamentedesde los setenta. Chile hoy está organizado administrativamente en 13 regiones, 51provincias y 335 comunas o municipalidades2. Los principios modernos de las muni-

1 Estoy en deuda con George Peterson del Urban Institute, así como también con Scott Quehl (ex Banco Mundial)y Ken Davey, Universidad de Birmingham, por muchas de las ideas y parte del texto que se incluyen aquí,esbozadas como parte de informes anteriores del Banco Mundial (p. ej., Campbell et al., 1991). Muchas de lasobservaciones en esta sección también son atribuibles al Banco Mundial, 1993 (informe de Velter sobre Chile).

2 En Chile, los términos “comuna” y “municipalidad” son, a todos los efectos, intercambiables. Técnicamente, sinembargo, “comuna” proviene del término en francés que se refiere al asentamiento de la población; “municipa-lidad” se refiere al aparato de gobierno de ese asentamiento –por ej., el alcalde, el consejo de desarrollo económi-co y social, y la burocracia municipal.

cap3.p65 12/05/05, 09:02 p.m.34

35PIONEROS INVEROSÍMILES

cipalidades fueron consagrados en la Constitución chilena de 1925. Antes de la era dePinochet (1973-1990), la jerarquía tradicional del ordenamiento gubernamental chi-leno era la que se ilustra en el cuadro 3.1, según la cual, como en la mayoría de lossistemas unitarios, las municipalidades constituyen la primera línea de contacto, lamás local, entre el pueblo y los ministerios centrales3.

En los sesenta, dos tercios de las 227 municipalidades tenían poblaciones menoresde 20.000; el presupuesto municipal promedio estaba en unos US$8 per cápita (dóla-res de 1965). Las municipalidades eran responsables primordialmente de la recolec-ción de residuos, el control del tránsito, el alumbrado público, las calles y mercadosbarriales y los parques. Encabezando las administraciones provinciales estaban losintendentes (gobernadores) nombrados por el Presidente, que se ocupaban de la coor-dinación entre municipalidades de una misma región geográfica4.

Uno de los objetivos principales de los primeros esfuerzos de descentralizaciónfue limpiar los gobiernos locales. Durante los sesenta, el partidismo político y lapolitización habían debilitado severamente los gobiernos locales. Paulatinamente, unsistema de favoritismo político había infectado a las municipalidades y paralizado sucapacidad de cumplir con sus funciones básicas. Antes de 1973, las municipalidadeshabían seguido un fuerte modelo de consejo legislativo con miembros (conocidoscomo regidores), elegidos por voto directo con poder para aprobar el presupuestolocal y supervisar su ejecución. El alcalde se elegía de entre los miembros del concejoy se le podía sustituir por resolución de este último en cualquier ocasión. Muchosobservadores de distintas tendencias políticas creen que este sistema llevó a una can-tidad de males, incluyendo la rotación excesiva de alcaldes, un partidismo excesivo, yfuertes influencias partidarias en los asuntos municipales. Aghón (1991), Castañeda(1990) y Friedmann (1975) observan que, para principios de los setenta, la política

Cuadro 3.1UNIDADES DE GOBIERNO (ALREDEDOR DE 1965)

Unidad Cantidad Cabeza

Nacional 1 PresidenteProvincial 25 IntendenteMunicipal 227 Alcalde

3 Para mayores detalles sobre este período, ver Friedmann (1975).4 Aun si la Constitución de 1925 disponía asambleas provinciales, éstas nunca se pusieron en práctica. En cambio,

según Friedmann (1975), las competencias de regulación de las municipalidades y de control de los asuntosmunicipales fiscales pasaron en 1942 a los intendentes.

cap3.p65 12/05/05, 09:02 p.m.35


local partidaria estaba signada por pujas partidarias. Estos factores perjudicaron tantola eficiencia real como la imagen pública de los gobiernos locales. La creación depuestos de trabajo inspirada en razones políticas había minado el presupuesto de losgobiernos locales. De hecho, según Friedmann, el gobierno de Frei (1964-1970) con-sideraba las agrupaciones vecinales como la base de la participación popular en losasuntos nacionales. Se realizaron intensos esfuerzos para organizar y confederar gru-pos de interés surgidos desde abajo según los lineamientos partidarios. Allende (1970-1973) se basó en agrupaciones políticas locales similares para proponer programassociales (tal como el sistema de distribución barrial de alimentos). Los movimientosde base y las adhesiones de los gobiernos centrales también se movilizaron con el finde librar las batallas políticas nacionales en el ámbito local. Esto se perdió abruptamentecon el golpe militar de 1973.

Ejecución de un nuevo modelo de gobierno

La estrategia de gobierno de Pinochet apuntaba a crear un mayor control central ymás disciplina en el orden local. Pinochet tenía un modelo de gobierno con varioscomponentes principales. Uno de ellos se proponía erradicar el favoritismo partidarioen el orden local, reemplazándolo con unidades de gobierno locales eficientes al esti-lo del sector privado que funcionaran según los principios del mercado (es decir,minimizando costos, no excediéndose del presupuesto). El modelo de gobierno dePinochet también contemplaba desconcentrar ciertas funciones, lo cual significó quelas agencias centrales establecieran filiales locales en todo el país. El modelo asimis-mo cambiaba el sistema financiero intergubernamental, y a fin de mejorar la eficaciadel control centralizado, creaba una cadena de mando más directa. Todos estos pasosayudaron a mantener el control sobre la gestión macroeconómica. Estos cambios selanzaron por decreto en julio de 1974 (Leyes 573 y 575).

Reforma del Estado en el orden local

El régimen militar de Pinochet actuó con celeridad para eliminar el carácter partidariode los asuntos locales y para convertir el sistema de gobierno local en un sistema másorientado hacia el servicio, incluso de corte privado, en el cual se subrayaban la efi-ciencia y el servicio. La campaña del gobierno militar contra la influencia partidariacomenzó estableciendo una plantilla rígida respecto de las funciones y dimensionesdel gobierno local, respaldada por la disciplina presupuestaria, cuyo cumplimiento seimpuso con impunidad. Las plantillas prescribían las dotaciones de personal profe-sional, la dimensión de los consejos deliberantes, y el rango de funciones específicasotorgadas a una municipalidad de acuerdo con su población. A poco de asumir, elgobierno militar despidió a los alcaldes y regidores existentes, estableciendo un siste-

cap3.p65 12/05/05, 09:02 p.m.36


ma de gobernabilidad en el cual los alcaldes eran designados directamente por elPresidente. De este modo, las municipalidades quedaron bajo el control administrati-vo y político central. Los funcionarios locales debían cumplir con la dotación depersonal prescrita que correspondía a la categoría de ciudad en función de su pobla-ción. Para la mayoría, esto significó reducción de personal. Se introdujeron tambiénnormas objetivas de calificación para muchos de los puestos. Los alcaldes podían serdespedidos si no lograban mantenerse dentro de los límites del presupuesto.

Los cambios en la fuerza laboral municipal ilustran la drástica transformaciónocurrida en el gobierno local entre 1975 y 1988. Durante ese lapso, la cantidad totalde empleados municipales de hecho disminuyó, mientras que la población del país seincrementó en un 13% aproximadamente. Pero la proporción de personal profesionalvarió de alrededor de 1 en 20 a 7 en 20, mientras que la cantidad de trabajadores nocalificados varió en sentido opuesto (cuadro 3.2 y Castañeda, 1990). Estas proporcio-nes representaron una absoluta transformación en el gobierno local y significaron eléxito de la campaña de Pinochet para incrementar la idoneidad dentro de la gestiónlocal.

Orientación política del gobierno local

Estas medidas de austeridad se derramaron al terreno de la participación civil, debili-tando o destruyendo la expresión colectiva de demandas por parte de las agrupacio-nes vecinales. A cambio de ello, el modelo de mercado del gobierno local debíafuncionar con base en el principio de que los ciudadanos se relacionan con el gobier-no primordialmente como consumidores individuales de los servicios que habían debrindar las municipalidades. El régimen militar creó cuerpos corporativos (por ejem-plo, los consejos asesores locales) que se suponía representaban los intereses de di-versos grupos locales de modo ordenado. Pero los “representantes” de estos gruposeran designados desde arriba, a menudo sin apoyo popular, y siempre sin un mandatoque permitiera expresar las demandas grupales que entraran en conflicto con las prio-ridades gubernamentales.

Se alejó a las municipalidades chilenas del papel político que habían desempeña-do antes de 1973. Bajo el régimen militar, los gobiernos locales no opinaban sobre

Cuadro 3.2CANTIDAD DE PERSONAL EN EL GOBIERNO LOCAL CHILENO, 1975-1988

Nivel de capacitación 1975 1988

Profesional 1,632 7,107Medio 5,296 5,586No calificado 13,797 8,871Total 21,564 20,564

cap3.p65 12/05/05, 09:02 p.m.37


cuestiones políticas de orden nacional, no se suponía que representaran el sentir polí-tico organizado y se las suponía apolíticas en su prestación de servicios y contrata-ción de trabajadores. Después de todo, la dirigencia municipal había sido designadade entre las filas de quienes en líneas generales apoyaban el gobierno militar, y amenudo se tomaron medidas para despedir a los opositores al régimen nacional. Peroel hecho mismo de que el ideal de gobierno local expresado en Chile implicara aislar-lo de las presiones políticas destaca el experimento chileno de descentralización delos demás en la región. El gobierno local, al menos en esta teoría, se suponía prestadorde servicios técnicamente idóneo, neutral y eficiente.

El gobierno local como prestador de servicios

El modelo de descentralización aplicado en Chile es un muy buen ejemplo del princi-pal modelo de mandato en la administración. En este modelo, los gobiernos localesactúan a entera discreción y bajo el control de un “mandante”, en este caso el gobier-no central. Este modelo contrasta en forma marcada con el de participación localpública en el cual los gobiernos locales gozan de una cierta autonomía dentro de lacual los votantes-contribuyentes expresan las necesidades locales y las autoridadeslocales las satisfacen dentro de los recursos impositivos y otros ingresos con quecuentan. Con la excepción de las localidades más ricas en la zona de Santiago, losgobiernos municipales de Chile no tuvieron opciones demasiado importantes en cuantoal tipo de servicios que prestarían, no teniendo casi discrecionalidad tampoco respec-to de los gravámenes que podían recaudar. Tampoco tuvieron gran flexibilidad jurídi-ca para asumir nuevas funciones de servicio, o para rechazar funciones que el gobiernocentral decidiera asignarles. Los gobiernos locales debían, por sobre todas las cosas,ser prestadores eficientes de los servicios públicos locales con mínimos recursos.

Las municipalidades debían abstenerse de interferir con los mercados económicoslocales y de planificar el desarrollo económico. Como para que el mensaje se enten-diera cabalmente, algunas de las municipalidades más grandes del área metropolitanade Santiago se dividieron en varias municipalidades de menor dimensión. Esto apun-taba a dividir a la oposición política y a hacer que las jurisdicciones fueran más efi-cientes en la prestación de sus servicios. Pero este desmembramiento de las grandesmunicipalidades en gran medida debilitó su capacidad de desarrollar la economíalocal, dado que algunas quedaron sin base impositiva al quitárseles los distritos co-merciales y manufactureros.

Al mismo tiempo, las municipalidades chilenas fueron obligadas por ley a admi-nistrar los asuntos atinentes al bienestar social. Esta obligación fue el germen de unanueva ironía. En unos pocos años, las municipalidades chilenas habían comenzado aconstruir una capacidad profesional más sólida para la prestación de los serviciossociales a grupos de bajos recursos. En su búsqueda de eficiencia, el régimen de

cap3.p65 12/05/05, 09:02 p.m.38


Pinochet inadvertidamente sentó las bases para enfocar en el tema de la pobreza y enel cumplimiento de programas de forma efectiva en el orden municipal. Como otrospuestos en las grandes municipalidades, se hizo obligatorio que el gobierno localcontara con asistentes sociales profesionales, quienes debían hacer un seguimiento delas personas carentes de recursos y ocuparse de que los subsidios del Estado paravivienda, alimento y escolaridad se racionaran con equidad. Ya para los noventa,Chile había instalado la práctica innovadora de integrar los esfuerzos nacionales ymunicipales para brindar asistencia puntual –en subsidios y asistencia social– direc-tamente a las personas sin recursos (Castañeda, 1990).

El modelo de mercado prestador de servicios

El modelo chileno de prestación de servicios local podría llamarse un “modelo demercado”. Se esperaba que los gobiernos locales, como también otros niveles de go-bierno, dejaran de ocuparse en forma directa de prestar servicios cuando éstos podíanser prestados por el mercado privado. Esta política se nutrió del principio desubsidiariedad (o principio de subordinación), expandiéndolo; según éste, el gobier-no chileno debía participar de la prestación de servicios sólo cuando el sector privadoo los grupos voluntarios de ciudadanos no podían hacerlo apropiadamente5. Es más,se suponía que en su propio actuar, el gobierno local debía desempeñarse, de serposible, como una empresa eficiente del sector privado. Ello significaba que se poníael acento en la minimización de costos antes que en la práctica, usual hasta ese mo-mento, de prestar servicios a cualquier costo hasta los límites impuestos por el presu-puesto más las subvenciones negociadas y otros recursos no presupuestarios.

La aplicación de este principio dio forma a la actividad del gobierno local. Seretiró a las municipalidades de ciertas funciones de servicio y éstas comenzaron acompetir abiertamente con el sector privado en otras funciones, tal como educación.Se les solicitó que sirvieran como entidades intermedias en el camino hacia la priva-tización de otras funciones y que redujeran drásticamente su plantel laboral perma-nente, favoreciéndose la contratación en el sector privado.

A modo de ejemplo, el tránsito local y los mataderos entraron en la primera cate-goría, la de servicios cedidos por el gobierno local. La educación primaria y secunda-ria fueron los ejemplos principales de servicios del segundo tipo, aquéllos prestadospor el gobierno local en competencia con el sector privado. Cuando el gobierno cen-tral descentralizó la enseñanza llevándola a la esfera local a principios de 1979, tam-bién dispuso que los pagos por alumno que efectuaba estuvieran disponibles bajo los

5 Obsérvese que esta definición de subsidiariedad difiere marcadamente del uso estándar en Europa que hacehincapié en que los servicios y funciones públicos deben asignarse al nivel más bajo posible de gobierno (Con-sejo de Europa, 1985).

cap3.p65 12/05/05, 09:02 p.m.39


mismos términos tanto para escuelas públicas como para escuelas privadas, en laesperanza de que los dos sectores compitieran por los clientes y de que esto mejorarala calidad de la escuela. El gobierno de Pinochet apuntó que la educación tambiéncaía en una tercera categoría, la de los servicios que eventualmente serían asumidospor completo por el sector privado. Con la misma intención, reestructuró el serviciodel agua, desmembrando la autoridad nacional del agua en entidades regionales yreorganizándolas como empresas públicas, todo ello en preparación de la venta de lasempresas de servicio proveedoras del agua a inversores privados. Sin embargo, estaprivatización se vio demorada con la instauración del gobierno civil en 1990.

Jerarquía del control administrativo nacional

El fortalecimiento de las competencias gubernamentales en la prestación de serviciosde orden local se dio al mismo tiempo que el gobierno nacional intensificaba el con-trol sobre muchos otros aspectos del sector público chileno, incluyendo el gobiernolocal. Con la instalación de los intendentes en las 13 nuevas regiones (compuestas deagrupaciones municipales) y con las nuevas limitaciones al gobierno local, los minis-terios nacionales podían transmitir la política nacional y las decisiones nacionales alnivel local con mayor eficacia (remitirse al cuadro 3.3 que hace una comparación conel sistema en vigencia hasta 1990, ilustrado en el cuadro 3.1).

El presidente Pinochet dejó bien en claro el verdadero significado de este ordena-miento a uno de sus intendentes regionales designados, observando que se les estabacreando “... para ser los representantes del Presidente en las regiones, pero no losrepresentantes de las regiones ante el Presidente” (Campbell, 1991). La estructurajerárquica es una representación clásica del modelo mandante-mandatario descritoanteriormente. La autoridad chilena procedía desde el dictador hacia abajo hasta susintendentes designados, siguiendo hacia los alcaldes municipales designados y de ahíhacia los sujetos. Los alcaldes eran responsables ante las autoridades regionales y, através de ellas, ante el Presidente en una cadena de mando directa. Un aspecto delacento que Pinochet puso en la coordinación y el control –la participación de las

Cuadro 3.3UNIDADES DE GOBIERNO, 1990

Unidad Cantidad Cabeza

Nacional 1 PresidenteRegional 13 IntendenteProvincial 51 GobernadorMunicipal 335 Alcalde

cap3.p65 12/05/05, 09:02 p.m.40


municipalidades en las decisiones regionales sobre inversión– condujo a una mejorcapacidad de planificar y evaluar las inversiones de parte de los gobiernos locales.Pero el énfasis estaba puesto en el control, no en la gestión de un sistema de gobiernoslocales librepensadores.

La estrategia de delegar importantes nuevas funciones al gobierno local mientrasque se endurecía el control administrativo central fue exclusiva de Chile dentro de laregión latinoamericana. (En Indonesia, ocurrió algo bastante similar cuando se logróla descentralización de los servicios y del fisco en un sistema altamente centralizadoapoyado por la autoridad militar) (Hull, 1999). Resultó típico en los otros países de laregión que la descentralización trajo aparejado un aumento del poder político local,ya fuera voluntario por parte del gobierno central, o bien forzoso en función de lasrealidades políticas.

Control macroeconómico

Las inquietudes macroeconómicas fueron el principal motor de la estrategia de des-centralización de Chile. Recuérdese el capítulo anterior, Pinochet fue el primer líderen la región (1975) que emprendió la liberalización del comercio y las reformas fisca-les. Sin controles rígidos, las municipalidades eran consideradas como posibles obs-táculos a la disciplina fiscal. Por ende, se mantuvo a las municipalidades en un estrechocauce fiscal. No se les dio prácticamente ningún control sobre los recursos locales(aún se les prohíbe tomar préstamos). El gobierno central estableció máximos para elpersonal. Los niveles salariales (excepto para los trabajadores de la salud y la educa-ción) se determinaban por ley nacional. Durante la mayor parte del régimen militar,los presupuestos locales estuvieron sujetos a la autorización pormenorizada de cadarubro, tanto por parte de las autoridades regionales como del Ministerio del Interior.Como resultado, muy pocas sorpresas fiscales eran posibles en el sistema de gobiernolocal chileno. La disciplina presupuestaria impuesta al sector público local chileno notuvo precedentes en América Latina.

La evolución de la descentralización en Chile tomó un cariz dramático en 1990,con el ascenso al poder del gobierno de conciliación de Aylwin. Una nueva fase dedescentralización se lanzó con el nombramiento en ciudades clave de alcaldes en esemomento pertenecientes a la oposición y con el desmantelamiento en forma paulatinadel sistema jerárquico emplazado por Pinochet6. Se dio mayor autonomía a las muni-cipalidades en materia de personal y finanzas, y se les permitió dedicarse a un abani-

6 Patricio Aylwin Azócar ganó la elección presidencial del 14 de diciembre de 1989, representando a la Concertaciónde los Partidos (CUP), una alianza de centro izquierda de 17 partidos. Ganó con el 55,2% de los votos y asumió enenero de 1990.

cap3.p65 12/05/05, 09:02 p.m.41


co más amplio de actividades políticas y económicas, según ilustraré en capítulosposteriores.

Chile como pionero

Se puede encontrar más de una ironía en el severo achicamiento y riguroso control defondos impuesto a las municipalidades en Chile. Las medidas de Pinochet obligarona la creación de gobiernos locales mezquinos y pobres, atados por deber y por laobligación militarista de prestar servicios específicos con eficiencia y sin posibilidadde dedicarse a la actividad económica y política. Estas medidas circunscribieron laslibertades políticas y los aspectos participativos del gobierno local severamente, eli-minando con eficacia el argumento típico de mejor asignación de recursos en el ordenlocal que casi todos los gobiernos de América Latina reconocían como la razón de serincuestionable para la descentralización. A pesar de esta limitación, Chile produjo laprimera “re-invención” del gobierno local, revirtiendo la relación personal profesio-nal-personal no calificado, convirtiéndolos en el personal de más alto desempeño detodo el hemisferio. Asimismo, se plantaron las semillas de ulteriores reformas, porejemplo, en la contratación externa de diversos servicios, en la participación en laplanificación de proyectos de inversión regionales, en el ejercicio del control delgasto y en la creación de un rol para ejecutar el programa gubernamental de asistenciapara la pobreza. Todas estas reformas llevaron eventualmente a roles más proactivos ynovedosos por parte de los gobiernos locales en los años que siguieron a la conciliación.

MÉXICO

México se transformó en un estado altamente centralizado en el momento mismo deconcebirse su revolución, en 1910. Una fuerte dirigencia y un único partido políticoen los decenios sucesivos, financiados por la riqueza petrolera (que se expandió am-pliamente luego de los descubrimientos en la década del setenta) se embarcaron en laconstrucción de una nación controlada centralmente. México ha sido el tercer exportadorde petróleo del mundo durante décadas. La riqueza petrolera generó la mayor parte delos recursos del país en casi toda la posguerra. Estos factores y recursos políticos setradujeron en una estructura monolítica de control centralizado, y si bien el sistemapolítico mexicano fue objetado en distintos puntos de su historia, fue recientemente,a fines de la década del sesenta, cuando comenzaron a aparecer fisuras en el sistema.Las manifestaciones estudiantiles de 1968, que exigían mayores libertades políticas,fueron meramente uno de tantos episodios visibles. La reacción excesiva de los mili-tares mexicanos a marchas, que eran del todo pacíficas, desacreditó a la dirigenciacentral. Pero la puja principal en la descentralización mexicana fue la que se dio entrelos estados y el gobierno central. En esta puja, las municipalidades eran secundarias,

cap3.p65 12/05/05, 09:02 p.m.42


pero beneficiarias directas de los cambios en el poder arrancados al gobierno centralpor dichos estados. Como República federal, los estados son los interlocutores másimportantes del gobierno central, al igual que lo son en Venezuela, Brasil y Argentina.

Al igual que en Chile, la descentralización en México se inició casi una décadaantes que en el resto del continente. Y si bien ambos países estaban reaccionando ainquietudes fiscales y ambos mostraron un fuerte instinto para mantener el control enel centro, los motivos y mecanismos de la descentralización mexicana fueron clara-mente diferentes de los que obraron en Chile. Mientras que Pinochet se apropió delcontrol de las municipalidades como parte del aparato administrativo del Estado, elgobierno mexicano, durante varias presidencias consecutivas (cada una de las cualesdura seis años) evolucionó en forma paulatina hacia un nuevo equilibrio de poder conlos estados. Los estados mexicanos tienen sus propias asambleas independientes ysus propios poderes legislativos. Asimismo, resultó de importancia crítica el resulta-do de las elecciones de 1988, que el PRI perdió en los centros urbanos clave. La des-centralización y participación en el poder fueron arreglos que permitieron a los estadostener mayor voz en las decisiones sobre inversión pública en cada una de sus jurisdic-ciones. La consecuencia directa e indirecta de esta transferencia de poder fue la aten-ción que se dio al gobierno municipal y los cambios que se sucedieron en éste.

Tensiones regionales en el Estado centralizado

Ciudad de México es uno de los distritos más grandes del mundo en vías de desarrolloy México ha sido citado a menudo como el arquetipo del Estado “macrocéfalo”, don-de la vida política y económica nacional está dominada por un centro “sobredi-mensionado”. Durante décadas, Ciudad de México ha producido cerca del 40% delproducto interno bruto del país, ha alojado la mitad de la capacidad industrial delmismo y es responsable de más de la mitad de las operaciones financieras que serealizan en éste. Sin embargo, en algún momento de la década del setenta, comenza-ron a surgir cambios en la estructura productiva y demográfica que reflejaban undesplazamiento sutil en el poder.

En primer lugar, el crecimiento poblacional de Ciudad de México comenzó a caery las ciudades satélites a su alrededor comenzaron a absorber una mayor proporcióndel nuevo crecimiento. Ciudades como Puebla, Toluca y Querétaro, en torno a laCiudad de México, comenzaron a verse afectadas por lo que un planificador mexica-no dio en llamar “desconcentración espontánea”7. Con ello quiso decir que sin ningu-na política específica de intervención, el crecimiento se derramaba hacia las ciudadesde los alrededores de la ciudad capital. Lo más probable es que ciertas fuerzas socia-

7 Este término fue invocado por Roberto Eibenshutz, entonces Decano de Ciencias Sociales de la Universidad deMéxico, en Xochimilco.

cap3.p65 12/05/05, 09:02 p.m.43


les y económicas estuvieran impulsando el incremento del costo de vida y de la acti-vidad comercial en Ciudad de México, ahuyentando de ese centro tanto a negocioscomo a residentes. De hecho, los movimientos de la población hacia estas ciudadessatélites sobrevinieron aproximadamente en la época en la cual comenzaron a llevar-se a la práctica en el país las reformas estructurales, tales como la eliminación desubsidios para el agua potable, la gasolina y los alimentos. Este tipo de subsidios tuvoun fuerte impacto en las decisiones tomadas por empresas y familias respecto de supropia ubicación geográfica (Kelly y Williamson, 1984). Para citar un ejemplo, elprecio del agua para los residentes de Ciudad de México en 1970 era de alrededor deuna cuarta parte del costo de producción (Campbell, 1974). Cualquiera sea la causa,en los años ochenta la población de tres de las ciudades cercanas creció a un ritmo demás del 4% anual –Puebla (4,4%), Querétaro (5,9%) y Toluca (4,7%).

En segundo lugar, la tasa de crecimiento en otras grandes áreas metropolitanascomenzó a caer por debajo de las tasas del resto del país. Nuevos centros de poder yriqueza consolidaban sus espacios en la economía mexicana. El sistema de ciudadesde México puede concebirse en tres grupos. Primero las cuatro grandes, las ciudadesmayores, Ciudad de México y las tres áreas metropolitanas más grandes, Monterrey,Guadalajara y León. Cada una de estas tres es centro de una producción industrial ycomercial claramente distinta de la de Ciudad de México. Luego siguen unas 60 ciu-dades de mediana dimensión y las capitales de estado que van más o menos de 100.000a un millón de habitantes. El tercer grupo es el conformado por más de 100 pueblospequeños que sirven de suministro agrícola y de centros de servicios, diseminados alo largo y a lo ancho del país. Los grandes cambios en la dinámica demográfica de lossetenta –disminución de la tasa de natalidad en las grandes ciudades y un cambio enla intensidad y dirección de la migración– comenzaron a reflejar una modificación enel patrón de crecimiento del país.

Muchas ciudades y regiones del país comenzaron a consolidar una ventaja compa-rativa en la producción económica, y a menudo estas ciudades regionales tambiénconstituían centros de una identidad cultural inequívoca, o aun de una población condiversidad étnica. A título de ejemplo, las ciudades de los estados centrales áridos,como Monterrey y Chihuahua, se basaban en la agricultura de regadío y en el ganadocon fines exportadores. En la década del sesenta, Monterrey y Guadalajara comenza-ron a tener un grado mayor de importancia como centros financieros, industriales ymanufactureros con mercados en Estados Unidos, Europa y Japón. Las ciudades delos estados montañosos del Sudoeste, como Tuxtla Gutiérrez, se transformaron y sonhoy, mayormente, centros comerciales y de abastecimiento de la producción agrícolay centros de la cultura maya. Las ciudades secundarias también crecieron en torno asus propios mercados y recursos económicos, tal el caso de las ciudades de Veracruzy Tampico, los centros de la producción petrolera y las ciudades costeras de veraneocomo Acapulco y Cancún. En cada uno de estos lugares, la migración de los años

cap3.p65 12/05/05, 09:02 p.m.44


setenta y ochenta fue responsable de mucho más de la mitad del incremento anual dela población, lo cual llevó las tasas de crecimiento a niveles el doble de altos que losde las cuatro grandes.

Una de las demostraciones más dramáticas de crecimiento regional fue la que tuvolugar a lo largo de la frontera con Estados Unidos. La región fronteriza norte constade una docena de ciudades con una población urbana total de más de US$12 millones.Tijuana y Juárez se transformaron en centros de producción industrial “maquiladora”8,en los cuales las inversiones para la fabricación de productos electrónicos o bienes deconsumo crearon 100.000 puestos de trabajo en los ochenta. La inversión industrialen Nuevo Laredo, por ejemplo, creció más del 5% en los setenta y el 10% en losochenta. En cierta forma, la región norteña de México comenzó a alejarse –en sentidometafórico– del centro político de la Ciudad de México, desplazándose hacia el nortepara encarar futuros mercados para sus exportaciones.

Así fue como si bien Ciudad de México seguía siendo la principal potencia econó-mica del país, gradualmente perdía su atracción centrípeta en la medida en que nue-vos poderes económicos comenzaban a diversificar la economía y a consolidar suinfluencia política y su fuerza. Poco a poco, con el correr de varias décadas, las fuer-zas regionales comenzaron a ejercer presión sobre la estructura monolítica del controleconómico y político. Con las elecciones de 1988 se alcanzó un punto de inflexión. Elcandidato digitado por el PRI, Carlos Salinas, perdió gran parte del voto urbano, inclu-yendo Ciudad de México. Si bien ganó por mayoría en el orden nacional y fue elegidoen el cargo, el mal resultado en los principales centros urbanos de México fue inespe-rado y el PRI comenzó a redoblar esfuerzos para ganar apoyo popular, en parte, me-diante la descentralización y la participación del poder.

Reformas institucionales

Las reformas pueden retrotraerse a la crisis fiscal desencadenada por la devaluacióndel peso en 19769. Este hecho tuvo un papel importante en la decisión inicial deMéxico de comenzar a compartir el poder con los estados permitiéndoles tener unamayor influencia en las decisiones atinentes al gasto. Las políticas de descentraliza-

8 “Maquiladora” se refiere a las empresas extranjeras con licencia a las que se les permite importar los componen-tes libres de tarifas aduaneras que necesitan para fabricar artículos que luego son exportados como productosmexicanos. A partir de la década del setenta y durante muchos años, las maquiladoras se multiplicaron a lo largode la frontera a tasas cercanas a los dos dígitos.

9 México permitió la libre flotación del peso a fines de agosto de 1976, lo cual resultó en una devaluación del 40%.Al mismo tiempo, el déficit comercial estaba en más de US$3 mil millones y la fuga de capitales alcanzaba losUS$200 millones mensuales. El descubrimiento de petróleo a fines de los setenta desencadenó la expansión. Elendeudamiento externo se financió con esta expansión y cuando los precios del petróleo cayeron al final de dichadécada, México quedó expuesta a una deuda enorme, con pocas alternativas, salvo la devualuación de su moneda.

cap3.p65 12/05/05, 09:02 p.m.45


ción mexicanas se ejecutaron como tres reformas separadas. La primera fue la Ley deCoordinación Fiscal de 1978. Esta ley fortaleció y expandió la distribución de ingre-sos entre el gobierno central y el local; también confirmó una suspensión de gravámenesestatales y locales. Dichos gravámenes se superponían con el nuevo impuesto al valoragregado, el IVA, que se transformó en la principal fuente de recursos compartidos conlos estados. La ley no sólo garantizaba a los gobiernos municipales y estatales unaparticipación en los ingresos federales, sino que sometía la transferencia de fondos auna fórmula no sujeta a asignación discrecional –al menos en cuanto a la distribuciónentre estados. La distribución del 20% de la participación de cada estado se asignabaa los gobiernos municipales según porcentajes que cada estado podía determinar.

El segundo instrumento de reforma fue la modificación del Artículo 115 de laConstitución en 1981. Esto confirió a los gobiernos municipales la responsabilidadprincipal del suministro de infraestructura y servicios urbanos. Asimismo, les otorga-ba atribuciones sobre el uso y urbanización de la tierra e ingresos provenientes de larecaudación del impuesto a la propiedad. Si bien se subrayaba la permanente subordi-nación a la ley y política del Estado, el artículo modificado establecía un rol claropara los gobiernos municipales en la gestión de los asuntos locales. Junto con la Leyde Coordinación Fiscal, ésta otorgaba a los gobiernos locales acceso a los ingresostributarios públicos. La modificación del Artículo 115 puede considerarse una rami-ficación directa de la opinión pública, creciente, en demanda de mayor control localsobre los asuntos locales. Los ciudadanos y grupos populares expresaron enérgica-mente este sentir durante las consultas populares –foros públicos organizados porMiguel de la Madrid como parte de su campaña presidencial de 1982 (Torres, 1986).

La tercera reforma mejoró el ordenamiento institucional para cumplir con las nue-vas funciones y administrar los ingresos compartidos en el orden estatal y local. Departicular importancia resultaron los nuevos mecanismos –acuerdos contractuales entreórganos planificadores en los estados y sus contrapartes en el gobierno central–, dis-puestos para determinar las necesidades de inversión y para manejar las subvencionesdel gobierno central que financiaban el desarrollo regional (descritos en mayor deta-lle aquí). En 1985, se abrieron filiales de las oficinas federales de la mayoría de losministerios en cada estado a fin de facilitar esta cooperación.

Cada una de estas tres reformas puede considerarse en relación con el crecientepoder de las regiones, cada una con su propia identidad, y la mayor parte de ellasanclada por una o más ciudades en veloz crecimiento. Las autoridades regionales, losactores del sector privado y la sociedad civil se hacían cada vez más fuertes y recla-maban mayor injerencia en cuanto a cómo se gastaban los ingresos de la nación. Almismo tiempo, el programa pionero de la subvención proporcional era uno de los mássofisticados y eficaces de América Latina para la financiación de la inversión públicaen la esfera local, con fuerte participación local y del Estado. Los programas de sub-vención proporcional crecieron hasta tocar los US$2 mil millones en los noventa.

cap3.p65 12/05/05, 09:02 p.m.46


Habían tenido tal impacto en los asuntos locales y tales ramificaciones políticas paraalcaldes, gobernadores y presidentes, que merecen un análisis más pormenorizado.

Subvenciones proporcionales: financiando la planificación participativadescentralizada

A partir de los setenta, el gobierno inició un modesto programa que otorgaba finan-ciación del gobierno central en forma proporcional a la financiación estatal y local.Las bases del sistema de subvenciones proporcionales crecieron orgánicamente a partirdel desarrollo local y de los programas de fomento de la Secretaría de Programacióny Presupuesto (conocida como la SPP) en los años setenta. Las estrategias de desarro-llo regional estaban sufriendo un cambio, se alejaban de los polos de crecimiento y delas cuencas ribereñas regionales al estilo de la Autoridad del Valle del Tennessee(TVA) en Estados Unidos, para avanzar hacia versiones más puntuales en el desarrollorural y regional con programas tales como el Pider10. En 1978, se puso en marcha unsistema de contratos bilaterales –conocidos como convenios únicos de cooperación(CUC)– para coordinar las inversiones federales en los estados que implementaban elPider y otros programas federales.

Unos años más tarde, estas disposiciones se extendieron a otros estados y se am-pliaron para cubrir la asistencia a programas generales. Para poder solicitar los fon-dos, los gobiernos locales fueron obligados a ejecutar un proceso de planificación quereunía una gran cantidad de grupos interesados, agencias y organizaciones para parti-cipar en la decisión sobre el gasto público. Cada estado debía desarrollar planes deta-llados que se firmarían como contratos de desarrollo unificados, conocidos comoconvenios únicos de desarrollo (CUD). Los CUD eran convenios anuales que estipula-ban la dimensión, los términos y condiciones de los proyectos de inversión financia-dos conjuntamente por los gobiernos federal, estatal y local. Los programas de inversiónpropuestos en los CUD se negociaban entre la SPP del gobierno federal y cada estado11.

Los Coplade normalmente estaban presididos por el gobernador y constaban deun cuerpo técnico permanente y de representantes de un complejo abanico de autori-dades sectoriales y regionales así como también del sector privado. En una variedadde foros de consulta, los Coplade decidían sobre los proyectos de inversión, estable-ciendo un orden de prioridades. Algunos estados extendieron el Coplade creandocontrapartes municipales (Copladem o Coplamun)12. Tanto al nivel estatal como al

10 Pider (Programa Integral para el Desarrollo Rural) fue creado para coordinar a las agencias federales queimplementaban proyectos de desarrollo rural integrados.

11 Los Coplade o Comités Estatales de Planeación para el Desarrollo administran el proceso de identificación de lasopciones de inversión y de toma de decisiones.

12 En 1987, había 431 Copladems junto con 165 subcomités especiales sectoriales o regionales (ASPE, 1988).

cap3.p65 12/05/05, 09:02 p.m.47


municipal, se organizaban reuniones y ejercicios de planificación que seguían uncronograma anual de actividades y que, en ciertos estados y ciudades, involucraban amiles de personas y organizaciones. Hacia fines de los ochenta, aproximadamente unquinto del presupuesto para inversiones del sector público se encauzaba a través deeste programa.

Dimensión y uso de las subvenciones proporcionales

La importancia de estos fondos no fue su envergadura, sino que fueran controlados encoordinación con los funcionarios locales. El presupuesto para el desarrollo regionaly las subvenciones proporcionales fueron el menor de los dos instrumentos principa-les de la descentralización fiscal mexicana (el otro, el programa más grande, era elsistema de coparticipación de los ingresos tributarios mencionados precedentemen-te). En términos per cápita, las subvenciones proporcionales pasaron de US$3 a US$11durante los ochenta. Las contribuciones locales y del Estado incrementarían los nive-les per cápita tal vez en un 40%. En comparación, los ingresos transferidos a losestados estaban entre el 23% y el 31% del presupuesto federal total para el mismoperíodo. Estos fondos tocaron aproximadamente los US$67 per cápita en 1990. Adiferencia de los ingresos transferidos que las municipalidades y los estados podíanutilizar libremente, las subvenciones proporcionales estaban restringidas a inversio-nes de capital. Las autoridades locales y el Estado podían colocar estas inversionesdonde quisieran. Por el contrario, los ingresos transferidos se utilizaban mayormentepara gastos presupuestarios fijos, ofreciendo a las autoridades locales muy pocos pro-yectos visibles y concretos.

En la esfera municipal, el uso y la importancia de las subvenciones proporcionalesCUD mostraron gran variabilidad. Dentro de la municipalidad de Chihuahua, por ejem-plo, más del 90% de las subvenciones proporcionales CUD de 1989 se dedicaron amejorar el suministro de agua. En el mismo año, en Juárez (también en el estado deChihuahua) el suministro de agua absorbió menos del 10% de los recursos CUD, por-que las autoridades estatales y federales exigieron que Juárez pagara la mayor partede la ampliación en el sistema de distribución del agua con fondos locales. El nivel definanciación de los CUD de Juárez, que había sido mucho más bajo, se utilizó princi-palmente para las instalaciones de la justicia criminal, de las áreas cultural y recreati-va y para la electrificación de áreas marginales. Luego de las elecciones de 1988, lafinanciación proveniente de las subvenciones proporcionales CUD se transformó enun nuevo programa, conocido como Solidaridad. Este cambio puede considerarsecomo parte del esfuerzo del gobierno federal y del PRI por recuperar el apoyo de laspoblaciones urbanas de bajos recursos.

cap3.p65 12/05/05, 09:02 p.m.48


México como pionera

Si bien una cantidad de reformas en las responsabilidades funcionales y en la partici-pación de los ingresos fiscales conformaban el núcleo de las iniciativas de descentra-lización de México, el uso de las subvenciones proporcionales fue un desarrollo pioneroen la región. Las subvenciones proporcionales no eran invenciones enteramente nue-vas. Muchos países habían utilizado estas herramientas con anterioridad. Pero en esemomento eran nuevas en la región y se las adaptó a las circunstancias de la descentra-lización: involucrar al Estado y a los gobiernos locales de manera más directa en latoma de decisiones. De hecho, el gobierno central repartió una cuota nada desprecia-ble de su presupuesto de inversiones compartiendo sus funciones de manera controla-da –en este caso, la función referida a inversiones locales. El gobierno federal definiólas prioridades sectoriales, controló la asignación entre estados, estableció qué pro-yectos se aprobarían y financiarían y autorizó y procesó los desembolsos financierosconforme al avance en la ejecución del proyecto. Desde la perspectiva de los estados,las subvenciones proporcionales se transformaron en una parte importante de la fi-nanciación de la “infraestructura esencial”, brindando a gobernadores y alcaldesnovedosas modalidades con las cuales ejercer su poder político.

UNA SEGUNDA OLA DE PIONEROS

A partir de mediados de los años ochenta, un puñado de países se unieron a unasegunda ola de descentralización. Brasil, Colombia y Venezuela actuaron rápidamen-te y lanzaron iniciativas de reforma del Estado con fuertes componentes descen-tralizantes, si bien ninguno de ellos avanzó con la celeridad o profundidad con que lohicieron Chile y México. Algo más tarde, hacia fines de la década, Bolivia y variospaíses centroamericanos iniciaron también un proceso de transferencia a los gobier-nos locales en materia de toma de decisiones y de participación de fondos. Guatemalay Honduras constituyen los mejores ejemplos. Pero Brasil, Colombia y Venezuelatambién lograron sus marcas en materia de esfuerzos tempranos, y, dado que Colom-bia es un Estado unitario mientras que Brasil y Venezuela son federales, los trespermiten establecer un provechoso parangón con las iniciativas pioneras de Chile yMéxico.

Colombia

En respuesta a una insurrección desestabilizadora a principios de los sesenta, el go-bierno de Lleras (1967 a 1970) inició en 1968 una reforma constitucional que puedetomarse como el inicio del proceso de descentralización. Pero, a diferencia de Chile,Colombia avanzó a los saltos. Por ejemplo, si bien más de 90 agencias del gobierno

cap3.p65 12/05/05, 09:02 p.m.49


central, sobre todo en el sector educativo, fueron trasladadas fuera de su sede a prin-cipios de los setenta, no fue sino hasta 1987 cuando se otorgaron atribuciones a losgobiernos locales sobre los servicios básicos. Es más, lejos de promover la descentra-lización, la desconcentración administrativa hacia oficinas regionales de hecho tornómás frondosa la burocracia controlada centralmente. Si bien la desconcentración acer-caba los servicios administrados por los burócratas a los usuarios locales, mantenía laautoridad sobre el personal, las finanzas y la creación de políticas exclusivamente enmanos de los ministerios nacionales.

Los gobiernos de Betancur y de Barco (1983-1986 y 1987-1990, respectivamente)lanzaron renovadas iniciativas de descentralización del proceso de toma de las deci-siones políticas, del control financiero y del manejo de las atribuciones sobre la ma-yoría de los servicios públicos de Colombia a las más de 1.000 municipalidades. Sesancionaron casi 30 leyes, actas legislativas y decretos para poner en práctica laspolíticas de descentralización. La Ley 14 de 1983 fortaleció la capacidad que losgobiernos municipales y departamentales tenían para generar sus propios recursos.La Ley 12 de 1986 autorizó la transferencia de participaciones, cada vez más grandesdel impuesto a las ventas directamente a los gobiernos municipales. En 1986, el ActaLegislativa y la Ley 78 dispusieron la elección popular de alcaldes. Otro paso crucialse dio con el Decreto 77 de 1987, que establecía la transferencia parcial o total de lascompetencias financieras y administrativas sobre el agua, las cloacas, los serviciossanitarios, la extensión agrícola, la educación, la salud y las obras públicas a las mu-nicipalidades.

El presidente Gaviria (1991-1994) adhirió al desafío de la descentralización con-siderándolo el patrón de comparación con el cual se mediría al Estado. Para 1991, conuna nueva Asamblea constitucional, el Estado centralizado de Colombia estaba for-malmente (si no prácticamente) terminado. La Asamblea constitucional (comparablecon la Asamblea brasileña cinco años antes, ver aquí) se dedicó a debatir in extensolas nuevas normas del gobierno descentralizado y a dar pautas para la delegación decompetencias políticas, fiscales y administrativas a cada nivel del gobierno. La Asam-blea autorizó asimismo la elección popular de gobernadores.

En el curso de la década del ochenta, Colombia casi completó un mapa de ladescentralización, mapa que resultaba más atractivo para los gobiernos locales decuanto les hubiera atraído, digamos, el modelo chileno. Pero al igual que este último,la descentralización colombiana fue parte de un proceso mayor de liberalización eco-nómica. Al considerar que el modelo patrimonial tradicional de desarrollo centradoen el Estado era ineficiente e ineficaz, Colombia intentó estructurar un Estado moder-no que redujera el rol del gobierno como instrumento primario de desarrollo (Rojas,1996a). Pero a diferencia de Chile, Colombia imaginaba la descentralización comomecanismo promotor de eficiencia productiva y distributiva en el uso de los recursospúblicos, que estimulara la generación de recursos locales y promoviera la inversión

cap3.p65 12/05/05, 09:02 p.m.50


de capital por parte del gobierno local. Y al igual que México, las reformas de Colom-bia se vieron estimuladas por el creciente poder de las fuerzas regionales. Por ejem-plo, las élites en las capitales regionales como Cali, Medellín, Manizales, entre lasmás ricas y políticamente influyentes del país, pudieron presionar con eficacia algobierno central convenciéndolo de ceder autonomía financiera y administrativa. Otrafuerza interna fue la recurrente violencia en áreas no urbanas donde los serviciospúblicos se prestan mal o no se prestan para nada. Estos factores pueden haber resul-tado tan importantes para apresurar la descentralización como la verdad revelada deuna teoría de participación pública en los asuntos del fisco.

Actividad pionera de Colombia: independencia fiscal para las ciudades;coordinación del gasto

Cuando en 1986 se lanzaron las políticas de descentralización, se asumió que cadanivel del gobierno sería capaz de solventar sus propias responsabilidades, ya sea enforma total mediante sus propias fuentes de ingresos o bien financiándose con crédi-tos y, de ser necesario, con transferencias mayores incondicionales o con subvencio-nes en bloque del gobierno central. Poco tiempo después de la creación del impuestoal valor agregado en 1986, las transferencias subieron sustancialmente. Los objetivosprimarios de estas reformas fueron lograr la independencia fiscal en los distintos ni-veles de gobierno, a la vez que se evitaba que los gobiernos locales aumentaran laspresiones fiscales sobre el tesoro central. De acuerdo con Rojas (1996b), en tanto lasfuentes más sustanciales de recursos, como el impuesto a las ganancias, quedaranbajo el control del gobierno central, se creía que ningún nivel de gobierno local oregional con competencias significativas podría llegar a ser por completo indepen-diente en materia financiera.

La idea inicial de la autonomía fiscal gradualmente fue reemplazada por el objeti-vo de coordinar los asuntos fiscales –tanto el ingreso como el gasto– entre el gobiernocentral y los gobiernos locales. Para lograr este objetivo, se introdujeron varios nue-vos instrumentos. La Ley de Competencias y Recursos dispuso la reasignación de lacompetencia en materia de gasto y una distribución más armónica de los recursos. Amodo de ejemplo, los gobiernos locales se transformaron en agentes de ejecución demuchos servicios sociales, asumiendo el gobierno nacional un papel de supervisión.También se hizo responsables a los departamentos de complementar la acción muni-cipal, cofinanciando, asesorando, capacitando o actuando de modo provisorio a nom-bre de los gobiernos locales que no pudieran asumir estas obligaciones por sí mismos.

En segundo lugar, Colombia eligió utilizar criterios de desempeño como condi-ción para la transferencia de pagos, que se explicitaron en la ley (y, por tanto, termi-naron siendo más difíciles de ajustar y afinar que si hubieran sido establecidosadministrativamente). Se utilizó una fórmula con 12 factores independientes para

cap3.p65 12/05/05, 09:02 p.m.51


calcular cuántos serían los ingresos fiscales que el gobierno central transferiría a unamunicipalidad dada. El criterio del desempeño incluía rubros como costos adminis-trativos y niveles de servicio para la atención de la salud, educación, agua y cloacas.En tercer lugar, Colombia creó nuevos mecanismos de cofinanciación conocidos comofondos sociales, inspirados en las subvenciones proporcionales de la experienciamexicana13.

Las complicaciones de los pioneros federados: Venezuela y Brasil

Cuatro de los países más grandes de la región –Argentina, Brasil, México, y Vene-zuela– son repúblicas federadas, lo cual significa que estos países están compuestosde estados con poderes independientes para legislar y administrar. Excepto en Brasil,las municipalidades son entidades dependientes de los estados, no del gobierno cen-tral, como ocurre en un sistema unitario. (El resto de los países de la región sonestados unitarios). Y en Brasil, las municipalidades tienen igual jerarquía que el go-bierno central y que los estados, si bien en muchos aspectos, esto es más una distin-ción de jure que una que tenga demasiada importancia en la práctica. La composiciónconstitucional de las repúblicas federativas las hace política y administrativamentemás complejas que sus vecinas unitarias. En los países unitarios, todas las unidadessubnacionales de gobierno –por ejemplo, los departamentos en Colombia y las regio-nes y provincias en Chile– eran y son divisiones administrativas del gobierno centraly, por tanto, responsables de impartir las políticas haciéndolas llegar a las entidadessubnacionales. La descentralización en los países de índole federativa, por otra parte,tuvo que negociarse o conformarse para armonizar con una serie de estados, siendocada uno de ellos una entidad semiindependiente. Venezuela y Brasil se volcaron conesfuerzo a sus reformas gubernamentales, pero cada una padeció complicaciones es-peciales –una crisis presidencial en Brasil y estados sin preparación en el caso deVenezuela.

La descentralización en Brasil se vio acompañada, y hasta ensombrecida en susfases iniciales, por la virtual reconstrucción de la República. Los pasos principalesdel esfuerzo descentralizador brasileño –incluidas las elecciones de alcaldes y gober-nadores, la reforma fiscal de 1986, la operación para desmantelar la burocracia fede-ral en 1988 y la promulgación de la Constitución de ese año– estuvieron entrelazadoscon los esfuerzos por restaurar la democracia después de más de una década de go-bierno militar. A pesar de su coraje, los pasos principales en materia de política nacio-nal para la descentralización se volvieron secundarios a la renovada fundación del

13 Como ejemplo de las “influencias horizontales” mencionadas en el capítulo 1, el primer administrador de losfondos colombianos organizó como estudio especial una gira por México con el fin de estudiar el sistema CUD.

cap3.p65 12/05/05, 09:02 p.m.52


Estado. La Convención constitucional de 1988 que se reunió para redactar el nuevotexto de la Constitución brasileña, fue un gran paso en el proceso de restablecimientode la democracia. Pero la convención produjo muchas de las mismas rigideces que sevieron en Colombia aproximadamente en la misma época. Más adelante, la muerte deTancredo Neves, el primer presidente elegido por el voto popular luego de casi dosdécadas de gobierno militar, asestó un golpe que dejó a la nación confundida. Supérdida sobrevino en el momento preciso en que más se necesitaba de su visión yfuerte liderazgo para avanzar con las reformas de la democratización.

A principios de los ochenta, Venezuela también se estaba aprestando a descentra-lizar. El país ha gozado de una fuente de riquezas basada en el petróleo que asombrapor su similitud con México. Asimismo, Venezuela tenía un patrón de crecimiento ensus regiones también similar al de México, en el sentido de que la agricultura, el turismoy el desarrollo comercial y económico se daban en los centros regionales y eran defen-didos a capa y espada por los estados y los centros urbanos. Estaba en juego la distribu-ción de recursos provenientes de las exportaciones petroleras del país.

Muchas razones se esconden detrás del surgimiento del interés por la descentrali-zación y de las acciones para descentralizar a Venezuela. El sector privado se ocupa-ba cada vez más del papel que debía tener el Estado en cuestiones como las empresasdel Estado, las tarifas, la política comercial, los subsidios y el proteccionismo (Copre,1988). Asimismo, el desarrollo del sector privado y los intereses económicos fuera deCaracas crearon un nuevo grupo de interés descontento con las decisiones centraliza-das que desde el centro tomaba un grupo cerrado de funcionarios de extracción parti-daria14. Los pequeños negociantes tampoco gustaban del favoritismo que gozaban losmonopolios estatales en ámbitos tales como puertos, cemento, telecomunicaciones yotros sectores. Desde los años ochenta, grupos de trabajadores habían alzado sus vo-ces en demanda de poder compartido con las empresas estatales. Los movimientoscomunitarios locales, las cooperativas, los consumidores y los ambientalistas tam-bién deseaban un acceso a la toma de decisiones en el orden estatal y municipal(Copre, 1988 y de la Cruz, 1998).

A pesar de que la Constitución (de 1961) dispone un sistema de tres niveles degobierno con autoridades democráticamente elegidas en el orden nacional, estatal ylocal, en la praxis la estructura de poder del país durante décadas funcionó más comoun Estado unitario. A modo de ejemplo, el Presidente designó gobernadores durantemás de 30 años y los estados no tenían otra fuente de ingresos que las transferenciasdel gobierno central. La dirigencia local, si bien era electiva, hasta 1989 era pre-seleccionada con un sistema de lista partidaria cerrada (lo cual significaba que lasopciones de los votantes se veían reducidas a unos pocos favoritos partidarios). Por

14 Con respecto a los fracasos del Estado en materia económica, y a la estrategia de trasladar la responsabilidad alorden local, Venezuela parece haber seguido una estrategia similar a la de Brasil, Argentina y México.

cap3.p65 12/05/05, 09:02 p.m.53


éstas y otras razones, el aparato de gobierno del Estado paulatinamente había perdidocontacto con las verdaderas necesidades de la ciudadanía y, por ende, tenía una bajacapacidad de respuesta a las mismas. Ni los gobernadores, que debían lealtad al Pre-sidente, ni las legislaturas de los estados, que estaban bajo el control de los partidospolíticos, eran responsables directos ante todo el pueblo. Esta relajación en el vínculoabría las puertas a la posibilidad de corrupción y administración ineficiente. La des-centralización en Venezuela puede concebirse como un esfuerzo por resucitar la legi-timidad política y fortalecer el federalismo.

En busca de estos objetivos, Venezuela fue la primera en recurrir a una comisiónpresidencial especializada, conocida como la Copre (la Comisión Presidencial para laReforma del Estado)15, como punta de lanza para reformar el Estado. La Copre seestableció por decreto presidencial en 1984, otorgándosele jerarquía ministerial. Sumandato incluía realizar audiencias, conducir el análisis de las políticas, hacer inves-tigación, organizar conferencias y publicar material a efectos de informar a quienestomaban las decisiones y al público en general con respecto a las cuestiones y opcio-nes que se plantearan en la reforma del Estado venezolano. El primer ministro de laCopre, Alan Brewer-Carias, se abocó a generar gran cantidad de documentación conel fin de explicar el proceso de reforma de la nación y de explorar las cuestionesrelacionadas con la descentralización. Sondeó la literatura y consultó extensamentecon colegas en Europa y, si bien era un gran conocedor de la realidad de muchospaíses, sólo en forma esporádica intercambió ideas con sus colegas latinoamerica-nos16. La Copre desarrolló legislación modelo en materia de gobierno municipal yofreció asistencia a los estados para que hicieran otro tanto. La Comisión redactó elmarco legislativo central para la reforma y preparó una estrategia para instrumentar elproceso de reforma. Otros países constituyeron agencias de alto nivel para encabezaro manejar la descentralización, a título de ejemplo Bolivia, que creó un puesto conjerarquía igual al gabinete, pero ningún país asignó la misma escala de recursos, nirevistió con tal amplitud de mandato a una agencia como lo hizo Venezuela en el casode la Copre.

Sin embargo, el pensamiento lineal en Caracas a menudo descarrilaba ante losjuegos políticos por el poder y la inercia burocrática. Por ejemplo, luego de un largoproceso de discusión y debate público, el plato fuerte de la legislación nacional parala reforma, la Ley de Descentralización de 198917, cuya preparación había demanda-do varios años, se presentó en la legislatura y se promulgó de forma un tanto abrupta

15 La Comisión Presidencial para la Reforma del Estado fue creada por el Decreto 403 del 17 de diciembre de 1984,para preparar las propuestas de reforma integrada del Estado. Un resumen ejecutivo de su tarea se publicó con elnombre de La reforma del Estado (Copre, 1988).

16 Comunicación personal.17 Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público.

cap3.p65 12/05/05, 09:02 p.m.54


a fines de ese año. La Copre y los líderes legislativos tal vez se hayan sentido presio-nados para sancionar la ley marco central que tenían ante sí antes de llegar a laselecciones de gobernadores y alcaldes. Las presiones políticas en relación con la re-forma electoral fueron in crescendo con celeridad. En noviembre de 1989, variosdiputados de la oposición presentaron un proyecto de ley que autorizaba la elecciónde gobernadores y alcaldes, y éste fue sancionado como ley sin pérdida de tiempo18.

Juntas, ambas leyes crearon nuevos centros de poder político, importantes para elproceso de toma de decisiones, para el gasto y los recursos de los niveles inferiores degobierno. La Ley de Descentralización autorizaba a los estados a solicitar que setransfiriera toda función que en ese momento estuviera bajo la égida del gobiernocentral –por ejemplo, puertos, peajes viales, sistema escolar o instalaciones sanita-rias– sólo a condición de que los legisladores estatales ratificaran dicha solicitud(Brewer-Carias et al., 1990). La ley asimismo disponía un esquema de distribuciónde ingresos y coordinación de inversiones19. Pero al crear nuevas bases de poder enlos estados, tales como elecciones abiertas y coparticipación de recursos, se generóun nuevo incentivo para que los gobernadores se hicieran cargo de los servicios. Elgobierno central no estaba preparado, política, administrativa o técnicamente, para elrepentino mar de fondo de gobernadores interesados en hacerse cargo de estas fun-ciones. Los gobernadores de muchos estados se movieron raudamente para reclamarel control de los servicios y la infraestructura que les resultaba importante por razoneseconómicas, políticas y a veces históricas.

El gobierno central no había resuelto el tema de los procesos de transferencia y losgobiernos locales no habían resuelto las consecuencias financieras y administrativasde tan abrupta absorción de competencias nuevas. Por ejemplo, el gobernador delestado de Lara, Mariano Navarro, avanzó rápidamente hacia la toma de control delsistema de educación primaria20. Estaba ansioso de tener la oportunidad de prestar uncariz regional más fuerte a los currículos educativos. Pero, ese primer año, aprendióque el control llevaba implícita la responsabilidad de enfrentarse con los poderosossindicatos docentes al igual que con reclamos de aumento salarial por cifras iguales osuperiores a las otorgadas por el gobierno central. Antes de dos años, el gobernadorrenunciaba al control de la educación primaria en su estado.

18 Ley sobre elección y remoción de los gobernadores de Estado de 1989. G. O. No. 4.086 Extraordinario del 14-4-89.19 “El gobierno nacional debería conservar y fortalecer sus competencias en las áreas de planeamiento, elaboración

y ejecución de programas de interés nacional. Al mismo tiempo, ‘los estados y municipalidades recibirán lasatribuciones para formular y ejecutar las políticas sectoriales también en la gestión presupuestaria en todas aquellasáreas en las cuales su contacto con las comunicades locales incremente la capacidad administrativa de respondercon eficiencia a las demandas de la población’ ” (la traducción y el énfasis corresponden al autor, p. 38).

20 El gobernador, en una comunicación personal, dijo que el control del gobierno central sobre la educaciónhomogeneizaba la riqueza de muchas regiones y no dejaba espacio para la singular riqueza cultural e histórica deLara.

cap3.p65 12/05/05, 09:02 p.m.55


Tanto México como Venezuela avanzaron decididos hacia la descentralizacióninstadas por el voto y la opinión pública, pero de muchas formas los dos países avan-zaron en direcciones opuestas. Resulta algo irónico, dado que México compartía latoma de decisiones en las inversiones subnacionales, que Venezuela derogara su leyde coordinación de las inversiones del Estado en torno a la misma época. Además,como México, Venezuela había diseñado un plan de distribución de ingresos ya enlos setenta, que luego simplemente dejó de lado en favor de un impuesto al valoragregado.

CONCLUSIONES

Este estudio tiene por objeto indagar los orígenes del Estado descentralizador enAmérica Latina y preparar la escena para echar una mirada más sistemática a losresultados de la descentralización en el mediano plazo, resultados estos que se expo-nen en el siguiente capítulo. Pero debe notarse que si bien queda claro que Chile yMéxico fueron los primeros en salirse del molde en el transcurso de la descentraliza-ción, un grupo de otros países los siguieron. He pasado revista tan sólo a Colombia yVenezuela, haciendo alguna breve mención del Brasil, consignando que estos paísesayudaron a redondear el cuadro de la descentralización y el modo en que ésta seinició, al igual que a demostrar las diferencias de política y los desafíos administrati-vos planteados por las repúblicas federales y unitarias.

Al mirar atrás, sorprende que México y Chile fueran reformadores precoces. Estaanomalía puede en cierta medida explicarse por su propio estilo en la reforma (unamarca que incluye la liberalización de la gestión de la economía nacional). CadaEstado emprendió las acciones descentralizadoras en respuesta a una amplia gama decircunstancias políticas específicas –creciente riqueza de las regiones, impacienciaante un Estado central incompetente y gobierno militar. Tal vez no sorprenda enton-ces que no haya surgido ningún modelo dominante que pudiera utilizarse como plan-tilla respecto de cuánto poder transferir, con qué velocidad, en qué secuencia y bajoqué controles, para ilustrar las reformas en otras partes de la región. Por otro lado, sibien cada uno de los primeros reformadores respondió a circunstancias peculiares desu propio medio político e histórico, el curso que siguieron parece haber estado orien-tado por un conjunto común de valores compartidos; por ejemplo, fortalecer elfederalismo, proporcionar mayor autonomía local, mejorar la asignación de recursos(excepto en Chile). Parecía que estas similitudes sugerían una fuente común –España,el mercado, la liberalización y la reforma del Estado mismo– y, sin embargo, no huboun sólo agente de cambio, ningún programa de préstamos ni programa de asistenciatécnica coordinada alguno de parte de los donantes internacionales que ayudara afacilitar y orientar estas primeras respuestas.

cap3.p65 12/05/05, 09:02 p.m.56


Además, pareció que los países aprendieron poco unos de otros. Su sistema expe-rimental de ensayo y error se expandió con una modalidad ad hoc. Proliferó porpartes; por ejemplo, Colombia adaptó partes del sistema de subvenciones proporcio-nales mexicano y Venezuela consultó principalmente con naciones europeas y enmenor grado con los colegas de América Latina. A menudo, las ideas se transmitieronpor comunicación personal y a veces a través de delegaciones en visita oficial. Quedaabierta la pregunta de si un proceso de divulgación y aprendizaje más ordenado sobrela descentralización podría haber sido posible o más eficaz. Las agencias de asisten-cia para el desarrollo internacional podrían haber desempeñado un papel importantepara evitar los errores, o bien acortado el tiempo perdido en desarrollar abordajescomunes para lograr sí soluciones más eficientes o más rápidas. Esta lección puedeaplicarse de modo productivo en África, Asia y Europa oriental, tanto para ayudar alos países a aprender de las buenas ideas y de los errores, así como también paradiseminar las ideas más prometedoras de América Latina.

La naturaleza misma de la descentralización obstaculizó el grado hasta el cual losestados pudieron ejercer la influencia necesaria para el progreso sin altibajos. Enotras palabras, los pioneros, como luego los estados que los siguieron, se quedaronsin los elementos que más necesitaban para guiar el proceso: fuerte visión y liderazgopara la administración desde el centro. Sin un fuerte líder visionario, sustentar lasreformas resultó difícil. Por ésta y otras razones, cada uno de los pioneros inicialesperdió el rumbo, por ejemplo, con la pérdida de un dirigente visionario en Brasil, conel intento de transferir funciones a los estados en Venezuela y con los esfuerzos paramejorar la recaudación y el gasto local en Colombia. Venezuela quedó atrapada en unsistema demasiado abierto, uno que permitía más opciones y resultados en los estadosde lo que podían aceptar los administradores. Todos los países se comprometieroncon la reforma, sin embargo el ritmo y la profundidad del cambio varió enormementey, en todos los casos, el proceso insumió mucho más tiempo del esperado. La mayoríade los países estimaron que sería menester contar con cuatro o cinco años para poneren práctica la reasignación funcional y la transferencia de recursos cuando en realidadaún hoy muchos países siguen haciendo ajustes. Sorprende que pocos estados crearanagencias especializadas para manejar las complejidades de la descentralización.

Varios, como Brasil y Colombia, organizaron asambleas constitucionales para per-filar el nuevo Estado. La poca evidencia disponible consigna que en esta vía huboméritos ausentes y presentes. Las convenciones constitucionales pueden anclar lareforma del Estado pero también abren el proceso a la ideología caprichosa. En Bra-sil, esto dio lugar a trampas fiscales, tales como la obligación de gastar en las regioneso niveles específicos que reciben los ingresos, trampas que, una vez entronizadas enla Constitución, limitan las opciones de los funcionarios locales y hacen que todamodificación o adaptación sea muy dificultosa.

cap3.p65 12/05/05, 09:02 p.m.57


Estados federales y unitarios

El abordaje que adoptó Chile para descentralizar es virtualmente inconcebible en unarepública federada que no esté bajo un gobierno militar total. Al llevar a la prácticasus reformas, el gobierno central no tuvo que preocuparse de los niveles intermediosdel poder político y económico, como en Brasil, México o Venezuela. Los estados ylas provincias con sus propios roles constitucionales pueden hacer que el cambio seamás difícil. Casi siempre terminan creando una amplia variedad de instituciones ypolíticas mayor que en los estados unitarios. Por otra parte, en los estados unitarios,un único grupo de ordenamientos institucionales se aplica en todo el país. Cuandoeste ordenamiento cambia, todo el sector local y todas las relaciones interguber-namentales cambian en forma automática y a la par. La transformación del gobiernolocal fue fluida y definitiva en Chile. Análogamente, con el inicio de la democratiza-ción, los estados unitarios pueden asumir rasgos de estados federados, si, por ejem-plo, las localidades comienzan a usar una base política local para ejercer preferenciasque difieren de las del gobierno nacional, como ocurrió en Colombia.

Con la posible excepción de Chile, estos pioneros no alcanzaron a verse comoinnovadores. Se vieron como reformadores del Estado, que trabajaron paso a pasopara hacer frente a las exigencias de gobernar en medio de circunstancias cambiantes.Sólo retrospectivamente comenzamos a visualizar el patrón de concesión a la esferalocal de gobierno, la torpeza en la secuencia de las transferencias de recursos y másadelante la democratización. Luego de los primeros años de la década del ochenta,muchos más actores ingresaron al proceso de reforma. Estos nuevos actores comen-zaron a mostrar un patrón que abordara primero los aspectos fiscales de la reforma delEstado para recientemente después pasar a los aspectos políticos, según ilustraré en elpróximo capítulo.

cap3.p65 12/05/05, 09:02 p.m.58

Capítulo 4ESTRATEGIAS DE DESCENTRALIZACIÓN NACIONAL

A la saga de los estados pioneros, en la última mitad de la década del ochenta mu-chos países latinoamericanos avanzaron raudos para introducir cambios en la estruc-tura de gobierno. Para fines de la década, más de la mitad de los gobiernos de laregión ya había comenzado, o bien planeaba, reformas sustanciales en materia deresponsabilidad del gasto, financiación y participación del poder. Si bien muchosdirigentes nacionales y cívicos reconocían la necesidad de cambio y avanzaban conrapidez para abandonar el modelo de desarrollo dirigista del Estado, la reestructura-ción del Estado no sólo demostraba ser difícil. Se trataba mucho más de un procesoque de un acontecimiento único o de un conjunto de pasos predeterminados. Ello sedebió a la carga intestina de presiones que comprimían el proceso de reforma, bus-cando compartir el poder dentro de los sistemas políticos nacionales de la mayoría delos países.

