Corporación Transparencia por Colombia 2009

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El acceso a la información pública en Colombia:

dificultades y perspectivas

DEMOCRACIA GOBERNABILIDAD

TRANSPARENCIA RENDICIÓN DE CUENTAS

Respuesta efectiva Tipología de información

Disponibilidad de información

Documentos

Indicadores

Indicadores

NORMATIVADESEMPEÑO ESTATAL EJERCICIO DE

DERECHOS

Derechos Garantías Obligaciones Políticas Recursos Coordinar

Voluntad

incentivos

Ciudadanos OSC Medios

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ACCESO A INFORMACIÓN PÚBLICA

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1. Diagnóstico: estado de la legislación y normatividad en Colombia sobre acceso a información

2. Preguntas orientadoras del debatea. ¿Cuáles son los principales problemas en el derecho a la informacióny en la oferta de información y acceso? b. ¿En qué medida los problemas existentes y el cumplimiento de estos objetivos requieren modificaciones en la legislación?c. ¿Es conveniente y necesaria una ley compile las distintas disposiciones en la materia?d. ¿Qué objetivos adicionales debería fijarse el país en cuanto al acceso a la Información?Perspectivas de acción .

3. Perspectivas de acción - Iniciativas desde la Sociedad Civil.

Dispersión normativa

¿Cuáles son los derechos establecidos en las normas en Colombia?

1. Diagnóstico: estado de la legislación y normatividad en Colombia sobre acceso a información

Derecho a la información

- Derecho a la información y libertad de expresión- Derecho de petición- Derecho de petición de informaciones- Derecho de formulación de consultas- Derecho de acceso a documentos públicos y archivos- Derecho a la información sobre datos personales- Derecho a información sobre bienes y servicios- Derecho de la oposición a la información- Derecho de la prensa y medios de comunicación- Derecho de acceso a información de identificación y censos

electorales- Derecho de petición de la población reclusa- Derecho de petición y publicidad sobre decisiones ambientales- Derecho de acceso a información sobre servicios públicos- Derecho de acceso a la información por parte de veedurías

Mecanismos de garantía de los derechos- Acción de tutela- Acción de cumplimiento

EL DERECHO DE ACCEDER A DOCUMENTOS PÚBLICOS:

T-524/93 Es un derecho fundamental en la medida en que esta íntimamente ligado a derechos fundamentales como el derecho de petición e información.

T-1029/05 Encuentra su fundamento en el modelo constitucional democrático, participativo y pluralista adoptado por la Constitución de 1991.

C-089/94 Pretende asegurar total transparencia al manejo de la cosa pública, a fin de consentir la confrontación leal e igualitaria entre las minorías y las mayorías –

que no pueden detentar información privilegiada o monopolizar sus fuentes.

C-053/95 La regla general del acceso a la documentación pública, es condición de posibilidad de la libertad de expresión, que no puede ejercitarse en su plenitud sin un conocimiento oportuno, completo y veraz de los hechos y actuaciones públicas.

C-053 de 1995

Se agrega a lo anterior que el fin esencial del Estado de “ facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida

económica, política, administrativa y cultural de la Nación" (Art. 2 de la CN), no podría alcanzarse si rigiera el principio opuesto al de la publicidad.

Teniendo en cuenta el mencionado fin esencial del Estado, pensado en términos de un ciudadano activo, deliberante, autónomo y crítico, el

artículo 209 de la CN, se refiere a la "publicidad" como característica básica de la función administrativa.

SE ENTIENDE POR DOCUMENTOPÚBLICO

T-473 de 1992 En los términos del art. 74 de la Constitución, la noción de documento publico

no se circunscribe al concepto restringido que consagra cualquiera de las ramas del ordenamiento jurídico, sino que cobija: (…) Expedientes, informes, estudios, cuentas, estadísticas, directivas, instrucciones, circulares, notas y

respuestas provenientes de entidades públicas acerca de la interpretación del derecho o descripción de procedimientos administrativos, pareceres u

opiniones, previsiones y decisiones que revistan forma escrita, registros sonoros o visuales, bancos de datos no personales, etc.

