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XXIV Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública “Gestión de crisis, emergencias y desastres” Caracas, 2011 EL AGOTAMIENTO DEL MODELO BUROCRÁTICO EN LA GESTIÓN DE LOS RIESGOS CONTEMPORÁNEOS Miguel Moreno Plata ______________________________ Primer Premio Introducción Las últimas décadas del siglo XX y los primeros años del XXI son testigos de la emergencia de riesgos asociados con los problemas ambientales contemporáneos de naturaleza global (cambio climático, destrucción de la capa de ozono, pérdida de biodiversidad), y aquellos derivados de los efectos de los avances científicos y tecnológicos en la vida humana (Organismos Genéticamente Modificados, uso de la energía nuclear, etcétera). En este escenario, dos modelos de gestión del riesgo se disputan la gestión de los riesgos contemporáneos de referencia: por un lado, el modelo clásico y, por el otro, el modelo emergente que no acaba de adquirir fisonomía propia. El primero exhibe sus límites ante eventos como los riesgos de radiación asociados con el colapso de plantas nucleoeléctricas en Japón hace algunos meses; mientras el segundo no acaba de consolidarse, observándose los mayores avances en países como Francia y Alemania, particularmente con motivo de la utilización de OGM en la alimentación humana y animal. El modelo clásico se encuentra anclado en el paradigma burocrático, cuya esencia es la racionalidad weberiana centrada en las posibilidades del cálculo y en los atributos de la jerarquía. Estas posibilidades de cálculo están enmarcadas en el derecho administrativo moderno, el cual se expresa en el régimen jurídico relativo al principio de prevención. En cambio, el segundo se encuentra sustentado fundamentalmente en los paradigmas emergentes en materia de gobierno y administración pública, teniendo como principal referente el modelo de la gobernanza, cuyo núcleo central es la participación. El referente jurídico de este segundo modelo es el principio de precaución cuya matriz teórica se encuentra en el derecho ambiental contemporáneo, pero cuyas tendencias apuntan hacia un desarrollo en áreas afines en materia de riesgos asociados con la salud, la biotecnología y los usos pacíficos de la energía nuclear. Bajo estas líneas de argumentación, en el desarrollo de la investigación se aportan elementos de análisis para intentar demostrar los límites de la racionalidad calculadora y actuación jerárquica del modelo clásico de gestión de riesgos, a través del estudio de algunas variables fundamentales relacionadas con los rangos de incertidumbre de las principales problemáticas asociadas con los macro-peligros en la época actual, entre ellos los problemas ambientales contemporáneos y los derivados de la biotecnología. Otro referente fundamental lo encontramos en el análisis del enfoque del modelo de gobernanza, principalmente desde la perspectiva de la administración pública. Esto tiene por objeto evidenciar la aportación fundamental de dicho enfoque desde el ángulo de una nueva racionalidad administrativa; lo que queda de manifiesto en el elemento democrático y participativo que aporta dicho enfoque, vulnerando así el principio jerárquico del paradigma burocrático, lo que marca una diferencia fundamental con el citado modelo. Sin embargo queda una cuestión fundamental sin resolver, a saber: el modelo de gobernanza no supera la racionalidad burocrática centrada en las posibilidades del cálculo. Esa posibilidad la habrá de aportar una nueva racionalidad jurídica sustentada en el principio precautorio, mismo que será una de las bases teóricas relevantes del nuevo modelo de gestión de riesgos. Las conclusiones apuntan hacia la emergencia de un nuevo modelo de gestión de riesgos de carácter democrático y participativo. Dicho paradigma emergente es el resultado de coordenadas

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XXIV Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública

“Gestión de crisis, emergencias y desastres”

Caracas, 2011

EL AGOTAMIENTO DEL MODELO BUROCRÁTICO

EN LA GESTIÓN DE LOS RIESGOS CONTEMPORÁNEOS

Miguel Moreno Plata

______________________________

Primer Premio

Introducción

Las últimas décadas del siglo XX y los primeros años del XXI son testigos de la emergencia

de riesgos asociados con los problemas ambientales contemporáneos de naturaleza global (cambio

climático, destrucción de la capa de ozono, pérdida de biodiversidad), y aquellos derivados de los

efectos de los avances científicos y tecnológicos en la vida humana (Organismos Genéticamente

Modificados, uso de la energía nuclear, etcétera).

En este escenario, dos modelos de gestión del riesgo se disputan la gestión de los riesgos

contemporáneos de referencia: por un lado, el modelo clásico y, por el otro, el modelo emergente

que no acaba de adquirir fisonomía propia. El primero exhibe sus límites ante eventos como los

riesgos de radiación asociados con el colapso de plantas nucleoeléctricas en Japón hace algunos

meses; mientras el segundo no acaba de consolidarse, observándose los mayores avances en países

como Francia y Alemania, particularmente con motivo de la utilización de OGM en la alimentación

humana y animal.

El modelo clásico se encuentra anclado en el paradigma burocrático, cuya esencia es la

racionalidad weberiana centrada en las posibilidades del cálculo y en los atributos de la jerarquía.

Estas posibilidades de cálculo están enmarcadas en el derecho administrativo moderno, el cual se

expresa en el régimen jurídico relativo al principio de prevención.

En cambio, el segundo se encuentra sustentado fundamentalmente en los paradigmas

emergentes en materia de gobierno y administración pública, teniendo como principal referente el

modelo de la gobernanza, cuyo núcleo central es la participación. El referente jurídico de este

segundo modelo es el principio de precaución cuya matriz teórica se encuentra en el derecho

ambiental contemporáneo, pero cuyas tendencias apuntan hacia un desarrollo en áreas afines en

materia de riesgos asociados con la salud, la biotecnología y los usos pacíficos de la energía

nuclear.

Bajo estas líneas de argumentación, en el desarrollo de la investigación se aportan elementos

de análisis para intentar demostrar los límites de la racionalidad calculadora y actuación jerárquica

del modelo clásico de gestión de riesgos, a través del estudio de algunas variables fundamentales

relacionadas con los rangos de incertidumbre de las principales problemáticas asociadas con los

macro-peligros en la época actual, entre ellos los problemas ambientales contemporáneos y los

derivados de la biotecnología.

Otro referente fundamental lo encontramos en el análisis del enfoque del modelo de

gobernanza, principalmente desde la perspectiva de la administración pública. Esto tiene por objeto

evidenciar la aportación fundamental de dicho enfoque desde el ángulo de una nueva racionalidad

administrativa; lo que queda de manifiesto en el elemento democrático y participativo que aporta

dicho enfoque, vulnerando así el principio jerárquico del paradigma burocrático, lo que marca una

diferencia fundamental con el citado modelo.

Sin embargo queda una cuestión fundamental sin resolver, a saber: el modelo de gobernanza

no supera la racionalidad burocrática centrada en las posibilidades del cálculo. Esa posibilidad la

habrá de aportar una nueva racionalidad jurídica sustentada en el principio precautorio, mismo que

será una de las bases teóricas relevantes del nuevo modelo de gestión de riesgos.

Las conclusiones apuntan hacia la emergencia de un nuevo modelo de gestión de riesgos de

carácter democrático y participativo. Dicho paradigma emergente es el resultado de coordenadas

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teóricas ubicadas en diversas disciplinas, pero con claros referentes en la sociología de los riesgos,

teorizada principalmente por Beck, las aportaciones del principio precautorio con raigambre

ambiental y el enfoque de la gobernanza proveniente de la ciencia de la administración pública

contemporánea.

Lo anterior no significa que el modelo que denominamos gestión participativa de riesgos sea

simplemente la conjunción de los elementos teóricos provenientes de las citadas fuentes, sino que

constituye un modelo emergente que aspira a consolidarse a partir de un nuevo corpus teórico que a

partir de la síntesis, integra nuevos elementos para la gestión de los riesgos contemporáneos.

De esta manera, el contenido de este trabajo se desarrolla en tres líneas fundamentales de

argumentación. Así, en el primer eje temático se analizan los principales referentes del modelo

burocrático y de los modelos pos-burocráticos, fundamentalmente desde la perspectiva de la

administración pública; esto tiene como objetivo descubrir la esencia de la racionalidad burocrática

de Weber, basada en una racionalidad calculadora y una organización vertical y jerárquica, para,

posteriormente, contrastarla con las características centrales de los principales paradigmas pos-

burocráticos: la Nueva Gestión Pública y la gobernanza. El segundo eje articulador transcurre por el

análisis de la naturaleza de los macro-peligros, con la finalidad de evidenciar algunas de sus

diferencias fundamentales con respecto a los riesgos tradicionales, enfatizando algunas de las

fuentes principales de la incertidumbre de dos de los mayores riesgos de la época contemporánea: la

biotecnología y la problemática ambiental global, particularmente el cambio climático. Finalmente,

el tercer eje temático está constituido por el estudio de los principales modelos de gestión de

riesgos, donde se conjuntan elementos teóricos provenientes de la administración pública, la ciencia

política y el derecho, principalmente del derecho ambiental; subrayándose algunas categorías que

delinean al principio precautorio como un elemento fundacional de una nueva racionalidad en la

gestión de los riesgos contemporáneos.

1. Explorando los principales modelos de la administración pública moderna

1.1 la naturaleza de la racionalidad burocrática en Weber

En primer lugar hay que señalar que interesa explorar la parte esencial de la racionalidad

burocrática teorizada por y Max Weber, particularmente desde el ángulo de las posibilidades del

cálculo ante los riesgos ambientales y tecnológicos de la época actual.

Para el profesor de Heidelberg, premisa más general del capitalismo moderno es la

contabilidad racional. Algunas de las premisas fundamentales que subyacen en esta racionalidad

económica son la técnica racional (a través de la contabilidad y mecanización de la producción) y el

derecho racional, esto es, un derecho calculable, pues “para que la explotación económica

capitalista proceda racionalmente precisa confiar en que la justicia y la administración seguirán

determinadas pautas” (Weber, 1978: 237).2 De lo asentado queda claro que un primer elemento del

modelo burocrático es que se basa en un derecho, cuya racionalidad consiste precisamente en un sus

posibilidades de cálculo, esto es, se trata de un derecho administrativo integrado por normas que

regulan la actuación del aparato burocrático a partir de la estandarización de las pautas de actuación

y de organización de la administración.

Nuestro autor, subraya el papel central de la técnica en el desarrollo capitalista: “Su

racionalidad depende hoy esencialmente de la medida en que sean calculables los factores técnicos

más importantes. Pero esto significa fundamentalmente que depende de las peculiaridades de la

ciencia moderna, en especial de las ciencias naturales basadas en las matemática elementos y en el

experimento exacto y racional”. Cabe señalar que la utilización técnica de los conocimientos

científicos fue estimulada por consideraciones de orden económico (la ganancia) y por las mismas

peculiaridades de la estructura social del mundo occidental.3 Dentro de estos factores pueden

mencionarse las estructuras racionales del derecho y la administración. El capitalismo “no sólo

necesitó los medios técnicos de producción, sino un sistema jurídico previsible y una

administración gobernada por reglas formales”, pues con ello comenzó el claro predominio del

derecho y la administración de orden racional (Weber, 1974: 54).

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El citado autor aporta dos elementos esenciales que nos permiten vislumbrar el nexo

estructural entre el derecho, la administración y la técnica. Por una parte, la estructura y los

procesos de la administración se sustentan en un derecho conformado por reglas formales y

calculables, y el derecho a su vez, encuentra su soporte en los avances científicos y tecnológicos. A

partir de ese nexo es que se desarrolla la administración pública moderna, cuya característica

principal sigue siendo organización altamente jerarquizada y sus procedimientos rigurosamente

formalistas. El nexo entre el derecho y la ciencia, se expresa en las remisiones que las normas

jurídicas realizan al “estado de la ciencia y la tecnología”, o al “mejor conocimiento científico

disponible”, o lo más usual, la remisión a las normas técnicas; lo anterior se percibe principalmente

en materias vinculadas con el medio ambiente, las nuevas tecnologías o la biotecnología.

Nos interesa subrayar otros elementos fundamentales de esta racionalidad, cuya matriz es el

capitalismo. De esta manera, según Weber “Estado, en el sentido de Estado racional, sólo se da en

Occidente”, puesto que éste es el “único terreno sobre el cual pudo prosperar el capitalismo

moderno. Dicho Estado se apoya en una burocracia especializada y en un derecho racional”

(1978:285). Desde la perspectiva del autor en mención, las claves de la dominación legal en el

Estado moderno se encuentran en la administración burocrática, el cual se sustenta en un derecho de

corte racional, mismo que se concibe en estrecha conexión con el desarrollo del capitalismo

moderno:

“La empresa capitalista moderna descansa internamente ante todo en el cálculo. Necesita

para su existencia una justicia y una administración cuyo funcionamiento pueda calcularse

racionalmente, por lo menos en principio, por normas fijas generales con tanta exactitud como

puede calcularse el rendimiento probable de una máquina” (Weber, 1974: 1061 y 1062).

Dicho autor subraya la esencia del derecho y de la administración racional legal, al asimilarla

con el funcionamiento de las máquinas. Esta visión mecanicista habrá de trascender a toda la

administración pública burocrática moderna. Este elemento marca los límites del derecho y la

administración ante contextos complejos y dinámicos como los asociados con los macro-peligros,

tal como se precisará en los siguientes apartados.

Ahora bien, este derecho racional abreva tanto en la teoría jurídica sistematizada, es decir, un

pensamiento jurídico formalista, así como en la racionalización de los procesos. La esencia de este

derecho formalista consiste es que es “calculable”, este derecho constituye la base de la burocracia

estatal, con “funcionarios formados conforme al espíritu de este Derecho”, como técnicos en los

diversos ramos de la administración, por lo que desde la perspectiva racional burocrática, se

consideran superiores a todos los demás miembros de la sociedad. Así, los elementos teóricos

centrales de este derecho racional son el cálculo de probabilidades, la sistematización de las normas

jurídicas y la formalización del proceso jurídico: “al dejar el formalismo jurídico específico que el

aparato jurídico funcione como una máquina técnico-racional, garantiza al mismo tiempo a los

diversos particulares el máximo relativo de posibilidad de movimiento y, sobre todo, de posibilidad

para el cálculo racional de las probabilidades y consecuencias jurídicas de su actividades con

arreglo a fines” (Weber, 1978: 286-289; Weber, 1974: 604 y 605).

De lo asentado conviene señalar que un elemento central de la superioridad burocrática sobre

la sociedad son los conocimientos técnicos acerca de la administración. En este orden de ideas, la

actuación de la administración al estar enmarcada por el derecho, también se sujeta al “cálculo de

probabilidades”, método que resulta obsoleto en la gestión de problemas inmersos en diversos

rangos de incertidumbre.

Según Weber existen tres tipos de dominación legítima: racional, tradicional y carismático.

El de carácter racional descansa en la autoridad legal, cuyo supuesto fundamental es que todo

derecho “puede ser estatuido de modo racional – racional con arreglo a fines o racional con

arreglo a valores (o ambas cosas)” (Weber, 1972: 172). De esta manera: “Una asociación de

dominación debe llamarse asociación política cuando y en la medida en que su existencia y la

validez de sus ordenaciones, dentro de un ámbito geográfico determinado, estén garantizados de un

modo continuo por la amenaza y aplicación de la fuerza física por parte de su cuadro

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administrativo.

Por estado debe entenderse un instituto político de actividad continuada, cuando y en la

medida en que su cuadro administrativo mantenga con éxito la pretensión al monopolio legítimo de

la coacción física para el mantenimiento del orden vigente” (Weber, 1972: 43).

En este contexto, el Estado moderno se caracteriza formalmente por tratarse de un orden

jurídico y administrativo, con una pretensión de validez para un territorio determinado, pretensión

que está garantizada por la coacción legítima. “Este carácter monopólico del poder estatal es una

característica tan esencial”… “como lo es su carácter de instituto racional y de empresa continuada”

(Weber, 1972: 44 y 45). Así, una nota esencial del Estado moderno radica en su poder coactivo,

cuyo fundamento es un derecho de corte racional, por lo que su estructura y funcionamiento tienen

como objetivo fundamental garantizar el mantenimiento del orden público.

