EDUCACION Y EXCLUSION EN AMERICA LATINA. REFORMA ENTIEMPOS DE GLOBALIZACION.

José Rivero

Introducción

Este libro obedece a la necesidad de abordar el tema de la exclusión en la educación, en elmarco de sociedades afectadas por fenómenos globales y por procesos y dinámicas deintervención pública sobre los sistemas educativos orientados a influir en la vida social yeconómica de nuestras sociedades.

En su desarrollo ha estado presente una triple convicción:

• Que el siglo veintiuno está demandando, como tareas centrales en Latinoamérica, superarla creciente pobreza y lograr que los países alcancen un desarrollo incluyente y sosteniblecon mayores expresiones de democracia y paz social duradera.

• Que son necesarios compromisos nacionales para modernizar y reformar los sistemas y elejercicio educativo, asumiendo nuevos desafíos para mejorar la calidad educativa ysubsanando, a la vez, déficits acumulados que afectan gravemente la equidad.

• Que organizar y desarrollar mejor nuestras sociedades sólo será posible con generacionesjóvenes educadas sin exclusiones, y que no hay tarea de mayor significación para el futurolatinoamericano que garantizar igualdad de oportunidades educativas a la inmensa legiónde niños y niñas en situación de pobreza.

La dualidad y fragmentación latinoamericanas se expresan en la coexistencia de una pobrezacreciente con una riqueza también creciente y concentrada en minorías. La división tradicionalentre países ricos del hemisferio norte desarrollado y naciones pobres del hemisferio sursubdesarrollado es insuficiente; el desarrollo y el subdesarrollo dejan de tener fronteras nítidas;el norte y el sur coexisten en cada país latinoamericano.

Una educación renovada y articulada con la sociedad tiene mucho que aportar para encararesa desigualdad y fragmentación. Son claros, sin embargo, los límites para un accionarautónomo de la educación. Ellos son impuestos por dicho carácter dual de las sociedadesdonde se desarrolla y por la creciente importancia de factores extraeducativos con influenciasobre la propia educación. El surgimiento de una sociedad basada en el saber y en lainformación, en que el acervo de conocimientos comienza a ser duplicado cada cuatro años,contrasta tanto con las inequidades de las sociedades latinoamericanas –210 millones depersonas en situación de pobreza– como con el crecimiento de las nuevas generaciones ensociedades excluyentes afectadas por la globalización. La disparidad en el acceso a losefectos de esa globalización en lo educativo determina que el tiempo y el espacio adquierandistintas connotaciones para niñas, niños y jóvenes de un mismo país.

En sociedades como las latinoamericanas hay una doble sensación de vértigo y parálisis: elvértigo de los saciados, que no tienen tiempo para ordenar toda la información a la que tienenacceso y que gozan de ambientes familiares y de establecimientos educativos que estimulansus autoaprendizajes; y el desvanecimiento diario de mayorías que tienen como principalobjetivo asegurar la comida diaria y que sobreviven en ambientes familiares y escolaresfragmentados y sin recursos ni seguridades sobre lo que deben hacer. Lo que más diferencia al

núcleo con mayores ingresos de los demás, es su perfil educativo. Las personas pobres estándoblemente penalizadas; a su condición de pobreza se suman sus dificultades en el acceso yla permanencia en los centros educativos y la baja calidad de los servicios que reciben.

En este contexto, las seguridades educativas han disminuido. Es posible afirmar que enAmérica Latina se está educando desde y para la desigualdad, con consecuencias queagravarán la fractura social vigente.

La globalización es analizada en el primer capítulo. Estamos ante un fenómeno que produceinterrelación e interdependencia, caracterizado por un proceso vertiginoso de cambios queafectan las relaciones entre los países en por lo menos tres dimensiones complementarias:una económica, una cultural y otra geopolítica. Lo económico es determinante en esteproceso. A pesar de su complejidad, la globalización suele ser asumida en Latinoamérica conun enfoque fundamentalista, identificándosele con el liberalismo económico imperante conpredominio del mercado y del individuo, dando el mayor peso a la apertura comercial, a lasprivatizaciones y al debilitamiento del Estado en sus distintas funciones.

Las contradicciones del modelo económico vigente se expresan en los avancesmacroeconómicos y el crecimiento de la pobreza y el desempleo. El actual orden mundialtorna inviable el desarrollo para la gran mayoría de países, incluidos los latinoamericanos. Enla urgente y necesaria renovación de propuestas surge el convencimiento de que las causasde la desigualdad social y del desarrollo insuficiente van más allá de las tradicionalesexplicaciones sobre la exclusión política y los conflictos de clase. La extensión y calidad de laeducación, la estructura familiar, el buen uso de recursos naturales e incluso los factoresgeográficos empiezan a ser tomados en cuenta. En esa renovación de propuestas, la prioridadde la educación ha ganado consenso como factor clave en el desarrollo de los paíseslatinamericanos.

La idea del desarrollo como proceso centrado en los seres humanos desde el comienzo de susvidas acompaña el segundo capítulo. Lo que caracteriza al desarrollo humano no es laelevación del ingreso per cápita, sino el aumento en la cantidad y la calidad de lasoportunidades para el ser humano; el valor a la educación en este desarrollo es esencial.

Son los pobres los potencialmente más beneficiados con la educación, a través de accionesque inciden en su productividad e ingreso laboral, en menores tasas de fertilidad y demortalidad infantil, y en la mayor educación de sus hijos. Por eso es que la importancia de laeducación como mecanismo de inclusión social y de fortalecimiento democrático seráexcepcional en los actuales contextos de pobreza. Sin embargo, las exigencias de educaciónformal han aumentado; situarse fuera de la pobreza demanda hoy completar el ciclosecundario y llegar a un umbral de por lo menos doce años de estudio.

El segundo capítulo culmina con el análisis de las principales expresiones educativas de lapobreza: el analfabetismo, las oportunidades de estudio y la exclusión educativa en cuanto alacceso, la permanencia y la eficiencia; las desigualdades en los propios sistemas educativos; yel malestar docente.

La tercera parte del libro comienza abordando las siguientes preguntas: ¿pueden una política yuna estrategia educativas superar por sí solas la pobreza y la falta de equidad en AméricaLatina? y ¿le corresponde a la educación asumir esas tareas? Para responder estascuestiones, nos detenemos primero en las funciones sociales de la educación y en las de laescuela como institución encargada de la circulación del conocimiento y de la preparación decada individuo para futuros roles. Analizamos también la función educativa de otros factoresinfluyentes en la vida cotidiana como los ambientes familiares, la acción de la televisión y delos medios tecnológicos a los cuales hay cada vez mayor acceso. En la identificación deacciones educativas estratégicas como parte de políticas sociales para enfrentar la pobreza sereconoce como derecho humano básico de las personas pobres tener acceso a una educacióncalificada para enfrentar sus necesidades fundamentales y, a la vez, el carácter de “bomba detiempo pedagógica” que tiene la condición de familias con padres analfabetos o con bajaescolaridad.