Sin duda, los arreglos para compartir el poder constituyeron el alma de la revolu-ción de la gobernabilidad descentralizada de América Latina. Pero si bien las refor-mas políticas han probado ser los cambios más profundos de la región, entrelazadasentre ellas de modo inseparable están los arreglos financieros y las competenciasfuncionales. Dado que muchos estudios independientes y comparativos ya han docu-mentado la reforma subnacional en países específicos, este capítulo analiza los patro-nes de cambio en una extensa serie de países en torno a 1990, prefiriéndolo a laopción de volver a analizar los detalles de la reforma en países específicos1. En laorganización política y económica del Estado, estos patrones están compuestos devarios elementos. Un elemento importante es hasta qué punto el sistema político está“abierto” al cambio desde abajo, por ejemplo, en qué medida fueron toleradas por elsistema nacional las iniciativas de los gobiernos locales en materia de gasto o recau-dación. Otro elemento, ligado a esta apertura, fue el grado de autonomía otorgado alos gobiernos subnacionales, es decir, hasta qué punto las municipalidades tenían la

1 Muchos estudios e informes han abarcado países específicos y sectores específicos afectados por la descentrali-zación; por ejemplo, Aghón, 1996; Campbell et al., 1991; de la Cruz, 1998; Haas y Rosenfeld, 1995; Fukasakuy Hausmann, 1998; Rojas, 1995; Wiesner, 1994; Banco Mundial 1990, 1991, 1992 y 1995.

cap4.p65 12/05/05, 09:02 p.m.59


competencia y el poder de actuar de forma independiente para fijar impuestos, elegirfuncionarios y organizar la dimensión y composición del gobierno local.

Otro factor en el patrón de cambio fueron la velocidad y el alcance del cambiomismo. Las grandes reformas sistémicas, tal como la que implica la descentralización,produjeron movimientos vertiginosos y sorpresivos que tuvieron súbito efecto en todoel sistema. Los registros muestran que tanto las reacciones y falsos comienzos como lasfuerzas compensadoras afloraron celeras en el inevitable forcejeo de los grupos de inte-rés político y social que se adaptaban a las nuevas normas del juego y al cambio en ladistribución de poderes y riqueza. Las marchas y contramarchas de la reforma nacionalobservadas en muchos países resultaron en parte de cambios ad hoc y a menudocarentes de coordinación en estas partes fundamentales de la organización políticadel Estado. Debido a que todos los países que se empeñan en una descentralizacióndeben enfrentar estas opciones, los patrones de opción observados en América Latinaproporcionarán un parámetro guía a los países del África, Asia y Europa oriental queestán iniciando sus propias reformas de descentralización en estos momentos.

FINANZAS Y GASTOS: GRADOS ESTRATÉGICOS DE APERTURA Y AUTONOMÍA

Dos de las dimensiones más importantes de la reforma subnacional –las disposicio-nes sobre los recursos y la competencia sobre el gasto– pueden concebirse como loselementos que constituyen, implícita o explícitamente, el alma de las estrategias na-cionales de descentralización2. Este capítulo comienza con una discusión de estasdimensiones y luego pasa a considerar las reformas políticas que, incompletas y des-iguales pero muy difundidas, son posiblemente el componente estratégico trascen-dental de las estrategias de descentralización, ya que cambian el entorno de losincentivos a los que se han de enfrentar las autoridades locales.

Ya de lejos, las ciudades y municipalidades de América Latina han sido débiles enla recaudación de ingresos, e históricamente, gracias a las transferencias de ingresos,han gastado más de lo que recaudan por impuestos. Con los cambios en las responsa-bilidades de prestar servicios y en el gasto que sobrevinieron con la descentraliza-ción, un torrente de ingresos adicionales y de nuevas responsabilidades en materia degastos inundó a los gobiernos locales, al menos en las primeras etapas de descentrali-zación. Durante la mayor parte de la última década, la región entera se dedicó a rees-tructurar un equilibrio financiero a fin de salvar lo que se conoce como déficithorizontales y verticales. Los déficit horizontales se refieren a las discrepancias en elnivel de los servicios básicos –agua, pluviales, cloacas, educación y salud– en todo elámbito de las municipalidades de un país. Los déficit verticales se refieren al faltante

2 Esta sección se basa en gran medida en Campbell, Peterson y Brakarz (1991) y se ha beneficiado enormementecon el análisis y los escritos de George Peterson, del Urban Institute.

cap4.p65 12/05/05, 09:02 p.m.60

61ESTRATEGIAS DE DESCENTRALIZACIÓN NACIONAL

en las rentas que son necesarias para atender los costos de las funciones básicas den-tro de las municipalidades. En la mayoría de los países, los fondos que permitencubrir salvar tanto los déficit horizontales como los verticales se transfieren de unafuente central a las regiones y ciudades.

Con la descentralización, los fondos se transfieren integrados como una participa-ción automática en los ingresos, con ciertas restricciones de uso, o bien como subven-ciones, con un destino muy específico. Muy a menudo, las subvenciones se destinan anecesidades básicas, como el agua, la salud o la educación. La integración de transfe-rencias y subvenciones, a partir de los ochenta, llenó las arcas municipales –triplicándolaso cuadruplicándolas– en un breve lapso. Las municipalidades guatemaltecas vieronsus ingresos saltar en un 400% literalmente de la noche a la mañana. El cuadro 4.1ilustra en qué grado estos fondos incrementaron el gasto de los gobiernos locales enlos países clave de la región.

Cuadro 4.1GASTOS POR ESFERA DE GOBIERNO EN LOS PAÍSES SELECCIONADOS

Argentina Brasil Colombia Chile

1980 1991 1980 1991 1980 1990 1980 1991

Esfera nacional 66,3 55,6 64,8 51,8 67,7 69,5 96,1 87,6Esfera intermedia 28,3 35,7 26,2 30,7 22,8 18,2 1,1 1,0Esfera local 5,4 8,7 9,0 17,5 9,5 12,3 2,8 11,4Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Fuente: Aghón, 1996.

Es sorprendente y, por tanto, algo revolucionario, que el gran desplazamiento eco-nómico hubiese sido una característica tan destacada y precoz de la descentralizaciónen tantos países. El equilibrio fiscal y macroeconómico del tipo descrito por Bird(1978) siempre ha sido una preocupación primordial compartida ampliamente en lacomunidad que se ocupa del desarrollo, y esta preocupación dominó las perspectivasfinancieras y macroeconómicas de influyentes instituciones de asistencia multilateralcomo el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo. La estabilidadmacroeconómica se transformó en el objetivo decisivo de las políticas de la “Décadade la deuda”. Autores tales como Aghón (1996), Burki y Perry (1997), Wiesner (1994)explican o ejemplifican esta preocupación, presentando la cuestión de las políticas entérminos de correspondencia del ingreso con el gasto y control del gasto local. Sinembargo, las transferencias de ingresos fiscales en la última parte de los noventasiempre precedieron a la responsabilidad en el gasto en casi absolutamente todos lospaíses que en ese momento estaban embarcados en una descentralización.

cap4.p65 12/05/05, 09:02 p.m.61


El cuadro 4.2 resume las dos principales dimensiones de las estrategias de descen-tralización en la región. El cuadro primero diferencia entre la vertiente ingreso de ladescentralización y la de la prestación, es decir el gasto. Esta distinción se hace paramostrar la asimetría en las estrategias de descentralización, al menos en las primerasfases de ejecución de las políticas. Los gobiernos en todas partes se dejaron llevar porla noción de compartir el poder, en particular en materia de gastos y, como veremos,comenzaron a transferir fondos mucho antes de que se diera algún cambio concomi-tante en las competencias funcionales.

Cuadro 4.2RESUMEN DE LAS ESTRATEGIAS DE DESCENTRALIZACIÓN: INGRESOS Y GASTOS.

PRINCIPIOS DE LOS NOVENTA

Estrategia de ingresos Estrategia de gastos

Incrementó oreestructurólas transferen-cias fiscales ola distribuciónde ingresos

Reestructuró

Reestructuró eincrementó

Incrementó

Incrementó

Incrementó

Incrementóla capaci-dad local derecaudarimpuestos yaranceles

Varía porprovincia

Existente

Existente

Sí

No

Transferenciasignificativade funcionesdel gobiernocentral o deparaestatales

Sí

Sí

No explícitopero sí algode facto

Sí

Sí

Incremento enla flexibilidadlocal paraelegir/gestionar laprestación deservicios

Sí

No está claro

Sí

Sí

Sí

Asignacióncentralsignificativaparainversionesde capital

Sí (para lavivienda)

No está claro

Sí

Sí

Sí

Argentina

Bolivia

Brasil

Colombia

Chile

Fuente: Campbell, Peterson y Brakarz, 1991.

Las estrategias de descentralización de los ingresos pueden representarse comodos enfoques polares. En uno de ellos, el gobierno central permite a los gobiernoslocales que recauden impuestos y aranceles por cuenta propia y como les resulte mejor.Esto se puede hacer otorgando a los gobiernos subnacionales control sobre nuevas ba-ses impositivas o aranceles, como en cierta medida hizo Venezuela con sus puertos yciertas rutas por peaje. En Honduras, esto permite a los gobiernos locales una mayorflexibilidad para establecer estructuras tarifarias y les permite revaluar más agresiva-mente las bases impositivas tradicionales (por ejemplo, la del impuesto a la propiedad).

País

cap4.p65 12/05/05, 09:02 p.m.62


En el enfoque alternativo, el gobierno central retiene las competencias de recaudaciónimpositiva –como en el caso de Brasil–, pero comparte una mayor proporción de susingresos con los niveles inferiores del gobierno, ya sea a través de un acuerdo de parti-cipación impositiva o de nuevas transferencias intergubernamentales. Lo usual es queestos cambios en la participación de ingresos convenida sean tan fundamentales comopara incorporarlos a la legislación municipal básica o bien, tal el caso de Brasil y Co-lombia, como para que asuman la forma de reformas constitucionales.

Como veremos más adelante, consagrar esta variable táctica en la Constitución,como hicieron Brasil y Colombia, genera rigidez en el sistema fiscal. Esto, a su vez,encierra a los gobiernos centrales entre disposiciones que pueden ir dejando deadecuarse a las circunstancias sumamente cambiantes de las autoridades subnacionales.Por ejemplo, tanto Ceará como Paraná en Brasil han sido agresivas en la reforma,viéndose obstaculizadas por las restricciones constitucionales en materia de recauda-ción impositiva. (Finalmente, Brasil se acercó más y más a una deuda inmanejable delos estados y gobiernos locales, y se vio forzado en 1998 a sancionar un conjunto derestricciones legales que constituyen un hito y que son conocidas como el pacto fiscalpara controlar el endeudamiento y el gasto de los gobiernos locales). Las reformasconstitucionales asimismo imponen a las municipalidades mandatos no realistas so-bre el gasto, a veces penalizando todo esfuerzo que hubieran podido hacer para alcan-zar estándares de servicio a un menor costo. Por supuesto, las dos estrategias deingresos, el otorgar poderes y el compartir los ingresos, no son mutuamenteexcluyentes. El gob4ierno puede, como lo hizo Venezuela, ceder más competenciasen materia de recaudación y, a la vez, incrementar la transferencia de recursos con losfondos recaudados centralmente.

Una opción paralela es la estrategia que se aplica a la vertiente gasto o prestación.El papel del gobierno local puede fortalecerse ya sea permisivamente –es decir, per-mitiendo a los gobiernos locales ampliar su competencia en materia de servicios a suentera discreción, como en los estados de Venezuela, o bien a través de acuerdosnegociados con asociaciones paraestatales y otros prestadores centralizados–, o biena través de acuerdos obligatorios como en Chile, en los cuales el gobierno centralformalmente transfiere las funciones en materia de servicios a las esferas inferioresde gobierno. Una estrategia intermedia (la seguida por Estados Unidos durante elgobierno de Reagan, y más recientemente en la revolución republicana) implica queel gobierno central se retire unilateralmente de ciertas funciones en la órbita de sucompetencia, o que reduzca abruptamente la financiación central para estas activida-des, forzando a los estados y localidades a decidir si van a dar el paso de asumir elpapel del gobierno central.

Para resumir brevemente el cuadro de los gobiernos seleccionados, la primeracolumna en el cuadro 4.2, “Estrategia de ingresos”, indica si se hicieron transferen-cias significativas de competencias en materia de servicios del gobierno central a la

cap4.p65 12/05/05, 09:02 p.m.63


esfera subnacional. La segunda columna indica si se otorgó a los gobiernos localesmayor discrecionalidad para decidir qué servicios prestarán o cómo lo harán. Ejem-plos de discrecionalidad son el margen dado a los gobiernos locales para decidir quéfunciones en materia de servicios prestarán localmente y de qué modo éstas seránadministradas institucionalmente, así como también si ha de permitirse a los gobier-nos locales la libertad de contratar con el sector privado o con empresas paraestatalespara la prestación del servicio.

En la práctica, una de las estrategias más comunes de descentralización, que seanticipa a los temores de falta de control en el gasto, control para el cual fue diseñada,fue que el gobierno central exigiera que una gran parte de la transferencia de susingresos se destinara a inversión de capital en infraestructura local. Por consiguiente,en el cuadro se incluye un índice que muestra si la asignación de fondos con estedestino fue significativa.

Las clasificaciones de este tipo siempre llevan implícita la posibilidad de simplifi-car demasiado. Varias de las medidas, en el cuadro 4.2, son en verdad más bien varia-bles que índices de tipo Sí/No. Para ciertas variables existen otras alternativas lógicasdiferentes de las que se ilustran en el cuadro (por ejemplo, los planes de descentrali-zación de un país podrían avanzar en direcciones diferentes y no hacia una fórmula deasistencia más clara o un mayor uso de acuerdos negociados). Sin embargo, para lamayoría de los países y de las medidas, no parece que las clasificaciones apropiadassean demasiado controvertidas.

Aumento de los costos de inversión del gobierno

Todos los programas de descentralización de la región, comparados con la década delochenta, contaron con transferencias del gobierno central al local, o a veces al estatal,nuevas y sustancialmente más frondosas. Este patrón sorprende a la luz de las restric-ciones fiscales existentes en la mayoría de las naciones de la región. Las naciones congran endeudamiento en general estaban recortando el crecimiento del presupuesto delgobierno central (remitirse al Informe de 1998 sobre Desarrollo Mundial del BancoMundial). Un compromiso del gobierno central con la descentralización habría sidocompatible con este recorte si en principio se hubiera diseñado una estrategia de des-centralización que trasladara las responsabilidades de financiación al nivel local. Sinembargo, esto no fue así en los países que se mencionan en el cuadro 4.2. Las transfe-rencias de ingresos fiscales en general precedieron a las transferencias en concepto degastos o transferencias funcionales, lo que implica que en el mediano plazo al menos,la descentralización incrementaría los costos del gobierno central. Esta cuestión seexamina en mayor detalle en otro punto del presente capítulo.

cap4.p65 12/05/05, 09:02 p.m.64


El dinero se transfiere sin medir la responsabilidad del gasto

La transferencia de las funciones del gobierno central, condicionada a que los gobier-nos locales financien la prestación de servicios, resultó, en general, difícil de ejecutar.Como consecuencia, muchos países transfirieron recursos a la esfera local, pero no seexigió a los gobiernos que los recibieron que asumieran responsabilidades funciona-les específicas de costos comparables, ni se exigió a las burocracias del gobiernocentral que formalmente abandonaran su participación en la prestación del servicio.Si bien con la privatización y reforma del Estado se logró un cierto progreso, la dupli-cación de roles contribuyó a incrementar los costos del sector público. Peterson (enCampbell, Peterson y Brakarz, 1991) estimó que el gobierno central de Brasil habríatenido que reducir sus gastos reales en un sexto para compensar la pérdida sufrida enla porción de ingresos no distribuidos a finales de los ochenta.

La intención de las transferencias es estimular la inversión localen infraestructura

Es paradójico que las estrategias de descentralización se hayan adoptado en un mo-mento de severa presión presupuestaria sobre los gobiernos centrales y en un escena-rio de repliegue presupuestario, y que sin embargo su diseño impusiera grandes costosnetos a los presupuestos centrales. Y para complicar más la paradoja, los planes dedescentralización puestos en práctica también estaban diseñados nada más que paraestimular el gasto del gobierno local, en especial en materia de proyectos de infraes-tructura. En la mayoría de los casos, las nuevas transferencias de ingresos debíanemplearse en forma total o parcial en inversiones de capital locales. Con los requisi-tos formales de la transferencia se trataba de garantizar por escrito que esta inversiónera adicional –es decir que las transferencias del gobierno central no sustituían lafinanciación local. Estas disposiciones suscitaron reacciones contrapuestas; muchasautoridades locales recortaron la recaudación local y sustituyeron sus propios recur-sos con los recursos transferidos por el gobierno central; otras, muchas de las cualeseran grandes ciudades, comenzaron a incrementar los recursos propios. Pero la inten-ción de la descentralización fue incrementar el gasto de capital local y este resultadose logró en grado mayúsculo.

Registros contrapuestos en materia de recaudación local

En las primeras fases de la descentralización, muchos analistas (por ejemplo,Prud’homme, 1995; Bonfim y Shah, 1991) predijeron que la recaudación local severía desalentada debido a que con las transferencias automáticas de ingresos se sus-tituirían las rentas locales. Los registros muestran que muchas localidades de hecho

cap4.p65 12/05/05, 09:02 p.m.65


aumentaron sus ingresos a pesar del incremento de las transferencias3. Pero las prime-ras oleadas de reforma descentralizadora muestran que el esfuerzo de otorgar nuevascompetencias de recaudación al gobierno fue menor que el de incrementar las transfe-rencias de recursos financiadas centralmente. En realidad, el cuadro 4.2 probable-mente exagera la importancia práctica de los cambios en el poder de recaudaciónlocal. En varios casos en donde al gobierno local se le otorgaba mayor discrecionalidadpara crear impuestos o aranceles, el flujo de recursos centrales hizo que esta nuevaatribución impositiva fuera innecesaria. Sin embargo, como veremos en el capítulo 6,los gobiernos locales comenzaron a responder a los incentivos imprevistos desenca-denados por el proceso de descentralización, y esto a su vez llevó a que los gobiernoslíderes realizaran esfuerzos sorprendentes para incrementar la movilización de recur-sos locales, a pesar de que fluían nutridas transferencias.

La magnitud de la participación de las entidades subnacionales en los ingresoscentrales fiscales fue el riesgo más destacado de las iniciativas de descentralizaciónde la región. Las normas de participación en los ingresos del fisco se transformaron,aumentando la cuota que correspondía al gobierno local y disminuyendo la porciónno distribuida del gobierno central. Las transferencias de ingresos precedían en mu-cho a las transferencias por gastos y precedían también a los acuerdos específicossobre las atribuciones que se transferirían en el futuro. Algunos observadores citanesta asimetría entre la renta y el gasto como una forma de “comprar” a los gobiernoslocales para silenciar las críticas sobre la centralización del poder, y de crear a la veznuevas obligaciones políticas entre los agradecidos receptores locales (Bailey, 1994;Rodríguez, 1993; Cornelius, Craig y Fox, 1994). Otros ven las transferencias como elresultado de un diseño de políticas apresurado o desaprensivo (Aghón, 1996; Peterson,1997 y Wiesner, 1994). Un examen más minucioso muestra que casi virtualmente entodos los países se sentaron las pautas, condiciones y controles para salvaguardar lade otro modo aparente vía libre que se dio al gasto sustentado en la cofinanciación(Peterson, 1997). La constante preocupación por la estabilidad macroeconómica, du-rante toda la década del noventa, muestra, sin embargo, que las pautas, condiciones ycontroles no siempre obraron con efectividad.

Enseñanzas

Para los países que aún cuentan con la oportunidad de elegir, los esquemas para trans-ferir ingresos fiscales deberían denominarse “fiscalmente neutros”, es decir que ni lastransferencias de ingresos fiscales ni las transferencias del gasto se precedan entre sí.Igualmente, las ganancias fiscales netas de que gozaron las esferas inferiores del go-

3 Como veremos en el capítulo 7.

cap4.p65 12/05/05, 09:02 p.m.66


bierno en América Latina han servido a un propósito político. En parte, explican elamplio apoyo que recibió la descentralización a nivel subnacional; es más, pueden serresponsables de haber alimentado el renacimiento del liderazgo y la participación quetrajo aparejada la revolución silenciosa. Por otra parte, una estrategia de desequilibrode este tipo necesariamente desencadena el debate político sobre futuras rondas deajustes fiscales y exacerba la incerteza sobre la sustentabilidad fiscal de las políticasde descentralización. Los fondos deben seguir a la función en el diseño de la descen-tralización. Es decir, las decisiones deben tomarse primero en los niveles del gobier-no que pueden cumplir con absoluta eficiencia con distintos tipos de servicios. Luego,las transferencias de ingresos fiscales deben diseñarse de modo que los niveles degobierno apropiados sean los que reciben los recursos que necesitan para cumplir consus funciones. En la experiencia latinoamericana, este orden se invirtió transfiriéndo-se primero los recursos para luego negociar la función del gasto.

REFORMA POLÍTICA Y FINANCIERA: VERSIONES DE LA PARTICIPACIÓN DEL PODER

Si bien las funciones financieras y del gasto estuvieron a la vanguardia del cambio enmateria de políticas durante las etapas iniciales de la reforma en América Latina, lareforma política también se manifestó en muchos otros países. La participación delpoder ha sido ineludiblemente concomitante de la descentralización de los paíseslatinoamericanos y caribeños, al igual que en otras partes del mundo, y este imperati-vo quizá fue la causa de que en las primeras etapas de la revolución silenciosa sedieran más pasos en falso y conmociones que en cualquier otra faceta de la descentra-lización. Los escollos políticos e institucionales, como el otorgamiento a un gobiernolocal débil de demasiado poder para decidir el gasto, pueden descubrirse en toda laextensión de la región.

Y sin embargo, curiosamente, fue el terreno político –el de la voz y la oportunidadde elección– el que se transformó en el punto pivotante sobre el cual el equilibrio depoder se ha inclinado en favor de los gobiernos locales de América Latina. Aunque laparticipación del poder subyacía a prácticamente cada uno de los pasos iniciales de ladescentralización, la verdadera reforma política, en algunos casos apuntalada por lareforma electoral, sólo llegó a ponerse en práctica hacia fines de los noventa. Esto sedebe a que las reformas financieras, instauradas de un plumazo, impactaron de lanoche a la mañana, casi de inmediato, en los gobiernos locales. Los cambios en elgasto llevaron algo más de tiempo. Pero los resultados de los cambios en las normasdemocráticas y electorales del juego se hicieron visibles sólo después de varias ron-das de elecciones locales. Algunas de las consecuencias más sorprendentes de la re-volución silenciosa se vieron sólo después del impacto de la reforma electoral. Losaspectos más importantes de estas reformas políticas e institucionales se ilustran en elcuadro 4.3.

cap4.p65 12/05/05, 09:02 p.m.67


El cuadro muestra la presencia institucional cambiante del Estado en los nivelesintermedios de gobierno –consejos deliberantes y autoridades electas–, mostrandotambién la participación no eleccionaria del público general en departamentos, pro-vincias, estados y regiones. La misma muestra hasta qué punto los estados han llena-do los niveles administrativos intermedios con el objeto de apuntalar la presencia delcentro o bien han insertado funciones gubernamentales absolutamente nuevas con elfin de ampliar los niveles de gobierno responsables ante los votantes locales. El cua-dro asimismo indica los cambios en la base de la cooperación fiscal, es decir, si lasrelaciones intergubernamentales ahora han pasado a confiar más en fórmulas fijas yclaras de asignación de la asistencia y de las funciones de servicio, o si han avanzadomás hacia la negociación y los convenios con los distintos niveles del gobierno.

Estas estrategias alternativas son extensiones de la vertiente fiscal de la descentra-lización mencionada con precedencia, si bien son de índole bastante diferente. Losnuevos estratos de funcionarios electos expandieron los niveles operativos del go-

Cuadro 4.3RESUMEN DE LAS ESTRATEGIAS DE DESCENTRALIZACIÓN: INSTITUCIONES

Y DEMOCRACIA

1 Los estados son responsables del fortalecimiento municipal y las iniciativas varían entre estados. 2 Participan agenciaspúblicas-privadas. 3 Hasta 1990, las elecciones locales estaban atadas a los votos que recibía un partido en las eleccio-nes presidenciales.

cap4.p65 12/05/05, 09:02 p.m.68


bierno. Asimismo, crearon una presencia más fuerte y mayor control por parte de lasautoridades centrales en el ámbito local, a veces hasta en competencia con los funcio-narios elegidos localmente. Colombia es un buen ejemplo en el cual un sistema deasistencia intergubernamental fijo y transparente allanó el camino de los gobiernoslocales en la toma de decisiones independiente, agregando elementos de control alnivel inmediatamente superior al de las municipalidades.

Otro índice indica si el gobierno central introdujo nuevos nexos directos entre laparticipación en el terreno comunitario y la estructura del gobierno central en unintento por desarrollar prioridades fuera del proceso de sufragio local. La estructurade planificación típicamente aúna gobierno central, local, los funcionarios comunalesy también los representantes de otras entidades colectivas (por ejemplo, grupos denegocios, sindicatos y líderes de partidos políticos). Así, una agencia del poder ejecu-tivo peruano encauzó directamente hacia el gobierno local más gasto que ningún otroministerio en forma individual. Del mismo modo, los convenios negociados con elPRI en México garantizaron un contacto más estrecho entre el gobierno central y losgrupos de base.

Los índices finales del cuadro se relacionan con la naturaleza de la responsabili-dad política y la participación democrática en el gobierno local. La reforma política yelectoral ha sido la dimensión que más intriga ha generado en la descentralizaciónporque amplió el espectro de la participación política en los asuntos interguber-namentales. El cuadro deja a la vista algunas de las innovaciones en los regímeneselectorales que aumentaron la responsabilidad ante electorado local que tienen losgobiernos locales. Las reformas incluyeron cambios tales como nuevos formatos dela boleta de sufragio para que pueda distinguirse con mayor facilidad a cada uno delos candidatos del propio partido. Antes de las reformas, algunas boletas (en Vene-zuela, por ejemplo) solamente mostraban una lista de candidatos partidarios sin indivi-dualizar nombres. Otros cambios afectaron la fecha de las elecciones y la duración en elcargo. El cuadro detalla la (re)introducción de las elecciones locales y la duración en loscargos elegidos así como también si los alcaldes son elegidos por los concejos localesdentro del sistema de colegio electoral, o bien directamente por los votantes.

Los rasgos clave de la reforma política e institucional están en “completar” losdetalles organizativos y en mejorar la capacidad de optar en el nivel subnacional, locual asumió distintas formas. Los concejos se formaban en un nivel intermedio y losfuncionarios se nombraban para poner en práctica una toma de decisiones más deta-llada en el nivel local. Muchos países hicieron esfuerzos que apuntalaban una varie-dad de programas de fortalecimiento institucional y de capacitación a los gobiernoslocales débiles. Las reformas electorales y el sufragio se introdujeron con el fin demejorar la capacidad de los gobiernos locales de decidir qué servicios deseaban tener.Algunas de estas direcciones estratégicas aportaron sorpresas placenteras, porque, sinque lo hubieran advertido, condujeron hacia candidatos mucho más calificados y a

cap4.p65 12/05/05, 09:02 p.m.69


una ola de reformas en la esfera municipal. En general, a los diseñadores de políticasles preocupaba que se agregaran nuevas unidades organizacionales para poner enpráctica –a veces para controlar– la gobernabilidad en el orden local. Su eficaciadisminuía cuando se inventaban nuevos incentivos políticos para inducir la reforma.La opción estratégica en la política de descentralización se volvió hacia el grado deautonomía que se podía otorgar a los gobiernos locales. ¿En qué medida deberían lasesferas intermedias e inferiores de gobierno (estados, departamentos y municipalida-des) tener libertad para elegir a los funcionarios, rotarlos, decidir sobre la combina-ción y alcance de servicios y la recuperación de costos en impuestos y aranceles?

Esferas intermedias de gobierno

Más de la mitad de los países en la región ha pasado de fomentar la gobernabilidadintermedia, tanto para fortalecer la presencia del gobierno desde el punto de vista delcentro, como para brindar a los ciudadanos la oportunidad de tomar parte, a observary hacer que los partidos respondan oficialmente por sus decisiones y acciones en elsector público. En un puñado de países, esto se logró con la creación de concejos noelectivos en el nivel intermedio de gobierno, que estaban sobre la esfera municipal,por ejemplo, en las regiones o provincias. Los concejos fueron un mecanismo debúsqueda de perspectivas y asesoramiento. Generalmente, no tuvieron atribucionesejecutivas. La elección de funcionarios en el nivel intermedio es un criterio decisivo quepermite juzgar la medida en que se han delegado poderes. Si bien casi todos ellos hanasignado nuevas responsabilidades a los gobiernos locales e incrementado la financia-ción de los mismos, en esta región sólo alrededor de la mitad dispuso la existencia defuncionarios elegidos plenamente en el nivel intermedio. De este grupo, Chile se resis-tió en un principio a la oportuna ejecución de algunas de las normas aplicables a losconcejos elegidos por sufragio, debatidas por primera vez en 1990 (Banco Mundial,1992). En lugar de eso, al igual que Bolivia, adoptó un modelo híbrido que consistía enque el Presidente designara al gobernador que respondía a los concejos elegidos porvotación indirecta (es decir que los concejales o miembros del Ayuntamiento erannombrados o elegidos de entre los funcionarios de un nivel “inferior”). Guatemalapropuso disposiciones similares pero nunca las llegó a poner en práctica.

Fueran elegidos o designados, los funcionarios intermedios adquirieron una nue-va jerarquía y tuvieron acceso a nuevas posibilidades políticas. Podían desempeñarun papel en el destino de los dineros públicos. A menudo, estaban facultados paranombrar a los miembros de las juntas y directores ejecutivos de las autoridades regio-nales. En comparación con el pasado, podían ejercer una influencia mucho mayorsobre los planes nacionales, porque la naturaleza de su función, su legitimidad mis-ma, en especial la de los funcionarios elegidos, se vio fortalecida.

cap4.p65 12/05/05, 09:02 p.m.70


Disposiciones referidas a funciones y fondos intergubernamentales

Se ha observado ya que la mayoría de los países comenzó a ajustar las finanzas antesde cambiar las competencias funcionales. La mayoría de los países adoptó formassimples de participar sus ingresos. La disposición más común fue dividir el montototal para ser compartido en dos partes. Una parte era distribuida en proporcionesiguales a cada jurisdicción. La otra parte era distribuida en proporción directa con lapoblación. En muchos casos, se asignó un peso (inversamente) a la riqueza relativadel distrito. Algunas fórmulas se hicieron mucho más complicadas, tomando en cuen-ta el ámbito del servicio, el costo administrativo y otros factores. Colombia tenía unafórmula de doce componentes de este tipo.

Hubo otras fórmulas más transparentes y estables para la distribución de ingresosfiscales que crearon la posibilidad de mayor autonomía local en la decisión sobre elgasto. En realidad, esta estrategia de “financiar primero” podría denominarse enfo-que del “no compromiso” en la respuesta local a la descentralización. En México yVenezuela, el enfoque básico de la descentralización fue negociar acuerdos entre lasautoridades federales y subnacionales. Estos acuerdos comprendían las prioridadesde inversión y la asignación de competencias funcionales, así como también los mon-tos y formas de la asistencia intergubernamental. En Venezuela, el proceso fue dise-ñado para que fuera transicional; los graduales acuerdos negociados debían establecerpautas claras y estables para la futura asignación de fondos y competencias funciona-les. En México, el proceso de negociación, que sería permanente, se incorporó a lasdisposiciones nacionales de planificación. Como se dijo en el capítulo anterior, losfuncionarios federales, estatales (y en menor grado) municipales mexicanos negocia-ron prioridades financieras y de inversión que fueran aceptables para ambas partes.Esta estrategia dejó establecida la base de negociación del gobierno federal quien,como miembro de mayor jerarquía en estos arreglos, continuó ejerciendo control so-bre las prioridades subnacionales en materia de gasto.

Un factor común en la estrategia de relaciones intergubernamentales fue la capaci-dad de fortalecer los gobiernos locales. Prácticamente todos los países subrayaron lanecesidad de incrementar el nivel de profesionalismo y eficiencia en la gestión local,y cada uno de los países que aparecen en la lista del cuadro 4.3 incrementó el alcanceo la capacidad de algún instituto nacional para el gobierno municipal. La Ley colom-biana No. 357 de 1993 estableció que una fracción fija de los ingresos fiscalescoparticipados a las municipalidades debía invertirse en fortalecer la capacidad (in-cluyendo el apoyo a las asociaciones de gobiernos locales). El Instituto Brasileño deAsuntos Municipales entró en un mercado próspero luego de la Constitución de 1988y políticas de descentralización que derivaron de ella. Las asociaciones de gobiernoslocales, tales como agencias de fomento, grupos de lobistas y agencias de intercam-bio de información, aparecieron casi por doquier. Algunas asociaciones se organiza-

cap4.p65 12/05/05, 09:02 p.m.71


ron siguiendo los lineamientos de los partidos políticos, tal el caso de Ammac enMéxico, y otras según lineamientos profesionales, como es el caso de la AsociaciónChilena de Administradores de Ciudades, formada en 1997. Otras más se organizaronen función de cuestiones económicas –la Asociación de Alcaldes de Ciudades delMercosur, Mercociudades, que es un bloque comercial constituido a principios de losnoventa. Estas innovaciones fueron la respuesta a esos nuevos incentivos que estabanpercibiendo las autoridades locales.

Nuevo liderazgo con la reforma electoral y política

Tal vez, el giro más abrupto en la administración política nacional es que más de lamitad de los países de la región introdujo modificaciones sustanciales a los regímeneselectorales de sus respectivos países. Se sancionaron nuevas leyes en muchos países,leyes que cambiaron la determinación de las candidaturas y la elección de los funcio-narios locales (Shugart, 1996). La mayor parte de los países amplió la duración en elcargo de alcalde y algunos transformaron los cargos de las autoridades locales otor-gándoles la posibilidad de reelección para el período inmediatamente posterior. Conanterioridad a las reformas, un funcionario elegido debía esperar todo un período parapoder presentarse nuevamente a elecciones. La elección de alcaldes por separado dela elección de concejales es otro aspecto de esta reforma (salvo en Chile y México).

Con estos cambios en la determinación de candidaturas y en la modalidad delsufragio, muchas reformas electorales, ya sea de modo deliberado o sin haberlo ad-vertido, trajeron aparejados efectos secundarios. Por ejemplo, se eligió una nuevageneración de líderes en Colombia. Los alcaldes y gobernadores de los departamen-tos colombianos hicieron campaña y ganaron junto a coaliciones políticas nuevascuya existencia misma es atribuible a la reforma electoral. Un análisis muestra quelos cambios en la selección de candidatos, el proceso del sufragio y el recuento de losvotos hace más difícil a las élites colombianas tradicionales, organizadas en maqui-narias partidarias, sostener el control sobre las candidaturas locales (Shugart, 1996).En las tres rondas de elecciones en Colombia que comenzaron en 1988, ingresaron ala política candidatos desconocidos, que en muchos casos buscaban la candidaturapor primera vez. Gracias a las nuevas alianzas cívicas avanzaron como candidatos ylograron ser elegidos en 300 de las más de 1.000 municipalidades del país, incluidaBogotá y muchas de las grandes ciudades. Las encuestas en Colombia y AméricaCentral evidenciaron que muchos de los alcaldes recientemente elegidos tenían cua-tro veces más probabilidades de tener antecedentes profesionales que sus predeceso-res. Una encuesta de más de 100 alcaldes de América Central encontró un resultadosorprendentemente similar (Selligson, 1994).

cap4.p65 12/05/05, 09:02 p.m.72


Fortaleza institucional

Muchos países sancionaron legislación diseñada de modo específico para fortalecerla gestión y capacidad administrativa de las municipalidades. La legislación colom-biana exigía que se asignara un gasto mínimo de los ingresos transferidos a capacita-ción y asistencia técnica. Muchos países de América Central ampliaron el mandato deinstituciones dedicadas al fortalecimiento municipal, organizaciones que habían sidocreadas hacía décadas –muchas de ellas por la Agencia Norteamericana de Asistenciaal Desarrollo, Usaid (por sus iniciales en inglés)– con miras a ofrecer capacitación yasistencia técnica a los gobiernos locales. Pero las reformas electorales tuvieron efec-tos sorprendentes en la fortaleza institucional de ciertos lugares. La nueva ola dedirigentes elegidos en Colombia generó una cascada de reformas hacia abajo. Lagravitación de este cambio es que la nueva generación de funcionarios elegidos forta-lecía la administración municipal, porque era en el mejor interés de los alcaldes ha-cerlo, “entregar los bienes” en las palabras del alcalde de Manizales (ver recuadro4.1). Las reformas resultaron de una nueva serie de incentivos democráticos, no debi-do a que fueran inducidas por las condiciones impuestas por el gobierno central o porlas condiciones contenidas en las subvenciones o las transferencias. Por vez primera,después de décadas, los alcaldes eran actores directamente interesados en contar conuna capacidad institucional más fuerte.

Recuadro 4.1

El alcalde recientemente saliente de Manizales, Colombia (población 347.000), ilustraba estas nue-vas características del liderazgo y la participación. El alcalde asumió en virtud de una plataformareformista e hizo la promesa, sin precedentes, de incrementar los impuestos si, y sólo si, lograbaresolver el problema de la congestión del tránsito en la zona céntrica de la ciudad. De hecho, elalcalde proponía una reestructuración del pacto político con su electorado. Tomó un préstamo con labanca local y contrató servicios de consultoría para que hicieran un diagnóstico de los problemas detránsito que aquejaban a la ciudad y propusieran cómo remediarlos: nuevas arterias y mejor gestióndel tránsito, también financiados de este modo. A escasos 18 meses de iniciado su mandato, elalcalde había esencialmente logrado eliminar los embotellamientos. Fiel a su promesa, inició unacampaña pública que imponía una sobretasa a la gasolina. Este gravamen, sumado a las mejorasadministrativas en materia de recaudación, más que cuadruplicaron los ingresos de la ciudad. Lasrentas adicionales se dedicaron a un plan de tránsito de largo plazo y a la reforma de la atención dela salud en la ciudad, prioridades que el alcalde sabía estaban primero en la mente de los votantes.

Expansión de la participación

Muchos países sancionaron leyes de uno u otro tipo con el objeto de acentuar laparticipación política, por ejemplo, para organizar asambleas abiertas en la municipa-lidad (en América Central y en Venezuela), o bien reglamentar normas y tipos de

cap4.p65 12/05/05, 09:02 p.m.73


organizaciones comunitarias (en Chile y Venezuela). Pero fueron los alcaldes de cientosde ciudades en todo el continente quienes comenzaron a actuar según un mandato quese sustanciaba en la elección popular, quienes comenzaron a sondear la opinión pú-blica en busca de una confirmación sobre las necesidades de la comunidad. Tal vez, elrasgo más llamativo que distinguió a los alcaldes que siguieron a la descentralizaciónde sus contrapartes antes de los ochenta fue la “voz”. A. O. Hirschman (1970) recu-rrió al término“voz” para describir la manifestación de preferencias, necesidades yquejas al gobierno por parte de los electorados locales. En los gobiernos posteriores ala descentralización en América Latina, la voz del pueblo se transformó en una nuevae importante fuente de información para verificar las preferencias en cuanto a servi-cios y necesidades de infraestructura y en cuanto a la disposición de los votantes apagar. Muchos alcaldes buscaron una confirmación independiente de estas preferen-cias en encuestas de opinión. Antes, los alcaldes a menudo manifestaban que, comohijos nativos, sabían lo que la gente quería, si bien pocas veces se molestaban enverificar sus puntos de vista con información independiente. La participación comoobjetivo político es algo que se mencionó en muchos estatutos y leyes. En ciertospaíses, se dio a este objetivo carácter obligatorio con las asambleas municipales abiertasy la publicación de los registros de gastos. La práctica cada vez más extendida de laparticipación, sin embargo, parecía haber resultado de los incentivos creados con laselecciones, la reforma electoral, una candidatura más abierta y poderes de decisiónsobre el gasto para el ejecutivo local.

Disputabilidad política

Las reformas económicas y electorales aumentaron la trascendencia de los poderesejecutivos locales, poniendo de manifiesto la importancia del cargo local. Esto a suvez atrajo a nuevos candidatos, a menudo más calificados, dispuestos a disputar elorden constituido. Con la aparición de candidatos a la alcaldía que competían conéxito contra las élites tradicionales comenzaron a verse fracasos pasmosos en la polí-tica local colombiana. Algo similar sucedió en México. A principios de los noventa,el partido opositor mexicano, el PAN o Partido de Acción Nacional, dominaba lasalcaldías de más de la mitad de las más grandes ciudades del país salvo Ciudad deMéxico. En cuestión de una década, impulsados en parte por la descentralización, losprincipales partidos de la oposición planteaban un desafío significativo al partidogobernante en todos los niveles de gobierno. Los antecedentes de los dirigentes loca-les comenzaron a ser escudriñados de cerca. Las consultas de opinión de AméricaCentral y Colombia mostraban que, por un amplio margen, los votantes confiabanmás en los funcionarios locales elegidos bajo la reforma descentralizadora que en lasfiguras nacionales. Parece que el cargo local ha asumido un nuevo peso. Al menos unestudio (Selligson, 1994) sugirió que quienes ocupaban cargos locales veían a la al-

cap4.p65 12/05/05, 09:02 p.m.74


caldía como un paso más importante en la carrera política que las propias legislaturas,o que incluso un cargo en el Congreso nacional. Se trata de un cambio de importanciasustantiva. En comparación con lo que sucedía antes de la descentralización, quienesahora ocupaban un cargo además de tener todos los atributos que se pueden aducir enuna campaña electoral, tenían que tener una buena hoja de servicios.

Cortocircuitos en la autoridad central

Una corriente contraria ha adquirido fuerza en distintos países, Perú, México, Chilebajo Pinochet, y Guatemala, que no identifica la “cercanía con la gente” con demo-cracia local multipartidaria o con alejamiento de la autoridad del gobierno central. Enestos países, la descentralización estuvo acompañada de nuevas agencias guberna-mentales centrales, dedicadas a encauzar las inversiones de modo directo hacia lasinversiones de la comunidad, por tanto, creando un cortocircuito en la intención delgobierno descentralizado. El Fondo Social de Perú es tal vez el arquetipo de estemodelo. El fondo se creó como un superministerio que establecía el nexo de la autori-dad central con los gobiernos locales. Más de dos tercios de la cartera de las inversionespúblicas de 1990 se canalizaron a través del mismo. Tales arreglos fueron formas efica-ces de proyectar una sólida presencia del gobierno central bajo la forma de inversio-nes locales. México contaba con uno similar, pero más sutil como modalidad deautoridad central en la égida local. Allí los acuerdos de subvenciones proporcionalesque habían evolucionado desde los setenta se utilizaban en ocasiones para dirigir losfondos de inversión del gobierno central directamente a los distritos políticamentemás sensibles. Las modalidades de descentralización intentaban fortalecer, rejuvene-cer y legitimar el papel del gobierno central y del partido político que lo controlaba,estableciendo vínculos directos con la comunidad y con el pueblo organizado. Estecortocircuito en el proceso político subvierte aquellos objetivos de autonomía local.

Enseñanzas

La delegación a los gobiernos locales y la reforma política han generado una nuevapresencia del gobierno en el ámbito subnacional, desatando una oleada fresca de energíae innovación en muchas ciudades. Tal vez, la enseñanza que más intriga –ciertamenteuna sugestiva inquietud que llama a verificar e indagar en mayor detalle– fue el efectoque tuvieron las reformas en la dirigencia política. Una nueva generación de dirigen-tes buscaba y ganaba los cargos, propagando luego una segunda ola de reformas en laparticipación y prestación de servicios en el orden local. Entre los más prometedoresde estos efectos secundarios estuvo la movilización de la participación y de los recur-sos. Estos cambios fluyeron a partir de la convicción de que, por primera vez endécadas, las decisiones de las autoridades locales tenían verdadera gravitación en el

cap4.p65 12/05/05, 09:02 p.m.75


bienestar de la comunidad. Con la descentralización, los dirigentes locales de prontotenían a su alcance un radio de acción mucho más amplio, con recursos financierosmayores de los que nunca habían tenido en ningún momento de su historia contemporá-nea. Con los ingresos fiscales transferidos y la autorización para prestar servicios, losalcaldes hallaron que podían producir cambios en la vida de sus votantes. En este senti-do, un objetivo importante de la descentralización –la autogobernabilidad local– seconcretó en muchas ciudades y se puso al alcance de muchas más. La investigaciónempírica futura podrá establecer hasta qué punto y de qué manera habrán de sostenerse.

La mayor autonomía de los gobiernos locales puede haber motivado a la dirigencialocal, pero, directamente, hizo muy poco para remediar las falencias institucionales yla capacidad del gobierno local. Ahora éstas son más dolorosas y obvias que antes,especialmente en muchas de las municipalidades que constituyen la vasta mayoría delos gobiernos locales de la región. Si bien los alcaldes reformadores han traído bene-ficios a algunos gobiernos locales, muchas municipalidades siguen baldadas por im-pedimentos tales como las restricciones en cuanto a personal calificado, falta depersonal idóneo en la administración pública o sistemas de méritos que orienten eldesarrollo del personal, datos insuficientes, débil capacidad analítica. Con unas pocasy notables excepciones –Bolivia y Colombia, para mencionar dos–, las reformas des-centralizadoras que apuntaron a fortalecer la capacidad institucional local han sidomayormente ineficaces o bien desatendidas por los gobiernos nacionales, y esto bienpuede ser el talón de Aquiles de la descentralización.

ETAPAS DE LA REFORMA

Puede detectarse un patrón adicional en la ola de descentralización que se dio enAmérica Latina durante la última mitad de los años ochenta. La puesta en práctica denuevas políticas y legislaciones fue bastante diferente en la praxis que la secuencialineal, tal vez, sugerida por la única lógica mecánica de trasladar las competencias delgasto, reestructurar las finanzas intergubernamentales y ejecutar las reformas demo-cráticas. A pesar de que el estilo de gobernabilidad difirió de país en país, la reformade la administración y las políticas durante la primera década de la descentralizaciónsufrió vaivenes en casi todas las naciones. A medida que se proponían reformas, tantolos actores nacionales como los locales luchaban con los detalles de la ejecución,avanzando en ciertos frentes, retrocediendo en otros. No se ha intentado una medi-ción sistemática de ese ritmo. Pueden estar en ciernes incluso más variaciones alrespecto. Es útil observar estos giros periódicos aunque no sea más que para entenderque la descentralización es un proceso complejo y que lleva tiempo. El entusiasmodel público puede volverse confusión y luego frustración en un momento. Podrá qui-zá llegar a perderse el impulso político de la reforma. Los patrones rítmicos observa-dos en la región latinoamericana pueden resultar útiles a los analistas y diseñadores

cap4.p65 12/05/05, 09:02 p.m.76


de políticas de otras naciones en donde la reforma política e intergubernamental estéaún pendiente.

En la experiencia latinoamericana pueden identificarse al menos cinco etapas ofases de reforma: euforia, desensamble, crisis de confianza, innovación y, por último,renovación y reconstrucción.

Euforia

Los gobiernos locales en todas partes de América Latina acogieron ansiosos la nueva“autonomía” que recibían en el área del gasto y la toma de decisiones en ocasión delas primeras reformas importantes de principios de los ochenta. (El período de com-paración de estas reformas va grosso modo desde 1983 en Colombia hasta 1989 enHonduras). Muchas cartas constitucionales y leyes nacionales se sancionaron duranteeste período. Las transferencias fiscales, causa próxima de esta euforia, duplicaron yhasta cuadruplicaron la renta anual de las municipalidades. A título de ejemplo, va-rios alcaldes guatemaltecos se refirieron incrédulos y casi sin poder esconder su feli-cidad al momento en que el ministro de Finanzas aprobó la ley que autorizaba latransferencia del 8% de los ingresos públicos totales –unos US$40 millones en 1988–para compartirlos con las 326 municipalidades del país. Venezuela, Brasil y Colom-bia pusieron en práctica arreglos similares con reacción semejante. Las municipalida-des venezolanas colectivamente comenzaron a recibir el 16% de los ingresos fiscalesen 1990, cifra que aumentó al 21% en 1998.

En cuanto a los gastos, los legisladores definieron una amplia gama de competen-cias para los gobiernos locales; tales como el agua, los residuos, las escuelas y lasalud, sin perjuicio del hecho de que en principio muchos gobiernos locales siemprehabían sido, al menos parcialmente, responsables de dichos servicios. El nuevo flujode fondos y la renovada dedicación a estos servicios fueron recibidos con entusiasmopor los gobiernos locales y estatales, en parte porque los gobiernos locales con fre-cuencia se habían sentido sujetos o dependientes de los caprichos del gobierno cen-tral. Asimismo, ni los gobiernos locales ni las autoridades centrales fueron demasiadoprecisos con respecto a los verdaderos costos de las funciones que se delegaban a lasautoridades locales. Luego de la primera ola de descentralización, los alcaldes depronto se encontraron con que tenían mucho más control sobre los destinos de susmunicipalidades.

Desensamble

A los pocos años, la imagen de un sistema de gobierno descentralizado, uno que consu estrato institucional en la base era más fuerte, comenzó a desintegrarse. Muy pron-to, los costos implícitos y explícitos de desempeñar las nuevas funciones y esos roles

cap4.p65 12/05/05, 09:02 p.m.77


fortalecidos alcanzaron el lado más iluminado de la operatoria anual y de los presu-puestos de inversión del gobierno local. La euforia se evaporó y los muchos simuladoresen la prestación de servicios local comenzaron a desaparecer de las nuevas funcionesque reclamaban ansiosos tan solo unos pocos años antes. El verdadero significado dedescentralización, los nuevos costos y demandas empujaron a los pretendidos sociosen la descentralización –el Estado y los gobiernos locales– al desorden y la confu-sión. Algunos gobiernos locales ya no querían ser parte del nuevo sistema. Las de-mandas de los sindicatos de docentes en Venezuela, las escalas salariales para losprofesionales médicos en Colombia son ejemplos típicos de los obstáculos que impi-dieron una transición fluida de una prestación de servicios centralizada a otra descen-tralizada. Sólo aproximadamente un tercio de los departamentos y municipalidadesde Colombia, mayormente los más grandes, tuvieron éxito y pudieron incorporar lamasa salarial y los beneficios para trabajadores o educadores, y lo lograron sobretodo negociando nuevos convenios con los sindicatos e invocando ideas innovadoras,distribución de costos entre departamentos y municipalidades, concesiones de partede ciertos sindicatos y haciendo uso eficaz de los recursos externos, fundaciones, elsector privado, la Iglesia y otros. En el sistema de educación pública venezolano, serepitieron cantidad de veces ofertas y contraofertas entre los diversos estados y elgobierno central hasta que, a 18 meses de las propuestas originales, el proceso dearbitraje se estancó. Similares problemas afectaron el sistema de salud. Los altoscostos de los salarios y los beneficios del gobierno central de pronto se trasladaron alos gobiernos locales. A la vez, muchos de los fondos transferidos estaban destinadosa inversión no a costos fijos. Muchos estados y gobiernos locales voluntariamenterenunciaron a sus opciones y se concentraron en las funciones y actividades que esta-ban ligadas a su propia base impositiva: minas, peajes viales, puentes y puertos.

El proceso fue lento e incierto, y una cantidad de otros factores imprevisiblesfiguró también en el transcurso de los hechos. La crisis de gobernabilidad en el nivelmás alto, ocurrida en Brasil y en Venezuela por ejemplo, afectó profundamente lainteracción entre la división del trabajo y reforma de los estados y municipalidades dedichos países. Las rebeliones armadas en Perú, Guatemala y en menor medida enMéxico acentuaron los tantos en el proceso de delegación de competencias de estostres países.

Crisis de confianza

Durante esos años de ajuste y negociación, la desconfianza entre el gobierno central ylos gobiernos locales fue en aumento mientras cada uno trataba, sin éxito, de hacervaler su parte del trato. Mientras tanto, algunos gobiernos centrales continuaron gas-tando dinero en servicios locales. Peterson (1997) al igual que Perry y Huertas (1997)han estimado costos crecientes del sector público mientras Colombia descentraliza-

cap4.p65 12/05/05, 09:02 p.m.78


ba. Perry y Huertas demostraron que a medida que se transferían los fondos el gastodel gobierno central se incrementaba, en particular en la policía nacional que debíacombatir el delito y el tráfico de drogas. Este episodio pinta a las claras la diferenciaen las prerrogativas, y a veces las diferencias en las prioridades, entre los distintosniveles de gobierno en Colombia. Los sistemas federados fueron especialmente pro-blemáticos. No pudieron controlar los poderes y prerrogativas de estados dotados deatribuciones para legislar y para endeudarse. Algunos estados como Córdoba y SanPablo se volvieron ingobernables en materia de estabilidad macroeconómica a raíz dehaber convenido nuevas formas de endeudamiento (tomando préstamos en sus pro-pios bancos estatales y garantizando créditos de proveedores). Muchas fuerzas loca-les –las asociaciones de intendentes, legisladores y gobiernos locales– presionaron enbúsqueda de mayores reformas a medida que se comenzaban a cuestionar las transfe-rencias hechas sobre la base de fórmulas, y los dirigentes nacionales (tal el caso deBrasil, Venezuela y México) fueron acusados de corrupción y malversación.

Una convicción creciente se instaló luego de la etapa de desensamble: no sólo noera una panacea la descentralización, sino que el proceso y los resultados tenían seve-ras limitaciones. Es irónico que una de las conclusiones de este período fuera que elEstado central necesitaba ser más fuerte, no más débil como podría haberse supuesto.Pero era menester contar con nuevas fortalezas, de modos varios y distintos que antesde la descentralización. Por un lado, los gobiernos centrales necesitaban tener más enclaro cómo ayudar a los gobiernos locales, cómo establecer y llevar a la práctica unsistema regulatorio capaz de manejar los asuntos intergubernamentales y de ayudar alos gobiernos locales a incrementar su capacidad e incluso negociar la aceptación susnuevos poderes. La mayor parte de los gobiernos especialmente no estaban prepara-dos para estos roles. La privatización de las empresas de servicios eléctricos y delagua se comenzaron a explorar en este terreno regulatorio hacia finales de los ochen-ta. Mientras tanto, las convenciones constitucionales de Brasil y Colombia consagra-ban algunos de los peores instintos ideológicos dejando por escrito las transferenciasde ingresos fiscales y la obligación del gasto en las disposiciones constitucionales,volviéndolas mucho más difíciles de cambiar y adaptar con el tiempo.

Innovaciones en la nueva gobernabilidad

En el momento mismo en que las reformas parecían haber creado nuevas tareas igual-mente imposibles para los gobiernos centrales y locales, florecían prácticas innovadorasen muchas ciudades de todo el continente. Una nueva generación de líderes localescomenzó a ejercer el poder, motivada en mayor medida que antes por la idea deprestar servicios. Por ejemplo, los presupuestos participativos de media docena deciudades brasileñas comenzaron a acercar la ciudadanía más que nunca al proceso dela toma de decisiones sobre la forma de gastar los fondos públicos. La reforma en

cap4.p65 12/05/05, 09:02 p.m.79


Valledupar (Colombia) condujo a la elección de inspectores de policía, y unas seisciudades iniciaron versiones caseras de los fondos para el mejoramiento barrial. Qui-to creó un sistema de presupuesto y manejo de la información a la par con los estándaresde los países desarrollados. Docenas de ciudades inventaron y comenzaron a exportarestas innovaciones a través de conferencias y publicaciones. En otras palabras, unaparte de las reformas políticas se arraigaba con la innovación en el orden local, justocuando el proceso de descentralización comenzó a perder brillo. Al mismo tiempo, seforjaban nuevas alianzas en el orden regional. De modo “horizontal”, entre los distin-tos gobiernos locales –bilateral o multilateralmente–, junto con socios del sector pri-vado y organizaciones civiles, estas nuevas competencias sobre el gasto y la nuevaautoridad abrían novedosas posibilidades a grupos locales y regionales que comenza-ron a explorar su apuesta compartida para el desarrollo (Campbell y Fuhr, 2003). Lasinnovaciones y la consolidación entre gobiernos locales lograron con éxito formaruna más sólida capacidad institucional local, en un tejido en el que las prescripcionesy mandatos de la política nacional habían fallado.

Renovación y reconstrucción

Los gobiernos locales nacionales y regionales deben a continuación comenzar a ar-mar las piezas de sus propias soluciones a las cuestiones en materia de salud, educa-ción y desarrollo institucional. Las innovaciones del pasado pueden haber comenzadoa sembrar la semilla de la esperanza. Ciertamente, los sucesos en el orden global, porejemplo, el acceso a un reconocimiento formal por parte de los gobiernos locales enlas reuniones de la ONU, empezando con la de Estambul en 1996, y la apertura delcomercio global y de los negocios dentro de sistemas de comercio liberalizados, hanotorgado a las autoridades locales una nueva jerarquía y nuevas responsabilidades.Estas condiciones no estaban aún disponibles para ayudar a resolver la crisis de con-fianza en los asuntos intergubernamentales y negociar acuerdos en las primeras fasesde la descentralización. Los intendentes han comenzado a reclamar un lugar en lamesa de la política nacional en donde se debaten las estrategias de desarrollo. Estánformando clubes, tales como las Mercociudades, una asociación de alcaldes de lospaíses del Mercosur, empeñándose en la competencia implícita y explícita para lainversión y el comercio. Nuevas coaliciones y alianzas regionales, tales como la UniónInternacional de Autoridades Locales, la Unión de Alcaldes de Ciudades Capitales deIberoamérica y la Federación de Municipalidades de América Central (Femica) estáncomenzando a hacerse más fuertes. Será indicadora de esta última etapa la aceptaciónpaulatina de un rol pluralista en el debate –un acuerdo para manejar en conjunto lastensiones federalistas en lugar de ejercer el control y reaccionar.

cap4.p65 12/05/05, 09:02 p.m.80


CONCLUSIONES –IMPASSE INTERGUBERNAMENTAL Y NUEVA AGENDA

PARA LA REFORMA POLÍTICA E INSTITUCIONAL

Mirando hacia atrás, a más de 15 años de descentralización, se puede observar unaespecie de patrón espasmódico en las estrategias de descentralización. Las estrategiasnacionales de descentralización se compusieron de una mezcla descoordinada y torpede reformas económicas y políticas, las cuales produjeron confusión y demoras amedida que se las ponía en práctica. Después de todo, los gobiernos nacionales, queen el pasado habían mantenido débiles a los gobiernos locales, de pronto intentaban,con la descentralización, revertir 40 años de hacer las cosas. Las reformas política yelectoral, aunadas a los cambios en el gasto y en lo financiero de los ochenta y noven-ta, pusieron en movimiento una dinámica de innovación en la gobernabilidad que fueen gran medida inesperada –al menos no fue publicitada con amplitud en la estrategianacional ni prevista por el debate público.

La descentralización había hecho decididamente pendular el equilibrio estratégicodel poder alejándolo del centro, pero la dirección y la fuerza de ese movimiento ahorase cuestionan. Luego de una década de delegación y reestructuración de los términosde poder, los gobiernos llegan a un impasse. Un manto de controles, sobre los fondosintergubernamentales, la aprobación de inversiones y la planificación, se tiende sobrelas ciudades, y es el gobierno central con sus estructuras el que efectivamente crea losimpedimentos para que las ciudades alcancen la reforma, aun cuando los gobiernosquieren que éstas cambien. Las ciudades no tienen la flexibilidad para probar su capa-cidad de hacer las cosas bien. Los funcionarios nacionales no son proclives a darmayor holgura hasta tanto no vean evidencias de una mayor responsabilidad de lasciudades. Se necesitan iniciativas más fuertes para quebrar el impasse que hoy retienea las ciudades y a la nación sin permitirles crecer más rápido. Para hacer el sistema deincentivos más eficaz es menester hacer que éste sea más transparente y las recom-pensas sean más fuertes. Ir más allá significa ahora que los gobiernos centrales esténfrente a las consecuencias de la distribución del poder, y muchos están reaccionando.La última prueba en este nuevo orden de cosas es que los gobiernos locales puedenfallar en el cumplimiento de sus deberes, es decir, pueden mostrarse incompetentes,elegir mal. Incluso pueden llegar a quebrar. Los gobiernos nacionales no han ideadolas formas, políticas o económicas, que permitan que los gobiernos locales fracasensin recurrir al resorte de ser rescatados por los gobiernos centrales. Algunos gobier-nos, por otro lado, han demostrado que pueden estructurar nuevos arreglos producti-vos con los votantes-contribuyentes, pero ¿esos nuevos acuerdos serán confiables enel largo plazo?

Para romper este impasse se necesita que el sistema de gobernabilidad –gobiernoslocales y nacionales y sus electorados– alcancen un nuevo nivel de confianza mutua.Ésta debe apuntalarse con la seguridad de que los gobiernos locales pueden manejar

cap4.p65 12/05/05, 09:02 p.m.81


los asuntos locales con responsabilidad. Crear estas seguridades –mejorando la opor-tunidad de elegir, las destrezas gerenciales, la capacidad profesional, y los incentivospolíticos y económicos en quienes ocupan cargos, y además de otros rubros– son lostemas de más alta prioridad en la agenda de descentralización de la región. Las actua-les condiciones –cargos con mandatos políticos breves y restricciones en el gasto–pueden limitar las travesuras fiscales, pero también impulsan la puerta giratoria delpersonal municipal y devalúan enormemente la capacitación y la asistencia técnica.Quienes han incrementado sus habilidades laborales se ven tentados por puestos me-jor pagados fuera del gobierno local. Esto no significa que la influencia política en lasdesignaciones pueda eliminarse, sino más bien que los designados, sean o no amigosdel alcalde, deben cumplir con ciertas condiciones mínimas para prestar servicio en lagestión pública. Sin profesionales que cuenten con habilidades profesionales mássólidas, los gobiernos locales tienen pocas esperanzas de poder ganar la confianza delos ciudadanos y adquirir una mayor capacidad, necesaria para convencer a los go-biernos nacionales de que el impasse puede interrumpirse.

Las próximas secciones tratan ahora cuatro de las dimensiones más importantesde la descentralización en la región, en donde las apuestas a la confianza y a lagobernabilidad sostenible tocan su nivel más alto. Ellas son, en el orden de apariciónen los próximos capítulos: 1) las modalidades de participación, 2) las acciones delgobierno local para lidiar con la pobreza y los distritos de bajos recursos, 3) las finan-zas y 4) los modelos institucionales de gobierno.

cap4.p65 12/05/05, 09:02 p.m.82

PARTE IIIDIMENSIONES DE LA REFORMA

cap5.p65 12/05/05, 09:02 p.m.83

cap5.p65 12/05/05, 09:02 p.m.84

Capítulo 5PARTICIPACIÓN POLÍTICA Y GOBIERNO LOCAL:

EXPRESANDO LA VOZ1 Y LA OPCIÓN FISCAL

INTRODUCCIÓN: VOZ, OPCIÓN Y RESPONSABILIDAD

El capítulo anterior hablaba de expansión de la participación popular como parte delas estrategias políticas e institucionales de los alcaldes, que respondían a la descen-tralización. Las energías de los grupos de base y de las comunidades organizadas sefueron desatando en toda la región a medida que se ponían en práctica nuevas dispo-siciones para la gobernabilidad. Con el retorno de las elecciones de los funcionariosdel gobierno local, los partidos y los candidatos comenzaron a alterar el patrón dediálogo en los procesos políticos y en la toma de decisiones. Específicamente, conmás poder y dinero a su disposición, los funcionarios locales comenzaron a compren-der la importancia de escuchar las voces de “abajo”, por ejemplo sondear las opinio-nes de votantes, grupos de ciudadanos y organizaciones barriales como parte de laelaboración de sus planes o para hacer concesiones presupuestarias. Estas expresio-nes de las preferencias y necesidades de la base, así como también el uso de procesosparticipativos y electorales que dejaban espacio para la opción, se transformaron enelementos esenciales en las transacciones de la gobernabilidad descentralizada. Esmás, muchos signos mostraban que a medida que comenzaban a cumplir un rol másimportante en los asuntos locales, los ciudadanos señalaban la disposición a que seles impusiera tributo por los servicios locales y la infraestructura.

Todos estas modalidades de participación –directa y como expresión electoral aligual que como consentimiento tributario– fueron la vanguardia del cambio para losgobiernos locales líderes. El lector debe recordar nuevamente que no todas las ciuda-des lograron llegar a esta nueva modalidad de participación. Tampoco la experienciade las ciudades líderes señalará con claridad los factores de la descentralización exitosa.Para sacar conclusiones sobre la mejor manera de descentralizar, sería menester unanálisis más controlado de los éxitos y fracasos. En todo caso, éste no es el propósitodel presente análisis que de todos modos pretende comprender los cambios clave enla gobernabilidad local que trajo aparejada la descentralización.

1 Estoy muy agradecido a David Gow, John Frankenhoff y Scott Quehl, quienes me ayudaron a desarrollar lasideas que se tratan en este capítulo.

cap5.p65 12/05/05, 09:02 p.m.85


Este capítulo delínea las formas más importantes de participación y examina a quépropósitos sirvieron. Para sobrevolar el panorama amplio del intercambio participativo,comencemos desde “abajo”, es decir, analizando de qué modo aparecieron las prime-ras organizaciones de base, tales como los grupos del barrio y el vecindario, porejemplo, y este proceso de toma de decisión y del gasto. Por otro lado, en el extremonacional del espectro, están la arrolladora legislación, la Ley de Participación bolivia-na y el Programa Nacional de Solidaridad de México, con US$2 mil millones al añoen más de veinte programas que dependían de la participación masiva del ciudadano obeneficiario. La incorporación de la participación ciudadana en la gobernabilidad fueuna de las características sobresalientes de la descentralización en América Latina. Elcambio de actitud con respecto a esa participación implicó una transformación relativa-mente repentina que revirtió tendencias de larga data en el manejo de los asuntos loca-les. El legado de los gobiernos locales que venía de décadas de control central fue el deldesapego, fue opaco y estuvo cerrado al comentario del ciudadano. La participaciónse transformó con celeridad en el motor principal de la revolución silenciosa.

DESPERTAR DE FUERZAS LATENTES

Las energías liberadas a través de la participación popular no podían movilizarse porel solo traslado de la toma de decisiones y del poder del gasto a los niveles locales.Explícita o implícitamente, en América Latina –como en otras partes del mundo– losque diseñaban estrategias nacionales reconocían el impacto político práctico, si no lasuperioridad moral, de hacer un lugar en la política de descentralización a la aporta-ción local. Durante décadas, las manifestaciones callejeras, los movimientos sindica-les y los grupos barriales organizados habían logrado rédito político, pero sólo medianteesfuerzos denodados que usualmente se relacionaban con cuestiones a menudo dealta visibilidad, tales como la ocupación precaria de una propiedad con la idea dequedarse con ella, o las amas de casa golpeando cacerolas en las calles de Santiagopor las medidas de austeridad y los aumentos de precios, o las manifestaciones deuniversitarios y trabajadores a causa del nivel salarial o las libertades políticas. Elcoro estrepitoso de ciudadanos que se manifiestan o exigen el cambio tuvo ampliosprecedentes y no se inventó durante la revolución silenciosa (Castells, 1983; Perlman,1976). Pero antes de que entrara en vigencia la descentralización, los líderes políticosy diseñadores de políticas en el orden local crearon y pusieron en práctica políticasbasadas en imágenes incompletas o infundadas de lo que los ciudadanos querían;luego de la descentralización, la participación pasó a formar parte del mecanismo dedirección de muchos gobiernos locales.

Lo que resultó nuevo en la revolución silenciosa es que, metafóricamente hablan-do, había una voz de más alta fidelidad que se sintonizaba en los canales centrales degobierno y que allí era escuchada con mayor frecuencia y claridad. Más que eso, la

cap5.p65 12/05/05, 09:02 p.m.86

87PARTICIPACIÓN POLÍTICA Y GOBIERNO LOCAL: EXPRESANDO LA VOZ Y LA OPCIÓN FISCAL

voz de abajo se vio estimulada por figuras locales y nacionales y conjugada por unacreciente cantidad de ONG y otros participantes del sector civil, que entendían que alamplificarse la voz se podían ganar objetivos políticos y sociales (gráfico 5.1).