De lo anterior podemos establecer las notas esenciales del Estado moderno: su carácter

geográfico y el monopolio de la coacción “legítima” en ese ámbito territorial. Desde esta

perspectiva, el instrumento para el ejercicio continuo de dicha facultad coercitiva es la organización

burocrática estatal. Estas características son las que definen la racionalidad del Estado moderno, es

decir, un Estado es moderno en la medida en que mantiene dicho monopolio coercitivo en el

territorio sujeto a su jurisdicción. En otras palabras, las dos claves para tratar de entender la

racionalidad del Estado moderno deben buscarse en el derecho y en la organización burocrática

estatal.

Este trabajo se enfoca básicamente a la exploración de la esencia de la racionalidad

burocrática. Así, las categorías fundamentales de la dominación legal son: “1. Un ejercicio

continuado, sujeto a ley, de funciones, dentro de 2. una competencia, que significa: a) un ámbito de

deberes y servicios objetivamente limitado en virtud de una distribución de funciones, b) con la

atribución de los poderes necesarios para su realización, y c) con fijación estricta de los medios

coactivos eventualmente admisibles y el supuesto previo de su aplicación” (Weber, 1972: 174).

Esta racionalidad burocrática se sustenta en un ámbito diferenciado de competencias de la

administración. En la órbita estatal esto se pone de manifiesto en el establecimiento de los sectores

administrativos, desde los ministerios o secretarías, hasta las unidades departamentales. Más aún, en

los Estados federados se conjuga con un sistema de competencias bastante diferenciado entre los

diversos niveles de gobierno; situación que hace más compleja esta racionalidad burocrática.

A lo anterior hay que agregar el principio de jerarquía administrativa (la ordenación de

autoridades fijas con facultades de regulación e inspección); la formación profesional del cuadro

administrativo; el principio de la separación plena entre el cuadro administrativo y los medios de

administración y producción; la ausencia de la apropiación de cargos y el principio administrativo

de atenerse al expediente. Para Weber “el tipo más puro de dominación legal es aquel que se ejerce

por medio de un cuadro administrativo burocrático”. Esta organización “monocrática” se

caracteriza por los deberes objetivos, la jerarquía administrativa rigurosa, competencia delimitada,

libre selección, calificación profesional, retribución monetaria, sistema profesional de carrera, la

separación de los medios administrativos y la rigurosa disciplina y vigilancia administrativa. En este

tenor, la administración burocrática pura, o sea la administración burocrático-monocrática es la

forma más racional de la dominación legal, a partir de ciertos principios tales como precisión,

continuidad, disciplina, rigor y confianza, mismos que habrán de configurar una de las principales

cualidades del modelo de dominación científico-racional de la burocracia: la calculabilidad (Weber,

1974: 175,176 y 178).

Como ya lo señalamos, este modelo de dominación científico/burocrático se basa en la

calculabilidad del derecho. En otras palabras, una fuente fundamental del dominio burocrático

radica precisamente en que la organización burocrática al aplicar el derecho formalista está

aplicando a la vez el conocimiento científico y tecnológico que se encuentra en la base normativa.

De esta manera, tenemos la “jaula de hierro” de la burocracia cuyos barrotes centrales son la ciencia

y el derecho.

De esta manera, para el citado autor, la burocracia ofrece la posibilidad de aplicar el principio

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de especialización a partir de consideraciones objetivas. Esta “objetividad” depende

fundamentalmente de un desempeño de acuerdo con “reglas calculables” (Weber, 2005: 55). De

esta manera, según Weber, la razón decisiva que explica el progreso de la organización burocrática

es su marcada superioridad técnica, sustentada en las mencionadas cualidades relativas a la

precisión, rapidez, univocidad, oficialidad, continuidad, discreción, uniformidad y subordinación, lo

que garantiza una administración objetiva. En este contexto, una resolución “objetiva” significa, en

primer lugar, resolución sin excepción de personas, según reglas previsibles; también cabe subrayar

que este segundo elemento, esto es, las “reglas previsibles”, tiene una relevancia fundamental para

el paradigma burocrático, pues la estructura técnico-económica, exige esta “previsibilidad” o

calculabilidad en el resultado (Weber, 1974: 732).

Esta superioridad burocrática encuentra su fundamento en la superioridad técnica de este

modelo organizacional, cuyo soporte fundamental es su relación orgánica y normativa con el avance

científico y tecnológico.

De esta suerte, la eficiencia de la organización burocrática depende del grado de racionalidad,

esto es, de su capacidad de “cálculo” y de la distribución y diferenciación de atribuciones

establecidas por el derecho. Este carácter formalista de la administración burocrática marca sus

límites y disfuncionalidades; lo que significa que es el derecho el que en última instancia establece

las posibilidades de la burocracia, incluyendo la administración estatal. Esto pone en tela de juicio

los límites de la normativa jurídica para establecer este cálculo, cuya fiabilidad depende, a su vez,

del estado de la ciencia y la técnica disponible en un momento histórico determinado.

1.2 Los modelos pos-burocráticos: en busca de una nueva racionalidad

A estas alturas de la presente investigación, el objetivo central es analizar brevemente los

modelos pos-burocráticos en la administración pública, principalmente el paradigma de la

gobernanza, con la idea de indagar si estos nuevos desarrollos teóricos han aportado elementos que

modifiquen la esencia de la organización burocrática: la jerarquía y las posibilidades del cálculo,

cuestión de gran relevancia en los procesos de gestión de los riesgos contemporáneos.

En términos generales, el modelo pos-burocrático parte del uso común de términos como

cliente, calidad, servicio, valor, incentivo, innovación, empoderamiento (empowerment) y

flexibilidad. Estos términos están siendo utilizados por quienes, tratando de mejorar las operaciones

gubernamentales, aceptan explícitamente que el paradigma burocrático ya no es la fuente más

relevante de ideas y argumentos acerca de la gestión pública. El término más apropiado para la

nueva generación de ideas acerca de cómo el gobierno hace productivas y responsables sus

operaciones, es paradigma pos-burocrático. Este vocablo implica que el modelo pos-burocrático sea

tan multifacético como su predecesor, el paradigma formulado por Max Weber varias décadas atrás,

pues se trata de una generación de ideas que evolucionó desde el paradigma burocrático (Guerrero,

2001: 5 y 6).

Así, es importante dejar claro que existe una multiplicidad de enfoques que pueden

considerarse como pos-burocráticos, pero en razón del objeto de esta investigación nos

circunscribiremos al estudio de aquellos paradigmas que de alguna manera contravienen la lógica

de la racionalidad burocrática.

1.2.1 El modelo de la Nueva Gestión Pública

En este contexto, la configuración conceptual de la gestión pública contemporánea deriva de

la globalización, cuyo resultado es la estandarización de las administraciones públicas bajo el

mismo esquema de organización y funcionamiento; lo que implica, en términos generales, que cada

administración pública debe quedar uniformada bajo un patrón universal, formado por cinco rasgos

prominentes: el mimetismo organizativo de la empresa privada; la incorporación del mercado como

proceso de confección de los asuntos públicos; el fomento a la competitividad mercantil; el

reemplazo del ciudadano por el consumidor, y la reivindicación de la dicotomía política-

administración, sublimada como la antinomia policy-management. El objetivo principal es

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establecer reglas prescriptivas de “buena” administración pública, con la idea de reconfigurar la

administración pública, con base en las cualidades de la gestión privada. Por tal motivo, la

administración pública debe asumir la forma de empresa: La hechura de policy debe dejar el

proceso político para adquirir la forma del mercado; los servicios públicos deben abandonar las

fórmulas burocráticas para tomar la modalidad de la competencia mercantil; el ciudadano debe

convertirse en consumidor, y la gestión debe apartarse de todo contacto con la política (Guerrero,

2001: 4).

Aun cuando existen diversas variantes de dicho modelo, tal como lo han señalado sus

principales cultivadores, el término management público, lejos de ser el resultado de un desarrollo

teórico, es un producto institucional. Desde esta perspectiva se considera a la gestión como una

“nueva intersección”, es decir, como un producto híbrido que incluye, por una parte, una actividad

genérica que incluye conocimientos, técnicas y habilidades compartidas, y por la otra, aquella que

considera a la administración pública como una actividad especial, concerniente a valores de interés

público, bienes públicos y asuntos de interés social. Indudablemente, esta clase de definiciones son

muy limitadas. Se trata de un primer paso para justificar la existencia de un espacio diferenciado del

management público frente a las ciencias del management; sin embargo, investigaciones

subsecuentes apuntan hacia algunos elementos que configuran alguna autonomía del citado modelo

(Carrillo, 2004: 52).

En orden de ideas, uno de los desarrollos posteriores desde el enfoque de la Nueva Gestión

Pública son las aportaciones de Uvalle Berrones, cuyo interés central radica precisamente en

avanzar en la distinción entre la gestión privada y la gestión pública, reivindicando la creciente

autonomía de la misma como un objeto de estudio de la administración pública, pero

particularmente, como un paradigma que puede aportar elementos esenciales al concepto de lo

público.

Así, dicho enfoque se traduce en un conjunto de movimientos que permiten la gobernación y

la administración de la sociedad contemporánea. Desde esta perspectiva, la gestión pública se

percibe como un medio para la articulación de capacidades, recursos y valores, esto es, como el

espacio idóneo para la deliberación, las negociaciones y los acuerdos acerca de los asuntos públicos.

Para mayor claridad, es un medio para el establecimiento de relaciones funcionales entre el

gobierno y la ciudadanía en contextos complejos y plurales, por lo que es un espacio que permite

ordenar la acción de gobierno, “tomando en cuenta los grupos de interés, las demandas en

competencia, la disponibilidad de los recursos y la cobertura de la agenda institucional” (Uvalle

Berrones, 1998: 9).s

En efecto, para este autor, un elemento conceptual relevante de este enfoque es su capacidad

de articulación de los diversos actores de los asuntos públicos, más allá de los agentes

gubernamentales; lo que resulta de especial relevancia en ciertas áreas de la administración pública,

tales como el desarrollo y gestión de riesgos, problemas que demandan una participación activa y

responsable de la sociedad.

En este contexto, para el citado autor, la idea de gestión pública abarca un conjunto de

medios que enlazan capacidades institucionales con el objetivo de articular la acción de la

ciudadanía con los recursos, la información, la organización y las tecnologías del gobierno para la

atención de problemas que demandan esfuerzos compartidos. Así, “la gestión pública no se refiere

al rubro de los procedimientos o de las técnicas administrativas, sino que tiene como horizonte el

cúmulo de problemas públicos” (1998: 10), ya que promueve la articulación de esfuerzos sociales,

es decir, de políticas y no tanto de estructuras burocráticas. En suma, la gestión pública se

caracteriza por las tareas de cooperación entre el gobierno y la ciudadanía; por fomentar la

coordinación de los agentes públicos en el mercado; el reconocimiento de la participación de grupos

privados y sociales en el espacio público; la articulación de esfuerzos públicos/privados en la

atención de los asuntos de interés general; la cesión de espacios a los agentes privados en áreas no

estratégicas de la economía; el reconocimiento de la coexistencia de intereses económicos, políticos

y sociales en la vida pública; la aplicación de las políticas públicas como método institucional; el

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reconocimiento de la validez de los criterios cuantitativos y la democratización del poder político

(Uvalle Berrones, 1998: 11). Como categoría aplicada, la gestión pública estudia los hechos

públicos y sociales, por lo que las acciones, responden en su concepción, diseño e implementación

al mundo fáctico, el cual se caracteriza por intereses opuestos, negociaciones, programas, alianzas,

resistencias e insuficiencias que concurren en el desempeño institucional del gobierno. Desde esta

óptica, los hechos tienen tratamiento conjetural, no definitivo, por lo que centra su atención en el

análisis situacional, el cual se integra por variables complejas relativas al problema, visualizando

centros institucionales que articulan intereses, normas, procesos y acciones para generar un

resultado específico (Uvalle Berrones, 1998:139).

De lo señalado conviene subrayar la articulación sociedad/estado y mercado en la

consecución de asuntos públicos, particularmente en aquellos asuntos que no tienen una

configuración definitiva, es decir, problemas de naturaleza compleja, y cuya resolución no puede

confiarse a los cánones burocráticos, sino que demandan la intervención activa de los diversos

actores desde el análisis, diseño y evaluación de las políticas.

Desde esta perspectiva, el enfoque de referencia intenta superar algunas limitaciones del

modelo burocrático, especialmente lo relativo a la concepción de que la administración es cuestión

de expertos, al incluir la visión y la opinión de los actores no gubernamentales, principalmente de la

sociedad civil.

También es preciso reconocer que este enfoque resulta particularmente limitado cuando se le

vislumbra desde el ángulo de los valores democráticos de las sociedades modernas: “Por una parte,

se acentúa más la responsabilidad frente al cliente o los consumidores de los programas públicos y,

en efecto, hay un interés más pronunciado por la provisión del servicio per se que lo que suele

verse en otras formas más convencionales de administración. Por otra parte, sin embargo, los

mecanismos mediante los cuales los ciudadanos puedan expresar sus puntos de vista y ejercer sus

derechos democráticos no están considerados como relevantes dentro de este modelo” (Peters,

2004: 84 y 85).

Como queda de manifiesto una limitación congénita del paradigma de la Nueva Gestión

Pública es el elemento democrático, problema que intentará superar el enfoque de gobernanza.

1.2.2 El modelo de gobernanza

En la última década se comienza a consolidar el paradigma de la gobernanza, mismo que

aporta algunos elementos interesantes para nuestro objeto de estudio, particularmente la

participación social en los procesos de toma de decisiones de los asuntos públicos.

En primer término hay que subrayar que la gobernanza se percibe fundamentalmente como

un paradigma emergente en el ámbito de las ciencias sociales, teniendo su base en el desarrollo

social, particularmente en las complejas y dinámicas interdependencias sociales: la ampliación de

las cadenas de interacción provoca y requiere de la multiplicación del número de actores sociales,

incluyendo la modificación de la tradicional línea divisoria entre lo público y lo privado. Lo anterior

implica básicamente cambiar la noción de gobernar como algo de naturaleza <unidireccional>, es

decir, de los gobernantes hacia los gobernados, hacia un modelo <bidireccional>, esto es, como una

relación mutuamente influyente entre dos o más entidades, por lo que se tienen en consideración

tanto aspectos , problemas y oportunidades del sistema de gobierno como del sistema a gobernar.

“Esto es lo que llamamos gobernanza sociopolítica o gobernanza interactiva, fundada sobre

interacciones amplias y sistémicas”, aplicándose tanto a las interacciones público-público como

público-privado (Kooiman, 2004: 172 y 175).

En este contexto, cada interacción consiste en procesos y estructuras. El elemento proceso se

refiere al aspecto de acción de las interacciones; por lo que los procesos son el resultado de la

capacidad de actuación de los actores sociales. En cambio, el aspecto estructural muestra el marco

contextual material, socio-estructural y cultural en el que se presentan las interacciones, por lo que

puede ser considerado como el conjunto de circunstancias que limitan, amplían y, al mismo tiempo,

condicionan el nivel de las citadas interacciones; por lo que se compone de aquellas instituciones,

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estructuras sociales, reglas e infraestructura material y tecnológica con capacidad para condicionar

el curso de las mismas interacciones. Así, la gobernanza desde una perspectiva de interacción

implica, básicamente, “cuando sea posible, atravesar los (aparentemente) claramente definidos

límites entre entidades separadas (como las que existen entre gobernantes y gobernados)

centrándose en las interacciones trans-límite entre ellos” (Kooiman, 2004: 176).

Este autor subraya un elemento central del enfoque de gobernanza, a saber: el aspecto

estructural y procedimental. Lo anterior significa que la eficacia de este modelo implica repensar

por una parte el marco socio-cultural como el contexto mayor que condiciona la naturaleza y los

alcances de las interacciones, como cuestión clave de la gobernanza. A su vez también presupone

pensar sobre el curso de la acción de las interacciones desde su perspectiva dinámica, cuyas

posibilidades dependen de las capacidades de los propios actores.

Desde esta perspectiva, también se puede concebir la política pública como un micro-

escenario poblado de estructuras políticas-administrativas, valores y actores diversos. En este

escenario, emerge el enfoque sustentado en el modelo reticular: una red de estructuras y actores

configurada alrededor de una acción pública. Así, “las redes presentan una forma organizativa

plana y horizontal en contraste a las organizaciones verticales y jerarquizadas” (Natera, 2004, p.