La información pública es entonces toda aquella que tiene que ver con los asuntos públicos, incluyendo la relacionada con los documentos que reposen

en las oficinas privadas y públicas encargadas de adelantar funciones públicas.

¿Cómo puede clasificarse la información?

INFORMACIÓN SEGÚN DIFERENTES CLASIFICACIONES

Información según apertura:- Pública- Semiprivada- Privada- ReservadaInformación según aspectos técnicos:- Datos- Datos procesados con un sentido y mensaje.- Documentos - InformesInformación según tipo de resultados de la gestión- Impactos- Productos- GestiónInformación según procesos de la gestión- Planeación- Organización- Recurso humano- Ejecución y contratación- Control- EvaluaciónInformación según sectores y competencias- Educación, salud, agua potable, etc.

¿Cuáles son los obligaciones establecidas en la Constitución?

ARTÍCULO OBLIGACIÓN / FACULTAD

135 Las Cámaras pueden solicitar informes al gobierno157 Todos los proyectos de ley deben ser publicados189 El Presidente debe presentar informe anual al Congreso

209 La función administrativa debe desarrollarse con base en el principiode publicidadEl Contralor debe llevar registro de la deuda pública

El Contralor puede exigir informes de gestión fiscal a los empleadosoficialesEl Contralor debe presentar informe anual sobre estado del ambiente.

El Contralor debe presentar informes al Congreso y al Presidente de laRepública

277 El Procurador debe presentar informe al Congreso

282 El Defensor del Pueblo debe presentar informe al Congreso

300 Las asambleas pueden solicitar informes al Contralor y a laadministración

339 El Plan Nacional de Desarrollo debe presentar objetivos nacionales,metas y prioridades, estrategias y plan plurianual.

343-344 Debe conformarse un sistema nacional de evaluación

346 Debe formularse presupuesto anual de rentas y gastos

354 La Contabilidad general de la Nación le corresponde al ContadorGeneral

356 El gobierno nacional debe ejecutar una estrategia de monitoreo,seguimiento y control del gasto territorial

268

¿Cuáles son los obligaciones generales de entidades y funcionarios

públicos?

Obligaciones generales

TEMA OBLIGACIÓN DE LAS ENTIDADES Y/O FUNCIONARIOSDeber de todas las entidades de tener oficinas o mecanismos de trámite de peticiones.Registro estadísticoDiarios, gacetas o boletines oficialesDiario Único de Contratación

Publicidad proyectos deregulación

Todos los proyectos de regulación deben ser publicados con anticipación no interior a 15 días a lafecha de su expedición.Directiva No 2 de 2008Ley 962 de 2005Información mínima sobre funcionamiento de la entidad

Archivos Todas las entidades deben conformar archivos Es obligación de la administración municipal facilitar el acceso de los ciudadanos al conocimientode los actos de la administración.Obligación del alcalde de informar sobre los actos de su gestiónObligación de las entidades de entregar información al candidato electo.Obligación de los funcionarios de entregar informe de gestión a su sucesor con acta.

Consulta a ciudadanía sobredesempeño entidades

El Fondo de Participación Ciudadana debe realizar encuestas de desempeño y divulgarlas a laciudadanía.