La voz y la participación llegaban de muchas formas y desde muchos grupos, y,antes de seguir avanzando, será útil aquí definir la amplitud de sociedad civil que sediscute en estos capítulos. Las organizaciones de bloques vecinales, los grupos estu-diantiles, los sindicatos y otros grupos de interés (mujeres, iglesias, deportes, partidospolíticos y otros) fueron los actores típicos de la sociedad civil previa a la descentra-lización. A medida que se conformaban las políticas de descentralización y se ibanponiendo en práctica las disposiciones, surgieron nuevas y más variadas organizacio-nes, algunas ligadas a intereses funcionales (deportes, grupos de mujeres), otras aespacios específicos (asociaciones para el mejoramiento del vecindario). La descen-tralización aportó nueva vida a las organizaciones existentes y condujo a la forma-ción de muchas otras. Se hace referencia a diferentes tipos de grupos públicos y privadoscon el término convencional de organizaciones no gubernamentales (ONG). El térmi-

Gráfico 5.1MAPA DE LOS MECANISMOS DEL SECTOR CIVIL

cap5.p65 12/05/05, 09:02 p.m.87


no ONG es inadecuado para captar la amplia variedad de grupos vecinales y comunita-rios. Carroll (1992) acuñó el término más abarcativo de “sector civil” para aludir a lagama de actores que han desempeñado un papel en la descentralización y participa-ción (ver gráfico 5.1). El “sector civil” de Carroll es una clase de actores que tienenvoz en el diseño de políticas, en la ejecución y en la prestación del servicio, y queconsta tanto de ONG y sin fines de lucro como de grupos privados que operan no sóloen los vecindarios, sino también en el orden nacional. En el esquema de Carroll, lasorganizaciones de base, asentadas en la comunidad, orientadas hacia problemas pun-tuales, organizaciones con miembros, se distinguen del resto porque están ligadas alos espacios locales, a los barrios y áreas residenciales y constan de actores automo-tivados que trabajan sobre cuestiones específicas que consideran de peso. Se organi-zan en torno a cuestiones locales sobre las que ellos mismos están convencidos, noporque estén movidos por ser clientes o apoderados de grupos externos que no tienenun interés de largo plazo en la comunidad. El recuadro 5.1 ilustra las partes integran-tes del concepto de sector civil de Carroll.

Recuadro 5.1ONG = ODB + OSM = OSP + e

El término ONG abarca una amplia gama de organizaciones. En líneas generales, las ONG puedenconcebirse como una jerarquía, la base formada por organizaciones de sostén primario (OSP) cuyacohesión surge de algún interés común territorial o problema compartido, por ejemplo, el mejoramientodel vecindario. Las organizaciones ‘de base’ y las sostenidas por sus ‘miembros’ (ODB y OSM) son enconjunto las OSP. Las ODB y las OSM pueden concebirse como grupos de segundo y tercer niveles (con-federaciones locales y nacionales) que representan los intereses de las OSP ante el orden oficial, comoserían las audiencias ante el concejo de la ciudad o ante la legislatura del gobierno central. Las OSM

se distinguen por su membresía y por la ventaja política o financiera que esto puede aportar. Eltérmino “e” se refiere a otros grupos que no encajan perfectamente en las demás categorías.

Fuente: Carroll, 1992.

FORMAS DE ESCUCHAR LAS VOCES DE ABAJO

El siguiente análisis hace una revisión de seis tipos amplios de participación movili-zados en el orden local durante la revolución silenciosa. El cuadro 5.1 detalla unalista de seis categorías de participación dispuestas (por filas) en función de su com-plejidad y formalidad.

Sondear las opiniones de la base. La forma más común de participación, y en ciertossentidos la más fácil de atender, es la de sondear el sentir popular. Típicamente, se diocuando las autoridades locales visitaban a los grupos locales o los invitaban a la mu-

cap5.p65 12/05/05, 09:02 p.m.88


nicipalidad, cuando realizaban encuestas de opinión o cuando disponían “audiencias”en las cuales los grupos organizados podían expresar sus puntos de vista y opiniones.

Movilizar a los grupos de base. Lo siguiente en cuanto a iniciativa y recursos fue laorganización y movilización concreta de las organizaciones locales de abajo. Estorequirió recursos dedicados, que a menudo asumían la forma de una secretaría deasuntos sociales o comunitarios con personal en el gobierno municipal. Si bien noexisten estadísticas cuantitativas, las secretarías municipales de asuntos comunalescomenzaron a proliferar a partir de la descentralización.

Contribuciones beneficiarias. Desde la comunidad organizada hasta las contribucio-nes de material forman parte del siguiente paso en la profundización de la participa-ción. El ejemplo típico fue la formación de cuadrillas de tareas comunitarias queabrían zanjas y tendían cañerías de agua. La donación de tierras y materiales fuetambién una forma típica, si bien menos común de contribución, por ejemplo, para lacreación de un centro comunitario. Es difícil, debo repetir, recopilar estadísticas quedemuestren el impacto económico o financiero de dichas contribuciones, pero ciertasanécdotas evidencian que estas contribuciones fueron sustanciales en términos eco-nómicos. Asimismo, hacia fines de los ochenta y principios de los noventa se laspodía observar extensamente en la región. Esto es significativo porque muestra unaasociación más sólida entre ciudadanos y autoridades locales.

Contacto iniciado por el ciudadano. En la misma rama, las acciones iniciadas por losciudadanos, como publicar una calificación de los gobiernos locales, mostró que losciudadanos también se tomaban con seriedad el gobierno descentralizado y que bus-caban nuevas formas de que éste fuera responsable de sus actos. Si bien se formaronpocos sistemas que contaran con informes de gestión, se hicieron muchos nuevosesfuerzos para publicar los resultados del desempeño del gobierno local (ver Epstein,1984).

Sistema electoral y de sufragio. La participación se extendió al ámbito electoral tantoen la elección de los líderes locales en las urnas como en el uso de mecanismos devotación que permitieron expresar la opción del público. Algunos países han refor-mado su proceso electoral, haciendo que las opciones se vean facilitadas.

Sistema jurídico y judicial. La participación ha sido institucionalizada desde lo jurídi-co en una variedad de modalidades. Algunos países otorgaron reconocimiento jurídi-co a los grupos locales, “regulando” su comportamiento en términos administrativosy jurídicos. Otros han facilitado ciertas acciones legales, tales como el juicio político.

Ejemplos de estos modos de participación se ilustran en el cuadro 5.1; las tareas uobjetivos típicos del gobierno local están dispuestos en columna. Los objetivos típi-

cap5.p65 12/05/05, 09:02 p.m.89


cos incluyen diseñar la política, “leer” la demanda ciudadana, implementar proyectosy mejorar la vigilancia de modo que se asegure que las autoridades respondan por susactos.

El presente capítulo no pretende abarcar de modo integral las categorías de emi-sión o de país. Más bien, los ejemplos se eligen porque se trata de casos destacados yporque esbozan las tendencias emergentes en la región. Asimismo, el lector observa-rá que ciertas modalidades de participación, en general aquéllas utilizadas en el ordenlocal, se corresponderían con distintos tipos de negocios públicos; por ejemplo, elsondeo de la opinión pública puede ser útil para tareas de planeamiento así comotambién para que los funcionarios respondan por sus actos. Debería observarse asi-mismo que este cuadro –y el capítulo– tienen serias falencias. Por ejemplo, no seconsideran los partidos políticos (excepto una breve mención aquí), ni tampoco laprensa o los medios. Todas estas instituciones son importantes, pero están fuera del

Cuadro 5.1MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN Y SUS FUNCIONES

Área de efectividad

Mecanismo Política y Demanda, preferencias Ejecución y Responsabilidadparticipativo planificación y presupuesto fiscalización

Sondeo de la Encuestas (Valledupar, Versalles, Colombia)opinión de la base Consultas (Conchalí, Chile; Asunción, Paraguay)

Consejos asesores (Puerto Madero, México)Cabildos Abiertos (Venezuela, América Central)

Movilización de los Presupuesto participativo (Brasil) Comisiones Comités degrupos de base de ejecución Vigilancia (Bolivia)

(México) Leyes de organi-zación de lacomunidad

Contribuciones Fondos del alcalde Sistemas debeneficiarias (Chile) condominio

(Recife, Brasil)

Contacto iniciado Sistemaspor los ciudadanos calificadores

(Colombia)

Proceso electoral Campaña Referendosy sufragio programática (México)

(Colombia)

Sistema jurídico Juicio políticoy judicial (Colombia, Brasil)

cap5.p65 12/05/05, 09:02 p.m.90


alcance de este análisis. Por tanto, con estas limitaciones, entramos a las ilustracionesespecíficas.

SONDEAR LA OPINIÓN DE LA BASE

La incorporación de grupos comunitarios en programas de mejoramiento local fue laforma más común de participación en el gobierno local, y dentro de esta categoría, seha observado una amplia variedad de métodos, tales como la consulta directa in situ,las asambleas populares, las encuestas y sondeos de opinión y otros. En líneas gene-rales, estas herramientas ayudaron a generar una “voz” en el sentido poblacional máspuro, se tomó el pulso a los votantes y se evaluaron preferencias. Los grupos de basetambién se comprometieron compartiendo los costos de proyectos menores o bien semovieron asumiendo responsabilidades que aseguraran que los proyectos del vecin-dario se completaran dentro del presupuesto y a entera satisfacción del grupo.

Encuestas

Algunos alcaldes recientemente elegidos articularon elaborados arreglos con gruposcomunitarios con la intención de descubrir y verificar sus preferencias. Un buen ejemploes la ciudad de Valledupar en Colombia. El nuevo alcalde elegido de esta ciudad, de247.000 habitantes en la llanura aluvial norte del río Magdalena, financió extensasencuestas en la población para tratar de determinar áreas de inquietudes prioritarias.Se preguntaba a los ciudadanos respecto de sus deseos en materia de servicios públi-cos y su opinión sobre el sector público. Se realizaron asambleas con los representan-tes de la comunidad a fin de profundizar la comprensión de la información reunida enlas encuestas modelo.

Los dirigentes de Versalles, una comunidad con 27.000 habitantes en el centro deColombia, establecieron una rutina algo más estructurada. Anualmente, se realizaba unsondeo entre los ciudadanos para determinar sus preferencias en relación con las inver-siones de capital. Los resultados se publicaban y discutían en grupos de interés. De esteproceso surgió un plan operativo anual. Se verificaron algunas inversiones renovablesde corto y largo plazo basadas en la información y los aportes amplios, directos y obje-tivos de los ciudadanos. La encuesta en Versalles continuó anualmente durante variosgobiernos. Los ciudadanos se familiarizaron con el proceso y su propósito y se acos-tumbraron a responder a una serie de preguntas objetivadas. Los alcaldes de cientos deciudades sondeaban a la comunidad de modo frecuente o esporádico para de este modoindagar en el sentir de la comunidad. El alcalde Joaquín Lavin en Las Condes (adyacen-te a Santiago), Chile, agregó un cuestionario conciso pero muy detallado sobre las nece-sidades y los servicios prioritarios, incluyendo la encuesta con las notificaciones anualesdel pago de impuestos que todo propietario recibe por correo.

cap5.p65 12/05/05, 09:02 p.m.91


Otros gobiernos locales, por ejemplo en La Chacra en el área metropolitana deCaracas, Venezuela, la alcaldesa Irene Sáenz instituyó programas de medición deldesempeño para evaluar la calidad y eficiencia del gobierno. Esto hubiera sido deltodo impensable antes de la descentralización. En estos programas, las municipalida-des sistemáticamente recababan información sobre el desempeño en la gestión y de-terminaban, a través de una encuesta al ciudadano, la satisfacción o insatisfacción delpúblico. Se ha comprobado que incorporar la opinión del ciudadano sobre los servi-cios mejora la credibilidad y legitimidad del sistema político (Hatry et al., eds. 1977,1981).

Asambleas cara a cara con los ciudadanos

Otras formas más directas, si bien menos potentes, de recabar información sobre laopinión pública y las necesidades percibidas por el ciudadano es organizar asambleascara a cara con grupos de ciudadanos. Esto por supuesto ya era común antes de ladescentralización, pero se volvió más común aún, y más gravitacional, luego de quese comenzó a elegir a los alcaldes. Con un mandato popular, éstos comenzaron abuscar no sólo más información sino también mayor contacto directo con aquellosgrupos. La alcaldesa María Antonieta de Sa es un buen ejemplo.

En los primeros años subsiguientes al retorno del gobierno civil en Chile, muchasmunicipalidades como Conchalí, una zona de clase trabajadora de 140.000 residentesde bajos recursos en el área metropolitana norte-central de Santiago, estaban encabe-zadas por alcaldes designados, deseosos de prestar oído al sentir ciudadano luego deaños de olvido durante el régimen de autoritarismo militar. Se debe recordar del capí-tulo anterior que el gobierno militar en Chile se esforzó particularmente por suprimirla participación popular. Con este telón de fondo, el primer alcalde elegido en elgobierno de conciliación de Aylwin, la alcaldesa, asumió su liderazgo con especialcelo (ver recuadro 5.2).

Consejos asesores

Decenas de alcaldes incorporaron paneles de ciudadanos y consejos asesores comu-nitarios para brindar asesoramiento con respecto al impacto de los programas delgobierno. El alcalde de Asunción, Carlos Filizola, estrenó a fines de los noventa lasaudiencias públicas formales, las cuales contaban con expertos y grupos comunita-rios que daban testimonio acerca de las propuestas de planificación urbana y otrascuestiones públicas. Hasta ese momento, tales audiencias eran desconocidas en Para-guay. En otras partes, las aportaciones comunitarias también provenían de consejosasesores, algunos de ellos electivos. Chile y México también implementaron conseje-ros asesores electivos. Éstos debían representar un corte transversal amplio de la co-

cap5.p65 12/05/05, 09:02 p.m.92


munidad y aportar información sobre las cuestiones públicas. A título de ejemplo, enPuerto Madero, México, como también en muchas otras comunidades mexicanas, losintereses sectoriales y geográficos estuvieron representados por comisiones munici-pales. Estos consejos se reúnen de modo más o menos continuo durante el año paratratar las prioridades y alcanzar un consenso en materia de planificación y gasto. Otronuevo giro fue el del alcalde de Machala, Ecuador, quien fundó un foro cívico paraotorgar legitimidad a las decisiones oficiales y fortalecer sus esfuerzos de prevalecersobre la huelga de sus empleados públicos.

Cabildos abiertos

Estas asambleas populares, o cabildos abiertos, se transformaron en algo que fuecada vez más común en la región como mecanismo para institucionalizar la voz delpúblico. Se trataba de asambleas del consejo comunal y el alcalde ante el público (verrecuadro 5.3). El proceso de descentralización en Venezuela, Honduras, Chile y ElSalvador produjo en estos países leyes que exigían a los gobiernos municipales fre-cuentes asambleas de foros públicos de este tipo.

Recuadro 5.2CONSULTAS COMUNITARIAS EN CONCHALÍ, CHILE

Hija natal de Conchalí, María Antonieta de Sa, asumió su tarea con una habilidad especial en relacio-nes comunitarias y una aguda comprensión directa de las necesidades vecinales. En uno de susprimeros actos oficiales, la alcaldesa sostuvo una larga serie de audiencias vecinales, que consistíanen visitas de la alcaldesa y sus colaboradores a cada uno de los barrios de Conchalí. Sus visitas eranprogramadas con mucho tiempo de anticipación alertándose a los grupos vecinales organizados queestuvieran preparados para hablar sin tapujos sobre las cuestiones locales. Las reuniones contabancon masiva asistencia de los residentes locales. Según la alcaldesa de Sa, “estaba anonadada por eldiluvio de opiniones y sorprendida de descubrir la profunda necesidad de recursos y asistencia deestos hogares donde ambos padres trabajaban, a menudo hogares a cargo de la mujer que tratabade ganarse la vida y estaba preocupada por la atención de sus hijos, la seguridad y el trabajo” (comu-nicación personal).Con base en estas audiencias, la alcaldesa y sus colaboradores revisaron por completo los presu-puestos de inversión de capital y gastos fijos de la municipalidad. Hasta el momento de las audien-cias, el presupuesto, como los presupuestos municipales en todas partes, había estado dominadopor los sueldos de los maestros, de la policía y del personal municipal y por inversiones en agua,aceras e iluminación. Luego de estas reuniones, se dedicaron muchos más recursos a servicioscomunitarios, en particular para asistir a las trabajadoras madres de familia. Ampliación de progra-mas o creación de otros para asistir a los ancianos, los adolescentes, niños, creación de centroscomunitarios multipropósito y atención de la nutrición y la salud primaria fueron algunas de sus inicia-tivas. Al efecto, la alcaldesa procuró activamente la asistencia nacional e internacional de organiza-ciones no gubernamentales. En 18 meses, 75 ONG trabajaban directa o indirectamente con ella, suscolaboradores y las organizaciones vecinales de Conchalí.

cap5.p65 12/05/05, 09:02 p.m.93


En Venezuela, la Ley Orgánica de Régimen Municipal de 1989 exigía a los go-biernos locales que reunieran asambleas cada tres meses, siempre que un mínimo de10 ciudadanos las solicitara por escrito. No sólo está obligado el concejo a responderlas preguntas planteadas de antemano, sino que durante la reunión los ciudadanos sonlibres de manifestar sus propias opiniones, exigencias y propuestas (Brewer-Carias etal., 1990). En un caso, el alcalde de Maracaibo, Fernando Chumaceiro, dio a publici-dad su intención de llamar a un cabildo abierto, especificando la fecha y hora consuficiente antelación. También hizo saber que el procedimiento sería televisado. Lareunión se convirtió en una maratón de 10 horas en la cual un desfile interminable deciudadanos y grupos habló ante el consejo comunal y el público.

Movilizar los grupos de base

Con la descentralización, los grupos de base, nuevos y ya existentes, rápidamenteprocuraron identificarse, declarar sus intenciones y ser recibidos y cortejados porlos alcaldes entrantes deseosos de hallar nuevas formas para entender la necesidadcomunitaria. Los alcaldes, reconociendo que los grupos de base eran las simientesde la participación, no sólo los convocaron sino que crearon otros para asistir encasi todas las funciones clave del gobierno local: diseño de políticas y planifica-ción, expresión de exigencias y preferencias, ejecución de programas, y mecanismosde realimentación para supervisión de proyectos y control de calidad, que se ilustrana continuación.

Recuadro 5.3CABILDOS EN AMÉRICA CENTRAL

En El Salvador, un programa avalado por la Agencia Internacional de los Estados Unidos para elDesarrollo (Usaid) exigió que la selección de proyectos de la ciudad que iba a financiar se hiciera enconjunto con los ciudadanos a través de los cabildos abiertos. Un estudio de la Usaid que analizabala opinión de ciudadanos y alcaldes sobre dichos cabildos ilustra sus características positivas y nega-tivas. Los ciudadanos los encontraban genuinamente abiertos y representativos de la comunidadpero criticaban sus limitaciones; podían expresar opiniones y las demandas del proyecto pero no teníanun rol concreto en la selección del proyecto ni en la planificación general del desarrollo. Los alcaldes,por otra parte, “no veían estas asambleas como beneficiosas, ... se resistían activamente a la participa-ción del ciudadano en el proceso de definición de prioridades, [y] en líneas generales no convocaron lacantidad de asambleas que se disponía (cinco por año) en la ley municipal” (Peterson, 1997).

cap5.p65 12/05/05, 09:02 p.m.94


Presupuesto participativo2

En pocas palabras, el presupuesto participativo es un proceso por el cual los residen-tes de un vecindario se incorporan a la toma de decisiones en materia de inversionesde capital de su ciudad. Muchas ciudades de Brasil comenzaron a experimentar conlos presupuestos participativos luego del alejamiento del gobierno militar a princi-pios de los ochenta. Ninguna llevó el proceso tan adelante como Porto Alegre. Loscandidatos de la oposición para el cargo de alcalde y concejales de Porto Alegre,liderados por el alcalde Tarso Genero, estaban convencidos de que su ventaja compe-titiva respecto del partido gobernante estribaba en acercar el gobierno a las personasy en prestar servicios que la gente misma manifiesta necesitar, antes que en realizarobras civiles llamativas que la comunidad puede no querer en realidad.

Habiendo ganado las elecciones de 1988, Genero y sus colegas se dispusieron aampliar el trabajo del anterior alcalde, Olivio Dutra, perteneciente al partido laboristay a poner en práctica un sistema de presupuesto participativo para cada uno de losbarrios de la ciudad (Singer, 1998). Se realizó una serie de asambleas en cada barrio.Se notificó a los residentes por anticipado y se invitó a participar a las organizacionesvecinales existentes, creándose algunos grupos nuevos para que toda la ciudad estu-viera representada por grupos vecinales. Se organizó una campaña de educación pú-blica que incluía folletos con personajes de historieta, creados para informar a losciudadanos de los varios pasos del proceso de un presupuesto participativo.

En las asambleas iniciales, el alcalde y sus colaboradores presentaron el presu-puesto de la ciudad, incluyendo tanto los gastos fijos como los gastos de capital. Estascifras se exhibían de forma simplificada con técnicas visuales, carteles y otros. Lasasambleas se centraban en cómo invertir el monto presupuestado para gastos de capi-tal en beneficio de cada barrio. Los representantes de la ciudad estaban disponiblespara explicar los costos de los servicios e infraestructura. Se informó a los residentesque las preferencias expresadas por barrios vecinos también debían tomarse en cuen-ta. Esta información fue divulgada asimismo en cada unidad barrial, teniendo estarealimentación un efecto de convergencia de las prioridades barriales individualeshacia las de los demás, al darse cuenta los participantes de que negociar con otrosgrupos barriales podía mejorar su situación, o bien que la unión de fuerzas con distri-tos vecinos podría de hecho bajar el precio de ciertos servicios (por ejemplo, escuelasy clínicas, servicios estos que podrían prestarse a menor costo).

El personal técnico a continuación desarrolló un programa de inversiones, cuyospuntos más destacados se presentarían en una nueva reunión, esta vez de seguimiento

2 Este tema, como otras tantas innovaciones sustanciales a las que se alude en este capítulo, se trata en mayordetalle en Campbell y Fuhr, 2002. Otras novedades incluyen el fondo del alcalde de Chile (Fondeve) y la seriede referendos de Tijuana.

cap5.p65 12/05/05, 09:02 p.m.95


con el consejo de representantes elegidos de cada región. La tarea del consejo erasupervisar las iniciativas con las cuales la ciudad cumplía las decisiones presupuesta-rias. Según el (entonces) alcalde Tarso Genero, el presupuesto participativo llegó auna etapa en la política local de Porto Alegre en que “ningún contendiente serio aalcalde podía darse el lujo de no prestarle atención”3.

El presupuesto participativo ha transformado la idea de cuál es la mejor prácticapresupuestaria e incluso la ha llevado más allá del ámbito convencional de las prácti-cas presupuestarias de la región. Esta técnica se extendió a muchas otras ciudades delBrasil a través de vínculos partidarios y de los cursos del Instituto Brasileño de laAdministración Municipal. La práctica ha sido incluso exportada a ciudades de Ar-gentina, Chile y Colombia. Una delegación de funcionarios de gobiernos locales ale-manes visitó Porto Alegre para estudiar el uso de presupuestos participativos enciudades de Alemania.

Ejecución y comités ejecutivos

Sólo un paso mínimo separa la participación en la preparación de los presupuestoslocales de la participación en su ejecución. La mayoría de los gobiernos locales ya hadado este paso, que consiste en establecer comités ejecutivos de proyecto (denomina-dos también comités ejecutivos o comités de ejecución) en el orden barrial para queactúen como los ojos y oídos de la comunidad en la supervisión de pequeñas obrasciviles. Los comités de ejecución no eran enteramente nuevos cuando se dio la des-centralización, pero sí recibieron nuevas atribuciones y nueva trascendencia. Debíanasegurarse de que los contratistas cumplieran con las regulaciones y finalizaran lasobras civiles según se había convenido, según cronograma y dentro del presupuesto.En algunos casos, el contratista debía obtener la firma del comité antes de que laciudad efectuara el pago. Era frecuente escuchar quejas de los grupos barriales por lamala ingeniería, el equipamiento insuficiente y la paupérrima calidad de terminaciónde los contratistas, quienes a veces apuran el final para aumentar sus ganancias. Estasfalencias en las tareas del contratista eran detectadas de inmediato por los residentes.Alcaldes y comunidades eran una fuente inagotable de anécdotas de situaciones enlas que se negaron a firmar cuando los contratistas no habían cumplido con las nor-mas acordadas.

La unión de fuerzas, el aprovechamiento de los recursos locales traen a la memo-ria las viviendas construidas por el sistema del esfuerzo propio y la ayuda mutua dehace varias décadas (remitirse a Turner y Mangin, 1967). Comparadas con otras vi-viendas, hay dos características relativas al mejoramiento comunitario local que lascoloca en una categoría aparte. En primer lugar, se trata de tareas colectivas para el

3 Tarso Genero, al hablar ante la Tercera Conferencia Interamericana de Alcaldes en mayo de 1996, Miami, Florida.

cap5.p65 12/05/05, 09:02 p.m.96


mejoramiento del hogar, no de tareas individuales, y éstas incorporan recursos quecuentan con el patrocinio municipal. Si bien algunas viviendas de autoconstruccióntenían que ver con una organización comunitaria, el albergue mismo constituía unemprendimiento individual. En segundo lugar, las asociaciones que se formaron conel fin de crear tareas comunitarias ha mostrado un nuevo acercamiento entre gobiernoy electorado. La vivienda autoconstruida y las mejoras al barrio a menudo (aunque nosiempre) se realizaban contrariando a los gobiernos nacionales y locales. Desde laencuesta a la consulta y hasta los comités ejecutivos, con la revolución silenciosa lamunicipalidad comenzó a llegar de modo más fructífero, más colaborador, al diálogocon los ciudadanos.

Mandato participativo en la legislación nacional

Los grupos comunitarios organizados también han sido autorizados en la ley nacionala incrementar el grado de responsabilidad que deben tener los gobiernos locales. Elejemplo más llamativo en este sentido fue la legislación boliviana, adoptada por elCongreso de Bolivia en abril de 1994 (ver recuadro 5.4). La Ley de Participación

Recuadro 5.4LA POLÍTICA DE PARTICIPACIÓN EN BOLIVIA

La Ley de Participación Popular de Bolivia reconocía e integraba a los grupos de base en el procesopolítico como los ojos y oídos colectivos del gobierno central.Tal vez, tan sorprendente como el contenido de la ley fue la modalidad sin precedentes con que fuellevada al público. El Presidente, su gabinete y los partidos oficialistas, acompañados por la prensa,se embarcaron en una muy inusual campaña de promoción y educación al estilo de Estados Unidoscon el objeto de “explicar” la ley al electorado. La ley boliviana es un ejemplo destacado de un gobier-no central que auspicia la legislación no sólo para fortalecer el gobierno local, sino para crear unsistema en donde el gobierno local responde por sus actos ante las organizaciones de base comuni-taria.Se dio reconocimiento jurídico a organizaciones vecinales seleccionadas para que actuaran comocreadoras de las prioridades y luego promotoras, constructoras y supervisoras de los proyectos en elámbito local. Estas organizaciones vecinales estaban diseñadas para funcionar un poco como loscomités de solidaridad de México, excepto que las versiones bolivianas son organizaciones perma-nentes; debían operar de forma continua. Los comités de solidaridad mexicanos se formaron exclusi-vamente para supervisar la ejecución de obras civiles en la comunidad.Los detractores de la ley boliviana señalan que establece un mecanismo para que el gobierno centralesté presente y tenga influencia sobre los asuntos locales. Es posible imaginar muchos otros arreglospara lograr la responsabilidad local de los gobiernos sin una marcada impronta de control presiden-cial como pretende la ley. Por ejemplo, la elección democrática de grupos locales, las asociaciones depadres y maestros o bien los consejos locales con amplia representatividad podrían, con reconoci-miento bipartidario basado en criterios objetivos, cumplir las mismas funciones de vigilancia quecontempla la ley.

cap5.p65 12/05/05, 09:02 p.m.97


Popular disponía la creación de comités de vigilancia en el orden municipal. Esta leyfue concebida para que el gobierno se abriera a los grupos indígenas rurales sin dere-cho de voto. Durante toda la historia de Bolivia, los asentamientos rurales con fuertesidentidades étnicas han vivido fuera de las jurisdicciones municipales en áreas noconstituidas legalmente, gobernadas por agencias de desarrollo regional o por losministerios del gobierno central. La ley de participación nacional apuntaba a incorpo-rar estas “falencias” en la administración municipal y a crear un mecanismo, los co-mités de vigilancia, fundamentos de un sistema de responsabilidad gubernamentaldonde la pobreza rural y las minorías indígenas estuvieran consideradas. Los comitésde vigilancia estaban facultados para vigilar todas las fases de las actividades munici-pales, desde la planificación hasta la ejecución. Según la ley, dependían directamentedel gobierno central. Tenían la potestad de iniciar la suspensión de las transferenciasde ingresos fiscales cuando las municipalidades no cumplieran con sus funciones.

Si bien la legislación en otros muchos países –Chile y Venezuela, para nombrarsólo dos– definía y regulaba las organizaciones locales, ninguna tuvo el alcance de laley boliviana. La ley chilena de 1990, Nueva Ley de Juntas de Vecinos, Ley 18893),por ejemplo, distinguía a los grupos locales en términos de residencia o función (porejemplo, el interés del grupo, las cuestiones de que se ocupaba, tales como las madreso los deportes, la salud o los clubes para el mejoramiento de la comunidad). La leychilena creó un marco regulatorio que regía asuntos tales como aranceles, uso defondos y otros derechos y obligaciones. También exigía que los grupos se registraranante las autoridades nacionales. La ley venezolana (Ley Orgánica de Régimen Muni-cipal de 1990) detallaba (en los artículos 173 y 14) cómo se constituirían y registra-rían los grupos de base y de qué modo lograrían reconocimiento legal. Estipulaba losprocedimientos para adoptar estatutos (por ejemplo, la modalidad de elección de susfuncionarios). En un nuevo desplazamiento hacia abajo de la descentralización vene-zolana, las parroquias (el nivel de la administración pública por debajo de las muni-cipalidades) estaban autorizadas a servir de canales formales para el aporte del públicoa las políticas y planificación de los asuntos locales. En 1990, las parroquias venezo-lanas comenzaron a convocar asambleas nacionales. La legislación en Colombia (Ley134 de 1994) disponía la amplia participación del público en la conducción de losasuntos locales (Fondo para la Participación Ciudadana) “para desarrollar y poner enmarcha campañas para una participación ciudadana más eficaz”. Esta ley se corres-pondía muy bien con la Ley 152 de 1994 que establecía las pautas para el diseño deplanes urbanos y la participación en los mismos.

CONTRIBUCIONES BENEFICIARIAS

La participación en forma de contribuciones financieras, materiales o laborales esuna prueba de fuego de la participación; asimismo, la descentralización en la región

cap5.p65 12/05/05, 09:02 p.m.98


propició muchos ejemplos de contacto directo con grupos de ciudadanos, con el finde movilizar recursos –lo cual se ha conocido como contribuciones de contrapartida–para programas de mejoramiento barrial. Las contribuciones de contrapartida de losbeneficiarios no eran nuevas. En algunos países (México, Honduras, Chile), eranalgo acostumbrado, hasta una tradición, en el desarrollo de la comunidad. Los pro-yectos para la vivienda y el suministro de agua potable en estos países durante mu-chas décadas fueron en parte financiados de este modo. Pero con la descentralización,las contribuciones beneficiarias han sido institucionalizadas en el orden local connuevas modalidades.

Fondos de los alcaldes (costos cofinanciados)

En los años que siguieron a las primeras consultas vecinales mencionadas anterior-mente, la alcaldesa de Sa amplió la participación de la comunidad de Conchalí, Chile,al terreno de la participación en los costos. Primero ofreció a las juntas vecinalesmodestas facultades discrecionales de gasto en el presupuesto municipal. Más ade-lante, desarrolló una serie de programas de subvenciones proporcionales financiadaspor entero por la municipalidad con el fin de pavimentar las calles y de proporcionaralumbrado público, obra que se realizó cuadra por cuadra. Esto se transformó en unprograma municipal de gran importancia4. Para participar, los vecinos estaban obli-gados a formar Comités de Progreso. Cada comité era responsable de una cuadralineal de unidades de viviendas residenciales. El objetivo inmediato era lograr lapavimentación movilizando un mínimo de 25% de los costos. El comité abría unacuenta en la cual los miembros depositaban fondos para cubrir su cuota del costo. Losmiembros del comité propiciaban el apoyo del vecindario y movilizaban las contribu-ciones. Cuanto mayor el porcentaje contribuido por el comité, mayor la posibilidadde una aprobación rápida por parte del Consejo y del Departamento de Obras Públi-cas. En cinco años, la municipalidad a cargo de la alcaldesa de Sa había completadola pavimentación de 45 grupos de cuadras y ampliado el programa que ahora incluíaalumbrado público, siempre fiel a los mismos principios (Banco Mundial, 1992).Programas similares de costos cofinanciados han surgido en una docena de ciudades.

En Monterrey, México, el ex alcalde (y entonces gobernador) Sócrates Rizo pro-metió invertir en los vecindarios el aumento en el impuesto a la propiedad, en lamisma proporción en que aumentaran los ingresos fiscales por este concepto y enlugar de integrarlos al fondo general. La principal preocupación de Rizo era respon-der a la pregunta, planteada por sus colaboradores y visitantes –“¿Cómo sé qué quierela gente?”. Su idea era que las inversiones guiadas por la comunidad provenientes de

4 El programa, conocido como Fondeve, se describe en el capítulo siguiente.

cap5.p65 12/05/05, 09:02 p.m.99


aumentos en los impuestos es la mejor manera de responder esta pregunta. EnTamaulipas, un estado del Nordeste de México, un pariente cercano de la filosofía delos fondos del alcalde es el que se conoce como hombro a hombro. Las obras de laciudad se cofinanciaban a medias, a medida que los barrios aumentaban su participa-ción en las rentas. En Ecuador, más de 120 municipalidades han firmado “contratosde planificación”con organizaciones barriales. La mayoría está atada a obras de me-joramiento en escala-bloque. Otros son más elaborados, y apuntan a aportar equidadal programa operativo anual que tiene la municipalidad para obras de mayor escala,como agua, cloacas, drenajes y alumbrado público, ajustando hacia abajo las contri-buciones necesarias adelantadas por las comunidades más pobres.

Sistemas cloacales en condominio

Los sistemas cloacales en condominio de Brasil siguieron el principio de la contribu-ción de contrapartida, llevándolo un paso más allá al combinarlo con la tecnologíaapropiada e involucrar a los residentes en la operación de disposición de residuoscloacales. El sistema de condominio se refiere a un diseño ingenioso que reduce lanecesidad de excavar y los estándares de servicio (menor cantidad de trampas deretención, menor diámetro de las cañerías). Estas características redujeron los costosde construcción hasta en un 75% en ciertas circunstancias. También fue posible obte-ner reducciones en los costos operativos. Pero para lograrlas, los barrios y las familiasdebían participar del mantenimiento despejando las trampas de residuos. Esto impli-caba verificaciones frecuentes y, de ser necesario, la desagradable eliminación deobjetos extraños –sólidos, tales como trapos, papeles, palos, malezas– que llegan alsistema junto con el agua. Un estudio (Serra, 1993) demostró que la contribución delos usuarios al mantenimiento de rutina reducía las tarifas mensuales tanto como un65% en ciertos sistemas, si se los compara con los sistemas convencionales (ver tam-bién Watson, 1995).

Este sistema exigía la participación inusual de la comunidad para la identifica-ción, selección y ejecución de proyectos cloacales y para aportar en especie un 20%del costo total de cada proyecto –por ejemplo, efectivo, mano de obra, materiales oalguna combinación de los mismos. Estos rasgos participativos hicieron que los ho-gares de bajos ingresos pudieran pagar las conexiones residenciales a la red y quemuchas municipalidades intentaran sacar partido de este innovador método de sani-dad pública. Si bien el sistema cloacal de condominio no se inventó con la descentra-lización, da cuerpo a una tecnología que resultó muy apta para el espíritu participativoque gestaba la revolución silenciosa.

cap5.p65 12/05/05, 09:02 p.m.100


CONTACTOS DE INICIATIVA CIUDADANA

Algunos grupos locales –ONG de Colombia, asociaciones municipales de AméricaCentral y Chile– establecieron sistemas de calificación por los cuales los gobiernoslocales eran calificados o recibían reconocimiento público por su buen desempeño.Otro sistema, la forma más pura de la “opción de voz” de Hirschman (Coulter, 1988)permitía a los ciudadanos comunicar una solicitud o una queja en forma directa a losfuncionarios públicos. Muchos gobiernos locales de América Latina tomaron la ini-ciativa de instituir funcionarios de relaciones públicas. Algunos de los programas decomputación más sofisticados para determinar la fuente de la queja, el seguimientode la misma y su progreso, resumen la naturaleza de las quejas y las respuestas decada mes, generando informes periódicos. En el estado de Lara, Venezuela, un pro-grama experimental (financiado por la asistencia alemana al extranjero) creó una lí-nea telefónica caliente que permitía a los ciudadanos expresar una amplia variedad dequejas y opiniones sobre el gobierno local. Con un sistema computarizado de tabulaciónel gobernador podía “leer” rápidamente la línea de tendencia de los cientos de llama-das grabadas mensualmente. Otras ciudades crearon centros de atención al clientecentralizados, donde recibían las quejas o bien una oficina del ombudsman o defensoríadel pueblo con funciones bastante similares a las de los centros de atención. Ningunode estos puntos de información al gobierno existía antes de la descentralización.

PROCESO ELECTORAL Y SUFRAGIO

El sistema electoral representa el instrumento más fundamental del que disponen lasdemocracias para sondear la voluntad del público; asimismo, más de la mitad de lospaíses de la región latinoamericana de algún modo han reformado las elecciones loca-les para mejorar el poder de este instrumento. Si bien se trata de un método definitivopara conocer la opción del público, quedan todavía muchos problemas por resolver.

Los regímenes electorales son complicados y costosos de cambiar. La votacióncomo método de conocer la decisión pública es torpe, implica ciclos de realimentaciónprolongados, a menudo enfrenta a los votantes con “abultados” paquetes en materiade gastos, que mezclan muchas opciones con propuestas no siempre claramente ex-presadas (por los alcaldes, los partidos y los políticos). Asimismo, un electoradodesinformado o letárgico puede empeorar todos estos factores. Casi todos los quedeciden en los gobiernos locales de la región se quedan sin el beneficio de un sistemaelectoral que funcione a pleno.

Sin embargo, la urna ha sido utilizada con frecuencia sorprendente por emprende-dores alcaldes –a veces sin autorización explícita para hacerlo–, como modo de son-dear el sentir de los vecinos y de consagrar las propuestas sobre el gasto. Por ejemplo, elproceso electoral se tornó una parte de la campaña electoral colombiana. La Ley 387

cap5.p65 12/05/05, 09:02 p.m.101


obligaba a los candidatos a cargos locales a declarar su programa sobre el gasto antesde las elecciones, de modo que el público tuviera la oportunidad de votar un conjuntoalternativo de preferencias.

Recuadro 5.5ENFOCAR EN LAS OPCIONES DE LA URNA

Varias campañas notorias han sido patrocinadas por Unicef y por instituciones nacionales de Colom-bia, con el fin de enfocar la atención de los votantes y candidatos en la salud infantil durante lacampaña para elegir alcalde. Los programas de Unicef utilizan con eficacia la radio, la TV y cartelesdiseñados para crear el debate e instar al compromiso de los funcionarios locales durante dichacampaña. Por ejemplo, los anuncios subrayan la importancia de lograr metas en el tema de la vacu-nación, y que estos objetivos deben asociarse con los programas de los candidatos a alcalde. Lacampaña de avisos de Unicef infundió la cuestión de la vacunación en el debate político entre candi-datos, y desencadenó una competencia entre ellos por demostrar quién podía lograr más en el temade la vacunación infantil.

(Unicef, 1993).

El proceso del sufragio también se utilizó en Tijuana para ganar apoyo para elendeudamiento y el gasto. Dos anécdotas ilustran el modo como la participación fuellevada al terreno del sufragio. La primera corresponde a Las Condes –una municipa-lidad suburbana rica en un extremo del centro de Santiago–, la segunda, a Tijuana,ciudad mexicana de crecimiento rápido fronteriza con California. En ambos casos,los alcaldes que cumplían su primer período de gobierno, inspirándose fuera de suspaíses introdujeron con éxito un cambio en el proceso de toma de decisiones públi-cas, incluyendo en las boletas para sufragar las grandes propuestas sobre las que losvotantes podrían decidir directamente.

El alcalde Joaquín Lavin, de Las Condes, supo del éxito que Singapur había teni-do con el precio de la congestión en la gestión del tránsito5. El alcalde pensó quepodía instrumentar técnicas similares en Las Condes para ayudar a corregir el temadel tráfico que atraviesa la ciudad desde las zonas periurbanas a través de Las Condesy hasta el centro de Santiago durante las horas pico. El alcalde proponía cobrar aran-celes a los que quisieran cruzar la ciudad poniendo barreras en vecindarios estratégi-cos con el fin de reducir la congestión. Estas acciones eran inusuales, y para algunos

5 Singapur es una de las ciudades líderes en el mundo en relación con lo que se conoce como el precio de lacongestión. La ciudad reduce la demanda de acceso vial aumentando el costo del aparcamiento de vehículos,proporcionando transporte público y reduciendo la demanda cuando está en el pico, por ejemplo, durante lashoras pico, imponiendo aranceles basados en sistemas de rastreo de alta tecnología para identificar a los conduc-tores que usan las calles durante esos horarios.

cap5.p65 12/05/05, 09:02 p.m.102


vecindarios, controvertidas, así que el alcalde decidió someter la idea a votación enLas Condes. Si bien no está contemplado por la ley, el referendo no estaba prohibidoy el alcalde recibió el apoyo de los votantes para varias de sus propuestas. El desarro-llo de la propuesta y la educación del público implicó una enorme cantidad de tiempo,esfuerzo y gasto.

El recientemente electo alcalde de Tijuana encontró obstáculos mayores. El alcal-de Héctor Osuna propuso un programa de mejora de obras de U$170 millones paraproteger la ciudad de las desastrosas inundaciones que asolaron a Tijuana sólo sema-nas antes de que asumiera en 1992. El alcalde Osuna desarrolló una propuesta queharía necesario que la municipalidad se endeudara. Dado que, según la ley mexicana,la ciudad debe contar con la autorización del Estado para tomar préstamos, Osunadebía demostrar el apoyo político para su plan. Sabía de la vasta experiencia que teníaCalifornia con sus iniciativas y referendos y pensó que un referendo público sería unmodo factible de demostrar apoyo político a la legislatura del Estado. Siguió a un añode planificación técnica, la educación intensa del público y un debate político encientos de asambleas que recibió gran atención de los medios. La pregunta central erasi los propietarios estarían dispuestos a pagar impuestos para el mejoramiento. Ynuevamente, al igual que en Chile, el referendo en sí no se permite en México, deforma tal que el alcalde lo publicitó como una “consulta pública”. La ciudad dispusoque se utilizaran los padrones electorales, tarjetas especiales de identificación y siste-mas computarizados de votación y recuento. Un diluvio de problemas, incluyendo elasesinato del candidato presidencial Luis Donaldo Colosio inmediatamente antes delreferendo, aguaron el resultado de la votación6. Más que nada, la historia ilustra ladeterminación de incorporar la opinión del ciudadano y las dificultades y altos costosde atravesar un terreno incierto cuando para decidir cuestiones locales se usan proce-sos electorales.

Las experiencias constitucionales y electorales de 23 países en la región varíanenormemente, pero la mayoría de las elecciones están regidas por las leyes nacionalesy se realizan con simultaneidad a las nacionales, permitiendo así que situaciones aje-nas a las locales influencien las locales y sus resultados (Molina y Hernández, 1995).La elección directa de alcaldes se permite en algo más de la mitad de los países de laregión, pero los concejos municipales en su casi mayoría se eligen por votación direc-ta. La mayoría de los países permiten la reelección de alcaldes y concejos, pero algu-nos exigen que transcurra un período de gobierno para poder ser reelegido. Larepresentatividad es otra cuestión. Casi todas las ciudades eligen los concejos “porlista plurinominal”, es decir que los concejales representan a la ciudad como un únicodistrito y no a distintos distritos específicos. Existen sólo tres países que utilizan unavotación uninominal por distrito (Belice, México y Venezuela para la mitad de la

6 El experimento del referendo en Tijuana se describe en mayor detalle en Campbell y Fuhr, 2002.

cap5.p65 12/05/05, 09:02 p.m.103


legislatura); la ley colombiana permite elegir a un único miembro para representar aun distrito, pero esto no ha sido puesto en práctica. Sólo tres países en todo el mundo(Venezuela es el único en América Latina) usan el método de elección por “distritouninominal/pluralidad de sufragios gana” en el orden municipal. Hará falta un mayorgrado de reforma para fortalecer la responsabilidad democrática de los gobernantes.

SISTEMA JURÍDICO Y JUDICIAL

La participación en los asuntos públicos por medio de acciones jurídicas y judicialesen la región está en sus albores, si bien la descentralización ha engendrado nuevointerés, y cierta acción, en los tribunales. Por ejemplo, los grupos vecinales locales enCiudad de México han demandado con éxito a los contratistas, e incluso a la ciudad,aunque el gobierno central mantiene un estrecho control sobre los programas delgasto público (revista Wall Street Journal, 1992).

Por otra parte, algunas de las acciones iniciadas por el concejo han resultado enjuicio político al alcalde. A modo de ejemplo, en el estado brasileño de Pará, unalcalde fue destituido por el voto del concejo aun antes de que el presidente Collorfuera llevado a juicio político en 1992 por delitos de mal desempeño en el cargo.Luego del escándalo de Collor, los alcaldes se volvieron todavía más sensibles a laopinión pública. Algunos observadores locales en la asociación municipal del estadode Paraná describieron el comportamiento de los alcaldes como “pisando huevos”, esdecir que respondían al clamor público por los escándalos de Collor y que estabansiendo extremadamente cuidadosos con su imagen pública. Una docena de alcaldesfue llevada a juicio político en Colombia a principios de la década del noventa, siendohoy la corrupción en el orden local el rasgo más preponderante en la política localcolombiana.

La ley de participación boliviana de 1992 también demostró los efectos lamenta-bles de las disposiciones destinadas a fortalecer la responsabilidad. Anualmente ocu-rría en La Paz una aberración en el proceso del juicio político, debida a un vacío en lalegislación que permitía a los concejales municipales votar la ratificación o no delalcalde cuando se cumplía un año de su elección para el cargo. Durante varios añosconsecutivos subsiguientes a la legislación que lo autorizaba, el concejo de La Paz, encada caso un concejo con predominio del partido opositor, votó no ratificar el gobier-no del alcalde; la práctica se extendió a otras ciudades bolivianas. Esta falta de avaldesencadenó luego un proceso de sucesión por el cual el alcalde elegido en formademocrática era sustituido por un miembro del concejo (también del partido oposi-tor). Sin embargo, en general, las acciones contra alcaldes en el cargo son inusuales,aunque los mecanismos legales del juicio político están contemplados en muchasconstituciones nacionales o leyes municipales.

cap5.p65 12/05/05, 09:02 p.m.104


Para ser eficaces, los mecanismos judiciales requieren una compleja infraestructu-ra de leyes, jurisprudencia, juzgados locales y pericia profesional, nada de lo cualpuede encontrarse en la región. A modo de referencia, muchos sistemas judiciales seencuentran ya abrumados de juicios penales y civiles comprometidos. Algunos países(como Venezuela) no tienen un sistema de juzgados locales y en muchos otros secuestiona la actuación de los ciudadanos ante el juez (ver recuadro 5.6). En otros (talel caso de México), no hay una asociación profesional de abogados.

Recuadro 5.6ACTUACIÓN EN JUICIO

En Estados Unidos, la presentación de un ciudadano ante la justicia en materia de asuntos locales degobierno surgió de inquietudes bastante similares a las que hoy presenta América Latina. Una cues-tión importante sobre el gobierno local es la que se refiere a la capacidad de las agencias del gobier-no de regular el comportamiento individual y corporativo (DeSario y Langton, 1987). Leyes federales,tales como la Ley Federal de Registro de 1936, la Ley de Procedimientos Administrativos de 1946 yla Ley Nacional de Política Ambiental (NEPA) de 1969, imponían limitaciones de fondo y de forma a lasacciones del gobierno. Estas leyes luego se utilizaron como base para la revisión judicial. Un pasoclave fue el logro de la “personería” del ciudadano, es decir, la legitimación para presentarse ante lajusticia como parte afectada. Las sentencias judiciales de los tribunales norteamericanos de los últi-mos 20 años han resultado no sólo en que pueden actuar en juicio las personas físicas con intereses“pecuniarios”, sino también aquellas cuyo interés es “estético, recreativo o de conservación” (Anderson,1973, p. 27). Como resultado de ello, los grupos locales han iniciado numerosas demandas parasolicitar la impugnación de ordenanzas referidas a planes de desarrollo y crecimiento zonales y delcondado. Los ciudadanos también han intentado recursos judiciales para remediar decisiones públi-cas injustas (Boots et al. 1972, p. 2). Antes de 1978, las municipalidades y sus funcionarios gozabande amplia inmunidad respecto de las leyes federales (Lee, 1987, p. 160).

Amenazas comunes, enseñanzas y conclusiones

El denominador común en las formas de participación de la posdescentralización esque los funcionarios de muchos niveles del gobierno consideraron la participacióndesde la perspectiva de su propio interés, el de sondear los grupos de base existentesy movilizar los nuevos a fin de ampliar el papel de la participación en el gobiernolocal. Las autoridades locales se han visto atraídas hacia la experimentación a causade un nuevo sistema de incentivos creados a partir de la participación del poder, y conel advenimiento de mayores flujos de recursos que asumieron la forma de ingresosfiscales compartidos. Por primera vez en décadas, las decisiones de los gobiernoslocales tenían significado. Las autoridades locales podían afectar los futuros de suscomunidades y de sus propios electorados. Habiendo intuido esto, las organizacionesde base en lo que Carroll llama el sector civil infundieron nueva vida a la planifica-ción, al diseño de políticas y a la ejecución de proyectos en obras y servicios vecina-

cap5.p65 12/05/05, 09:02 p.m.105


les. Es más, la participación de la civilidad rejuveneció el carácter y la calidad delgobierno local. En las etapas iniciales de descentralización, los dirigentes locales ylos ciudadanos comunes, por igual, vieron de inmediato las nuevas posibilidades quela participación civil ofrecía en un sistema descentralizado de gobierno.

En este capítulo se han analizado cuatro áreas principales: la planificación y laspolíticas, la definición de preferencias, la ejecución de proyectos de menor escala ylos mecanismos de responsabilidad. En estas formas fundamentales, la experienciade la participación en lo que hemos dado en llamar la revolución silenciosa difierefundamentalmente de las estrategias descentralizadas que promovían las agencias dedesarrollo en las últimas décadas, por ejemplo el Pider en México y el desarrollo ruralintegrado en Brasil. Si bien son similares en la superficie, las autoridades centralesaplicaron estos programas rurales e integrados a amplias zonas geográficas que te-nían poca o ninguna discrecionalidad gubernamental. Éstos se contraponen a la des-centralización de la revolución silenciosa que se difundió con normas de los gobiernoscentrales más relajadas, permitiendo una discrecionalidad esencial para que las auto-ridades locales dispusieran y ejecutaran programas. La experiencia del desarrollomunicipal en muchos países muestra que la descentralización en la revolución silen-ciosa representó un claro paso hacia una mayor autonomía y discreción para los go-biernos locales.

Las muchas formas de participación a las que hemos pasado revista en este capítu-lo yuxtaponen la idea y la práctica de la participación antes y durante el momento másálgido de la descentralización. El acercamiento de los instrumentos de gobierno a lacivilidad no siempre ha resultado en una selección más eficiente, o en mejor gober-nabilidad. Inclusive puede conducir a una mayor corrupción local o a una cooptaciónpor parte de las élites del poder (recuadro 5.7).

Los muchos ejemplos de gobiernos líderes ilustrados en este capítulo reflejan sólouna pequeña fracción de la experiencia de profundización de la participación de lacivilidad en la región. No tenemos manera de saber si estas experiencias –los conse-jos asesores, el presupuesto participativo y los fondos vecinales de Conchalí– puedencaer en desuso para, luego de algunas décadas, transformarse en la chispa de inspira-ción que fue sofocada bajo el peso acumulado del proceso administrativo, las estruc-turas gubernamentales, la corrupción común, la captación por parte de élites locales yla oposición política de las autoridades centrales.

Al mismo tiempo, las experiencias participativas durante la revolución silenciosatienen un impacto importante, demostrando qué es posible con nuevas reglas de jue-go. Los funcionarios elegidos y los gobernados han demostrado que ansían experien-cias y modelos que funcionen. Conchalí, Tijuana y Porto Alegre proporcionan ejemplosconcretos del desplazamiento de las decisiones hacia los gobernados. La informacióngenerada con estos experimentos se tornó una especie de moneda de cambio regionalentre los dirigentes de las ciudades y las organizaciones comunitarias que buscaban

cap5.p65 12/05/05, 09:02 p.m.106


soluciones novedosas durante los primeros años de la descentralización. La mayoríade los casos citados en este capítulo retratan gobiernos locales que se presentan a losciudadanos de modos que no eran posibles bajo el ordenamiento centralizado ante-rior. Las leyes de participación en Colombia y Bolivia comienzan a cimentar estasnuevas relaciones en la matriz nacional de la vida política de dichos países. El Pronasol(Programa Nacional de Solidaridad), en México, el presupuesto participativo en Bra-sil y el efecto de las innovaciones en otras partes sugieren que este proceso puedecontinuar con el crecimiento del alcance y del gasto en estos programas.

Garantizar la sustentabilidad de una buena gobernabilidad a través de la participa-ción y concretar otros objetivos posibles, tales como aumentar la eficiencia en laasignación de recursos y la eficacia en la ejecución, pueden depender de modo críticode la ayuda externa. La dirección de la asistencia por parte de las agencias de asisten-cia al desarrollo internacional, el Banco Mundial, el BID y las agencias bilateraleseuropeas y americanas, está cambiando, poniendo el nuevo acento en la esfera local.A modo de ejemplo, se están propiciando nexos horizontales que ya han comenzadoa crecer como cristales a medida que los lazos verticales con el gobierno central

Recuadro 5.7¿EL MITO DE LA MUNICIPALIDAD CAUTIVA?

¿Las élites locales lograrán tomar “cautivo” al gobierno local, es decir, sacar partido de la descentra-lización, controlar el proceso de asignación de recursos y establecer un sistema “de rentas mal habi-das” sustentado en comisiones ilícitas y en la corrupción? La participación puede verse no sólo comoun arma en contra, sino como una herramienta que conduce a la captura local. En Estados Unidos, elproblema del gobierno cautivo fue documentado por Verba y Nie (1987), quienes hallaron que laparticipación individual incrementa con el nivel socioeconómico. Por ende, el rótulo “élite local” surgióde la especulación de que grupos con mejor educación e ingresos vendrían a dominar el procesoparticipativo y captarían los beneficios. Los posibles problemas de esta captación fueron atendidospor Estados Unidos alentando una mayor participación de los individuos y de las asociaciones ygrupos de interés. Dado que la información es crucial para la participación, contar con un medioeficaz es prácticamente indispensable. También resultan importantes muchas otras herramientas, talcomo la Ley de Libertad de la Información de Estados Unidos.Vale la pena observar algunos puntos adicionales sobre las circunstancias diversas que se dan en elcontrol local latinoamericano, parangonándolas con lo que sucede en Estados Unidos. En primerlugar, en América Latina es la esfera nacional cautiva, no la local, la que ha sido desde siempre unafuente más importante de sesgos en la incidencia de los beneficios y en la captación de las rentas.Quizás un factor más fundamental es que la descentralización en América Latina ha introducido unanueva base de poder político. Los alcaldes que siguieron a la descentralización tienen mandatospolíticos basados en el voto popular ligado a los poderes del gasto. Pero la parte del león en todogasto público sigue siendo la nacional, donde las intervenciones puntuales de los poderes políticosorganizados pueden canalizar grandes volúmenes de recursos. Las municipalidades sólo manejanpequeñas fracciones, que están sujetas a un escrutinio más estrecho. Juntos, estos factores afectanlos comportamientos de la dirigencia local de modo distinto que antes, cuando el poder y la jerarquíase concedían desde el centro.

cap5.p65 12/05/05, 09:02 p.m.107


comienzan a debilitarse. Estas nuevas estructuras locales y regionales refuerzan elproceso de reconstrucción de la sociedad civil.

De este cuadro surge otra enseñanza política, tal vez más importante. La participa-ción del poder y la participación democrática significan que la medida tradicional deldesempeño del gobierno local, es decir, si los bienes y servicios locales se entregancon eficiencia, se ve complementada en grado sumo por la noción de que los gobier-nos locales también deben transformarse en mecanismos de responsabilidad. Ademásde la prestación de servicios, la participación democrática local se está volviendo unpuntal potencialmente importante en la gestión responsable del sistema financiero y,por último, en parte del mecanismo para garantizar la estabilidad macroeconómica.

Si bien las formas de participación analizadas en este capítulo son las más impor-tantes en relación con los usos recientes en la región, muchos aspectos han sido deja-dos de lado, por ejemplo, la confección de los padrones electorales, la financiación dela campaña y las elecciones, los partidos políticos, los medios y la asistencia técnicaexperta a grupos de ciudadanos. En las sociedades pluralistas, la responsabilidad nopuede obtenerse plenamente sin un sistema integrado de mecanismos que funcionenensamblados. La mayoría de los países que están atravesando una descentralizaciónno ha logrado esta integración. Y aunque el avance de la incorporación de la partici-pación ciudadana en la gobernabilidad ha sido sorprendente, la sustentabilidad delargo plazo de la gobernabilidad descentralizada depende en gran medida de un con-junto más completo de instituciones democráticas.

cap5.p65 12/05/05, 09:02 p.m.108

Capítulo 6TRABAJOS VECINALES, POBREZA Y EL AMBIENTE

Si las autoridades nacionales eran ambivalentes sobre cómo manejaban los nuevosfondos y responsabilidades los gobiernos locales, las autoridades líderes locales, apun-taladas por más sólidas aportaciones de los grupos de ciudadanos se volvieron bas-tante claras y explícitas en materia de dos áreas prioritarias del gasto: la pobrezaurbana y el deterioro ambiental en el nivel local. Por supuesto, estos dos temas abar-can una amplia gama de cuestiones, pero para los líderes locales el foco estaba bas-tante acotado a la subsistencia, el flujo de ingresos y el mejoramiento de lascircunstancias ambientales de los barrios de bajos recursos. Desde la perspectiva delas autoridades de la ciudad, las cuestiones de la pobreza y del ambiente convergíanen una misma área de preocupación. Hasta la revolución silenciosa, se las considera-ba como dos ámbitos separados. Durante y después de la revolución silenciosa, losejecutivos principales a cargo de las ciudades líderes comenzaron a centrarse en losasuntos locales y debido a la rápida migración urbana y al grado de abandono de lainfraestructura en décadas anteriores, los gobiernos locales comenzaron a considerary a atender estas necesidades una después de la otra.

Esta visión se contrapone con los conocimientos convencionales y los abordajestradicionales del desarrollo asumidos por las autoridades nacionales e internaciona-les, una visión que a menudo fomentan las organizaciones no gubernamentales (ONG)internacionales. Los grupos internacionales reconocen dos agendas separadas. La pri-mera son los programas para la pobreza que a menudo están vinculados –aunque raravez integrados– con aspectos ambientales de color “pardo o marrón”. La agenda de lapobreza se focaliza en cuestiones de corto plazo que afectan el bienestar inmediatodel ser humano (y a veces la supervivencia misma), tales como el agua, sistemas dealcantarillado y la disposición de residuos. La segunda agenda se refiere al terreno delas cuestiones ambientales ecológicas o “verdes” y se centra en la sustentabilidad delargo plazo de los grandes ecosistemas. Los asuntos verdes, por ejemplo, el calenta-miento global y la deforestación, reciben mucha atención de la prensa y tienden a sermanejadas por las autoridades nacionales, con el respaldo de las ONG internacionales.Pero en las ciudades, los aspectos marrón como el suministro de agua, el tratamientode los residuos, los drenajes pluviales, la recolección de sólidos, los problemas deltransporte y los accidentes, el smog, la congestión del tránsito– imponen un costo más

cap6.p65 12/05/05, 09:02 p.m.109


alto a los pobres que a la población ciudadana en general. Una encuesta informalentre alcaldes de fines de los años noventa mostró que luego del empleo, las cuestio-nes ambientales –con los residuos sólidos a la cabeza– son la prioridad máxima delgobierno local1.

Los actores locales, tanto las autoridades públicas como los empresarios privados,en consonancia con distintos grupos sin fines de lucro, comenzaron a inclinarse aatender los problemas ambientales con acciones de pequeña escala y dosis intensivasde participación local. El presente capítulo delínea las acciones que se siguieron paraatender la pobreza y el ambiente en ciudades de todos los tamaños en Brasil, Colom-bia, América Central y México. Las experiencias demuestran que los aspectos delambiente y la pobreza no fueron cuestiones de política o de las políticas libradas a lasautoridades nacionales y a las ONG internacionales, aun cuando se refieren a asuntosmarrón. Luego de la revolución silenciosa, las ciudades líderes demostraron que laacción participativa local podía resolver con eficacia los problemas locales.

La enseñanza estratégica crítica de estas experiencias es que la clave del éxito es laventaja informativa, lo que podríamos llamar una infraestructura informativa, quesólo se halla en el orden local. Estos recursos informativos de conocimiento localacerca de cómo y dónde actuar se esconden, adormecidos, en cada barrio de cadaciudad. Las experiencias descritas en este capítulo ilustran la enorme capacidad deaprovechamiento de este conocimiento especializado. Las experiencias de la revolu-ción silenciosa sugieren con fuerza que, con una orientación y habilidad correctas, lainfraestructura informativa puede aprovecharse donde sea para ayudar a resolver losproblemas de la pobreza urbana en las megaciudades de Asia, África y Europa oriental.

LA POBREZA Y EL AMBIENTE URBANO: ENFOQUES CONVENCIONALES2

Durante el medio siglo pasado, los pobres han sido el grupo económico unitario deresidentes urbanos más extenso de la región latinoamericana (así como también delmundo en vías de desarrollo). Tomando como medida el dólar y los índices relativos

1 Una encuesta informal de alcaldes conducida por Alexandra Ortiz, del Banco Mundial, para la Cuarta Conferen-cia Interamericana de Alcaldes en 1998 reveló que la pobreza y el empleo encabezaban las principales priorida-des de los alcaldes de las ciudades de cualquier tamaño.

2 En este capítulo se omiten algunos aspectos importantes, incluidos la seguridad de los alimentos, la urbanizaciónde tierras agrícolas productivas, la contaminación de las cuencas hidrográficas y de aire, el uso del tabaco, elplomo en la gasolina y el formaldehído en los combustibles vehiculares alternativos, la seguridad industrial y laenergía nuclear. La seguridad de los alimentos, la provisión de una suficiente cantidad de proteínas y caloríasseguras y diarias, es un problema rural y también urbano de proporciones mayúsculas que merece un tratamientoaparte; aquí sólo se lo toca de modo indirecto. El resto de la lista también merece un tratamiento más pormeno-rizado, pero se encuentra integrado en la discusión de los temas que preocupan de modo más inmediato a lospobres.

cap6.p65 12/05/05, 09:02 p.m.110

111TRABAJOS VECINALES, POBREZA Y EL AMBIENTE

–es decir, basado en la distribución de los ingresos y en un índice compuesto desarro-llado por las Naciones Unidas que mide el bienestar– desde principios de siglo, lamayor parte de los hogares pobres se encuentra en las ciudades y no en las zonasrurales. En las últimas décadas, las ciudades más extensas constituían los principalespuntos de reunión de los hogares de bajos recursos que probaban suerte en la ciudad.Típicamente, un tercio o más de las poblaciones urbanas en el período 1970-1980estaba compuesto por hogares que vivían “por debajo de la línea de pobreza”, es decirque tenían menos ingresos que los que necesitaban para adquirir una cantidad mínimaaceptable de calorías y proteínas, vivienda, abrigo y otras necesidades.

Pero en los albores de la descentralización, los funcionarios nacionales y localesenfrentaban una serie de condiciones claramente diferentes en relación con el desa-rrollo urbano y los pobres, si se las compara con las de hace sólo unas décadas. Almenos, tres cambios eran evidentes. Primero, las circunstancias demográficas hanextendido el peso de la necesidad de asistencia a la pobreza de las grandes ciudades yáreas rurales a un nuevo conjunto de ciudades de rango intermedio. Recuérdese que,en el capítulo 2, se vio que las tasas de crecimiento de las ciudades del segundo nivel–las que tenían una población aproximada de menos de un millón de habitantes– encasi todos los casos habían aumentado el doble de rápido que las de las grandes ciuda-des vecinas. Estas grandes ciudades, Ciudad de México, Santiago y Buenos Aires, enla última década comenzaron a crecer a tasas del 2% anual, mientras que León, Pue-bla, Tijuana, Goiania y otras ciudades en el rango poblacional de entre 100.000 y 1millón de habitantes comenzaron a crecer a tasas entre el 3 y el 4% anual.

En segundo lugar, los funcionarios de las ciudades principales aprendieron quetendrían que lidiar con muchas dimensiones de la pobreza urbana. Asistir a los pobresurbanos no era una simple cuestión de crear empleo y de aumentar los ingresos. Lamayoría de los alcaldes que centraron sus esfuerzos en los pobres aprendió rápida-mente que las mediciones estadísticas de la pobreza no alcanzaban para comprenderlas concomitantes ambientales de ser pobre. La pobreza en la América Latina urbanano sólo significa que las necesidades elementales a menudo están fuera de alcance entérminos económicos. La mayor parte de la vida diaria de estas personas se consumeyendo a trabajos con sueldos magros y a escuelas de baja calidad. A menudo, llegar altrabajo y a la escuela lleva mucho tiempo de atravesar la ciudad con su tránsito, y paralos pobres esto implica tarifas altas. El tiempo y el dinero son costos que roban laoportunidad de lograr una educación secundaria, especialmente a las mujeres jóve-nes. Si se comparan con la población urbana en general, los pobres urbanos tambiéntienen familias más grandes, menor expectativa de vida –a menudo, con años o déca-das de diferencia, en especial las mujeres– y una tasa de morbimortalidad que diaria-mente mata a cientos de miles de niños menores de cinco años en las ciudades deAmérica Latina. Es más, a pesar del retorno a tasas de crecimiento positivas en casi

cap6.p65 12/05/05, 09:02 p.m.111


todos los países latinoamericanos, evidencias recientes sugieren que los beneficios delas economías en expansión no inciden sobre los pobres3.

La tercera razón por la cual la pobreza pone a prueba a los funcionarios urbanos,como nunca antes, es que los pobres y las ciudades por doquier, estaban cada vez mása merced de la violencia real y percibida, violencia de un cariz que no se veía hacíados décadas ni siquiera en las grandes ciudades. Los alcaldes de muchas ciudadescomenzaron a plantear la cuestión. Por ejemplo, el ex alcalde de Cali, Rodrigo Gue-rrero, se concentró en la violencia en la ciudad como la prioridad más preocupante desu gobierno de finales de los años ochenta. El recientemente elegido Martín Burt, deAsunción, declaró que la violencia y la sensación de inseguridad eran temas cada vezmás comunes en sus interacciones con los ciudadanos. Tal vez, se deba a que elcomercio de la droga y la violencia que se relaciona con ésta se han extendido portodo el continente, trayendo aparejados cada vez más asaltos personales de crecientevisibilidad. Quizá la preocupación del ciudadano refleja una sensación generalizadade que el Estado estaba retirándose de sus funciones tradicionales de seguridad, ley yorden. Sean cuales fueren la causa y la dinámica que la sustenta, los funcionariosoficiales comenzaron a manifestar la necesidad de atender esta violencia inexistenteen las décadas previas a la descentralización.