12 y 13), que caracterizan a los modelos precedentes (burocracia y NGP). De esta manera, el

mecanismo de coordinación que caracteriza a las redes es, por definición, la confianza entre sus

integrantes, lo que la diferencia de los mecanismos empleados por la burocracia (jerarquía) y la

NGP (precio y calidad). Según este enfoque, la “gobernanza por redes” o “gobernanza

participativa” adquiere el carácter de sistema (governance system), misma que en razón de la

sinergia de recursos públicos, privados y sociales incrementa la claridad, capacidad y eficacia

directiva de una sociedad (Aguilar, 2007: 11).

De esta manera, una aportación principal del enfoque de gobernanza se refiere a la

introducción de la configuración y actuación de redes, lo que supone la adopción de modelos

organizacionales horizontales, en lugar del modelo burocrático caracterizado por las relaciones

jerárquicas; de manera tal que la interacción dinámica articulada en la complejidad permite

potenciar la solución de los problemas públicos, al conjuntar esfuerzos, información, recursos y

perspectivas de diversos actores.

Desde una perspectiva político-administrativa, la gobernabilidad es la cualidad de un sistema

social para que sus actores estratégicos consientan en la adopción de decisiones conforme a ciertas

reglas y procedimientos. En efecto, el análisis de la gobernabilidad de un sistema implica el de su

gobernanza, es decir, el descubrimiento del mapa de actores, expectativas, conflictos, estructuras y

procesos de interacción (Prats, 2005: 139).

Uno de los enfoques predominantes de la gobernanza en el ámbito de la administración

pública es su conceptualización como modelo para la conducción de los estados y las sociedades en

la era moderna, por lo que se le percibe como un medio para elevar el contenido democrático de

dicha conducción. Así, se le percibe como un mecanismo para recuperar la confianza de la

ciudadanía, ante el desencanto, insuficiencias y debilidades de las formas convencionales de la

democracia representativa. También se sustenta en la idea de estructuras y procesos vinculados con

la democracia participativa, por medio del establecimiento de interacciones cotidianas entre los

ciudadanos y las administraciones públicas (Peters, 2005: 593).

Así, un elemento central que aporta el enfoque de gobernanza es la democracia participativa,

lo que puede permitir avanzar en dirección a la superación de la clásica dicotomía entre política y

administración. En el ámbito de la gestión de riesgos, esto se traduciría básicamente en el hecho

incorporar la percepción social del riesgo, amén de intentar rebasar la conocida separación entre la

evaluación de los riesgos y la toma de decisiones como procesos confinados a los expertos y a la

burocracia, tal como lo puntualizaremos en los siguientes apartados.

2. La naturaleza de los macro-peligros contemporáneos

Si bien es cierto que instituciones sociales modernas hicieron posible que los seres humanos

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tengamos una existencia más segura que cualquier sistema pre-moderno, también lo es que la

misma modernidad presenta un saldo sombrío, lo que se pone de manifiesto con los peligros

generados por la sociedad industrial a partir de mediados del siglo XX (Giddens:20). Lo anterior

nos plantea la necesidad de explorar la relación que existe entre modernidad y reflexión.

Es así como desde la perspectiva de diversos autores (, la modernidad supone la difusión de

los productos de la actividad racional en el ámbito científico, tecnológico, político y administrativo;

por lo que la idea de modernidad está asociada con la de racionalización, cuya proyección hacia una

sociedad racional supone básicamente concebir a la sociedad como un orden, es decir, como una

arquitectura fundada en las posibilidades del cálculo (Touraine, 2006: 17 y 18).

Esta racionalidad básicamente “calculadora” se torna altamente disfuncional en el abordaje

de la gestión del riesgo social contemporáneo. En la actualidad, los límites y posibilidades del

Estado en la gestión de estos riesgos están enmarcados por esta misma racionalidad. De lo anterior

es necesario un enfoque que trascienda la racionalidad burocrática; esto supone la búsqueda de

nuevos derroteros en la construcción de un nuevo marco analítico para la gestión de los riesgos

contemporáneos.

2.1 Aproximaciones conceptuales a los macro-peligros

Con la Primera Guerra Mundial, la civilización occidental se percata del poder de destrucción

masiva que podría acompañar al desarrollo tecnológico. Después de las terribles experiencias de las

armas nucleares en la II Guerra Mundial, el poder destructivo del hombre aparece como un peligro

para la sostenibilidad del sistema ecológico global de la Tierra. En la posguerra, las preocupaciones

sobre el medio ambiente, principalmente en materias como la degradación del suelo, la

deforestación, la extinción de la fauna, la contaminación del aire y la erosión, comienzan a

difundirse entre el público en general. Pero es a partir de la década de 1960 en que este asunto

adquiere dimensiones relevantes: Los orígenes de la crisis ambiental son objeto de intenso debate,

dejando al descubierto las controversias sobre el papel de la demografía, la tecnología y la

economía. La crisis ambiental contemporánea conlleva un doble mensaje: por un lado, las ciencias

naturales demuestran que la actividad humana tiene un impacto en la biosfera y los procesos que la

regulan, y que, por lo tanto, eso probablemente pone en peligro la vida del hombre; por otro lado,

teniendo en cuenta las escalas de tiempo muy diferentes de los grandes ciclos naturales (de la escala

biológica a la escala geológica), las consecuencias de mediano y largo plazo no pueden

identificarse, y, en consecuencia, son irreductiblemente impredecibles. “Es en este contexto, en que

la opinión pública, como los responsables políticos y económicos, han comenzado a darse cuenta

no sólo de la insostenibilidad del modelo occidental de desarrollo (industrial y capitalista), sino

también de la irrelevancia de las herramientas análisis y toma de decisiones basada en la certeza

científica” (Van Griethuysen, 2004: 3).

Parece indudable que estamos arribando a una sociedad de alto riesgo. Estos riesgos se

identifican principalmente con los macro peligros derivados de la revolución científica, económica

y tecnológica en marcha: “Llamo sociedades del riesgo a aquellas sociedades que, al principio de

manera encubierta y luego cada vez más evidente, están enfrentadas a los desafíos de la posibilidad

de autodestrucción real de todas las formas de vida de este planeta” (Beck, 1998: 120).

En los años 70, tras una serie de accidentes muy graves, emerge el concepto de “grandes

riesgos tecnológicos”, lo que pone de relieve el salto cualitativo desde los riesgos industriales a los

riesgos posindustriales. La aparición de esta categoría significa claramente que estamos asistiendo a

un cambio de escala, lo que implica que las razones técnicas y organizacionales deben ser

completamente repensadas, así como la toma de decisiones políticas. En comparación con los

riesgos convencionales, los riesgos tecnológicos se caracterizan por ubicarse fuera de los marcos

habituales de estadística por la gravedad de los daños que causan y la imprevisibilidad de su

realización. Pueden causar daños a grandes distancias y afectar a las generaciones futuras. En este

contexto, surgen las controversias en la materia, apareciendo las primeras grietas en el sistema

tradicional de gestión de riesgos. Los principales riesgos tecnológicos son asociados a los

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accidentes graves en la industria nuclear en Three Mile Island (1979), Chernóbil (1986), o la

química en Seveso (1976), Bhopal (1984), y el AZF Toulouse (2001). Más recientemente, se

encontraron evidencias en el sentido de que el desarrollo de las redes en los sectores de las

telecomunicaciones, el transporte, la producción de energía o las finanzas podría generar

importantes riesgos tecnológicos. (Kaufmann et al., 2004: 2).

En la actualidad, la gestión institucional del riesgo está organizada de manera tal que los

responsables declinan toda responsabilidad. El diagnóstico del macro-riesgo contemporáneo apunta

hacia una especie de irresponsabilidad organizada en el sentido de propiciar un bloqueo

sistemático de las relaciones de responsabilidad e imputabilidad derivadas de los instrumentos

jurídicos, políticos y administrativos de la primera modernidad. De esta manera, la raíz de este

problema parece radicar en “las relaciones de definición de riesgos”. Los riesgos son construcciones

sociales y cognitivos, y como tales se fijan en unas determinadas relaciones de poder, mismas que

se integran al sistema científico y jurídico; por lo que, en esta medida, estas mismas relaciones son

las que configuran y, por lo tanto, determinan las relaciones de poder con respecto a la definición de

los riesgos (Beck, 2002: 130 y 132). De esta manera, las relaciones de definición consisten

esencialmente en la disposición de los medios de definición, es decir, de las reglas científicas y

legales aplicables en la gestión del riesgo. En este contexto, La posición de poder que se les

reconoce a las tecnociencias descansa, pues, sobre la decisión de encargarles la definición del

riesgo, en la medida en que los estándares técnicos resultan vinculantes para el derecho y la política

(Beck, 2008:58 y 61).

Como ya se apuntó, los peligros medioambientales son construcciones sociales, en la medida

en que son consecuencias indirectas de decisiones de diversos actores sociales. En esta misma

medida: “Los peligros medioambientales globales presuponen y ponen en marcha el

desacoplamiento del lugar y la responsabilidad social de la decisión del lugar y el momento en que

grupos de población <<ajenos>> se convierten en (o se les hace objeto de eventuales heridas físicas

y sociales” (Beck, 2008: 220 y 221). Según este autor, los macro peligros (ecológicos, nucleares,

químicos y genéticos)1 mantienen diferencias sustanciales con respecto a los riesgos asociados con

la primera industrialización: “Primero, los macro peligros no pueden limitarse ni local, ni

temporal, ni socialmente… Segundo, no pueden atribuirse según las reglas de causalidad, culpa y

responsabilidad civil. Y tercero, no pueden recompensarse (irreversibilidad, globalidad) según la

regla de cambio <<destrucción a cambio de dinero>>…” (1998: 130).

Las características apuntadas por Beck resultan fundamentales para el correcto

dimensionamiento de los riesgos que afronta el mundo de hoy. Las otras dos características derivan

de la primera. En efecto, la naturaleza global, transtemporal y transectorial de los riesgos asociados

con la fase actual de la sociedad industrial son los elementos fundamentales que pueden permitirnos

la caracterización de las llamadas “sociedades del riesgo” o más bien, “sociedades en alto riesgo”.

A principios del siglo XXI, chocan dos concepciones acerca de la gestión del riesgo: el

tradicional y el emergente. El primero, anclado en la racionalidad de la edad industrial, insiste en el

perfeccionamiento de normas y controles de seguridad técnico-burocrática, y es claro que es una

herencia de la racionalidad capitalista (Beck, 1998: 133). Este enfoque es también una expresión del

modelo cientificista de seguridad del Estado-providencia, el cual pretende el control institucional de

los riesgos como fundamento de legitimación política y la promesa de un futuro deseable. La

percepción de estos riesgos ya no se asociaba con eventos naturales imprevisibles, incontrolables e

involuntarios. Más bien, el riesgo era percibido como un evento de carácter estadístico, probable y

1 Hay que recordar que la citada obra pionera de Beck se inscribe en el contexto del accidente de la central nucleoeléctrica

soviética Chernóbil. El 26 de abril de 1986 ocurrió el accidente más grave de la historia nuclear. La liberación de una

enorme cantidad de material radiactivo y la formación de una nube radiactiva que se extendió por buena parte de Europa,

principalmente en las regiones de Bielorrusia, Rusia y Ucrania, lo que ocasionó la afectación directa en la vida y salud de

miles de personas. Una magnífica crónica de este accidente se puede encontrar en el libro de Santiago Vilanova,

Chernóbil: el fin del mito nuclear. El impacto informativo y biológico del mayor accidente de la industria electro-nuclear,

Anthropos, Barcelona, 1988.

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sobretodo, controlable por la ciencia, siendo los instrumentos de prevención una alternativa de

control social y jurídico de esos riesgos (De Araújo Ayala, 2004: 236).

La primera sociedad de riesgo presupone consecuencias espacial, temporal y socialmente

delimitables, por lo que el cálculo del riesgo se basa en el concepto de accidente. Esto significa que

se trata de una sociedad que pretende el control sobre los efectos de la industrialización. En cambio,

los riesgos asociados con la segunda modernidad erosionan y cuestionan la capacidad para calcular

las consecuencias asociadas (Beck, 2002:113-115). Así, la entrada a la sociedad del riesgo tiene

lugar en el momento en que los riesgos fabricados socavan o incluso suprimen las calculaciones

vigentes del Estado previsor (Beck, 2008: 158).

Según el viejo esquema de la primera sociedad industrial, todos estos riesgos son visibles y

perceptibles; esto permitía trazar una línea clara de causalidad, y por ende de responsabilidad. A

partir de lo anterior, los macro peligros, derivados principalmente de la llamada tercera revolución

industrial, se pretenden procesar también a través de los mecanismos basados en la capacidad de

control y de cálculo. Esta racionalidad institucionalizada bloquea la gestión eficaz de los nuevos

riesgos posindustriales, toda vez que predomina una negación de estos riesgos por parte del sistema

jurídico, político y científico (Beck, 2002:117 y 119).

En este contexto, tenemos el surgimiento y expansión de peligros emergentes, propios de la

edad de alto riesgo, cuyas características rebasan los sistemas jurídicos, científicos y políticos

convencionales. Esta contradicción no es sólo de carácter técnico sino también socio-político. De

esta manera: “El grueso del potencial socio-histórico y político de los peligros ecológicos, atómicos,

químicos y genéticos se localiza en el colapso administrativo, en el colapso de la racionalidad

técnico-científica y jurídica, así como en las garantías de seguridad político-institucionales…”

(Beck, 1998:133). Esta situación definida como un retorno a la incertidumbre social, implica la

necesidad de que el Estado asuma la gestión de riesgos, incluyendo las funciones relativas a la

distribución de los mismos, en atención a las transformaciones protagonizadas por las sociedades de

riesgo global (De Araújo Ayala, 2004: 237).

En este contexto no hay ninguna institución capaz de garantizar el orden social para los

peores accidentes. La instauración de un orden social para la gestión eficaz de los riesgos asociados

con los macro-peligros contemporáneos implica, entre otras cosas, la superación de las limitaciones

congénitas de la racionalidad burocrática postulada por Max Weber: “La racionalidad de los fines

debe su superioridad a al hecho de desprenderse de los puntos de vista de valores y de una

valoración estrictamente inmanente de la racionalidad de los medios para cualquier fin”. En el

cálculo del riesgo, esto se revierte. Así, la racionalidad de los fines padece del síndrome de

inseguridad: “Esta inseguridad tiene numerosas fuentes en el cálculo del riesgo. La racionalidad de

los fines presupone un punto de referencia concreto, la finalidad. La racionalidad del riesgo es

abierta e indefinida en su horizonte”. Mientras la primera se basa en la especialización y la

diferenciación, la comprensión reflexiva del riesgo contraviene esta lógica derivada de la

racionalidad organizacional y funcional del paradigma burocrático (Beck, 1998: 158 y 159).

De lo anterior cabe subrayar que la comprensión racionalista de los riesgos se basa en la

identificación estadístico-matemática de los riesgos, es decir, se sustenta en la elaboración de

modelos derivables para pronosticar determinados riesgos, lo que presupone que los métodos de

medición y los modelos de cálculo científicos son la manera más apropiada para describir, explicar

y pronosticar los riesgos contemporáneos. Así, “esta ciencia <<técnica>> del riesgo se basa en la

neta separación de riesgo y percepción, subrayada y abonada por la distinción paralela entre

expertos y legos” (Beck, 2008: 29 y 30).

Esta racionalización triunfa porque promete los beneficios del riesgo y acota racionalmente

las consecuencias, incertidumbres y peligros del mismo. Bajo este modelo, los macro-peligros, de

naturaleza no anticipable, al cuestionar la idea rectora de la racionalidad controladora, destruye la

visión de un futuro pronosticable, lo que resulta impensable bajo el paradigma weberiano (Beck,

2008: 38 y 39). De esta suerte, los macro-peligros eliminan los tres pilares del cálculo del riesgo:

primero, se trata de daños cuya naturaleza es, en esencia, irreparable, por lo que la noción de

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compensación se vuelve inoperante; segundo, la prevención se vuelve obsoleta: el control

anticipatorio de las consecuencias resulta imposible; y, tercero, provocan <<accidentes>> ilimitados

en el ámbito espacial y temporal (Beck, 2008: 52).