Las políticas de desarrollo administrativo deben fortalecer los sistemas de información.El DAFP debe elaborar informe anual de ejecución y resultados de las políticas de desarrolloadministrativo.Los Ministerios deben velar por la conformación del Sistema Sectorial de Información.Creación de COINFO para coordinar las políticas de producción de información.Los representantes legales de las entidades deben informar sobre la ejecución de programas yproyectos.Los organismos de planeación deben dar información y explicación sobre los programas yproyectos.Custodiar la información y los documentosAdoptar la contabilidad pública y el sistema integrado de información financiera.Publicar mensualmente en las dependencias los informes de gestión y resultados.Crear y facilitar mecanismos de recepción y emisión de informaciónResponder oportuna y adecuadamente los derechos de petición

Información a las veedurías

Deberes de los funcionarios

Trámite derechos de petición

Órganos de divulgación

Información en línea

Publicidad administraciónmunicipal

Procesos de empalme

Fortalecimiento de sistemasde información

OBLIGACIÓN MÍNIMA SEGÚN LEY 962 DE 2005

Normas básicas que determinan su competencia.Funciones de sus distintos órganos.Servicios que presta.Regulaciones, procedimientos y trámites a que están sujetas las actuaciones de los particulares frente al respectivo organismo o entidad, precisando de manera detallada los documentos que deben ser suministrados, así como las dependencias responsables y los términos en que estas deberán cumplir con las etapas previstas en cada caso.Localización de dependencias, horarios de trabajo y demás indicaciones que sean necesarias para que las personas puedan cumplir sus obligaciones o ejercer sus derechos ante ellos.Dependencia, cargo o nombre a quién dirigirse en caso de una queja o reclamo.Sobre los proyectos específicos de regulación y sus actuaciones en la ejecución de sus funciones en la respectiva entidad de su competencia.

Directiva Presidencial 2 del 2000 obliga a las entidades del Gobierno a publicar información relacionada con:

•Funciones, organigrama, localización física y electrónica, teléfonos y fax, horarios de trabajo y demás indicaciones que sean necesarias para que las personas puedan cumplir sus obligaciones o ejercer sus derechos.•Funcionarios principales.•Normas básicas que regulan la actividad de la entidad.•Proyectos de normatividad que están en proceso de expedición•Regulaciones y procedimientos que le son aplicables a la entidad•Regulaciones, procedimientos y tramites, precisando de manera detallada los documentos que deben ser suministrados, dependencias responsables y plazos que se deben cumplir.•Planes y programas en ejecución y futuros•Presupuesto en ejercicio y proyectado para la siguiente vigencia•Procesos de contratación a realizar y términos de referencia•Contratos realizados, indicando identificación del contratista, objeto, monto, plazo y demás condiciones

•Entidades de control que vigilan a la entidad y mecanismos de control •Mecanismos de rendición de cuentas a la ciudadanía tales como metas e informes de gestión e indicadores de desempeño•Mecanismos de participación ciudadana en la gestión de la institución•Mecanismos de interacción ciudadana con la institución (canales de comunicación, responsables y direcciones electrónicas)

Internet para la Rendición de Cuentas

¿Cuáles son los obligaciones por funciones administrativas?

Obligaciones por funciones administrativas

FUNCIÓN ADMINISTRATIVA

OBLIGACIÓN DE LAS ENTIDADES PÚBLICAS

Banco de programas y proyectosInforme de ejecución del plan de desarrolloCentro de información presupuestalPlan financieroMarco fiscal de mediano plazoSistema Integrado de Información FinancieraContaduría General de la NaciónSICEPSECOP- Portal de ContrataciónRegistro Único de ProponentesPublicación en forma sencilla

Control interno Objetivo de control de informaciónContabilidad de la ejecución presupuestalEstadística fiscalBoletín de responsables fiscales

Control disciplinario

Registro de sanciones

Sistema Único de Información de PersonalRegistro público de carrera administrativa

Administración Sistema general de información administrativaIndicadores de eficiencia, de resultado y de impacto.Información sobre usuarios y beneficiarios

Evaluación Sistema de evaluación de políticas, programas y proyectos

Gestión de calidad

Planeación

Presupuesto

Finanzas ycontabilidad

Contratación

Control fiscal

Recursos humanos

¿Cuáles son los obligaciones con relación a las entidades territoriales?