La principal respuesta de las políticas estatales se da a través de los programascompensatorio, motivo de análisis de este tercer capítulo. La referencia a estrategiaseducativas para enfrentar la pobreza y el desempleo es enriquecida con la presentación deexperiencias puntuales vinculadas a la educación y el trabajo, a la educación temprana deniños y niñas pobres, a la educación básica de la niñez campesina e indígena y a distintasexpresiones de la educación con personas jóvenes y adultas. La opción por estrategias de“discriminación positiva” constituye un elemento clave del marco propuesto.

Los actuales procesos de reforma y modernización educativa ocupan el capítulo final y másextenso del libro. Precedidos por una síntesis de ideas e intereses predominantes en lasdistintas retóricas educativas durante el siglo que culmina y por la presentación de losfundamentos y principales hechos que han influido como dinamizadores del actual cambioeducativo, se opta por seleccionar como objeto de análisis los procesos de cambio educativodesarrollados durante la década de los noventa en los siguientes países: Argentina, Brasil,Chile, Colombia, Costa Rica, México y República Dominicana. La inclusión de los casos deCuba y el Perú obedece a factores de diferente índole.

El sentido y las características de la educación en los nueve países mencionados anteceden elanálisis de los principales aspectos comprendidos en el actual debate educativo. Larecopilación actualizada –hecha de manera selectiva y un tanto arbitraria– de las experienciasnacionales ha posibilitado destacar tendencias para abordar desafíos del presente y demandasdel futuro, y encontrar un mosaico rico en matices, heterogéneo en sus desarrollos y preñadode interrogantes sobre sus resultados y perspectivas. En este recorrido se hace tambiénreferencia a otras experiencias nacionales, que enriquecen el panorama regional ofrecido.

La calidad es el centro de atención de estos procesos. Su abordaje sistémico ha demandadodar priorizar en el análisis los esfuerzos por aumentar la extensión de las jornadas escolares, latransformación curricular, la incorporación de nuevas tecnologías, los desarrollos de lainvestigación, y la formación inicial y actualización de los docentes. El análisis de la equidad eigualdad en las oportunidades y en el acceso a conocimientos socialmente significativos, haexigido detenerse en las principales expresiones de inequidad y, asimismo, rescatar esfuerzospor superar las enormes brechas generadoras de altos índices de repetición y deserción.

La profesionalización docente es enfocada tomando en cuenta los planteamientos delmovimiento sindical sobre la calidad educativa y la evaluación del desempeño, así como lasrenovadas exigencias de formación y entrenamiento magisterial. A pesar de los esfuerzos y lasiniciativas nacionales tanto en Estados como en gremios, la tarea pendiente sigue siendo mássignificativa. La viabilidad de la ejecución y los resultados de estos esfuerzos de cambioeducativo demandan la mejora substantiva de las actuales condiciones de vida docente; estoimplica recomponer nuevos sentidos de la lucha magisterial y a una política consensuada deeducación permanente para los docentes, en la que contribuyan y participen el Estado, losgremios magisteriales y la sociedad civil.

Las actuales tendencias a la privatización de la educación, los debates entre economistas yeducadores y las formas de participación estatal asociadas a consensos sobre funciones5indelegables de los Estados, forman también parte de este último capítulo. De los procesosde descentralización y desconcentración, se destacan las formas de redistribuirresponsabilidades y recursos, y los esfuerzos por convertir a la autonomía de las escuelas enpunto neurálgico del cambio buscado. El recorrido regional culmina abordando elfinanciamiento nacional, la decisiva influencia de los préstamos internacionales como estímuloy soporte del actual cambio educativo, y los principales esfuerzos por construir sistemasnacionales de evaluación y procesos de evaluación comparativa en los ámbitos regional einternacional, buscando mayor transparencia en los resultados y colocar el tema de la calidadeducativa como prioritario en la agenda pública.

En la reflexión y balance que se hace culminando este capítulo, se remarca lo mássignificativo del actual clima regional de reforma y modernización, así como laspotencialidades y los límites de estos procesos nacionales.

Concluido este trabajo, convendría analizar las consecuencias que el cambio educativocomporta en la forma de pensar la educación. Las críticas y los reconocimientos de esecambio que se ha tratado de aplicar durante el siglo en la región –y particularmente en lapresente década–, debieran invitarnos a redefinir el papel y la práctica de la educación. Sobretodo cuando sus agentes se han multiplicado y sus relaciones con la naturaleza, la produccióny los valores se han vuelto más complejas. O cuando el futuro se ha vuelto menos predecible.

Durante estos últimos años, la educación ha ganado terreno; las iniciativas por asumir laeducación como principal desafío se dan incluso en aquellos lugares donde antes sólo habíarutina. Es posible afirmar que hoy se conoce en América Latina lo que hay que hacer. Cabepreguntarse, entonces: ¿por qué no se hizo hasta ahora? Sigue siendo enorme la brecha entrela capacidad de realizar diagnósticos, detectar necesidades e imaginar los cambios posibles, yla capacidad para llevar a la práctica esas salidas o soluciones.

La brecha de la inequidad es aún mayor. Un real acceso de las personas pobres a mejoresservicios de educación y de salud puede poner en movimiento una acción eficaz para superarel círculo vicioso de la pobreza. Ello demandará una modificación substancial de los actualesparámetros de convivencia social, de distribución económica y de acción pública.

En una investigación regional llevada a cabo en Latinoamérica se llegó a la conclusión de quesi se espera que la educación ayude a las personas pobres a salir de la pobreza, primero habráque sacar a la propia educación de la pobreza. El fortalecimiento de la educación pública y lageneración de estrategias múltiples para su mayor eficacia y pertinencia devienen tareasperentorias. Su sentido, sus fines y objetivos que en cada país se han ido construyendo através de su historia –no sin graves tensiones–, requieren ser replanteados. El siglo queiniciamos demandará un mayor compromiso estatal hacia la educación pública, con unaredistribución más equitativa de los recursos y una inversión más eficiente. La construcción yla restauración de los principios de equidad y del bien común son una asignatura pendiente.

La experiencia acumulada proporciona algunas pistas: los estudios coinciden en la necesidadde concentrar energías en la atención integral de la población infantil pobre y en generalizar laeducación preescolar como llave maestra para enfrentar el círculo vicioso de la pobreza. Aesta educación inicial deben sumarse los esfuerzos para que en sus primeros años de vidaescolar niños y niñas en situación de marginalidad puedan efectivamente aprender a leer,escribir y resolver problemas. Es preciso también atender la educación de los jóvenes,privilegiando su formación para el ejercicio de la ciudadanía y del trabajo como medio desubsistencia, e incorporando mayores contenidos de ciencia y tecnología en su formación. Lamayor atención educativa de la mujer, particularmente de las madres, así como laalfabetización y la educación básica de los padres de esos niños y jóvenes, forman tambiénparte esencial de la agenda pendiente.