Falencias de los esfuerzos nacionales para satisfacer las necesidadesde la comunidad

Los programas nacionales no han podido resolver los problemas de la pobreza, por-que el costo es alto si se lo parangona con el volumen convencional de inversión yporque, salvo pocas excepciones, las iniciativas nacionales han sido torpes y pocopuntuales. En primer lugar, una solución total para los problemas de la pobreza en lasciudades latinoamericanas requeriría recursos que siempre han sido desmedidos conrespecto a la inversión pública y privada, algo que todavía no ha cambiado. El cuadro6.1 ilustra sólo la infraestructura básica, detallando las necesidades de servicios bási-cos insatisfechas. La inversión directa total de todas las fuentes oficiales en la regiónes de unos US$12 mil millones al año. Satisfacer las pocas necesidades de serviciosbásicos pormenorizados en el cuadro 6.1, en sí, implicaría un tercio de ese total. Nadamás que en sanidad urbana, haría falta al menos tres veces más el nivel histórico anualde inversión si se han de alcanzar las metas fijadas por la Organización Mundial de la

3 En un singular estudio patrocinado por el Banco Mundial, Janice Perlman y un equipo de la Universidad de Ríode Janeiro localizaron una fracción importante de los 750 hogares que habían entrevistado originalmente en1968-1969. Los hallazgos preliminares son que las familias están mejor en cuanto a algunas circunstanciasmateriales, pero en muchos casos la segunda y tercera generaciones están estancadas en las mismas condicionesde pobreza que Perlman informó respecto de los padres y abuelos (Perlman, 1976, 1999).

cap6.p65 12/05/05, 09:02 p.m.112


Salud (OMS) para agua y servicios sanitarios a fin de siglo. Esto supondría un desem-bolso de aproximadamente US$50 mil millones para llegar a los niveles de serviciode la OMS en las próximas décadas4.

Cuadro 6.1POBLACIÓN URBANA Y NECESIDADES DE LA COMUNIDAD, 1992-2005

Necesidad de la comunidad Sin servicio 1992 Porcentaje Necesidad de servicios(millones de personas) para 2005

(millones de personas)

Agua potable 67 20 161Alcantarillado 87 26 181Residuos sólidos 100 30 194Disposición de sólidos 233 70 328Servicios directos de salud 79 24 174

Fuente: Recopilado de Ringskog 1995.

Las naciones no sólo tienen recursos insuficientes para hacer las inversiones físi-cas, sino que muchos programas sociales nacionales están mal diseñados. La pobrezacontinúa enquistada en parte debido a defectos inherentes al sistema de la estructurasocial: mala educación y capacitación en las destrezas laborales y mala prestación delos servicios. Parte del problema es que los programas nacionales se han regido porprincipios de diseño y ejecución que dejan de lado a los pobres. Por ejemplo, el em-pleo, la educación, los programas de crédito y las redes de seguridad social –compo-nentes típicos de los programas nacionales de lucha contra la pobreza– asumen oexigen un cierto nivel de alfabetización, empleo en una empresa al día con sus im-puestos o algún tipo de garantía real. Rara vez pueden estas condiciones ser cumpli-das por hogares pobres del área urbana. Casi ningún hogar carente de recursos puedecumplirlas todas. Por ejemplo, estos hogares a menudo están compuestos por padrese hijos que no tienen más que unos pocos años de educación formal. Analfabetos, lospadres no alcanzan las condiciones necesarias para conseguir un trabajo con acceso alseguro social, seguridad social u otros beneficios sociales. Entonces, trabajan en elsector “informal”, es decir como trabajadores independientes, en tareas manuales ocomo vendedores ambulantes sin ninguno de los beneficios rudimentarios de un sis-tema de bienestar social moderno.

4 Estos estimados brutos probablemente no consideran en su totalidad los efectos de la formación rápida de hoga-res. En Brasil, la formación de hogares en la actualidad crece un 20% más rápido en las poblaciones urbanas engeneral. El grueso de los jóvenes en la pirámide poblacional brasileña está alcanzando la edad del matrimonio yeste grupo generó una demanda de 800.000 conexiones de agua y cloacas al año, simplemente para mantener losniveles corrientes de servicio en los noventa.

cap6.p65 12/05/05, 09:02 p.m.113


Así, los programadores sociales nacionales vienen enfrentando este dilema ya delejos. Para poder incidir sobre hogares pobres de todas partes, era menester contarcon un programa nacional amplio que llegara a todos los pobres de las ciudades, peroal mismo tiempo, también un cierto criterio objetivo de clasificación o selección paradirigir la asistencia a donde más se la necesitase en cada localidad, y esto exigía unconocimiento detallado de las circunstancias en el terreno. ¿Cómo era posible ayudara todos los pobres de la nación sin tener información detallada sobre necesidades,solvencia y capacidad para el empleo? La respuesta, por supuesto, era que esta infor-mación no podía ser recabada y manejada por la burocracia de un programa central.No sorprende entonces que junto a la descentralización apareciera un puñado de pro-gramas nacionales que, para satisfacer estas necesidades, trabajaban con intermedia-rios locales, tales como las organizaciones comunitarias, la Iglesia, cooperativas parala vivienda y, con posterioridad a la descentralización, los gobiernos locales.

Objetivo del Programa Tipo de asistencia Características del CircunstanciasNacional de Asistencia programa de la pobreza

Elevar el empleo Crear empleos Empleos a menudo Los pobres usualmenteen el sector formal están en el sector

informal

Mejorar destrezas Capacitación Estar alfabetizado Analfabetismolaborales

Educación primaria Asistencia a la Para determinadas Franjas de edadescolaridad primaria franjas de edad elegibles que ya están

antes de ingresar al en el mercado laboralmercado laboral

Crédito Préstamos para Pequeños propietarios No cuentan connegocios y hogares con garantías garantías reales

Seguridad social Seguro médico y de Sector formal de los Trabajadores en eldesempleo negocios y las sector informal

empresas

Fuente: Según Homi Kharas, Banco Mundial, conferencia en el Banco Mundial, 21 de noviembre de 1996.

Cuadro 6.2DESAJUSTES PROGRAMÁTICOS: ESTRATEGIAS NACIONALES

Y LA POBREZA URBANA

cap6.p65 12/05/05, 09:02 p.m.114


Enlace con la asistencia nacional para satisfacer la necesidad local

En este capítulo, se pasa revista a algunos de los ejemplos más interesantes. Los casosilustran la escala como así también la complejidad de componer un mecanismo palia-tivo de envergadura. Los programas también muestran que se proporcionaron loscimientos para que los gobiernos locales diseñaran y pusieran en práctica su propiaasistencia a la pobreza con posterioridad a la revolución silenciosa. Durante la des-centralización y subsiguientemente las ciudades líderes diseñaron estrategias paraatender los problemas de la pobreza y del ambiente que veían como intrincadamenteconexos. El cuadro 6.3 resume los componentes clave en una selección de programasque se describen al pie. Se trata de todos programas de alcance nacional que incorpo-ran contrapartes locales como característica no sólo explícita, sino también indispen-sable para su ejecución.

El Programa Nacional de Solidaridad en México, las iniciativas para la provisiónde agua y alcantarillado en Brasil y los programas de Brasil y Chile para la educaciónprimaria y la salud se diseñaron con esmero y se llevaron a la práctica con eficacia.Una de las claves del éxito es la fuerte participación de algún agente local, una ONG,cooperativa o gobierno local, que mida cuál es la índole y amplitud de la necesidad yque ayude a ejecutar las soluciones.

Cuadro 6.3PROGRAMAS NACIONALES DE ASISTENCIA: SELECCIÓN DE EJEMPLOS

País Programa Presupuesto anual (millones de US$)

Perú, fines de los 1990 Fundesol 900

Brasil, mediados de los 1990 Solidaridad n/c.

México, década de 1980 Pronasol (Programa 2.000Nacional de Solidaridad)

Bolivia, Colombia, Chile, Fondos sociales 250-500 cada uno1985-1995

La fórmula básica para mejorar las condiciones ambientales locales en un marcourbano fue inventada por grupos de base preocupados por el tema de la viviendadurante los períodos de urbanización más rápida en América Latina. Durante la déca-da del sesenta, se formaron muchas organizaciones vecinales que apuntaban a lograrque los ocupantes ilegales lograran establecerse en las ciudades, corrigiendo la inse-guridad de la posesión y la precariedad de la vivienda.

La fórmula que utilizaron implicaba una organización social por cuadra y unida-des barriales de grupos de bajos recursos, al igual que la aplicación de presiones

cap6.p65 12/05/05, 09:02 p.m.115


políticas a los funcionarios locales y nacionales. Esta estrategia aportaba mano deobra propia y un capital de menor escala que se haría llegar a lo largo de un lapsoprolongado para la construcción y ampliación de la vivienda y de las instalacionescomunitarias. Gran parte de las áreas residenciales centrales de los vecindarios debajos recursos en las ciudades de hoy día se crearon o mejoraron de este modo. Lassoluciones también contemplaban bajos costos y a menudo insumos de fabricaciónlocal, por ejemplo, paneles exteriores, marcos de puertas, ferretería, conexiones eléc-tricas, sanitarios externos, lavabos de concreto y cubiertas para letrinas. Estos ele-mentos podían instalarse utilizando técnicas de mano de obra intensiva e ibanmejorándose en forma paulatina con el tiempo. Si bien los resultados –vivienda yservicios sanitarios– en el sentido técnico eran de bajo nivel, podían pagarse y teníanla gran ventaja de ser “mejorables” con el tiempo5. Son similares las características deotros programas nacionales exitosos que se pusieron en marcha para combatir la po-breza en las décadas de los ochenta y noventa.

Pronasol: el Programa mexicano nacional de solidaridad

Recuérdese del capítulo anterior que el Pronasol se inició en 1989, en el gobierno deSalinas y se basó en la experiencia lograda en la década anterior con las subvencionesproporcionales, en las que los gobiernos federal, estatal y local conjugaban sus es-fuerzos para resolver los problemas locales. Salinas consideró que el programa desubvenciones proporcionales era una oportunidad para atender la pobreza de la na-ción y para promover la agenda política de su partido, a través de la provisión deinfraestructura social y del apoyo a las actividades generadoras de ingresos. El Pronasolse centraba en tres grupos principales –los campesinos, los indígenas y los pobresurbanos. El programa estaba diseñado para reemplazar la asistencia federal generadadesde arriba mediante un abordaje participativo que ponía el énfasis en la iniciativacomunitaria, la responsabilidad compartida en la ejecución, y en la transparencia y laeficiencia. Entre 1989 y 1993, más de U$S8 mil millones en fondos federales fueroncanalizados a través del Pronasol, la mayoría en correspondencia con diversos nive-les de fondos locales y estatales. Casi todas las municipalidades de México participa-ron en este programa.

Aproximadamente, el 11% de la financiación del Pronasol se asignaba a fondosmunicipales, otorgándose con las subvenciones anuales a las municipalidades aproxi-

5 Las comunidades de bajos recursos a menudo tardan décadas en llegar al nivel de servicios que un constructorresidencial moderno provee como la norma para viviendas terminadas en una urbanización residencial. La clasemedia compra estos servicios con créditos que devuelve mediante una hipoteca que se paga a lo largo de variasdécadas. Los hogares de bajos recursos realizan pequeñas mejoras escalonadas, con frecuencia, en el transcursode varias décadas, a veces recurriendo a ganancias eventuales o a los ahorros familiares, y así, gradualmente vanmejorando la calidad de la vivienda y los servicios.

cap6.p65 12/05/05, 09:02 p.m.116


madamente U$S5 por habitante (Campbell y Freedheim, 1994). Un comité municipalde Pronasol seleccionaba los proyectos luego de las asambleas vecinales quemensuraban la demanda. Para proyectos seleccionados, se formaba un comité resi-dencial que recibía los recursos presupuestados para el proyecto. Estos grupos veci-nales eran responsables de procurar lo necesario y de la ejecución de las tareas asícomo también de movilizar las contribuciones locales –en combinaciones varias demano de obra no calificada, materiales y efectivo– para cubrir al menos el 20% de loscostos. A fines de los ochenta y principios de los noventa y cada vez con mayorfrecuencia, los gobiernos locales de todo el país se incorporaban al marco del Pronasol.

Fondos sociales: peligros y capacidad desaprovechada

Los fondos sociales, conocidos como fondos sociales de inversión o fondos socialesde emergencia, se han vuelto cada vez más populares desde su lanzamiento a comien-zos de los años ochenta. En su origen, los fondos sociales constituían un vehículopara canalizar la asistencia financiera con celeridad hacia quienes quedaban sin traba-jo, debido a los programas fiscales (tal el caso de los mineros bolivianos del estaño en1988), o bien para proporcionar asistencia de corto plazo para los sectores en pobrezadurante y después de la conmoción social y económica que siguió al ajuste macroe-conómico. Los programas de ajuste –que implicaban la eliminación súbita de lossubsidios en los precios y de otros subsidios así como también una reducción de losempleados públicos– estaban dirigidos a restablecer la estabilidad fiscal y el creci-miento, y eran condiciones del FMI para la asistencia en muchos países luego de lacrisis de la deuda en la década del ochenta. Los fondos eran una especie de recurso deemergencia que permitiría absorber la peor parte de la conmoción del alza de losprecios y del desempleo que afectaba el sector en pobreza. Con el tiempo, algunosfondos comenzaron a involucrar la participación del gobierno local como forma demejorar su direccionamiento objetivo y de administrar su gestión.

Variedades de fondos sociales

A pesar de su apariencia uniforme y –en los primeros años– de su objetivo principalcasi universal (absorber la conmoción provocada por el ajuste), los fondos socialeslatinoamericanos siguieron muy diversas vías de organización y ejecución para cum-plir con su propósito. El cuadro 6.4 resume algunas de las características y la enverga-dura de los fondos de la región latinoamericana. Estos fondos eran fundamentalmentepaliativos y no planteaban objetivos de desarrollo; buscaban estimular el empleo y pro-porcionar servicios sociales, aunque algunos procurasen lograrlo mediante la construc-ción de infraestructura. De modo incongruente, los fondos sociales apuntaron haciaotros objetivos de desarrollo, tal como el fortalecimiento de las instituciones locales.

cap6.p65 12/05/05, 09:02 p.m.117


Características comunes del apoyo local

Un denominador común de todos los casos a los que se hace referencia en el cuadro 6.4es que las municipalidades fungieron de socio o colaborador central para la ejecuciónde los fondos. El fondo social de inversión de Guatemala, apoyándose en la experien-cia pionera de Bolivia, estaba dirigido a fortalecer la gestión del sector público en elorden local. Los Fondos Sociales de Inversión de Guatemala y Honduras incorpora-ban diversos mecanismos de apuntalamiento para ayudar a las municipalidades enuna variedad de áreas –identificación y elaboración de proyectos, financiación conpresupuestos de contrapartida, administración de contratos (por ejemplo, de com-pras), manejo de proyectos de ejecución y responsabilidad por costos operativos.Algunas de estas ideas, por ejemplo, la medición y verificación de la demanda, ha-bían sido probadas en el primer fondo boliviano y en un plan piloto guatemalteco.Los fondos proporcionaron asistencia para que los gobiernos locales exploraran laprofundidad y naturaleza de las necesidades con grupos vecinales de la ciudad, yestas iniciativas revelaron la enorme demanda acumulada en materia de asistenciapara servicios sanitarios ambientales en barrios de bajos recursos y la disposiciónlocal a asumir responsabilidad por la ejecución del proyecto (Glaessner et al., 1994).

Se reclutaron grupos de base y ONG para que asumieran el papel de facilitador delos fondos sociales. Estas agrupaciones se transformaron en participantes integrales

Cuadro 6.4SELECCIÓN DE FONDOS SOCIALES DE INVERSIÓN EN LA REGIÓN

LATINOAMERICANA A PRINCIPIOS DE LA DÉCADA DE 1990

País Propósito principal Tamaño(millones de US$)

Bolivia 1987 Empleo, infraestructura 10

Bolivia 1988 Empleo, infraestructura 25

Bolivia 1990 Programas sociales 20

Bolivia 1993 Programas sociales 45

Honduras 1991 Infraestructura básica, pobreza 20

Honduras 1992 Infraestructura básica, pobreza 10

Nicaragua 1993 Empleo, infraestructura 25

Guayana 1992 Empleo, programas sociales 10

Haití 1991 Asistencia económica y social 11

Guatemala 1993 Infraestructura, programas sociales, actividades productivas 20

Perú 1994 Empleo, infraestructura y asistencia social 100

Ecuador 1994 Infraestructura y social 30

Fuente: Glaessner et al. 1994.

cap6.p65 12/05/05, 09:02 p.m.118


del diseño y la puesta en marcha de proyectos en Bolivia, Chile6 y Guatemala. Asíapareció en Guatemala una abundancia de comisiones y grupos de base locales orien-tados a aspectos específicos, más o menos en la misma época en que se hacían públi-cos los fondos sociales y la descentralización. Muchos grupos ya existían y otrosfueron atraídos a Guatemala para que operaran allí, estimulados en parte por la súbitadisponibilidad de los nuevos recursos financieros que estaban llegando con la copar-ticipación automática de ingresos a raíz de la estrategia de descentralización del país.Los grupos de base se organizaron alrededor de proyectos específicos o de mejora-miento general de la comunidad; las más de las veces se inscribían ante el gobiernopara la obtención de la personería jurídica, que era necesaria para poder administrardinero, ser propietario y celebrar contratos. Estos grupos, en conjunto con las organi-zaciones no gubernamentales y otras organizaciones privadas voluntarias, eran bienrecibidos porque se los consideraba un elemento compensador de la ausencia de lasautoridades gubernamentales y de la debilidad de las municipalidades locales.

6. Para mayores detalles sobre el papel inusual de las municipalidades chilenas en la asistencia a la pobreza, verCampbell et al., 1990.

Recuadro 6.1PELIGROS DE LA DESCENTRALIZACIÓN “POR LA PUERTA TRASERA”

A veces, los fondos sociales de un país corren el riesgo de socavar sus propias iniciativas de fortale-cimiento del gobierno local. Los programas centrales que son el canal por donde el dinero llega agrupos puntuales de modo específico, aun cuando los fondos pasen por los gobiernos locales, pue-den impedir uno de los aspectos más sólidos de la descentralización: la decisión sobre la asignaciónde recursos. Por ejemplo, en Guatemala, las autoridades del país juzgaban que las institucionesnacionales eran incapaces de desempeñar todas sus funciones con eficacia. Reconociendo la impor-tancia de la capacidad institucional en la asistencia para el desarrollo, los Fondos Sociales de Inver-sión guatemaltecos procuraron servir también como mecanismo preparador del terreno para alistarlas instituciones –nacionales y locales– para sus responsabilidades en la prestación de servicios. Dehaber hecho otra cosa, los fondos sociales corrían el riesgo de la “descentralización por la puertatrasera”, es decir que se aportara la financiación directamente a los beneficiarios locales, salteandolas instituciones del sector público que habían sido creadas a esos efectos. Para fortalecer el sectorpúblico, los FSI de Guatemala exigían a las municipalidades que fueran responsables de las aporta-ciones de la comunidad y a los ministerios que apoyaran los esfuerzos locales de maneras específi-cas, por ejemplo, prometiendo que con contribuciones de la municipalidad se asignarían promotoresde salud rurales en clínicas financiadas por los FSI. Los FSI guatemaltecos no podían tampoco finan-ciar proyectos y servicios que no fueran congruentes con las normas, estándares y políticas delministerio. Los principios de ayuda mutua entre las distintas esferas de gobierno habrían sido máseficaces si hubieran sido apoyados como un elemento integral de la estrategia de descentralizacióndel gobierno nacional.

cap6.p65 12/05/05, 09:02 p.m.119


Los FSI guatemaltecos apuntaban a sacar partido de esta capacidad auxiliar e hicie-ron que muchos grupos fuesen elegidos para participar en proyectos, siempre quetrabajaran directamente con los gobiernos centrales y que demostraran su pericia yalgún tipo de antecedentes. Por ejemplo, una conocida ONG, Agua del Pueblo, habíaestado trabajando desde hacía años en proyectos de suministro de agua en zonas rura-les de partes de América Central. Agua del Pueblo propuso muchos planes de finan-ciación de conformidad con los FSI guatemaltecos. La financiación a través de estosúltimos también estaba disponible para tareas de eliminación de gusanos, rutastributarias, almuerzos escolares y nutrición de niños7.

EL ASCENSO DE LA CIUDAD AUTOSUFICIENTE

Recuérdese que en el capítulo 5 mencionamos los fondos de los alcaldes. Se tratabade pequeñas cantidades discrecionales de dinero que los alcaldes de muchas ciudadesapartaban para financiar proyectos de mejoramiento local en los barrios (tales comopavimentación de calles, drenajes pluviales, alumbrado y otros por el estilo), usual-mente sobre la base de subvenciones proporcionales. Con estos fondos del alcalde,los alcaldes de las ciudades líderes comenzaron a dotar a las ONG y a los grupos debase. La llegada de los fondos sociales fue bien recibida por muchos de estosinnovadores que los hallaban una fuente de asistencia para multiplicar sus iniciativasde corte más casero. Los alcaldes de Cuiaba a Cúcuta comenzaron a participar activa-mente en programas de este tipo y estas experiencias reafirmaron las ventajas políti-cas y sociales de hacerlo. Cuando funcionarios, grupos de base y empresarios privadostomaron conciencia del cambio en el entorno institucional que llegó de la mano de larevolución silenciosa, en muchas ciudades comenzaron a surgir versiones de fondossociales patrocinados desde la esfera local. Y antes también: la participación habíacomenzado a recibir más énfasis, en parte debido al cambio que exhibían los progra-mas nacionales e internacionales que mencionaban una mayor aportación de los usua-rios en el diseño y la ejecución de los programas nacionales para el agua, el serviciosanitario y la vivienda (por ejemplo, ver Banco Mundial, 1996). Con la llegada de losfondos sociales, las ciudades líderes procedieron a atender las cuestiones de alta prio-ridad.

En el cuadro 6.5 se resumen cuatro programas sociales representativos creados enel orden municipal; dos de ellos cuentan con fondos locales. Cada uno ha sido selec-

7 Actividades de este tipo eran candidatas a recibir financiación de los FSI para comunidades que entraban dentrodel “mapa de pobreza”, creado para identificar los distritos más pobres de zona occidental alta de Guatemala.Estos criterios, interpretados con la ayuda de manuales operativos, más unas pequeñas subvenciones inicialespara villas sin experiencia alguna y el personal de campo del FSI, fueron suficientes para orientar a las municipa-lidades y a los socios no gubernamentales y grupos de base a identificar proyectos, desarrollarlos, ponerlos enmarcha y en algunos casos mantenerlos.

cap6.p65 12/05/05, 09:02 p.m.120


cionado para ilustrar las acciones emprendidas por las autoridades locales puntual-mente en materia de pobreza y ambiente local, por ejemplo, instalaciones comunita-rias, viviendas de bajo costo, educación primaria y violencia. En cada uno de estoscasos representativos los funcionarios oficiales movilizaron los intereses de la comu-nidad y recursos locales para dar mejor respuesta a las necesidades de los hogares debajos recursos.

En primer lugar, estuvieron los casi omnipresentes programas municipales de crea-ción de infraestructura barrial e instalaciones comunitarias, las más de las veces fi-nanciados con los recursos tributarios generales de la ciudad a menudo suplementadoscon subvenciones provinciales y nacionales. Un buen ejemplo lo constituyó el pro-grama desarrollado localmente por la municipalidad de Cuiaba, capital del repentina-mente próspero Matto Grosso. Segundo, los programas comunitarios desarrolladoslocalmente por El Mezquital, un asentamiento precario lindero con la ciudad de Gua-temala, donde las iniciativas de mejoramiento, luego de una década de atención dedi-cada por parte de grupos de base locales y de organizaciones de asistencia internacional,derivaron en un programa nacional. Los grupos de base guatemaltecos estaban con-vencidos de que tras una lucha contra el cólera, diez años de guerra civil y las refor-mas descentralizadoras de Guatemala, la ocasión era propicia para una acción local. Unsubgrupo importante de esta categoría fueron las iniciativas del sector privado –Descoen Perú y Argoz en El Salvador– ambas especializadas en financiación de tierras ymejoramiento de la vivienda. En tercer lugar, está el espectacular vuelco en la gestióneducativa que se ejemplifica con el programa Educo de El Salvador; cuarto, la luchapor el regreso a una vida pacífica en las ciudades, en el ejemplo de Cali.

Cuadro 6.5FONDOS CON PATROCINIO LOCAL PARA INSTALACIONES Y SERVICIOS

Área de acción Ejemplo seleccionado Rasgos típicos Otros ejemplos

Instalaciones Cuiaba, Brasil, Subvenciones Mendoza, Conchalí,comunitarias programa sanitario proporcionales para Valledupar, Tijuana

de bajo costo mejoramiento de lavivienda

Financiación de Argoz, El Salvador Líderes cívicos y Fuprovi, Costa Rica;tierras y vivienda y El Mezquital, Guatemala constructores locales Desco, Perú;

más beneficiarios Prodel, Nicaraguasecundarios

Educación primaria Educo, El Salvador Los padres tienen un Brasil, Chilepapel clave en lagestión de la educaciónprimaria

Violencia Cali, Colombia Movilización de lacomunidad

cap6.p65 12/05/05, 09:02 p.m.121


Los casos presentados aquí ejemplifican decenas, si no centenas, de programassimilares concebidos entre las décadas del ochenta y del noventa por los gobiernoslocales y los líderes comunitarios de la región. Cada caso ilustra una característicadiferente –patrocinio, participación, financiación o gestión– de los muchos enfoquesdescentralizados a la pobreza urbana. Pero, sobre todo, los casos ilustran una fuertecorrespondencia entre problema y solución, una correspondencia que refleja que enel nivel local se diseñan soluciones a los problemas más adecuadas que lo que esposible lograr con los programas nacionales discutidos antes. Por supuesto, deberecordarse que estos casos constituyen soluciones exitosas y pretenden ilustrar quelos alcaldes actúan para lograr soluciones superiores a los problemas de los pobres.Hay muchos otros problemas en las ciudades que no reciben atención o que son malmanejados por las autoridades locales. Pero los programas que funcionan, como losque se describen aquí, comparten la precisión y la elegancia que viene de la mano delaporte local en el diseño, siendo estas características indispensables para el manejoexitoso de la minuciosidad de detalle típica de los problemas locales.

Categoría 1: Instalaciones barriales y comunitarias

Esta clase de programas se caracteriza fundamentalmente por sus soluciones de desa-rrollo local para infraestructura de menor escala en comunidades y barrios pobres.Incluidos con Cuiaba, están programas como ¡Manos a la Obra!, de Tijuana y elFondeve de Conchalí (Santiago), todos ellos, fondos para el desarrollo barrial patro-cinados por la ciudad. Estos y otros programas tienen rasgos en común: fueron conce-bidos y lanzados por dirigentes populares elegidos por primera vez. Seguían loslineamientos de otros programas, en general nacionales, y esto hacía que la ciudada-nía entendiera y reconociera las iniciativas locales de modo algo más fácil. Además,en estos programas la disponibilidad de los fondos se otorgaba a grupos comunitariossobre la base de decisiones colectivas y de cierta recuperación del costo, aunque sólofuera en forma de contribuciones de mano de obra y materiales por parte de los resi-dentes. Los programas que vimos en la última década también fueron extremadamen-te exitosos en cuanto a ejecución, participación y amortización de la inversión. Unainnovación importante fue haberse basado en la demanda ciudadana, medida en tér-minos de pedidos de trabajo, como así también en las consultas con grupos comunita-rios organizados, encuestas estructuradas y contribuciones en efectivo o en especiepor parte de la comunidad. La medición y verificación de la demanda fueron herra-mientas usadas deliberadamente por la dirigencia de la ciudad con el fin de orientar elgasto en infraestructura social que se hacía a través del programa. Asimismo, la respon-sabilidad de la contratación, supervisión y repago de las obras quedaba a menudo direc-tamente en manos de organizaciones comunitarias electivas y de propósito único.

cap6.p65 12/05/05, 09:02 p.m.122


La experiencia de Cuiaba se destaca en su género porque surgió como una de lasprimeras iniciativas de los recientemente elegidos alcaldes que sucedieron a años derégimen militar en Brasil (1964 a 1985). Recuérdese del capítulo 2 que la descentra-lización en Brasil llegó a poco de un período de liberalización política conocido comola “apertura democrática”. Las iniciativas políticas abrieron el país al proceso demo-crático luego de más de dos décadas de dictadura militar. El programa sanitario deCuiaba se concibió durante la campaña para la elección del alcalde, durante la cualtodos y cada uno de los barrios se quejaron de la falta de agua y servicios sanitarios.La efusividad expresada por las poblaciones de bajos recursos fue precursora de laenergía y el entusiasmo de la participación popular que manaría por toda la región enla década siguiente. El candidato ganador, Dante Oliveira, estaba determinado a darrespuesta al público que clamaba por el mejoramiento de la infraestructura sanitaria,en particular, al 60% de residentes de la ciudad que residían en pobreza fuera delperímetro de servicio de la empresa de aguas y alcantarillado. El alcalde Oliveira deinmediato creó un programa de servicios para los pobres de la ciudad, un programaaparte del servicio estatal de aguas. La empresa estatal era responsable técnica de lasnuevas conexiones del servicio, pero rápidamente se vio abrumada por la celeridaddel crecimiento de los asentamientos de bajos recursos que habían proliferado entorno a la ciudad.

El alcalde se ajustaba al patrón familiar entre los alcaldes recién elegidos de la revo-lución silenciosa. Consultó ampliamente con agrupaciones comunitarias; encargó unaencuesta para medir necesidades. Encontró una enorme disparidad entre los niveles delservicio prestado en comunidades de bajos recursos que rodeaban la periferia de Cuiabay el nivel promedio de las instalaciones de drenaje pluvial, las conexiones de aguasservidas y el tratamiento de efluentes cloacales del centro de la ciudad. Ante la preguntade por qué el alcalde había elegido esto como una prioridad, el jefe del equipo deproyecto respondió “los pobres tienen tantos votos como los ricos8”. Durante su cam-paña, el alcalde había recibido un fuerte apoyo de los sectores empobrecidos y alatender la necesidad de mejoramiento de los servicios sanitarios de las comunidadesde bajos recursos no hizo más que responder de igual modo que los nuevos alcaldeselegidos en más de 30 ciudades del Brasil.

Con cabildeos ante agencias nacionales, el alcalde conseguió financiación y for-mó un equipo de jóvenes ingenieros, arquitectos y asistentes sociales para diseñar yponer en marcha este programa. El mismo contemplaba “alcantarillado en condomi-nio” (una tecnología alternativa que requiere excavaciones menos profundas y quetiene estándares de servicio por debajo de los niveles establecidos por la nación). Elpago de las obras civiles se financió mediante un préstamo federal. Se movilizó (y

8 Comunicación personal, julio de 1986.

cap6.p65 12/05/05, 09:02 p.m.123


pagó) mano de obra local para llevar a cabo las tareas que no requerían mano de obracalificada. Este y otros aportes de peso provinieron de los 45.000 residentes de ochobarrios de los alrededores de la ciudad. Una vez que el sistema estuvo en pie, laempresa de aguas del Estado asumió la responsabilidad de la operación y el manteni-miento.

El programa de Cuiaba costó menos de $1,5 millones y no tuvo ni el alcance ni elimpacto de programas como ¡Manos a la Obra!, el programa de Tijuana (ver recuadro6.1) que financió más de 660 proyectos de infraestructura de menor escala parapavimentación de rutas, construcción de terrazas y de drenajes. En su conjunto, losproyectos Manos alcanzaron un total de más de US$10 millones y casi el 40% de loscostos provinieron de la contribución directa de los mismos los beneficiarios.

Recuadro 6.2“¡MANOS A LA OBRA! EN TIJUANA”

Los funcionarios municipales y estatales iniciaron el programa Manos en septiembre de 1994, convo-cando una serie de asambleas públicas –una para cada uno de los 16 distritos administrativos deTijuana– en un lapso de dos meses, durante el cual se pedía a los ciudadanos que presentaranpropuestas para proyectos menores de infraestructura vía los comités barriales ya existentes. Larespuesta entusiasta sorprendió a los patrocinantes del proyecto: más de 6.000 ciudadanos partici-paron en estos foros, presentando más de 2.400 pedidos de obra. Dos meses más tarde, los gobier-nos municipal y estatal realizaron el Congreso de Participación del Ciudadano. La oficina de relacionescomunitarias de Tijuana informó que la asistencia alcanzó las 15.000 personas. Se trató en esenciade un mitin político en apoyo de los nuevos programas participativos del gobierno. El alcalde HéctorOsuna utilizó esta oportunidad para anunciar, junto con el gobernador del estado, que se comprome-terían US$4,4 millones para la realización de obras comunitarias.La municipalidad recortó la lista de trabajos solicitados en función de su factibilidad técnica, reducien-do la cantidad de proyectos posibles a unos 1.300. A principios de 1995, se establecieron consejosen cada una de las 16 delegaciones (distritos municipales) a fin de determinar qué trabajos se finan-ciarían. Para aislar el programa de toda influencia política, se convino que los consejos se disolveríanal finalizar cada ciclo de proyecto. Cada uno de los consejos estaba compuesto por 32 miembros, conigual representación para los representantes de la comunidad elegidos en asamblea abierta y paralos funcionarios designados por la municipalidad. Una vez en funciones, la municipalidad proporcio-naba a los consejos una lista de propuestas de proyecto y un presupuesto. Los funcionarios munici-pales trabajaban con sus contrapartes electas para decidir qué proyectos merecían la financiación deManos. Se esperaba que las comunidades eligieran un consejo para contratar las obras, supervisarla construcción, asegurar que los contratistas recibieran su paga y contribuir con el costo de lasobras. Los barrios se dividieron en cuatro grupos en función de su capacidad de pago. Los barrios demenores ingresos serían responsables del 20% de los costos del proyecto; quienes se encontrabanen niveles de ingresos superiores debían pagar hasta un 80%.En total, a través de ¡Manos a la Obra! se invirtieron más de US$15,7 millones en tareas comunita-rias. Alrededor de un 42% lo pagaron los beneficiarios. El programa fue efectivo porque atendió a lossectores más empobrecidos de la sociedad, llegando un 75% de la financiación a barrios que seencontraban en las categorías de bajos y medianos ingresos.

cap6.p65 12/05/05, 09:02 p.m.124


Entre 1991 y 1995, el Fondeve de Conchalí financió más de 270 proyectos por unvalor de casi US$750.000. Estos casos se destacan por el papel marcadamente proactivoque asumieron los alcaldes (y el gobernador provincial de Mendoza), al igual que porla vigorosa respuesta de las agrupaciones comunitarias organizadas9.

Los casos de Brasil, Chile y México representan unos pocos de entre las decenasde primeras generaciones de alcaldes elegidos durante la revolución silenciosa queorganizaron fondos vecinales, movilizaron grupos locales y atendieron la pobreza ylas cuestiones ambientales en los distritos locales, pavimentando calles, instalandoalumbrado, construyendo centros comunitarios y proveyendo las instalaciones parael agua, el gas y las cloacas. A veces, la presencia de organizaciones sin fines delucro, tanto nacionales como internacionales, se vio engrosada con recursos externos.Ambos ayudaron a poner en pie el programa Fondeve, atrayendo y dirigiendo la aten-ción de las influencias políticas hacia causas vecinales y comunitarias. Las fuerzasindependientes de muchas comunidades se hicieron más eficaces que en el pasadodebido a que los niveles nacionales de gobierno comenzaron a retirarse, o –al igualque en Guatemala– debido a que las ONG locales y nacionales fueron atraídas por losrecursos disponibles en la esfera local.

Categoría 2: Financiación de tierras y viviendas

Los alcaldes que trabajan con grupos locales también han sido esenciales para reto-mar la cuestión de las tierras y la vivienda de los sectores en pobreza. Largamentepospuestas como cuestiones de política pública hasta la revolución silenciosa, estascuestiones fueron y todavía siguen siendo más difíciles. La tierra y la vivienda hansido más difíciles por múltiples razones. En primer lugar, la adquisición de tierras y laconstrucción de una vivienda siempre han sido más costosas per cápita que la cons-trucción de instalaciones comunitarias. Segundo, ambas han sido, en sentido estricto,bienes privados, lo cual en la jerga económica significa que los beneficios de losproyectos de vivienda fueron consumidos por individuos y familias no por la comuni-dad. Por tanto, los costos de tierras y vivienda deberían ser solventados también alnivel privado, y dado su alto precio, en América Latina se hizo muy poco durante ladécada de la deuda. En tercer lugar, la cuestión de la tierra suscitó un intenso interéspolítico porque en el mejoramiento de la vivienda de los pobres a menudo se plantea-ban cuestiones de posesión y derecho de propiedad. Por estas razones, la asistencia ala pobreza en materia de vivienda siempre fue dejada de lado en la lista de programasgubernamentales de los ochenta. Con la revolución silenciosa, los alcaldes volvierona esta materia otra vez, llevados por sus electorados. Pero los alcaldes rara vez tenían

9 La documentación de Mendoza, Conchalí y Tijuana puede hallarse en Campbell y Fuhr, 2002.

cap6.p65 12/05/05, 09:02 p.m.125


suficiente influencia política y recursos financieros para encarar los problemas de lavivienda y la tierra por sí solos. Dado que muchas leyes de descentralización otorga-ban a las municipalidades una responsabilidad compartida en materia de vivienda, losgobiernos locales podían actuar de modo unilateral, pero rara vez integral, como ha-cían con los fondos de los alcaldes. Sin embargo, en cada uno de los casos descritosbrevemente aquí, los gobiernos locales de hecho tuvieron un papel activo, tomando lainiciativa de atender los asuntos que resultaban importantes para los pobres y trayen-do a grupos locales bien organizados o intermediando con ellos, al igual que cum-pliendo un papel complementario para encontrar soluciones.

Hay dos casos que son especialmente dignos de mención, Argoz en El Salvador,porque duró más de dos décadas y El Mezquital en la Ciudad de Guatemala, porque halogrado generar alianzas locales fuertes apoyándose en los grupos de base. En El Salva-dor, un programa de larga data para ayudar a las colonias ilegales (“barrios ilegales”)pone de manifiesto la importancia de la prestación de servicios públicos en las nuevasviviendas. En otra época, los barrios ilegales y a veces llamados “marginales”, surgíanfuera del marco de la planificación urbana. Las áreas residenciales establecidas de estaforma no contaban con conexión a los servicios públicos de agua y alcantarillado. Unasolución, que se plasmó en una ley nacional de 1992, redefinía los “lotes marginales”como “lotes rurales”, sujetándolos a estándares más bajos y haciéndolos elegibles paralos servicios públicos. El gobierno ofrecía los lotes a un precio determinado (al valorde la propiedad rural), o bien en alquiler con opción de compra, permitiendo así a lasfamilias más pobres tener acceso a tierras de otro modo inasequibles. El caso de Argozen El Salvador, como muchos otros antes de él (retrotrayéndonos a Turner, 1968 yStrassmann, 1986) ha demostrado que esta modalidad de acceso al título de propie-dad desencadenó nuevos esfuerzos de ahorro e inversión por parte de las familias.

Los alcaldes desempeñaron un papel secundario pero importante para la coordina-ción y facilitación, tanto en El Salvador como en Guatemala. El alcalde Héctor Silva,médico antes de decidir volcarse a la política y ganar el cargo en San Salvador, fueunos de esos alcaldes reformistas elegidos luego de la descentralización. La guerracivil de El Salvador durante los ochenta traumatizó a la nación y polarizó a los parti-cipantes del proceso político. La gran característica que distinguía al alcalde Silva erasu capacidad de convocatoria a representantes de distintos puntos del espectro políti-co. Este talento ayudó a facilitar la eficacia del Argoz, sirviendo como árbitro e inter-mediario de los arreglos con las comunidades locales. Otro ejemplo fue El Mezquital,un asentamiento precario de 50.000 almas en el extremo de la Ciudad de Guatemala.Como tantos ejemplos en esta categoría, El Mezquital contaba con grupos localesbien organizados, con distintos grados de asistencia externa. En particular, la Uniceftuvo un peso en la gestación de las organizaciones de residentes de El Mezquital.

Si bien no han sido capaces de resolver los problemas de la vivienda de bajo costopor su propia cuenta, los alcaldes a menudo han redirigido la atención a los asuntos de

cap6.p65 12/05/05, 09:02 p.m.126


los pobres que se habían perdido durante las décadas previas a la descentralización.Es más, los alcaldes hallaron aliados fuertes en las agencias internacionales y las ONG.Programas como Prodel en Nicaragua, Desco en Perú, Fondacomun en Venezuela yFuprovi en Costa Rica son ejemplos adicionales de asociaciones institucionales quese formaron antes de la descentralización, pero que llegaron a tener nuevos asociadosy mayor potencial tras la revolución silenciosa. Estos ejemplos mostraron que lascomunidades marginales tenían una base de recursos significativa (en términos hu-manos, materiales y monetarios), y que los recursos de movilización y coordinacióndisponibles pero jamás antes aprovechados eran la clave de un programa de urbaniza-ción exitosa en los denominados barrios “marginales”. Los programas participativosimpulsados por la demanda involucraron a muchos actores locales que no buscabansolamente construir nuevos hogares –el abordaje estándar del gobierno central al temade la vivienda para los sectores en pobreza. En todo caso, los programas participativosbuscaban construir de modo incremental, en la medida en que las circunstancias y losingresos de las familias pobres lo permitieran, agregando cuartos o instalaciones a lasviviendas existentes o contribuyendo con las instalaciones de servicio público.

Categoría 3: Educación primaria

En educación, como en otras áreas de servicio del sector público como la salud, lasnuevas instituciones descentralizadas del gobierno permitían más espacio a los apor-tes iniciados o dirigidos por la comunidad. En casi todos los países de la región, laatención de la salud primaria y la educación fueron servicios transferidos en todo o enparte a los gobiernos municipales, o bien fueron privatizados. Para la mayoría de los

Recuadro 6.3PRODEL EN NICARAGUA

A diferencia de muchos otros programas de desarrollo, el Prodel, un programa financiado con asis-tencia para el desarrollo proveniente de Suecia, no se encarga directamente de la ejecución de lasactividades. En cambio, brinda la asistencia técnica, financiera y los recursos humanos para apoyar yfortalecer a agencias que ya están otorgando préstamos y apoyo técnico a hogares y comunidades. ElProdel otorga incentivos a las comunidades a través de una subvención de estímulo que se basa en lapropuesta que hace la comunidad para mejoramiento del vecindario. La subvención es proporcional y lacomunidad debe movilizar al menos un 35% del costo total del proyecto. Los fondos proporcionalespueden provenir de la municipalidad, de grupos privados o de los miembros de la comunidad misma. ElProdel también financia hasta un máximo de US$25.000 por proyecto (o bien no más del 65% del valorde un único proyecto) en una comunidad determinada. Los fondos son administrados por el alcalde opor el concejo municipal. Ambos deben firmar para verificar que las propuestas de la comunidad cum-plen con las condiciones de elegibilidad antes de que pueda ponerse en práctica el proyecto.

cap6.p65 12/05/05, 09:02 p.m.127


países, las transiciones fueron difíciles, como ya vimos en el capítulo 3 cuando losestados venezolanos se encontraron con que los sindicatos docentes constituían unreto imprevisto. Pero en muchos lugares, la iniciativa desde abajo fue el impulso quepermitió discernir nuevas soluciones. Y nuevamente, al igual que con la vivienda y latierra, los alcaldes desempeñaron un papel movilizador, facilitador y coordinador. Atítulo de ejemplo, en El Salvador, un programa piloto conocido originalmente comoEduco creció hasta transformarse en un plan nacional que motivó la participación dela comunidad en diversos aspectos de la educación local (ver Winkler, 1997).

Educo en El Salvador es un excelente ejemplo del proceso de las bases en movi-miento. Educo contó con la participación de grupos locales organizados que coopera-ban con los dirigentes municipales y con los funcionarios escolares. Como proyectopiloto de principios de 1990, Educo brindó educación preescolar y primaria a comu-nidades empobrecidas y a menudo aisladas. Los funcionarios oficiales y los padrestenían que demostrar interés y compromiso para participar del programa. Éste estabadiseñado para funcionar de manera descentralizada y recurrir de modo intensivo a laparticipación de la comunidad. Educo alcanzó con éxito a más de 100.000 niños de3.300 distritos, empleando a más de 2.800 maestros (según datos del Banco Mundialde 1995) en áreas donde la educación pública antes había sido inaccesible, y colaboróen la reapertura de escuelas que habían cerrado debido al conflicto armado. En fun-ción de su impacto inmediato, el proyecto piloto original fue adoptado por el gobier-no de El Salvador como modelo nacional y, subsiguientemente, reproducido en otraspartes del país. En el orden local, el programa Educo fortaleció las capacidades do-centes y promovió la creación y organización de asociaciones locales de educacióncomunitaria. Estas asociaciones estaban compuestas de padres y otros representantesde la esfera local, incluidos los funcionarios municipales, quienes colaboraban en ladefinición de los currículos, la contratación de docentes, la distribución de materialesy la gestión de fondos para dirigir las actividades del programa. Estos arreglos dehecho colocaron la gestión de los servicios educativos en manos locales. Por su parte,las autoridades regionales y nacionales ayudaron a planificar el programa Educo en elorden nacional y a proporcionar los materiales y recursos financieros.

También la Iglesia se involucró en la prestación del servicio educativo, segúnilustra Fe y Alegría, una ONG jesuita que aún funciona en Colombia. Fe y Alegríallega a más de medio millón de alumnos pobres en 12 países de América Latina.Ofrece servicios auxiliares como mecanismo de apoyo a la capacidad técnica de do-centes y administradores, colaborando en la movilización de los recursos de la comu-nidad local con el fin de construir y mantener escuelas, en tanto el gobierno local pagalos salarios docentes. En Perú, los padres están generando activamente financiaciónlocal para la educación; en México, los padres verifican que los maestros estén en supuesto; en Chile, los padres pueden elegir la escuela para sus hijos, incluyendo escue-las privadas subsidiadas por el Estado. Las municipalidades chilenas trabajan asidua-

cap6.p65 12/05/05, 09:02 p.m.128


mente para competir con la educación privada y atraer alumnos. Estos ejemplos ilus-tran programas que no siempre son liderados por los alcaldes pero que cuentan con laparticipación activa y el nuevo nivel de recursos, energía y compromiso de los go-biernos locales.

Liderar la participación del gobierno local, como en el caso de la vivienda y lasinstalaciones comunitarias, refleja el cambio de prioridades de los ciudadanos. Comorespuesta, los mejores alcaldes solicitan y utilizan la participación de la comunidaden los programas educativos, instando a los padres a que participen en la gestión delos recursos de sus escuelas locales o reaccionando a las presiones comunitarias queexigen mayor atención a la educación. De cualquiera de las dos formas, los aportes dela civilidad y los consejos de padres y maestros han cumplido un papel, incidiendodirectamente en la gestión de los recursos utilizados para prestar servicios educati-vos. Mientras tanto, la autoridad local (o nacional) ha asumido un papel secundarioen cuanto a la prestación del servicio, centrándose más en los recursos y la financia-ción así como también en sus atribuciones regulatorias. Así, estos programas hansabido movilizar el apoyo e infundir la idea de propiedad en los beneficiarios de losservicios públicos.

Categoría 4: Violencia y seguridad

La violencia y la sensación de inseguridad personal en las ciudades encabezan la listade preocupaciones de pobres y ricos en muchas ciudades, pero pocos gobiernos localeshan podido atender el problema con efectividad. En parte, la inseguridad en las ciuda-des parece manar de una reacción objetiva a los hechos: la violencia en las ciudades estáen aumento. La ONU y otros organismos han comenzado a realizar estudios cruzados enlas grandes ciudades de distintas naciones para documentar la violencia10, y a pesar deque los datos sobre estos problemas no son recopilados de modo sistemático –lo cualhace que sea difícil verificar la objetividad de base de los mismos–, la tasa de homici-dios en Río, Bogotá y otras ciudades está, o en algún momento estuvo, en 90 por cada100.000 habitantes, colocándolas en el mismo rango que las ciudades a la cabeza dela lista en Estados Unidos (por ejemplo, Washington DC). Pero una mayor preocupa-ción por la violencia puede ser otro reflejo del cambio de prioridades. La violenciasiempre fue un tema en las ciudades, pero no se la consideraba de alta prioridad comopara justificar la acción pública por parte de los gobiernos nacionales.

Ciertamente, tras la revolución silenciosa los alcaldes han comenzado a manifes-tar su preocupación y a actuar. A modo de ejemplo, el alcalde Martín Burt, que suce-

10 Instituto Interregional de las Naciones Unidas para Investigaciones sobre la Delincuencia y la Justicia y Centrode Prevención de la Delincuencia Internacional (Montreal). El Centro realiza investigaciones, brinda asistenciatécnica y desempeña programas internacionales de educación.

cap6.p65 12/05/05, 09:02 p.m.129


dió a Carlos Filizola, en Asunción, colocaba “la inseguridad y la violencia” casi a lacabeza de la lista de problemas de la ciudad, porque “son algo que comparte un seg-mento importante de la población11”. En su discurso inaugural a Ciudad de México, elprimer alcalde elegido en la primera votación de alcalde de dicha ciudad, CuauhtémocCárdenas, recibió una ovación de pie, la más elocuente de muchas, en respuesta a sullamamiento a “librar de la inseguridad a cada ciudadano” (de la revista Wall StreetJournal, septiembre de 1998). Fue la dirigencia local, no la nacional, la que expresóestas inquietudes por vez primera como parte de la revolución silenciosa. Y en dece-nas de ciudades –Cali, León (México), Caracas y otras– los alcaldes han lanzadoprogramas nuevos, y a menudo innovadores, para atender la inseguridad entre losresidentes.

En la mayoría de los casos, los alcaldes han tomado un abordaje multifacético queincluye la participación activa de los residentes de la comunidad. Uno de los primerosy más conocidos programas es el Desepaz (Desarrollo, Seguridad y Paz) de Cali.Desepaz fue creación del alcalde Rodrigo Guerrero, un médico doctorado luego enSalud Pública y el segundo alcalde electo en el sistema descentralizado de Colombia.Guerrero personificaba la nueva ola de alcaldes con antecedentes profesionales e ideasnuevas sobre cómo resolver los problemas locales. Consideraba que la violencia erauna enfermedad social que podía evitarse, una causada por muchos factores y, porende, una que requería un enfoque multidimensional que incluyera:

• consejos de seguridad pública, el elemento más eficaz de este programa, en loscuales los líderes locales se reunían regularmente con las autoridades para consi-derar y enfrentar el delito en los barrios;

• mejoras en la aplicación de la ley, que apuntaran a elevar las condiciones de viday trabajo de los oficiales que están de ronda; y

• desarrollo de microempresas, ampliando los créditos financiados por una ONG paravivienda construida por cuenta propia, comercialización de alimentos, atenciónprimaria de la salud, educación y otros servicios para la comunidad.

El enfoque integraba dos componentes que se refuerzan recíprocamente: (1) edu-cación comunitaria y (2) establecimiento de una cultura de tolerancia y paz. Los ele-mentos programáticos abarcaban un abanico de acciones: promotores de la paz en losvecindarios, centros de conciliación en los distritos, promoción de una vida familiarsaludable por parte de los departamentos de la ciudad, desarrollo de técnicas de reso-lución de conflictos, marketing social a través de avisos publicitarios televisivos so-bre la tolerancia y un programa de reducción de armas. Los consejos organizados en

11 Comunicación personal, enero de 1996.

cap6.p65 12/05/05, 09:02 p.m.130


el orden comunitario daban asidero a los extensos esfuerzos de los grupos de base yde la ciudad. Los consejos mantenían contacto de forma regular con las autoridades yentre sí y participaban en los programas de educación comunitaria apoyados y soste-nidos por redes de ONG y recursos municipales.

Los programas en otras ciudades utilizaron muchos de los mismos elementos. Atítulo de ejemplo, el alcalde de León (México) lanzó un programa integral de seguri-dad y programas especiales para pandillas barriales en toda la ciudad. En el fondo, elprograma de Guerrero, como los de León, Ciudad de México y Río, se diseñaronbasados en la premisa de que la paz no es algo que proporciona el gobierno, sino másbien el resultado de los esfuerzos de una comunidad. El papel crítico en todos estosprogramas cupo a los alcaldes, en primer lugar por reconocer el problema y luego pormovilizar a la comunidad para que diseñara y pusiera en práctica soluciones.

CONCLUSIONES

Anteriormente, puede que los líderes locales designados por las autoridades del go-bierno central hayan atendido los aspectos del ambiente y la pobreza, pero no mostra-ban la misma energía y dedicación a estos asuntos de nivel local que han mostrado losalcaldes desde el comienzo de la revolución silenciosa. Las autoridades locales de ladécada pasada no hacían casi diferencia –como alguna vez lo hicieron las ONG inter-nacionales– entre cuestiones ambientales y de pobreza. Hoy día, los gobiernos loca-les de toda América Latina tal vez sigan siendo débiles e ineficaces –su legado dedependencia de más de cinco décadas–, pero algunos de los más grandes y más visi-bles se están volviendo activos, independientes y más fuertes en su postura respectode un nuevo conjunto de cuestiones que preocupan en grado sumo a sus electorados.La perspectiva desde la municipalidad y los vecindarios se centró más claramente enlas cuestiones de entre casa y se vio menos influida por los asuntos ambientalesglobales. Los alcaldes de las ciudades líderes comenzaron a reflejar la preocupaciónde sus electorados y a buscar un nuevo equilibrio en el propósito de sus programas yen el contenido de sus presupuestos. Los problemas del ambiente y la pobreza co-mienzan a atraer la atención de la dirigencia local como jamás lo hicieron hasta ahora.

Soluciones con patrocinio propio

Todos los nuevos enfoques a los problemas de la pobreza y el ambiente que se trata-ron en este capítulo tienen características en común, que son emblemáticas de unnuevo estilo de gobierno local que se observa en distinto grado en muchas ciudades.En primer lugar, los enfoques se desencadenan por una sensación de que luego delproceso de descentralización se abrirían nuevos espacios de maniobra. Los alcaldesescuchan más y reaccionan de modos diferentes que antes. Las ciudades líderes no

cap6.p65 12/05/05, 09:03 p.m.131


sólo comenzaron a mostrar nuevas formas de pensar, a manifestar una nueva retóricay a emprender nuevas acciones. También estaban dirigidas por un funcionario denuevo calibre. Por sobre todas las cosas, los alcaldes establecieron nuevos vínculoscon los vecinos y los grupos comunitarios y se relacionaron con las autoridades deONG nacionales e internacionales con nuevas modalidades. Estas circunstancias afec-tan los temas de la pobreza y del ambiente tanto como cualquier otra, porque, almenos en relación con el pasado, los grupos locales han comenzado a ver los resulta-dos de la fuerza del voto. A la vez, las ciudades líderes comenzaron a revertir circuns-tancias tradicionales de gobierno colocando la responsabilidad de ejecución del ladodel consumidor. La índole participativa de la gobernabilidad se extendía a las fases deejecución de programa.

Supremacía de los recursos de la información en el paisaje ciudadano

Por designio o por accidente, los nuevos abordajes participativos que integran lasexperiencias descritas en el presente capítulo se nutrieron de una infraestructura ricaen información que caracteriza la vida urbana. Los abordajes participativos de asis-tencia a los sectores en pobreza –en cuanto a vivienda e instalaciones comunitarias,educación y hasta en cuanto a la violencia de la comunidad– predican lo que es delsaber corriente de la vida en las calles de la comunidad. Y, sin embargo, una de lascaracterísticas menos examinadas de la vida urbana de los pobres es la índole infor-mativa de su base de recursos. Las ciudades están plenas de recursos intensivos en loque a información se refiere –redes interpersonales de intercambio, oportunidad deencuentros callejeros, diversos medios impresos y electrónicos–, muchos de los cua-les implican un costo mínimo o ningún costo monetario para los pobres. Los recursosinformativos –como algún indicio sobre una posible fuente de empleo, la ubicaciónde tierras ocupables, la identidad de alguien que puede conectarse clandestinamente auna cañería de agua llevándola al interior de una vivienda– pueden llevar a mejorasconcretas en la calidad de vida y en el entorno de los pobres urbanos. Estos recursosinformativos constituyen lo que Lomnitz (1974) una vez concibió en términosmetafóricos como tierras para pobres “cazadores-recolectores”. Más de tres décadasde literatura etnográfica en materia de escenarios urbanos han hecho poco por fortale-cer nuestra comprensión de cómo pueden trabajar con los pobres los grupos cívicos,privados y públicos a fin de lograr el acceso a los recursos informativos y transfor-marlos en ganancias tangibles o en medios para ganarse la vida. Hoy, la gobernabilidaddescentralizada aporta un premio a la información. Sin ella, los programas participativosy la responsabilidad democrática no pueden tener eficacia plena.

cap6.p65 12/05/05, 09:03 p.m.132


Nuevas relaciones en la gobernabilidad

Los nuevos abordajes tratados aquí –las soluciones patrocinadas desde lo local parallevar infraestructura, servicios, vivienda, educación y paz a la comunidad– cambia-ron fundamentalmente las relaciones de los gobiernos con los ciudadanos en el ámbi-to local. Las reformas políticas y electorales han inducido a los líderes locales, y no alos nacionales, a escuchar las voces locales y a actuar para satisfacer las necesidadeslocales. Esta nueva dinámica ha ayudado a construir un nuevo modelo de gober-nabilidad. En él, las relaciones entre gobierno y gobernados, el contrato entre funcio-nario elegido y votante-contribuyente, han cambiado de forma radical, al menos enlas principales ciudades. Los alcaldes han comenzado a modificar presupuestos yprogramas para prestar atención a los problemas de los pobres y del ambiente. Loslíderes y burócratas desde Conchalí hasta Tijuana reafirmaron este nuevo contratocon cada inauguración y cada recaudación de impuestos o aranceles. Los ciudadanos,inclusive los pobres, han recibido más de lo que deseaban. La nueva dinámica haconducido tanto al gobierno como a los gobernados a un nuevo comienzo en el go-bierno democrático tradicional local. Al menos en la corta historia de la revoluciónsilenciosa, los sistemas de realimentación en la responsabilidad fiscal y política hancomenzado a funcionar.

cap6.p65 12/05/05, 09:03 p.m.133


Capítulo 7FINANZAS: PARTICIPACIÓN EN EL NUEVO PACTO FISCAL

En los capítulos precedentes se consideró la participación popular en la revoluciónsilenciosa como un medio para expresarse sobre los asuntos municipales, contribuirrecursos para obras locales o servir como mecanismo de vigilancia para fiscalizar eldesempeño del gobierno municipal. El presente capítulo muestra que los gobiernoslocales líderes también encontraron nuevas formas de ampliar la participación al terre-no fiscal. Las ciudades líderes comenzaron a involucrar a votantes, contribuyentes yagrupaciones vecinales en las decisiones en materia de costos y gasto. Nos referimos aesta forma de participación como elección fiscal, es decir, la toma de decisiones sobrelos asuntos públicos por parte de los ciudadanos que están informados sobre los costosde las inversiones de la ciudad y confieren la aprobación tácita de que los pagarán, yasea en aumentos impositivos para financiar grandes obras civiles o en el incrementode aranceles para cubrir servicios locales agregados. En algunos casos, Tijuana porejemplo, la elección de la comunidad significó simplemente el voto directo de lospropietarios y contribuyentes en relación con una medida relativa al sufragio. Estecapítulo ilustra éste y otros ejemplos. Los mismos demuestran que en la revoluciónsilenciosa las ciudades líderes han profundizado un nuevo pacto de gobernabilidadextendiéndolo al ámbito financiero.

Obsérvese que el propósito de esta discusión no es la revisión de los principios yprácticas de la financiación pública local durante la descentralización en la región, nisacar conclusiones respecto de los factores del éxito en la participación en las finanzasmunicipales. Estos son temas tratados en detalle por autores, tales como Wiesner, 1994;Aghón, 1997, 1996; Shah, 1998; Fukasaku y Hausmann, 1998 y Campbell y Fuhr,2002. En todo caso, el presente capítulo se centra en aquello que es nuevo en la conside-ración de las cuestiones fiscales y la aplicación de nuevas soluciones durante y acontinuación de la revolución silenciosa. Tras la descentralización, las ciudades líde-res experimentaron con un rango más amplio de objetivos y con nuevos tipos defondos que no existían cuando los gobiernos centrales ejercían el control. Por sobretodo, los alcaldes líderes han subrayado el consenso, donde a menudo la participaciónforma un nexo directo con los deseos de los ciudadanos en el proceso público de latoma de decisiones. En capítulos anteriores vimos que la revolución silenciosa ha

Tim Campbell con Marcela Huertas

cap7.p65 12/05/05, 09:03 p.m.134

135FINANZAS: PARTICIPACIÓN EN EL NUEVO PACTO FISCAL

sido un proceso que acercó al gobierno y a los gobernados en cuestiones que puedenser aclaradas o resueltas a través de los mecanismos de voz o de la elección.

En cuestiones financieras también, la elección fiscal llevó a los beneficiarios delas obras públicas a una relación activa con su gobierno. En este capítulo, esa relaciónse denomina pacto fiscal. Se trata de la versión financiera del pacto de gobernabilidadmencionado en capítulos anteriores. Los alcaldes líderes utilizaron estas herramien-tas y los contribuyentes-votantes respondieron positivamente porque parece que am-bas partes han aprendido de la experiencia pasada que la distancia en la gobernabilidad–la distancia que emana de la burocracia, las actitudes imperativas o las lealtadesequivocadas– corrompe el contrato de confianza que constituye el alma de los regí-menes democráticos. Las ciudades líderes estaban abocadas a analizar la participa-ción fiscal como modo de restablecer este pacto. Las experiencias obtenidas en estoscasos pueden ayudar a diseñar política para gobiernos locales más fuertes en sistemasdescentralizados.

SE BUSCA: CAPITAL VECINAL Y FINANCIACIÓN EN AMÉRICA LATINA

La financiación es una dimensión clave en la revolución silenciosa, porque para res-tablecer el crecimiento en la región y generar empleo es menester completar la infra-estructura faltante o deteriorada. Recientes estudios en Estados Unidos, Brasil y enlos países asiáticos así lo demuestran (Altshauer, 1989; Banco Mundial, 1993; Ferreiray Malliagros, 1998). El Banco Mundial estimó que a fines de los ochenta, los paísesasiáticos producían un punto porcentual en el crecimiento económico por cada puntoporcentual de crecimiento de la infraestructura (Banco Mundial, 1993). También se hademostrado que en América Latina la inversión de capital para infraestructura está atra-sada respecto de la demanda. La inversión es vital no sólo para el crecimiento económi-co; es necesaria también para la reducción de la pobreza al igual que para mejorar elmedio ambiente. Pero las necesidades de inversión son muy grandes. El Banco Mundialestimó que las necesidades anuales de inversión de los noventa y de las primeras déca-das de este siglo estarían en el rango de los US$60 mil millones, sin considerar loscostos anuales de mantenimiento de unos US$3 mil millones (Ringskog, 1995).

Es más, las obras de menor escala y de escala vecinal no se toman en cuenta enestimados como los del Banco Mundial. La vivienda, el agua, los drenajes pluviales,las rutas, los residuos sólidos y otras instalaciones de escala barrial son componentesimportantes para desplazar a los pobres urbanos de su pobreza y a las ciudades hacia unincremento en la productividad. No están disponibles los datos duros que permitendocumentar plenamente estos costos, pero si la estimación para los 40 millones de po-bres de la región es de alrededor de US$2.500 por hogar para vivienda, agua y serviciossanitarios, habría que agregar otros US$25 mil millones a las necesidades totales deinversión, simplemente para alcanzar los estándares mínimos de las ciudades de hoy.

cap7.p65 12/05/05, 09:03 p.m.135


El endeudamiento es un modo apropiado de financiar infraestructura con una lar-ga vida útil, porque la recuperación de la deuda puede distribuirse a lo largo de unplazo prolongado, haciendo posible que las generaciones presentes y las futuras con-tribuyan a la misma. Pero para los gobiernos locales, las opciones de financiación dedeuda han sido limitadas. Cuando los países toman un préstamo, ese capital a menudose va fraccionando hasta los niveles inferiores de gobierno. Las ciudades a vecesestán totalmente imposibilitadas de tomar préstamos. Por ejemplo, las municipalida-des de Chile no pueden dar activos municipales en garantía. Salvo que el gobiernocentral tome un préstamo en su nombre, están efectivamente fuera del mercado credi-ticio. Cuando a fines de los ochenta y principios de los noventa los mercados decapital internacionales tuvieron mayor liquidez, el conocimiento de la gestión local ylos malos antecedentes de muchas ciudades impidieron que el flujo de capital llegaraa los gobiernos locales. El capital privado es por naturaleza altamente selectivo yfavorece a los sectores ricos en flujo de información, bajos en riesgo y de alto retorno.Estas condiciones se encuentran tan sólo en un puñado de ciudades y normalmenteestán ausentes en las comunidades urbanas pobres. Por estas razones, al igual que porlas razones usuales de bienestar público (por ejemplo, que la vivienda y los serviciossanitarios se consideran bienes de consumo y no inversiones productivas), durantemucho tiempo el segmento infraestructura local del mercado fue de competencia pú-blica y de baja prioridad de inversión.

En pocas palabras, para la infraestructura de escala ciudad –o de escala barrial–, sesiguen necesitando grandes flujos de capital pero el ingreso del capital a las ciudadesencuentra muchas limitaciones y restricciones que obstaculizan su acceso. Y conse-guir capital para vecindarios de bajos recursos es aún más difícil. Como vimos encapítulos anteriores, con la revolución silenciosa comenzaron a aparecer nuevas prio-ridades, y los principales alcaldes en los sistemas que estaban descentralizando co-menzaron a buscar nuevos patrones para financiar la inversión de capital.

Patrones de financiación emergentes en el nuevo modelode gobernabilidad: el pacto fiscal

En la discusión que sigue, mostramos que una de las características más sorprendentesde la revolución silenciosa es el vínculo directo que se ha establecido entre las obras yservicios de mejoramiento que los residentes de la ciudad dicen querer, y la tributaciónde impuestos o aranceles que las autoridades dicen que aquéllos tendrían que pagar paraobtenerlos. Los modelos fiscales habituales sostienen que este intercambio –el pago porlos bienes y servicios– es axiomático y siempre se verifica. De hecho, cuatro décadas desistemas centralizados en América Latina cercenaron con eficacia este vínculo. Una delas características señeras de las muchas innovaciones observadas tras la descentraliza-ción en la región es el esfuerzo por restablecer esta relación fiscal crítica.

cap7.p65 12/05/05, 09:03 p.m.136


El resto del capítulo pasa revista a los muchos modos como trabajaron la sociedadcivil, los gobiernos e incluso el sector privado para restablecer esta relación fiscal.Hizo falta mucha participación de la comunidad para crear bienes a escala barrial enestos cambios. En cierta medida, el nuevo modelo de gobernabilidad atrajo capitalinternacional y aún sigue atrayéndolo. A escala barrial, los residentes estaban dis-puestos no sólo a tomar los riesgos del crédito en forma colectiva, sino a hacerlorevirtiendo parte del flujo tradicional de capital, como veremos en el caso de Mendoza,Argentina. Este y otros ejemplos ilustran algunas de las formas de concluir las suce-sivas etapas de las reformas en la descentralización, en particular las reformas fisca-les, que permiten a los gobiernos locales una mayor sustentabilidad financiera.

La paradoja de los ingresos propios

El saber convencional siempre consideró a los gobiernos locales latinoamericanoscomo el eslabón más débil del sistema de gobernabilidad; las estrategias de descen-tralización (tratadas en el capítulo 4) tendieron a debilitarlos aún más en términosfiscales. Por estas razones, preocupaba a algunos observadores (por ejemplo, Shah,1994) que a raíz de las transferencias automáticas de ingresos las municipalidadesconsideraran inútil tomar las medidas reformistas necesarias para aumentar sus pro-pios ingresos locales. Sin embargo, paradójicamente, los gobiernos locales de toda laregión corrieron los riesgos políticos de aumentar impuestos y aranceles. Lo hicierona pesar de esa excusa perfecta que les brindaban los gobiernos centrales: los ingresostransferidos automáticamente. Las transferencias llevaban dinero a las arcas munici-pales sin ningún esfuerzo propio. De todos modos, una gran cantidad de ciudadessubió los impuestos. ¿Cómo puede explicarse esta paradoja –una de las más elocuen-tes en la revolución silenciosa?