En este orden de ideas, las aportaciones principales del citado autor introducen tres nociones

esenciales para la construcción de un modelo alternativo de gestión de los macro-peligros, al poner

de relieve los límites del modelo burocrático de gestión de riesgos, principalmente desde la

perspectiva de la inoperancia del cálculo sobre la magnitud y las consecuencias de los riesgos

hipotéticos, la imposibilidad de su delimitación espacial y los daños de naturaleza irreversible, los

cuales no son compensables (por ejemplo, fijar un precio por la extinción de una o varias especies,

no compensa las pérdidas o los daños a la biodiversidad).

2.2 La incertidumbre de los riesgos contemporáneos

Con la finalidad de analizar con mayor profundidad la naturaleza de los macro-peligros

contemporáneos, desde la perspectiva de riesgos fundamentalmente hipotéticos, procederemos a la

revisión de la literatura en materia de ingeniería genética y de los riesgos asociados con la

problemática ambiental contemporánea, principalmente por sus repercusiones claramente globales,

aunque a fin de cuentas, todos estos problemas tienen un carácter acumulativo.

El hecho de que no abordemos in extenso los principales problemas asociados con los macro-

peligros rebasaría con mucho la naturaleza y objetivos del presente trabajo, lo que no implica que

no tengan relevancia; sino que más bien la idea es aportar alguna evidencia básica acerca de los

rangos de incertidumbre que se encuentran en los citados problemas, con la finalidad de corroborar

algunos de los atributos de estos macro-peligros, señalados por autores como Beck.

De entrada, hay que señalar que en la última década del siglo XX, se comienzan a perfilar lo

que llamamos “riesgos ambientales globales”, tales como las amenazas derivadas de la dispersión y

acumulación de productos químicos en el medio ambiente, la lluvia ácida, el cambio climático o el

daño a la capa de ozono, debido a su complejidad y la incertidumbre que los acompañan, dividen a

los expertos, haciendo obsoletos los procedimientos de gestión tradicionales (Kaufmann, ...[et al],

2004:2). Al igual que los “grandes riesgos tecnológicos”, los “riesgos ambientales globales” ponen

en un gran predicamento a los métodos convencionales de gestión. Junto a las categorías de “macro

peligros tecnológicos” y los “riesgos ambientales globales”, las sociedades contemporáneas se

enfrentan a otra categoría de riesgos emergentes, referidos como “potenciales”, pero mejor descritos

como “hipotéticos”. Esta clase de riesgos se refieren a los peligros potenciales relacionados con los

OGM, la nanotecnología, la biotecnología médica, las ondas electromagnéticas que emiten los

teléfonos móviles y estaciones base, mismos que se caracterizan por importantes rangos de

incertidumbre, tanto en la realidad del peligro como de su impacto (Kaufmann, ...[et al], 2004: 2 y

3).

2.2.1 Los peligros derivados de la ingeniería genética

Como ya lo señalamos existen un conjunto de riesgos asociados a la era contemporánea de la

humanidad: ecológicos, nucleares, químicos y genéticos. En este estudio resaltamos los peligros

asociados con la ingeniería genética moderna y los problemas ecológicos, particularmente los

derivados del cambio climático. Lo anterior no significa que el riesgo químico y nuclear hayan sido

conjurado; sino porque el objetivo central no es el estudio exhaustivo de los macro peligros, sino

demostrar la naturaleza de esta clase de riesgos.

Dicho lo anterior hay que subrayar que la actual crisis global de enfermedades infecciosas

nuevas y resurgentes, tales como el Síndrome de Inmudeficiencia Adquirida (SIDA), el ébola, el

cólera, la peste bubónica y la tuberculosis, y las cepas de patógenos resistentes a múltiples drogas

está relacionada con una perspectiva reduccionista, incluyendo el determinismo genético, base

teórica de la moderna ingeniería genética, y el sistema económico global, por lo que es posible

establecer poderosos vínculos entre la economía, la biotecnología, las nuevas enfermedades

infecciosas y la posibilidad de una inminente catástrofe genética (Ho, 2001: 29). Esta advertencia

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nos remite irremediablemente al caso del virus AH1N1 de reciente aparición en México, cuya

capacidad de propagación hacia todo el mundo exhibió los riesgos relacionados con estas

pandemias, además de poner al descubierto los límites de los sistemas nacionales de salud y del

mismo sistema internacional en la gestión de estos riesgos. Sobre el particular conviene advertir

acerca de la catástrofe que podría presentarse en el caso de la aparición de virus más agresivos

como el AH5N1 o la nueva Gripe Aviar también denominado Síndrome Agudo Respiratorio

Severo, conocido también como SARS (por sus siglas en inglés: Severe Acute Respiratory

Syndrome), cuya capacidad de propagación masiva de las aves hacia los seres humanos parece

únicamente cuestión de tiempo. Más allá de los desencuentros acerca de las medidas adoptadas para

la contención del AH1N1, algunas de las lecciones en materia de gestión de riesgos tienen que ver

con los rangos de incertidumbre generada por dicha pandemia.5

El debate actual sobre la biotecnología está impregnado por la separación artificial entre la

ciencia y sus consecuencias; lo que se traduce en la distinción entre ciencia y tecnología. Desde esta

perspectiva, “la evaluación de riesgos se aplica a la tecnología, pero deja intacta a la ciencia”,

dándose por un hecho la infalibilidad científica. Es así como la llamada ingeniería genética

impulsa una tecnología que “de acuerdo con el conocimiento existente, es inherentemente

peligrosa para la salud y la biodiversidad” (Ho, 2001: 31 y 35).6

Esta clase de macro peligros se incrementan considerablemente en la medida en que avanza

la aplicación de la biotecnología en diversos campos como la medicina, la agricultura y la industria:

“En la actualidad, los riesgos de la manipulación genética se han vuelto mucho mayores. Las

técnicas de ingeniería genética son al menos diez veces más veloces y más poderosas que antes: La

nueva generación de organismos manipulados genéticamente (o <<transgénicos>>) que se liberan

deliberadamente a gran escala están diseñados para ser ecológicamente vigorosos y, por lo tanto,

son potencialmente mucho más peligrosos que los microorganismos genéticamente lisiados que se

manipulaban para su uso contenido en el laboratorio durante los años setenta” (Ho, 2001: 47).

Así, algunos de los peligros derivados de los OGM (organismos genéticamente modificados)

podrían ser irreversiblemente graves:

a) “La resistencia a herbicidas puede causar que estos genes “proveedores” de la nueva

característica pasen por polinización cruzada a malas hierbas, a silvestres emparentadas, a

cultivos y a ecosistemas naturales, lo cual limitaría la plasticidad genética de las especies,

condenándolas a ser desplazadas de su medio natural o a su desaparición […].

b) Los organismos transgénicos pueden producir toxinas medioambientales que se muevan a

través de la cadena alimenticia y que pueden terminar en el suelo y el agua, afectando a

invertebrados y probablemente impactando procesos ecológicos, tales como el ciclo de nutrientes”

(Delgado, 2002: 264 y 265).

En razón de lo anterior “este es el verdadero comienzo del Mundo Feliz, donde el control

ideológico es difuso, pero sin embargo automático y completo”, principalmente en razón de que la

biotecnología genética implica, en mayor o menor medida, el peligro de “contaminación genética,

que a diferencia de la contaminación química, es un proceso que se autoperpetúa y autoamplifica, y

que será imposible de contener” (Ho, 2001: 65). La transferencia horizontal o contaminación

genética es quizá el principal riesgo derivado de los cultivos vegetales transgénicos. Para reducir

este nivel riesgo, y para mantener una seguridad de no-transferencia horizontal superior al 99.5%, la

aplicación de ciertos estándares de separación entre las variedades transgénicas y la vegetación

nativa. “No obstante, incluso tomando dichas precauciones, ya se han dado graves casos de

contaminación genética, con unas repercusiones ecológicas incalculables”. Este sería el caso de la

contaminación genética, proveniente de variedades transgénicas importadas de Estados Unidos,

detectada en variedades autóctonas de maíz en diversas regiones de Oaxaca en México (Espejo,

2003: 48). Este caso de contaminación genética puede ser paradigmático. A partir de 2001, año en

que se informó de la propagación de maíz genéticamente modificado entre variedades criollas,

diversas investigaciones han confirmado la presencia de dicho material transgénico en los maizales

de la región. En abril de 2002, la CCA (Comisión de Cooperación Ambiental), conformada por

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representantes de México, Estados Unidos y Canadá -en términos del Acuerdo de Cooperación

Ambiental de América del Norte- recibió una solicitud de 21 comunidades indígenas de Oaxaca y

tres grupos ambientalistas mexicanos -Greenpeace México, el Centro Mexicano de Derecho

Ambiental y la Unión de Grupos Ambientalistas -, para la realización de un análisis de los efectos

de la introgresión transgénica en las variedades de maíz criollo en México. Llama la atención dos de

las principales conclusiones del Secretariado de la CCA:

“14. La remoción de transgenes que han introgresado en forma extendida en variedades

tradicionales puede resultar sumamente difícil, si no es que de hecho imposible.

15. No se sabe a ciencia cierta si los transgenes u otros genes de los cultivos pueden subsistir

de manera permanente en poblaciones de teocintle luego de ocurrida la hibridación” (CCA, 2004:

17).7

De lo anterior conviene matizar el carácter irreversible y la incertidumbre derivada de los

riesgos asociados con la llamada contaminación genética. Esta cuestión pone en el centro del debate

los límites de la racionalidad científica convencional, sustentada en rangos de certidumbre para

ingresar a una actividad científica caracterizada cada vez más por los elevados niveles de

incertidumbre.

En atención a los riesgos inherentes a la aplicación de la biotecnología, resulta fundamental la

aplicación de medidas relativas a la bioseguridad, entendiéndose como tal “las políticas y los

procedimientos adoptados para asegurar que las aplicaciones de la biotecnología moderna se

realicen sin afectar negativamente la salud pública o el medio ambiente, con especial referencia a

la biodiversidad”. Por lo que desde esta perspectiva: Uno de los problemas más serios que presenta

la bioseguridad es el establecimiento de políticas preventivas y precautorias, orientadas a evitar que

el daño se produzca, por las dificultades para prever científicamente los riesgos de mediano plazo

de ciertas tecnologías y por lo irreversible del posible daño (Pérez Miranda, 2001: 168).

2.2.2 La incertidumbre científica ante el cambio climático

La esencia de la problemática ambiental contemporánea radica en su carácter acumulativo y

global. Cuestiones como el cambio climático, la pérdida de biodiversidad y la reducción de la capa

de ozono estratosférico son asuntos de interés planetario y por lo tanto conciernen al futuro común

de la humanidad. Estos son algunos vectores asociados con el riesgo ecológico contemporáneo.

De estos problemas ambientales, el riesgo inminente más grave es el vinculado con el cambio

climático. Así se desprende del IV Informe del Intergovernmental Panel on Climate Change

(IPCC): “El calentamiento del sistema climático es inequívoco, tal y como evidencian ahora las

observaciones de los incrementos en las temperaturas medias del aire y los océanos, el

derretimiento generalizado de hielo y el incremento medio global del nivel del mar” (IPCC, 2007:

6).8

En este contexto el IPCC señala que once de los últimos doce años (1995-2006) están en el

ranking de los doce años más calurosos en los registros de temperaturas de superficie desde 1850.

La tendencia lineal actualizada para 100 años (1906-2005), es de 0.74 °C, por lo tanto es más

grande que la tendencia equivalente estimada para (1901-2000) que era de 0.6 °C. El incremento

total de temperatura desde 1850-1899 hasta 2001-2005 es de 0.76 °C” (IPCC, 2007: 7).

El citado Informe precisa los alcances del cambio climático: “La continuidad de las

emisiones de los gases de efecto invernadero en los índices actuales, o un aumento de estos índices,

causaría un mayor calentamiento e induciría muchos cambios en el sistema climático global durante

el siglo XXI que muy probablemente serán mayores que aquellos observados durante el siglo XX”

(IPCC, 2007:14).9 El multicitado Informe añade que los procesos climáticos implican que el

calentamiento antropogénico continuaría incluso si las emisiones de gases de efecto invernadero se

estabilizaran: está previsto que el acoplamiento de los ciclos carbono-clima añada CO2 a la

atmósfera según el sistema climático se vaya calentando, pero la magnitud de esta retroacción es

incierta. Esto aumenta la incertidumbre en la trayectoria de las emisiones requeridas para alcanzar

un nivel de estabilización. Basado en los conocimientos actuales de las retroacciones del ciclo

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carbono-clima, los estudios por modelos sugieren que, para estabilizar el CO2 en 450 partes por

millón (ppm), se requeriría que las emisiones acumuladas en el siglo XXI se redujeran de una media

aproximada de 670 a 490 Gigatoneladas (GtC) (IPCC, 2007:17).10

Sobre el particular hay que advertir que todas estas previsiones tienen fuertes limitaciones

con respecto a los mecanismos de retroalimentación entre los océanos, la biosfera, los hielos y las

nubes y los ciclos biogeoquímicos de los gases de efecto invernadero. Dentro de estos rangos de

incertidumbre, uno de los mayores misterios sigue siendo el comportamiento del océano en un

clima más cálido. Por esta razón la predicción climática es, en una buena medida, de carácter

utópico, pues ni los más potentes ordenadores han podido incorporar todas las variables del

complejo y dinámico sistema climático (Chivelet, 1999: 179). Es así, como el asunto del cambio

climático, al igual que otros problemas ambientales ponen en tela de juicio la capacidad de la

ciencia para formular predicciones o establecer cálculos sobre el futuro del clima. Quizá la única

certeza relativa sea el origen antropógenico de dicho problema. En cuanto a los escenarios futuros

privan diversos rangos de incertidumbre.

Sin embargo existe la necesidad de actuar. Por ello, ante estas proyecciones científicas ¿Qué

deberíamos hacer para reducir significativamente los riesgos derivados del cambio climático? La

respuesta es bastante sencilla: habría que estabilizar las concentraciones de CO2 a nivel global. La

única respuesta creíble es la reducción drástica y progresiva del consumo mundial de energía fósil

(Bourg, 2005: 39 y 42). Según el citado Informe del IPCC, la estabilización debería tomar como

base los 490 GtC a nivel mundial. Lo anterior implicaría, entre otras cosas, el establecimiento de un

sistema de asignación de cuotas de CO2 entre todos los países.

3. La gestión del riesgo y el principio de precaución

3.1 La prevención: instrumento jurídico-administrativo del riesgo tradicional

En este contexto es importante subrayar que tanto el enfoque burocrático como la prevención

comparten, en una buena medida, la misma racionalidad, es decir, ambos comparten como base la

racionalidad basada en las posibilidades del cálculo.

Si bien es cierto que el principio de prevención ha tomado carta de naturalización en el

derecho ambiental, principalmente en las primeras etapas de desarrollo de esta rama jurídica,

también lo es que dicho principio tiene sus principales referentes teóricos en el derecho

administrativo y civil, por lo que en el fondo no plantea una nueva racionalidad jurídica y

administrativa, sino que con los nuevos ropajes ambientales irrumpe en el derecho ambiental.

Lo anterior se corrobora en el hecho de que las principales formulaciones del citado principio

se establecen principalmente en lo que se conoce como la primera etapa del derecho ambiental, es

decir, en los instrumentos nacionales e internacionales de protección de recursos naturales. Por

ejemplo, el Convenio de Basilea sobre el Control de los Movimientos Transfronterizos de los

Desechos Peligrosos y su Eliminación si bien se inspira en dicho principio no lo incorpora

expresamente; siendo el Tratado de Maastricht (1992), el instrumento jurídico que lo contempla de

manera expresa, al señalar la acción preventiva basada en la corrección en la fuente como uno de

los principios de la política ambiental de la Unión Europea.