Obligaciones con relación a entidades territoriales

COMPONENTE OBLIGACIÓNPlaneación Sistema de información territorial para la planeación (DNP, DANE,

organismos de planeación de las entidades territoriales)Control social a lagestión públicaterritorial

Publicación de informe anual de los resultados de evaluación de gestión detodas las entidades territoriales.

Los municipios deben preparar un informe anual de ejecución de los recursos.

Los departamentos deberán elaborar informe semestral de evaluación de lagestión y de la eficiencia con indicadores de resultado y de impacto de laactividad local, remitirlo a DNP e informarlo a la comunidad por mediosmasivos.Los Planes de Inversión deberán tener indicadores de resultados.Sistema integral de información territorial del SGPLas entidades territoriales deben administrar el SISBENUtilización de indicadores estratégicosCreación de Unidad de Monitoreo, Seguimiento y ControlObligación por parte de las entidades territoriales de informar a los ConsejosTerritoriales las metas.Acceso ciudadano a los resultados del proceso.

Formulario único El Ministerio del Interior debe elaborar un formato único para recopilarinformación similar de las entidades territoriales.Sistema de seguimiento y control de las regalíasObligación de cumplir indicadores de impactoCertificación por parte de entidades nacionales

Sistema General deParticipaciones

SGP- Esquema demonitoreo, seguimiento y control

Regalías

¿Cuáles son los obligaciones sectoriales?

Obligaciones sectoriales

SECTOR OBLIGACIONES EN CUANTO A SISTEMAS DE INFORMACIÓNSistema nacional de información de educación superiorSistema de evaluación de la educaciónSistema de información y orientación profesional y laboralSistema nacional de la educación formal, no formal e informal.Sistema Integral de Información en saludSistema de vigilancia de la salud públicaEvaluación mediante indicadores de gestión y resultados en salud

Protección Sistema integral de información de la Protección Social SISPRONiñez y adolescencia Sistema de información de restablecimiento de derechos

Observatorio del Desplazamiento Interno por la ViolenciaRegistro único de población desplazada

Cultura Sistema de información y registro cinematográficoCiencia y tecnología Sistema de información de ciencia y tecnología

Sistema único de información de servicios públicosFormato único de informaciónSistema de información urbanoExpediente urbano

Ambiente Sistema de información ambientalRegistro de prestadores de asistencia técnica ruralEstadísticas sobre la condición de la mujer ruralObservatorio de emprendimiento y creación de empresasSistema de información y orientación profesionalSistemas de información de apoyo a la micro, pequeña y mediana empresa.Sistema de información estadística sobre las Mipymes

Turismo Registro nacional de turismoSistema único de identificación vehicularRegistro único nacional de tránsitoSistema integrado de información sobre multas y sanciones de tránsitoSistema de información en caso de inmovilización de vehículosInformación electoralSistema de información de desastresRegistro de ingreso y egreso de reclusos

Desarrollo urbano

Emprendimiento

Mypime

Transporte

Gobierno

Educación

Salud

Población desplazada

Servicios públicos

Obligaciones según resultados de la gestión pública: el tema de los impactos

En varias normas se establece la obligación de incluir información de impactos con indicadores verificables

1. Finalidades del Estado y derechos2. Sistema de evaluación de resultados3. Sistema de gestión de calidad4. Esquema se seguimiento, control y monitoreo al Sistema General de

Participaciones.5. Regalías6. Evaluación del sector salud7. Sistema de información educativa8. Sistema de información de servicios públicos

2. Preguntas orientadoras del debate

a. ¿Cuáles son los principales problemas en el derecho a la información

y en la oferta de información y acceso?