En primer lugar, examinemos el sistema fiscal de los gobiernos locales. Las fuen-tes gravables han estado limitadas a la propiedad, las licencias comerciales y de nego-cios y el registro de automotores, junto con algunas otras fuentes menores de ingresoscomo los aranceles por los puestos en mercados, los permisos para la construcción yotros similares. Ninguno de ellos produjo nunca una renta abultada para el gobiernolocal. Echemos una breve mirada al cuadro 7.1 que ilustra la parte proporcional deingresos del gobierno local hace una década. Los ingresos locales –también denomi-nados ingresos “propios”– dan cuenta de sólo unos pocos puntos porcentuales deltotal de ingresos del sector público.

Voluntad política débil y baja capacidad de administración son la forma usual deexplicar por qué las ciudades producen tan pocos ingresos –tal vez un tercio, en pro-medio, de lo que podrían producir, dada la capacidad implícita en los impuestos a lapropiedad y otros impuestos de competencia municipal. En total, la mayoría de losgobiernos locales en la década del ochenta recaudó a través de sus propios recursos,

cap7.p65 12/05/05, 09:03 p.m.137


tal vez, 10 puntos porcentuales de su necesidad total de gasto (Dillinger, 1994).Dillinger (1992), entre otros, ha sostenido que los impuestos a la propiedad son unafuente improbable –hasta políticamente imposible– de recaudación, debido a que elsistema tiene incentivos perversos. Por ejemplo, las autoridades designadas, tomadasde las filas de los propietarios locales, no encuentran ningún interés particular que losanime a esforzarse por cobrar más impuestos. Además, negociar transferencias nopresupuestarias en forma de subvenciones especiales del gobierno central puede cons-tituir una recompensa para los funcionarios que desde el cargo se jactan de que este tipode ingresos es “como gastar el dinero de otra persona”. Por ende, los gobiernos localesaprovecharon este incentivo perverso para “servirse” del sistema presentando a los ni-veles superiores de gobierno pedidos especiales de recursos financieros adicionales.

La combinación de transferencias y subvenciones tras las políticas de descentrali-zación de los ochenta abarrotó las arcas municipales –que triplicaron o cuadruplicaronsu tamaño–, a veces, incluso de la noche a la mañana. El cuadro 7.2 ilustra hasta quépunto el gasto de los gobiernos locales en los países clave reflejó las rentas súbitasprovenientes de las transferencias.

Cuadro 7.1INGRESOS POR NIVEL DE GOBIERNO PARA LOS PAÍSES SELECCIONADOS


Nivel de gobierno 1984 1991 1980 1991 1980 1990 1980 1991

Nacional 54,3 59,7 55,7 54,7 65,8 67,2 90,7 88,3Intermedio 43,0 40,3 32,5 29,5 22,7 18,3 0,8 1,0Local 2,7 n.d. 11,8 15,8 11,5 14,5 8,5 10,7Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Fuente: Aghón, 1996.n.d.: No hay datos.


Nivel de gobierno 1980 1991 1980 1991 1980 1990 1980 1991

Nacional 66,3 55,6 64,8 51,8 67,7 69,5 96,1 87,6Intermedio 28,3 35,7 26,2 30,7 22,8 18,2 1,1 1,0Local 5,4 8,7 9,0 17,5 9,5 12,3 2,8 11,4Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0


Cuadro 7.2GASTO (PORCENTUAL) POR NIVEL DE GOBIERNO PARA LOS PAÍSES

SELECCIONADOS

cap7.p65 12/05/05, 09:03 p.m.138


Cómo resolver la paradoja

En contra de las predicciones de los expertos financieros, muchos gobiernos localesde hecho incrementaron los recursos que podían recaudar por cuenta propia, a pesarde los ingresos transferidos automáticamente por el gobierno central. El cuadro 7.3ilustra los incrementos reales en los recursos propios recaudados por las ciudadesseleccionadas en los primeros años de la descentralización. El mismo muestra incre-mentos sustanciales en ciudades extensas y sofisticadas como Porto Alegre, Brasil, yaumentos que nos dejan perplejos en ciudades de menos de 100.000 habitantes, comoes el caso de Villanueva.

¿Por qué tantas ciudades corren este riesgo político de aumentar sus impuestoscuando el dinero de las transferencias –como definió un analista– “está cayendo delcielo en sus propias manos”? Esta paradoja puede explicarse de distintas formas.

En primer lugar, la explicación de los mayores esfuerzos tiene que ver con lascondiciones e incertezas en los sistemas nacionales de participación de ingresos. Estacoparticipación no siempre fue completamente incondicional. En Colombia, por ejem-plo los lazos de la bolsa de dinero estaban atados de modo indirecto. La municipali-dad tenía que mejorar su eficiencia y estándares de servicio para poder conservar sucuota de ingresos para el siguiente año. En otros países, los flujos de transferenciasautomáticas no siempre eran regulares, es decir, no siempre se los recibía a tiempo.Asimismo, no siempre eran predecibles porque las fórmulas de coparticipación engeneral se basan en los ingresos totales del gobierno central. Cuando los ingresostotales caen, también cae la participación. Además, estas fórmulas son a menudo tancomplicadas que pocos alcaldes saben calcular su cuota de participación de ingresospara un año dado. Todas estas imperfecciones en el sistema explican por qué losalcaldes querrían recaudar más recursos propios.

Pero otra parte de la explicación tiene que ver con un deseo de las autoridadesmunicipales de ser dueñas de su propio destino. Según muchos funcionarios locales,

Cuadro 7.3AUMENTOS RECIENTES EN LOS RECURSOS PROPIOS

(términos reales, ciudades seleccionadas)

Ciudad Años Incremento (%)

Porto Alegre, Brasil 1991-95 22Tijuana, México 1989-94 58Manizales, Colombia 1988-94 165La Paz, Bolivia 1990-95 218Valledupar, Colombia 1988-94 246Villanueva, Honduras 1991-93 373

cap7.p65 12/05/05, 09:03 p.m.139


la nueva autonomía y las responsabilidades otorgadas a los gobiernos locales con ladescentralización tuvieron mucho que ver en los esfuerzos de la ciudad por recaudar.Un alcalde, Marlon Lara de Villanueva, hablando en una conferencia sobre el gobiernolocal, resumió el sentir de muchos cuando dijo: “hay tanto por hacer, tantas cosas quearreglar, que aun con los fondos compartidos, los recursos siguen siendo insuficientes”.Otra razón más para recaudar, también manifestada por muchos alcaldes, fue la expre-sada por el alcalde Mauricio Arias, de Manizales. En sus palabras, “cuando los contri-buyentes ven que reciben nuevos servicios, están dispuestos a pagar”. Resumiendo,asumir mayor control, ser más autónomo en las decisiones sobre cómo gastar el dineroy entregar los bienes son aspectos que reflejan la dimensión fiscal –el pacto fiscal– delnuevo pacto de gobernabilidad que va forjándose en la revolución silenciosa.

Las ciudades, grandes y pequeñas, han encontrado nuevas formas de acumularrentas por cuenta propia. La mayor parte de los alcaldes, si se toma el trabajo derevisar los sistemas del impuesto a la propiedad, como muchos hicieron al asumir,verán cómo simplemente incrementando la cobertura y actualizando los valores de lapropiedad, su sistema tributario actual dará retornos sustanciales. A modo de ejem-plo, a comienzos de los noventa, los alcaldes de Mérida en México y de La Paz enBolivia enviaron equipos de empleados de la ciudad, que trabajaban supervisados porla oficina impositiva municipal, por todo el casco urbano, verificando y actualizandolos registros de la propiedad y sus valores. En ambas ciudades, sólo una fracción delcasco urbano estaba asentada en los padrones del registro de la propiedad. En Mérida,estaba cubierta algo más del 40% de la zona urbanizada pero la recaudación total dio unsalto del 30%. En los registros catastrales de las ciudades de mediano tamaño, comoMérida, era típico que la información estuviera desactualizada unos 10 y a veces hastaunos 20 años, tanto en cuanto a las propiedades registradas como en cuanto a sus valo-res. Muchos alcaldes han ido más allá de una mera actualización. Los alcaldes lídereshan simplificado los catastros (La Paz), han introducido autoavalúos (Bogotá) o ambos(Quito). Otros (Porto Alegre, Tijuana) simplemente aumentaron los impuestos a lapropiedad. Muchos, como Quito y Manizales, y decenas de ciudades de Chile, hanmodernizado su sistema municipal de información financiera.

Para docenas de ciudades, los aumentos de las rentas propias no son una meraanécdota. Una combinación de políticas nacionales y esfuerzos locales han hecho quelos aumentos impositivos sean un fenómeno difundido. Colombia es un buen ejem-plo. El porcentaje de aumento del impuesto a la propiedad en la última mitad de losaños noventa se duplicó, comparado con el período previo, en todo el espectro de lasmás de 1.000 municipalidades colombianas. Estos incrementos en Colombia se de-bieron en parte a requisitos legales que las municipalidades debían cumplir comocondición para la participación de los ingresos. Pero en ciudades específicas, huboalcaldes que fueron mucho más lejos. Algunos, como en Manizales, vincularon elimpuesto adicional a la gasolina y los gravámenes por mejoramiento con las mejoras

cap7.p65 12/05/05, 09:03 p.m.140


específicas en el servicio. En los últimos 10 años, los aumentos impositivos por partedel gobierno local han sido tanto sistemáticos como notorios. El cuadro 7.4 reflejaeste cambio en cuatro países.

No todos los recursos movilizados por los gobiernos locales están representadosen las estadísticas que se ilustran aquí (es decir, éstas se basan en los datos recopila-dos por los gobiernos centrales). Gran parte del esfuerzo de los gobiernos locales sesoslaya porque las contribuciones en efectivo y en especie de los vecindarios localesa menudo no se cuentan como ingresos en las estadísticas oficiales.

SEIS SENDAS HACIA EL CAPITAL: EL NUEVO PACTO FISCAL

Sobre la base de un nuevo pacto fiscal, los gobiernos locales líderes inventaron nue-vas modalidades para movilizar el capital y manejar los riesgos con más eficacia quenunca. El cuadro 7.5 constituye una vista previa de las diversas modalidades con quecomenzaron a reunir capital los gobiernos locales. El cuadro ilustra seis nuevas formasconcebidas por los alcaldes líderes y por los líderes locales para aumentar la apertura yeficacia de los arreglos financieros. Los ejemplos van desde movilizar el capital de lascomunidades de bajos recursos hasta atraer capitales privados de fuera de la ciudad, eincluso de fuera del país, con el objeto de satisfacer las necesidades locales. Estamovilización no resultó en flujos de capital masivos. En todo caso, los ejemplos re-presentan la mar de cambios que se produjeron en la forma de abordar el problema.

La importancia de estas innovaciones puede comprenderse con más facilidad si selas coloca dentro del marco convencional de la financiación local e intergubernamental.Una consideración anterior sobre los aspectos financieros de las estrategias de des-centralización nacionales (en el capítulo 4) hablaba de unas pocas reglas esenciales,tal como “la forma financiera sigue a las responsabilidades del gasto”, que significaque la forma de financiar las obras locales debería determinarse según el tipo deinstalación que se construirá y quiénes serán los beneficiarios primarios. A título de


Nivel de gobierno local 1984 1988 1980 1991 1980 1990 1980 1991

Nivel de ingreso local 0,6 0,9 2,4 5,6 2,5 4,3 3,1 3,1


Cuadro 7.4AUMENTOS DE LOS RECURSOS PROPIOS POR NIVEL DE GOBIERNO

PARA LOS PAÍSES SELECCIONADOS(porcentaje del PIB)

cap7.p65 12/05/05, 09:03 p.m.141


ejemplo, los hogares pagan individualmente su propia recolección de residuos y co-nexiones a la red de agua a través de las tarifas del usuario, pero cuando los beneficiosse extienden al público en general, como en el caso de los parques de la ciudad, todospagan una porción a través de los impuestos a la propiedad (Bahl y Linn, 1992). Parala educación secundaria y la salud, los niveles superiores de gobierno también hacenuna contribución porque los beneficios van mucho más allá del distrito escolar o delhospital regional. En otras palabras, en el marco convencional de la financiación pú-blica, cada tipo de impuesto o arancel debe estar vinculado al propósito y al impactodel gasto.

Pero en la práctica, en los últimos 50 años en América Latina, la forma estándar derecaudación para financiar la mayor parte de la infraestructura local ha sido una sola:el impuesto a la propiedad. Dado que ésta ha sido la fuente convencional, y supuesta-mente, la más productiva en términos de ingresos, el impuesto a la propiedad se havuelto la fuente de financiación de primera elección1. En teoría, el impuesto a lapropiedad es adecuado para pagar los servicios compartidos por un área extensa, talcomo obras de drenaje, extensión de calles, renovación de la ciudad. En algunas ciu-dades, el impuesto a la propiedad ayuda a pagar el servicio telefónico y los mercadospúblicos. En muchas ciudades, cubre los costos de los servicios generales y adminis-

Cuadro 7.5TIPOS DE CONTRATOS FISCALES

Herramienta financiera Descripción Ejemplo

1. Crédito hipotecario Formalizar el título de los pobres y lograr que León, Nicaragualos bancos les presten

2. Censura social como Endeudamiento beneficiario para obras barriales Mendoza, Argentinagarantía con garantes en el nivel vecinal

3. Contrato político y Impuesto al mejoramiento aprobado por voto de Tijuana, Méxicoreferendo toda la ciudad

4. Gestión de la propiedad: Los propietarios establecen los valores de la Bogotá, Colombia;intercambios y autoavalúo propiedad dentro de categorías predeterminadas La Paz, Bolivia

5. Bonos de la ciudad en Emisiones de bonos de la ciudad en mercados Guaymallén,mercados de capitales nacionales e internacionales Argentina; Río de

Janeiro, Brasil

6. Ciudades privadas Nuevas localidades financiadas por privados y Curauma, Chileasociaciones financieras con los gobiernos locales

1 Uso el término “supuestamente”, porque muchos analistas financieros argumentan que concatenar el impuesto alas rentas del gobierno local con el impuesto a las rentas nacional podría ser el método más equitativo yadministrativamente fácil de recaudar ingresos locales.

cap7.p65 12/05/05, 09:03 p.m.142


tración de gobierno. En otras palabras, el impuesto a la propiedad ha sido utilizadopara financiar necesidades que a veces están muy apartadas, metafórica y físicamen-te, del contribuyente.

Por contraste, los alcaldes principales han comenzado a establecer una relaciónmás estrecha entre los servicios prestados y los impuestos o aranceles recaudadospara pagarlos. El pacto fiscal que se concibió en la revolución silenciosa se centró enacortar la distancia entre la fuente de pago y los servicios reales.

Todas las prácticas que se revisan en este capítulo –contribuciones de menor esca-la al mejoramiento, aranceles de usuarios, referendos, la censura social como garantíay aun los bonos nacionales e internacionales– se basan o hacen hincapié en acuerdosfinancieros que conducen a los beneficiarios y a los tomadores de riesgo hacia unaasociación más estrecha con el gobierno local. Así, esta experiencia aporta una nuevadimensión que permite ver caminos distintos para superar los riesgos de la financia-ción en el orden vecinal y municipal. A la vez, veremos que estos nuevos esquemasno han encarado algunos de los aspectos más importantes del desarrollo de las finan-zas locales: profundizar la conciencia pública, lograr participación con una base am-plia y regular el gasto excesivo o irresponsable.

1. Crédito hipotecario en León, Nicaragua2

Con la ayuda de donantes externos y de ONG, las comunidades de León, Nicaragua, sereunieron con los gobiernos locales con el objeto de transformar las inversiones delos “tenedores de propiedades” en bienes que pueden ser evaluados, vendidos en elmercado e hipotecados. Esto se logró con el programa nicaragüense conocido comoProdel (Programa para el Desarrollo Local). En 1993, la Agencia Sueca para el Desa-rrollo Internacional, Swedish International Development Agency (SIDA), creó el Prodelpara atender la cuestión de la pobreza urbana y el desarrollo de la comunidad. Luegode un período de ensayo y error, el Prodel comenzó a proporcionar asistencia a cincocentros urbanos en los cuales las autoridades locales podían mostrarse interesadas,comprometiéndose a instalar infraestructura para acompañar los préstamos de mejo-ramiento de hogares. Los alcaldes de cada ciudad proveyeron los servicios comunita-rios y la infraestructura para los barrios donde Prodel, a través de un banco local,ayudó a que se otorgaran pequeños préstamos cortos para que las familias de bajosingresos pudieran mejorar su vivienda (Stein, 1996).

El logro principal del Prodel fue utilizar el sistema de la banca comercial parafacilitar el acceso a créditos para la vivienda de los sectores empobrecidos. En esteesquema, Prodel ayudó a las sucursales locales a desarrollar procedimientos tales

2 Los casos de León, Nicaragua, Mendoza y Tijuana se examinan en mayor detalle en Campbell y Fuhr, 2002.

cap7.p65 12/05/05, 09:03 p.m.143


como las técnicas para evaluar la solvencia de los pobres urbanos. Como se mencionóantes en este capítulo y en el anterior, los pobres urbanos rara vez –o quizá nunca–cuentan con una garantía o con los ingresos regulares que son necesarios para garan-tizar préstamos. Por estas razones, los bancos locales no tienen ni la experiencia ni elinterés comercial de llevar adelante una línea de negocios orientada a prestar a hoga-res de bajos recursos para mejoramiento de la vivienda. El costo del negocio –evaluarla solvencia de quienes toman el préstamo– es demasiado grande. Sin embargo, elmercado de los préstamos para propietarios es extenso y el programa Prodel apuntabaa cubrir ese nicho del mercado.

Luego de extensos análisis de la comunidad y de sus antecedentes, los préstamospara mejoramiento de la vivienda se otorgaron sobre la base de pagarés personales,que equivalían a la firma de un préstamo. La experiencia del Prodel mostraba que lospagos mensuales para sacar un préstamo para la vivienda no deberían ser de más del15 o 20% del ingreso mensual de la familia. Con préstamos pequeños, el Prodel en-contró que esto podía lograrse. El Banco de Crédito Popular, un banco comerciallocal, se ocupó de las tareas administrativas y preparó la documentación. El equipo deProdel trabajó con las municipalidades en programas sociales y servicios de extensión ala población; además el Prodel estableció un fondo rotatorio para ofrecer microcréditosa pequeños comercios (en promedio, de unos US$400) destinados a mejorar el em-pleo y el ingreso en las comunidades.

2. Censura social para garantizar las contribuciones comunitarias en losbarrios pobres de Mendoza

El Programa Provincial de Mendoza para Infraestructura Básica (Menprosif) operabacon base en un principio diferente para garantizar préstamos, el de la censura social(Campbell y Fuhr, 2002). El programa Menprosif financiaba servicios sanitarios bá-sicos y otros servicios para hogares de bajos recursos en el orden barrial en la provin-cia de Mendoza, Argentina. Bajo el Menprosif, los proyectos barriales comenzaroncon una expresión colectiva de necesidad, junto con una declaración de voluntad depago para infraestructura de menor escala local, como conexiones a la red de agua,cloacas, tendido para el gas, etc. Un equipo provincial luego documentaría el proyec-to, verificaría la disposición de la comunidad a tomar parte y ayudaría con los diseñospreliminares. Los estimados de ingeniería se convirtieron en costos unitarios y seinformaron a la comunidad en reuniones abiertas. A menudo, los proyectos eran ajus-tados, hacia arriba o hacia abajo, para armonizar con la voluntad de pago de la comu-nidad. Con los costos en la mano, cada uno de los hogares miembros –en general, enuna nueva asamblea abierta– aceptaba asumir una cuota prorrateada del crédito paracubrir el costo de las obras propuestas. Cada residente entonces debía encontrar dos otres garantes, con frecuencia, aunque no siempre, del mismo vecindario, a fin de

cap7.p65 12/05/05, 09:03 p.m.144


garantizar el riesgo crediticio. En la práctica, este proceso llevaba semanas o mesesde clasificación. Los residentes mayores, o impedidos de ganar suficientes ingresoscomo para cubrir los costos unitarios eran avalados por terceros, a veces, por el go-bierno local y en algunas áreas hasta por los mismos contratistas.

Este modelo básico, que opera por censura social en lugar de capital físico, haseguido evolucionando desde su concepción en 1991. Para 1996, Menprosif habíaejecutado 274 proyectos de menor escala a un promedio de algo menos de US$100.000cada uno. Para finales de la década, más de 50.000 hogares en más de la mitad de lasmunicipalidades de la provincia se habían beneficiado con este programa. En el trans-curso del mismo, se descubrieron muchos beneficios inesperados. Por ejemplo, loscostos de las instalaciones se fueron haciendo cada vez más bajos. Tras la formula-ción del proyecto, se invitaba a los contratistas a licitar los trabajos. Los precios lici-tados volvían a presentarse ante otra asamblea comunitaria. Los efectos competitivosde este proceso llevaron los costos un 30% debajo de los niveles de otros proyectoscomparables realizados en 1991. La competencia entre contratistas creció en intensi-dad, hasta el punto de que la adjudicación de las licitaciones no se basaba ya en elprecio, sino en la finalización según cronograma y hasta en la garantía de los trabajos.Asimismo, las tasas de repago y de finalización de proyecto eran extremadamentealtas (alrededor del 90%).

Asumir y garantizar la deuda. La característica más destacada del Menprosif fue quese basaba en la censura social, es decir, en la posible presión de la desaprobación porparte de amigos y vecinos en caso de incumplimiento; ésta era la garantía de lospréstamos. El sistema permitía a los pobres acceder al crédito y poder pagar el 70 u80% de los costos totales del proyecto. El Menprosif redujo enormemente los subsi-dios estatales para tareas de mejoramiento de amplio interés social. Ofrecía créditosde corto plazo a un 15% de interés para los residentes de los barrios, siendo para lamayoría de los vecinos de bajos recursos, la primera experiencia de crédito institu-cionalizado, algo que siempre habían evitado debido a las barreras socioeconómicas(por ejemplo, el entorno comercial impersonal y distante de los bancos). El procesode formulación del proyecto –debate de los diseños y prorrateo de la cuota de deuda–se realizó en forma concertada con redes hermanas, amigos y vecinos, lo cual ayudóa los participantes a entender mejor los detalles del mismo y las implicancias de loscostos para cada familia. Es más, las deliberaciones se vieron facilitadas enormemen-te por autoridades provinciales capacitadas para el trabajo comunitario, cuya habili-dad también facilitó la tarea de aceptación de una deuda y la comprensión del proceso.

Revertir el flujo de la creación del capital. Los residentes de los distritos pobres deMendoza estaban dispuestos no sólo a asumir los riesgos del crédito, sino también ahacerlo revirtiendo parte del flujo tradicional de la inversión de capital del sectorpúblico. Los residentes pobres se endeudaban para construir infraestructura normal-

cap7.p65 12/05/05, 09:03 p.m.145


mente financiada enteramente por el Estado. Este intercambio fue consagrado en untrato con los vecinos. Las empresas de agua y gas ofrecían sus servicios gratis duranteun lapso de entre seis y doce meses, a cambio del valor que la inversión de la comu-nidad estaba creando. La importancia de estos intercambios es que muestran un modode avanzar hacia una próxima etapa de la descentralización, en la cual tanto la comu-nidad como la municipalidad se ocupan de lograr inversiones financieramentesustentables.

3. Pacto político para la financiación pública de infraestructura en Tijuana

Tijuana inventó otra forma diferente de pacto fiscal, esta vez a manera de voto comu-nitario que decidía si la ciudad debía endeudarse y cómo para construir un sistema dedrenajes de emergencia y obras para controlar las inundaciones (Campbell y Katz,2002). A diferencia de casos anteriores, la experiencia de Tijuana empañaba a todauna ciudad en una decisión colectiva sobre la realización del programa. La cuestióngiraba en torno a un programa de emergencia de construcción y rehabilitación urbanapor US$170 millones, conocido como Programa de Activación Urbana o PAU. El PAU

consistía en un paquete de obras civiles diseñadas para rehabilitar la ciudad luego delas desastrosas inundaciones de 1993. Un diluvio torrencial dejó caer más agua eseenero que todas las precipitaciones que recibía la ciudad en doce meses. Estas inunda-ciones repentinas hicieron estragos en un paisaje árido y altamente urbanizado, qui-tando la vida a 60 personas, creando ríos de lodo de dos metros de profundidad enalgunas de las calles de la ciudad y ocasionando varios cientos de millones de dólaresen pérdidas. Las inundaciones traumatizaron a la ciudad. La asistencia de las autori-dades estatales y federales y también del otro lado de la frontera en California colabo-raron en la ayuda de emergencia, pero había habido muchos daños de largo plazo. ElPAU se concibió como modo de reacondicionar partes de la ciudad y evitar que esedesastre ocurriera otra vez.

La ciudad contrató un equipo de planificación y de ingenieros que debían diseñarplanes para solucionar los cuellos de botella en el transporte y drenaje pluvial. Elequipo tuvo la fortuna de contar con datos recién actualizados del sistema catastral.Utilizando la información sobre el destino de los terrenos y su valor, el equipo pudoconcebir y costear varios esquemas posibles de reconstrucción. La ciudad convino enun plan que lograría una integración razonablemente completa de sus redes de trans-porte y drenaje. El plano resultante fue la base del PAU, un proyecto de US$170 millo-nes para completar redes inconexas e incompletas de infraestructura, que incluía rutas,puentes, imbornales, redes de drenaje y otras obras que afectaban a muchas de lasáreas más densamente pobladas de la ciudad. Pero el costo estaba mucho más allá delos medios de la ciudad.

cap7.p65 12/05/05, 09:03 p.m.146


Para financiar el PAU, la ciudad tendría que movilizar financiación de diversasfuentes. Además del propio presupuesto de inversión de la ciudad, se gestionó elotorgamiento de subvenciones del Estado, se aumentaron los impuestos a los ciuda-danos y se tomaron préstamos con bancos. Dos partes del plan exigían amplio apoyo dela civilidad. En primer lugar, estaba el gravamen por mejoramiento, impuesto a todaslas propiedades directamente afectadas por el PAU. Los registros catastrales compu-tarizados de la ciudad resultaron otra vez fuente indispensable de la información ne-cesaria para calcular los gravámenes y comunicar el plan al público. En segundolugar, para poder endeudarse, la ciudad estaba obligada por ley a obtener autorizaciónde la legislatura estatal. El alcalde Héctor Osuna creyó que una votación pública seríael método más persuasivo para demostrar el apoyo popular al PAU.

Para preparar el refererendo, la ciudad lanzó una campaña de debate y educaciónpública. Se realizaron cientos de asambleas comunitarias y decenas de conferenciasde prensa. El alcalde y su equipo de colaboradores hicieron muchísimas presentacio-nes en asambleas comunitarias, detallando las propuestas, explicando los arreglos definanciación y señalando los beneficios. Muchos segmentos de la población apoya-ban el plan. Las críticas al PAU eran que era demasiado costoso, injusto e innecesario.Los funcionarios de la ciudad se concentraron en informar al público que el gravamende mejoramiento era un modo de distribuir el peso de los costos de forma equitativaentre aquéllos cuyas propiedades incrementarían su valor gracias al PAU. Tras casi unaño de debate, se realizó la votación y si bien fue escasa la cantidad de gente que sepresentó a las urnas, la votación favoreció dos a uno al PAU3. Con una posterior en-cuesta de opinión que verificó los resultados, se logró que la legislatura apoyara elendeudamiento por escaso margen.

El voto sobre el PAU fue el clímax de una larga serie de innovaciones y eventospúblicos que comenzó a cambiar la gobernabilidad de la ciudad. Las innovacionesincluían la reforma del impuesto a la propiedad, moderación en el gasto público,modernización del catastro, un programa de obras públicas de menor escala para elsector en pobreza y una planificación estratégica de largo plazo con el sector privado.Cada una de las innovaciones de la ciudad se basaba en medidas anteriores, y agrega-ba algo nuevo al gobierno de la ciudad, por ejemplo, gobierno más moderno y trans-parente en el manejo del impuesto a la propiedad y más participativo en la toma dedecisiones y en la planificación tanto para los sectores pobres como para los acauda-

3 De hecho, una tragedia casi echó por tierra la decisión de Tijuana respecto del PAU. Dos días antes de la fecha delreferendo, el candidato presidencial Luis Donaldo Colosio fue asesinado en Tijuana. Conmovidos por el traumay con la nación de luto, los funcionarios de la ciudad reprogramaron la fecha de la votación. Cuando finalmentese realizó más de un mes más tarde, el empuje y el interés en PAU se habían disipado. Menos del 7% del electo-rado concurrió a votar. Por esta razón, varios meses después el alcalde Osuna solicitó una encuesta de opiniónpública y obtuvo virtualmente el mismo resultado que en el referendo.

cap7.p65 12/05/05, 09:03 p.m.147


lados. Cada uno de estos cambios ampliaba el clima de expectativas del ciudadanocon respecto a su gobierno. Un nuevo clima de apertura y credibilidad envolvió aTijuana (Guillén, 1995). En el centro del mismo, se encontraba una nueva relaciónmás estrecha entre el ejecutivo y el electorado, forjada por el debate y el voto sobre elPAU. Este cambio cualitativo, la transformación del carácter de la gobernabilidad, esuno de los más claros reflejos del nuevo contrato político que se gestó durante larevolución silenciosa.

4. Cómo administrar los bienes municipales: canje y autoavalúo tributario

La descentralización dio a los alcaldes un nuevo espacio de maniobra y las ciudadeslíderes aprovecharon esta nueva autonomía encontrando nuevas formas de gestionarel principal activo bajo su control: la propiedad. Se seleccionan aquí dos ejemplos: elcanje de tierras entre tenedores privados y públicos y una técnica conocida comoautoavalúo, utilizada para establecer el valor de la tierra a los efectos tributarios.Ambos casos ilustran la manera como las ciudades líderes comenzaron a experimen-tar dentro de un entorno que no hubiera sido posible o tan fácil de disponer antes de larevolución silenciosa.

El canje, también conocido por una variedad de nombres tales como reajuste detierras (el nombre dado en Japón), zonas de intervención colaborativa, o bien inter-cambios de tierras, es la forma como la ciudad cumple con un propósito público(establecer un derecho de paso o crear un espacio público necesario –un parque, porejemplo) sin tener que desembolsar capital para comprar o poseer bienes. Esta técnicase ha utilizado con efectividad en Bogotá para volver a desarrollar áreas periféricasen donde la infraestructura urbana no era adecuada. En el caso de Bogotá, la ciudad yla autoridad municipal de aguas trabajaron en colaboración durante la década pasadapara poner en marcha el plan de reorganización urbana de la ciudad, mejorando cua-dras enteras de la ciudad en vecindarios de bajos recursos a través del canje de bienes.El mejoramiento en el sistema de aguas y de alcantarillado se hizo por grupos de lotespertenecientes a personas de bajos recursos. Las mejoras no tuvieron o tuvieron muypoco costo para las familias: los costos de la inversión se recuperaron mediante unaredistribución de la propiedad de cada familia, que cedía parte del lote en proporcióncon el nuevo valor adquirido por la tierra. El excedente de lotes urbanizados quedabaen manos municipales para su posterior venta al precio de mercado o bien para otrospropósitos (Marino, 1997).

Otra forma de participación en las finanzas locales es el autoavalúo de la propie-dad –que no es ni enteramente nuevo ni tan exigente en materia de compromiso yorganización comunitaria como el referendo de Tijuana. Los regímenes centralizadosy descentralizados de muchas ciudades utilizaron los autoavalúos, aun antes de ladescentralización. La novedad en los casos de Bogotá y La Paz es que los propietarios

cap7.p65 12/05/05, 09:03 p.m.148


y el gobierno local colaboraron en la imposición de gravámenes (Piza, 1996 y Cue-vas, 1996).

En el caso de Bogotá, el alcalde Jaime Castro comenzó a trabajar en la reforma dela propiedad inmediatamente después de su elección al cargo, conforme a las nuevasleyes electorales sancionadas durante la descentralización colombiana. El alcalde pro-curaba modernizar la reforma y modernizar la gestión de bienes, es decir, verificar lasdimensiones, identificar su ubicación en mapas y actualizar el registro. Pero las refor-mas avanzaban con mucha lentitud. También era menester contar con nuevos marcosjurídicos e institucionales para establecer un régimen tributario especial para la ciu-dad. Ya para 1994, se encontraba avanzada una reforma más amplia de los impuestoslocales y dentro de ésta se incluyó el régimen de autoavalúo. También se dictó unaserie de normas de procedimiento para su administración.

En el autoavalúo, el contribuyente declararía el valor de su propiedad pero el mon-to declarado debía exceder un mínimo fijado por la ciudad. El límite se definía por elvalor que figuraba en ese momento en los registros de la propiedad, o bien como lamitad del valor del mercado (estimado por la ciudad). Los propietarios estaban obliga-dos, so pena de una multa, a declarar el valor registrado en el momento de la venta. Enotras palabras, el propietario asume la carga de la tasación fiscal en función de la cualtributará. Si fijaba un valor demasiado bajo, debería pagar una multa alta en el momentode la venta. Si el valor estaba demasiado alto todos los años tributaría demás. Los con-tribuyentes estaban amparados por una disposición que establecía que nunca pagaríanmás del doble del impuesto tributado el año anterior. El beneficio del autoavalúo desdeel punto de vista de la ciudad es que descentralizaba la obligación de fijar el valor fiscalde la propiedad, dado que esta responsabilidad se transfería al contribuyente.

De inmediato se obtuvieron incrementos significativos en la recaudación (ver cua-dro 7.6). Esta mejora en las rentas de la ciudad se debió más a un incremento de lacantidad de lotes que pagaban el impuesto que a un aumento significativo en la recau-dación per cápita, lo cual condujo a una “mejor distribución de la carga tributaria y auna importante reducción en la evasión” (Piza, 1996). El éxito de este caso –con sus

Cuadro 7.6BOGOTÁ: RECAUDACIÓN DEL IMPUESTO A LA PROPIEDAD,

IMPUESTO A LA PROPIEDAD UNIFICADO, 1993-96(millones de US $)

Detalle 1993 1994 1995 1996

Recaudación 53 123 140 152Declaraciones1 637 1124 1093 1010

1 Las cifras están expresadas en dólares de Estados Unidos a las tasas de cambio del FMI. Para 1996,las cifras son estimaciones provisorias hasta octubre de dicho año.Fuente: J. R. Piza, 1996 con datos de la Secretaría del Tesoro, Bogotá, Cepal/Proyecto GTZ.

cap7.p65 12/05/05, 09:03 p.m.149


registros caóticos y su irremediable desactualización informativa– ofreció una espe-ranza factible de solución, aunque no fuera la mejor, para simplificar la gestión delimpuesto a la propiedad. Comparado con los sistemas convencionales, el autoavalúorequiere sistemas menos rigurosos de tasación y reduce los esfuerzos administrativos,los sistemas de vigilancia, recaudación e información y las sanciones.

La ciudad de La Paz tuvo igual éxito bajo circunstancias técnicas ligeramentediferentes4. El cuadro 7.7 muestra los incrementos en el nivel de recaudación de laciudad en 1994. En Bolivia, la Ley de Participación Popular eliminó la participacióndirecta del gobierno central en la tributación local y definió el impuesto a la propie-dad como un ingreso municipal. Según la ley, las localidades que lo solicitaran po-drían recaudar impuestos directamente siempre que pudieran demostrar la capacidadadministrativa para hacerlo. Las iniciativas municipales para modernizar el procesode recaudación, que incluye la puesta en marcha de un sistema computarizado inte-gral con todos los registros de los contribuyentes (Cuevas, 1996), ayudaron en gradosumo a incrementar el volumen de ingresos de La Paz.

4 Sin embargo, como el en caso de Bogotá, a los efectos impositivos La Paz está dividida en zonas. Se aplica unimpuesto sustancialmente subvaluado (por debajo del 50% de los valores actuales de mercado); esta base inicialbaja resulta en una severa subestimación de los avalúos hechos por los contribuyentes.

Impuesto Impuestoinmobiliario inmobiliario

como porcentaje como porcentajeImpuesto Impuestos Ingreso local del impuesto del impuesto

inmobiliario locales total local localPeríodo (a) (b) (c) (a/b) total (a/c)

1993 4,6 9,3 40,7 50 111994 8,2 13,4 37,4 61 221995 10,3 19,9 41,9 52 2519961 9,3 19,4 45,9 48 20

1 Datos calculados a agosto y proyectados para el año.Fuente: Elaborado por J. Cuevas con datos del Departamento Impositivo del Gobierno Municipal de La Paz. Cepal/Proyecto GTZ.

5. Mercados de capitales

Continuando con la escala de financiación local están los mercados de capitales.Muchas municipalidades buscaron financiación de origen nacional e internacional en

Cuadro 7.7IMPORTANCIA DE LOS IMPUESTOS A LA PROPIEDAD INMUEBLE

PARA EL GOBIERNO MUNICIPAL DE LA PAZ(en millones de dólares)

cap7.p65 12/05/05, 09:03 p.m.150


los mercados de capitales. En lugar de buscar agrupaciones vecinales y propietariosque hicieran las contribuciones adicionales para el mejoramiento de la ciudad, sebuscaron inversores institucionales, algunos de la ciudad misma, otros lejanos, paraque compraran títulos de la ciudad a cambio de altos retornos. Una docena de alcaldesde las grandes ciudades buscaron la financiación en los mercados de capitales y unamedia docena tuvo éxito en los últimos años lanzando emisiones de bonos (Freire,Huertas y Darche, 1998). Muchos otros, esperanzados, visitaron organismos multi-laterales de préstamo en busca de ayuda para acceder a los mercados de capitales.Venían con fuertes propuestas en la mano, solvencia demostrable y el respaldo de susgobiernos nacionales. Sin embargo, salvo algunas excepciones, los residentes de laciudad no estaban al tanto de la emisión de bonos y, de haber tenido conciencia deello, el ciudadano promedio de todos modos habría tenido una comprensión escasa alrespecto. Además, algunos bonos de la ciudad fueron desarrollados por bancos priva-dos internacionales de inversiones y otras instituciones con un fuerte interés financie-ro en los resultados. Igualmente, las ciudades procuraban vender su buen nombre yasí la era de los alcaldes proactivos que siguió a la descentralización trajo un interésde los gobiernos locales por financiarse en los mercados de capitales.

La combinación de colaboradores deseosos de ayudar desde Wall Street y de ciu-dades bien dispuestas produjo un alza notable en la emisión de bonos. El cuadro 7.8ilustra las emisiones entre 1995 y 1996, con una suba marcada por comparación conel puñado de emisiones de principios de los noventa. Freire, Huertas y Darche (1998)informan sobre 28 emisiones de bonos municipales entre 1991 y 1997. Aquí, se des-criben brevemente dos casos que ilustran una gama de experiencias. Guaymallén, una

Cuadro 7.8EMISIONES SELECCIONADAS REGIONALES Y LOCALES DE BONOS DEL GOBIERNO,

AMÉRICA LATINA, 1995-96

Fecha de Gobierno subnacional Calificación Monto en Divisa Vencimientoemisión de S&P millones de US$ (años)

02/10/94 Minas Gerais (Estado) N/C 200 US 64/10/95 Buenos Aires (Provincia) BB- 100 US 323/11/95 Buenos Aires (Provincia) BB- 150 DM 327/5/96 Bogotá (Ciudad) BBB- 116 US 152/7/96 Río de Janeiro (Ciudad) B+ 125 US 32/8/96 Mendoza (Provincia) N/C 150 US 618/9/96 Buenos Aires (Provincia) BB- 150 CHF 727/9/96 Buenos Aires (Provincia) BB- 200 CHF 73/4/97 Buenos Aires (Ciudad) BB- 250 US 1016/4/97 Cali (Ciudad) BBB- 165 US 1712/5/97 Buenos Aires (Ciudad) BB- 150 ARP 7

Fuente: Standard & Poor.N/C = No calificada.

cap7.p65 12/05/05, 09:03 p.m.151


pequeña ciudad bien administrada de la Argentina, vendió bonos entre interesadoslocales de los alrededores de la ciudad, es decir, compradores que conocían a ladirigencia municipal y podían entender los propósitos y riesgos de la emisión debonos. Río de Janeiro vendió a inversores internacionales para reestructurar la deudade la ciudad, un mercado y un propósito diferentes de los de Guaymallén.

El caso de Guaymallén

Guaymallén (220.000 habitantes) fue considerada una de las ciudades más progresis-tas y mejor gobernadas de la provincia de Mendoza, Argentina. Hasta la década delochenta, Guaymallén estaba rodeada de pequeños centros urbanos y rurales que co-lectivamente tenían una población de 1 millón de habitantes, que se dedicaban funda-mentalmente al procesamiento agrícola. La base económica de la ciudad era la agricultura–vitivinicultura, olivocultura y producción de aceite de oliva– así como también laganadería. A mediados de la década, esta base económica comenzó a transformarse,fruto de las inversiones privadas en la industria que reflejaban la ubicación estratégi-ca de la ciudad como punto de trasbordo en las rutas que conectan las ciudades másimportantes de Mendoza.

El alto grado de urbanización y el cambio en la base económica crearon seriosobstáculos al desarrollo de la ciudad. La producción y la población crecieron y seemprendieron nuevos proyectos de infraestructura en calles, agua y energía eléctricaen un intento por dar apoyo al desarrollo industrial y lidiar con el crecimiento de lapoblación urbana. Mejorar la prestación de los servicios municipales –agua, drenajesy pavimentación– se transformó en una de las prioridades de la ciudad. Pero éstarecibía una pequeña participación de los ingresos de la provincia. Los sistemas detransferencia de ingresos nacionales también imponían limitaciones a la capacidad dela ciudad para hacer las inversiones de capital necesarias. Los líderes de Guaymalléncomenzaron a buscar alternativas para financiar sus proyectos de infraestructura yuna de las alternativas favorecidas fueron los mercados de capitales debido al relativobajo costo de la financiación.

El alcalde Jorge Pardal y su secretario de Hacienda consideraron que tomar prés-tamos en el mercado de capitales era una opción de financiación que podía desarro-llarse para hacer mayor uso de ella en el futuro. Pero su falta de experiencia y credibilidadrepresentaban un obstáculo. Inicialmente, el concejo municipal se mostró reticente aautorizar el endeudamiento en mercados de capitales, temiendo, entre otras cosas, queeste gobierno cosecharía el rédito político de las inversiones para luego dejar al siguien-te gobierno enterrado en deudas impagables. Pero el secretario de Hacienda, quienhabía ocupado el cargo durante cuatro gobiernos consecutivos colaborando con alcal-des de partidos diferentes, tenía una sólida reputación de responsabilidad fiscal yestos factores ayudaron a persuadir al concejo. Este último finalmente sancionó una

cap7.p65 12/05/05, 09:03 p.m.152


ley sujeta a caducidad que permitió a la ciudad emitir los títulos, pero sólo a condi-ción de que su vencimiento estuviera limitado exclusivamente al período de gobiernodel alcalde. Los alcaldes en Argentina pueden ser elegidos por un período de cuatroaños (con reelección en períodos no consecutivos). La ley municipal significaba quecualquier instrumento de deuda, como los títulos de la ciudad, deberían vencer rápi-damente, antes de que finalizara el período de gobierno para el cual había sido elegi-do el alcalde.

Con esta legislación especial en mano, el alcalde lanzó una pequeña emisión detítulos diseñada para el mercado local como modo de financiar las obras de capital yde aumentar su experiencia y credibilidad en el mercado local. En marzo de 1996, seemitió un título pagadero con ingresos a fin de construir imbornales en las calles de laciudad. Para rescatar los títulos, se gravó la propiedad con un tributo especial. Lostítulos de Guaymallén se emitieron en moneda dura (al contrario de muchos otros ejem-plos de Argentina y otros países latinoamericanos) por un valor total de US$3 millones,que debían dividirse en tres series iguales de US$1 millón cada una. La primera serie seemitió en diciembre de 1996 con vencimiento a 31 meses. Los títulos daban un interésdel 10% en cinco cuotas, cada una equivalente al 20% del total de la emisión. Cotizabanen la bolsa de comercio de Mendoza y estaban suscritos por el Mercado de Valores deMendoza, una agencia de inversiones privada de la provincia. La operación se garan-tizó con bonos del tesoro por un valor de US$1,9 millones. Estos se depositaron en laCaja de Valores de Mendoza, un banco privado de la ciudad. La emisión de títulospara obras públicas de Guaymallén se sobresuscribió rápidamente.

La segunda serie siguió al poco tiempo. Debido a la caducidad dispuesta en la ley, lasegunda serie tenía un vencimiento muy corto, de tan sólo un año, con el 50% del interéspagadero a fines de enero de 1999 y el resto a fines de julio del mismo año. La tasa deinterés se fijó en 9,5% y estuvo muy por debajo de la serie previa. Era una tasa de interésmuy baja, que reflejaba que el mercado sabía del buen desempeño de la ciudad y de sucapacidad de pago. Los bonos del tesoro federal que originalmente se habían depositadoen la municipalidad sirvieron otra vez de garantía para la segunda serie.

Las dos series fueron calificadas como AAA por Magister/Bankwatch Ratings aligual que por Standard and Poor. Las agencias calificadoras basaban su concepto enla imagen y credibilidad de la municipalidad, la capacidad de cumplir los requisitosfinancieros de la emisión de títulos, el nivel de endeudamiento de la municipalidad,los sistemas de información y el estado de las relaciones intergubernamentales. Otrosfactores alentaron al sector privado y su interés en los bonos. Por ejemplo, las contri-buciones del gobierno central se canalizaron directamente a una cuenta en un bancoprivado al que la municipalidad no tenía acceso. Los inversores podían verificar pre-viamente que los fondos para efectuar la devolución de los intereses estaban disponi-bles. Como resultado, los títulos tuvieron una tasa de suscripción del sector privadodel 79%, muy alta para los niveles de América Latina.

cap7.p65 12/05/05, 09:03 p.m.153


El caso de Río de Janeiro

La emisión de bonos de Río contrasta con el caso de Guaymallén en cuanto a sudimensión y a la estructura de la emisión, así como también en cuanto a sus términosy condiciones. Mientras que Guaymallén emitió títulos de corto plazo pagaderos coningresos que apuntaban a financiar pequeñas obras de capital y los vendió a inversorespróximos a la ciudad, los bonos de Río constituían una obligación general que apun-taba a refinanciar la deuda de la ciudad y se ofrecieron en denominaciones mayoresen los mercados de capitales internacionales.

La emisión de títulos de la deuda de Río ocurrió en medio de una reestructuracióndel sector público que alcanzaba las finanzas del sector público, la descentralizaciónde responsabilidades y un programa de reducción del déficit nacional. El alcalde PauloConde también estaba embarcado en una iniciativa de reactivación de la economía deRío. Las políticas de descentralización en Brasil transfirieron muchas de las nuevasresponsabilidades de los servicios a las ciudades, dos buenos ejemplos son salud pri-maria y educación, sin contemplar el incremento de fondos. Río, como muchas ciuda-des brasileñas, pujaba por lograr un nuevo equilibro entre ingresos y gasto. Losfuncionarios de la ciudad tomaron la decisión estratégica de emitir títulos de deuda,en este caso un Eurobono, en parte para llamar la atención de la comunidad interna-cional. El bono, a su vez, era parte de un paquete de refinanciación de la deuda y dereforma financiera para la ciudad.

Este plan se ajustaba bien a los propósitos del gobierno central. La característicamás distintiva de la emisión de Río fue el respaldo explícito del gobierno central quepermitió que la operación fuera colocada en el mercado internacional. No obstante,para poder comenzar se fijaron varias condiciones de peso. En primer lugar, el go-bierno nacional no daría una garantía soberana. Esto se anunció públicamente y pre-tendió establecer un deslinde de responsabilidades (si bien la mayoría de los quenegocian en bonos dan por muy descontadas tales proclamas). En segundo lugar, elproducido de los bonos sólo podría utilizarse para refinanciar la deuda. Asimismo, elgobierno federal insistió en sancionar reformas federales en materia de privatizacióny capital extranjero antes de permitir que la ciudad emitiera su bono. Esta últimacondición efectivamente exigía a la ciudad que modernizara y reformara sus finan-zas, en especial que reestructurara la deuda atrasada heredada del gobierno anterior.La ciudad también estaba obligada a limitar los déficit operativos. El alcalde Condesabía que equilibrar las cuentas de la ciudad sería en el mejor interés de la misma y susecretario municipal de Hacienda se abocó a la tarea con éxito. El compromiso de laciudad fue apuntalado con un programa federal diseñado para lograr mayor liquidez ysolvencia en el sistema intergubernamental de financiación.

El valor nominal de los bonos que ascendía a US$125 millones se vendió a unpuñado de inversores. El suscriptor Merrill Lynch & Co. compró US$101 millones y

cap7.p65 12/05/05, 09:03 p.m.154


ocho bancos internacionales de inversión compraron el resto. A pesar de las declara-ciones que proclamaban lo contrario, los inversores asumieron como implícita la ga-rantía soberana, sabiendo que el gobierno central no estaría demasiado dispuesto apermitir que la ciudad cayera en cesación de pagos. No obstante, el caso ilustra cuánincisivamente responde la comunidad financiera internacional a las sustanciales re-formas fiscales y financieras de una ciudades y de los gobiernos federales. A su vez,los esfuerzos de la ciudad por lograr solidez financiera reflejaron en parte la suscep-tibilidad creciente de los inversores extranjeros para tratar de evitar la irresponsabili-dad fiscal y la falta de transparencia.

Aunque muchas de las características de estos dos casos se contraponen –la enver-gadura, el mercado y los propósitos– ilustran aspectos clave del nuevo pacto fiscal.Ambas ciudades se embarcaron en un camino nuevo y mayormente inexplorado ha-cia mercados de capitales pretendiendo lograr credibilidad, visibilidad, experiencia.Lo hicieron con el respaldo nacional y local y este respaldo, comparado con lo quesucedía antes de la descentralización, señala un marcado cambio de actitud entre losgobiernos centrales y locales de América Latina. Es más, ambas ciudades gozaban deuna muy sólida credibilidad en materia financiera, en particular, sus secretarios muni-cipales de Hacienda. Este factor también refleja un ingrediente clave en el nuevopacto fiscal. Tras la revolución silenciosa, las ciudades procuraron alcanzar un nuevogrado de seguridad y confianza.

6. Roles privados: contribuciones, contratos, nuevas ciudades: Curauma,Chile

Las contribuciones privadas a las finanzas locales han aparecido con múltiples moda-lidades nuevas. Mucho se ha escrito sobre la privatización directa de los serviciosmunicipales y diversas variaciones de este tema, tal como la construcción, transferen-cia, operación, gestión y alquiler de los servicios5. Pero es mucho menos lo que se hadicho sobre la legislación local de toda América Latina que permite a las municipali-dades incorporar capitales y recursos del sector privado para la gestión pública. Se haintentado diversidad de experimentos, que van desde la movilización del capital pri-vado para las obras públicas hasta los impuestos a la plusvalía, los canjes de propie-dad y aun la provisión privada de funciones municipales íntegras, como sucede en lasnuevas ciudades. Aquí se describen varios ejemplos que ponen en evidencia hastaqué punto los efectos de la revolución silenciosa están incidiendo en los arreglospúblico-privados para la provisión de servicios locales.

5 Remitirse a la serie “Viewpoint” del Banco Mundial para el sector privado, la cual recopila artículos que tratandistintos aspectos sobre privatización y los publica en su revista trimestral Public Policy for the Private Sector(Política pública para el sector privado).

cap7.p65 12/05/05, 09:03 p.m.155


Impuesto a la plusvalía. Generar ingresos mediante el impuesto a la plusvalía es algoque Colombia ha utilizado para ciertos bienes y servicios locales6. Si bien los impues-tos a la plusvalía se han contemplado en varios países (por ejemplo, Perú y Bolivia),finalmente no han sido puestos en práctica ya sea por una falta de voluntad política, opor insuficiente capacidad técnica de parte de los gobiernos locales.

Colaboración del sector privado en la gestión pública. También se han movilizadorecursos fuera del marco fiscal-financiero formal. A título de ejemplo, la participacióndel sector privado en las gestiones del sector público, a través de los denominadosconvenios o pactos sociales para programas locales, tales como creación de empleo,atención de la salud y otros servicios. Bajo estos acuerdos, los recursos públicos dedistintos niveles de gobierno se complementan con las contribuciones de los sectores denegocios e industria en contratos negociados llamados con frecuencia mesas deconcertación. Rojas (1996) ha documentado ejemplos provenientes de Bolivia y Co-lombia. Chile, Colombia y Perú son países cuyos gobiernos han examinado la posibili-dad de que exista un rol para las municipalidades en los grandes programas nacionalesde infraestructura (autopistas, puentes, puertos, telecomunicaciones, energía eléctrica)7.

Nuevas ciudades privadas. Otra forma de contratación es la de la nueva ciudad finan-ciada en forma privada. Frecuentes en Europa y Estados Unidos, las ciudades finan-ciadas por completo con capitales privados están casi ausentes en América Latina,excepto el caso de las ciudades construidas por empresas. Una excepción es Curauma,cerca de Valparaíso, en Chile. Cruz Blanca, empresa madre de la corporación quevende seguros de vida, a través de una de sus subsidiarias comenzó a financiar eldiseño y la construcción inicial de toda una urbanización, incluidas áreas comercia-les, escuelas, cuartel de bomberos y policía. Las instalaciones y servicios para sus200.000 habitantes estarán a cargo y se habrán de financiar por entero en forma priva-da. La urbanización es parecida en cierto modo al concepto de las “nuevas ciudades”como Columbia, Maryland y Reston, Virginia. Cruz Blanca lidia con problemas si-milares a los de sus contrapartes financistas en Estados Unidos. A modo de ejemplo,el principal problema de Cruz Blanca es conseguir financiación intermedia para em-palmar el lapso entre los 7 y los 25 años que separan la financiación convencional delos bonos de largo plazo. El prototipo de Curauma tal vez preparará el camino paradar soluciones más amplias a las urbanizaciones de América Latina, soluciones me-diante las cuales se puedan aprovechar como fuente de financiación para el desarrollo

6 La recuperación de costos por medio del impuesto a la plusvalía no sólo promueve una mayor autonomía finan-ciera, sino que también puede crear fuertes incentivos a la eficiencia en la producción de aquellos servicios quedeben ser autofinanciados.

7 La municipalidad de Miraflores exploró distintos modos de concesión de servicios públicos, tras las discusionescon el Congreso Nacional del Perú para que se modificara el sistema de la ley municipal.

cap7.p65 12/05/05, 09:03 p.m.156


local, fondos institucionales privados de largo plazo provenientes de las jubilacionesy los seguros de vida. Al igual que en los casos de emisión de bonos en Guaymallény Río, quienes respaldan a Curauma deben conjugar muchas fuerzas, los intereses dela comunidad, la oposición política y la regulación gubernamental. Lograr la confian-za y el crédito de los gobiernos locales –por ejemplo, en la ciudad y región deValparaíso– fue un requisito esencial para poder lanzar el proyecto Curauma. Sin elrespaldo y los acuerdos cooperativos de los gobiernos municipal, provincial y nacio-nal, los constructores de Curauma no tendrían esperanza alguna para emprender suempresa.

En cada uno de estos ejemplos, los gobiernos locales y el sector privado explora-ron nuevos vínculos que desplazan los actuales supuestos en materia de qué es públicoy qué es privado. Las ciudades líderes se mostraron mucho más dispuestas que antes dela revolución silenciosa a buscar en el sector privado las consecuencias lógicas de abrirlas decisiones de gobierno al público y de movilizar su energía y recursos. En estasección se consideran sólo unos cuantos casos, pero se tratan casos ilustrativos delespíritu y la orientación de los nuevos lazos establecidos en la revolución silenciosa.

GRANDES ENSEÑANZAS PARA PRESTATARIOS DE MENOR ESCALA Y SECRETOS

DE PEQUEÑOS CAPITALISTAS PARA MERCADOS DE CAPITALES MUNDIALES

Las nuevas formas de participación que se pusieron en movimiento con la revoluciónsilenciosa han alcanzado muchas nuevas áreas de las finanzas municipales. Las ciu-dades líderes han lanzado experimentos y muchas todavía están trabajando con unaamplia gama de objetivos y nuevas formas de financiación nunca vistas antes de ladescentralización. Una nueva y más extensa participación del público –incluyendo alsector privado– en la financiación de bienes y servicios públicos locales ha sido posi-ble gracias al pacto de gobernabilidad, pacto al que a su vez ayudan a profundizar. Larevolución silenciosa no es responsable del súbito inicio de la financiación en merca-dos de capitales pero en cierta medida ha colaborado. También ha colaborado parareactivar el renacimiento de los programas patrocinados por la ciudad para el mejora-miento barrial de los sectores en pobreza. Hace décadas, los funcionarios locales,trabajando en forma concertada con la iglesia y otros actores, inventaron las técnicaspara mejorar la comunidad y la vivienda. Pero la revolución silenciosa ha producidoun nuevo entorno institucional y ha creado las condiciones para un nuevo pacto fiscalen el cual estas técnicas no sólo vuelven a movilizarse, sino que también llevan a lainvención de nuevas formas de financiación. Los casos tratados en este capítulo seeligieron para ilustrar este pacto fiscal en diversas escalas, la vecinal, la ciudadana, lanacional y la internacional.

Cada caso refleja lazos más profundos y mayor grado de confianza entre los ciu-dadanos y el gobierno. Los ciudadanos de León comenzaron a comprender el poder

cap7.p65 12/05/05, 09:03 p.m.157


del endeudamiento financiero una vez que el gobierno acordó legitimidad a sus es-fuerzos. El secreto de Menprosif en Mendoza fue colectivizar el riesgo y la deuda,pero, nuevamente, las autoridades locales, en este caso el gobierno provincial, des-empeñaron un papel importante en la creación de confianza que marcó la diferenciano sólo para los residentes de bajos recursos y sin experiencia alguna en el endeuda-miento institucional, sino también para los contratistas. En Tijuana, el mecanismo dela votación se utilizó a escala ciudad para verificar si los ciudadanos estaban dispues-tos a aceptar el plan de mejoras. En cada uno de estos casos, se hizo hincapié en elconocimiento y en la comprensión de la necesidad de la comunidad y de la intencióndel gobierno. Los casos de Mendoza y Tijuana también muestran los esfuerzos ex-traordinarios de las autoridades locales para educar al público respecto de las opcio-nes que tenían disponibles. La calidad de la información y la medida en que ésta sedivulgó en campañas de educación pública, en ambas ciudades, esconden tal vez unalección para futuras generaciones de bonos municipales. Un público informado forta-lece la responsabilidad y mejora la solvencia crediticia de una ciudad.

En segundo lugar, la creación de activos a escala vecinal implica una colaboracióncomunitaria de peso –la participación, esfuerzo propio y dinero–, en algunos casoshasta el punto de revertir el flujo habitual de servicios e infraestructura desde el go-bierno hacia los ciudadanos. Los tenedores precarios de León y de la Ciudad de Gua-temala están aprendiendo, junto con las autoridades gubernamentales y los bancoslocales, que los derechos de propiedad y las mejoras tienen un valor capital que puedereflejarse y negociarse en un mercado local. Los barrios de Mendoza estuvieron dis-puestos no sólo a asumir los riesgos del crédito sino a revertir parte del flujo tradicio-nal de los bienes de la comunidad. Los residentes pobres se endeudan, y no el Estado,para generar un capital para el Estado. El sector de los servicios públicos ofrece algu-na retribución. El referendo de Tijuana fue otra forma de validar este intercambio. Laimportancia de estos pactos fiscales es que muestran el camino para alcanzar el finalde la segunda etapa de reformas en la descentralización. Las reformas fiscales queresultan en intercambios transparentes de dinero por valor, son la vía central hacia lasustentabilidad financiera de los gobiernos de todas partes.

Un tercer aspecto es el que se refiere al intercambio de información entre el ciuda-dano y el gobierno. La confianza entre el gobierno y la sociedad civil depende de lacomprensión y ésta a su vez de la información y del conocimiento sobre el ciudadanoy el gobierno. La confianza mutua ha crecido con la revolución silenciosa y esto hadesencadenado nuevos flujos de información y un sistema que se perpetúa a sí mismoy que abre posibilidades de financiación en cualquier escala para las ciudades. Resi-dentes pobres y ricos, compradores de bonos por igual, estuvieron más dispuestos aapostar al gobierno local. La experiencia de los de abajo, en su escala, ejemplificadapor los barrios, por los pequeños propietarios o por los ocupantes precarios de León,fue que la confianza y el conocimiento compartidos fueron ingredientes fundamenta-

cap7.p65 12/05/05, 09:03 p.m.158


les para transformar la voluntad personal de arriesgar el propio esfuerzo, igual queresultaron indispensables para quienes colocan bonos subsoberanos en el mercado.La difusión generalizada de las intenciones del gobierno en la comunidad esgravitacional para que el gobierno local sea eficaz. En el otro extremo de la escala, lafinanciera internacional, los escasos conocimientos de terceros lejanos sobre los ries-gos de comprar bonos municipales impedirán en poco tiempo la profundización deeste mercado.

En ambos extremos de la escala de la financiación de la ciudad –sea en el nivel delos hogares y barrios o sea bien “arriba” en los mercados internacionales de capitales–quienes invierten en las ciudades necesitan información financiera e institucional paraapuntalar su confianza fundamental en los sistemas que se les pide que financien. Elgrado en que este conocimiento es compartido es lo que rige la profundidad del mer-cado, sea para los pobres de Mendoza o para los colocadores de Eurobonos. Al mis-mo tiempo, quienes negocian en el mercado de capitales entienden e institucionalizanlos modos de medir el riesgo, por ejemplo, a través de calificaciones y primas de inte-rés. Aquí, los grandes tomadores de préstamos tienen una enseñanza que transmitir a losoperadores de menor escala. El propósito y algunos de los métodos de calificar el des-empeño de una ciudad pueden trasladarse a la escala barrial. Las organizaciones de basepodrían cumplir un rol eficaz en el control de la municipalidad, publicando las prome-sas y el rendimiento financiero u otros datos. Pero, la enseñanza más grande para losoperadores de menor escala, es lograr por lo menos emular el confort y la titularización,términos frecuentemente utilizados en el mundo financiero, para contribuir a mejorarel gobierno en el orden local.

cap7.p65 12/05/05, 09:03 p.m.159

cap7.p65 12/05/05, 09:03 p.m.160

PARTE IVPERSPECTIVAS DE UNA REFORMA SUSTENTABLE

cap8.p65 12/05/05, 09:03 p.m.161

cap8.p65 12/05/05, 09:03 p.m.162

Capítulo 8CREACIÓN DE UN NUEVO MODELO DE GOBIERNO:

CANDIDATURAS, COMPETENCIA Y MERCADOS CIVILES

EN GOBIERNOS LOCALES

Hasta aquí, hemos mostrado cómo el cambio en el entorno político de toda la regiónlatinoamericana produjo respuestas en la conducta de los gobiernos líderes locales.Una gran cantidad de ciudades con alcaldes motivados comenzó a incorporar la par-ticipación de los ciudadanos en los asuntos locales, para modificar las prioridadesmunicipales con el objeto de combatir la pobreza y movilizar las finanzas y estoscambios se sumaron a la revolución silenciosa. Ahora vamos a examinar algunos delos efectos de esta revolución en los gobiernos locales como instituciones y a atenderlos factores que produjeron estos cambios. La revolución silenciosa de hecho ha cam-biado la naturaleza del gobierno local. Durante el lapso de 10 años que va desde 1985hasta 1995, la revolución silenciosa produjo en muchos lugares, si bien no en todos,una transformación cualitativa en las ciudades líderes. La gobernabilidad se definecomo la estructuración y el uso del poder por parte de las autoridades del gobierno.Los gobiernos líderes locales comenzaron a confiar más en sí mismos, orientándosepor sí solos. Comenzaron a mostrar elementos de disciplina fiscal, competencia inter-na y eficiencia en la asignación de recursos. Los gobiernos locales se volvieron, porsobre todas las cosas, más participativos. Si parangonamos estos cambios de compor-tamiento con los previos –los anteriores al modelo de descentralización– es posiblever que aquéllos constituyen un nuevo modelo de gobernabilidad.

El análisis muestra que la reforma del gobierno local fue precipitada por las polí-ticas de descentralización, pero que no se la consolidó con acciones de seguimiento yapoyo. Es más, la emergencia del nuevo modelo dista de estar completa. Luego decasi dos décadas de políticas de descentralización, las reformas todavía están en mar-cha sólo de modo parcial en algunos lugares y están lejos de incidir en el grueso de las14.000 unidades de gobierno local que existen en la región. Mientras tanto, algunosgobiernos locales han vuelto a las viejas tradiciones del clientelismo. Otros, en Vene-zuela y la Argentina por ejemplo, han quedado sometidos o bien sucumbieron a laspresiones del fracaso de las políticas en el orden nacional, tornando la gobernabilidaden el orden local todavía más difícil. De hecho, los gobiernos municipales de la re-gión están en una corriente cruzada de influencias nacionales e internacionales comola estabilidad política y fiscal que complica la consolidación en la esfera local.

cap8.p65 12/05/05, 09:03 p.m.163


Por ésta y otras razones, es todavía más importante escudriñar a los gobiernoslíderes que establecieron una nueva tendencia en la buena gobernabilidad. Una grancantidad de municipalidades descubrieron o inventaron modos de ser más eficientes,de dar más respuesta, ser más responsables y más sustentables que en otra época.Asimismo, estos cambios, en su mayoría, han sido nativos de los sistemas políticoslocales en los cuales sucedieron, y no el resultado de una política deliberada promul-gada por los gobiernos centrales. Mayormente, los gobiernos nacionales, las ONG ylas organizaciones de asistencia internacional siguieron, antes que lideraron, las pri-meras etapas de la revolución silenciosa. Es verdad que las reformas fueron desenca-denadas por leyes nacionales y que la mayoría de las naciones tenían intención dereformar su sistema intergubernamental, pero no hay evidencia de que ninguna deellas tuviera una clara visión de los resultados de sus políticas, ni tampoco de quepudieron haber anticipado el alcance y la profundidad del cambio que habría de traereste nuevo conjunto de incentivos representados por la descentralización. El objetodel presente capítulo es explorar algunos de los impactos institucionales de la descen-tralización para comprender mejor de qué modo las energías y la inventiva observadaen muchas ciudades pueden replicarse con políticas apropiadas. El análisis comienzacon la aparición de nuevos incentivos.

NUEVOS INCENTIVOS Y LA TRANSFORMACIÓN DE LA GOBERNABILIDAD

El nuevo entorno político e institucional que se creó con las políticas de descentrali-zación puso en marcha una transformación de la idea misma de gobierno local. Unabreve reseña de la evolución desencadenada por las políticas de descentralizaciónayudará a orientar la discusión que sigue. (Ver también recuadro 8.1). Someramente,la secuencia de eventos fue la siguiente:

Las disposiciones para participar el poder en la mayoría de las estrategias de go-bierno dieron a los gobiernos locales mucha más autoridad que nunca en materia deservicios e infraestructura, según se describió en capítulos anteriores. Junto con estaparticipación del poder, llegaron las transferencias de ingresos que pusieron en lasmanos de los gobiernos locales un flujo de ingresos mayor y, en gran medida, seguro.La garantía del ingreso implicaba que las decisiones de los gobiernos municipalestendrían verdadero significado, debido a que las decisiones en materia de gastos delejecutivo podían cambiar las circunstancias locales de modo esencial.

La descentralización de la toma de decisiones y del poder sobre el gasto se dieron encombinación con otro elemento clave en el nuevo conjunto de incentivos: la democra-tización. Al sujetarse la elección de alcaldes a procesos democráticos, el sistema degobierno local de América Latina se tornó no ya simplemente una competencia abier-ta, sino también un sistema en el cual las decisiones del gobierno local involucrabande modo mucho más directo que antes los intereses y los destinos de quienes partici-

cap8.p65 12/05/05, 09:03 p.m.164

165CREACIÓN DE UN NUEVO MODELO DE GOBIERNO

paban de la toma de decisiones. Los líderes electos tenían los medios para hacercumplir las promesas y proponer nuevos programas. Con una financiación que losrespaldara, las decisiones de las autoridades municipales podían mejorar su ciudad yla vida de los votantes. Estos factores a su vez crearon nuevos incentivos para ocuparcargos locales. Las pruebas muestran que una nueva generación de candidatos alcargo de jefe de gobierno local se vio atraída hacia carreras políticas. La crecienteimportancia del gobierno local también puso de manifiesto la jerarquía del cargomismo, transformándolo en una plataforma de lanzamiento para cargos superiores.