Hoy asistimos a otras maneras de acceder al conocimiento y no hay caminos únicos parallegar a él. Se requieren otras formas de organización; pasar de modelos de repetición a otrosde creación, transformando las prácticas educativas conocidas. La creatividad y laimaginación, dos de las mayores virtudes latinoamericanas, están siendo puestas a prueba.

El siglo veintiuno demanda que la educación llegue a constituir parte de un nuevo círculovirtuoso que aliente una sociedad con rostro más humano.

Este siglo que iniciamos espera todo de las nuevas generaciones; será más nuestro en lamedida que se les posibilite poder imaginarlo y construirlo, reparando las enormes distorsionesaún vigentes.

La construcción y la culminación de este trabajo han sido alimentadas y alentadas por muchosprofesionales y amigos partícipes de estos procesos de transformación educativa, ya entrabajos de conducción y asesoría o como intelectuales y docentes opuestos a aspectossignificativos de esos cambios o a procedimientos seguidos. La información, las sugerenciasrecibidas desde múltiples lugares de la patria latinoamericana o las lecturas hechas por ellos

con similar generosidad y disposición de servicio, son merecedoras de mi mayor gratitud yreconocimiento.

Como educador peruano considero un verdadero aliciente el interés y la decisión de TAREA depublicar este trabajo, pensando en su divulgación en el Perú y en otros países del área andina,en coordinación con la editorial Miño y Dávila, a cargo de la edición argentino-española. Laperspectiva latinoamericana y el balance de la última década del siglo que caracterizan a estaobra brindan elementos de política y estrategia educativas con potencialidad de serconvertidos en propios por entidades peruanas, así como posibilidades de aporte nacional alconjunto de la región, sobre todo a partir de la importante y sostenida acción desarrollada porla sociedad civil.

Agradezco particularmente los generosos conceptos de Manuel Iguiñiz, autor del lúcido prólogode la edición peruana. El auspicio de esta edición por Ayuda en Acción, importante ONGespañola, es revelador de su importante compromiso con núcleos pobres de países delhemisferio sur.

Las ideas, opiniones y omisiones en esta obra son de mi exclusiva responsabilidad. Ellas notienen que comprometer la posición institucional de la Unesco, organismo en el que trabajo.

José Rivero Herrera

Santiago de Chile, abril de 1999

I. Globalización, pobreza y desempleo

Nuestro mundo está cada vez más interrelacionado: las personas y las mercancías setrasladan con mayor facilidad, mientras que la información circula con mayor rapidez y enmúltiples direcciones. Acontecimientos de índole diversa y en cualquier parte del mundopueden repercutir en los lugares más alejados.

En noviembre de 1998, se dieron tres situaciones singulares que nos hacen conscientes de laproximidad de los acontecimientos y de las personas.

Una inadecuada política sobre la regulación y vigilancia de las instituciones financieras de unpaís, Japón, produjo una crisis económica generalizada. Los efectos del tsunami originado enel sudeste asiático que agravó la economía japonesa y provocó el derrumbe de Corea del Sur,unidos a la profunda crisis de la economía en Rusia, se padecieron en todo el mundo. Cientosde economistas y dirigentes políticos que hablaban del milagro económico de los denominados“tigres asiáticos” y lo proponían como ejemplo a seguir, no encuentran explicación fácil alhecho de que los países mimados de esta globalización pasaran a ser sus víctimas másidentificables. En América Latina, todos los países estuvieron pendientes del modo comoBrasil, país con un amplio mercado interno y una producción industrial considerable, enfrentóel riesgo de una recesión; la devaluación del Real en enero de 1999 fue punto culminante deesta crisis. Sus efectos en países como Chile generaron altos índices de desempleo y pusieronen serio riesgo el triunfo electoral de la Concertación gobernante. Tuvieron que pasar treslargos años para que los países latinoamericanos comiencen a insinuar sus anteriores ritmosde crecimiento.

El general Pinochet comete la imprudencia de irse a operar en Londres, utilizando lossubterfugios diplomáticos de una democracia vigilada. Se pone en marcha un proceso iniciadopor un juez español, con mecanismos que pueden conducir a su enjuiciamiento en variospaíses por crímenes cometidos en el suyo o desde el suyo. Acogiendo la lógica del derechointernacional, magistrados de la inglesa Cámara de los Lores no le reconocieron inmunidadcomo ex jefe de Estado respecto a los delitos de lesa humanidad de los que se le acusa. Sereconoce que el derecho de las personas es superior a la fuerza de un Estado dictatorial. Chilevive el desgarro de asumir una realidad distinta a la oficial; se reabren heridas y posturas dehace veinticinco años y muchos de sus ciudadanos y ciudadanas demandan la asunción dedeberes con la memoria histórica. El principio de soberanía territorial absoluta se muestraincompatible con la necesidad de justicia y de reparación. La iniciativa española y la decisiónbritánica no sólo fortalecen la justicia y la democracia sino que hacen patente la globalizacióndel derecho, justo cuando el mundo se aprestaba a celebrar el 50° aniversario de laDeclaración de los Derechos Humanos1.

1 Iniciando abril de 1999 y concluyendo este trabajo, el mundo comenta –sobre todo

en Chile, España e Inglaterra– que por segunda vez, esta vez en marzo, y con la unanimidad

de los miembros del Comité de los Lores, se reconoció que la tortura, a partir de la adopción

de la Convención Internacional sobre este tema, puede ser juzgada fuera del país donde fue

cometida y que, como señala Ariel Dorfman, “Augusto Pinochet Ugarte no dispone de

inmunidad por el hecho de haber sido jefe de Estado cuando mandó matar y torturar”. La

decisión de los lores acorta sustantivamente el número de delitos planteados por la

acusación, al no permitir juzgar la gran mayoría de ellos cometidos antes de diciembre de

1988, fecha en que el Reino Unido ratificó la Convención contra la Tortura. La resolución del

ministro inglés Jack Straw del 15 de abril autorizando el proceso de extradición, da al

El huracán Mitch arrasó varios países de Centroamérica. Honduras y Nicaragua, dos de lospaíses más pobres de la región latinoamericana, perdiéndose millares de personas además desus mejores tierras y cultivos. Retroceden veinte años y refuerzan aún más su anteriorinviabilidad. La comunicación permitió conocer de modo directo y “real” el alcance y ladevastación de esta tragedia y se genera una de las mayores muestras de solidaridadcolectiva con pueblos hasta entonces poco conocidos para países como los europeos; la ayudaa través del envío de alimentos y de condonaciones de la deuda externa (casos de España yCuba con Nicaragua, y de Francia con Honduras y Nicaragua) y la presencia en Centroaméricade Jacques Chirac, presidente de Francia, y del príncipe Felipe de Borbón así lo atestiguan.