De lo asentado, podemos señalar que el principio de prevención comprende

fundamentalmente la acción preventiva y la corrección en la fuente. De esta manera, su objetivo es

prevenir los atentados al medio ambiente y adoptar las medidas necesarias para evitarlas antes de la

realización de una actividad. El punto central aquí es la necesidad de prevenir los riesgos conocidos

y anticipados, pues se parte del supuesto de un daño anticipable, en cuyo existe un riesgo cierto, por

lo tanto, prevenible. Desde esta perspectiva, el citado principio se traduce en dos procedimientos: el

estudio de impacto ambiental y los dispositivos de prevención de riesgos (Roche, 2001: 34).

En el campo del derecho ambiental, el citado principio fue reconocido inicialmente en un

arbitraje entre los EE.UU. y Canadá, en el caso “Trail Smelter”, en donde Estados Unidos denunció

los efectos de los humos emanados de fundiciones localizadas en Canadá sobre la propiedad y los

ciudadanos de localidades fronterizas de los Estados Unidos. Ambos países decidieron someter su

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diferendo a un arbitraje y para ello crearon la Comisión Internacional Estados Unidos-Canadá (IJC),

misma que falló en favor de (López, 2000: 454).

En este sentido, la prevención es la actuación anticipada; para lo que es preciso que se tenga

el conocimiento sobre qué prevenir. Con razón el biólogo francés Jean Dausset, Premio Nobel de

Medicina de 1980- afirmaba que “para prevenir es preciso predecir”. Por lo que podemos decir que

sin información organizada y sin investigación no hay prevención2.

De manera general, la prevención, a diferencia de la precaución, se proyecta sobre

determinadas consecuencias perjudiciales de algunas actividades, mismas que poseen rangos

amplios de certidumbre; por lo que, en este caso, el objetivo fundamental es el tratar de evitarlas a

partir de una actividad anticipatoria (Loperena Rota, 1998: 94); por lo que el citado principio de

prevención se convierte en el referente principal de la racionalidad instrumental de la

administración de los riesgos propios de la edad industrial.

3.2 El principio precautorio y el nuevo enfoque en la gestión del riesgo

En términos generales, el riesgo es la posibilidad de un daño, producto de una decisión que

de no haberse tomado podría haberse evitado. El riesgo es un concepto que se vincula con la

probabilidad de daño futuro. En el nivel macro, el riesgo es un concepto social inherente a la actitud

de quien ejerce un control social y que lleva a la sociedad a un estado de daño potencial o de

peligro. Desde esta perspectiva es importante observar que la sociedad no participa en las

decisiones tomadas por un grupo de individuos que se sustentan en un conocimiento y en un

derecho que aparta de la gestión del riesgo a la mayoría de las potenciales víctimas del mismo

riesgo (De Barros Bello Filho, 2004: 88 y 89).

Respecto a la definición de riesgo, existe consenso en cuanto que ello implica

fundamentalmente una probabilidad de pérdidas por parte de la sociedad. Así, el riesgo se determina

por la existencia de dos factores: las amenazas y vulnerabilidades. Para Gellert: “Las amenazas

corresponden a determinadas condiciones físicas de peligro latente que se pueden convertir en

fenómenos destructivos. Estos pueden tener su origen en la dinámica natural o ser inducidos o

causados por los seres humanos” (2003: 22). En cambio, las vulnerabilidades comprenden distintas

características o aspectos de la sociedad que la hacen propensa a dichas amenazas, por lo que el

nivel de riesgo se relaciona con la capacidad del Estado y la sociedad para modificar los factores de

riesgo (Gellert, 2003: 22).

Desde esta perspectiva, es claro que la gestión del riesgo significa un proceso de control

sobre la construcción o persistencia de amenazas y vulnerabilidad, por lo que debe asumirse por

todos los sectores de la sociedad y el Estado. Así, la gestión del riesgo es considerada como un

componente íntegro y funcional del proceso de desarrollo y de la protección ambiental en el ámbito

global/local y sectorial/territorial (Gellert, 2003: 29).

Como sucede con otros principios emergentes del derecho -del ambiental en particular- el de

precaución es un referente fundamental en la legislación ambiental moderna, dado su trascendencia

para los fines de la protección ambiental y de los riesgos derivados del acelerado proceso de

innovaciones científicas y tecnológicas.

3.2.1 El principio precautorio en el derecho contemporáneo

Sobre el particular hay que señalar que el origen del citado principio jurídico se puede

rastrear en el campo del derecho ambiental contemporáneo, aun cuando es cierto que sus últimos

desarrollos en el ámbito del derecho internacional apuntan hacia diversos campos jurídicos conexos

al primero, tales como la biotecnología y el cambio climático.

2 Por esta razón, en el ámbito ambiental, la aplicación del principio de prevención se puede dividir en cinco rubros: 1)

Identificación y elaboración de inventarios de especies animales y vegetales de un territorio; 2) Identificación e inventario

de ecosistemas, con la elaboración de un mapa ecológico; 3) planeación ambiental y económica integrados; 4)

ordenamiento territorial ambiental para la valoración de áreas de acuerdo con sus aptitudes; y 5) Estudio de impacto

ambiental (Leme Machado, 2003: 73).

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En atención al objeto de esta investigación, el objetivo no es realizar un tratado acerca de este

principio, sino más bien, analizar aquellos aspectos centrales que resultan relevantes para entender

su trascendencia y vinculación con la gestión de los riesgos contemporáneos.

En primer lugar hay que apuntar la existencia de una articulación entre la racionalidad

científica basada en el mito de la neutralidad e infalibilidad de la ciencia, fuera de todo sentido

común y de la construcción libertaria del derecho, puesto que todas las otras formas de

conocimiento fueron relegadas a la categoría acientífica, y, por lo tanto, sin sustento racional. Así,

el derecho es de extrema utilidad en las sociedades de riesgo en la medida en que su función es

establecer parámetros de actuación en la toma de decisiones en la gestión del riesgo. Desde esta

perspectiva, el derecho puede servir como instrumento de negación del mito de la cientificidad, por

lo que la certeza e infalibilidad de la ciencia se apartarán del escenario jurídico (De Barros Bello

Filho, 2004: 90 y 91).

De esta manera, el principio de precaución o principio de acción precautoria ha inspirado en

los últimos años la evolución del pensamiento científico, político y jurídico en materia ambiental.

Aunque terminológicamente podría confundirse con el ya conocido principio de prevención,3 lo

cierto es que el principio precautorio difiere sustancialmente de aquél y supone una transformación

radical de planteamientos anteriores (Juste Ruiz, 1999: 78). En términos generales, el principio de

precaución exige que ante la existencia de una duda razonable acerca de los potenciales efectos

ambientales adversos de cualquier actividad, ésta se evite, aun cuando no exista evidencia científica

definitiva acerca de ese riesgo (Loperena Rota, 1998: 93).

Según Sands, a diferencia del principio de prevención cuyos orígenes pueden encontrarse en

diversos tratados internacionales desde 1930, el principio precautorio aparece en los instrumentos

internacionales de corte ambiental de mediados de la década de los ochenta del siglo XX. Así, el

principio de referencia se constituye en el desarrollo y aplicación del derecho internacional

ambiental, principalmente en aquellas áreas donde predomina la incertidumbre científica

(2003:267). Así, para el citado autor, el principio de precaución es formulado inicialmente en la

doctrina alemana (Vorsorgeprinzip), a partir de la falta de certeza acerca de los peligros que

entrañan las actividades tecnológicas de la especie humana. Así, el principal elemento del principio

de precaución desarrollado por los alemanes fue el uso sistemático de la acción pública en los casos

de amenazas a la salud o el medio ambiente, donde es necesario actuar antes de la aparición de

pruebas irrefutables de daño. Por lo tanto, el principio de precaución ha ganado terreno centrándose

en ciertas medidas sociales que deben tomarse en cuenta ante la falta de certeza científica (Van

Griethuysen, 2004: 4).

Así, el citado principio se inscribe en una nueva modalidad de relaciones del saber y del

poder. La edad de la precaución se caracteriza por la reformulación de la “exigencia cartesiana de

una duda metódica”. De esta suerte, la aplicación del principio precautorio a diversas situaciones de

riesgo es uno de los referentes en las transformaciones filosóficas y sociológicas en curso. En este

contexto, el papel central de la filosofía de la ciencia es la renovación de la percepción de la

incertidumbre de la acción humana Por ello, la aplicación del citado principio demanda un ejercicio

activo de la duda. La lógica de la precaución no mira únicamente al riesgo, sino que su espectro se

amplía hacia la incertidumbre, es decir, todo aquello que puede suscitar temor, pero en cuyo caso

resulta imposible la aplicación de una evaluación científica ortodoxa (Pérez Miranda, 2001:300).

De esta suerte, la precaución debería constituirse en un instrumento fundamental para dotar

de una nueva racionalidad a la aplicación de nuevas tecnologías, particularmente la biotecnología,

y, al mismo tiempo, para posibilitar la actuación del Estado en la consecución de la seguridad

colectiva. Desde esta perspectiva es preciso diferenciarlo de otros principios afines como la

prevención. La prevención es una conducta racional que se ubica dentro de los confines de la

3 Tal como lo señala atinadamente Lavieille, el principio de prevención se refiere a la adopción de medidas de gestión de

un riesgo conocido, mientras que la precaución se orienta hacia los rangos de incertidumbre (Lavieille, 1998: 92). Esta

característica permite establecer una diferencia fundamental con el principio de precaución, el cual se enfoca hacia los

riesgos de naturaleza hipotética, tal como se analiza en los siguientes apartados de este trabajo.

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certidumbre científica. En cambio, la precaución se mueve en los rangos de incertidumbre de la

ciencia. De esta comparación, se deriva una diferencia fundamental entre ambos principios:

“Mientras la prevención es un asunto de expertos confiado a sus saberes, la precaución es un

asunto que compete a la sociedad en su conjunto y debe ser gestionado en su seno para orientar la

toma de decisiones políticas sobre asuntos de relevancia fundamental” (Pérez Miranda, 2001: 302

y 303).

Durante largo tiempo, los instrumentos jurídicos internacionales se limitaban a enunciar que

las medidas ambientales a adoptar debían basarse en planteamientos científicos, partiendo del

supuesto de que la ciencia bastaba para asegurar la idoneidad de los resultados. Esta filosofía

inspiró la mayoría de los convenios internacionales celebrados hasta la década de los ochenta del

siglo XX, momento de quiebre hacia nuevos derroteros, ya que el pensamiento en cuestión comenzó

a cambiar hacia una actitud más cautelosa, tomando en consideración la incertidumbre científica y

la naturaleza irreversible de los daños ambientales, como consecuencia de premisa científicas

erróneas (Juste Ruiz, 1999: 78).

En este tenor es importante señalar el hecho de que el principio de precaución se basa en tres

premisas fundamentales, a saber: 1) la vulnerabilidad del ambiente; 2) las limitaciones científicas

para predecir con exactitud los daños ambientales, y 3) la alternativa de procesos y productos menos

dañosos (Jiménez de Parga, 2001: 74).

Como lo hemos señalado, la política y el derecho alemán ejercieron una influencia dominante

en las negociaciones internacionales de cuestiones ambientales, como se refleja en las declaraciones

ministeriales de las conferencias internacionales sobre la protección del Mar del Norte, que

establecen que las medidas de control son legítimos, incluso en ausencia de evidencia para

establecer un vínculo causal entre la actividad y los daño causados (Van Griethuysen, 2004: 4).

Nacido en los ochentas del siglo XX en el vorsorgeprinzip del Derecho alemán, e inscrito por

primera vez en la Carta Mundial de la Naturaleza (1982), el principio de precaución fue

emergiendo, a partir de 1987, en diversos instrumentos internacionales (Jiménez de Parga, 2001:

76). En efecto, en dicha Carta encontramos algunos de los elementos característicos del principio de

referencia, tales como la incertidumbre sobre los efectos perjudiciales de las diversas actividades

sobre el ambiente.4 A partir de este referente primigenio, el principio de precaución comienza un

importante proceso evolutivo en el Derecho internacional ambiental, cuya consagración definitiva

se perfila en la Declaración de Río.5

Dado el estado actual de los conocimientos en la materia, podemos formular los siguientes

elementos del principio de precaución:

a) La existencia de un temor acerca de un daño potencial a la salud o al medio ambiente,

cuyo efecto se considera irreparable e irreversible.

b) La existencia de cierto rango de incertidumbre científica acerca del daño o de la relación

causal entre la conducta y el daño potencial. Esta incertidumbre puede tener varias fuentes:

incertidumbre técnica (derivada de datos incompletos, resultados ambiguos o variabilidad del

sistema de expertos), incertidumbre metodológica (ausencia de confiabilidad de ciertos modelos) y

la incertidumbre epistemológica (derivada de la confluencia de sistemas biológicos, ecológicos y

sociales).

c) Necesidad del ejercicio de una acción anticipatoria del daño. La naturaleza de los bienes

en juego impone esta conducta anticipatoria. Por ello, un aspecto central es el tiempo: muchas veces

la incertidumbre deviene en el desacoplamiento temporal entre la causa y la manifestación del daño

(Pérez Miranda, 2001: 306-308).

4 Según el Principio 11 de la citada Carta Mundial de la Naturaleza aquellas “actividades que pueden entrañar grandes

peligros para la naturaleza serán precedidas de un examen a fondo y quienes promuevan esas actividades deberán

demostrar que los beneficios previstos son mayores que los daños que pueden causar a la naturaleza, y esas actividades no

se llevarán a cabo cuando no se conozcan cabalmente sus posibles efectos perjudiciales” (las cursivas son nuestras). 5 Vid. el principio 15 de la Declaración de la Conferencia de las Naciones sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (Río

de Janeiro, 1992).

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Además de los componentes básicos ya mencionados, el principio de precaución también

conlleva un conjunto de elementos acerca de los cuales existen más desencuentros que

coincidencias, pero que sin embargo, adquieren cada vez mayor relevancia en el ámbito de la

literatura especializada en la materia. Estos constituyentes “secundarios” se refieren

fundamentalmente a cuestiones como la inversión de la carga de la prueba, así como la relación

entre el citado principio y el análisis y gestión de riesgos, en la que se involucran desde posturas

identificadas con las asumidas en la Declaración de Wingspread sobre el Principio de Precaución,

hasta posicionamientos como los de la Comisión Europea sobre el recurso al principio de

precaución (De Cózar Escalante, 2005: 138 y 139).

En este tenor, la Declaración de Wingspread sobre el Principio Precautorio (1998) reconoce

que: “La liberación y uso de sustancias tóxicas, la explotación de los recursos, y las alteraciones

físicas del medio ambiente han tenido importantes consecuencias no deseadas que afectan la salud

humana y el medio ambiente. Algunas de estas preocupaciones son las altas tasas de deficiencias

de aprendizaje, asma, cáncer, defectos de nacimiento y especies de la extinción, junto con el

cambio climático global, agotamiento del ozono estratosférico y la contaminación en todo el mundo

con sustancias tóxicas y materiales nucleares” (1998: pár. 1)

Además, en nuestra opinión, la citada Declaración aporta dos elementos centrales que pueden

apuntar el proceso de maduración teórica, normativa e instrumental del principio de referencia:

a) Reconocimiento de la gestión de la incertidumbre: “Por lo tanto, es necesario aplicar el

Principio Precautorio: Cuando una actividad representa una amenaza de daño a la salud humana

o el medio ambiente, deben tomarse las medidas de precaución, aun cuando las relaciones de

causa y efecto no estén completamente establecidas científicamente” (1998: pár. 4).

Sobre el particular conviene señalar que en esta misma línea de argumentación, la

Declaración de Missoula6 también aporta algunos elementos centrales para el manejo de los rangos

de incertidumbre que involucra el citado principio: La descripción de la incertidumbre, esto implica

que los niveles y tipos de incertidumbre deben identificarse de manera clara y completa, además de

que sean comprensibles para los participantes; reducción de la incertidumbre, esto es, tanto las

incertidumbres científicas (las lagunas de conocimiento) como las incertidumbres de gestión (las

consecuencias de acciones alternativas) deben reducirse a niveles mínimos; la gestión de la

incertidumbre, lo que implica que a pesar de los diversos rangos de incertidumbre se deben tomar

decisiones, incluyendo medidas cautelares tales como la ampliación de las acciones y opciones de

conservación, favorecer los errores a favor de la conservación, evitar las consecuencias irreversibles

y desplazar la carga de la prueba a los que impulsan acciones potencialmente dañosas (2000: pár. 4-

13).

b) En este contexto, el proponente de una actividad debe soportar la carga de la prueba. El

proceso de aplicación del principio de precaución debe ser abierto, informado y democrático,

debiendo incluir potencialmente las partes afectadas. También debe incluir un examen de la amplia

gama de alternativas, incluyendo la no acción (1998: pár. 5).