Generalidades

1. Marco normativo bastante desarrollado en cuanto al derecho.2. Dispersión normativa: es necesario compilar.3. Debilidades en la aplicación – problemas en la garantía de los derechos de los ciudadanos4. Resistencia de los funcionarios – formalización de las peticiones de información se toma

como confrontación.5. El Estado sigue privilegiando en su accionar el secreto y la opacidad, mientras se somete a

los ciudadanos a la transparencia y al control.6. Deterioros en la calidad de los sistemas de información – poca confiabilidad – ausencia de

sistematización y coordinación interinstitucional7. Reserva es la norma, no la excepción8. Menor desarrollo en la obligaciones de informar:a) Sobre resultados, especialmente de impactob) Sobre criterios de asignación de los recursos y de toma de decisionesc) Sobre indicadores que permitan controlar y evaluar9. Abundancia de publicidad oficial – vs – información pública de calidad10. Confusión entre Rendición de Cuentas y participación ciudadana con propaganda política11. Dificultades para el ejercicio de un periodismo independiente – medios parte de

conglomerados económicos-.

Arreglos Institucionales

• Cultura Política:– Nominalmente

Democrática– Poco participativa– Relativa intolerancia– Permisividad corrupción

• Cultura Secretismo:– Reserva: generalidad– Confidencialidad– Fobia al debate

• Normas colombianas:– Constitución– Dispersión normativa– Ausencia autoridad

• Estándares internacionales:– Supranacionalidad– Control político– Poder represión– Débil aplicación

Frente a estándares internacionales – las 7 grandes dificultades en Colombia

1. Entrega discriminada de la IP: depende del grado de cercanía, las argumentaciones, la relevancia del poder del solicitante y los efectos que se produzcan.

2. En la práctica, prima la excepción sobre el acceso: Pese a que la Constitución, las normas y las leyes privilegian el acceso.

3. Restricción de acceso a la IP sin soporte legal: Excepciones no establecidas en la ley

4. Producción y administración deficiente de la IP: la información que se solicita no existe.

5. Publicación insuficiente de la IP mínima para dar cuenta de sus acciones: (hojas de vida congresistas y suplentes, registro de asistencia a las sesiones de debate, actas, información sobre viajes, viáticos, remuneraciones, nómina de asesores, sobre las declaraciones de intereses y patrimonio de los senadores)

6. Baja demanda de información por parte de la ciudadanía 7. Desconocimiento ciudadano sobre el rol de Congreso

b. ¿En qué medida los problemas existentes requieren de modificaciones en la legislación?

• Los problemas no están relacionados directamente con la ausencia de normas.

• Lo que persiste son las prácticas inadecuadas y el desconocimiento de los funcionarios y ciudadanos sobre el carácter de derecho fundamental que implica el solicitar información al Estado.

• La dispersión normativa y la falta de una ley estatutaria de acceso a la información propicia este comportamiento de los funcionarios. En Colombia no hay una entidad encargada de promover el acceso a la información y de recopilar los datos en un sistema único para los ciudadanos.

c. ¿Es conveniente y necesaria una Ley compile las distintas disposiciones en la materia?

• Facilitar la comprensión y el conocimiento de las normas vigentes por parte de los ciudadanos, organizaciones sociales, medios de comunicación.

• Compilar y organizar la normativa actualmente dispersa.• Mejore el contenido de ciertas normas inconvenientes (EJ:

declaración bienes y rentas funcionarios)• Facilite el funcionamiento de la administración pública y el

trabajo de los jueces• Que amplíe la obligación de entregar información a las

entidades privadas y no gubernamentales que manejen recursos o presten servicios públicos.

c. ¿Es conveniente y necesaria una Ley compile las distintas disposiciones en la materia?

TIpo de Ley y aspectos a incluir:

• Naturaleza estatutaria• Definición de Información Pública• Sujetos de obligaciones• Los asuntos objeto de reserva• Garantizar el anonimato• Costos del acceso a la información• Institución que garantice el derecho• Institución estadística autónoma• Marco internacional• Contenido y calidad de la información• Datos oficiales y metodologías• Distribución de responsabilidades

LA LEY ES NECESARIA PERO NO SUFICIENTE

1. Aumentar la acción política y la atención pública sobre la transparencia de las instituciones públicas: Medios de comunicación - Sociedad civil - sector internacional incidir en la adopción de prácticas transparentes para la producción y entrega de información, y la interrelación con la ciudadanía.