La velocidad de las interacciones y la comunicación planetaria logran, hoy, por diversas vías,que los problemas financieros del Japón se conviertan en problemas de todos; que el mundoasuma los crímenes y las torturas cometidos desde el poder dictatorial como algo que afectasu escala de valores; y que se sienta conmovido por las imágenes cataclísmicas de los efectosdel referido huracán.

Estamos viviendo la denominada era de la globalización.

Las características centrales de la actual globalización

La globalización no se inicia en nuestra era. Tiene antecedentes mucho más remotos ydistintas expresiones históricas. La modernidad y la modernización son su antesala y a la vezsu expresión.

El descubrimiento de América es considerado origen de la modernidad y América Latina nacebajo su signo. Todorov y otros autores afirman que el descubrimiento europeo de Américaequivale al Renacimiento, a la Reforma Protestante o al descubrimiento de la imprenta, en laconstrucción del pensamiento occidental moderno2. El encuentro entre América y Europa hasido definido como “el máximo proceso de globalización del planeta”3. El descubrimiento delNuevo Mundo conmueve y convulsiona la concepción del mundo de entonces; la ampliacióndel espacio físico altera la conciencia del tiempo histórico. El encuentro con el indio –el otro–cuestiona de súbito la propia identidad europea. La conquista y la colonización española, lasrevoluciones independentistas bajo la influencia de la revolución francesa fueron, en sutiempo, expresiones de globalización. La importación de capitales y hábitos de consumo, laspolíticas migratorias que poblaron multirracialmente y enriquecieron culturalmente a nuestrospaíses son, a la vez, expresiones de modernidad y de globalización que influyen en laconstrucción de América Latina.

exdictador el dudoso honor de ser el primer individuo enjuiciado por los señalamientos de

dicha Convención.

2 Ver Tzvetan TODOROV, “La conquete de l’Amerique. La question de l’autre”, París,

Ed. Seuil, 1982. Reseñado por P. L. Crovetto en Mundo 2, México DF, 1987.

3 Definición hecha por el investigador mexicano Miguel León Portilla en el trabajo “De

palabra y obra en el Nuevo Mundo” que junto a un centenar de investigadores lo presentara

en la Expo-92 de Sevilla. Una de las conclusiones principales de dicho trabajo colectivo fue

que “la idea de nación, tal como se entendió en los siglos XVIII y XIX, y el concepto del

Renacimiento europeo surgieron en América poco después del Descubrimiento” (fuente:

diario El País, Madrid, 2/7/92, p. 31).

Se reconoce una extraordinaria influencia de la globalización sobre América Latina. AldoFerrer afirma que “no es probablemente exagerado sostener que, en los cinco siglostranscurridos desde las epopeyas de Colón y de Vasco de Gama hasta la actualidad, AméricaLatina es la región del mundo en que la globalización ha impactado más profundamente” y quela persistencia del subdesarrollo latinoamericano en los albores del próximo milenio “sugiereque, en el largo plazo, han prevalecido las malas sobre las buenas respuestas al dilema deldesarrollo en el mundo global”4.

La globalización hoy

Hay coincidencia en concebir a la actual globalización como un proceso vertiginoso decambios que afectan las relaciones entre países como integrantes de una sociedadplanetaria y que su vigencia y expansión se expresa en tres dimensiones complementarias:una económica, caracterizada por la concentración del capital en poderosas corporacionestransnacionales, el predominio del capital especulativo sobre el capital productivo, la librecirculación de bienes y servicios, y una nueva organización del trabajo y de las denominadasindustrias de la inteligencia; una cultural, influida por los efectos de la computadora y losavances insospechados en la informática y las comunicaciones; y una geopolítica, queexpresa un nuevo balance del poder político en la esfera internacional, el debilitamiento delos Estados nacionales y el replanteamiento de la clásica noción de “soberanía nacional”. Loeconómico es determinante en este proceso; al extremo de que hay quienes consideran a laglobalización como “la parte económica del proceso de universalización y mundialización dela vida”5.

La globalización, sin embargo, constituye un proceso disparejo y hasta contradictorio. Así, seadvierte que la globalización económica implica una globalización cultural, la universalizaciónde formas de vida de los Estados Unidos de América –principal polo dominante en el mundode hoy– , asociadas en gran medida al predominio de la tecnología. A pesar de esta influenciaen materia de información y cultura, hay expresiones claras de que los nacionalismos resurgende modo vigoroso hasta ser causa de conflictos armados6 y de que también hay expresionesculturales positivas de un renacimiento de pequeñas culturas utilizando medios como la

4 Ver Aldo FERRER, “América Latina y la globalización”, en Revista de la Cepal, Cepal

Cincuenta Años. Reflexiones sobre América Latina y el Caribe, Santiago de Chile, 1998.

5 Ver UNESCO, Proyecto Demos, “Gobernar la globalización”, Cumbre Regional para el

Desarrollo Político y los Principios Democráticos, Brasilia, julio de 1997, p. 77.

6 El bombardeo unilateral de Belgrado por la Otan al inicio de abril de 1999, tiene uno

de sus orígenes en la crueldad del gobierno yugoslavo de Milosevic al realizar una “limpieza

étnica” en Kosovo, sobre la abrumadora mayoría de albaneses étnicos que pueblan esa

provincia. Hay en la iniciativa de la Otan dos elementos particularmente graves: la ONU y su

Consejo de Seguridad no han sido tomados en cuenta para una decisión que afecta la paz

mundial y esos bombardeos han provocado, además de bajas civiles, un gigantesco éxodo

de la población albanesa kosovar. Las encuestas de opinión norteamericanas aprueban las

incursiones aéreas mas no el uso de sus infantes de marina. Según analistas internacionales,

Kosovo podría ser patrón para el siglo veintiuno y “modelo” para nuevas guerras. La

prioridad de los derechos humanos sobre las soberanías y el papel de la televisión en la

opinión pública de los países más poderosos, podrían ser los principales detonantes de las

guerras del inminente nuevo siglo.

Internet7. En lo geopolítico, la vieja idea de “seguridad nacional” sigue dominando la políticamilitar en cada país. La idea clásica de Estado-nación es objeto hoy de múltiples debates porsu creciente inaplicabilidad en circunstancias de pérdida del poder nacional en la mayoría depaíses subdesarrollados y por la incapacidad de las actuales potencias mundiales para lograrun nuevo orden internacional8.