Recuadro 8.1Reformas políticas en América Latina

Desde el comienzo de la elección democrática de las autoridades municipales a mediados de losaños ochenta, ocho de las 23 naciones encuestadas por Bland (1994) cambiaron el texto de susconstituciones nacionales y muchas más aun sancionaron reformas electorales. A partir de 1985,hubo cambios en cuanto a la oportunidad y naturaleza de las elecciones municipales en Bolivia,Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Honduras, Panamá, Paraguay, México y Venezuela. Estos cambiostendieron a estrechar el enfoque de la opción electoral, por ejemplo, separando las elecciones loca-les de las nacionales, identificando a los candidatos por su nombre y no simplemente por partido,eligiendo por voto directo al ejecutivo municipal y permitiendo la reelección. Otras reformas están enciernes en múltiples países.En Colombia, por ejemplo, cuando la Asamblea constitucional de 1990-1, se llegó a un acuerdoformal de reforma paulatina de los procesos electorales de modo que se avanzara hacia un sistemauninominal apartándose del sistema de representación por listas partidarias con cuotas que estabavigente hasta ese momento. Un compromiso de acuerdo intermedio hizo que se colocaran los nom-bres individuales en la boleta, de modo que los candidatos estuvieran identificados por nombre,aunque seguían clasificados como una lista partidaria a la cual representaban. Asimismo, se introdu-jo para la Cámara baja del Congreso el sistema de elecciones por distrito. Se lanzaron estudios paraampliar los distritos electorales a pequeñas circunscripciones dentro de los límites municipales. Even-tualmente, las elecciones por distritos uninominales se extendieron a la esfera municipal.

Un nuevo modelo de gobernabilidad

Bajo el nuevo conjunto de incentivos creados por la descentralización, la democrati-zación y la reforma fiscal, los alcaldes de las ciudades líderes necesitaban una lecturaclara de los deseos y preferencias de la comunidad y trabajaban afanosamente porlograrlas. Los alcaldes procuraban asimismo obtener apoyo sólido del electorado paracumplir su cometido con éxito. Este acercamiento al electorado fue un factor críticoen la creación de un nuevo modelo de gobernabilidad. Representa el traslado delpunto de referencia político, desde las autoridades más altas en el sistema previo a ladescentralización hasta el electorado una vez dentro de la descentralización. El des-plazamiento del punto tuvo mayor incidencia que ningún otro factor, tomado indivi-

cap8.p65 12/05/05, 09:03 p.m.165


dualmente, en la creación del nuevo modelo de gobernabilidad. La participación, a suvez, llevó a estrechar la distancia entre electorado y los gobernados y aumentó laresponsabilidad por los actos emprendidos en la gobernabilidad de decenas de ciuda-des líderes.

Recuadro 8.2El nuevo modelo de gobernabilidad

Seis características del nuevo modelo:

• Liderazgo. Los alcaldes tienen cuatro veces más probabilidades de ser profesionales que haceuna década.

• Participación y enfoque en el cliente. La participación ha conducido a incrementar los canales derealimentación desde los ciudadanos y se interesa y lleva hacia una orientación al cliente.

• Profesionalismo. Muchas ciudades líderes redujeron su personal a la vez que mejoraron el calibreprofesional del plantel. Algunas ciudades han introducido estándares objetivos de calificación comocriterio para la selección de sus empleados.

• Pacto fiscal. Muchas ciudades han seguido recaudando ingresos propios aun ante el incrementode las transferencias automáticas de ingresos.

• Competencia en materia de políticas y programas. En la mayoría de las ciudades avanzadas endonde la nueva generación de alcaldes ha ingresado en una segunda y tercera rondas de eleccio-nes, las ciudades han comenzado a proponer políticas y programas de gasto alternativos comoopciones explícitas para el electorado.

• Innovaciones. Las autoridades locales líderes son innovadoras, buscan nuevas y mejores modali-dades para la gestión del gobierno local, incluyendo la colaboración con el sector privado.

El nuevo modelo de gobernabilidad emanó de los cambios desencadenados por ladescentralización. El modelo puede caracterizarse con seis atributos, los definidos enel recuadro 8.2, que a continuación se tratan de modo pormenorizado. El análisis deestos atributos permite ver que las ciudades podrían no haber logrado su jerarquía delíderes por más de una razón. En primer lugar, en casi todos los casos de ciudadeslíderes, el liderazgo mismo fue un factor marcado. Había más candidatos altamentecalificados y éstos ganaban los cargos, encontrando nuevas vías hacia una carrerapolítica y cargos superiores. No todas las ciudades tuvieron la bendición de contarcon candidatos enérgicos y visionarios. Segundo, las políticas y el gasto se orientaronmucho más hacia el contribuyente-votante, mediante mecanismos participativos in-troducidos con el fin de mejorar la selección y prestación de servicios y bienes públi-cos. La incorporación del público y del sector civil organizado de la sociedad al procesopolítico era ajena a algunas de las ciudades y, en todo caso, se trata de algo querequiere conocimientos especiales. Las ciudades líderes que pudieron superar estasegunda prueba tuvieron luego que cumplir con sus promesas. Los líderes mejoraronla gobernabilidad de múltiples formas. Los alcaldes tenían que aportar personal másaltamente calificado (tercera característica) para desempeñar los cargos más altos de

cap8.p65 12/05/05, 09:03 p.m.166


gobierno, en particular, hacienda, planificación y obras públicas. Asimismo (y ésta esla cuarta de las características del nuevo modelo) los alcaldes encontraron que, conlas consultas y otras formas de participación, los votantes y contribuyentes volvían avincularse con la gestión esencial del gobierno local: el gasto y los impuestos. Mu-chas ciudades prefirieron no apuntar a inversiones mayores de capital ni correr losriesgos políticos de aumentar los tributos. Recuérdese del capítulo 6, que se introdujola idea del pacto fiscal. El pacto restablecía el vínculo entre las obras y mejoras en losservicios que los residentes barriales querían ver y los pagos que las autoridades de-cían que los residentes debían solventar para lograr la recuperación de los costos. Laprueba de fuego de este pacto fiscal es el incremento de los ingresos propios en unagran cantidad de municipalidades, según se ilustró en el capítulo 7. Fueron las ciuda-des líderes las que lograron este cambio, que es una de las características propias delnuevo estilo de gobernabilidad.

La quinta característica del nuevo modelo de gobernabilidad es la competitividad.Con liderazgo, mandatos, financiación y vínculos más estrechos con el electorado,los gobiernos locales comenzaron a mostrar un espíritu competitivo en varias esferasde gestión y política. Muchas ciudades no estaban dispuestas o en posición de formu-lar políticas públicas en un marco competitivo. Las circunstancias de las ciudadeslíderes condujeron a una competencia entre fuerzas vecinales o de la oposición, quese comenzó a encuadrar como debate político sobre la prestación de mejores servi-cios, e incluso de la eficiencia y transparencia del gobierno. Cada vez con mayorfrecuencia se sometían programas y políticas alternativas al debate y a la decisiónpública. Asimismo, la búsqueda de puestos clave en muchas ciudades líderes generóuna situación de competitividad. Finalmente, un séptimo rasgo es que muchos alcal-des no sólo comprobaron que estaban preparados para efectuar cambios, sino que lohicieron de forma innovadora en muchas áreas de la vida de la ciudad. Probaroncantidad de nuevos esquemas de prestación de servicios, encontrando y capacitandopersonal, sondeando los deseos de la comunidad, movilizando recursos, administran-do las finanzas y educando a los votantes.

No sorprende entonces que sólo la menor parte de las ciudades pudiera sacar pro-vecho de estos incentivos y construir los elementos de un nuevo modelo de gober-nabilidad. Más aún, es sorprendente que las ciudades pudieran siquiera crear algúnmodelo nuevo de gobernabilidad, dados los desafíos políticos, administrativos y téc-nicos con los que se enfrentaban los ejecutivos municipales. Tal vez, la razón másvaledera por la cual la mayoría de las ciudades no pudieron lograr la reforma tras ladescentralización es que los gobiernos subnacionales operan bajo un manto complejode restricciones. Los líderes de la ciudad deben ser maestros políticos en manifestarvisión, liderazgo y atraer apoyo. Deben ser maestros en las técnicas de manejo de lacompleja gama de preocupaciones sectoriales, tales como el uso de la tierra, la infraes-tructura, los impuestos y las finanzas. Sumadas a esto están las tareas de gestión para

cap8.p65 12/05/05, 09:03 p.m.167


la coordinación de equipos técnicos y la orientación de los enfoques participativostendientes a la toma de decisiones. Finalmente, los ejecutivos locales deben logrartodo esto en el transcurso de cuatro años. La mitad de los gobiernos locales de Amé-rica Latina no pueden ser reelectos. Es difícil imaginar un desafío mayor en el sectorpúblico y asombroso que, en primer lugar, tantos candidatos nuevos, con habilidad,experiencia y capacitados se vieran atraídos a ocupar cargos en la ciudad.

Liderazgo

Tal vez, el cambio más sorprendente en el gobierno local fue que una vez que laspolíticas de descentralización estuvieron en pie, hubo más gente calificada que co-menzó a desear cargos públicos locales. Distintas encuestas para sondear funciona-rios elegidos al cargo hacia la última mitad de los años noventa, en América Central,Paraguay y Colombia, revelaron que la proporción de profesionales en el plantel totalhabía pasado de aproximadamente un 10% a principios de los ochenta a más del 40%en los noventa. Ingenieros, médicos, académicos y hombres y mujeres de negocioseran convocados a las candidaturas locales y ganaban los cargos para alcalde. Sepostulaban para el cargo público por razones enteramente diferentes que antes de ladescentralización. Fernando Chumaceiro, una figura popular de una familia acauda-lada del estado de Zulia en Venezuela, es un buen ejemplo. Con comodidad,Chumaceiro fue elegido alcalde de Maracaibo tras las reformas de descentralizacióna fines de los ochenta. Cuando se le preguntó por qué había decidido lidiar con la marde intrincados problemas de la ciudad, que en ese momento se enfrentaba con uncreciente atraso de infraestructura asociado a una severa contaminación ambiental araíz de un complejo de refinerías petroleras estatales cercanas, su respuesta fue sim-ple: “Toda mi vida soñé con una oportunidad de servir a mi país en un sistema demo-crático”. Venezuela había sido gobernada por gobiernos despóticos y un sistemacentralizado de gobierno durante décadas; la descentralización ofrecía a una nuevadirigencia la oportunidad de servir.

Otros, no sólo en Venezuela, especialmente quienes fueron elegidos hacia media-dos de la década del noventa, comenzaban a ver que el cargo local había adquiridomayor importancia en términos de una carrera política. Las evidencias anecdóticassugieren que el cargo de ejecutivo local se volvió más importante que la legislatura y,dependiendo del tamaño y la jerarquía de la ciudad, más importante que una goberna-ción en relación con el ascenso en la escala política hacia la máxima magistratura. Enel pasado, el tránsito hacia puestos de mayor poder en casi toda América Latina ocu-rría a través de la gobernación o de la legislatura nacional, y en unos pocos casos, através de las asambleas estadales o provinciales. La revolución silenciosa cambió estepatrón. Las oportunidades creadas por la descentralización han hecho posible quedesde los cargos locales se pueda sentar un precedente como persona de acción. El

cap8.p65 12/05/05, 09:03 p.m.168


cargo local se ha transformado en una plataforma para la acción. Para fines de losaños noventa, media docena de ex alcaldes habían pasado a cargos superiores, variosa la Presidencia y muchos más, por ejemplo Cárdenas en México, Lavin y Ravinet enSantiago, Andrade en Lima, Silva en El Salvador, Berger en Guatemala, de la Rúa enArgentina, McLean en Bolivia, para mencionar sólo a los más destacados, habíanentrado a la arena política nacional. Jaime Ravinet, de Santiago, asumió nuevas ymanifiestas responsabilidades como presidente de la Unión Internacional de Autori-dades Locales, cargo que le concede una plataforma con visibilidad nacional e inter-nacional desde la cual hablar sobre los asuntos de la ciudad.

Las encuestas de opinión confirman esta nueva jerarquía. Las encuestas en Amé-rica Central y Colombia han demostrado con insistencia que los votantes confiabanen los alcaldes y éstos respondían mejor que nunca a sus electorados. La encuesta enAmérica Central (Selligson, 1994) demostró que la confianza del ciudadano en losgobiernos municipales cambió diametralmente tras la revolución silenciosa. A finesde la década del ochenta, las instituciones de gobierno local (alcaldes y concejosmunicipales) aventajaban apenas al gobierno nacional, pero iban a la saga de lasinstituciones religiosas y las organizaciones comunicativas. Al mismo tiempo, losgobiernos locales aventajaban en mucho a los sindicatos y partidos políticos. En eltranscurso de unos pocos años, estas cifras se habían modificado sustancialmente.Las opiniones favorables sobre los gobiernos municipales habían alcanzado la franjadel 70%. Estos hallazgos reflejaban también los resultados de encuestas similaresrealizadas en Colombia (ver recuadro 8.3, Banco Mundial, 1995).

Recuadro 8.3LIDERAZGO EN EL GOBIERNO LOCAL

Un estudio detallado realizado en 16 municipalidades de Colombia demostró que el liderazgo era unfactor clave, no sólo en materia de innovación, sino al menos en otras cinco áreas:

• habilidad política en que la negociación, la visión y el manejo de fuerzas contrapuestas eranimportantes;

• interrupción de la inercia que tiende a frenar a los gobiernos locales porque la burocracia y elpúblico están encerrados en viejas creencias y supuestos sobre cómo deben ser las cosas;

• expansión de horizontes con una visión que permite la participación de terceros así como tambiénla incorporación del público para que forme parte de la visión;

• manejo de organizaciones complejas y demostración de cómo delegar;• manejo de conflictos, en particular con los concejos –el poder legislativo del gobierno local–, que

es tal vez el que más resiste el cambio.

El eslabón más débil en el sistema de poder local es el poder legislativo. En algu-nas ciudades donde la contratación es aprobada por votación del concejo, muchos

cap8.p65 12/05/05, 09:03 p.m.169


concejales han sido sospechosos (y esto no ha cambiado) de corrupción. Más aun, losmismos alcaldes de muchas ciudades estaban en deuda con los miembros del concejo:a los concejales normalmente se les asigna una suma de empleados de patronazgogarantizada en función de la cantidad de votos que aquéllos pueden “conseguir”. Estaasignación de cargos para empleados o para otras tareas municipales es tan comúnque hasta tiene un nombre: cupos burocráticos.

Los empleos de patronazgo, los contratos públicos no competitivos y otras prácti-cas que reducen la eficiencia de los servicios locales e impiden que los grupos sinvínculos políticos efectivamente expresen sus preferencias son las formas como se vereflejado el endeudamiento. Si bien con el inicio de la competencia política, la situa-ción está cambiando en algunas localidades, incluso en la esfera local, subsiste elhecho de que la mayoría de los gobiernos municipales de la región no funcionanplenamente bajo un sistema de frenos y equilibrios.

Otro problema es que ni el poder ejecutivo ni el poder legislativo local tienen accesoa siquiera un rudimento de pericia técnica –mucho menos al análisis objetivo de políti-cas–, para esclarecer las concesiones recíprocas que se suceden en la elección pública.La oposición que ganó en México y en Colombia, al igual que un incremento de lacompetencia en Brasil y Argentina sugerirían que para algunas ciudades de dichos paí-ses parece perfilarse en el horizonte una nueva fase de discurso político. En el futuroserá necesario que desde el poder local se preste mayor atención a las áreas de liderazgo,fortalecimiento de la capacidad, gobierno transparente y división del trabajo.

Participación y enfoque en el cliente

El mayor énfasis puesto en la participación por parte de los alcaldes líderes durante ydespués de la revolución silenciosa también fue un factor que modificó la naturalezade la gobernabilidad. El capítulo 5 describía los distintos modos como se procuróincorporar la opinión pública y la participación ciudadana en el proceso de toma dedecisiones locales. Estas nuevas prácticas –de voz y elección– comenzaron a trans-formar la gestión municipal con una modalidad más bilateral de transacción, es decirque las municipalidades, especialmente las ciudades líderes, establecieron un diálogofrecuente con la comunidad. Los diálogos incluían muchas formas de interacciónestructurada: encuestas de opinión, encuestas y consultas ciudadanas y otras formassimilares de interacción. Las municipalidades de las ciudades líderes comenzaron aasumir algunos atributos de la actividad privada para atender las necesidades de susclientes. Ninguna práctica es más ilustrativa de este cambio que los presupuestosparticipativos de Porto Alegre. Allí, los contribuyentes-votantes se han transformadoen participantes en la toma de decisiones de la asignación de recursos. De hecho, sonellos –y no los tecnócratas de la ciudad– los árbitros que juzgan cómo se invertiránlos dineros de la ciudad.

cap8.p65 12/05/05, 09:03 p.m.170


Esta creciente comunicación entre la ciudad y los ciudadanos ha comenzado asuscitar interés por medir el desempeño de la ciudad y publicar los sistemas de infor-mación y los indicadores de ese desempeño, para que las ciudades puedan evaluar supropio progreso en relación con la expectativa del ciudadano y su propio desempeñohistórico. Algunas asociaciones nacionales y regionales de gobiernos locales, suma-das a agencias de la ONU, a ONG y a agrupaciones comunitarias locales, han participa-do tratando de fomentar el uso de informes de gestión, la publicación de registros degastos y enfocando la atención en resaltar la importancia de la participación de lacomunidad y la responsabilidad por los asuntos municipales.

Profesionalismo del plantel

Recuérdese del capítulo 3 que, entre 1975 y 1988, las municipalidades en Chilecuadruplicaron el plantel profesional reduciendo el número de empleados totales.Este drástico cambio se atribuyó a la mano fuerte de la dictadura militar. Pero a medi-da que iba avanzando la revolución silenciosa, muchos nuevos alcaldes hallaron quela burocracia municipal con la que se encontraron al asumir el cargo no estaba a laaltura de sus propias aspiraciones, ni tampoco de las tareas que sus electorados pre-tendían de ellos. Muchos alcaldes hablaron de reforma al por mayor o de crear unaunidad ejecutiva capaz de cumplir con la tarea. El estudio de Colombia citado ante-riormente reflejó resultados asombrosamente similares a los hallados en AméricaCentral y en otras partes de América (cuadro 8.1).

Cuadro 8.1PROFESIONALISMO EN LAS MUNICIPALIDADES COLOMBIANAS SELECCIONADAS

Cantidad de Relación entre empleadosprofesionales y profesionales

Ciudad Población 1988 1994 1988 1994

Valledupar 240.000 29 118 12,2 4,8Ipiales 70.000 3 30 62,3 7,3Piedecuesta 60.000 3 15 28,7 12,1Pensilvania 30.000 1 8 52,0 5,2La Mesa 20.000 1 11 50,0 8,4Cucunubá 8.000 0 2 - 8,5

Los gobiernos locales en toda la gama de tamaños de la población incrementaronla proporción del plantel profesional en relación con el personal municipal total. Comoprofesional se define aquella persona que posee al menos un título universitario en suárea de trabajo. En ocho municipalidades estudiadas con detenimiento por un equipo

cap8.p65 12/05/05, 09:03 p.m.171


del Banco Mundial, la relación personal total-plantel profesional bajó drásticamente.Esta mejora en el profesionalismo del personal resultó tanto de haber reducido la canti-dad total de empleados municipales como del incremento en la cantidad de profesiona-les. De hecho, los alcaldes se estaban dedicando a mejorar el plantel profesional porqueera en su mejor interés hacerlo. En las palabras de muchos alcaldes, hacía falta mayorprofesionalismo para satisfacer las expectativas de los votantes.

Uno de los alcaldes más populares de La Paz ilustró esta tendencia entre ciudadeslíderes. De las cuatro veces que fue elegido al cargo (en gobiernos no consecutivos),Ronald McLean intentó reducir la burocracia municipal dos veces. En su segundo perío-do de gobierno, se enfrentaba a la oposición de los sindicatos organizados, pero de todosmodos logró reducir la cantidad de empleados públicos en un tercio. En su cuarto perío-do, McLean volvió a proponer reducir la cantidad de personal, esta vez privatizando losservicios y luego contratando a los ex empleados municipales constituidos en firmasprivadas. En otras ciudades de la región, otros alcaldes informan iniciativas similares.Tarso Genero redujo el personal municipal de Porto Alegre un 25%. El primer alcaldeelegido de Tumero, Venezuela, Efrén Rodríguez, ofreció otro ejemplo (ver recuadro 8.4).

Recuadro 8.4MANEJO DE LA DESCENTRALIZACIÓN EN UNA CIUDAD DE MEDIANO TAMAÑO

DE VENEZUELA

Tumero (190.000 habitantes) es sede de condado de la municipalidad de Marino, situada en el vallede Maracay a 100 km al sureste de Caracas. El valle es una de las zonas de producción agrícolaintensiva y diversificada más fértiles del país. Tumero ganó una cantidad de inversiones en instalacio-nes agroindustriales de almacenamiento: procesamiento de aceites, enlatado de alimentos, alimen-tos balanceados para animales y su despacho, incluso exportación de alimentos.Primer alcalde elegido luego de las reformas de 1989, Efrén Rodríguez era hijo natal de Tumero yademás político independiente. Se presentó con una plataforma de buen gobierno (“rescatar la credi-bilidad”) y se distinguió en sus primeras acciones de gobierno por no acceder a las prácticas usualesde favoritismo partidario en la designación de su gabinete y personal. Seleccionó al mejor personalen función de sus méritos, encontrando a algunos de sus candidatos mediante la colocación deavisos en la sección Buscados de los periódicos locales.

Manizales, una ciudad de 347.000 habitantes en la zona central de Colombia, si-guió el liderazgo de la reforma sistemática en Chile unos años más tarde. Instituyóuna instalación de capacitación hecha a medida con ayuda de Cités Unies, una ONG

internacional con asiento en París cuyos miembros son ciudades europeas. Las ciuda-des miembros ofrecen profesionales que brindan asistencia técnica financiada a tra-vés de programas de asistencia bilateral de las naciones europeas. Cités Unies colaborópara organizar el Instituto de Capacitación de Manizales –ICAM. Este instituto ayudóa reforzar el proceso de descentralización mejorando las habilidades y la capacidad

cap8.p65 12/05/05, 09:03 p.m.172


de los empleados municipales. Se estableció un vínculo entre salarios y ascensos decategoría y el régimen de capacitación. Si bien ICAM se basó en experiencias similaresen Ecuador y Venezuela, la ley colombiana requería que las municipalidades asigna-ran una cierta porción de las transferencias de ingresos fiscales para capacitación delos empleados locales. El presupuesto de ICAM se asignó de conformidad con estadisposición legal; el presupuesto de capacitación pasó de US$70.000 en 1994 a alre-dedor de $614.000 en 1996. En sus primeros cinco años de funcionamiento, el pro-grama alcanzó a más de 6.500 empleados públicos locales. Desde entonces, sinembargo, la efectividad de ICAM se ha diluido1.

Pacto fiscal e ingresos propios

El nuevo modelo de gobernabilidad incluye un importante cambio estructural enmateria de contribuyentes y gobierno, según se trata en el capítulo 7. El pacto fiscal,la disposición de los contribuyentes a pagar un tributo a cambio de servicios e infra-estructura y, correlativamente, la disposición de los alcaldes a recaudar impuestos afin de prestar servicios también cambió la gobernabilidad en el orden local y es talvez la característica más destacada del nuevo modelo de gobernabilidad.

Irónicamente, la transferencia “prematura” de ingresos en las políticas de descen-tralización de América Latina puede muy bien explicar los niveles sin precedentes dela participación de los contribuyentes-votantes en el ámbito local. Si se hubiera segui-do la formulación convencional de reformas –la de poner en práctica la coparticipa-ción de ingresos tras alcanzar un acuerdo sobre qué servicios debían proveer los gobiernoslocales y cuánto deberían costar–, el resultado en términos de responsabilidad del go-bierno descentralizado en la región podría haber sido diferente. En cambio, la presenciade los ingresos compartidos, junto con las elecciones democráticas y la participacióndel poder, ayudaron a alimentar la participación. La participación popular fue alentadatanto por los dirigentes como impuesta a los gobiernos locales por el incremento de lasexpectativas entre los contribuyentes– votantes. La combinación de mayor participa-ción y ampliación de la autonomía en la toma de decisiones condujo a vínculos másfuertes entre la dirigencia municipal y los contribuyentes-votantes.

Competencia entre políticas y programas

En las ciudades más avanzadas donde la generación de alcaldes entró en la segunda ytercera rondas de elecciones, los candidatos y algunos alcaldes en funciones comen-

1 Los sucesivos gobiernos redujeron el apoyo financiero a ICAM y la cantidad de pasantes. Los incentivos para loscursos del ICAM siguieron debilitándose cuando la capacitación de ICAM dejó de ser el criterio para los aumentossalariales y los ascensos laborales.

cap8.p65 12/05/05, 09:03 p.m.173


zaron a proponer sus políticas y programas de gasto para recibir la opinión explícitadel electorado. El mayor interés en los asuntos locales, acompañado de cosas, talescomo los informes de gestión y la publicación de los registros administrativos de laciudad, incrementaron la importancia de los programas de inversión y gasto. Los mis-mos se debaten en asambleas abiertas, tales como los cabildos abiertos organizados porel alcalde Clemente Scoto, de Puerto Ordaz, Venezuela. El alcalde observó que su elec-torado estaba cada vez más preocupado por los temas de vivienda y empleo, dos áreasque sólo indirecta o parcialmente se hallan bajo control municipal. El alcalde conformóun programa de gastos que apuntaba a efectuar mejoramiento de viviendas y desarro-llo económico local como modo de hacer campaña para su reelección.

Los partidos políticos han desempeñado un papel esencial en esta competencia enMéxico y Brasil. En estos dos países, los partidos comenzaron a preparar a los gobier-nos locales para ofrecer una identidad distintiva y opciones claras al electorado. Porejemplo, el Partido de Acción Nacional, o PAN, reconoció que no podía competir entérminos financieros con el entonces dominante Partido Revolucionario Institucionalo PRI. La estrategia del PAN para los gobiernos locales era ofrecer “un gobierno limpioy eficiente”. El PAN comenzó a dar forma a una ideología de gobierno local. El partidoutilizó una asociación de gobiernos locales para educar a sus municipalidades miem-bros y proyectar la imagen de modo más amplio al público votante. En Brasil, elPartido de los Trabajadores (PTB) publicó guías sobre gestión de la participación pú-blica y recopiló un manual sobre cómo organizar el presupuesto participativo al estilode Porto Alegre.

En otros países, la nueva generación de alcaldes se proponía diferenciarse de lapolítica partidaria acostumbrada en las campañas locales, en un intento por demostrarun nuevo comienzo. Las nuevas coaliciones cívicas que se observaron en las primerasrondas de elecciones municipales en Colombia hicieron campañas exitosas contra losintereses establecidos por los partidos tradicionales en más de 300 de las mil munici-palidades colombianas. La legislación programática sobre campañas políticas en Co-lombia fomentaba esta competencia en la esfera local. Por ley, los candidatos a loscargos de alcalde están obligados a publicar antes de las elecciones las característicasprincipales de sus programas de gasto, de modo que los votantes puedan tomar deci-siones más informadas. Otros factores han incrementado la competencia, incluyendolas asociaciones de gobiernos locales y los premios a la excelencia en el gobiernolocal ofrecidos por ONG, tales como la fundación Getulio Vargas, de Brasil.

Innovaciones

Los poderes respecto del gasto, los ingresos transferidos y la mayor competencia paraocupar cargos han alimentado la innovación en el orden local y han creado un entornoque liberó nuevas energías en la reforma local (Campbell y Fuhr, 2002). Campbell y

cap8.p65 12/05/05, 09:03 p.m.174


Fuhr demuestran que muchos en la nueva generación de dirigentes, con mandatosnuevos e ideas de reforma, no sólo comenzaron a rejuvenecer las instituciones muni-cipales, sino que también comenzaron a lanzar innovaciones en múltiples áreas de losasuntos municipales. Los líderes de la ciudad de Quito, por ejemplo, construyeron unsistema de gestión financiera a la par de los de Europa y Estados Unidos2. El alcaldede Juárez, México, comenzó a fortalecer las iniciativas de aplicación de legislaciónambiental porque los ciudadanos dijeron querer un ambiente más limpio. El alcaldeactuó sobre muchos frentes, en parte movilizando el apoyo del otro lado de la fronteraen El Paso, Tejas, donde existían equipos para monitoreo de la contaminación dispo-nibles para medición de la calidad del aire. La ciudad de Valledupar, Colombia co-menzó a elegir la policía de los distritos rurales a raíz de las muchas quejas sobrecorrupción y malversación. Estos casos, y muchos otros mencionados en capítulosprevios, por ejemplo el presupuesto participativo, el tránsito público urbano en Curitibay la censura social en Mendoza, son ejemplos de las nuevas prácticas innovadorasque aparecieron por toda la región.

Los alcaldes innovaron en parte porque llegaron al cargo con la energía para ejer-cer un mejor gobierno o uno diferente. Casi sin ayuda del exterior, muchos alcaldesestaban respondiendo a los nuevos mandatos políticos de generar el cambio, prestarmejores servicios y conducir la ciudad en una nueva dirección. Esto los transformó enconsumidores ávidos de nuevas ideas y técnicas. Cuando una ciudad inventaba unanueva forma de administración financiera o una reforma de personal, las otras toma-ban nota, intercambiaban ideas y comenzaban a moverse en un sistema de intercam-bio. Las innovaciones en la gestión de la maquinaria del gobierno local fueron posiblesgracias, primero, a las reformas fiscal, federal y democrática y, después, a la nuevageneración de dirigentes.

El estudio del Banco Mundial realizado por Campbell y Fuhr (2003) descubrióque algunos de los mecanismos que sustentan la innovación son similares a los que seven en otros órdenes de la vida, por ejemplo, en la industria (Leeuw et al., 1994) y enel gobierno (Hopkins, 1995). A título de ejemplo, en todos estos casos un adalid ovisionario se considera indispensable. Virtualmente, en cada una de las innovacionesinvestigadas en el estudio del Banco Mundial existe un liderazgo excepcionalmentefuerte. El adalid –el alcalde o los líderes de la ciudad– supo (o supieron) “leer” quéera posible en un momento histórico dado y comprender qué deseaba el público,vislumbrando una nueva forma de hacer las cosas. Por sobre todo, el adalid pudohacer realidad su visión. Otro factor importante en las innovaciones de los gobiernoslocales fueron la comunidad organizada, los grupos de base, las ONG, las organizacio-nes cívicas, las asociaciones comerciales, etc. Estos parecían ser indispensables en el

2 Comunicación personal con James Westbury, especialista en Administración Pública, Banco Mundial.

cap8.p65 12/05/05, 09:03 p.m.175


arraigo de las innovaciones por las mismas razones por las cuales, según vimos, laparticipación fue tan importante en la revolución silenciosa. Los grupos locales con-jugaron necesidades, ofrecieron realimentación y contrapropuestas a los líderes y fueronesenciales para asegurar que los gobiernos asumieran su responsabilidad.

Correlativamente, los arquitectos de las innovaciones tuvieron absoluta concien-cia de la importancia de la comunidad organizada, y quienes pusieron en marcha losproyectos exhibieron destreza y experiencia en comunicar a la comunidad, al igualque en promover su organización y manejar las relaciones con ésta. De hecho, comu-nicación y educación del público fueron factores comunes a todas las innovaciones.Los adalides usaron diversos mecanismos de comunicación con el público para lograrque sus ideas llegaran a una definición, para darles una identidad, reducir las incertezasplanteadas por la oposición y persuadir o convencer al público y a otros líderes polí-ticos de que las innovaciones eran una buena idea. Las firmas privadas que se dedicanal marketing de productos entienden el valor de la publicidad o de la información alconsumidor, y los líderes de las ciudades en la revolución silenciosa pronto se dieroncuenta asimismo de la importancia de la educación del público.

CREAR UN MODELO COMPETITIVO DE GOBERNABILIDAD

Después de varias décadas de descentralización, el entusiasmo ante la mayor autono-mía local ha sido superado por la dura faena de la ejecución. Muchos gobiernos loca-les han continuado, o regresado en poco tiempo a las viejas tradiciones del clientelismo.¿Cómo se pueden fomentar los elementos vistos en la creación de este nuevo modelode gobernabilidad para lograr un sistema más fuerte de gobierno local en la región?Para empezar, los cambios sistémicos en el marco del gobierno local requieren unabordaje enteramente nuevo al fortalecimiento de la capacidad.

La sustentación y profundización de la reforma no es algo que pueda hacerse sóloen un nivel ni puede lograrse con abordajes parciales que se centren en la reforma delempleariado público, las finanzas, el sistema electoral o la participación. Es menesteratender todos estos factores y otros también. Es más, los regímenes electorales –comola reforma fiscal, la profesionalización, el cambio de los mandatos de los concejos–están regidos por los sistemas nacionales cuyo patrón siguen. Esto significa que paraque siga la reforma, se necesita un enfoque más sistémico para encarar la mecánica dela gobernabilidad y la estructura de las relaciones locales y nacionales (Molina yHernández, 1995). Finalmente, no todos los gobiernos locales son iguales (ver recua-dro 8.5). Las constituciones, las leyes nacionales y las políticas de muchos de lospaíses de América Latina tratan a todos los gobiernos locales del mismo modo, pa-sando por alto en gran medida sus cualidades intrínsecas, la complejidad de su tama-ño, su riqueza explícita o latente, o bien su papel en el desarrollo nacional. Esto no

cap8.p65 12/05/05, 09:03 p.m.176


resulta ni práctico ni eficiente para los costos a la hora de asignar funciones, estable-cer normas o diseñar la responsabilidad3.

La comparación de estas gestiones con las gestiones para fortalecer la capacidadprevias a la descentralización pone de manifiesto un postulado esencial para el nuevoenfoque: el propio interés como incentivo para el cambio. Esta ilustración provienede la experiencia con el fortalecimiento institucional de gobiernos locales financiadapor el Banco Mundial. Campbell y Frankenhoff hicieron una revisión de las gestionesde fortalecimiento en 10 importantes préstamos para el desarrollo local entre 1981-1991 por un valor superior a los US$2 mil millones en inversiones (Campbell yFrankenhoff, 1996). Estas gestiones, parte habitual de todos los préstamos de inver-sión, representaron alrededor del 11% del total, unos US$200 millones. Dado que losgobiernos locales sólo tenían incentivos limitados para aprovechar estos recursos, sehizo un uso limitado de la capacitación de personal, del software de computación, lossistemas de catastro y otros tipos de asistencia. Aun cuando se relajaran las restriccio-nes para que los recursos estuvieran más fácilmente disponibles para el fortaleci-miento de la capacidad, los gobiernos locales simplemente tenían muy poco incentivopara utilizar los fondos de fortalecimiento.

Recuadro 8.5DIVERSIDAD EN LA POBLACIÓN DE LOS GOBIERNOS LOCALES.

LO GRANDE, LO MALO Y LO FEO

Si bien la región tiene cerca de 14.000 municipalidades, la pequeña muestra que se analiza en esteestudio sugiere que el tamaño no siempre predice la capacidad: hemos visto habilidosas innovacio-nes en las muy pequeñas y serias falencias en las muy grandes. El factor importante es la voluntadpolítica en el orden local. Esta dimensión estratégica se apoya en la motivación para mejorar eldesempeño. Sin embargo, deben tenerse en cuenta las economías de escala. Todos los países tie-nen una amplia variedad de gobiernos locales y ningún gobierno central ni las instituciones de asis-tencia tienen la capacidad de manejar esta diversidad con una cierta holgura. En términos amplios,alrededor de un tercio de la cantidad total de municipalidades de cualquier país es administrativamentefuerte, grande o rica. Éstas han de ser administradas de modo diferente de las pequeñas, débiles opobres. Todos los gobiernos locales necesitan ayuda para mejorar sus principales funciones de ges-tión –planificación, recaudación, gasto y administración. Pero la prestación de asistencia a ambosgrupos de gobiernos debe tratarse de modo diverso. Los diseñadores de políticas en países e institu-ciones de desarrollo deben generar estados intermediarios, ONG y asociaciones de gobiernos locales(estas últimas como en Hungría) para intermediar y colaborar con la prestación de la asistenciatécnica. La ayuda para los más pequeños y débiles debe mayormente ser más flexible en lo fiscal ydar contención en lo social.

3 Muy pocos países hacen diferencia entre las capacidades intrínsecas. Hay dos notables excepciones: Filipinas yCisjordania y la Franja de Gaza.

cap8.p65 12/05/05, 09:03 p.m.177


Eran las inversiones de capital, no la calidad del gobierno, lo que aportaba mayorrédito a casi todos los alcaldes de antes de la descentralización. Contrariamente, lue-go de la descentralización, los componentes de los proyectos del Banco aplicables alfortalecimiento han sido recibidos con más simpatía y han sido utilizados con mayoreficacia. A modo de ejemplo, las auditorías del Banco Mundial sobre varios de susproyectos en Brasil, incluidos dos que recientemente comenzaban a ejecutarse en elmomento del estudio de Campbell y Frankenhoff, mostraron que los componentesdel préstamo del Banco que atendían el fortalecimiento institucional tenían un impac-to en más del 90% de las municipalidades estudiadas, que los recursos propios sehabían incrementado y que los costos del représtamo del gobierno del Estado a lasmunicipalidades se habían recuperado. Prácticamente, todo el grupo de municipali-dades de ese estado (Paraná) estaba conectado a una red computarizada de informa-ción (Banco Mundial, 1997).

No hay ningún registro de cambios institucionales financiados con asistencia ex-tranjera para el desarrollo que pueda atribuirse este tipo de impacto antes de la des-centralización. Pocos proyectos de desarrollo, en cualquier lugar que fuere, han tenidopor efecto una reforma fiscal tan amplia y un incremento de recursos propios tanvasto, y pocos programas de asistencia técnica y capacitación han llegado a financiarun fortalecimiento sostenible del personal profesional. Y lo más importante, muchasciudades no han contado con la bendición de tener líderes visionarios, vigorosos yreformistas, como aquellos que se sintieron atraídos al gobierno y supieron actuarpara que sus ciudades fueran líderes en la revolución silenciosa.

Irónicamente, las mejoras y las reformas que se hicieron en muchas ciudades líde-res nacieron mayormente de los sistemas políticos en los que se produjeron, y nofueron el resultado de intervenciones deliberadas de los gobiernos nacionales. Ni lasONG ni las organizaciones de asistencia internacional ofrecieron demasiada ayudapara que las cosas comenzaran a moverse. En todo aspecto, las agencias del exterior–las ONG y las agencias de asistencia internacional– llegaron a la escena ya bastanteavanzada la revolución. Las reformas nacionales que desencadenaron cambios en losgobiernos locales son, por ende, una fuente importante de enseñanzas y de ideas so-bre cómo replicar y sustentar el proceso de reforma, aun cuando debe reconocerseque no todo puede dirigirse desde el centro.

AGENDA DE LA REFORMA

La agenda de la reforma de los gobiernos locales comienza por su estructura esencial.Los poderes legislativo y ejecutivo de las municipalidades no han recibido la aten-ción que merecen ni de parte de las naciones ni de parte de las agencias. La revoluciónsilenciosa ha demostrado que para que el gobierno local funcione es menester que elejecutivo y el legislativo funcionen más enfocados y con respecto a la división del

cap8.p65 12/05/05, 09:03 p.m.178


trabajo. Ciertos conocimientos prácticos también deben subordinarse a una carrera ya la profesionalización, en particular para los cargos de confianza. Asimismo, debendefinirse nuevos términos para lograr el compromiso de la sociedad civil. El cuadro8.2 proporciona una lista de sugerencias surgidas de una revisión de la revoluciónsilenciosa.

Cuadro 8.2Lista de reformas

Área de necesidad Posibles soluciones y tipos de asistencia

Ejecutivo

Gestión Profesionalizar a los gerentes de la ciudad

Elecciones Separar lo local de lo nacional, listas uninominales, enfoque en elejecutivo

Duración en el cargo Ampliar los períodos de gobierno y/o permitir la reelección inmediata

Liderazgo Fomentar el liderazgo y la innovación

Poder ejecutivo

Carrera Aplicar criterios competitivos de selección y promoción del personalprofesional superior

Contratación Publicar comparaciones de costos unitarios y contratos tipo

Planificación, presupuesto, Establecer programas de capacitación y análisisgestión financiera y tomade decisiones

Poder legislativo

Candidaturas Reformar el proceso de selección (eliminar las listas partidarias decandidatos), apuntar a la elección libre y uninominal

Vínculos con el electorado Capacitar candidatos y otros funcionarios con cargo en las técnicas derepresentación del electorado, por ejemplo, en el uso de encuestas yotros instrumentos para sondear opinión, en las técnicas de participa-ción, por ejemplo, en consejos asesores y en el trabajo con ONG.

Presupuesto, toma de Ofrecer programas de capacitación para análisis de políticas y para eldecisiones uso de peritos y consultas a la comunidad

Sectores privado e independiente (sociedad civil)

Capacidad analítica de Crear o incrementar la capacidad analítica en la política pública parapolíticas instituciones locales de enseñanza superior e investigación

Monitoreo del desempeño Fomentar la existencia de grupos de vigilancia, publicar y divulgar losregistros de desempeño

Reconocimiento externo, Establecer programas nacionales y regionalespremios

cap8.p65 12/05/05, 09:03 p.m.179


Ejecutivos y líderes. Los ejecutivos de muchas ciudades, en especial las grandes,realizan una tarea en extremo difícil. Deben ser veedor, vendedor, ejecutivos de latoma de decisiones, recaudadores de fondos y animadores. Dada la complejidad deestos roles, a menudo contrapuestos, algunas ciudades han recurrido al sistema delgerente profesional como modo de separar las cuestiones políticas de las técnicas enla gestión de la ciudad. Al adoptar a un profesional de este tipo, o al hacer mayor usode la capacitación y calificación profesional especializada de los analistas del poderejecutivo, los nuevos métodos de medición y de calificación ayudarían a los ejecuti-vos a dirigir la ciudad. Los ejecutivos y su plantel recibirían asimismo una capacita-ción más rigurosa sobre análisis de programas y presupuestos, toma de decisiones ycontratación. La prolongación de los períodos de gobierno también ayudaría a que loslíderes de la ciudad tuvieran mayor tiempo para organizar programas de desarrollo.

El liderazgo es otra área comúnmente dejada de lado. Pocos países tienen progra-mas nacionales comunitarios en este tema que hagan hincapié específicamente en laimportancia del liderazgo y de centrar la política, la acción comunitaria y los progra-mas en la capacidad de los jóvenes líderes comunitarios que harán la diferencia en lasociedad civil y en los asuntos de la sociedad. Se podría ofrecer incentivos para re-

Recuadro 8.5FACILITAR LAS INVERSIONES EN CAPACIDAD

Las mejoras, tanto en cuanto a liderazgo como a participación, requieren inversiones que mejoren losarreglos organizativos de los gobiernos municipales. Los gobiernos pueden apoyar muchas activida-des para mejorar la capacidad de los gobiernos locales en una o más áreas. Por ejemplo:

• Crear una base de datos y biblioteca sobre las mejores prácticas y las innovaciones municipales.• Crear un sistema telefónico de consultas gratis para alcaldes, miembros del concejo y ciudadanos.• Patrocinar giras de estudio a lugares en donde la práctica es sobresaliente.• Financiar los costos de organización para que se inicien asociaciones municipales.• Establecer un programa de técnicas de resolución de conflictos que apunte a resolver conflictos

entre dos o más comunidades, gobiernos locales y gobiernos de los distintos niveles.• Crear incentivos financieros para un programa de ciudades hermanas.• Programas de apoyo en instituciones educativas y de capacitación nacionales y regionales sobre

gestión de la ciudad, integrados con las normas y escalas de pago nacionales.• Desarrollar modelos basados en las mejores prácticas para introducir el ingreso competitivo y la

promoción laboral en función de los méritos para los empleados municipales.• Apoyar programas de pasantes para gerentes subalternos de los programas municipales.• Crear y apoyar una red de intercambio electrónico para cooperación horizontal, asesoramiento y

apoyo entre gobiernos.• Otorgar fondos proporcionales para las municipalidades que presenten un plan de desarrollo de

capacidades de largo plazo.• Ofrecer servicios de asesoramiento sobre cómo buscar ONG y firmar contratos con las mismas o

con universidades, agencias de cooperación, etc.• Crear una red nacional de instituciones locales que trabajen en el desarrollo institucional.

cap8.p65 12/05/05, 09:03 p.m.180


compensar la práctica sobresaliente. Otra posibilidad sería otorgar premios al servi-cio en el orden nacional, becas y subsidios, pasantías y otras formas de reconocimien-to nacional para reconocer de modo más explícito las buenas prácticas. Otras accionespodrían incluir la recopilación y publicación de la información sobre el desempeñode los ejecutivos del sector público y su rendimiento en la vida cívica, así comotambién campañas de información pública para educar y comunicar al público lasresponsabilidades de los gobiernos locales y los derechos de los ciudadanos.

Legislativo. Con mucha frecuencia, los concejales demasiado son considerados inter-mediarios clientelistas de quienes buscan trabajo, y no como personas que deben pro-mover los intereses públicos de la comunidad que representan. El alcalde y los miembrosdel concejo municipal de una ciudad colombiana ilustraron las dificultades de superarlos factores que inhiben el interés del público y conducen a escoger ineficazmente en lagestión local. En una mesa redonda sobre la gobernabilidad de su ciudad, los funciona-rios colombianos pudieron observar con claridad los problemas que tenían ante sí. Elsiguiente reto en el camino de la reforma fue cambiar la identificación de los conceja-les con la concesión de puestos municipales y de favores a sus patrocinantes políticospor una de deliberación de políticas y responsabilización del ejecutivo municipal porsus actos. Lo mismo puede decirse de muchas ciudades de la región. El liderazgo y elnuevo modelo de gobierno han probado que las cosas en muchas ciudades puedencambiar y, si bien no es posible decretar estos cambios, las políticas apropiadas y lasbuenas prácticas pueden marcar una diferencia en su facilitación.

Hace falta poner mucho más énfasis en la dimensión representativa del cargo deconcejal. Comenzando con el proceso de las candidaturas, se puede obtener una ma-yor transparencia y responsabilidad (y progresar en la lucha anticorrupción) si seenfoca en el vínculo individual con los electores, por ejemplo, a través de eleccionesuninominales en lugar de las listas partidarias indiscriminadas. Otra área para el cam-bio tiene que ver con introducir elementos de representación geográfica para la elec-ción plurinominal de concejales en distrito único, es decir, representando a toda unaciudad. La eficacia de los concejales aumentaría si se les diera capacitación en técni-cas de análisis de políticas y en métodos de identificación de necesidades y preferen-cias de la comunidad (encuestas, asambleas comunitarias, resolución de problemas).

Fomentar la participación cívica. La participación en la manifestación de las deman-das, en la toma de decisiones públicas y en los proyectos resultó tan importante parasustentar la capacidad como lo fue el liderazgo para lanzarla. La fuerza futura de losgobiernos locales y la calidad de la elección pública podría mejorar si se nutrieran enla capacidad analítica que tiene la sociedad civil para revisar y aclarar sus delibera-ciones. Las universidades y organizaciones de investigación no han desempeñado elpapel de intermediario honesto que podrían llegar a tener en la toma de decisionespúblicas y en el análisis de las políticas. Las naciones podrían también fomentar la

cap8.p65 12/05/05, 09:03 p.m.181


existencia de grupos de vigilancia y patrocinar la publicación y divulgación de losregistros de desempeño en la gestión de los gobiernos locales.

EFECTOS SECUNDARIOS Y CAPACIDAD INSTITUCIONAL

La participación en el poder con la descentralización y la participación de ingresos,puesta en marcha por un ciclo virtuoso de hechos, no sólo condujeron a un nuevomodelo de gobernabilidad, sino que también generaron efectos secundarios que habránde ayudar a fortalecer el gobierno local. Nuevos agentes y nuevos vínculos –imposi-bles antes de la descentralización– se han visto estimulados. Existen cuatro efectossecundarios, detallados a continuación, que pueden igualmente ayudar a acelerar lacreación y consolidación del nuevo modelo de gobernabilidad.

• Nuevos canales de difusión y ayuda. En los últimos cinco años aproximadamente,nació un nivel de organización enteramente nuevo, creado por las necesidades delos gobiernos locales y por la financiación que tenían disponible. Las ONG y, lomás notable, las asociaciones de gobiernos locales se han formado en países don-de ninguna de ellas existía. En algunos países, se formaron nuevas asociacionespor región del país y a veces por afiliación a partidos políticos. A título de ejem-plo, en el Norte de México, el Partido de Acción Nacional organizó su propiaasociación de gobiernos locales. Hoy, la Asociación Mexicana de Municipalida-des abarca los seis partidos políticos principales. En Chile, la Asociación de Mu-nicipalidades opera dentro de un sistema en red que maneja consultas y asistenciapara prácticamente todos sus más de 300 miembros. Otros países han lanzadosistemas similares basados en herramientas de red. Nuevamente en Chile, apare-ció una asociación sólo para ciudades que cuentan con gerentes municipales pro-fesionales, e incluso en otros países, sobre todo en América Central, existe unaConfederación de Asociaciones de Municipalidades (Femica) que ha crecido cons-tantemente en poder e influencia.

• Nuevos roles para el gobierno municipal. Los líderes locales están imponiendo unrol más fuerte en áreas tales como el comercio interregional, la creación de traba-jos, el desarrollo económico local y la agenda nacional. Cada vez más, en forosinternacionales como Hábitat II, las reuniones del Banco Interamericano de Desa-rrollo en Barcelona y las conferencias sobre gobierno local y desarrollo económi-co (por ejemplo, la Conferencia del Banco Mundial sobre Competitividad,Chihuahua, México, 1997) los gobiernos municipales han asumido un enfoqueproactivo, imponiéndose como actores nuevos con un papel legítimo y con unacontribución importante a los asuntos nacionales y regionales. En la Conferenciade las Naciones Unidas sobre Asentamientos Humanos que se realizó en Estambulen 1996, los gobiernos locales fueron reconocidos como participantes de buena fe

cap8.p65 12/05/05, 09:03 p.m.182


en las deliberaciones. En la economía globalizada, las ciudades están cada vezmás conscientes de la competencia por el comercio y los negocios, y las ciudadeslíderes están tratando de mejorar sus posiciones competitivas.

• Sistema de mayores expectativas. El uso relativamente intenso de la participacióncomunitaria y ciudadana en el nuevo modelo de gobierno, por ejemplo, en lospresupuestos participativos y los consejos asesores, ha creado un nuevo estándarde desempeño en los gobiernos municipales, estableciendo un nuevo nivel de ex-pectativas de los ciudadanos, en particular en las ciudades clave. La promoción dela participación por parte de los alcaldes que buscan la opinión de la comunidadacerca de sus necesidades atrajo mayor atención hacia los asuntos públicos en elnivel local. Esto estuvo acompañado de un sutil cambio en las expectativas.

• Vínculos horizontales. Varios países cuentan con vínculos horizontales fuertes, esdecir, con lazos y afiliaciones entre dos o más intereses comerciales, políticos yeconómicos en el orden municipal o regional. Antes de la descentralización, cuandoel poder estaba centralizado, los intereses comerciales y los participantes en los asuntoscívicos miraban, por así decirlo, “verticalmente” hacia las autoridades centrales enbusca de instrucciones, ayuda y poder. Tras la descentralización, se formaron alian-zas locales y regionales en función de intereses comunes, tales como el comercio,las alianzas políticas y la organización comunitaria del nivel municipal. La coopera-ción entre municipalidades también está surgiendo a niveles gerenciales. Como re-sultado de ello, los países de toda la región han establecido diferentes asociacionespara resolver problemas concretos, tal el caso de la ejecución conjunta de proyectosde inversión en sectores como autopistas intermunicipales, promoción de mercados,gestión ambiental de cuencas hidrográficas y puestos de salud, entre otros. Las me-sas de concertación y los pactos sociales tratados en el capítulo anterior son buenosejemplos de estos vínculos horizontales.

Para los gobiernos nacionales y las agencias de asistencia internacionales, estosefectos secundarios –junto con el nuevo modelo de gobernabilidad– constituyen unnuevo entorno de cambio que permite abordajes claramente diferentes en materia defortalecimiento institucional. Desde la perspectiva institucional, la revolución silen-ciosa ha producido un panorama local más variado. En un sentido, se ha creado ma-yor capacidad gracias al desarrollo de las alianzas horizontales y a la formación denuevas organizaciones como las asociaciones y confederaciones municipales. Porsobre todo, las estrategias de descentralización, casi sin darse cuenta, pusieron enmarcha en la región un poderoso sistema de incentivos.

Sin embargo, las muchas tramas necesarias para crear el nuevo modelo de gober-nabilidad sugieren que hay mucho camino por andar para conquistar un modelo aca-bado que lleve a la buena gobernabilidad en la región. Si se lo compara con elmovimiento de “buen gobierno” de Estados Unidos, es posible medir el esfuerzo queserá necesario para lograr el desplazamiento permanente hacia un nuevo estándar de

cap8.p65 12/05/05, 09:03 p.m.183


práctica. El movimiento de buen gobierno de Estados Unidos puede retrotraerse a dosperíodos claramente diferenciados en el lapso de 79 años contados desde fines delsiglo XIX. En aquel entonces, eran necesarias instituciones locales más fuertes porlas mismas razones técnicas, económicas y políticas que las hacen indispensables hoyen América Latina: la capacidad de tomar mejores decisiones públicas, asignar recur-sos de modo eficiente, manejar los asuntos fiscales locales, encauzar y regular laparticipación del sector privado en la prestación de servicios públicos y estar abiertosal escrutiño externo (Campbell et al., 1993). Esta perspectiva histórica avala la con-clusión de que es necesario un abordaje fundamentalmente nuevo para fortalecer lasinstituciones municipales de América Latina hoy. Una agenda más amplia para talabordaje es el tema que se analiza en el capítulo 9.

cap8.p65 12/05/05, 09:03 p.m.184

Capítulo 9MUCHAS CIUDADES APUESTAN

A LA DESCENTRALIZACIÓN: EL RECUERDO DE LA ASISTENCIA

Y LA ESPERANZA DE LA REFORMA

Los capítulos anteriores exploraron la respuesta sistemática al estímulo de la descen-tralización y democratización que se observó en decenas de ciudades de toda la re-gión. El objetivo fue sondear en los mecanismos que llevaron a esos resultadosdeseables en la gobernabilidad de las ciudades líderes. Hemos visto que la descentra-lización y las demás reformas financieras y de la democracia resultaron en un nuevomodelo de gobernabilidad en las ciudades líderes y que este modelo, a su vez, surgióde un nuevo sistema de incentivos puestos en práctica casi por accidente durante elcurso de la descentralización y democratización. Pero también hemos visto que elnuevo modelo de gobernabilidad no se ha arraigado por doquier; peor aún, en muchasciudades las viejas prácticas del clientelismo y la corrupción han regresado subrepti-ciamente al gobierno local, amenazando con arruinar cuanto se ha ganado y produci-do con la revolución silenciosa. La reforma del sistema de gobernabilidad municipalen sí mismo no es suficiente. Es menester un abordaje más sistémico.

El propósito de este capítulo es recoger de la experiencia latinoamericana las en-señanzas sistémicas de mayor amplitud y convertirlas en recomendaciones para quelas agencias de asistencia y las distintas naciones diseñen políticas. Esto se hará endos etapas. Primero, volveremos sobre la cuestión de cómo sostener las buenas prác-ticas de las ciudades líderes y cómo promoverlas a fin de consolidar y ampliar loslogros en materia de profesionalismo, participación, gestión fiscal y servicios a lospobres de las ciudades de América Latina. Luego, si bien muchas de las enseñanzasdel pasado reciente de América Latina pueden tener su pertinencia en otros países,hay una serie de consideraciones específicas que apuntan a las condiciones primigeniasen los países que recientemente se embarcan en la descentralización y en las reformasdemocráticas. Ninguna de las enseñanzas de estos grupos pueden transferirse de for-ma indiscriminada; debe verificárselas y comprobárselas en cada contexto nacional.Sin embargo, muchos de los aspectos de la revolución silenciosa se aplican a paísesque hoy inician la descentralización del Estado, o bien a aquellos que ya están ocu-pándose de ella.

Todas las enseñanzas de la revolución silenciosa van en contra del saber conven-cional en materia de políticas de descentralización, no sólo en América Latina sino enmuchas otras regiones. Instituciones como el Banco Mundial y el Banco Interameri-

cap9.p65 12/05/05, 09:03 p.m.185


cano de Desarrollo en Washington establecen políticas que hacen hincapié en unmayor poder de regulación de los gobiernos centrales sobre los sistemas subnacionales,con el objeto de mantener la estabilidad fiscal. Pero para fortalecer el sistema deincentivos que se instauró con la revolución silenciosa, son necesarias acciones polí-ticas e institucionales y éstas conducen a responsabilidades compartidas y a un rol demayor peso de las ciudades, y no hacia un mayor control y hacia la supresión de lainnovación. Queda claro que es necesario contar con regulaciones más efectivas, perolos controles excesivos del gobierno central pueden asfixiar los intentos de innova-ción y renovación de la revolución silenciosa. Más aun, los grandes cambios en elentorno externo –en la dirección de los negocios y finanzas internacionales y cambiosde apreciación de los líderes de las ciudades sobre su propio papel en los destinos desus naciones– significan que es necesario un abordaje más amplio, que se ajuste mása ese entorno que está surgiendo en los negocios internacionales para las ciudades.Este capítulo delineará las distintas direcciones de este nuevo enfoque y resumirá lasenseñanzas que caben a las ciudades y naciones que hoy están frente a la descentrali-zación en un entorno globalizado.

LA CRECIENTE FORTUNA DE LAS CIUDADES

Si bien la revolución silenciosa explica gran parte del cambio observado en el com-portamiento de las municipalidades líderes de la región, están en juego otros factoreseconómicos y políticos, tales como la globalización y la velocidad del comercio inter-nacional; los efectos combinados de la revolución silenciosa al igual que las condi-ciones emergentes iluminan el porvenir de las ciudades de la región y redoblan lasapuestas al desarrollo.

En primer lugar, a pesar de los reveses sufridos en Argentina y en otras partes, seespera que el crecimiento de largo plazo en la región aumente de modo significativoen los próximos años. Estas perspectivas presentan por primera vez en décadas lamejor oportunidad de mejorar las vidas de más de 100 millones de residentes urbanosque viven en la pobreza. Si la región siguiera el patrón asiático, las perspectivas decrecimiento para la misma significarían US$3 mil millones anuales de incremento dela inversión en áreas sociales. El Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desa-rrollo han estado preparando el terreno para encarar estas necesidades y las ciudadespueden cumplir un papel clave en esta expansión. Muchas de las 50 ciudades demediano tamaño de la región tienen la capacidad para ayudar a generar crecimiento ycanalizar asistencia hacia las áreas urbanas más pobres.

Segundo, las ciudades de todo el mundo están revelando un apetito mucho mayory han mostrado mayor capacidad para atender cuestiones de desarrollo y además,los líderes locales están procurando ayuda para hacer más aún. Las ciudades perci-ben la oportunidad histórica de atraer inversiones, extender el comercio, encarar la

cap9.p65 12/05/05, 09:03 p.m.186

187MUCHAS CIUDADES APUESTAN A LA DESCENTRALIZACIÓN

pobreza y hacer reformas, todo en un marco de competencia con otras ciudades. Yahemos visto pruebas de que decenas de alcaldes han incrementado sus recursos pro-pios. Las ciudades líderes también ha reformado la gestión y avanzan con la privati-zación. Una docena de alcaldes de grandes ciudades ha buscado financiación enmercados de capitales, una media docena ha tenido éxito con la emisión de bonos ymuchos más han visitado las organizaciones de asistencia internacional de Washing-ton en los últimos años, con sólidas propuestas en mano, mostrando su solvencia y elapoyo de sus gobiernos nacionales. Es más, al menos cinco presidentes que han go-bernado en la última mitad de la década del noventa alguna vez fueron alcaldes,varios más están posicionándose para ser candidatos presidenciales y la trayectoria dela carrera política se está inclinando hacia el cargo municipal (en lugar de hacia lalegislatura nacional, por ejemplo). Estos cambios significan que, tal vez, las agenciasde asistencia para el desarrollo y los gobiernos deban esperar mayores presiones paraatender las agendas urbanas y mayor demanda de asistencia en el futuro.

En tercer lugar, las grandes ciudades, con los incentivos correctos, pueden y de-ben actuar para hacer que la agenda del desarrollo avance y no que se retrase,mejorando la eficiencia. El tamaño mismo de las ciudades más grandes de la regiónse traduce en enormes efectos multiplicadores del mejoramiento en la eficiencia de laciudad. Con incrementos marginales del cinco al 10% en la eficiencia del gasto local–un gasto que suma unos US$100 a US$300 per cápita– en ciudades con una pobla-ción total de 100 millones de residentes urbanos, se podrían generar ahorros equiva-lentes a una fracción significativa del total de la asistencia oficial que ya fluye a laregión.

Cuarto, las ciudades hoy, más que nunca, son máquinas de crecimiento que pue-den aumentar su contribución al desarrollo nacional. Las economías de ciudadescomo San Pablo y Río de Janeiro por sí solas dan cuenta de alrededor del 40% delproducto interno bruto de Brasil, que asciende a US$800 mil millones, lo cual haceque en su conjunto ambas equivalgan a la suma de las economías de Colombia, Perú,Ecuador y Bolivia. Una atención más puntual sobre los factores que impiden la efi-ciencia –mala coordinación de políticas e inversiones y mala elección de las inversio-nes– asociada a medidas que agilicen la lenta interacción entre grupos civiles y privadosy que mejoren la capacidad de gestión– puede lograr un mejor uso de los recursos,ayudar a atraer inversiones privadas, facilitar el comercio y las operaciones de inver-sión y estimular la creación de empleos en el orden local.

Quinto, la organización de la asistencia para ciudades a menudo no se ajusta alas necesidades de la ciudad. Muchos asuntos de trascendencia para el desarrollonacional se ven claramente sólo en el ámbito municipal donde representan una com-pleja agenda para los funcionarios locales. A título de ejemplo, los alcaldes y conce-jos municipales deben lidiar con casi los mismos problemas que aquejan a los gobiernosnacionales –transporte, agua, pobreza y desarrollo económico, entre otros. Sin em-

cap9.p65 12/05/05, 09:03 p.m.187


bargo, la mayoría de los gobiernos y agencias de asistencia para el desarrollo tratanestos temas como sectores aparte. Los gobiernos nacionales tienen un ministerio paracada uno de ellos. Tomados individualmente, cada uno de estos sectores constituyeun desafío mayúsculo en el que hay que conjugar la complejidad de los asuntos,recabar datos, formular opciones de políticas y diseñar programas. Manejar este com-plejo de aspectos, todos a la vez, como debe hacer la dirigencia municipal, resultamás difícil aún.

Más aún, el abordaje habitual de las agencias de asistencia financiera y técnica orga-niza la asistencia por sector en lugar de hacerlo desde el punto de vista del poder ejecu-tivo o del legislativo y esto hace que los líderes municipales distraigan su atención delas políticas y se desenfoquen, no pudiendo ver con claridad las concesiones entre todosy cada uno de esos sectores. Rara vez es posible lograr los beneficios de vincular variosenfoques sectoriales. A menudo, ni los abordajes sectoriales ni los integrales respetanlas fronteras temporales y territoriales del gobierno de la ciudad. Cada vez más, mu-chas ciudades de la región se encuentran lidiando con los grandes desbordes de la

Recuadro 9.1VISIÓN DE LAS CIUDADES DE AMÉRICA LATINA EN EL AÑO 2025

Dado el ascenso del papel que desempeñan las ciudades en el cuadro del desarrollo y dada la preocu-pación por regresar al clientelismo, a la corrupción local, al control centralizado, ¿qué imagen virtuosaalternativa podríamos llegar a generar si una gran cantidad de centros urbanos grandes siguiera lasbuenas prácticas ya adoptadas por las ciudades líderes en la región? Este ejercicio mental permitemedir la trascendencia de consolidar las reformas y de hacer conocer la buena práctica en la región. Uncontinente de ciudades que avanzan hacia la reforma podría adquirir las siguientes características.El sistema urbano podría comenzar a reflejar algunos de los rasgos de un sistema abierto y compe-titivo como el europeo. Sería necesario un entorno institucional público y privado más sólido, quepodría materializarse a medida que la gestión de las ciudades se libre de las muchas restriccionesarbitrarias externas y de las distorsiones internas generadas por barreras regulatorias, barreras alcomercio y otras barreras a la inversión. Asimismo, las imposiciones de programas que forman partedel mandato municipal, como salud, educación y bienestar implicarían una carga menos pesada.A medida que cedan estas restricciones administrativas y políticas, se irá incrementando la importan-cia de factores más objetivos del mercado en el ritmo y la distribución del crecimiento urbano. Lasdotaciones de recursos, ventajas y desventajas de la ubicación geográfica y otras característicasintrínsecas de las ciudades se vuelven más destacadas en las decisiones de inversión del sectorprivado. Las ciudades y sus autoridades elegidas, agrupándose selectivamente con organizacionesciviles y privadas, operan en un entorno más competitivo. Cada vez más las ciudades oponen sudotación de recursos humanos y naturales, al igual que sus energías emprendedoras e innovadoras,contra los de otras ciudades que también buscan atraer inversiones privadas y otros recursos paraalimentar el crecimiento. Se adopta una estrategia más abierta e integral del desarrollo para resolverproblemas sociales y ambientales y para mejorar las vidas de los residentes. Las inversiones priva-das en materia de empleo así como también en infraestructura cumplen un papel preponderante enla inversión total de capital y el crecimiento. Los programas sociales para asistir a los pobres seránmás eficaces a medida que las ciudades usen su ventaja competitiva en la información para dirigir elimpacto de los programas hacia quienes más necesitan la ayuda.

cap9.p65 12/05/05, 09:03 p.m.188


congestión, de la contaminación y de las economías. Son, de hecho, áreas metropoli-tanas y pocas cuentan con la maquinaria institucional para encarar los asuntos metro-politanos. El papel creciente de las unidades subnacionales de gobierno en el gasto yen la toma de decisiones amenaza con transformar el abordaje sectorial actual en algocada vez más obsoleto y carente de una base de conocimientos completa.

En definitiva, hay mucho en juego para los líderes locales y nacionales. Las ciuda-des son una parte importante de los destinos de su nación y en la última década hanpuesto en evidencia que tienen mucho para dar en la promoción de los intereses deldesarrollo nacional. Las ciudades líderes han demostrado ya que tienen las llavesque abren el potencial de desarrollo. Pero mucho de lo que han logrado se hizo apesar de cuanto hoy se sabe y acepta en materia de políticas y no como resultado deello. ¿Qué puede hacerse para aprovechar y promover los intereses generadores de lasciudades?

CUATRO PARTES (NO TAN) FÁCILES DE LA REFORMA. LA SENDA HACIA LA

RENOVACIÓN DE LAS CIUDADES EN AMÉRICA LATINA

A pesar del creciente potencial de las ciudades y a pesar del veloz cambio del entornoexterno del comercio global, hoy se dice que en materia de políticas prevalece la ideade contener el daño antes que de favorecer la creatividad y la reforma en el ámbitolocal. Este modelo de contención está desacompasado respecto del instinto natural delas ciudades que es operar como democracias descentralizadas, y desacompasadotambién respecto del creciente papel que desempeñan las ciudades en la economíainternacional. Los diseñadores de la política nacional y los expertos internacionalesse centran en los mecanismos para equilibrar y controlar las relaciones fiscales antesque en mejorar los muchos incentivos creados por la descentralización. En lugar defomentar que se generalicen los reformistas y el liderazgo proactivo de la ciudad, laspolíticas menoscaban la creatividad que las ciudades líderes han exhibido durante ydespués de la revolución silenciosa. Las políticas prescriben equilibrio en las asigna-ciones funcionales y en la participación de ingresos, y recomiendan que los refina-mientos de la responsabilidad por los ingresos y los gastos se promulguen más omenos simultáneamente. Esta ortodoxia se detalla en el Informe de Desarrollo Mun-dial del Banco Mundial y en otros documentos sobre políticas (por ejemplo, Dillingery Webb, 1999 y Tanzi, 1996).