De lo anterior se desprenden dos elementos fundamentales del principio de precaución, a

saber: la naturaleza difusa de la relación causa-efecto del riesgo, esto es, su naturaleza básicamente

hipotética y la inversión de la carga de la prueba, es decir, el autor de la actividad está obligado a

probar que dicha actividad no representa un riesgo en los términos referidos. Esto supone una

revolución jurídica, pues implica abandonar las nociones clásicas de la responsabilidad y la carga de

la prueba, anclados en el derecho civil, como sustento fundamental del andamiaje jurídico moderno.

Considerando esta naturaleza jurídica, el principio de precaución puede constituirse en un

principio fundamental en materia de gestión de riesgo, con base en una nueva racionalidad

6 La Declaración de Missoula (Montana, EUA, 2000) constituye un antecedente importante de foros académicos en el

desarrollo del principio precautorio, particularmente en el ámbito de la salud ambiental. La citada Declaración subraya

que el enfoque de precaución supone la revisión de toda la información científica relevante, para concretar el vínculo entre

los datos, la teoría y la interpretación, con la finalidad de aclarar la “incertidumbre irreductible de la información

científica”.

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sustentada en los diversos rangos de incertidumbre, a partir de la evidencia científica disponible.

En orden de ideas coincidimos con la opinión de Van Griethuysen en el sentido que:”La

dimensión global de los procesos de regulación natural, por lo que es imposible dividir el impacto

eco-social a largo plazo de las actividades humanas, [lo que] exige cambios institucionales a nivel

mundial, a través de arreglos institucionales globales. Así, si muchas reglas pueden y deben ser

establecidas por los Estados a nivel nacional, es a nivel mundial donde se encuentra el nivel de

regulación adaptada a la articulación de una defensa del principio de precaución. En otras

palabras, el mundo es el contexto adecuado para el establecimiento de un régimen institucional de

precaución” (2004: 3).

Por esta razón en el siguiente apartado realizaremos el análisis del marco jurídico

internacional del citado principio de precaución, como fundamento de una nueva racionalidad en la

gestión de los riesgos contemporáneos.

3.2.2 El régimen del principio de precaución en el derecho internacional

a) En la Declaración de Río de Janeiro

A continuación, a través del análisis de los principales instrumentos internacionales en

materia de medio ambiente, tales como la Declaración de Río, el Convenio de Biodiversidad y el

Convenio sobre el Cambio Climático, expondremos el desarrollo conceptual del principio de

precaución.

A) Declaración de Río.- En la también llamada Declaración de las Naciones Unidas sobre el

Medio Ambiente y el Desarrollo (DNUMAD, 1992)7 se incorpora por primera vez de manera

expresa el principio en cuestión: “Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán

aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro

de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón

para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la

degradación del medio ambiente” (Artículo 15).

Conforme al citado instrumento internacional, el principio de precaución consta de los

siguientes elementos fundamentales, a saber:

a) Un peligro ambiental de carácter grave o irreversible;

b) La ausencia de certidumbre científica absoluta respecto de las causas o los efectos de la

degradación ambiental.

Sobre esta cuestión Leite Sampaio también nos dice que: “Essencialmente, o sentido do

principio da precaução, conforme formulado no Direito Internacional do Meio Ambiente, pode ser

alcançado quando se responde a um conjunto de questões fundamentais que circunscrevem sua

própria aplicação. A primeira dessas indagações consiste em se saber quando este principio deverá

ser aplicado. No estado atual em que se encontra sua elaboração no Direito Internacional, a

resposta a esta questão e obtida pela conjugação das ideias de incerteza científica e natureza da

ameaça de degradação ambiental que se pretende prevenir. Assim, pode-se dizer que o princípio da

precaução deve ser aplicado quando houver incerteza científica sobre a plausibilidade da

ocorrência de danos ambientais graves” (2003: 17).

A nivel internacional, donde las asimetrías entre los actores son tan atroces, la precaución no

se ha traducido más allá de una mera declaración de intenciones. Esto se aplica a las medidas

cautelares previstas en la Declaración de Río, que no es una norma jurídica vinculante y no implica

ninguna sanción significativa, en caso de incumplimiento. En este caso, el enfoque de precaución

indica simplemente un curso de acción en el ámbito del medio ambiente, esto es, su función

consiste en inspirar la acción de los gobiernos y los legisladores (Van Griethuysen, 2004: 5).

B) La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC)8 es

también un referente importante del desarrollo del principio de precaución en el ámbito del Derecho

7 Convenio adoptado en la ciudad de Río de Janeiro el 14 de Junio de 1992. 8 Convenio adoptado en Nueva York el 9 de mayo de 1992.

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internacional del medio ambiente.

El Convenio de referencia contempla expresamente dicho principio, en su Artículo 3 al

establecer que los países signatarios deberían tomar medidas de precaución para prever, prevenir o

reducir al mínimo las causas del cambio climático y mitigar sus efectos adversos; de manera tal que

cuando haya amenaza de daño grave o irreversible, no debería utilizarse la falta de total certidumbre

científica como razón para posponer tales medidas, teniendo en cuenta que las políticas y medidas

para hacer frente al cambio climático deberían ser eficaces en función de los costos a fin de

asegurar beneficios mundiales al menor costo posible.

En términos conceptuales, la definición contemplada en el citado Convenio internacional

contiene básicamente los mismos elementos establecidos en la Declaración de Río. En este

contexto: “Secondo tale principio, quindi, la migliore politica ambientale dovrebbe consistere

nell’evitare sin dall’inizio danni irreversibili e gravi anziché combatterne solo successivamente gli

effetti…In soddisfazione del principio in questione, dunque non è possibile invocare l’assenza di

certezza scientifica per rinviare quelle misure effettive di prevenzione nel momento in cui si delinea

una minaccia di danno grave ed irreversibile all’ambiente” (Di Plinio, ...[et al], 2002:48).

C) Por su parte, el preámbulo del Convenio sobre la Diversidad Biológica destaca la

necesidad de que “cuando exista una amenaza de reducción o pérdida sustancial de la diversidad

biológica no debe alegarse la falta de pruebas científicas inequívocas como razón para aplazar las

medidas encaminadas a evitar o reducir al mínimo esa amenaza”.

De lo anterior conviene subrayar la importancia de la inclusión implícita del principio de

precaución en el instrumento de referencia, aunque también tiene una limitación congénita al no

contemplarse de manera expresa como principio en el articulado del mismo, lo que, en nuestra

opinión, limita seriamente la aplicación de dicho principio en esta materia. En este tenor hay que

considerar que: “Na Convenção da Diversidade Biológica, basta haver ameaça de sensível redução

de diversidade biológica ou ameaça sensível de perda de diversidades biológica. Não se exigiu que

a ameaça fosse de dano sério ou irreversível, como na Convenção de mudança do Clima. A

exigência fundamental para a conservação da diversidade biológica é a conservação in situ dos

ecossistemas e dos habitats naturais e a manutenção de populações viáveis de espécies no seu meio

natural” (Leme Machado, 2003: 59).

En relación a los Convenios sobre el cambio climático y el de diversidad biológica, Leme

Machado opina que: “As duas Convenções apontam, da mesma forma, as finalidades do emprego

do princípio da precaução: evitar ou minimizar os danos ao meio ambiente. Do mesmo modo, as

duas Convenções são aplicáveis quando houver incerteza científica diante da ameaça de redução

ou de perda da diversidade biológica ou ameaça de danos causados de mudança do clima” (2003:

59).

D) También es importante referir que en el Convenio de Estocolmo sobre Contaminantes

Orgánicos Persistentes (CECOP)9 se prevé el principio precautorio. En efecto, en el preámbulo del

instrumento en cuestión parte del reconocimiento de que la idea de precaución es el fundamento de

las preocupaciones de todos países signatarios, por lo que dicho principio se incorpora de una

manera sustancial en el mismo.

En este tenor el multicitado Convenio establece: “Teniendo presente el principio de

precaución consagrado en el principio 15 de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el

Desarrollo, el objetivo del presente Convenio es proteger la salud humana y el medio ambiente

frente a los contaminantes orgánicos persistentes” (CECOP, 2001: Artículo 1).

En este orden de ideas, respecto al procedimiento de inclusión de productos químicos en los

Anexos A, B y C del citado instrumento, también hay referencias expresas en cuanto a la aplicación

del principio de precaución en el sentido de que la falta de plena certeza científica no obstará para

que se dé curso a la propuesta de inclusión de nuevas sustancias en los referidos listados.10

9 Convenio adoptado en la ciudad de Estocolmo el día 22 de mayo de 2001. 10 Sobre el particular es importante considerar lo contemplado en el Artículo 8 del citado instrumento internacional:

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E) Por otra parte, en el Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de la Biotecnología del

Convenio sobre la Diversidad Biológica (PCSBCDB)11

también se establecen referencias

específicas sobre el principio de precaución.

En el proemio del citado instrumento internacional se reafirma el enfoque de precaución

contemplado en el Principio 15 de la Declaración de Río, en razón de la rápida expansión de la

biotecnología moderna y de la creciente preocupación por sus posibles efectos adversos en materia

de biodiversidad y los riesgos para la salud humana, y a partir del reconocimiento de las grandes

posibilidades de la biotecnología para contribuir al bienestar de la humanidad, a través de su

utilización con adecuadas medidas de seguridad para el medio ambiente y la salud humana.

Dentro del objetivo de este Protocolo se establece que: “De conformidad con el enfoque de

precaución que figura en el Principio 15 de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el

Desarrollo, el objetivo del presente Protocolo es contribuir a garantizar un nivel adecuado de

protección en la esfera de la transferencia, manipulación y utilización seguras de los organismos

vivos modificados resultantes de la biotecnología moderna que puedan tener efectos adversos para

la conservación y la utilización sostenible de la diversidad biológica, teniendo también en cuenta

los riesgos para la salud humana, y centrándose concretamente en los movimientos

transfronterizos” (PCSBCDB, 2000: Artículo 1) .

Asimismo, con respecto al procedimiento de adopción de decisiones, el Protocolo de

referencia señala que el hecho de que no se tenga certeza científica por falta de información o

conocimientos científicos pertinentes suficientes sobre la magnitud de los posibles efectos adversos

de un organismo vivo modificado, en la conservación y utilización sostenible de la diversidad

biológica, teniendo en cuenta los riesgos para la salud humana, no impedirá al país importador, a fin

de evitar o reducir al mínimo los efectos adversos, adoptar una decisión en relación a la importación

del organismo modificado de que se trate (PCSBCDB, 2000: Artículo 10,numeral 6). Cabe señalar

que la citada disposición se reitera en la regulación del procedimiento para organismos vivos

modificados destinados para uso directo como alimento humano o animal o para su

procesamiento.12

El Protocolo de Cartagena sobre bioseguridad es el segundo instrumento internacional que

adopta expresamente el principio de precaución contemplado en el Principio 15 de la Declaración

de Río. Esto es de una importancia fundamental para el desarrollo del principio de referencia en el

ámbito del Derecho internacional del medio ambiente, ya que a partir de ahí se avanza en su

consolidación en otras ramas jurídicas, lo que establece las bases para una nueva racionalidad en la

gestión de riesgos. En otras palabras, mientras que el alcance original del principio de precaución

“7. Si, sobre la base del perfil de riesgos preparado con arreglo al anexo E, el Comité decide que: a) Es probable que el

producto químico, como resultado de su transporte ambiental de largo alcance, pueda tener efectos adversos importantes

para la salud humana y/o el medio ambiente de modo que se justifique la adopción de medidas a nivel mundial, se dará

curso a la propuesta. La falta de plena certeza científica no obstará a que se dé curso a la propuesta. El Comité, a través

de la Secretaría, invitará a todas las Partes y observadores a que presenten información en relación con las consideraciones

especificadas en el anexo F...

8...

9. Sobre la base de perfil de riesgos a que se hace referencia en el párrafo 6y la evaluación de la gestión de riesgos

mencionada en el apartado a) del párrafo 7 o en el párrafo 8, el Comité recomendará

a la Conferencia de las Partes si debe considerar la posibilidad de incluir el producto químico en los anexos A, B y/o C. La

Conferencia de las Partes adoptará, a título preventivo, una decisión sobre la procedencia o no de incluir el producto

químico en los anexos A, B y/o C, especificando las medidas de control conexas, teniendo debidamente en cuenta las

recomendaciones del Comité, incluida cualquier incertidumbre científica” (cursivas nuestras). 11 Protocolo adoptado en la ciudad de Montreal el 29 de enero de 2000. 12 En términos del Artículo 11, numeral 8, del mencionado instrumento Internacional: “El hecho de que no se tenga

certeza científica por falta de información y conocimientos pertinentes suficientes sobre la magnitud de los posibles

efectos adversos de un organismo vivo modificado en la conservación y utilización sostenible de la diversidad biológica

en la Parte de importación, teniendo también en cuenta los riesgos para la salud humana, no impedirá a esa Parte, a fin de

evitar o reducir al mínimo esos posibles efectos adversos, adoptar una decisión, según proceda, en relación con la

importación de ese organismo modificado destinado para uso directo como alimento humano o animal o para

procesamiento”.

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era el campo ambiental, en las últimas décadas se ha extendido hacia zonas intermedias como el

ámbito sanitario, alimentario y la biotecnología.

Sin embargo, a pesar del avance en el campo jurídico, también es preciso advertir acerca de

las enormes diferencias que con frecuencia se observan entre las formulaciones teóricas del citado

principio y las que se recogen en los textos oficiales, por lo general más «débiles», no digamos ya la

distancia existente entre la «letra» de los documentos y la realidad de su aplicación (o falta de

aplicación). Además, distintas legislaciones basadas en distintos enfoques del riesgo y la

precaución, se superponen en las legislaciones nacionales e internacionales, dando lugar a una

maraña normativa que dificulta la eficaz aplicación de dicha regulación (De Cózar Escalante, 2005:

141).

3.2.3 El análisis de la gestión del riesgo desde la racionalidad precautoria

La tesis en el sentido de que el desarrollo tecnológico conlleva a una brecha creciente entre el

marco institucional y la evolución cultural es confirmada por situaciones de riesgo que subrayan la

necesidad de restablecer el control social en el progreso científico y tecnológico. “Por lo tanto, ante

las amenazas generadas por algunas aplicaciones de la tecnología, la idea de ampliar el control

social para el desarrollo tecnológico y la investigación científica está ganando terreno. Se difunde

en la opinión pública, la necesidad de recuperar el control sobre estos procesos socio-culturales”.

Sin embargo, gran parte del debate sobre la idea de precaución no puede salir aún del marco

analítico desarrollado en torno al concepto de la prevención, análisis basado en una visión

positivista de la ciencia, al no considerar a la apertura e incertidumbre como una característica de

las interacciones entre el hombre y la naturaleza (Van Griethuysen, 2004:4 y 5).

Como ya lo señalamos, una distinción fundamental entre la prevención y la precaución es con

respecto a naturaleza del riesgo, ya sea que se trate de un riesgo conocido o hipotético. Así, cuando

es posible establecer la relación entre una causa y un efecto se habla de riesgos probados, en cuyo

caso la responsabilidad por tal riesgo es generalmente atribuible, en cuyo supuesto se aplica la

prevención. En cambio, cuando la relación entre una causa y un peligro no puede ser bien

establecida se habla de los riesgos hipotéticos, en cuyo caso se habla de un estado de sospecha

general, en la que se recolecta información y las hipótesis sobre los peligros aún no se pueden

establecer objetivamente. Este proceso puede finalmente desembocar en una disminución del nivel

de incertidumbre y la transformación de los riesgos hipotéticos en riesgos probados; en esta

situación hablamos del enfoque precautorio (Perret, et al, 2005: 9).