Un problema central del actual proceso de globalización es el creciente poder planetario de lasempresas transnacionales, responsables sólo ante sus accionistas y no ante los Estados dondese originan ni ante los países donde se expanden. Hoy el poder mundial de las transnacionaleses cada vez más anónimo, y personas no conocidas ni elegidas deciden el valor de la monedade un país en el mundo, el precio de las materias primas, el precio del crédito, los precios delos alimentos y de la energía, afectando a millones de habitantes de muchas naciones.

Fernando Henrique Cardoso, presidente del Brasil, subraya la directa relación de los efectos dela globalización con la gobernabilidad en nuestros países: “Lo principal es que, efectivamente,al mismo tiempo que existe este proceso de globalización, no existe un proceso simultáneo enel plano político, de reglas legitimadoras e implementadoras de las decisiones en el ámbitomundial. Hay un déficit en la capacidad política de control sobre las decisiones que afectan ala humanidad, que sea correspondiente a la globalización del sistema productivo. Este es unproblema que tiene que ver con la gobernabilidad, con la renovación del pensamientodemocrático que obliga a una reflexión que, en lo que respecta a la gobernabilidad, ya nopuede restringirse únicamente al nivel nacional”9.

A pesar de la complejidad de este fenómeno, la visión predominante con la que se presenta laglobalización en nuestra región es que se trata de un fenómeno inédito, imposible de ignorarpor su fuerza incontenible y que el mundo está destinado a ser regido por un único granmercado bajo el comando de actores transnacionales: las megacorporaciones y los mercadosfinancieros globalizados. En consecuencia, serían estos actores y mercados globales los queadoptarían las decisiones fuera de los espacios nacionales.

El concepto puramente ideológico de la globalización asumió que todos los cambios soninterdependientes; que la información, el aumento del comercio mundial, la creación de redesfinancieras internacionales, la hegemonía norteamericana y el auge fulgurante de economíasdel sudeste asiático eran parte de una única sociedad global que veíamos pasivamente

7 Hay signos de un creciente intercambio entre culturas minoritarias europeas y

americanas al utilizar esta red informática internacional. Así, el uso de la Internet en la Isla

de Pascua, Chile, está posibilitando que los isleños puedan contactarse más fácilmente con

etnias similares de la Polinesia e incentiva más el turismo desde la propia isla.

8 “El Estado-nación se está retirando del dominio económico y financiero y cediendo

frente a la globalización transnacional [...] Su papel principal es hoy sólo ser un gerente

eficiente que liberalice y desregularice, construya buena infraestructura, flexibilice el empleo

y fortalezca a la seguridad pública para dar confianza a las inversiones de empresas

transnacionales” (Oswaldo DE RIVERO, El mito del desarrollo. Los países inviables del siglo

XXI, Lima, Mosca Azul, 1998, p. 52).

9 Ver Fernando Henrique CARDOSO, “Gobernabilidad y democracia: desafíos

contemporáneos”, en Gobernar la globalización. La política de inclusión: el cambio de

responsabilidad compartida, Cumbre Regional para el Desarrollo Político y los Principios

Democráticos, Brasilia, julio de 1997, Unesco, Proyecto Demos, impreso en México, 1997.

conformarse. Debía asumirse esta globalización en bloque, sin posibilidad de seleccionar suspartes.

Desde este planteamiento, la globalización sería el resultado deseado del progreso científico ydel liberalismo económico; y se identifica, por tanto, con el progreso. Todo lo que favorece a laglobalización debiera alentarse y todo lo que se le opone debiera combatirse. Se admite enestos sectores de opinión que puede ser cierto que a veces la globalización producedesequilibrios; pero, se arguye a la vez, la economía dejada al libre arbitrio del mercadoencontrará por sí misma la situación de equilibrio más adecuada.

El predominio en la región de este enfoque fundamentalista de la globalización ha influido congran eficacia en las estrategias y opciones económicas desarrolladas en un buen número depaíses latinoamericanos. Se puede señalar que en los países de América Latina dicha formade concebir la globalización ha sido asumida a plenitud, con todos los impactos subsecuentes:la mayor apertura coincide con procesos de desindustrialización y la vulnerabilidad externa esmayor que en el pasado. “La libertad de maniobra para decidir el destino en el mundo globalestá probablemente en sus mínimos históricos”, afirma Aldo Ferrer.

En la práctica, tal interpretación fundamentalista impediría toda capacidad nacional de decidirsobre su propio destino y representa una opción de modernidad asociada estrechamente aldenominado neoliberalismo.

La vigencia neoliberal

La tesis compartida por los rectores y propulsores de dicho modelo como única salida a lasintermitentes crisis que han asolado a los países de nuestra región, es que la presencia delEstado ha sido exagerada y escasa la del mercado, tanto en el plano interno nacional como enel de las relaciones internacionales. Era indispensable, entonces, incrementar el papel de lacompetencia y la competitividad, así como reducir el papel reservado a las burocracias. Suspropuestas atacan directamente anteriores convicciones de que la eficiencia económica y lajusticia social no solamente son compatibles, sino también condiciones mutuamentenecesarias. De allí que se hayan convertido en lugar común en nuestros países la privatizacióny la desregulación, y que muchas veces el mercado se haya transformado de instrumento endogma intocado.

Hay coincidencia entre analistas en destacar por lo menos siete factores gravitantes para estavigencia del neoliberalismo en América Latina:

– La mencionada globalización de los mercados en un contexto de gran transformaciónde la economía mundial, con el liderazgo unipolar de Estados Unidos, la competenciaeconómica del Japón y de los países europeos occidentales. Esta transformacióneconómica tiene, entre otras características, la apertura de las economías,disminuyéndose los grados de autonomía de naciones de áreas subdesarrolladas –como la latinoamericana– para mantenerse o participar en el mercado mundial encondiciones favorables. Se crean así condiciones para la circulación irrestricta decapitales en un marco de maximización de ganancias

– La existencia, en la mayoría de los países latinoamericanos, de sectores modernos dela economía que muestran cierta eficacia, corroborada por cifras de crecimientoeconómico en el corto plazo. Este sector moderno recoge tanto los aspectos positivoscomo los negativos de las sociedades desarrolladas, concentrando recursos ypugnando por la vigencia de economías de libre mercado sin preocuparse por laredistribución o equidad económica, ni por su eventual dependencia de centrosmultinacionales.

– El impacto de la internacionalización de las comunicaciones, especialmente televisivasy de redes electrónicas, que contribuyen poderosamente a ampliar la visión planetariay a transformar valores, marcos de vida familiar y conocimiento de millones de seresen América Latina y el mundo. Hoy se difunde, sobre todo a través de la televisión, un

estilo de vida occidental de alto consumo, confort material y permanenteentretenimiento.