Este punto de vista convencional sostiene que el valor de la descentralización seve socavado por la debilidad en el ámbito local y por el riesgo de inestabilidad. Sincontroles estrictos, la descentralización puede llevar a un incremento de las presionesfiscales acarreado por el excesivo endeudamiento y gasto de las unidades subnacionalesde gobierno. Es más, la descentralización, de acuerdo con Prud’homme (1996), searriesga a poner en peligro el tratamiento de igualdad de las regiones y de los pobres.

cap9.p65 12/05/05, 09:03 p.m.189


Esos lugares y grupos que tienen menores recursos naturales –o historias menos afor-tunadas– se arriesgan a verse aún más dañados por la descentralización debido a quecon ellas las fuerzas de equilibrio del poder central se verían debilitadas. Otros(Hommes, 1996; al igual que Litvack, Ahmad y Bird, 1998) ven una dimensión polí-tica más fuerte en las estrategias de descentralización, pero ninguno de estos autoresofrece buenos argumentos a favor de trabajar sobre el sistema político como medio deapuntalar la toma de decisiones públicas locales y el fortalecimiento de los gobiernoslocales.

Las enseñanzas de la revolución silenciosa después de más de una década sugie-ren que este conocimiento prevalente pasa por alto los muchos imperativos políticosen la descentralización. Esto no quiere decir que la razón de ser política para la des-centralización se desconozca. Por el contrario, la mayoría de los autores (Hommes yHaggard son los mejores) son explícitos si se trata de reconocer la naturaleza políticade la descentralización. En todo caso, precisamente porque los imperativos políticosson ampliamente reconocidos es que llama la atención que se soslayen los mediospolíticos para poner en marcha la descentralización. Litvack et al., se esfuerzan espe-cialmente por señalar la ausencia de mercados como una de las razones por las cualeses difícil lograr la responsabilidad política (con mecanismos tales como “votar conlos pies”). Pero prácticamente no se presta atención alguna al corolario de Hommesque observa que la descentralización es difícil para las agencias de desarrollo porquemezcla herramientas económicas con objetivos políticos. Sin embargo, muchas de lascaracterísticas de la revolución silenciosa, por ejemplo la aparición de instrumentosque aumentan el propio interés local, son tierra fértil para el cultivo. Las ciudadeslíderes han demostrado que es dable esperar un alto rédito si se combinan la estrategiay las tácticas correctas a fin de inducir a las ciudades y a su dirigencia hacia buenoscomportamientos. Los incentivos ya insertos en el sistema de gobernabilidad demo-crática local –el sufragio directo, la posibilidad de reelección, la eficacia financiera delos gobiernos municipales, la participación popular– han probado ser medios eficacespara desarrollar una generación de líderes enteramente nueva. Idénticos o similaresincentivos –positivos como los subvenciones y los premios y negativos como lasrestricciones al crédito y al gasto– pueden ajustarse hasta lograr la medida que permi-te una autonomía responsable y un federalismo equilibrado. Se necesitan nuevas ins-trucciones estratégicas para permitir que las ciudades líderes sigan desarrollando suventaja y alentando a otras a seguirlas. Más aún, la eliminación gradual de las fronte-ras nacionales que afectan los negocios y los acuerdos, asociadas a un aumento en lavelocidad de las transacciones –cambios estos que pueden quedar comprendidos den-tro del término ‘globalización’– hacen más interesante la estrategia de estímulo porcontraposición con la de contención. En el mundo globalizado, las ciudades se vuel-ven más importantes como factor determinante de las decisiones de negocios en ma-teria de producción y comercio.

cap9.p65 12/05/05, 09:03 p.m.190


A medida que las ciudades se vuelven más proactivas, ellas mismas al igual quelas regiones y naciones necesitan de una política más integral que envíe un conjuntode señales nuevas para alentar el crecimiento productivo y coordinar las inversionespúblicas y privadas, no sólo para cumplir los fines de los diseñadores de políticasnacionales sino también para satisfacer las necesidades de inversores y negocios lo-cales que buscan retornos productivos. El cuadro 9.1 ilustra las cuatro áreas principa-les de tal política. También resume los puntos de vista convencionales en cada áreaofreciendo medidas alternativas o complementarias que han sido tomadas de la expe-riencia de la revolución silenciosa.

Área estratégica

1. Gestión del federalismo fiscal

2. Gobierno local eficiente

3. Buena gobernabilidad

Política basada en elconocimiento convencional

• Armonizar funciones y finanzas• Fortalecer controles sobre el

gasto• Controlar o regular el endeuda-

miento• Aclarar asignación de funciones

• Máximos a los costos depersonal y/o límites a lastransferencias de ingresos

• Privatización• Asistencia para contratación y

recorte de gastos de personal

• Anticorrupción y transparencia• Fortalecimiento de la capacidad

a través de capacitación y AC• Fortalecimiento de controles

externos• Creación de reformas internas

• Pocas acciones o esporádicas;ausencia de programas

Nuevas sendas hacia la reformade la ciudad

• Recompensas fiscales por buendesempeño

• Permitir grados de fracaso(basado en reglas transparentes)

• Más flexibilidad en la asignaciónde funciones

• Competitividad en la gestión yproducción; contratación

• Apoyo de la elección pública (porej. en sus preferencias, toma dedecisiones, presupuesto)

• Programas de liderazgo• Fortalecimiento de los tres

poderes de gobierno• Reforma electoral• Introducción de la competencia

entre propuestas de gastoalternativas

• Fortalecimiento de la “informa-ción” por parte de quienes tomanlas decisiones en el orden local

• Educación sobre la políticapública

• Enfoque en el desarrolloeconómico; estrategias dedesarrollo de la ciudad

• Vincular el crecimiento de laciudad con la economía nacional

Cuadro 9.1CUATRO ELEMENTOS ESTRATÉGICOS EN LOS GOBIERNOS LOCALES DE LAC

cap9.p65 12/05/05, 09:03 p.m.191


1. Gestión del federalismo fiscal

La estabilidad macroeconómica fue la preocupación principal de los diseñadores depolíticas nacionales e internacionales aún antes de la descentralización, y las nuevaslibertades durante la revolución silenciosa sólo pusieron de manifiesto la importanciade la disciplina fiscal. Los gobiernos centrales invariablemente quedan atrapados enun brete cuando tratan de asegurar la estabilización macroeconómica: deben lidiarcon las inevitables presiones para reducir sus propios gastos, por una parte, mientrasque, por la otra, deben mantener o incluso incrementar los niveles de ingresos trans-feridos a los gobiernos locales. Muchos países en la región han tenido la experienciadel incremento de los costos en el sector público por no reducir el gasto o por noatenerse a los límites de gasto acordados. Las promesas presidenciales y los proyec-tos que los ministerios prefieren en materia de gastos de capital no son la única fuentede tal gasto. Muchos países todavía permiten gastos discrecionales para los represen-tantes elegidos en el orden nacional, siempre deseosos de ayudar a sus distritos nata-les. Hasta que estas fuentes de presión fiscal se interrumpan, los gobiernos locales noverán lógica alguna en tener su propia casa en orden fiscal.

Sin embargo, los métodos de reducción de riesgos y de sustento de las condicionesmacroeconómicas para el crecimiento han tenido que ver fundamentalmente con laimposición de controles centrales más fuertes en materia de endeudamiento y gastolocal. Muchos diseñadores de políticas nacionales y locales se sorprenden por igual alencontrar que la autonomía financiera de los gobiernos locales de Europa y EstadosUnidos significa, cuanto mucho, que las ciudades pueden financiar por su cuentamenos de la mitad de su necesidad de gasto. Los sistemas descentralizados exitososde Europa y América Latina muestran elementos de participación local de los riesgosdonde los gobiernos locales quedan expuestos a sufrir el castigo político de abajo – delos votantes, contribuyentes, de la prensa– cuando fracasan en su cometido. Las de-mocracias duraderas incorporan estas voces fuertes tanto a los efectos de la respon-sabilidad como para cementar la legitimidad de la gobernabilidad misma. A vecesson necesarios controles exigentes –como en Colombia y Brasil, donde muchos go-biernos locales se excedieron en el gasto de sus ingresos y luego buscaron refugio enel tesoro nacional. Pero, para que el gobierno local actúe con responsabilidad en supropio interés, la experiencia de la revolución silenciosa sugiere que los controlessobre el gobierno local deben complementarse con la restricción fiscal nacional y conincentivos económicos, financieros y políticos.

En parte, debido al jaloneo desde el centro y la periferia, la mayor parte de lospaíses necesitan crear un período de estabilidad en las relaciones fiscales al igual queuna mayor sintonía. Los gobiernos locales no tienen información sobre las transfe-rencias intergubernamentales. Peterson (1997) señala que el flujo de transferencias alos gobiernos locales se interrumpe continuamente, tanto debido a las incertezas res-

cap9.p65 12/05/05, 09:03 p.m.192


pecto de los ingresos públicos en general –que suben y bajan con los destinos de laeconomía nacional– como a las veleidades de la política nacional. Los gobiernosnacionales a menudo se ven tentados a remendar fórmula y políticas, interrumpiendola continuidad del flujo de ingresos y haciendo virtualmente imposible para las ciuda-des planear las inversiones de capital en el largo plazo. Estas variaciones en el flujode ingresos alientan a los gobiernos locales a pensar en términos de corto plazo exac-tamente cuando los gobiernos centrales quisieran que tomaran una perspectiva deldesarrollo local de más largo plazo, más a la medida de su rol en las inversiones decapital de largo plazo.

Los gobiernos que reciben donaciones deberían estar preparando al público paraun papel de mayor vigilancia en materia de endeudamiento y gasto. Una de las ense-ñanzas más útiles de la revolución silenciosa es que la participación del poder y laparticipación democrática pueden complementarse con otras medidas más tradicio-nales, que induzcan la responsabilidad fiscal en el comportamiento de los gobiernoslocales. En último caso, la participación democrática local debe ser un sostén perma-nente de la responsabilidad en el sistema financiero y parte del mecanismo para ga-rantizar la estabilidad macroeconómica. El enfoque sólo en las soluciones técnicas dela financiación y la función ha hecho caso omiso del proceso político y de que lasresponsabilidades civiles funcionen más plenamente en el nivel local, o bien fingióque éstos no eran necesarios.

Reforma fiscal. El progreso ha sido menor en cuanto a plantear a los votantes y usua-rios de los servicios el costo de proveerlos. En capítulos anteriores, algunos pocosejemplos destacados han ilustrado de qué manera ciertos líderes locales innovadoresreconstruyeron un nuevo pacto fiscal municipal. Ciudades como Tijuana, Las Condesy Manizales, junto a niveles intermedios de gobierno como la provincia de Mendozay el estado de Ceará, en esencia, anunciaron a sus contribuyentes-votantes: “Su go-bierno les prestará los servicios que ustedes dicen querer pero deben ayudar a pagar-los”. En algunos casos, se hizo uso de referendos o encuestas de opinión que ayudarona los líderes locales a establecer nuevos impuestos. En todos éstos y en muchos otroscasos, el pacto se consagró con la construcción de las obras físicas, concretas yverificables, que los ciudadanos pueden vincular con su nueva carga tributaria. Laresponsabilidad fiscal municipal es el área más prometedora y de mayor prioridadpara la futura reforma. Aquí es donde los gobiernos centrales, con socios estatales enlos sistemas federados, pueden ayudar construyendo o mejorando un sistema de fi-nanciación intergubernamental que induzca reformas fiscales en el orden municipal.

Asignación de competencias. La división del trabajo entre gobiernos, la denominadaasignación de competencias funcionales para la provisión de bienes y servicios públi-cos, no es algo que se formula de una sola vez, sino un arreglo que evoluciona ycambia con el tiempo. Los bienes y servicios que distribuyen los gobiernos dependen

cap9.p65 12/05/05, 09:03 p.m.193


de la tecnología, las economías de escala, las áreas de servicio y otros factores técni-cos que están sujetos a modificación. El suministro de aguas, por ejemplo, está cadavez más abierto a la prestación por parte de privados. Las tecnologías para control detráfico, policía y seguridad, de monitoreo de la calidad ambiental, servicio telefónicoy asistencia de bienestar están cambiando rápidamente con la informática. Estos cam-bios tecnológicos afectan la decisión respecto de cuál nivel de gobierno debería serresponsable de estos servicios. Las competencias funcionales también deben diseñar-se de acuerdo con las preferencias locales de modo que ayuden a aportar financiaciónacorde con las funciones. Estas decisiones no pueden tomarse a la ligera ni tampocoes probable que los arreglos sean duraderos. Es útil recordar que la asignación decompetencias funcionales de España todavía hoy se está ajustando después de casi 30años de experiencia. Es más, será puesta a punto nuevamente a medida que las barre-ras monetarias y de comunicación en la Unión Europea siguen cayendo.

Muchos países han avanzado en la definición de las funciones nacionales y localesy se aprestan a pasar a la siguiente etapa: la incorporación de prometedores gobiernoslocales a la prestación de servicios mediante la creación de programas de subvencionescondicionadas, proporcionales, que ayuden a los gobiernos locales a pagar los bienesy servicios de alta prioridad y a integrar estas subvenciones con las transferenciasautomáticas de ingresos. Las condiciones de las subvenciones deberían apuntar a atraermás desembolsos locales que cumplan con las metas nacionales de cobertura de servi-cios, y a veces a lograr la recuperación del costo –en el caso de los programas de la másalta prioridad como, por ejemplo, la asistencia a los sectores en pobreza, la educaciónprimaria y los mejoramientos ambientales. Si bien el Pronasol de México tiene muchasfalencias, su diseño y ejecución constituye una excelente ilustración de cómo las nacio-nes y los estados pueden inducir a los gobiernos municipales a modificar sus patronesde gasto y a recuperar los costos de programas de interés nacional amplio, tales comoatención primaria de la salud, educación primaria y agua y alcantarillado. Muchos exce-lentes ejemplos provienen asimismo de los programas de subvención proporcional deEstados Unidos, Alemania y Canadá. El secreto es comenzar en pequeño y ser selecti-vos. No todas las ciudades deberían participar y las subvenciones proporcionales nodeberían apuntar a cubrir la totalidad de los servicios ni a todos los pobres. Pero larevolución silenciosa demostró que la disponibilidad para gastar en obras de modestaenvergadura, definidas y ejecutadas en el nivel local, resultó ser efectiva para establecerun proceso confiable de provisión de infraestructura y servicios locales.

2. Gobierno local eficiente: cómo abrir el camino a ciudades productivas

Los diseñadores de políticas discuten dos tipos de eficiencia en el gobierno municipal–la producción y la asignación– y los gobiernos e instituciones de ayuda han centrado

cap9.p65 12/05/05, 09:03 p.m.194


el enfoque de las políticas en el lugar equivocado y lo han hecho de dos modos. Enprimer lugar, la política ha tendido a orientarse sólo o fundamentalmente hacia laeficiencia de la producción, según explico posteriormente. Segundo, los diseñadoresde políticas han hecho caso omiso de la capacidad de mayor participación como me-canismo para ejercer presión hacia abajo en los costos del gobierno local.

En cuanto a la eficiencia de la producción, todas las entidades del sector públicoapuntan a dar servicios a un costo menor (o a prestar más servicios por el mismocosto). La medición de la eficiencia es un asunto sorprendentemente esquivo, y sehan visto poquísimas pruebas directas que demuestren de modo concluyente mejorasen la eficiencia si se comparan dos tipos o modos de prestación del servicio. La asig-nación de eficiencia es otro asunto. Ésta se refiere al grado en que la inversión públicarefleja la verdadera demanda de instalaciones y servicios por parte de los contribu-yentes votantes; más fácil de demostrar porque es obvia. La prueba de la mejor asig-nación de recursos –por ejemplo, la combinación y cantidad de inversiones de capitalo de servicios en el ámbito municipal– es la que se manifiesta a través de la opinión devotantes y contribuyentes. El argumento principal para la descentralización siemprese ha sustentado en el supuesto de que las decisiones más próximas a la gente logranun uso más eficiente de los recursos.

Eficiencia de producción. La estrategia para lograr eficiencia en los gobiernos localesha seguido dos caminos: la privatización de servicios y el recorte de los costos delpersonal de la municipalidad. Si bien en muchas ciudades líderes se ha avanzado enambos o en uno de ellos, la gran mayoría de las ciudades todavía opera casi todos losservicios públicos como empresas públicas. Muchos impedimentos obstaculizan elprogreso en la privatización, por ejemplo un sistema regulatorio débil, datos insufi-cientes para el avalúo de bienes y la fijación de un precio, ausencia de recursos en loscasos de incumplimiento contractual. Los operadores de empresas de servicios priva-das y quienes los respaldan financieramente no invierten donde las normas no sontransparentes y los recursos legales carecen de precisión o no están definidos. Laeliminación de estos obstáculos requiere de una reforma al nivel nacional. Las ciuda-des pueden hacer mucho por realzar la capacidad de privatizar servicios, pero nopueden lograrlo por sí solas.

En el área de la reducción de costos, abunda la evidencia que ha demostrado quelos gobiernos locales líderes al menos están dispuestos y tienen la capacidad de redu-cir la burocracia y los costos. Pero en la amplia mayoría de las ciudades, las medidaspara la reforma, como cualquier otra medida en el sector público, implican solucionesde compromiso y sacrificios que hacen que fácilmente los líderes locales quedenatrapados, o bien que pronto recaigan en la “trampa del servicio de mala calidad”. Losgobiernos locales no podrían prestar mejores servicios aun si quisieran cambiar, por-que no tienen una capacidad profesional fuerte como para lograrlo. Ciudades líderes,

cap9.p65 12/05/05, 09:03 p.m.195


como Manizales, La Paz, Tumero y otras citadas en capítulos anteriores, respondie-ron con celeridad a la modificación de incentivos, recortando los salarios y reducien-do otros costos fijos tras las reformas de la descentralización. Pero los sucesivosgobiernos de esas mismas ciudades no pudieron sostener las prácticas eficientes.

En ambos frentes –el de la privatización y el de la reducción de costos– son mu-chas las herramientas que se necesitan. No se ha adoptado como dirección estratégicade la política nacional la participación más sólida de los ciudadanos. Es demasiadopedir a la dirigencia local que reduzca costos cuando esto es escasamente posible entres o cuatro años de gestión. La posibilidad de continuar en el cargo en períodossucesivos de gobierno resultaría útil. Pero también lo serían nuevas políticas parainducir o exigir la participación a fin de generar incentivos para la continuidad de lasreformas y los programas. Crear una competencia amistosa entre ciudades –para acti-var al electorado y a los grupos de presión– ayudará a mejorar la toma de concienciay a exigir un gobierno más eficiente.

Eficiencia en la asignación. La participación del ciudadano es el factor crítico de laeficiencia también en la asignación. Hemos visto que algunos de los cambios máseficaces en las ciudades líderes durante la revolución silenciosa son los efectuados enla participación. Muchos dirigentes municipales han seguido una lógica inexorable,nacida bajo las reformas que dieron mayor peso a la responsabilidad ejecutiva, a laidentificación de la preferencia y de la demanda del votante. Este mecanismo ajustóel nexo entre la demanda efectiva de bienes y servicios locales y proceso presupues-tario que lleva a las inversiones. Ninguna ciudad ha avanzado tanto en este sentido nicon mayor eficacia que Porto Alegre, en donde el presupuesto participativo es laquintaesencia que traduce la demanda en programas de inversión para la ciudad. Co-mienza a esbozarse un cuerpo de experiencias que fortalece los lazos de comunica-ción entre las preferencias de la comunidad y las acciones de la ciudad.

En suma, las políticas anteriores que apuntaban directamente a reducir costos comomodo de lograr eficiencia en el gobierno municipal tuvieron un efecto limitado. Unaestrategia complementaria para hacer que los gobiernos locales funcionen con másefectividad es generar presión para reducir costos a través de una concientización másprofunda y de una participación más decidida de los ciudadanos en los asuntos públi-cos. Los gobiernos centrales tienen la función de ayudar a construir un marco departicipación para la elección del público local. Los gobiernos central y estatal pue-den ayudar a fomentar la competencia entre dos o más gobiernos locales para lograrla eficiencia. Un público informado también está en mejores condiciones de medir lasestrategias de crecimiento de la ciudad y de sopesar propuestas de gasto alternativas.Los gobiernos centrales pueden ayudar a financiar el fortalecimiento de la capacidadanalítica municipal, fomentar y publicar los resultados del análisis de las políticas enel orden local así como también colaborar en la educación del público.

cap9.p65 12/05/05, 09:03 p.m.196


3. Buena gobernabilidad y responsabilidad

Las agencias nacionales e instituciones internacionales continúan promoviendo enfo-ques convencionales de buena gobernabilidad que se caracterizan por el fortaleci-miento de la capacidad institucional, tal como el aumento de la capacidad técnica yprofundidad profesional de los empleados municipales y auditores externos (según semenciona en el capítulo 8). Más recientemente, incluso durante la época de la descen-tralización, nuevos temas como la gobernabilidad se incorporaron a la idea del forta-lecimiento de capacidades (Banco Mundial, 1991). La idea de buena gobernabilidadse puso en boga aproximadamente al mismo tiempo que caía el modelo del Estadocentral a mediados de los años ochenta (pero no necesariamente debido a la descen-tralización). La ‘gobernabilidad’ en instituciones para el desarrollo se centró en laanticorrupción, la transparencia y en la toma democrática de las decisiones, agregándoseestos elementos al alcance de las tareas de la reforma institucional. Sin embargo, nofue común que estos temas se ampliasen al nivel local. La buena gobernabilidad,basada en la responsabilidad de los líderes locales, debe aplicarse al nivel local y, a lavez, debe ser de alcance amplio.

El capítulo 8 mencionaba caminos prometedores para que los gobiernos y las agen-cias de asistencia avanzaran hacia el fortalecimiento del gobierno local, que incluíanel apoyo a programas de liderazgo para los jóvenes, premios y premiaciones diversas,divulgación de las buenas prácticas como así también campañas educativas para elpúblico. Una auditoría nacional más eficaz puede complementar lo anterior.

Este abordaje multidimensional debería considerarse como complemento a losmodelos lentos y penosos de fortalecimiento institucional más convencionales que sehan utilizado hasta ahora. Un modelo de “mercado cívico” no funcionará en todaspartes ni atenderá todas las necesidades de gestión local, tales como los marcosregulatorios y el desarrollo de planes de carrera para profesionales. Tampoco seríaaplicable a la amplia gama de capacidades municipales que se ve en algunos países.Sin embargo, el estudio profundo que se realizó en Colombia mostró que la capaci-dad puede cultivarse en el ámbito local sin ayuda externa, ya sea en localidades pe-queñas como en lugares de mayor dimensión (Banco Mundial, 1995).

4. Desarrollo económico: restablecimiento de las ciudades como motores

Ninguna de las cuatro cuestiones principales delineadas en esta revisión se ve másafectada por el actual desplazamiento del equilibrio fiscal, ni es más prometedora,que el papel que las ciudades y regiones pueden desempeñar en el desarrollo econó-mico. Los nuevos líderes gestados por la revolución silenciosa están buscando nue-vos espacios en términos de políticas y desarrollo. Los alcaldes perciben que tienenmayor flexibilidad para ejercer presión y para hacer cambios que afectan el desarrollo

cap9.p65 12/05/05, 09:03 p.m.197


de la economía local así como también que esto los ayudará a resolver los problemasdel desempleo, la pobreza y el deterioro del ambiente. Pero actuar en este terrenosignifica aceptar un cambio de actitud respecto de las ciudades. Anteriormente, lapolítica convencional consideraba a las municipalidades como unidades de gobiernoy no como espacios urbanos que son también actores económicos.

La mayoría de los países y de las instituciones de desarrollo desdibujan la distin-ción entre urbano y municipal, o bien no logran discernir entre ambos términos. Ladiferencia más simple es que urbano, al igual que los términos nación o país, serefiere a un espacio geográfico donde vive la población, a las operaciones que allíocurren y a los problemas que surgen en éste. Municipal se refiere a la administracióny gobernabilidad del espacio urbano y a las reformas que puedan resultar necesariaspara que los asuntos públicos sean más eficientes. En los últimos 10 años, con ladescentralización y la reforma del Estado, el Banco centró su atención en la gober-nabilidad municipal –la reforma del Estado, la modernización, privatización y el es-fuerzo fiscal. Antes de la descentralización, la atención nacional y del Banco estabanmás orientadas a las dimensiones urbanas –productividad y crecimiento, mercadosdel trabajo, transporte, vivienda e infraestructura. En el futuro, ambos, la dimensiónurbana y la municipal, serán importantes porque se ha asignado un rol más destacadoa los gobiernos locales y éstos están cada vez más conscientes de su potencial comomotor económico y generador de negocios y acuerdos. Muchas ciudades están co-menzando a actuar llevando adelante estrategias de desarrollo municipal. Por ejem-plo, Bombay y muchas ciudades de América Latina están siguiendo el camino lideradopor Melbourne y Bilbao, organizadas en alianzas cívicas donde los actores clave acuer-dan planes estratégicos (Campbell, 2002).

Los líderes locales tienen nuevas razones para tener esperanza. Por una parte, lossectores público y privado ya no están tan distantes. Asimismo, los regímenes comer-ciales como el Nafta, el Mercosur (el Mercado Común del Cono Sur) y el PactoAndino –sin mencionar la gran promesa que representa la Unión Europea– se vantransformando en mecanismos que cada vez tienen mayor gravitación en el comercioy la generación de empleo. El Mercosur ha avanzado con tanta velocidad en los últi-mos diez años, que ya se ha formado una asociación de ciudades (Mercociudades)que trabajan desde el nivel municipal en tareas regulatorias, administrativas y deplanificación necesarias que permitan sacar partido del comercio interregional.

Hace casi 30 años, el Banco Mundial publicó sus primeros artículos de posiciona-miento en materia de desarrollo urbano, diseñados para atender las acuciantes necesi-dades de las ciudades en rápido crecimiento. Hace dos décadas, el Banco patrocinó elestudio “The City Study” [en castellano, Estudio de ciudades] (Mohan, 1997), unesfuerzo multidisciplinario que contó con amplia cooperación del gobierno de Co-lombia y que sondeaba los lazos entre las ciudades y el crecimiento. Hace sólo unadécada un nuevo artículo sobre política urbana (Banco Mundial, 1990) señalaba a las

cap9.p65 12/05/05, 09:03 p.m.198


ciudades como motores de crecimiento cuya velocidad se veía reducida por la lentacapacidad institucional, la pobreza extendida, la contaminación ambiental y la nece-sidad de datos. Gran parte del valor de estos esfuerzos –sin mencionar el impulso quedieron a la ejecución de la política urbana del Banco– se perdió con la década de ladeuda, con el inicio de la descentralización y con la reestructuración misma del Ban-co. En 1999, el Banco diseñó una estrategia para el desarrollo urbano y de los gobier-nos locales (Banco Mundial, 1999), que hace hincapié en las políticas nacionales, lasestrategias municipales, el mejoramiento de la situación de los ocupantes precarios yel fortalecimiento de la capacidad.

El Banco y los prestatarios tienen nuevas razones para resucitar la idea de estrate-gia urbana en pos de fomentar el papel apropiado de las ciudades, nuevas razonespara medir su capacidad de contribuir a mejorar o acelerar el crecimiento, para aten-der los problemas de las grandes aglomeraciones y para alejarlas de los destinos con-traproducentes de los emprendimientos patrocinados por la ciudad hace varias décadas.El crecimiento inducido por la actividad comercial es en sí mismo una razón paracoordinar los esfuerzos que realiza la ciudad para la planificación y coordinación dela infraestructura que conecte los mercados urbanos y manufactureros con inversio-nes intrarregionales, tales como ferrocarriles, carreteras y puertos. Se están incorpo-rando nuevas evidencias a las externalidades negativas del crecimiento de las grandesciudades.

APLICACIÓN DE LAS ENSEÑANZAS DE LA REVOLUCIÓN SILENCIOSA A PAÍSES

QUE COMIENZAN A DESCENTRALIZAR

Si bien la agenda para sustentar la descentralización puede principalmente aplicarse alos países que comienzan a descentralizar, hay un conjunto de temas aparte que sonpertinentes a los países que están diseñando una estrategia. ¿Qué podemos aprenderde la experiencia latinoamericana que pueda resultar útil a las naciones que comien-zan a descentralizar? Una revisión de los problemas de la descentralización y de losaspectos que atañen a la revolución silenciosa muestra una sorprendente superposi-ción con los problemas de muchos países que hoy están descentralizando, o a puntode iniciar una descentralización. Las problemáticas de la participación del poder, lareforma fiscal y la participación en la gobernabilidad que han ocupado la atención delas políticas municipales de América Latina son sorprendentemente similares a lasreportadas en otros países. Una breve revisión de la experiencia del Banco Mundial yde los documentos sobre Armenia, Bangladesh, Georgia, India, Filipinas, Polonia,Hungría, Vietnam, Cisjordania y la Franja de Gaza y Zimbabue sugieren que lasexperiencias en la región latinoamericana pueden resultar útiles para encontrar uncamino y un ritmo para la reforma.

cap9.p65 12/05/05, 09:03 p.m.199


• Participación del poder político en etapas. Pueden resultar aconsejables una ma-yor precaución y delegación selectiva de la participación del poder en aquellasregiones que aún están urbanizándose, como Asia y África, como así también lasque actualmente están atravesando una transición en Europa oriental y Asia cen-tral. Es probable que la experiencia de América Latina haya transmitido los instru-mentos de poder antes de que los gobiernos locales estuvieran listos. Los gobiernoscentrales harían bien en establecer estándares de desempeño con los cuales losgobiernos municipales puedan demostrar que existe una graduación previa a laasignación de mayores niveles de responsabilidad. Se han sugerido muchosestándares en las ciudades líderes de la revolución silenciosa, por ejemplo, el gra-do de participación pública en la toma de decisiones, los mecanismos internos deresponsabilidad y control, la generación de recursos propios y el avance en elfortalecimiento de la capacidad institucional. Todas estas son áreas en donde pue-de comprobarse si la ciudad está preparada. Otra opinión podría ser clasificar lasciudades en función de que estén preparadas para la delegación, según su tamañoy capacidad administrativa. El proceso de trasladar la toma de decisiones y lasatribuciones sobre el gasto podría organizarse de manera tal que las naciones pue-dan gestionar mejor la delegación de poder a las autoridades municipales, según laamplia gama de capacidades típicas de las mismas.

• Endeudamiento irresponsable, asociado al gasto excesivo de las autoridades loca-les y nacionales por igual, fue factor clave hace muchas décadas cuando el péndu-lo de la descentralización preparó el escenario para la revolución silenciosa. Segúnalgunos, es probable que los gobiernos estén preparados para otro movimiento delpéndulo en dirección hacia un mayor control centralizado, al menos en materia deasuntos fiscales. Dillinger y Webb (1999) han seguido el curso del endeudamientodescontrolado en Argentina, Brasil, Colombia y México y sugieren que un mayorcontrol administrativo y fiscal eran aconsejables en las primeras etapas de la des-centralización en América Latina. Las restricciones al endeudamiento pueden ayu-dar a mantener el equilibrio fiscal en Asia, África y Europa oriental, pero lasrestricciones no deberían sofocar las energías creativas de las ciudades que al pa-recer prometen alcanzar una solvencia crediticia. Colombia y Filipinas han conce-bido sistemas que complementan las fuerzas del mercado financiero racionando elcrédito a los gobiernos subnacionales en función de categorías de capacidad mu-nicipal. Pero establecer sistemas de racionamiento no constituye una gran ayu-da si después los gobiernos centrales rompen un acuerdo fiscal gastando ellosmismos de modo irresponsable, como hizo Colombia en 1996.

• Delegación de funciones y finanzas. Recuérdese de los capítulos 4 y 7 que lamayor parte de los gobiernos centrales coparticipaba sus ingresos con los gobier-nos municipales más rápido de lo que establecían las responsabilidades de gastode dichos gobiernos municipales. Esta práctica puede haber llevado a un gasto

cap9.p65 12/05/05, 09:03 p.m.200


excesivo pero también consagró acuerdos de participación del poder e hizo que losgobiernos locales llegaran a ser verdaderos socios en los sistemas nacionales degobierno. También conjeturé respecto de que, a la larga, la estrategia de “financiarprimero” puede haber resultado mucho más inteligente que la de la máxima “lafinanciación debe seguir a la función”, a menudo expuesta por agencias de asis-tencia financiera internacional como el Banco Mundial, dado que la disponibili-dad de acceso a la cofinanciación insufló verdadera vida a la nueva competenciaque en materia de gastos se otorgó a los gobiernos locales. Los gobiernos quecomienzan a descentralizar tal vez deseen buscar un modo más controlado, másmedido de hacer que los gobiernos locales acepten esto. A modo de ejemplo, losgobiernos que pueden cumplir con criterios de elegibilidad como los que sesugerían antes, o los que están en los niveles más altos de tamaño, responsabili-dad y capacidad, podrán ser recompensados con un ingreso por transferencias quegoce de mayor discrecionalidad, como pasó en la transición hacia la delegaciónplena.

• Enseñanzas de la participación. Al igual que los líderes políticos de AméricaLatina se inspiraron en Europa y la Unión Soviética, así como también en ellosmismos, para esbozar los cambios de poder que llevaron a la revolución silencio-sa, los países que recientemente comienzan con la descentralización tendrán mu-cho que aprender de América Latina y también unos de otros. La estrategia esenfocar en unos pocos y luego difundir el mensaje con amplitud, haciendo hinca-pié en la divulgación de la palabra, dando apoyo a quienes logran un buen desem-peño y a la vez amenazando con denegarlo al gobierno local que no muestre talcomportamiento. Los ministros de Hacienda de América Latina tuvieron pocoscanales formalizados, y virtualmente ningún modo sistemático de compartir lasenseñanzas de la reforma y el cambio. Un enfoque renovado del liderazgo y de losmecanismos de aprendizaje por parte de las autoridades es una forma de acelerarla velocidad de aprendizaje. Las autoridades en la vanguardia de las nuevas nacio-nes descentralizadoras encontrarán provecho en intercambiar ideas con sus con-trapartes de otros países. Las organizaciones de crédito y asistencia técnicainternacional podrían tener un papel muy útil en la organización de un sistemapara que las autoridades locales y nacionales aprendan de las enseñanzas y buenasprácticas de la descentralización.

• Innovación y liderazgo. Los líderes locales surgieron de las reformas políticas yelectorales y produjeron una gran cantidad de innovaciones en la gobernabilidad.Éstas equipararon –y aun excedieron– la amplitud del cambio que mostró EstadosUnidos cuando “reinventó” el gobierno. A título de ejemplo, decenas de alcaldesinventaron o tomaron ideas prestadas con el fin de poner en marcha nuevas y máseficaces modalidades para movilizar las finanzas locales, alentar el cambioinstitucional y movilizar la participación popular en la toma de las decisiones

cap9.p65 12/05/05, 09:03 p.m.201


públicas locales. Muchos mecanismos pueden alentar la innovación, mecanismosque van desde las herramientas básicas de planificación hasta la generación deideas más sofisticadas, de liderazgo y educación del público.

• Contrato de gobernabilidad. La más asombrosa de estas innovaciones es la re-construcción del “contrato de gobernabilidad” entre los funcionarios elegidos ylos contribuyentes-votantes1. En esta reconstrucción, el contrato de gobernabilidadha sido renovado y revitalizado por los contribuyentes-votantes que han demos-trado que están dispuestos a permitir que los líderes locales elegidos actúen en sunombre en áreas de la vida pública en las cuales los funcionarios nacionales reci-ben de su parte una confianza mucho menor. En las ciudades de toda la región, loscontribuyentes-votantes generalmente prestaron su consenso a las nuevas cargasimpositivas si los funcionarios electos podían demostrar con mejoras concretasque los ingresos fiscales se destinaban de modo visible y verificable. La esenciade esta innovación en la gobernabilidad fue la toma de decisiones fiscales en elnivel más bajo de la democracia participativa. La ingeniería de este cambio nopodría haberse logrado sin la revolución silenciosa. Pero el mismo puede ser alen-tado y encendido si se permite que los gobiernos locales de los estados que recien-temente comienzan con la descentralización tomen parte en el dinámico procesode diseñar planes y de gastar para implementar el cambio en lugares seleccionadosescrupulosamente y en pequeña escala. Los mecanismos de control y de organiza-ción deberán concebirse a la medida de cada marco institucional a fin de desalen-tar o controlar el gasto irresponsable. La aplicación del gasto local requerirá deuna descripción cuidadosa de los factores culturales que determinan la naturalezade ese gobierno y el ritmo del cambio. Pero el valor de poder gastar primero estádado por la posibilidad de participar en el proceso de gobernabilidad, lo cual gene-ra el orgullo y el entusiasmo que se siente cuando se ven cambios palpables; y éstees un proceso que puede comenzar dando un pequeño paso a la vez.

• Reforma del gobierno local. Durante décadas, los gobiernos centrales se dejaronpresionar y convencer por los halagos de agencias como el FMI y el Banco Mundialpara que se reformara el sector público con el objeto de restablecer el crecimiento.Estos esfuerzos fueron recibidos con éxitos mixtos. La revolución silenciosa sugiereque el terreno en donde se desarrolla la siguiente etapa de reformas de la región setrasladó al nivel local, donde se están inventando nuevos modelos de gobernabilidad.Estos modelos se distinguían por la innovación en el contrato de gobernabilidad,por la amplia participación y por las nuevas formas de responsabilidad en el gasto.¿Pero puede la reforma local ser asumida más rápido en países en transición y

1 Recuérdese del capítulo 1 que este término toma las ideas de Thomas Hobbes y John Locke para describir elacuerdo tácito entre el Estado y sus sujetos, donde los poderes son entregados voluntariamente a los dirigenteselegidos, a fin de que éstos actúen en nombre y representación de los votantes y contribuyentes.

cap9.p65 12/05/05, 09:03 p.m.202


recientemente urbanizados donde la desconfianza de la gobernabilidad caracteri-zó a muchas generaciones? Queda una importante pregunta empírica en muchospaíses, que se refiere a la secuencia de la reforma y a la medida en que los gobier-nos locales pueden desempeñar un papel en los asuntos nacionales.

• Fortalecimiento de la democracia. Las organizaciones internacionales de présta-mo y asistencia técnica no deben sólo estar a la saga del proceso de descentraliza-ción como hicieron en América Latina. Están aprendiendo a asumir un papel másfuerte en el área de la toma de las decisiones públicas –el terreno de la acciónpolítica que es el alma de la revolución silenciosa. Las agencias internacionalesestán aprendiendo que pueden resultar eficaces en la conformación de la elecciónpública, a través del sufragio, la educación pública o de un análisis más detalladode las opciones y concesiones mutuas. También están aprendiendo que la asisten-cia en estas áreas no tiene por qué estar teñida por las consideraciones de políticapartidaria de las agencias y los analistas.

FACTORES CONTEXTUALES

Los factores contextuales son decisivos para saber qué proporción de la experiencialatinoamericana es transferible a otros países. El alcance de estas consideraciones seextiende más allá de este libro, pero podemos mencionar dos o tres de los factoresmás importantes. En primer lugar, la experiencia pasada y aun las tradiciones degobierno inciden en el entorno de la gobernabilidad; además, ideas tales como “con-trato de gobernabilidad” y “pacto fiscal” serán irreconocibles para los ciudadanos odiseñadores de políticas en la mayor parte de los países. Pero los líderes locales, tantolos que han sido elegidos como los que provienen de la comunidad, reconocen laimportancia del poder de controlar el gasto y del valor de que la infraestructura y losservicios se ajusten a las necesidades locales. Estos puntos en común son el punto departida para llegar a un gobierno descentralizado democrático.

Otro factor contextual es la transición hacia economías de mercado. Muchas eco-nomías pasadas planificadas centralmente están en transición, alejándose de la plani-ficación central. Alejarse del Estado central implica dejar atrás la ideología política yuna forma de vida mucho más severa que cualquiera de las que se hayan visto en laexperiencia latinoamericana. Albania, Armenia, Georgia, Hungría y Vietnam estándescentralizando y avanzando hacia economías de mercado; y cada una de ellas haencontrado un modo de comenzar a forjar la idea de gobernabilidad.

En Vietnam, por ejemplo, los funcionarios nacionales y locales comenzaron elproceso de reforma “Doi Moi” en 1993 (Campbell et al., 1999). Las reformas apunta-ban a liberalizar la economía y dejarla más librada a las fuerzas del mercado. Peroincluso antes de la crisis económica asiática de 1997, estas reformas estaban desacom-pasadas de los procesos de desarrollo urbano del país, en particular en las grandes

cap9.p65 12/05/05, 09:03 p.m.203


ciudades. Al profundizarse la liberalización del comercio y convertirse las empresasdel Estado en privadas orientadas hacia los principios del mercado, los inversores delsector privado se liberan de las restricciones nacionales sólo para verse limitados porlas burocracias de las ciudades que siguen funcionando en virtud de regulacionesobsoletas, tales como el pago de aranceles y comisiones no autorizados para poderseguir en el negocio. Muchas regulaciones se originan en la política nacional o enrequisitos administrativos. Las regulaciones administrativas y los controles políticoshacen que los gobiernos locales sean lentos y los coloca en desventaja respecto de suscompetidores en la región. Por ende, la transición hacia una economía de libre merca-do es difícil de separar de la lógica de las ciudades que actúan como participantes mássoberanos en el sistema descentralizado de gobierno.

En otros países, las políticas de descentralización se difunden a medida que seproduce la globalización o a la saga de ella. A diferencia de América Latina, donde ladescentralización se lanzó antes de la globalización, la mayor parte de los países deAsia, África y los países de la ex Unión Soviética tienen mayor complejidad en suspolíticas, complejidad que fue introducida con la apertura del comercio y del ascensode las ciudades al terreno internacional. En la medida en que las ciudades comiencencon una capacidad institucional débil, la globalización hará que las apuestas en ladescentralización sean más grandes. Tal vez, resultará más difícil dejar en manos delas ciudades la responsabilidad del desarrollo económico, el comercio y la infraes-tructura necesarios para el desarrollo local.

CONCLUSIONES: APOSTAR AL FUTURO

En áreas clave de desarrollo –responsabilidad fiscal, eficiencia, buena gobernabilidady desarrollo económico– las ciudades líderes de América Latina han mostrado unarespuesta sistemática a los nuevos incentivos generados durante la descentralización.La revolución silenciosa es esencialmente un cambio en la medida y en el impacto quetiene la participación local en el gobierno. Los conocimientos convencionales de lapolítica y la práctica de la gestión urbana y desarrollo municipal se ven restringidos demás de un modo y esto puede estar bloqueando importantes fuentes de crecimiento.

La restricción obecece al modo como está concebida la gobernabilidad, porque losgobiernos locales no han alcanzado aún la jerarquía de socios plenamente responsa-bles en los sistemas nacionales de gobernabilidad. En otra época, los gobiernos loca-les permanecían débiles porque el interés del gobierno central era mantener un controlfuerte. Hoy, con la descentralización, a la nación le conviene fortalecer los gobiernoslocales. Las naciones necesitan ejercer control, aunque también deben ofrecer alientoe incentivos; necesitan también generar una disciplina que sólo surtirá efecto si elpúblico está activamente comprometido en estos asuntos. Manejar estas tensiones enAmérica Latina ha implicado una lucha con marcados altibajos, en la cual lo ganado

cap9.p65 12/05/05, 09:03 p.m.204


en el terreno local se ha logrado sólo aumentando los riesgos de la estabilidad fiscalnacional.

La descentralización ha hecho pendular el equilibrio estratégico del poder, aleján-dolo decididamente del centro; hoy, la dirección y fuerza de este movimiento se cues-tionan. Hemos visto alguna evidencia que sugiere que las nuevas energías y nuevosabordajes de los gobiernos locales líderes pueden ser sólo temporarios. De hecho,durante la mayor parte de la década de los noventa, la revolución silenciosa ha estadomarcada por un efecto tónico que ahora podría ceder con el tiempo a medida que losvaivenes constantes en la puja del federalismo fiscal vuelven hacia su centro. El com-promiso renovado de reformar, al igual que el rejuvenecimiento del gobierno local,pueden resultar necesarios para sustentar una democracia participativa fuerte y pro-gramas sociales participativos en la esfera local.

Parte de la tensión en la región mana del impasse intergubernamental. Seguir avan-zando con la descentralización significa que los contribuyentes votantes municipalesy los gobiernos nacionales deben confiar en que los funcionarios locales tengan éxitoen sus tareas. En todo aspecto, los gobiernos nacionales no han dado a los gobiernoslocales ni el espacio político ni los recursos financieros para cumplir con sus nuevasfunciones, aun cuando las promesas fueron evidentes. En todo caso, los gobiernos delas naciones que comienzan a descentralizar se muestran más reticentes.

Romper el impasse requiere que el sistema de gobernabilidad –y los gobiernosnacionales y locales al igual que sus electorados– alcance un nuevo nivel de confian-za mutua. Los gobiernos locales deben ser alentados y se les debe permitir manejarsus asuntos. Esta autonomía debe ser apuntalada mediante una asociación con lasautoridades centrales. Crear estas seguridades –mejorando la posibilidad de elec-ción, las habilidades de gestión, la capacidad profesional y los incentivos políticos yeconómicos fortalecidos entre los funcionarios en el cargo, entre otras cuestiones–son las más altas prioridades en la agenda de descentralización de la región. Lasactuales condiciones, períodos breves en el desempeño del cargo, ingresos fluctuan-tes, restricciones en el gasto, pueden tener éxito en limitar las travesuras fiscales perotambién impulsan el equipo de la dirigencia y del personal municipal. Y dejan en pielas muchas restricciones que no permiten que los gobiernos locales lleguen a ser laclase líder.

Las nuevas iniciativas en las organizaciones de asistencia técnica y de préstamosinternacionales están comenzando a dirigir más la atención hacia cuestiones de desarro-llo urbano y municipal. La Estrategia del Banco Mundial para el Desarrollo Urbano y laGobernabilidad Local y la Alianza de Ciudades son dos iniciativas institucionales quepretenden lograr una coherencia en el esfuerzo de las instituciones donantes y centrar laatención en las ciudades.

Pero mucho queda por hacer con las instituciones asociadas en los países clientesa fin de que esfuerzos de este tipo resulten eficaces. Las lecciones de la revolución

cap9.p65 12/05/05, 09:03 p.m.205


silenciosa sugieren una estrategia –flexibilización selectiva de los controles en el ni-vel nacional y ajuste de los nexos cívicos en el orden local– que se contrapone concuanto promulgan en la actualidad las naciones y las agencias de asistencia para eldesarrollo.

cap9.p65 12/05/05, 09:03 p.m.206

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

Affonso, Rui de Britto A. 1997. “Os Estados e a Descentralização no Brasil”. Serie PolíticaFiscal No. 93, Cepal/GTZ.

Aghón, Gabriel. 1997. Descentralización fiscal en América Latina: Nuevos desafíos y agen-da de trabajo. Santiago de Chile: Proyecto Regional de Descentralización Cepal/GTZ.

_____. 1996. Descentralización fiscal en América Latina: balance y principales desafíos.Santiago de Chile: Proyecto Regional de Descentralización Cepal/GTZ.

Álvarez, Claudia. 1996. “La asignación de funciones a nivel local en Argentina: El caso delMunicipio de Santiago del Estero”. Serie Política Fiscal No. 89, Cepal/GTZ.

Altshauer, D. 1989. “Is Public Expenditure Productive?” [¿Es productivo el gasto público?].Journal of Monetary Economics, Vol. 23: 177-200 (marzo).

Anderson, F. 1973. NEPA in the Courts. [NEPA en los tribunales]. Washington, DC: Resourcesfor the Future.

Araújo, María del Carmen. 1996. “Descentralización fiscal: El caso de Ecuador”. Serie Polí-tica Fiscal No. 90, Cepal/GTZ.

Armstrong, R. 1991. “Citizen Efforts in State Foresight”. [Esfuerzos del ciudadano en laprevisión del Estado]. The Journal of State Government 64: 15-17.

Aspe, Pedro A. 1988. Descentralización. Ciudad de México: Cuadernos de Renovación Na-cional.

Bailey, J. 1994. “Centralism and Political Change in Mexico: The Case of National Solidarity”.[Centralismo y cambio político en México: el caso de Solidaridad Nacional]. En: WayneA. Cornelius, Ann L. Craig y Jonathon Fox (eds.), Transforming State-Society Relationsin Mexico: The National Solidarity Strategy. [Transformando las relaciones Estado-sociedad en México: la estrategia Solidaridad nacional]. Univ. of California, San Diego:Center for Mexican Studies.

Bahl, Roy y Johannes Linn. 1992. Urban Public Finance in Developing Countries. [Finanzaspúblicas urbanas en los países en vías de desarrollo]. Oxford: Oxford University Press.

Banco Mundial. 1999. Entering the 21st Century. [Ingresando al siglo XXI]. World DevelopmentReport, 1999/2000. Banco Mundial: Washington, DC.

_____. 1999. Cities in Transition. A Global Strategy for Urban Development and Governance.Twurd. Departamento de Transporte, Acueducto y Desarrollo Urbano. Banco Mun-dial: Washington, DC.

_____. 1998. Brazil, Philippines –Building Institutions and Financing Local Development:Lessons from Brazil and the Philippines. [Fortaleciendo las instituciones y financian-

Referencias.p65 12/05/05, 09:03 p.m.207


do el desarrollo local: lecciones de Brasil y Filipinas]. Municipal Development Projectsin the State of Parana and the State of Rio Grande do Sul, First and Second MunicipalDevelopment Projects. Informe de evaluación del impacto No. 18727. Banco Mun-dial. Washington, DC. (Ver también Lee, K. y R. Gilbert, 1999).

_____. 1997. “OED Reports on Urban Projects in Santa Catarina and Parana, Brazil”. BancoMundial.

_____. 1997. World Bank Conference on Competitiveness, Chihuahua, México._____. 1996. The World Bank Participation Sourcebook Environmentally Sustainable

Development. [Desarrollo ambientalmente sostenible]. Washington, DC: Banco Mun-dial.

_____. 1995. Local Government Capacity in Colombia: Beyond Technical Assistance. [Ca-pacidad del gobierno local en Colombia: más allá de la asistencia técnica]. Un estudiode país del Banco Mundial. Washington, DC.

_____. 1993. The East Asian Miracle, Economic Growth and Public Policy. [El milagro delEste asiático; crecimiento económico y política pública]. Nueva York, NY: OxfordUniversity Press.

_____. 1992. Chile: Subnational Government Finance. [Chile: financiación del gobiernosubnacional]. Informe No. 10580-CH. LA4IE. Washington, DC.

_____. 1992. “Participatory Development. Interim Report”. [Desarrollo participativo, Infor-me interino]. Aubrey Williams. Bank-Wide Learning Group. Washington, DC.

_____. 1992a. Urban Policy and Economic Development: An Agenda for the 1990s. [Políticaurbana y desarrollo económico: agenda para los años 90]. Washington, DC.

_____. 1992. Venezuela: Judicial Infrastructure Project. [Venezuela: proyecto de infraes-tructura judicial]. Informe de evaluación del personal No. 10635-VE. Latps. Wash-ington, DC.

_____. 1992b. World Development Report 1992: Development and the Environment. [Infor-me de desarrollo mundial 1992: desarrollo y el ambiente]. Banco Mundial. Washing-ton, DC.

_____. 1991. The African Capacity Building Initiative: Toward Improved Policy Analysisand Development Management. [La iniciativa para fortalecer la capacidad africana:hacia un análisis de políticas y una gestión de desarrollo mejorados]. Washington,DC.

_____. 1991. Managing Development: The Governance Dimension. [Gestionando el desa-rrollo: la dimensión de la gobernabilidad]. Washington, DC.

_____. 1991. Mexico: Decentralization and Urban Development. [México: descentraliza-ción y desarrollo urbano]. Informe No. 8924-ME. LA2IE. Washington, DC.

_____. 1991. Municipal Development Project. [Proyecto de desarrollo municipal]. InformeNo. P 5455-CO. LA3IE. Washington, DC.

_____. 1991b. Quasi-Matching Grants and Decentralization in Mexico. [Subvencionescuasiproporcionales y descentralización en México]. Dissemination Note. Departa-mento técnico, LAC. Latie. Washington, DC.

_____. 1991c. Social Investment Funds: Decentralization, Local Government and the Poor.[Fondos de inversión social: descentralización, gobierno local y los pobres]. DisseminationNote. Departamento técnico. LAC. Latie. Washington, DC.

Referencias.p65 12/05/05, 09:03 p.m.208

209REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

_____. 1990. Argentina: Provincial Government Finance. [Argentina: financiación del go-bierno provincial]. LA4IE. Washington, DC.

_____. 1990. Poverty Alleviation Operations in the LAC Region: A Forward Look. [Operacio-nes para aliviar la pobreza en la región de América Latina y el Caribe: una miradahacia adelante]. Lathr, Departamento técnico para América Latina y el Caribe. Wash-ington, DC.

_____. 1990. “The Magnitude of Poverty in Latin America in the 1980s”, Vol 1. Documentode trabajo. Departamento de Recursos Humanos para América Latina y el Caribe.Banco Mundial.

_____. 1990. Urban Policy and Economic Development: An Agenda for the 1990s. [Políticaurbana y desarrollo económico]. Washington, DC.

_____. 1989. Brazil: Municipal Development Project in the State of Rio Grande do Sul. StaffAppraisal Report. [Brasil: proyecto de desarrollo municipal en el estado de Río Grandedo Sul. Informe de evaluación del personal]. No. 7714-BR. LA1IN. Washington, DC.

_____. 1989. Inter-Governmental Finance in Colombia. [Financiación intergubernamentalen Colombia]. LA3IE. Washington, DC.

_____. 1988. World Development Report 1988. [Informe de desarrollo mundial 1988]. Nue-va York, NY: Oxford University Press.

_____. 1988. Argentina: Municipal Strengthening Project. [Argentina: proyecto de fortaleci-miento municipal]. Washington, DC.

_____. 1984. Learning by Doing: World Bank Lending for Urban Development, 1972-1982.[Aprender haciendo: préstamos del Banco Mundial para el desarrollo urbano, 1972-1982]. Washington, DC.

Barrios, Armando. 1997: “Descentralización fiscal y estabilidad macroeconómica enVene-zuela”. Serie Política Fiscal No. 94, Cepal/GTZ.

Bhatnagar, B. y A. Williams (eds.). 1992. Participatory Development and the World Bank.Potential Directions for Change. [Desarrollo participativo y el Banco Mundial. Direccio-nes probables del cambio]. Documento de discusión, No. 183. Washington, DC: Ban-co Mundial.

Bird, Richard. 1978. “Intergovernmental Fiscal Relations in Developing Countries”. [Rela-ciones fiscales intergubernamentales en los países en vías de desarrollo]. Documentode trabajo No. 304, Departamento de Economía del Desarrollo. Banco Mundial.

Bird, Richard, R. Ebel y C. Wallich (eds.). 1995. Decentralization of the Socialist State:Inter-governmental Finance in Transition Economies. [Descentralización del Estadosocialista: financiación intergubernamental en las economías de transición]. Estudiossectoriales y regionales del Banco Mundial. Washington, DC: Banco Mundial.

Bish, R. y V. Ostrom. 1973. Understanding Urban Government: Metropolitan ReformReconsidered. [Entendiendo al gobierno urbano: reconsideración de la reforma metro-politana]. Washington, DC: American Enterprise Institute for Public Policy Research.

Bittar, J. (ed.) 1992. O Modo Petista de Governar. Cadernos de Teoria e Debate. São Paulo:Campos Elíseos.

Bland, Gary. 1994. “Local and Intermediate Level Electoral Policy in Latin America and theCaribbean”. [Política electoral de nivel local e intermedio en América Latina y el

Referencias.p65 12/05/05, 09:03 p.m.209


Caribe]. Procesado. Preparado para el Departamento Técnico de América Latina y elCaribe, Banco Mundial (agosto).

Bonfim, A. y A. Shah. 1991. “Macroeconomic Management and the Division of Powers inBrazil Perspectives for the Nineties”. [Gestión macroeconómica y la división de pode-res en Brasil. Perspectivas para los noventa]. Country Economics Department, BancoMundial, enero, WPS 567.

Boots, A. J. et al. 1972. Inequality in Local Government Services: A Case Study ofNeighborhood Road. [Desigualdad en los servicios del gobierno municipal: un estu-dio de caso en una ruta vecinal].

Borja, Jordi. 1988. Estado y ciudad. Descentralización política y participación. Promocionesy Publicaciones Universitarias, S. A. Barcelona, España.

Brewer-Carias A., Corao C., Melean J., Benzo G., Muci H. 1990. Leyes para la descentrali-zación política de la Federación. Caracas: Jurídica Venezolana.

Brown, C. V. y P. M. Jackson. 1990. Public Sector Economics. [Economía del sector públi-co]. Cambridge, RU: Basil Blackwell.

Bruno, M. y B. Pleskovic (eds.). 1996. Annual World Bank Conference on DevelopmentEconomics, 1995. [Conferencia anual del Banco Mundial sobre Economía para elDesarrollo]. Washington, DC: Banco Mundial.

Burki, J. et al. (eds.). 2000. Annual World Bank Conference on Development in Latin Americaand the Caribbean– 1999: Decentralization and Accountability of the Public Sector.[Conferencia anual del Banco Mundial sobre Desarrollo en América Latina y el Cari-be]. Banco Mundial. Estudios sobre América Latina y el Caribe. Mayo. Stock número14709.

Burki, Shahid Javed y Guillermo E. Perry. 1997. The Long March, A Reform Agenda forLatin America and the Caribbean in the Next Decade. [La larga marcha. Agenda dereforma para América Latina y el Caribe en la próxima década]. Washington, DC:Banco Mundial.

Burki, Shahid Javed, Guillermo Perry y William Dillinger. 1999. Beyond the Center.Decentralizing the State. [Más allá del centro. Descentralizando el Estado]. Washing-ton, DC: Banco Mundial.

Campbell, T. 2002. “City Development Strategies: Review of Progress and Policy Framework”.Tudur. Washington, DC: Banco Mundial.

_____. 1997. Innovations and Risk Taking: The Engine of Reform of Local Governments inLatin America and the Caribbean. [Innovaciones y aceptación de riesgos: el motor dela reforma en el gobierno local de LAC]. Documento de discusión No. 357. BancoMundial. Washington, DC.

_____. 1996. “Banking on Decentralization in a Continent of Cities –Looking Back on Len-ding y Forward to Reform in the Urban Sector of LAC”. Nota preparada en diciembre5, 1996. Lactd Dissemination Note.

_____. 1992. “Looking Forward and Looking Back on Urban Lending in LAC –TheTransformation of Urban Assistance by the Bank. [Mirando hacia adelante y haciaatrás en el préstamo urbano en LAC]. 1972-1992, Nota preparada para el aniversario20 del préstamo urbano en el Banco”. Lactd Dissemination Note.

Referencias.p65 12/05/05, 09:03 p.m.210


_____. 1992. “Modes of Accountability in LAC”. [Modos de responsabilidad en LAC].Dissemination Note. Latie. Banco Mundial.

_____. 1991a. “Quasi-Matching Grants in Mexico”. [Subvenciones cuasiproporcionales enMéxico]. Dissemination Note. Latie. Banco Mundial.

_____. 1989. “Environmental Dilemmas of the Urban Poor”. [Dilemas ambientales de lospobres urbanos]. En J. Leonard, Environmental Strategies for Meeting Human Needs.A US-Third World Policy Perspective. Washington, DC: ODC and the ConservationFoundation.

_____. 1987. “Applying Lessons From Housing to Meeting the Challenge of Water andSanitation for the Urban Poor”. [Aplicando las lecciones sobre vivienda al desafíodel agua y los sistemas sanitarios para los pobres urbanos]. APA Journal (primavera):186-92.

_____. 1985. “Socio-Economic Factors in an Alternative Densified Fuel Strategy for Pakistan”.[Factores socioeconómicos en una estrategia de combustible alternativo densificadopara Paquistán]. Informe preparado para el consejo interregional de energía de Nacio-nes Unidas. NU. Nueva York.

_____. 1981. Resource Flows in the Urban Ecosystem: Fuel, Water, and Food in MexicoCity. [Flujos de recursos en el ecosistema urbano: combustible, agua y alimentos enCiudad de México]. Documento de trabajo No. 360. Berkeley, CA: Universidad deCalifornia-Berkeley, Institute of Urban and Regional Development.

Campbell, T. y Harald Fuhr. 2002. Leadership and Innovation: Risk-Taking in LocalGovernment of Latin America and the Caribbean. [Liderazgo e innovación: acepta-ción de riesgos en el gobierno municipal en América Latina y el Caribe]. Washington,DC: Instituto del Banco Mundial.

Campbell, Tim y T. Katz. 2002. “The Politics of Participation in Tijuana, Mexico: Inventinga New Style of Governance”. [Las políticas de participación en Tijuana, México: in-ventando un nuevo estilo de gobernabilidad]. Campbell y Fuhr, capítulo 5. 2002.

Campbell, T. et al. 1999. “A Tale of Two Cities in Vietnam: Towards a Strategy for Growth,Poverty and Environment in the Cities and Regions of Vietnam”. Vietnam CountryDepartment. Banco Mundial. Washington, DC.

Campbell, T. et al. 1996. Second Inter-American Conference of Mayors. An Emerging PolicyAgenda for Local Government. [Una agenda de política emergente para el gobiernolocal]. Patrocinada conjuntamente por el Banco Mundial, OEA, BID, Usaid y FAI. Miami,abril 17-19, 1996.

Campbell, Tim y John Frankenhoff. 1994. “Institutional Development (ID) and DecentralizedGovernance”. [Desarrollo institucional y gobernabilidad descentralizada]. Borradorde documento de discusión. Latad (marzo 31).

Campbell, T. y Sara Freedheim. 1994. “Basic Features and Significance of Pronasol, Mexico’sNational Solidarity Program”. [Características básicas y significado del Pronasol, elPrograma Nacional de Solidaridad de México]. Decentralization to Local Governmentin LAC: Source Book on Policies and Practices that Work. Source Book Note 2. Latad(julio).

Referencias.p65 12/05/05, 09:03 p.m.211


Campbell, Tim, con la asistencia de E. Muñoz y M. Morgan, 1993. “Participation, Choice, andAccountability in Local Government: LAC and the US”. Lactd Dissemination Note (mayo).

Campbell, T., G. Peterson y J. Brakarz. 1991. Decentralization to Local Government in LAC:National Strategies and Local Response in Planning, Spending, and Management.[Descentralización al gobierno local en LAC: estrategias nacionales y respuesta localen planificación, gasto y gestión]. LATD Serie regional, No. 5. Washington, DC: Ban-co Mundial.

Campbell, Tim, G. Peterson y José Brakarz. 1990. “Decentralization in Chile. A Case Study”.Departamento Técnico de América Latina y el Caribe. Banco Mundial.

Carroll, T. F. 1992. Intermediary NGOs: The Supporting Link in Grassroots Development. [Eleslabón de apoyo en el desarrollo de base]. West Hartford, CT: Kumarian Press.

Casas, Carlos. 1997. “Descentalización fiscal: el caso de Perú”. Serie Política Fiscal No. 92,Cepal/GTZ.

Castañeda, T. 1990. Para combatir la pobreza: política social y descentralización en Chiledurante los 80. Santiago: CEP.

Castells, M. 1983. The City and the Grassroots. Berkeley: University of California Press.Caves, R. W. 1992. Land Use Planning: The Ballot Box Revolution. [Planificación del uso de

la tierra: la revolución de las urnas]. Newbury Park, CA: Sage Publications.Cernea, M. 1988. “Nongovernmental Organizations and Local Development”. [Organizacio-

nes no gubernamentales y desarrollo local]. Documento de discusión No. 40. Wash-ington, DC: Banco Mundial.

Clark, Terry N. (ed.). 1994. Urban Innovation: Creative Strategies for Turbulent Times [In-novación urbana: estrategias creativas para tiempos turbulentos]. Londres: SagePublications.

Coleman, C. L. 1990. “What Policy Makers Can Learn From Public Relations Practitioners”.[Lo que los diseñadores de políticas pueden aprender de la gente de Relaciones Públi-cas]. Public Relations Quarterly 34:26-31.

Collier, David (ed.). 1979. The New Authoritarianism in Latin America. [El nuevo autorita-rismo en América Latina]. Princeton, NJ: Princeton University Press.

Comisión Presidencial para la Reforma del Estado (Copre). 1988. La reforma del Estado.Caracas: Editorial Arte.

Consejo Europeo. 1985. European Charter of Local Self-Government. [Carta europea deautogobierno local]. European Treaty Series, No. 122. Estrasburgo, Viena: ConsejoEuropeo.

Cornelius, Wayne A., Ann L. Craig y Jonathon Fox (eds.). 1994. Transforming State-SocietyRelations in Mexico: The National Solidarity Strategy. [Transformando las relacionesEstado-sociedad en México: la estrategia nacional de solidaridad]. San Diego, CA:UC San Diego, Centro de Estudios Mexicanos.

Cornia, G. et al. 1987. Adjustment With a Human Face. [Ajuste con rostro humano]. Oxford:Clarendon Press.

Coulter, P. B. 1988. Citizen Demand for Urban Public Services. [Demanda ciudadana deservicios públicos urbanos]. Tuscaloosa, AL: University of Alabama Press.

Referencias.p65 12/05/05, 09:03 p.m.212


Cuevas, J. 1996. “El impuesto a la propiedad inmueble: el caso de la ciudad de La Paz.Documento presentado al III Seminario del Proyecto Regional Cepal/GTZ de descen-tralización fiscal en América Latina (octubre).

Cumby, R. y R. Levich. 1987. “On the Definition and Magnitude of Recent Capital Flight”.[Sobre la definición y magnitud de la reciente fuga de capitales]. NBER. Documento detrabajo 2275. Cambridge, MA: National Bureau of Economic Research.

Davey, Kenneth J. 1993. Elements of Urban Management. World Bank, Urban ManagementProgramme. Documento de discusión 11, Washington, DC.

De la Cruz, Rafael y Armando Barrios (eds.). 1994. Federalismo fiscal: el costo de la descen-tralización en Venezuela. Caracas, Venezuela: Nueva Sociedad.

De la Cruz, Rafael et al. 1998. Descentralización en perspectiva. Fundación Escuela de Ge-rencia Social. Ministerio de la Familia. Caracas, Venezuela: Ediciones IESA.

DeSario, J. y S. Langton. 1987. Citizen Participation in Public Decision Making. [Participaciónciudadana en la toma de decisiones pública]. Westport, CT: Greenwood Press.

Denny, K. 1990. “That Old Due Process Magic: Growth Control and the Federal Constitution”.[La magia del viejo proceso debido: control del crecimiento y constitución federal].Michigan Law Review 88:1245.

Diamond, L. 1997. “Is the Third Wave of Democratization Over?”. [¿Se terminó la terceraola de democratización?]. Documento de trabajo 236. Stanford University. Palo Alto.Hoover Institution.

Dillinger, William. 1995. Better Urban Services: Finding the Right Incentives. [Mejores ser-vicios urbanos: encontrando los incentivos apropiados]. Serie desarrolo en práctica.Washington, DC: Banco Mundial.

_____. 1992. Urban Property Tax Reform, Guidelines and Recommendations. [Reforma alimpuesto a la propiedad urbana, lineamientos y recomendaciones]. Washington, DC:UNDP/Banco Mundial/Unhcs.

Dillinger, William y Steven B. Webb. 1999. “Macroeconomic Management in DecentralizedDemocracies: The Quest for Hard Budgets Constraints in Latin America”. [Gestiónmacroeconómica en las democracias descentralizadas: la búsqueda de restricciones alos presupuestos duros en América Latina]. PREM, América Latina. Banco Mundial(mayo).