Sin embargo, cabe advertir que es insuficiente distinguir la precaución de la prevención con

base únicamente en la naturaleza de los riesgos, es decir, no se puede justificar lógicamente dicha

distinción únicamente con base en la simple distinción entre el riesgo hipotético y el riesgo

conocido. En otras palabras: lo que importa no es la naturaleza de los riesgos en general, sino la

naturaleza de los supuestos que hacen del riesgo un riesgo hipotético. La distinción material entre

los riesgos conocidos y riesgos hipotéticos –material en el sentido de que sólo puede basarse en

evidencia estrictamente empírica - borra el beneficio de la amplia gama de distinciones lógicas

posible dentro de las hipótesis susceptibles de hacer de un riesgo un riesgo hipotético.13

En efecto,

el principio de precaución no se aplica a los riesgos hipotéticos, simplemente porque sean riesgos

hipotéticos, sino que de manera general se aplica a todas las situaciones de incertidumbre; pero

13 Dichas distinciones con sentido lógico, es lo que Popper denomina “lógica del razonamiento científico,” lo que implica

fundamentalmente la consideración de la naturaleza de los supuestos implicados. Así, para el citado autor, en la lógica de

la ciencia es posible evitar el empleo de lo verdadero o falso, en su lugar se puede utilizar consideraciones lógicas acerca

de las relaciones de deducibilidad. A partir de lo anterior se puede establecer una diferencia esencial entre verdad y

corroboración. La evaluación de un enunciado como corroborado o no corroborado es también una evaluación lógica, por

lo que se puede decir que “está corroborado con respecto a algún sistema de enunciados básicos”. Karl R. Popper. La

lógica de la investigación científica, Madrid, Tecnos, 1980, pág. 255 y 256. En el mismo sentido, las “teorías científicas

deberán conservar siempre su carácter de hipótesis”, por lo que lo que habitualmente denominamos “conocimiento

científico”, es, por regla general, información concerniente a diversas hipótesis contradictorias”. Karl R. Popper. La

sociedad abierta y sus enemigos, vol. I, Barcelona, Planeta-Agostini, 1992, pág. 209.

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determinar la incertidumbre implica un razonamiento hipotético. Tal es la lógica del razonamiento

de la precaución. Esta distinción marca la diferencia entre un sentido material del principio de

precaución, de una concepción lógica, que proporciona las ventajas del rigor conceptual y validez

práctica (Hunyadi, 2004: 9 y 10).

Esta formulación del principio de precaución hace hincapié, como hemos visto, en la

naturaleza de los supuestos en situaciones de incertidumbre. De ello se deduce inmediatamente que

no es tanto la naturaleza hipotética del riesgo lo que justifica recurrir al principio de precaución,

sino la naturaleza de las hipótesis que establecen su existencia. El razonamiento de precaución es un

razonamiento práctico, ya que inevitablemente conduce a una regla de acción (que por supuesto

puede ser una regla de la inacción o el fracaso), y, como todo razonamiento práctico, tiene sus

reglas. Lo que importa a la lógica del razonamiento es si éste se basa en hipótesis, no la calidad

intrínseca de estos supuestos, es decir, es la práctica del razonamiento lo que va a probar la calidad

de los supuestos a la luz de los estándares disponibles de la racionalidad (Hunyadi, 2004: 10 y 11).

El razonamiento hipotético tiene su propio marco lógico. La intervención de supuestos, sin

duda, hace que el razonamiento práctico resulte bastante complejo. La premisa inicial es una

propuesta de acción - el cultivo de OGM en campo abierto, el establecimiento de una nueva central

nuclear, la comercialización de un nuevo medicamento - y la conclusión una regla de acción que

permitirá decidir la oportunidad de la acción propuesta. Entre la premisa y la conclusión intervienen

una compleja cadena de actos: 1° identificación de hipótesis acerca de los eventos que pueden

ocurrir como resultado de la acción propuesta, 2 ° evaluar su verosimilitud, 3 ° identificar las

posibles consecuencias de la acción; 4 ° identificar su plausibilidad 5 ° evaluar la conveniencia de la

acción. La combinación lineal de estos cinco pasos da la base, 6, la evaluación para establecer la

acción, y 7, la regla de acción correspondiente, que es la conclusión del razonamiento de la

precaución (Hunyadi, 2004: 11).

La identificación de la lógica del razonamiento hipotético tiene relevancia en el modelo de

gestión toda vez que implica la identificación de diversas etapas del proceso como parte de una

relación dialéctica, si bien metodológicamente lineal, en la realidad se trata más bien de procesos

interactivos.

El modelo clásico en la gestión de riesgos

En este contexto, los principios de la gestión clásica de riesgos no resultan apropiados en la

prevención de los nuevos riesgos.14

Se observa un aumento de controversias con relación a la

aceptabilidad de los riesgos, lo que está transformando la esfera pública tradicional y los modos de

decisión política. Desde que el experto científico y técnico están confrontados a la incertidumbre en

un número creciente de casos, la división clásica entre conocimiento y decisión- en otros términos

entre evaluación y gestión de riesgos- es puesta en duda. En este contexto, de una distinción

esquemática entre “los riesgos probados” y “los riesgos hipotéticos” se desprenden diferentes

políticas públicas (Perret et al, 2005: 6 y 9).

Como nos podemos dar cuenta la clásica dicotomía política/administración del paradigma

burocrático se traduce en otra división del proceso de gestión: la evaluación como tarea de expertos

y la decisión como tarea asignada a la burocracia pública y a los gobernantes.

Conforme al modelo clásico de gestión de riesgos, existe la creencia general que la

evaluación y la gestión de riesgos son dos procedimientos que pueden conducirse de manera

separada. En la sociedad industrial, los riesgos individuales y colectivos pueden ser controlados a

través de un enfoque probabilístico dela gestión de riesgo. Este enfoque del riesgo clásico supone

que las causas del peligro están identificadas, que las probabilidades de ocurrencia se conocen sobre

la base de datos estadísticos, y el valor del daño a la propiedad se puede establecer. Esta forma de

gestión de riesgos implica que los procedimientos de toma de decisiones y de compensación son

14 En palabras de Horace Perret, et al: “Selon la définition de l´approche probabiliste, le risque est un danger bien identifié

dont l´occurrence peut-être adéquatement exprimée en probabilités. Exprimé mathématiquement, le risque (R) est le

dommage (D) multiplié par sa probabilité (P): R=D*P”

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definidos de antemano y, en su caso, las responsabilidades están claramente definidas. Este método

sólo se aplica a los riesgos “demostrados” que cubren estos riesgos industriales tradicionales

(Kaufmann, ...[et al], 2004: 2).

De esta manera, uno de los elementos que marca los límites y posibilidades de este modelo

centrado en la racionalidad burocrática, misma que se basa en las posibilidades del cálculo, ante los

riesgos contemporáneos, toda vez que éstos se caracterizan precisamente por el hecho de que sus

eventuales consecuencias negativas para la salud o el medio ambiente no son demostrables, al

tratarse fundamentalmente de riesgos hipotéticos.

De esta manera, la evaluación de riesgos es generalmente tarea de expertos científicos. Esta

evaluación comprende cuatro etapas:

a) La identificación de peligros.- Comprende la identificación de los agentes biológicos,

químicos o físicos capaces de causar efectos nocivos en la salud humana o sobre el medio ambiente.

b) La caracterización del daño.- Esta etapa abarca la evaluación cualitativa o cuantitativa de

la naturaleza del efecto nocivo sobre la salud o el medio ambiente.

c) La evaluación de la exposición.- También comprende una evaluación de corte cuantitativo

y cualitativo, es de una gran complejidad en razón de que la evaluación de la exposición se realiza

en condiciones reales.

d) La caracterización del riesgo.- Consiste en: “la estimación cualitativa y cuantitativa,

teniendo en cuenta las incertidumbres inherentes de las fases precedentes, de la probabilidad de

frecuencia y de la gravedad de los efectos nefastos y los peligros conocidos o potenciales” (Perret,

...[et al], 2005: 15 y 16).

Una de las principales críticas al citado paradigma versa sobre el hecho que excluye

implícitamente de sus procesos a las personas que no son expertos científicos, estableciendo una

línea divisoria entre los riesgos objetivos – que son competencia de los expertos- y la percepción de

los riesgos que corresponde al ámbito público. El modelo clásico de gestión de riesgos está anclado

en el paradigma de la instrucción pública (“Public Understanding of Science” en inglés). Según este

enfoque, la ciencia está presente dentro de la esfera pública como una institución unificada. Desde

esta perspectiva, se establece un límite claro entre los expertos y los profanos. De esta suerte: “La

racionalidad es atribuida exclusivamente al conocimiento científico y otros tipos de comprensión

del mundo son considerados como parte del discurso subjetivo y de valores. La ciencia es

considerada como un conocimiento neutro. Esta es la razón por la que ella ignora los contextos

sociales y las representaciones y niega las otras formas de pensamiento racional dentro de la

gestión de riesgos. La atribución exclusiva de racionalidad al conocimiento científico se basa en su

reputación de fiabilidad” (Perret, ...[et al], 2005: 25).

Así, la racionalidad del modelo clásico radica precisamente en la separación del

conocimiento experto del conocimiento del dominio público, es decir, de la percepción social, lo

que constituye precisamente la base para la concepción de la gestión del riesgo a partir de dos

procesos claramente diferenciados: por una parte, la evaluación del riesgo a cargo de los

científicos, y por el otro, la adopción de decisiones acerca de las medidas de gestión del riesgo

como tarea de la burocracia estatal y de los políticos.

Los modelos alternativos en la gestión de los riesgos

Según la doctrina existen otros dos modelos para describir las relaciones entre la ciencia y la

tecnología y los procedimientos democráticos: El modelo de debate público y el enfoque de la

coproducción de saberes. Para el primero, las controversias no son interpretadas como una falta de

confianza del público, sino más bien como un hecho normal del debate acerca de las consecuencias

de la ciencia y la tecnología. En el segundo modelo se incluye a los profanos dentro de la

elaboración de saberes, esto es, el conocimiento no experto es considerado como un elemento

esencial. “La dinámica del conocimiento es vista como el resultado de una tensión permanente

entre la producción saberes estandarizados dentro de los laboratorios, de una parte, y la

producción de conocimientos teniendo en cuenta la complejidad de situaciones locales y

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singulares, de otra parte” (Perret, ...[et al], 26). Así es como surge un nuevo paradigma para la

gestión de riesgos. Desde esta perspectiva, el riesgo es considerado como un híbrido social y

cognitivo.

Un elemento central para este nuevo marco de análisis son las llamadas “controversias socio-

técnicas”. La idea principal es que estas controversias son generadas por incertidumbres que a la

vez pueden ser de orden técnico o social. Considera que trazar una línea de separación entre estos

dos aspectos es arbitrario, pues una controversia técnica puede devenir en una controversia social.

Las controversias socio-técnicas tienen una dinámica que le es propia. De manera general, estas

controversias pueden contribuir a explorar los posibles escenarios del fenómeno en cuestión: “Esta

dinámica puede conducir a una reducción de incertidumbres (de la suspicacia a la presunción,

para finalmente, a la prueba) o, por el contrario a aumentarlas” (Perret, ...[et al], 2005: 33). De

esta manera, el motor de la controversia es la dialéctica que se establece entre la investigación

científica y tecnológica y el sistema social. El postulado central es que en un contexto de

incertidumbre las controversias pueden fungir simultáneamente como procesos de exploración y

aprendizaje (Perret, ...[et al], 2005: 33).15

Es claro que este mecanismo favorece la recuperación del

contexto social en los procesos de evaluación de los riesgos, a partir de diversos rangos de

incertidumbre, con la idea de reducir o ampliar el espectro de medidas precautorias, en razón de la

naturaleza de estos peligros.

Ahora bien, hay que considerar que la naturaleza de los riesgos ha evolucionado con el

tiempo, tanto es así que se enfrenta ahora a una conjunción triple en materia de riesgo: permanencia

de los riesgos clásicos y la emergencia de los nuevos macro-peligros. En cuanto a la efectividad de

los procedimientos existentes para la gestión de riesgos, hay que señalar que el enfoque tradicional

sigue siendo relevante con el mecanismo del aseguramiento de los riesgos relacionados con muchas

calamidades naturales (deslizamientos, incendios, inundaciones) o el comportamiento humano

(riesgos asociados con el transporte de materiales y personas). Sin embargo, el modelo de la gestión

clásica resulta obsoleto frente a los principales macro-riesgos tecnológicos, los riesgos ambientales

globales o los riesgos hipotéticos. El modelo clásico se basa en dos pasos que se entiende

generalmente como algo separado: la evaluación del riesgo es un uso sistemático de los

conocimientos científicos y la decisión es de orden político o administrativo. Entonces, si el

objetivo de la evaluación es proporcionar una base científica para que la decisión sea lo más

riguroso posible, entonces, la gestión del riesgo consiste en la decisión sobre la adopción de las

medidas. El objetivo de esta separación es doble: proporcionar una base científica para la decisión,

al mismo tiempo que reconoce un grado de autonomía a la autoridad, en última instancia, para

adoptar las medidas necesarias para la gestión de los riesgos. En el escenario de los nuevos riesgos,

la existencia de amplios rangos de incertidumbre, propicia que los expertos y el Estado tengan

dificultades para garantizar la seguridad y el arbitraje de intereses. En este contexto, las partes

interesadas y los ciudadanos deben participar en un proceso que propongo llamar “negociación de

15 Según Perret, los estudios sobre la percepción de riesgos revelan que los no expertos perciben los riesgos de manera

más compleja; mostrando que las personas perciben el riesgo, fundamentalmente a partir de elementos cualitativos. Las

nuevas tecnologías y los problemas ambientales de carácter global se caracterizan por rangos de incertidumbre

relacionados con los llamados riesgos hipotéticos; ante esta categoría de riesgos el modelo clásico de gestión de riesgos

exhibe sus limitaciones. De esta manera, las controversias socio-técnicas son un modo de explorar los desbordamientos

generados por el desarrollo de la ciencia y la tecnología. Las controversias pueden contribuir a alcanzar tres objetivos:

identificar los grupos involucrados en el problema; ayudan a identificar los límites entre las cuestiones propias de estas

externalidades de aquellas relacionadas con otros fenómenos; y por último, favorecer la identificación de soluciones.

Además, las controversias socio-técnicas incentivan un doble proceso de aprendizaje que permite superar el proceso

delegatorio de poder, ya sea de profanos a expertos, o de los ciudadanos a sus representantes. Este proceso supone que los

expertos no poseen el monopolio del dominio. Los expertos pueden aprender de los no especialistas, ya sea en el

diagnóstico, en la interpretación de los hechos o en las propuestas de solución. Esta colaboración puede darse en cuatro

etapas: a) La formulación de problemas, b) La intervención en la selección y seguimiento de los sujetos de investigación y

en la organización colectiva de la investigación, c) Colaboración en la transposición de resultados obtenidos en el

laboratorio, D) Identificación de peligros, con la colaboración entre la investigación confinada y la investigación al aire

libre. (Perret, ...[et al], 2005:32, 33, 37-39).

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riesgos”. Este proceso de resolución de controversias puede ayudar a reducir la incertidumbre y

aumentar el grado de legitimidad de las decisiones en un marco democrático. “Este concepto nos

permite liberarnos de la clásica dicotomía entre “riesgo real” y “riesgo percibido” al tiempo que

subraya el carácter construido de una situación de riesgo” (Kaufmann, ...[et al], 2004: 3).

Así, dentro de estos enfoques alternativos se ubican los procesos participativos de evaluación

de nuevas tecnologías, como el llamado PTA (Participatif Tecnology Assesment) dentro de los

foros híbridos. El PTA constituye un recurso particularmente interesante en el marco de la

negociación de riesgos, toda vez que pueden ayudar a reducir cierto tipo de incertidumbres:

a) Las incertidumbres en el plano cognitivo.- Son las que resultan de que el conocimiento

científico y tecnológico actual no pueda elucidar los efectos y los mecanismos de acción sobre el

hombre o el medio ambiente. En el contexto de la preparación de una decisión política, una base de

conocimientos movilizando a los expertos puede ayudar a reducir los rangos de incertidumbre.

b) Las incertidumbres derivadas del plano normativo.- Esta clase de incertidumbre aparecen

con ocasión de ciertos desarrollos tecnológicos para los cuales las normas jurídicas en vigor son

insuficientes o inadecuadas para la regulación de los mismos.

c) Las incertidumbres en el plano pragmático.- Son las concernientes a las dificultades para

que los sistemas políticos y las instituciones tomen decisiones en un contexto enmarcado por

importantes incertidumbres en el plano normativo y cognitivo y en una situación donde la reacción

de los actores sociales es imprevisible. Este enfoque permite el intercambio de puntos de vista, por

lo que puede posibilitar el establecimiento de opciones favorables a la formación de consensos, y

por lo mismo de políticas públicas más adecuadas en la materia (Kaufmann, ...[et al], 12).