– La presión del mundo financiero internacional a través de agencias multilaterales“reguladoras” de la deuda externa de los países latinoamericanos, que ha impuestopolíticas de ajuste como prerrequisito para enfrentar la crisis en que se debatía laregión durante la anterior década. Son reconocidas como decisivas las influenciasejercidas por entidades como el Fondo Monetario Internacional y las condicionesimpuestas por el Banco Mundial para sus préstamos, en la determinación de políticaspúblicas supuestamente orientadas a enfrentar los efectos de anteriores desajustes, asuperar la pobreza y a convertir nuestras economías en “capitalistas emergentes”.

– El fracaso de políticas “populistas” de gobierno, caracterizadas, entre otrasexpresiones, por desbordes inflacionarios y un manejo personal o partidario de losrecursos públicos. Esta es una de las principales razones del actual descrédito de lospartidos políticos tradicionales en varios países de la región.

– El colapso hacia fines de la década pasada de los regímenes caracterizados por laconstrucción y constitución de socialismos de Estado.

– La particular propensión histórica de América Latina a adoptar y proyectar criteriosprovenientes de las metrópolis dominantes, así como a copiar sin mayor debatemodelos presuntamente victoriosos.

Si bien la globalización es un fenómeno con consecuencias inevitables para todos los países ynadie puede marginarse de ella, no puede ser reducida al fenómeno de la transnacionalizaciónni ser utilizada para justificar acciones derivadas de las desiguales relaciones de poder tantoen el ámbito mundial como en el plano nacional de cada uno de nuestros países.

Alberto Couriel10 formula críticas explícitas a dicho fundamentalismo neoliberal, señalando queni la apertura comercial, ni las privatizaciones, ni el actual debilitamiento del Estado en susdistintas funciones, ni, finalmente, el énfasis y la prioridad en la eliminación de los déficitfiscales en la política económica de los países de la región, son consecuencias inevitables ofenómenos generados por la globalización.

La apertura comercial, precisa, es fruto de los intereses dominantes de los países del nortedesarrollado, particularmente de los Estados Unidos, para colocar sus productos y resolver susdéficit de balanza comercial. Las privatizaciones están asociadas a la búsqueda de mayorrentabilidad de grandes empresas transnacionales penetrando en mercados como el de losservicios públicos. El debilitamiento del Estado latinoamericano no tiene expresiones similaresni en Europa ni en el sudeste asiático, siendo, más bien, fruto de la ideología dominante y dela correlación de fuerzas en actual pugna entre tendencias que quieren dar mayorprotagonismo al mercado y al sector privado y otras que buscan mantener cierta direccióneconómica y bases del denominado Estado de bienestar.

Los resultados deficitarios de los últimos veinte años en la economía de Estados Unidos y dela Unión Europea, sin economías inflacionarias –concluye Couriel– es un mentís a quienespromueven el debilitamiento del Estado haciendo de la eliminación de los déficit fiscales unarazón de ser.

10 Ver Alberto COURIEL, “Globalización y democracia en América Latina”, en Revista de

la Cepal, Cepal Cincuenta Años. Reflexiones sobre América Latina y el Caribe, Santiago de

Chile, 1998.

Las contradicciones del modelo en América Latina: avances macroeconómicos e

impactos en materia de pobreza y desempleo

A inicios del nuevo siglo diversos diarios del mundo dan cuenta que el Fondo MonetarioInternacional anunció que, luego de los efectos de la crisis asiática en los paíseslatinoamericanos iniciada en 1997, el crecimiento de la región el 99’ sería nulo, mas, laexpansión económica regional llegaría al 4% durante el 2000. Este mejor escenario regionaldemanda a la vez estrategias nacionales para sortear con éxito las crisis externas y rescatarbalances de lo ocurrido hasta ese año 1997.

En 1997 América Latina y el Caribe lograron un crecimiento del 5%, superando marcadamentela tasa del 3,6% del año anterior, según estadísticas del Banco Interamericano de Desarrollo(BID). Este crecimiento económico regional llegó a ser equiparado con el alcanzado en 1994,el más elevado desde antes de la crisis de la deuda externa de los años ochenta. La inflaciónpromedio bajó a un 12%, con una tasa media de 9,5%, el nivel más bajo en décadas y unevidente contraste con las anteriores tasas regionales superiores al 100%. Dicho crecimientosignificó que el ingreso per cápita en 1997 aumentara en un 3%. Chile, México, Perú y algunasde las economías más pequeñas, como la de República Dominicana, tuvieron tasas decrecimiento superiores al 6%. Brasil, país de especial gravitación en la región, con un 4% decrecimiento de su economía presentaba claras muestras de mejoría respecto a añosanteriores. Dicho informe señalaba, asimismo, que la situación fiscal había mejoradoconsiderablemente en la región; la mayoría de países presentaba déficit fiscales inferiores al3% del producto bruto interno (PBI), correspondiendo así a las condiciones de disciplina fiscalfijadas por la Unión Europea en el Tratado de Maastrich11.

Estos indudables avances macroeconómicos se dieron paralelamente a la construcción desistemas representativos de gobierno elegidos por votaciones universales y periódicas.

Un aspecto singular de América Latina está representado hoy por el proceso de transición desus sistemas políticos, cuyo eje es la construcción de formas democráticas en unos países y lareconstrucción de las mismas en otros. Hace poco más de diez años, la temática de la regiónera distinta: la guerra sacudía Centroamérica; los países sudamericanos transitaban haciadistintas formas de civilidad; Chile iniciaba su desprendimiento de una larga etapa dictatorial y,más al norte, México ingresaba a una fase de crisis que afectó al conjunto de la región luegode una falsa sensación en sus gobernantes y empresarios de estar ingresando al primer mundovía el Nafta (Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos de América, Canadá y México).

A los elementos anteriores habría que añadir ciertos avances en materia de integraciónregional, cuya mejor expresión han sido la construcción del Mercosur y los progresos enmateria de descentralización en áreas como provisión de servicios sociales y administraciónfiscal e impositiva.

Los indudables avances en el ordenamiento económico y en las cifras macroeconómicasseñaladas, llegaron a generar reiteradas expresiones de optimismo en el presente y futuroregional en gobiernos de la región y en organismos de regulación económica y financiamientointernacional.

Sin embargo, una década después de aplicar las recetas de la desregulación y privatización,las desigualdades sociales han crecido a índices tan alarmantes que la pobreza y el desempleocrecientes son considerados principales factores de riesgo para los actuales procesos dedemocratización política y de apertura económica.

Las cifras de la Cepal son elocuentes: en términos absolutos, el número de habitanteslatinoamericanos y caribeños en situación de pobreza asciende a 210 millones, algo nunca

11 Ver BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO, “Informe del progreso económico y

social de América Latina”, Washington DC, 1997.

antes registrado. Si bien en promedio la incidencia de la pobreza disminuyó de 41% a 39% deltotal de hogares durante el primer quinquenio de la década de los noventa, este avance esinsuficiente para contrarrestar el incremento de esa pobreza sufrido en el decenio reciénpasado (de 35% a 41%)12.