Downing, P. 1977. “Suburban Nongrowth Policies”. [Políticas de no crecimiento suburba-no]. Journal of Economic Issues 11: 387.

Edwards, S. 1993. Latin America and the Caribbean a Decade After the Debt Crisis. [AméricaLatina y el Caribe una década después de la crisis]. Washington, DC: Banco Mundial.

Epstein, P. D. 1984. Using Performance Measurement in Local Government. [Utilizandola medición del desempeño en el gobierno local]. Nueva York: Van NostrandReinhold Co.

Estache, Antonio. 1995. “Decentralizing Infrastructure: Advantages y Limitations”. Docu-mento de discusión 290. Infrastructure Operations Division, Banco Mundial, Wash-ington, DC.

Ferreira, P. C. y T. G. Malliagros 1998. “Impactos produtivos da infra-estrutura no Brasil:19950/1995”. En Pesquisa de Planajemiento Economico Vol. 28 (2): 315-337.

Referencias.p65 12/05/05, 09:03 p.m.213


Figueroa, O. 1996. “El rol de las municipalidades en la gestión del transporte urbano y deldesarrollo metropolitano”. Conferencia Iberoamericana de Alcaldes de Ciudades Ca-pitales. Santiago, Chile. Octubre 16-17, 1995.

Fox, Jonathan, 1994. “Latin Americans’s Emerging Local Politics”. Journal of Democracy5(2): 105-116.

Fox, R. 1987. Population Images. [Imágenes poblacionales]. Nueva York: Unfpa.Foxley, Alejandro. 1984. Paradigmas de desarrollo y democratización: temas de investiga-

ción. Documento de trabajo 17. Nôtre Dame, IN: Kellog Institute, Universidad deNôtre Dame.

Frieden, B. 1979. “The New Regulation Comes to Suburbia”. [La nueva regulación llega alos suburbios]. The Public Interest 55:15.

Frieden, J. 1991. Debt, Development, and Democracy: Modern Political Economy and LatinAmerica, 1965-1985. [Deuda, desarrollo y democracia: economía política moderna yAmérica Latina]. Princeton: Princeton University Press.

Friedmann, John. 1976. The Urban Transition: Comparative Studies of Newly IndustrializingSocieties. [La transición urbana: estudios comparativos de sociedades en reciente in-dustrialización]. Londres: E. Arnold.

Friedmann, John y William Alonso (eds.). 1975. Regional Policy: Readings in Theory andApplications. Cambridge, MA: MIT Press.

Freire, Mila, Marcela Huertas y Ben Darche, 1999. “Sub-National Governments and CreditsMarkets: Selected Cases”. [Gobiernos subnacionales y mercados de crédito: casosseleccionados]. Documento preparado para la Quinta Conferencia Anual del BancoMundial sobre Desarrollo. Santiago, Chile.

_____. 1998. “Subnational Access to the Capital Markets: the Latin American Experience”.[Acceso subnacional en los mercados de capital: la experiencia latinoamericana]. Do-cumento regional. Global Program in Capital Markets Finance. Banco Mundial.

Fukasaku, Kiichiro y Ricardo Hausmann (eds.). 1998. Democracy, Decentralization andDeficits in Latin America. [Democracia, descentralizacion y déficit en América Lati-na]. París, Francia: OCDE.

Fundap. 1995. A Federação Em Perspectiva, Ensaios Selecionados. São Paulo: Fundap.Fulton, W. 1989. “Wheeling and Dealing in California”. [Giros y tratos en California]. Planning

55:4-9.Gage, Robert W. y Myrna P. Mandell (eds.). 1990. Strategies for Managing Intergovernmental

Policies and Networks. Nueva York: Praeger.Galindo, Mario y Fernando Medina. 1995. “Descentralización fiscal en Bolivia”. Serie Polí-

tica Fiscal No. 72, Cepal/GTZ.Gillespie, C.G. 1989. “Democratic Consolidation in the Southern Cone and Brazil: Beyond

Political Disarticulation?”. [Consolidación democrática en el Cono Sur y Brasil: ¿Másallá de la desarticulación política?]. Third World Quarterly: Journal of Emerging Areas11(2): 92-113.

Glaessner, Phillip, Kye Woo Lee, Anna María Sant’Anna y Jean-Jacques de St. Antoine.1994. “World Bank Discussion Papers Poverty Alleviation and Social InvestmentFunds. The Latin American Experience”. [Documentos de discusión del Banco Mun-

Referencias.p65 12/05/05, 09:03 p.m.214


dial. Alivio de la pobreza y fondos de inversión social. La experiencia latinoamerica-na]. Banco Mundial, Documento de discusión 261.

González, Édgar e Iván Jaramillo. 1996.“El nivel intermedio en el arreglo institucional:Diagnóstico y perspectivas en el ámbito latinoamericano”. Serie Política Fiscal 86,Cepal/GTZ.

Graham, P. 1976. “Petaluma, the California Growth Control Plan: A Bibliography”. [Petaluma,el plan de control de crecimiento de California: una bibliografía]. San Luis Obispo:The Council of Planning Librarians.

_____. 1981. Practical Program Evaluation for State and Local Governments. Washington,DC: The Urban Institute.

Grindle, Merilee y Charles Thomas. 1991. Public Choices and Policy Change: The PoliticalEconomy of Reform in Developing Countries. Baltimore, Md.: The Johns HopkinsUniversity Press.

Guillén, Tonatiuh. 1995. Innovaciones y conflicto. Sociedad civil y gobierno local. Tijuana:Colegio de la Frontera Norte. México

Haas, Jorg-Werner y Alex Rosenfeld (eds.). 1995. ¿Descentralizar en América Latina? Qui-to, Ecuador: Programa de Gestión Urbana (PGU).

Haskell, M. 1977. “Decentralization or Concentration of Power? [¿Descentralización o con-centración de poder?]. The Revenue Sharing Paradox”. Journal of Economic Issues11: 401.

Hatry, H. et al. (eds.). 1977. How Effective Are Your Community Services: Procedures forMonitoring the Effectiveness of Municipal Services. [Cuán eficaces son sus servicioscomunitarios: procedimientos para monitorear la eficacia de los servicios municipa-les]. Washington, DC: The Urban Institute.

_____. 1981. Practical Program Evaluation for State and Local Governments. [Evaluaciónpráctica programática para los gobiernos del Estado y las municipalidades]. Washing-ton, DC: The Urban Institute.

_____. 1990. Service Efforts and Accomplishments Reporting: Its Time Has Come. [Esfuer-zos de servicio e información de logros: su hora ha llegado]. Norwalk, CT: GovernmentalAccounting Standards Board of the Financial Accounting Foundation.

Hawley, A. 1950. Human Ecology: A Theory of Community Structure. [Ecología humana:una teoría de la estructura de la comunidad]. Nueva York: Ronald Press.

Herzer, H. y P. Pirez. 1991. “Municipal Government and Popular Participation in LatinAmerica”. [Gobierno municipal y participación popular en América Latina].Environment and Urbanization 3: 79-95.

Hirschman, A. O. 1970. Exit, Voice, and Loyalty: Responses to Decline in Firms,Organizations, and States. [Salida, voz y lealtad: respuestas para rehusar en firmas,organizaciones y Estados]. Cambridge, MA: Harvard University Press.

Hommes, Rudolf. 1996. “Conflicts and Dilemmas of Decentralization”. [Conflictos y dile-mas de la descentralización]. En: Bruno, M. y B. Pleskovic (eds.). Annual World BankConference on Development Economics, 1995. Washington, DC: Banco Mundial.

Hopkins, Elwood, 1995. “The Life Cycle of Urban Innovations (Vol. I)”. [El ciclo de vida delas innovaciones urbanas]. Serie documentos de trabajo para el programa de adminis-tración urbana. Washington, DC: Banco Mundial.

Referencias.p65 12/05/05, 09:03 p.m.215


Hull, Terence H. 1999. Striking a Most Delicate Balance: The Implications of Otonomi Daerahfor the Planning and Implementation of Development Cooperation Projects. [Logran-do un equilibrio muy delicado: las implicancias de Otonomi Daerah para la planifica-ción y ejecución de proyectos de cooperación para el desarrollo]. Demography Program,RSSS, Universidad Nacional Australiana.

International Electoral Institute Commission. 1993. Free and Fair –Towards DemocraticGovernance. [Gratis y equitativo –Hacia la gobernabilidad democrática]. MinisterioSueco de Relaciones Exteriores.

IPEA, 1996. Brazilian Infrastructure Income Elasticity, 5-65.Israel, Arturo. 1990. Institutional Development. Incentives to Performance. [Desarrollo

institucional. Incentivos al desempeño]. Banco Mundial. Johns Hopkins UniversityPress.

Jacobs, Jane. 1968. Life and Death of Great American Cities. [Vida y muerte de grandesciudades americanas]. Nueva York: Doubleday.

Jequier, N. 1975. Appropriate Technology. [Tecnología apropiada]. París: OCDE.Kelley, Allen C. y Jeffrey G. Williamson. 1984. What Drives Third World City Growth? A

Dynamic General Equilibrium Approach. [¿Qué impulsa el crecimiento de las ciuda-des del Tercer Mundo? Un enfoque dinámico de equilibrio general]. Princeton, NJ:Princeton University Press.

Kweit, R. W. y M. G. Kweit. 1990. People and Politics in Urban America. [La gente y lapolítica en la América urbana]. Pacific Grove, CA: Brooks/Cole Publishing Co.

Kwitny, Jonathan. 1997. Man of the Century: The Life and Times of Pope John Paul II.[Hombre del siglo. Vida y tiempos del Papa Juan Pablo II]. Nueva York: Henry Holtand Co. Inc.

Leach, G. y M. Gowan. 1987. Household Energy Handbook. An Interim Guide and ReferenceManual. [Manual de energía hogareña. Guía interina y manual de referencia]. Docu-mento técnico, 67. Washington, DC: Banco Mundial.

Lee, Y. S. 1987. “Civil Liability of State and Local Governments: Myth and Reality”. [Res-ponsabilidad civil de los gobiernos estatales y las municipalidades: mito y realidad].Public Administration Review 47:160-70.

Lee, K. S. y R. Gilbert. 1999. “Developing Towns and Cities: Lessons from Brazil and thePhilippines”, [Desarrollando ciudades pequeñas y grandes: lecciones del Brasil y Fi-lipinas]. Departamento de evaluación de operaciones del Banco Mundial, julio (tam-bién publicado como World Bank, 1998).

Leeds, Anthony (ed.). 1967. Social Structure, Stratification and Mobility. Washington, DC:Pan American Union.

Leeuw, F., R. Rist y R. Sonnichsen, eds. 1994. Can Governments Learn? ComparativePerspectives on Evaluation and Organizational Learning. [¿Pueden aprender los go-biernos? Perspectivas comparadas sobre evaluación y aprendizaje organizacional]. NewBrunswick, USA: Transaction Publishers.

Levy, F. 1979. “On Understanding Proposition 13”. [Entendiendo la Propuesta 13]. The PublicInterest 56:66-89.

Referencias.p65 12/05/05, 09:03 p.m.216


Liner, E. B. (ed.). 1989. A Decade of Devolution: Perspectives on State Local Relations. [Unadécada de delegación: perspectivas sobre las relaciones Estado-Municipalidad]. Wash-ington DC. The Urban Institute Press.

Litvack, Jenny, J. Ahmad y R. Bird. 1998. Rethinking Decentralization in DevelopingCountries. [Repensando la descentralización en países en vías de desarrollo]. Serieestudios de sector del Banco Mundial. Washington, DC: Banco Mundial.

Lomnitz, L. 1974. “The Social and Economic Organization of a Mexican Shantytown”. [Laorganización social y económica de un asentamiento precario mexicano]. En: W.Cornelius y F. Trueblood, Latin American Urban Research, Vol. 4, pp. 135-56. BeverlyHills, CA: Sage.

López-Murphy, Ricardo. 1996. “Descentralización fiscal y política macroeconómica”. SeriePolítica Fiscal No. 87, Cepal/GTZ.

_____. 1994. “La descentralización en América Latina: problemas y perspectivas”. Docu-mento de trabajo No. 188. Washington, DC: BID.

Lordello de Mello, Diogo. 1983. “Modernización de los gobiernos locales en América Lati-na”. Revista de Administração Municipal, No. 17, No. 66 (junio).

Malloy, J. y M. Selligson (eds.). 1987. Authoritarians and Democrats: Regime Transition inLatin America. [Autoritarios y demócratas: régimen de transición en América Latina].Pittsburgh: University of Pittsburgh Press.

Marino, Juana. 1997. “Crecimiento urbano y acceso a los servicios urbanos”. Presentación enla cuarta Red Centroamericana para la descentralización y el fortalecimiento munici-pal. 21-23 de julio, Antigua, Guatemala. BID, Banco Mundial, Iclei, IULA-Celcadel yCidnu.

Marris, Peter. 1974. Loss and Change. [Pérdida y cambio]. Nueva York: Pantheon.McCarney, Patricia. 1996. Cities and Governance. New Directions in Latin America, Asia and

Africa. Toronto: Centro para Estudios Urbanos y Comunitarios. Universidad de Toronto.Meier, R. L. 1974. Planning for an Urban World. [Planeando para un mundo urbano].

Cambridge, MA: MIT Press.Mohan, R. 1994. Understanding the Developing Metropolis. Lessons From the City Study of

Bogota and Cali, Colombia. [Entendiendo a las metrópolis en desarrollo. Leccionesdel estudio de las ciudades de Bogotá y Cali]. Oxford University Press.

Molina, J. y J. Hernández. 1995. “Sistemas electorales subnacionales en América Latina”.Lateinamerikaforschung. Arbeitspapier Nr. 20. Heidelberg: Universitat Heidelberg,Institute fur Politische Wissenschaft.

Moreno, Álvaro y César Vargas, 1995. “Características del mercado de crédito territorial ydeterminantes de la demanda: el caso colombiano”. Serie Política Fiscal No. 73, Cepal/GTZ.

Mouritzen, Poul E. (ed.). 1992. Managing Cities in Austerity. Urban Fiscal Stress in TenWestern Countries. Londres: Sage Publications.

Müller, Regina. 1995. “Descentralización político-financiera en Francia”. Serie Política Fis-cal No. 74, Cepal/GTZ.

Musgrave, R. y Peggy Musgrave. 1989. Public Finance in theory and practice. [Financiaciónpública en teoría y práctica]. Nueva York: McGraw-Hill.

Referencias.p65 12/05/05, 09:03 p.m.217


Naciones Unidas. 1997. World Urbanization Prospects. Nueva York: Dept. of InternationalEconomic and Social Affairs.

_____. 1991. World Urbanization Prospects. Nueva York: Dept. of International Economicand Social Affairs.

Naciones Unidas, Centre for Human Settlements (Unchs) (Habitat). 1987. Global Report onHuman Settlements. Londres: Oxford University Press.

Neffa, Juan Alberto. 1996. “Descentralización fiscal: el caso paraguayo”. Serie Política Fis-cal No. 91, Cepal/GTZ.

Nickson, A. 1995. Local Government in LAC. [Gobernabilidad local en LAC]. Boulder, CO:Lynn Reiner Publishers.

North, Douglass. 1991. Institutions, Institutional Change, and Economic Performance. NuevaYork, NY:Cambridge University Press.

Oakerson, R. J. y R. Parks. 1988. “Citizen Voice and Public Entrepreneurship: The OrganizationalDynamic of a Complex Metropolitan County”. [La voz del ciudadano y los empren-dimientos públicos: la dinámica organizacional de un complejo condado metropolita-no]. Publius: The Journal of Federalism. 18: 91-112.

_____. 1989. “Metropolitan Organization and Governance: A Local Public Economy Approach”.Organización metropolitana y gobernabilidad: un enfoque de la economía pública lo-cal]. Urban Affairs Quarterly 25: 18-29.

Oates, W. 1972. Fiscal Federalism. [Federalismo fiscal]. Nueva York: Harcourt, Brace,Jovanovich.

Ocampo, José Antonio y Guillermo Perry. 1996. “Seminario internacional sobre descentrali-zación fiscal en América Latina: mejores prácticas y lecciones de política”. Serie Po-lítica Fiscal No. 84, Cepal/GTZ.

O’Donnell, G. 1993. “On the State, Democratization and Some Conceptual Problems: ALatin American View With Glances at Some Post Communist Countries”. [Sobre elEstado, la democratización y algunos problemas conceptuales: una perspectiva lati-noamericana con miradas a algunos países poscomunistas]. World Development 21 (8):1355-69.

OED. 1992. Annual Review of Evaluation Results. [Revisión anual de evaluación de resulta-dos]. Banco Mundial.

Ostrom, Elinor, Larry Schroeder y Susan Wynne. 1994. Institutional Incentives and SustainableDevelopment. Infrastructure Policies in Perspective. Boulder, Colo.: Westview Press.

Ostrom, V. et al. 1988. Local Government in the United States. [Gobierno local en los Esta-dos Unidos]. San Francisco: ICS Press.

Paúl, Samuel. 1991. “Accountability in Public Services: Exit, Voice, and Capture”. [Respon-sabilidad en los servicios públicos: salida, voz y captura]. Washington, DC: BancoMundial. 5

Paúl, Samuel y A. Israel (eds.). 1991. Nongovernmental Organizations and the World Bank.[Las organizaciones no gubernamentales y el Banco Mundial]. Washington, DC: Ban-co Mundial.

Perlman, Janice. 1999. “Dynamics of Poverty in Brazil”. [Dinámica de la pobreza en Brasil].Informe de progreso en fase I. Procesado. Banco Mundial.

Referencias.p65 12/05/05, 09:03 p.m.218


_____. 1976. The Myth of Marginality: Urban Politics and Poverty in Rio de Janeiro. [Elmito de la marginalidad: política urbana y pobreza en Río de Janeiro]. University ofCalifornia Press: Berkeley, CA.

Perry, Guillermo E. y Marcela Huertas. 1997. La historia de una crisis anunciada: regulando elendeudamiento de las municipalidades y los departamentos en Colombia. Cepal.

Peterson, G. 1997. Learning by Doing: Decentralization and Policy in Latin America and theCaribbean. [Aprender haciendo: descentralización y política y América Latina y elCaribe]. Documento de discusión de LAC, ampliado por Lactd. Washington, DC: Ban-co Mundial.

Piza, J. R. 1996. “El autoavalúo, una alternativa para incrementar la base gravable del im-puesto predial. La experiencia de Santa Fe de Bogotá”. Documento presentado al IIISeminario del Proyecto Regional Cepal/GTZ de Descentralización Fiscal en AméricaLatina. Octubre.

Porto, Alberto y Pablo Sanguinetti. 1996. “Las transferencias intergubernamentales y la equi-dad distributiva: el caso argentino”. Serie Política Fiscal No. 88, Cepal/GTZ.

Prud’homme, Remy. 1994 “On the Dangers of Decentralization”. [Sobre los peligros de ladescentralización]. World Bank Transportation, Water, and Urban DevelopmentDepartment. Documento de trabajo sobre investigación de políticas No. 1252.

Reilly, Charles. 1994. Nuevas políticas urbanas. Las ONG y los gobiernos municipales en lademocratización latinoamericana. Washington, DC: Inter-American Foundation.

Remmer, K. 1992. “The Process of Democratization in Latin America”. [El proceso de demo-cratización en América Latina]. Studies in Comparative International Development27(4): 3-24.

Ringskog, K. 1995. Meeting the Infrastructure Challenge in Latin America and the Caribbean.[Atendiendo el desafío de la infraestructura en América Latina y el Caribe]. Washing-ton, DC: Banco Mundial.

Rodríguez, V. E. 1993. “The Politics of Decentralization in Mexico: from Municipio Libre toSolidaridad”. [La política de descentralización en México: de Municipio Libre a Soli-daridad]. Bulletin of Latin American Research 12 (2): 133-145.

Rojas, Fernando. 1996a. “Estructura, funcionamiento y políticas de los Fondos deCofinanciación en países seleccionados: Práctica y principales desafíos”. Serie Políti-ca Fiscal No. 85, Cepal/GTZ.

_____. 1996b. “Los ingresos no tributarios locales: potencialidades, innovaciones y nuevosdesafíos en el ámbito local”. Margarita: III Seminario Internacional de Descentraliza-ción fiscal en América Latina: Nuevos desafíos y agenda de trabajo. Procesado: Cepal/GTZ.

_____. 1995. The political, economic and institutional dimensions of fiscal decentralizationin Latin America. [Las dimensiones políticas, económicas e institucionales de la des-centralización en América Latina]. Nueva York, NY: UNDP (inédito).

Rondonelli, D. 1981. “Government Decentralization in Comparative Perspective: Theory andPractice in Developing Countries”. [Descentralización del gobierno en una perspecti-va comparada: teoría y práctica en los países en vías de desarrollo]. InternationalReview of Administrative Science. Vol. 47.

Referencias.p65 12/05/05, 09:03 p.m.219


Rosenbaum, N. 1976. Citizen Involvement in Land Use. [Participación del ciudadano en eluso de las tierras]. Washington, DC: The Urban Institute.

Rubin, H. J. 1988. “The Danada Farm: Land Acquisition, Planning, and Politics in Suburbia”.[La granja Danada: adquisición de tierras, planificación y política en los suburbios].Journal of the American Planning Association 54:79-90.

Sachs, I. 1973. “Population, Technology, Natural Resources, and the Environment”. [Pobla-ción, tecnología, recursos naturales y el medio ambiente]. Economic Bulletin for LatinAmerica, 18 (1-2): 125-36.

Selligson, Mitch. 1994. “Central Americans View their Local Governments: A Six-nationSurvey”. [Visión de los centroamericanos de sus propios gobiernos: encuesta a seisnaciones]. Presentado a la oficina de América Central y Panamá, Usaid y Ciudad deGuatemala, octubre 5 de 1994.

Serra, M. T. 1993 “Alternative Sanitation Systems in LAC: An Empirical Inquiry”. [Sistemassanitarios alternativos en LAC: una encuesta empírica]. Procesado. Departamento téc-nico para América Latina y el Caribe. Banco Mundial.

Shah, Anwar. 1998. Balance, Accountability, and Responsiveness, Lessons aboutDecentralization. [Equilibrio, responsabilidad y respuesta, lecciones sobre descentra-lización]. Documento de trabajo sobre investigación de políticas 2021. Washington,DC: Banco Mundial.

_____. 1994. The Reform of Intergovernmental Fiscal Relations in Developing and EmergingMarket Economies. [Reforma de las relaciones fiscales intergubernamentales en eco-nomías de mercados en desarrollo y emergentes]. Documento de discusión. BancoMundial.

Shockley, J. 1985. “Direct Democracy, Campaign Financing, and the Courts: Can Corruption,Undue Influence, and Declining Voter Confidence Be Found?”. [Democracia directa,financiación de campañas y los tribunales: ¿Pueden encontrarse la corrupción, el abu-so de influencia y la baja confianza del votante?]. University of Michigan Law Review39: 377.

Shugart, Matthew Soberg. 1996. Checks and Balances in Latin America in an Age ofGlobalization. [Pesos y contrapesos en América Latina en la era de la globalización].Serie documentos de trabajo. Washington DC: BID.

Siegel y Kwass. 1995. Jobs and the Urban Poor: Publicly Initiated Sectoral Strategies. [Losempleos y los pobres urbanos: estrategias sectoriales iniciadas por el público]. Mt.Auburn Associates, Inc., para el Instituto Aspen y la Fundación Charles Stewart Mott.Somerville, MA.

Singer, Paúl. 1998. “Desafios com que se desenfrontam as grandes cidades brasileiras” pp.97-141, en José Arlindo Soares e Silvio Caccia-Bava (orgs.). Os Desafios da testaoMunicipal democratico. São Paulo: Editora Cortez.

Skidmore, T. 1993. Television, Politics, and the Transition to Democracy in Latin America.[Televisión, política y la transición a la democracia en América Latina]. Baltimore:Johns Hopkins University Press.

Smith, K. 1987. Biofuels, Air Pollution, and Health: [Biocombustibles, contaminación am-biental y salud]. A Global Review. Nueva York: Plenum.

Referencias.p65 12/05/05, 09:03 p.m.220


Stein, Ernesto. 1997. “Fiscal Federalism and Decentralization: A Review of Some Efficiencyand Macroeconomic Aspects”. [Federalismo fiscal y descentralización: una revisiónde algunos aspectos de la eficiencia y la macroeconomía]. En Bruno, M. y B. Pleskovic(eds.). Annual World Bank Conference on Development Economics, 1995. Washing-ton, DC: Banco Mundial.

_____. 1996. “La experiencia de Prodel, Nicaragua”. Swedish International Development Agency(SIDA). [Agencia Sueca para el Desarrollo Internacional]. Procesado.

Strassmann, W. Paúl. 1982. The Transformation of Urban Housing. The Experience ofUpgrading in Cartagena. [La transformación de la vivienda urbana. La experiencia demejoramiento en Cartagena]. Banco Mundial. Baltimore: Johns Hopkins UniversityPress.

“Superfund Program Under Fire”. [Programa de superfondos bajo fuego]. 1988. Science 240(junio): 1.725.

Tanzi, Vito. 1996. “Fiscal Federalism and Decentralization: A Review of Some Efficiencyand Macroeconomic Aspects”. [Federalismo fiscal y descentralización: una revisiónde algunos aspectos de la eficiencia y la macroeconomía]. En: Bruno, M. y B. Pleskovic(eds.). Annual World Bank Conference on Development Economics, 1995. Washing-ton, DC: Banco Mundial.

Tendler, Judith. 1997. Good Government in the Tropics. [Buen gobierno en los trópicos].Baltimore y Londres: The Johns Hopkins University Press.

Ter-Minassian, Teresa (ed.). 1997. Fiscal Federalism in Theory and Practice. [Federalismofiscal en teoría y práctica]. Fondo Monetario Internacional. Washington, DC: FMI.

Torres, Blanca. 1986. Descentralización y democracia en México. México: El Colegio deMéxico.

Tummala, K. K. y M. Wessel. 1983. “Budgeting by the Ballot: Initiatives in the State ofMontana”. [Presupuestación por el sufragio: iniciativas en el estado de Montana]. PublicBudgeting and Finance 3: 66-82.

Turner, J. F. C. 1976. Housing by People. Nueva York: Pantheon._____. 1968. “Housing Priorities, Settlement Patterns, and Urban Development in Modernizing

Countries”. [Prioridades de vivienda, patrones de asentamiento y desarrollo urbano enpaíses que se modernizan]. Journal of the American Institute of Planners. Noviembre:354-63.

Turner, J. F. C y W. Mangin. 1967. “Latin American Squatter Settlements: A Problem and aSolution”. En: Latin American Research Review 2: 65-98.

Unchs. 1972. The Founex Report on Environment and Development. [El informe Founexsobre ambiente y desarrollo]. Documento de discusión para Conferencia de las Nacio-nes Unidas sobre ambiente humano. Nueva York: NU.

Unicef., 1993. “Focussing Information to Focus Political Responsibility –Case Study ofAdvocacy and Social Mobilization for Children linked to Decentralization and Electionsin Colombia”. [Enfocando la información para enfocar la responsabilidad política –Estudio de un caso de defensa y movilización social para niños, relacionado con ladescentralización y las elecciones en Colombia]. C. Fraser y S. Restrepo-Estrada. Bo-gotá: Unicef. Procesado.

Referencias.p65 12/05/05, 09:03 p.m.221


Valladares, L. y M. Coelho. 1996. “La investigación urbana en América Latina”. CadernosIppur 10: No. 1, enero-julio. Río de Janeiro.

Van Huyck, A. 1988. “Urbanization in the Developing Countries: Opportunities for UnitedStates Development Cooperation”. [Urbanización en los países en vías de desarrollo:oportunidades de Estados Unidos en la cooperación para el desarrollo]. Documentoresumen, procesado, preparado para Usaid.

Veliz, Claudio. 1981. The Centralist Tradition of Latin America. Princeton, NJ: PrincetonUniversity Press.

Verba, S. y N. H. Nie. 1987. Participation in America: Political Democracy and SocialEquality. [Participación en América: democracia política e igualdad social]. Chicago:Universidad de Chicago.

Vyasulu, V. y A. N. K. Reddy. 1985. Essays in Bangalore. [Ensayos en Bangalore]. Cuatrovolúmenes. Bangalore: Karnataka State Council for Science and Technology.

Wall Street Journal. 1992. “Time to Fine-Tune Mexico’s Solidarity Program”. [Hora de sin-tonizar el programa de Solidaridad de México]. Glading, A. En Vol. CCXX No. 121(Edición Oeste), diciembre 18.

Watson, Gabrielle. 1995. “Good Sewers Cheap”. [Alcantarillado bueno y barato]. Water andSanitation Currents. Documento de trabajo No. 14272. Banco Mundial. Washington, DC.

Wiesner, Eduardo. 1994. Descentralización fiscal: la búsqueda de equidad y eficiencia. In-forme de progreso económico y social en América Latina 1994. Washington, DC: BID.

Willis, Eliza, C. da C. B. Garman y S. Haggard. 1999. “The Politics of Decentralization inLatin America”. [Políticas de descentralización en América Latina]. Latin AmericanResearch Review 34 (1): 7-56.

Winkler, D. 1997. “Educo”. Memo. Banco Mundial.Wolfe, A. 1991. “Three Paths to Development: Market, State, and Civil Society”. [Tres cami-

nos hacia el desarrollo: mercado, Estado y sociedad civil]. Documento presentado enla reunión sobre desarrollo, cooperación internacional y las ONG, 6-9 marzo, 1991,Río de Janeiro, Brasil.

Referencias.p65 12/05/05, 09:03 p.m.222

ÍNDICE ANALÍTICO

A

Acapulco, 44África, 29-30Agencia de Asistencia Externa de Alemania,

25Agencia Internacional de los Estados Unidos

para el Desarrollo (ver Estados Unidos,Agencia Internacional de los Estados Uni-dos para el Desarrollo)

Agencia Sueca para el Desarrollo Interna-cional (ver Suecia)

Aghón, Gabriel, 13, 35, 59, 61, 66, 134, 138,141, 207

agrupaciones comunitarias locales (ver tam-bién grupos de base), 171

Agua del Pueblo (ver ONG, Agua del Pue-blo)

Ahmad, J., 190, 217Ahmedabad, 6Albania, 6, 203Alemania, 15, 96, 194Alfonsín, Raúl, 26Alianza de Ciudades, 205Allende, Salvador, 36Altshauer, D., 135, 207Ammac (ver México)Andalucía, 22Anderson, F., 105, 207Andrade, 169apertura democrática (ver Brasil)Argentina (ver también Guaymallén; Men-

doza), 9, 16, 22, 25-26, 43, 52, 61-62, 96,

138, 141, 153, 163, 169-170, 186, 200,207, 209

Guerra de Malvinas, 26Argoz (ver El Salvador)Arias, Mauricio, 140Armenia, 199, 203Asamblea constitucional, 50, 165Asia, 6-7, 10-11, 21, 28-30, 57, 60, 110, 204,

217Central, 200Este, 21, 208Sur, 29

asignación de recursos, 42, 56, 107, 119, 163,170, 195

asistencia, 64, 118, 186externa, 126financiera, 7, 22-23, 25, 61, 117-118,

127, 188, 201, 205intergubernamental, 68-69, 71, 101, 121,

127, 164, 172, 178, 183, 187, 201legal, 54para el desarrollo, 9, 24, 57, 73, 107, 111,

115, 117, 119, 127, 132, 187-188,194, 206

social, 39, 42, 118, 120técnica, 5, 8, 22, 25, 56, 73, 82, 108, 127,

129, 172, 177-178, 188, 201, 203,205, 208

tipos, 114, 179Asociación de Municipios de México

(Ammac) (ver México)Asociación Mexicana de Municipalidades,

182

Índice analitico.p65 12/05/05, 09:03 p.m.223


Aspe, Pedro A., 47, 207Asunción, 90, 92, 112, 130autoavalúo, 142, 148-150, 219Autoridad del Valle del Tennessee (ver Es-

tados Unidos)Aylwin Azocar, Patricio, 27, 41, 92

B

Bahl, Roy, 11, 142, 207Bailey, J., 66, 207Banco de Crédito Popular, 144Banco Interamericano de Desarrollo, 61,

107, 182, 186Banco Mundial, 7-9, 13, 20-21, 24, 34, 59,

61, 70, 99, 107, 120, 128, 135, 169, 172,175, 177, 178, 185, 186, 197-199, 201-202, 207

Conferencia sobre Competitividad, 182Departamento Técnico para América La-

tina y el Caribe, 12Estrategia para el Desarrollo Urbano y

la Gobernabilidad Local, 205Informe sobre Desarrollo Mundial, 64,

189Public Policy for the Private Sector, 155“Viewpoint” del sector privado, serie del,

155Bangalor, 29, 222Bangladesh, 199Barcelona, 22, 182, 210Barco, 50Belén, 10Berger, 169Betancur, 50BID, (ver Banco Interamericano de Desarro-

llo)Bilbao, 198Bird, Richard, 29, 61, 190, 209, 217Bland, Gary, 165, 209bloque soviético, 28Bogotá, 72, 129, 140, 142, 148-151, 217, 219

Bolivia, (ver también La Paz), 25-26, 49, 54,62, 70, 76, 98, 115, 118-119, 139-140, 142,156, 165, 169, 187, 214

comités de vigilancia, 90, 98Ley de Participación Popular, 86, 97,

104, 107, 150Bombay, 198Bonfim, A., 65, 210bonos de la ciudad, 142, 156

Guaymallén, 151, 153Río de Janeiro, 129, 154

Boots, A.J., 105, 210Borja, Jordi, 22, 210Brakarz, 60, 62, 65, 212Brasil (ver ONG, Fundación Getulio Vargas),

(ver también Cuiaba; Curitiba; Porto Ale-gre; Recife; Río de Janeiro; San Pablo), 7,9, 16, 21, 22-24, 26-27, 33, 43, 49, 52-53,56-58, 61-63, 65, 77-78, 110, 113, 121,125, 135, 138-139, 141, 154, 165, 178,187, 192, 200, 207-208, 210, 213-214,216, 218, 222

“apertura democrática”, 123Minas Gerais, estado de, 151Paraná, estado de, 63, 104, 178Partido de los Trabajadores (PTB), 174presupuesto participativo, 79, 90, 95-96,

106-107, 170, 174-175, 182, 196sistemas cloacales en condominio, 90,

100, 115, 123Solidaridad, 115

Brewer-Carias, Alan, 54-55, 94, 210Brewer-Carias, Carlos, 25Budapest, 28Buenos Aires, 10, 111, 151Buenos Aires, Provincia de, 151Burki, S. Javed, 61, 210Burt, Martin, 112, 129

C

cabildos abiertos, 90, 93-94, 174caída del Muro de Berlín, 15


225ÍNDICE ANALÍTICO

Caja de Valores de Mendoza, 153Cali, 51, 112, 121, 130, 151, 217

Desepaz, 130California, 102-103, 146, 214-215Campbell, Tim, 34, 40, 44, 59-60, 62, 65,

80, 95, 103, 117, 119, 125, 134, 143-144,146, 174-175, 177-178, 184, 198, 203,210-212

Canadá (ver también Montreal), 25, 194Cancún, 44canje, 148canje de tierras, 148capacidad de elección o de toma de decisio-

nes, 82, 181, 200, 203, 205captura local, 107Caracas, 53-54, 92, 130, 172Cárdenas, Cuauhtémoc, 130, 169Carroll, Thomas, 19, 88, 105, 212Castañeda, T., 35, 37, 39, 212Castells, M., 86, 212Castro, Jaime, 149Cataluña, 22Cauca, Valle de (ver Colombia)Ceará, 63, 193Ceaucescu, 15Centro de Estudios y Promoción del Desa-

rrollo (ver Desco)Centro de la ONU para los Asentamientos Hu-

manos (ver Naciones Unidas)Checoslovaquia, 15

Revolución de Terciopelo, 15Chihuahua, 44, 48Chile (ver también Conchalí; Curauma; Las

Condes; Santiago; Valparaíso), 7, 12, 15,21, 23, 25-27, 33-34, 38-39, 41-42, 56, 58,61-63, 70, 74-75, 90, 92, 93, 95-96, 98-99, 101, 115, 121, 125, 128, 136, 138, 140-142, 156, 165, 171, 182, 208, 212

comunas, 34CUP, 41intendentes, 35, 40Nueva Ley de Juntas de Vecinos, 98principio de subsidiariedad, 39regidores, 35-36

China, 15Chumaceiro, Fernando, 94, 168Cisjordania y la Franja de Gaza, 177, 199Cités Unies (ver ONG, Cités Unies)Ciudad de Guatemala, 121, 126-127, 158Ciudad de México, 43-44, 74, 104, 111, 130-

131, 211ciudades como motores, las, 197-198Clark, Terry N., 11, 212clientelismo, 163, 176, 185, 188Coelho, M., 20, 222Collier, David, 10, 212Collor, Presidente, 104Colombia (ver también Cali; Cúcuta; Ipiales;

La Mesa; Manizales; Medellín; Pensilvania;Piedecuesta; Valledupar; Versalles), 15, 23,25-27, 33, 49-53, 56-58, 61-63, 69, 71-72,74, 76-80, 90, 102, 104, 110, 128, 138,141, 156, 165, 168, 170-171, 173-174,181, 187, 192, 197, 199, 200, 208-209,217, 219, 221

encuestas, 91, 101, 169Fondo para la Participación Ciudadana,

71, 73, 107, 115, 121Ley de Competencias y Recursos, 25, 98Valle de Cauca, 33

colonias ilegales (ver El Salvador)Colosio, Luis Donaldo, 103, 147Columbia, Maryland, 156Comisión Asesora sobre Relaciones Inter-

gubernamentales, 23Comisiones de ejecución (ver México)Comisión Europea para América Latina y el

Caribe, 20Comisión Presidencial para la Reforma del

Estado (ver Venezuela, Copre)comités de solidaridad (ver México)comités de vigilancia (ver Bolivia)Comités Ejecutivos 96-97Comités Estatales de planeación para el De-

sarrollo (ver México)competitividad, 167, 191Conferencia del Banco Mundial sobre (ver

Banco Mundial)



complejidades sociales de la ciudad, 19comunas (ver Chile)concejales, 70, 72, 95, 103, 104, 170, 181Concertación de los Partidos (ver Chile; CUP)Conchalí, 90, 92-93, 99, 106, 121, 133

Fondeve, 95, 99, 122, 125Conde, Paulo, 154Conferencia de las Naciones Unidas sobre

Asentamientos Humanos (ver NacionesUnidas)

Conferencia sobre Competitividad (ver Ban-co Mundial)

Congreso de Participación del Ciudadano,(ver Tijuana)

Consejo de Europa, 39, 212Consejos asesores (ver Puerto Madero)Constitución, 213

brasileña, 17, 25, 52, 53, 57, 63, 71chilena, 35colombiana, 63descentralización en la, 9mexicana, 46“protección” de la, 26venezolana, 53

consultas populares (ver México)contribuyentes-votantes, 5, 8, 11, 38, 81,

135, 140, 149-150, 167, 170, 173, 192,193, 195, 202, 205

convenios, 47, 156convenios únicos de desarrollo (ver México)Coplade (ver México, Comités Estatales de

Planeación para el Desarrollo)Coplamun (ver México, Copladems)Copre (ver Venezuela)Córdoba, 79Cornelius, Wayne A., 66, 207, 212, 217corrupción, 54, 79, 104, 106-107, 170, 175,

181, 185, 188, 220Costa Rica, 26

Fuprovi, 121, 133Coulter, P.B., 101, 212Craig, Ann L., 66, 207, 218Cruz Blanca, 156

Cuarta Conferencia Interamericana de Alcal-des, 110

CUC (ver México, Convenios Únicos de Co-operación)

Cucunuba, 171Cúcuta, 120CUD (ver también Subvenciones proporcio-

nales, México; México, Convenios Úni-cos de Desarrollo)

cuestiones ambientales (ver medio ambien-te)

Cuevas, J., 149-150, 213Cuiaba, 120-124Cumby, R., 24, 213CUP, (ver Chile)cupos burocráticos, 170Curauma, 142, 155-157Curitiba, 175

D

Darche, 151, 214Davey, Kenneth J., 34, 213década de la deuda, 21, 61, 126, 199década perdida (ver década de la deuda)decisiones, proceso de toma de (ver proceso

de toma de decisiones)déficit horizontales y verticales, 60de la Cruz, Rafael, 13, 27, 53, 59, 213de la Madrid, Miguel, 27, 46de la Rúa, Fernando, 169democratización, 3, 5- 6, 24, 28, 53, 58, 164-

165, 185, 213-214, 218-219Departamentos, 51-52, 70, 72, 219Departamento Técnico para América Latina

y el Caribe (ver Banco Mundial)de Sa, María Antonieta, 92-93, 99DeSario, J., 105, 213Desarrollo, Seguridad y Paz (ver Cali,

Desepaz)descentralización por la puerta trasera, 119Desco (ver Perú)desconcentración, 3, 30

Colombia, 50



espontánea, 43México, 43

Desepaz (ver Cali)deuda (ver década de la deuda)devaluación del peso (ver México)dictadura militar (ver régimen militar)Dillinger, William, 138, 189, 200, 210, 213Doi Moi, reformas, 29, 203Dutra, Olivio, 95

E

Ecuador (ver también Machala; Quito), 25-26, 93, 100, 118, 165, 173, 187, 207

Educación Comunal (ver El Salvador, Edu-co)

Edwards, Sebastián, 21, 213eficiencia de la producción, 195eficiencia en la asignación, 196Eibenshutz, Roberto, 43elecciones, 55, 69, 72, 74, 108, 165-166, 173,

179Brasil, 27, 52, 95Colombia, 72, 174, 221local, 4, 6, 67-69, 85, 101-103, 165México, 27, 43, 48oportunidad de, 67-68, 165uninominal, 165, 181Venezuela, 27, 55

electoralexperiencia, 75expresión, 85proceso, 90, 101reforma, 55, 67, 69, 72, 74, 81, 89, 165,

191sistema, 69, 89, 101, 176

El Mezquital, 121, 126El Paso, Texas, 175El Salvador (ver también San Salvador), 26,

93-94, 127Argoz, 121, 126colonias ilegales, 126Programa Educo, 121, 128

enseñanzas de la revolución silenciosa, 6-7,9-10, 185, 190, 199

Epstein, P.D., 89, 213España (ver también Madrid; San Sebastián;

Sevilla), 7, 16, 20-23, 25, 56, 194estados; centralizados, 7, 42-43, 49-50

federales, 58unitarios, 17, 25, 52-53, 58

Estados Unidos (ver también California;Columbia; El Paso; Reston; Washington,DC), 7, 10, 15, 20, 23, 25, 44-45, 63, 97,105, 107, 129, 135, 156, 175, 183-184,192, 194, 201, 218, 222

Agencia Internacional de los EstadosUnidos para el Desarrollo, 94

Autoridad del Valle del Tennessee, 47Estrategia para el Desarrollo Urbano y la

Gobernabilidad Local (ver Banco Mun-dial)

Estudio de ciudades (ver “The City Study”)etapas de la reforma, 8, 10, 60, 67, 76-81,

106, 137, 146, 158, 164, 194, 200, 202Europa, 10, 25, 39, 44, 54, 156, 175, 192;

(como inspiración), 7, 201oriental, 6, 7, 10-11, 20, 24, 28-30, 57,

60, 110, 200

F

favoritismo político, 35Federación de Municipalidades de América

Central (ver Femica)Femica, 80, 182Ferreira, P.C., 135, 213Fe y Alegría (ver ONG, Fe y Alegría)Filipinas, 6, 24, 29, 177, 199-200, 208, 216Filizola, Carlos, 92, 130fiscal; disciplina, 41, 162, 192

estabilidad, 5-6, 117, 186, 205federalismo, 191-192, 205, 213, 218, 221pacto, 13, 63, 134-136, 140-141, 143, 146,

155-157, 166-167, 173, 193, 203política, 22



reforma, 52, 165, 175-176, 178, 193, 199responsabilidad, 133

FMI, 8, 117, 149, 202Fondacomun (ver Venezuela)Fondo de Desarrollo Vecinal (Fondeve) (ver

Conchalí)Fondo Monetario Internacional (ver FMI)Fondo Social, (ver Perú)fondos sociales de emergencia (ver fondos

sociales de inversión)fondos sociales de inversión, 26, 52, 115,

117-120Fox, Jonathan, 11, 66, 207, 212, 214Foxley, Alejandro, 14, 214Francia, 25, 217Franco, Francisco, 21Frankenhoff, John, 85, 177-178, 211Freedheim, 117, 211Freire, Mila, 151, 214Frieden, Jeffrey, 14, 214Friedmann, John, 35-36, 214Fuhr, Harald, 80, 95, 103, 125, 134, 143-144,

174, 175, 211Fukasaku, Kiichiro, 13, 59, 134, 214Fundación

Adenauer, 25F. Naumann, 25Ford, 25Friedrich Ebert, 25Getulio Vargas (ver ONG, Fundación

Getulio Vargas)Fundación de Vivienda, (ver Costa Rica,

Fuprovi)Fundesol (ver Perú)Fundo para el Desarrollo Comunal (ver Ve-

nezuela, Fondacomun)Fuprovi (ver Costa Rica)

G

Gage, Robert W., 11, 214gasto, 5, 10, 48, 51, 57, 62, 69, 102, 122,

138, 142, 167, 187, 192-194, 205, 207, 212

control de, 4, 6, 42, 61, 63-64, 66, 74,104, 143, 147, 154, 171, 191, 202,203

estrategias, 60, 62-64, 99, 166, 191prioridad, 71, 93, 109responsabilidad, 7-8, 51, 59-61, 65, 80,

141, 189, 200, 202toma de decisión, 3-4, 7, 33, 45, 47, 55,

67, 71, 74, 77, 86, 134, 164, 174, 189,200

transferencia, 3, 4, 7, 64, 66-67, 76, 79usos, 61, 73, 95

Gaviria, César, 50Genero, Tarso, 95-96, 172Georgia, 199, 203Gillespie, Charles, 27, 214Glaessner, Phillip, 118, 214Glasnost, 15, 20globalización, 14, 186, 190, 204, 220gobernabilidad

contrato de, 8, 202-203nuevo modelo de, 13, 133, 136-137, 163,

165-167, 173, 176, 182-185transformación en la, 14, 148, 163, 164y responsabilidad, 166, 197

gobierno, 3-4, 7, 12, 22, 25, 27-28centralizado, 10, 16, 21, 25, 33-34, 36,

41-43, 50, 107, 168, 183, 188, 200descentralizado, 50, 75, 77, 89, 106, 130,

173, 203, 204federal, 23, 47-49, 71, 154local, 10-11, 26, 33-34, 36-42, 51, 58,

60, 63, 65-67, 69, 76, 78, 82, 85, 89,91, 94, 97, 101, 105-108, 115, 117,119, 129, 131, 137, 140-143, 145,149, 158-159, 163-169, 174-176,178, 182, 185, 191-192, 194-195,197, 201-202, 205, 208, 210-213,215, 218

militar, 36, 38, 52-53, 56, 58, 92, 95modelo de, 34, 36, 163, 181, 183niveles intermedios de (ver niveles inter-

medios de gobierno)



sistema de, 36, 41, 77, 164unidades de, 35-36, 40, 163, 198

gobierno militar (ver régimen militar)Goiania, 111Gorbachov, M., 15, 24Gow, David, 85, 216Gran Bretaña, 20Grindle, Merilee, 11, 215grupos de base, 69, 85, 88-91, 94, 97-98, 105,

115, 118-121, 126, 131, 175GSO (ver grupos de base)GTZ (ver Agencia de Asistencia Externa de

Alemania)Guadalajara, 44Guatemala (ver también El Mezquital), 26,

49, 70, 75, 78, 118-121, 125-126, 158, 169Agua del Pueblo (ver ONG, Agua del Pue-

blo)Guayana, 118Guaymallén, 142, 151-154, 157Guerrero, Rodrigo, 112, 130-131Guillén, Tonatiuh, 148, 215

H

Haas, Jorg-Werner, 59, 215Hábitat II, 182Haggard, Stephan, 190, 222Haití, 118Hatry, H., 92, 215Hausmann, Ricardo, 13, 59, 134, 214Hernández, J., 103, 176, 217Hiderabad, 29Hirschman, A. O., 74, 101, 215Hobbes, Thomas, 8, 202Holanda, 25hombro a hombro (ver México), (ver Tamau-

lipas)Hommes, Rudolf, 190, 215Honduras (ver también Villanueva), 49, 62,

77, 93, 99, 118, 165Hopkins, Elwood, 175, 215Huertas, Marcela, 78-79, 151, 214, 219

Hull, Terence H., 41, 216Hungría, 28, 177, 199, 203

I

ICAM (ver Instituto de Capacitación deManizales)

Iglesia Católica Apostólica Romana, 23, 78,114, 129, 157

impasse intergubernamental, 81, 205impuestos a la propiedad, 46, 62, 99, 137-

138, 142-143, 147, 149-150, 213incentivos

para la reforma, 66, 70, 72-74, 164-165,196

sistema de, 60, 81-82, 105, 127, 138, 156,164, 173, 177, 180, 183, 185-187,190, 192, 196, 205, 213, 216

India, 6, 29, 199Indonesia, 29, 41influencias horizontales, 25, 52informes de gestión, 89, 171, 174Informe sobre Desarrollo Mundial (ver Ban-

co Mundial)infraestructura informativa, 110, 132ingresos, 57, 109, 138, 141, 144, 150, 154,

167, 193, 219coparticipación de, 7, 46, 63, 71, 105,

119, 139-140, 152, 173, 182, 189,200

distribución de (ver ingresos, transferen-cias de)

fiscales, 8, 38, 46, 48-49, 52, 99, 105,137, 142, 156, 202

fuentes de, 51, 53recaudación de (ver ingresos, recolección

de)recolección de, 60, 62, 65, 73, 166títulos pagaderos con, 153-154transferencias de, 4, 9, 23, 48, 53, 55-

56, 60-67, 71, 73, 76-77, 79, 98, 111,139, 152, 164, 166, 173-174, 191-192, 194



Instituto Brasileño de Asuntos Municipales,71, 96

Instituto de Capacitación de Manizales, 172-173

Instituto de Cooperación Iberoamericana, 22Instituto Interregional de las Naciones Uni-

das para Investigaciones sobre la Delin-cuencia y la Justicia y Centro de Prevenciónde la Delincuencia Internacional (ver Na-ciones Unidas)

intendentes regionales, 35, 40intercambios de tierras (ver canje)inversiones, 41, 55-56, 62, 64, 80, 93, 99,

113, 133, 143, 146, 172, 180, 196aprobación, 81de capital, 48, 65, 91, 95, 152, 167, 178,

193, 195directas, 6, 112federal, 47industrial, 45intrarregionales, 199local, 29, 49-51, 65, 75, 78prioridades, 71privadas, 152, 187, 188, 191públicas, 22, 43, 46, 48, 75, 112, 191, 195regional, 42

Ipiales, 171

J

Japón, 44, 148Jaruzelski, 24jesuita, 128Johannesburgo, 30Juan Pablo II (ver Papa Juan Pablo II)Juárez, 45, 48, 175

K

Katmandú, 29Katz, T., 146, 211Kharas, Homi, 114Kwitny, Jonathan, 24, 216

L

La Chacra, 92La Mesa, 80, 171Langton, S., 105, 213La Paz, 104, 139-140, 142, 148, 150, 172,

196, 213Lara, estado de (ver Venezuela)Lara, Marlon, 140La Reforma del Estado, 54Las Condes, 91, 102-103, 193Lavin, Joaquín, 91, 102, 169Leeds, Anthony, 17, 216Leeuw, F., 175, 216León, México, 44, 111, 130-131, 157-158León, Nicaragua, 142-143Levich, R., 24, 213Ley de Competencias y Recursos (ver Co-

lombia)Ley de Descentralización (ver Venezuela)Ley de Procedimientos Administrativos, 106Ley Federal de Registro, 105Ley Nacional de Política Ambiental (ver

NEPA)Ley Orgánica de Descentralización, Delimi-

tación y Transferencia de Competenciasdel Poder Público, 54

Ley Orgánica de Régimen Municipal (verVenezuela)

Ley sobre Elección y Remoción de los Go-bernadores de Estado (ver Venezuela), 55

liderazgo, 11, 13, 53, 57, 67, 72-73, 92, 166-170, 172, 175, 179-181, 189, 191, 197,201, 202, 211

Lima, 169Liner, E.B., 23, 217Linn, Johannes, 11, 142, 207Litvack, Jenny, 190, 217Lleras, C., 49Locke, John, 8, 202Lomnitz, Larissa, 17, 133, 217Lordello de Mello, Diogo, 3, 16, 217



M

Machala, 93macroeconomía, 21, 23, 24, 36, 41, 117, 210,

213, 217, 221estabilidad, 61, 66, 79, 108, 192-193, 209

Madrid, 22Magister/Bankwatch Ratings, 153Malliagros, T.G., 135, 213Malloy, James, 10, 14, 217malversación (ver corrupción)Malvinas, guerra de Malvinas, (ver Argenti-

na)Mandell, Myrna P., 11, 214Mangin, W., 96, 221Manizales, 51, 73, 139-140, 172, 193, 196Manos a la Obra (ver Tijuana)maquiladoras, 45máquinas de crecimiento, 187, 199Maracaibo, 94, 168Marcos, Ferdinand, 29Marino, Juana, 148, 217Marino, municipalidad de (ver Tumero)Matto Grosso, estado de (ver Cuiaba), 121McCarney, Patricia, 19, 217McLean, Ronald, 169, 172Medellín, 51medio ambiente, 8, 10, 13, 17, 53, 105, 109-

111, 115, 118, 121, 125, 131-133, 135,168, 175, 183, 188, 194, 199, 208, 211,220-221

megaciudades, 18, 110Melbourne, Australia, 198Mendoza, 121, 125, 137, 142-143, 145, 151,

153, 159, 175, 193Menprosif, 144, 158

Mercado Común del Sur (ver Mercosur)Mercado de Valores de Mendoza, 153Mercociudades, 72, 80, 198Mercosur, 72, 80, 198Mérida, 140Merrill Lynch & Co., 154mesas de concertación, 156, 183

México (ver también Chihuahua; Juárez;León; Mérida; Monterrey; Puerto Made-ro; Nuevo Laredo; Puebla; Querétaro;Tamaulipas; Tampico; Tijuana; Toluca;Tuxtla Gutiérrez; Veracruz), 7, 12, 15, 16,22, 24-26, 33, 42-43, 45, 49, 52-53, 56,58, 71, 75, 78-79, 99, 105, 110, 125, 128,165, 169-170, 200, 207-208, 211-212, 219,221

Asociación de Municipios de México(Ammac), 72, 182

Comisiones de ejecución, 90comités de solidaridad, 97Comités Estatales de Planeación para el

Desarrollo, 47consultas populares, 46convenios únicos de cooperación, 47convenios únicos de desarrollo (ver sub-

venciones proporcionales, México),47

Copladems, 47Coplamun, 47devaluación del peso, 45Ley de Coordinación Fiscal, 46PAN, 74, 174, 182Pider, 47, 106PRI, 43, 45, 48, 69, 174Pronasol, 86, 107, 115-116, 194, 211,

222Referendo, 90, 103Solidaridad, 48, 219, 222subvenciones proporcionales (ver sub-

venciones proporcionales, México)Miami, Florida, 96migración, 18, 44, 108Minas Gerais, estado de (ver Brasil)Miraflores, 156modelo de mercado;

chileno, 34-37, 39cívico, 197

Mohan, R., 198, 217Molina, Carlos Hugo, 25Molina, J., 103, 176, 217



Monterrey, 27, 44, 99Montreal, 129motores de crecimiento (ver máquinas de

crecimiento)Mouritzen, Poul E., 11, 217Mozambique, 30

N

Naciones Unidas, 18, 19, 80, 111, 129, 171,218 (ver ONU)

Centro de la ONU para los AsentamientosHumanos, 19

Conferencia de las Naciones Unidas so-bre Asentamientos Humanos, 182

Instituto Interregional de las NacionesUnidas para Investigaciones sobre laDelincuencia y la Justicia y Centrode Prevención de la Delincuencia In-ternacional, 129

Nafta, 198Navarro, Mariano, 55NEPA, 105, 207Neves, Tancredo, 27, 53Nicaragua (ver también León), 118

Prodel, 121, 125, 127, 143-144, 221Nickson, Andrew, 10, 16, 22, 218Nie, N.H., 107, 222niveles intermedios de gobierno, 22, 30, 68,

69, 70, 138, 193, 215North, Douglass, 11, 218Nueva Ley de Juntas de Vecinos (ver Chile,

Nueva Ley de Juntas de Vecinos)Nuevo Laredo, 45nuevo modelo de gobierno, 36, 162, 181, 183nuevo republicanismo, 20, 23

O

ODB (ver grupos de base)O’Donnell, Guillermo, 15, 218Oliveira, Dante, 123

OMS, (ver Organización Mundial de la Sa-lud)

ONG, 8, 12, 19, 87-88, 93, 101, 109-110, 115,118, 125, 127, 131, 143, 164, 171, 175,177-180, 182, 219, 222

Agua del Pueblo, 120Cités Unies, 172Fe y Alegría, 129Fundación Getulio Vargas, 174

ONU (ver Naciones Unidas)Organizaciones de base (ver grupos de base)organizaciones de sostén primario (ver OSP)organizaciones no gubernamentales (ver

ONG)organizaciones sostenidas por sus miembros

(ver OSM)Organización Mundial de la Salud, 112Ortiz, Alexandra, 110OSM, 88OSP, 88Ostrom, Elinor, 11, 209, 218Osuna, Héctor, 103, 124, 147

P

Pacto Andino, 198pactos sociales, 156, 183PAN (ver México)Panamá, 165Papa Juan Pablo II, 7, 16, 23-24, 216paradoja de los ingresos propios (ver tam-

bién ingresos), 137Paraguay (ver también Asunción), 25, 165,

168, 218Pardal, Jorge, 152parroquias (ver Venezuela)participación; del poder, 4, 7, 12, 33, 45, 58,

67, 105, 108, 164, 173, 193, 199-201en asuntos públicos, 33-34, 36, 69, 98,

104, 163en el control del gasto, 4, 86en la elección de políticas, 26en la financiación, 23, 98, 134-135, 157



en la gobernabilidad, 86, 108, 199en la planificación, 23, 42, 94en la toma de decisiones, 4, 8, 10, 12, 41,

74, 86, 94, 134, 170, 173, 200-201,213

en los asuntos urbanos, 23en los ingresos, 46, 48-49, 51, 55, 61, 63,

66, 139, 152, 173, 182, 189política, 84-91

Partido de Acción Nacional (ver México,PAN)

Partido de los Trabajadores (PTB), 174Partido Revolucionario Institucional (ver

México PRI)partidos políticos, 54, 69, 72, 87, 90, 108,

169, 174, 182Pensilvania, 171Perestroika, 15, 24Perlman, Janice, 17, 86, 112, 218Perry, Guillermo E., 61, 78-79, 210, 218, 219personería jurídica, 119Perú (ver también Lima; Miraflores), 25, 27,

75, 78, 118, 129, 156, 187, 212Desco, 121, 127Fondo Social de Perú, 75Fundesol, 115

Peshawar, 29Peterson, George, 34, 60, 62, 65-66, 78, 94,

192, 212, 219Pider (ver México)Piedecuesta, 171Pinochet, Augusto, 21, 27, 33, 41-43, 75;

régimen de, 26, 35-40pioneros, 7, 23, 26, 33-34, 49, 52, 57-58Piza, J.R., 149, 219Plaza de Tiananmen, 15poder legislativo, 9, 14, 169-170, 178-179,

188Política Pública para el Sector Privado, la

(ver Banco Mundial, Public Policy for thePrivate Sector)

Polonia, 7, 15, 24, 199Solidaridad, 15, 24

Porto Alegre, 95-96, 106, 139-140, 170, 172,174, 196

prestación de servicios, 38-40, 65, 75, 78,108, 119, 126, 166-167, 184, 194

presupuesto participativo (ver Brasil)PRI (ver México PRI)principal modelo de mandato, 38principio de subsidiariedad (ver Chile)proceso de toma de decisiones, 170, 173,

179-181, 189-190, 200, 202, 213proceso electoral, (ver electoral, proceso)Prodel (ver Nicaragua)profesionalismo, 71, 166, 171-172, 185Programa de Activación Urbana (ver Tijua-

na, PAU)Programa Integral para el Desarrollo Rural

(ver México, Pider)Programa Nacional de Solidaridad (ver

México, Pronasol)Programa para el Desarrollo Local (ver Ni-

caragua, Prodel)Programa Provincial de Mendoza para

Infraestructura Básica (ver Mendoza,Menprosif)

Pronasol (ver México)Prud’homme, Remy, 65, 189, 219Public Policy for the Private Sector (ver Ban-

co Mundial)Puebla, 43- 44, 111Puerto Madero; Consejos asesores, 90, 92-

93Puerto Ordaz, 174

Q

Quehl, Scott, 40, 85Querétaro, 43-44Quito, 80, 140, 175

R

Ravinet, Jaime, 169Reagan, Ronald, 15, 23, 63



reajuste de tierras (ver canje)Recife, 90Referendo (ver México)reforma, 3

constitucional, 6, 22-23, 29, 49, 63del Estado, 24, 36, 49, 52, 54, 56-58, 65,

198del gobierno local, 32, 36-37, 40-42, 58,

66, 163, 176, 202, 205, 210democrática, 29, 53, 76, 185electoral, 4, 7, 55, 67, 69, 72-74, 165, 191etapas de la (ver etapas de la reforma)fiscal, 41, 51-52, 137, 155, 158, 165, 175-

176, 178, 193, 199institucional, 45, 197política, 7, 11, 33, 59-60, 67, 69, 75, 77,

80-81, 133, 165, 201régimen militar, 26, 56

Argentina, 26Brasil, 26, 33, 52-53, 95, 123Chile, 26-27, 36-38, 41, 58, 92, 171Perú, 27

Reilly, Charles, 19, 219Remmer, Karen, 15, 219República Dominicana, 25republicanismo (ver nuevo republicanismo)repúblicas (ver también estados)

federales (ver también Argentina, Bra-sil, México,Venezuela), 22, 52, 56

Soviéticas (ver también Unión Soviéti-ca), 24

unitarias, 52, 56responsabilidad

de financiación, 64del gasto, 59-61, 65, 141, 189, 200, 202en la gestión, 8fiscal, 133, 152, 155, 193, 204política, 69, 133, 190, 221

Reston, Virginia, 156Revolución de Terciopelo (ver Checoslova-

quia)Ringskog, Klas, 17, 113, 135, 219Río de Janeiro, 142, 151-152, 154, 187, 219Rizo, Sócrates, 99

Rodríguez, Efrén, 172Rodríguez, V.E., 66, 219Rojas, Fernando, 13, 22, 50-51, 59, 156, 219Rondonelli, D., 3, 219Rosenfeld, Alex, 59, 215Rumania, 15

S

Sáenz, Irene, 92Salinas, Carlos, 45, 116San Pablo, 79, 187San Salvador, 127San Sebastián, 22Santiago (ver también Conchalí), 38, 86, 91,

92, 102, 111, 169Scoto, Clemente, 174Secretaría de Programación y Presupuesto

(ver SPP)sector civil, 87, 88, 105, 166Selligson, Mitchell A., 10, 14, 72, 74, 169,

217, 220Serra, M.T., 100, 220Sevilla, 22Shah, Anwar, 65, 135, 137, 210, 220Shugart, 72, 220SIDA (ver también Suecia, Agencia Sueca

para el Desarrollo Internacional), 30Silva, Héctor, 127, 169Singapur, 102Singer, Paúl, 95, 220sistema de lista partidaria cerrada (ver Ve-

nezuela)sistemas cloacales en condominio (ver Bra-

sil)Skidmore, Thomas, 27, 220Solidaridad (ver Brasil; México; Polonia)SPP, 47Standard & Poor, 151Stein, Ernesto, 89, 143, 213, 221Strassmann, W.P., 126, 221subsidiariedad (ver Chile, principio de subsi-

diariedad)



subvenciones proporcionales (ver tambiénMéxico, convenios únicos de desarrollo),46, 57, 120, 194

Colombia, 52Conchalí, Chile, 99México, 47-49, 75, 116

Sudáfrica, 30Suecia, 25, 127

Agencia Sueca para el Desarrollo Inter-nacional, 143

Swedish International Development Agency(ver Suecia, Agencia Sueca para el Desa-rrollo Internacional)

T

Tailandia, 29Tamaulipas, estado de; hombro a hombro,

100Tampico, 44Tanzi, Vito, 189, 221Tendler, Judith, 11, 221Tercera Conferencia Interamericana de Al-

caldes, 96The City Study, 198Thomas, Charles, 8, 202Thomas Hobbes, 11, 215Tiananmen (ver Plaza de Tiananmen)Tijuana, 45, 95, 102-103, 106, 111, 121, 125,

133-134, 139-140, 142-143, 146, 148, 158,193, 211

Congreso de Participación del Ciudada-no, 124

Manos a la Obra, 122, 124PAU, 146-148

Toluca, 43-44toma de decisiones, proceso (ver proceso de

toma de decisiones)Torres, Blanca, 27, 46, 221transferencias intergubernamentales, 63,

192, 219Tratado de Libre Comercio de Norteamérica

(Tlcan), (ver Nafta)

Tumero, 172, 196Tupamaro, 3Turner, John F.C., 17, 96, 126, 221Tuxtla Gutiérrez, 44TVA (ver Estados Unidos, Autoridad del Va-

lle del Tennessee)

U

Uganda, 30Unicef, 102, 127, 221Unión Europea, 194, 198Unión Internacional de Autoridades Loca-

les, 22-23, 80, 169Unión Soviética, 7, 15, 24, 201, 204Universidad de Birmingham, 34Universidad de Río de Janeiro, 112Urban Institute, 34, 60Usaid (ver Estados Unidos, Agencia Inter-

nacional de los Estados Unidos para el De-sarrollo)

V

Valladares, L., 20, 222Valle de Cauca (ver Colombia)valle de Maracay (ver Tumero)Valledupar, 80, 90-91, 121, 139, 171, 175Valparaíso, 156, 157Vasco, País, 22Veliz, Claudio, 16, 222Venezuela (ver Caracas; La Chacra; Mara-

caibo; Puerto Ordaz; Tumero), 13, 16, 22,25-27, 33, 43, 49, 52-54, 56-58, 62-63, 69,71, 73-74, 77-79, 90, 93, 98, 103-105, 128,163, 165, 208-210, 213

Copre, 53-55, 212Fondacomun, 127Lara, estado de, 55, 101Ley de Descentralización, 54-55Ley Orgánica de Régimen Municipal, 94,

98



Ley sobre Elección y Remoción de losGobernadores de Estado, 55

parroquias, 98sistema de lista partidaria cerrada, 53Zulia, estado de, 168

Veracruz, 44Verba, S., 107, 222Versalles, 90-91Vietnam, 6, 29, 199, 203, 211“Viewpoint” del sector privado, serie del

Banco Mundial (ver Banco Mundial)Villanueva, 139, 140vínculos horizontales, 107, 183violencia, 13, 20, 121, 129-130, 132

en Colombia, 32, 51, 112votantes-contribuyentes (ver contribuyentes-

votantes)voz, 10, 12, 43, 74, 86-87, 91, 93, 170, 215,

218mecanismos, 30, 135opción, 84, 101política, 4, 67, 87-88

W

Wall Street, 151Wall Street Journal, 104, 130, 222Washington, DC, 130, 187Watson, Gabrielle, 100, 222Webb, Steven B., 189, 200, 213Wiesner, Eduardo, 59, 61, 66, 134, 222Westbury, James, 175Williamson, 44, 216Willis, Eliza, 15, 222Winkler, D., 128, 222

Z

Zimbabue, 199zonas de intervención colaborativa (ver canje

de tierras), (ver canje)Zulia, estado de (ver Venezuela)


Esta edición se terminó de imprimir en mayo de 2005.Publicado por ALFAOMEGA COLOMBIANA S.A.

Calle 106A No. 22-56, Bogotá, Colombia.E-mail: [email protected]

La impresión y encuadernación se realizaron en???????


El ascenso de la participación política y de las ciudades...

Documents

Transcript of El ascenso de la participación política y de las ciudades...