Sobre el particular es importante considerar la posibilidad de que estos procesos

participativos se apliquen al universo de los principales macro-peligros y no únicamente en la

evaluación de las nuevas tecnologías, pudiendo incluirse en áreas ambientales de alto impacto como

en las políticas de adaptación y mitigación al cambio climático.

De esta suerte, la plena adopción de una gobernanza participativa encuentra numerosos y

complicados obstáculos, pues requiere el desarrollo de nuevos procedimientos para compartir

información, deliberar y alcanzar acuerdos. En términos de políticas públicas, la articulación de la

ciudadanía como movimiento social sigue siendo más efectiva que la evidencia científica

disponible. Al implicar otra manera de pensar y actuar, el principio de precaución genera tensiones,

los cuales se acrecientan al aplicarse dos modelos de gestión que se superponen y no

necesariamente se complementan. Pero a pesar de todo, podría estar emergiendo un nuevo

paradigma para la administración y el gobierno de las cuestiones ambientales, incluida la gestión de

los riesgos asociados con la seguridad, la salud y el bienestar de los seres humanos (De Cózar

Escalante, 2005: 141 y 142).

4. La propuesta: un nuevo marco analítico para la gestión pública del riesgo

Desde nuestra perspectiva el nuevo modelo para la gestión debería reunir algunas

coordinadas teóricas centrales:

El modelo clásico de la gestión de riesgos abreva en las siguientes fuentes fundamentales:

A) En el ámbito de la teoría de la administración pública. A partir de la consideración

fundamental de que el modelo burocrático, con fuertes raíces en la sociología de la dominación de

Max Weber, presenta diversas limitaciones congénitas para gestionar los riesgos contemporáneos:

la jerarquía, la especialidad y las posibilidades del cálculo.

B) el ámbito del derecho dicho modelo se sustenta en normas calculables, ubicadas

principalmente en el ámbito del derecho administrativo. De esta manera, el cálculo del riesgo se

realiza a partir del reconocimiento de la prevención como instrumento principal para el manejo de

los riesgos, a partir de la relativa certidumbre acerca de las consecuencias de los mismos.

C) La adopción de los postulados científicos como verdades incontrovertibles, y la fe ciega

en la infalibilidad de los avances científicos y tecnológicos en el progreso de las sociedades. A

partir del reconocimiento de la ciencia como competencia exclusiva de científicos, se despoja al

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conocimiento científico de su contexto social; lo que posteriormente repercutirá en el hecho de que

muchos avances científicos representen riesgos catastróficos para la supervivencia de las especies

que habitan el planeta, incluyendo al homo sapiens, como queda de manifiesto en los recientes

desastres nucleares suscitados en Japón, por no mencionar catástrofes anteriores.

Así, bajo este paradigma, el citado modelo asume la gestión de dos etapas diferenciadas de un

mismo proceso: por una parte se tiene la evaluación de los riesgos como un asunto confinado a los

expertos de la ciencia y la tecnología, y, por la otra, la gestión de riesgos stricto sensu como la toma

de decisiones acerca de las medidas a adoptar por parte de la burocracia gubernamental.

En contraposición al modelo clásico, el paradigma de la gestión pública del riesgo asume

como referentes teóricos fundamentales:

1) Los modelos pos-burocráticos.- Dentro de estos paradigmas, el modelo de gobernanza

aporta un elemento clave para avanzar en la construcción de un modelo alternativo para la gestión

de los macro-peligros. Este elemento central es la participación pública en los procesos de gestión

del riesgo.

2) La sociología del riesgo, teorizada principalmente por Beck, cuya aportación acerca de la

naturaleza espacial y temporal de los macro-peligros nos ayuda comprender las limitaciones del

modelo clásico de gestión de riesgos, en un contexto de riesgos asociados con diversos rangos de

incertidumbre.

3) El derecho ambiental.- La emergencia de esta rama jurídica implica una revolución en la

ciencia del derecho. Sin embargo, en razón del objeto de este estudio no profundizaremos en esta

cuestión. Basta con señalar que uno de los principios fundacionales del derecho ambiental es el

principio de precaución. Este principio cobra especial relevancia, ya que junto con el principio del

desarrollo sostenible, aportan elementos para la transformación del derecho contemporáneo en su

conjunto. Así, el principio precautorio constituye la piedra angular del nuevo modelo de gestión de

riesgos, en razón de que dicho principio parte precisamente de los rangos de incertidumbre que

acompañan a los macro-peligros ambientales y tecnológicos en el mundo de hoy.

4) Ante la emergencia de los macro-peligros ambientales y tecnológicos desde mediados del

siglo pasado, en diversos sectores científicos se comienza a poner en tela de duda la infalibilidad de

la ciencia y la tecnología. Los avances en esta materia ya no se perciben como verdades absolutas.

Paralelamente en diversos países, principalmente en ciertos sectores sociales de las sociedades

desarrolladas, comienza a perfilarse una opinión pública que también cuestiona los avances

científicos y tecnológicos, a partir de la percepción de los peligros derivados para la salud y el

bienestar humano, así como los crecientes costos ambientales del modelo de civilización industrial.

Así, el modelo pos-burocrático para la gestión de riesgos comienza a perfilarse con los

siguientes elementos centrales:

A) En primer lugar, este nuevo modelo debe sustentarse en una nueva racionalidad, esto es,

en la racionalidad de la incertidumbre y la intangibilidad. En otras palabras, la nueva gestión deberá

enfocarse al manejo de los riesgos hipotéticos, a partir de la consideración de que el desarrollo

científico se sustenta en postulados hipotéticos; es decir, no parte de las certezas científicas, sino de

un conjunto de premisas soportadas en determinadas evidencias acerca del problema asociado con

los riesgos. Los riesgos contemporáneos tienen un alto grado de intangibilidad, esto es, de

inmaterialidad, por lo que no es posible establecer relaciones claras de causa-efecto en cuanto a los

efectos nocivos de determinadas actividades industriales, científicas y tecnológicas sobre la salud

humana y el medio ambiente.

B) En segundo lugar, es preciso señalar como otro referente principal la participación de la

sociedad no solamente en la evaluación del riesgo, sino en la etapa de adopción de medidas

precautorias. Lo anterior parte del supuesto de que la ciencia puede equivocarse, es decir, ésta no es

infalible. Ante este escenario, la sociedad recobra su papel de referente fundamental en los avances

científicos y tecnológico, ya que la misma sociedad se constituye de hecho en el gran laboratorio

donde científicos y tecnólogos experimentan las eventuales consecuencias de diversas

innovaciones, principalmente en el campo de la medicina, las telecomunicaciones y los Organismos

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Genéticamente Modificados. De esta suerte, la participación social construye los muros para la

contención social de estos experimentos; para lo que la percepción social se vuelve tan importante

como la voz de los expertos en los procesos de gestión de riesgos, ya sea en la etapa de evaluación

como en la fase de toma de medidas cautelares.

Además, de informada, esta participación debe ser democrática, es decir, debe involucrar a

todos los posibles afectados e interesados, sin exclusiones en razón del sexo, raza, posición

económica o social.

Desde esta perspectiva la relación estado y sociedad se modifica, al pasar de las relaciones de

corte vertical, a relaciones participativas de naturaleza horizontal; en donde el estado sigue jugando

un papel central como árbitro y garante del interés general, ante los intereses contrapuestos y

opiniones divididas en los procesos de la gestión pública de riesgos. Esto se torna particularmente

relevante en la etapa de evaluación de los riesgos, actualmente monopolio de los expertos, donde se

necesita valorar, además de las evidencias científicas, la percepción social del riesgo; no

descartándose que en algunos casos, sea el estado o una organización pública internacional los que

asuman, en última instancia, la decisión, como representantes del interés general.

C) En este contexto, este modelo pos-burocrático también se sustenta en la noción de lo

público como un espacio de diálogo y de encuentro entre la sociedad, el estado y la comunidad

científica. El estado como representante del interés general, la sociedad como portadora de la

percepción social de los riesgos y los científicos como portadores de la evidencia científica

disponible en la materia. Esta nueva construcción pública, que no únicamente estatal, permitiría

superar la dicotomía actual entre la evaluación del riesgo, como un asunto de los expertos, y la

adopción de decisiones como responsabilidad exclusiva del estado.

D) También es importante señalar que el nuevo modelo requiere de la integración de un

proceso de gestión donde las fases de evaluación y de adopción de decisiones se consideran como

etapas interdependientes y complementarias y no como procesos separados. Esta concepción es

relevante toda vez que permitiría, por una parte, que los expertos compartieran el conocimiento o

las evidencias científicas con el público, pero, además de compartirlo, también la responsabilidad de

hacerlo accesible, esto es, traducirlo al lenguaje de los no expertos. Por otra parte, posibilitaría, a la

vez, que los interesados o los posibles afectados trasmitieran sus percepciones acerca del riesgo a

los expertos; de manera tal que este diálogo constructivo entre el conocimiento experto y el

conocimiento social en la toma de decisiones con respecto a las medidas precautorias sería,

fundamentalmente el resultado de la corresponsabilidad de la sociedad y el estado.

E) En este orden de ideas también se encuentra la cuestión relativa a la responsabilidad por

los daños catastróficos derivados de los llamados macro-peligros. Toda vez que no es posible

imputar responsabilidades bajo el sistema de responsabilidad civil (el autor del daño, paga), también

es necesario, además de invertir la carga de la prueba, establecer un fondo general de reparaciones y

compensaciones no solamente para garantizar la reparación del daño, cuando éste sea posible, y

compensar monetariamente a las víctimas, sino para intentar garantizar que las futuras

generaciones, que seguramente dispondrán de menores recursos naturales que las actuales, puedan

mantener niveles aceptables de vida, y por lo menos similares que las presentes generaciones.

F) Así, otro referente fundamental del modelo en cuestión lo encontramos en las coordenadas

temporales y espaciales. En razón de la naturaleza global y trans-temporal de los macro-peligros, la

gestión de los mismos tiene que tomar en consideración dichos elementos. De esta suerte, el marco

analítico también deberá incorporar el plano internacional, es decir, el diseño, evaluación e

implementación de políticas en este rubro deberá partir del marco global. En este caso, nos

referimos específicamente a los instrumentos internacionales en la materia, sobre todo los de

carácter vinculatorio, tales como el Convenio marco del cambio climático y el Protocolo de

Cartagena. Lo anterior implica, que el proceso es esencialmente de la escala global/nacional/local, y

a la inversa.

En este sentido, el ámbito temporal nos remite a la idea de la relación intergeneracional

acerca de las consecuencias negativas de los macro-peligros, lo que presupone que en la gestión del

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riesgo se tomen en cuenta sus eventuales repercusiones sobre el medio ambiente en que vivirán las

próximas generaciones, y en consecuencia, surge la necesidad de tener en consideración los

intereses de los futuros habitantes del planeta. La determinación de responsabilidades de las

actuales generaciones sobre el deterioro de las condiciones naturales conlleva la necesidad de

establecer medidas efectivas para evitar los daños irreversibles a los sistemas vitales del planeta,

incluyendo el mismo material genético, además del esquema de compensaciones monetarias y

sociales para las generaciones futuras.

Es conveniente subrayar que la adopción del modelo de la gestión pública del riesgo, no

implica el abandono del modelo clásico sino más bien el reconocimiento de sus límites para el

manejo de los macro-peligros. En otras palabras, en la realidad dichos modelos pueden coexistir,

pues ambos se refieren a dos categorías diferenciadas de riesgo: el tradicional y los macro-peligros.

En todo caso, una tarea fundamental sería el desarrollo de marcos de análisis que nos permitan

catalogar debidamente dichos riesgos, y a partir de este criterio, determinar cuál es el modelo

aplicable en las situaciones de riesgo, en razón de la naturaleza de los mismos.

Lo anterior se traduce en la siguiente propuesta de reforma de la administración pública en el

nivel nacional y local:

a) En el ámbito estructural, es necesario diferenciar dos estructuras: aparte de conservar las

áreas de protección civil sería conveniente explorar la posibilidad de creación de nuevas

organizaciones públicas para la gestión de los macro-peligros, bajo el principio de autonomía.

b) En el plano de los procesos también resulta conveniente una reingeniería de procesos, con

la finalidad de establecer claramente los mecanismos de participación de la sociedad, de los

científicos y el gobierno en la evaluación y toma de decisiones en la materia.

También es importante considerar la necesidad de establecer en el plano internacional un

organismo con las atribuciones necesarias para el intercambio de información, la cooperación e

incrementar las capacidades institucionales nacionales e internacionales para una actuación

oportuna en los casos de macro-peligros en cualquier región del planeta.

Reflexiones finales

Ante la emergencia de diversos riesgos derivados de los macro-peligros contemporáneos en

el terreno ambiental (cambio climático, disminución de la capa de ozono, pérdida de biodiversidad,

etcétera) y tecnológico (biotecnología, energía nuclear, etcétera) es necesario repensar los marcos

de análisis para la gestión de dichos riesgos. Mientras, para el marco de análisis de los riesgos

tradicionales resulta irrelevante el ámbito global, el marco de los macro-peligros no puede omitir

dicho elemento, so pena de resultar ineficaz en el tratamiento de dichos problemas, o de retardar los

desarrollos teóricos que abonen en la gestión eficaz de los mismos.

En la actualidad, si bien es cierto que sigue predominado la aplicación del modelo clásico de

la gestión de riesgos, de matriz burocrática, también lo es que cada se extiende la percepción de los

límites de dicho modelo para gestionar oportunamente dichos peligros, y por lo tanto, cada vez

resulta más irrisoria la capacidad de dichos modelos para predecir, y, en su caso, asumir las medidas

preventivas para reducir las consecuencias indeseables de las actividades científicas y tecnológicas.

En este contexto, resulta urgente el desarrollo de teorías con un enfoque inter e

intradisciplinario. El modelo esbozado en este trabajo pretende abonar hacia ese objetivo que puede

resultar vital para la supervivencia de la actual civilización, expuesta a la posibilidad de una

catástrofe global que aniquile la vida misma o deteriore drásticamente las condiciones naturales,

sociales y económicas de la humanidad. Ante esta posibilidad, la gestión del riesgo constituye un

tema fundamental y de gran actualidad en las arenas de la administración pública y las ciencias

sociales en general.

El marco analítico que hemos descrito en apartados precedentes se ubica básicamente en el

campo de la administración pública, aun cuando explora elementos teóricos que rebasan el marco

de esta ciencia. Lo anterior se explica en razón de la complejidad del objeto de dicho modelo: los

macro-peligros, cuya esencia radica precisamente en su naturaleza difusa y cuyos contornos no

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pueden delinearse desde alguna ciencia en particular. En consecuencia, el marco analítico de los

riesgos contemporáneos no puede dejar de compartir esta naturaleza compleja.

Dicho lo anterior, conviene subrayar un objetivo inmediato es lo relativo a la dilucidación

entre los riesgos tradicionales, propios de la sociedad industrial, y los macro-peligros, asociados con

los problemas ambientales, principalmente de carácter global, y aquellos relacionados con los

nuevos desarrollos científicos y tecnológicos. Parte vital de esta tarea es la construcción de los

marcos de análisis que nos permitan ampliar la comprensión de dichos fenómenos, y, en esa

medida, aplicar los enfoques disponibles en la administración pública contemporánea.

Otra asignatura pendiente es el desarrollo de los instrumentos que permitan avanzar en la

operatividad del citado marco de análisis. Esto pasa por la incorporación de instrumentos

vinculados con el enfoque precautorio en la legislación nacional y local, como por la reorganización

de las estructuras y los procesos administrativos en los diversos niveles de gobierno, como la

incorporación de los mecanismos específicos como la democracia participativa en los sistemas

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