Según el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), la brecha entre nacionesricas y pobres se hace cada vez mayor. Concluye que “el mundo está cada vez máspolarizado, y la distancia que separa a los pobres de los ricos se agranda cada vez más”. Algosimilar ocurre en cada país. En América Latina, el 10% más rico ha incrementado sus ingresostreinta veces más que los más pobres de la escala social.

La dualización de nuestras sociedades se da en proporciones extremamente graves. Las cifrascepalinas indican que el 46% de la población total no está en condiciones de satisfacer susnecesidades fundamentales, mientras que 94 millones –22% de la población– se encuentra ensituación de extrema pobreza. En julio de 1998 se celebró la asamblea de la ConferenciaEpiscopal Latinoamericana (Celam) en Tegucigalpa, Honduras, convocada para analizar elDesarrollo y la Pobreza en América Latina. Allí, los obispos católicos denunciaron que enLatinoamérica el 24% de personas vive con un dólar o menos al día. Precisaron, asimismo,que si se une el monto de ingreso a la muy baja calidad de vida –deterioro de las condicionesde salud y en el acceso a servicios básicos, a servicios educativos y a un empleo estable–, setiene un cuadro de pobreza integral que alcanza muy altos porcentajes de población en lamayoría de los países de la región.

La distribución del ingreso ha sido regresiva incluso en países con amplias clases medias. EnArgentina, el 20% más rico se lleva el 29,5% de los ingresos, mientras que el 20% más pobresólo el 4,3%. Recientes cifras indican que en Chile el 57,1 % del ingreso nacional es absorbidopor el 20% más rico y sólo el 3,9% de los ingresos corresponde al 20% más pobre (en 1992 el20% más rico tenía el 52,4%, mientras que el 20% población pobre participaba del 5%).

Las estadísticas oficiales argentinas muestran que, entre mayo y octubre de 1998, la pobrezacreció en 200 mil personas sólo en la capital y el cono urbano bonaerense. Así, sobre 11,8millones de personas que habitan en esa región, hay casi 3,1 millones de personas pobres, delas cuales 812 943 son indigentes. Lo más significativo de esta situación es que el aumento delos niveles de pobreza se dio en un período de tres años –1996, 1997 y 1998– de crecimientoeconómico, cuando la riqueza total del país se incrementó en casi 40 mil millones de dólares13.

En México, cifras divulgadas en julio de 1998 indican que luego de tres años y medio dedisciplina en las finanzas públicas, el número de pobres extremos llegó a 26 millones,aumentando 53% respecto a 1994. La concentración del ingreso genera abismales diferencias:en algunos estados el 20% de las familias más ricas concentra el 50% del ingreso y el 20% delos más pobres absorbe sólo el 4% de los ingresos corrientes14. Una investigación de laUniversidad Iberoamericana muestra que la pobreza en México se agudizó en los últimos

12 Ver CEPAL, “La brecha de la equidad”, Santiago de Chile, 1997.

13 Fuente: editorial del diario Clarín refiriéndose a cifras dadas por el Indec. Buenos

Aires, 14/3/99.

14 La fuente de información (revista Proceso Nº 1134, México DF, 26/07/98) señala que

en los estados de Oaxaca y Tabasco las diferencias son marcadas. En el primero de ellos, el

20% de las familias más pobres (es decir 144 mil) concentran apenas 4,8% de los ingresos

totales, mientras que las familias más ricas absorben 52% de esos ingresos. En Tabasco, el

20% de las familias más pobres concentra 5,2% de los ingresos totales, mientras que el 20%

de las más ricas absorbe casi el 54%.

quince años, acentuándose en el sudeste del país, particularmente en las poblacionesindígenas. En México, las características del mercado laboral influyen en la alta marginalidadde las poblaciones en zonas rurales e indígenas. Chiapas, Guerrero, Oaxaca, Puebla y lapenínsula de Yucatán –donde habita el 84% de esa población– ocupan los últimos lugares enindicadores relacionados con la calidad de vida15.

Según cálculos de Nora Lustig, para reducir a la mitad la incidencia de la pobreza extremadentro de dieciséis años, México tendría que alcanzar un crecimiento del producto por personade 2,5%. Si, con mejor suerte, lograra crecer al 3% por persona, le tomaría cuarenta añossuperar esta situación. También creciendo a 3% por persona, en Chile tomaría treinta y sieteaños abatir la pobreza extrema, en El Salvador noventa y ocho, y en Brasil ochenta y uno16.

El trabajo infantil ha aumentado considerablemente. Los veinte millones de menores de edadque trabajan en América Latina representan el 8% del total en el mundo. La mayor parte seconcentra en Brasil, donde realizan trabajos como el de la cosecha de caña de azúcar17. En elresto del continente niños y niñas se dedican, además de a las tareas agrícolas, al comerciocallejero y a desempeñarse como obreros en fábricas.

Lo anterior ratifica lo señalado por reconocidos analistas: América Latina es la región delmundo con la peor distribución del ingreso y la mayor concentración de riqueza. La historia deconcentración de la riqueza acumulada en la región y el ingreso y la fractura social de raízétnica y económica son expresiones de sociedades y regímenes políticos excluyentes.

La agudización del desempleo

El empleo constituye otro eslabón débil de la actual transformación productiva. La Cepalseñala:

“El tipo de transformación productiva que siguió a los ajustes los cambios de preciosrelativos y la liberalización comercial no se ha traducido aún en una suficientegeneración de puestos de trabajo. Las transformaciones en curso plantean losriesgos de una mayor polarización entre los segmentos de la fuerza de trabajo quese ven beneficiados con el progreso tecnológico de las actividades más dinámicas ylos que subsisten con empleos de baja productividad. Por otra parte, ofrecenoportunidades de generación de empleos productivos y de aumento deremuneraciones derivados de procesos de rápido crecimiento que imprimen

15 La investigación de la Universidad Iberoamericana fue coordinada por la socióloga

Mónica Gendreau, del Proyecto Pobreza de UI, plantel Golfo Centro. Fuente: diario Reforma,

México DF, 28/3/99.

16 Datos presentados por Rolando Cordera Campos en su artículo “La pobreza no es

noticia”, basándose en estimaciones de la mencionada investigadora del BID. En revista

Proceso Nº 1168, México DF, 21/3/99.