2. Aumentar las capacidades institucionales de las entidades ý agentes públicos para el cumplimiento de los estándares internacionales de acceso a IP: Cooperación entre actores.

3. Promoción de la Cultura de la Transparencia y la Rendición de Cuentas: La transparencia, como publicidad de las actuaciones públicas, puede ser altamente influenciable y potencializar actuaciones.

d. ¿Qué objetivos adicionales debería fijarse el país en cuanto al acceso a la Información?Objetivos de desarrollo

• Posicionamiento en la agenda pública del problema de acceso a la información

• Vinculación de la mayor cantidad de actores – Fortalecimiento de capacidades de actores relevantes

• Promoción de mecanismos internacionales de monitoreo al derecho

• Capacitación para funcionarios públicos• Pacto programático interpartidista• Litigio casos para generar presión• Elaboración y debate sobre propuesta de proyecto de ley

Perspectivas de acción – sociedad civil Herramientas y Estrategias

Alianza de organizaciones - Campaña “Más información Más derechos”

Mensaje 1: El acceso a la información pública es fundamental para fortalecer la gobernabilidad, los derechos humanos y la democracia en Colombia.

Mensaje 2: El acceso a la información es un derecho que abre las puertas al cumplimiento de otros derechos.

Mensaje 3: El acceso a la información siembra confianza ciudadana hacia las instituciones.

Mensajes específicos ciudadanos, funcionarios públicos y periodistas – cada organización lo adapta a su necesidades y públicos

• Posicionamiento en la agenda pública del problema de acceso a la información

• Vinculación de la mayor cantidad de actores – Fortalecimiento de capacidades de actores relevantes

• Promoción de mecanismos internacionales de monitoreo al derecho

• Capacitación para funcionarios públicos• Pacto programático interpartidista• Litigio casos para generar presión y cambios (ej. habeas da y POS)

Perspectivas de acción – sociedad civil Herramientas y Estrategias

Acciones desde la sociedad civil – perspectiva integral – transparencia por Colombia

• Crisis de representación Congreso – apertura informativa con Partidos políticos – fortalecimiento de su capacidad para rendir cuentas

• Elección visible Fiscal General- respuesta diseño institucional que afecta equilibrio poderes – en un marco de reconfiguración de la institucionalidad nacional y territorial

• Apertura de Empresas Privadas que prestan servicios públicos

• Estudios de caso – identificación buenas practicas tres ramas poder público

• Documento técnico Política Nacional de Rendición de Cuentas : ligar participación ciudadana común, rendición de cuentas, control social- con Acceso a Información

• Internet para la Rendición de Cuentas – 800 municipios

Acciones desde la sociedad civil – perspectiva integral – transparencia por Colombia

• Crisis de representación Congreso – apertura informativa con Partidos políticos – fortalecimiento de su capacidad para rendir cuentas

• Elección visible Fiscal General- respuesta diseño institucional que afecta equilibrio poderes – en un marco de reconfiguración de la institucionalidad nacional y territorial

• Apertura de Empresas Privadas que prestan servicios públicos

• Estudios de caso – identificación buenas practicas tres ramas poder público

• Documento técnico Política Nacional de Rendición de Cuentas : ligar participación ciudadana común, rendición de cuentas, control social- con Acceso a Información

Obstáculos e interrogantes

• Escenario propicio para Ley. 70 % del Congreso investigado vínculos actores armados

• Coyuntura electoral: Oportunidad o barrera

• Proceso de reparación de victimas… Justicia y paz: verdad parcial – extradición jefes paramilitares