17 “En Brasil supimos de niños que laboraban en plantaciones de naranjas. El ácido de

éstas era tan fuerte, que prácticamente borraban sus huellas digitales. Esto es significativo

ya que cuando un niño trabaja para vivir, termina por perder su identidad”, cuenta Lélio

Bentes, coordinador de la “Marcha global contra el trabajo infantil”. Fuente: datos de la

Oficina Internacional del Trabajo (OIT) registrados en el diario El Mercurio, Santiago de

Chile, 19/4/99.

dinamismo al aparato productivo […] Hasta ahora, son más abundantes los signosindicativos del predominio del primer tipo de efectos”18.

Se estima que en 1997 la desocupación en América Latina subió a 7,5%, es decir 1,7% másque en 1991. En doce de los veintidós países con información estadística de desocupación,la cifra se acercaba al 10% o era más alta19. En diez de estos veintidós países la cifra dedesocupación en 1997 fue superior a la registrada en 1991 y en once de los veintidós hasubido desde 1994.

Otras informaciones señalan que el lento proceso de crecimiento de la región tiene escasoimpacto en el mercado de trabajo y que en el actual decenio la mayor parte del empleogenerado corresponde al sector informal20. Informaciones de la Organización Internacionaldel Trabajo (OIT) señalan que el empleo en el sector informal aumentó de 51,6% del total dela población activa en 1990 a 56% en 1995.

El salario mínimo real de 1995 en trece de diecisiete países fue inferior al de 1980; en todosellos persisten las diferencias salariales entre hombres y mujeres. Las personas que trabajanen el sector informal, a pesar de laborar un mayor número de horas, perciben en promediouna remuneración media que alcanza a la mitad de la de obreros y empleados enestablecimientos modernos21. Un estudio de la OIT señala que entre el 65% y el 95% deempleados que trabajan en las microempresas no tienen contrato escrito, y que entre el 65%y el 80% no está afiliado ni a sistemas de salud ni de pensiones por vejez. Ello constituirá unasunto aún más preocupante que el desempleo22.

Los problemas sociales que conlleva el desempleo no son difíciles de determinar: depresión,desesperación y rabia de la persona desocupada, desintegración de la familia e inseguridad,son algunos de sus efectos. Súmase a ello la necesidad que tienen los otros miembros de lafamilia –incluso los menores de edad– de buscar empleo cuando quien dirige el hogar quedacesante.

Voceros defensores del actual estado de cosas argumentan que la responsabilidad principalde la elevada desocupación no está en las inequidades implícitas ni en los efectosacumulados por el modelo imperante, sino en los propios trabajadores y en sus niveles decalificación. La baja e insuficiente calificación, señalan, les impide acceder a la actualdemanda de cuadros con crecientes niveles de conocimiento y cada vez más diversificado.En este tipo de argumentaciones se parte de la premisa, efectivamente cierta, de que eldesempleo afecta sobre todo a los trabajadores menos calificados. Olvidan dichos voceros,sin embargo, la reducida potencialidad del modelo para crear empleo, y que la política de

18 Ver CEPAL, “15 años de desempeño económico”, Santiago de Chile, 1996.

19 Argentina, Barbados, Colombia, Ecuador, Jamaica, Nicaragua, Panamá, Perú,

República Dominicana, Trinidad y Tobago, Uruguay y Venezuela (cifras de Cepal).

20 Según la OIT, de cada cien nuevos empleos creados en la primera mitad de la

presente década, ochenta y cuatro correspondieron al sector informal; es decir, trabajadores

independientes, trabajos domésticos y microempresas.

21 La distancia entre los ingresos de profesionales y técnicos y los de los trabajadores

de baja productividad aumentó entre 40% y 60% entre 1990 y 1994 (Cepal, 1997).

22 Ver "Desempleo en América Latina: una carga peligrosa", reportaje de Francisca Vega,

diario El Mercurio, Santiago de Chile, 19/09/98.

mercados abiertos ha tenido como uno de sus corolarios la desarticulación de industriasnacionales, convirtiéndolas en expulsoras de mano de obra.

Si bien el mayor peso del desempleo se desplaza hacia los trabajadores menos calificados, elescenario de ciudades latinoamericanas es reiterativo en cuanto a ingenieros, docentes y otrosprofesionales que han devenido en taxistas. Hay indicios claros de que ha aumentadosignificativamente el porcentaje de la “sobreeducación"23 y que no será entonces posibleafirmar que a más educación y calificación habrá mayores posibilidades de empleo, si es queno se modifican las tendencias de la demanda de empleo, generadas por el contexto de lapolítica socioeconómica.

Un elemento adicional que agravaría la situación descrita es el maquillaje estadísticocaracterístico de muchas cifras oficiales, que oculta la realidad y la mayor urgencia delproblema del desempleo. Este puede incluso ser agravado pues dicho maquillaje –en unmomento de desaceleración de la producción y de claras evidencias de restricción delcrédito– no estimula medidas correctivas.

Así, en países donde se ha analizado con proyecciones esta situación, como Argentina porejemplo, se habla de los “desocupados ocultos” como una franja en constante crecimiento.En 1994, en dicho país esta franja frisaba las 180 mil personas. Por una serie de causas,entre ellas el “efecto tequila”, tal cifra subió a 400 mil personas en noviembre de 1998.Añadiéndole la desocupación declarada, Argentina tendría 2 millones 100 mil personasdesocupadas, total al cual habría que añadir 2 millones más provenientes de ladesocupación rural y la “subocupación”. Lo que representaría una suma de 4 millones 400mil personas con problemas reales de empleo en ese país24.

En el caso de México, la Encuesta Nacional de Ingreso-Gasto de los Hogares que incluye losaños más duros de la presente crisis (1995 y 1996) no fue difundida, lo que generó polémicapública. Las desigualdades en materia de desempleo y salarios dadas a conocer son decarácter grave. El número de personas ocupadas que en 1994 no recibía ingresos o ganabamenos de un salario mínimo, ascendía a 4 millones 349 mil (13% de la población ocupada);para 1998, el número de personas que está en ese rango ascendió a 7 millones 133 mil (19%de la población ocupada)25.

Informaciones de 1999 respecto a los efectos de la crisis económica mundial en Brasil,dadas a conocer por el Ministerio de Trabajo de ese país, indican que durante 1998 al menos581 753 puestos de trabajo se perdieron. Los estados más afectados fueron los más ricos,Sao Paulo y Minas Gerais, que concentran la mayor parte de la industria y agricultura. Lapérdida durante 1997 había sido considerablemente menor: 35 731 puestos. La tendencia,que comenzó con los efectos de la crisis asiática a finales de 1997, se agravó en los últimosmeses de 1998, cuando fueron liquidados 400 mil empleos. Los efectos, en cifras de

23 “Número de personas que tienen un nivel educativo muy superior a la calificación

requerida por la ocupación que desenvuelven” (Mercedes Marcó del Pont, "Más educación

no asegura que mejore el empleo", diario Clarín, Buenos Aires, 16/9/98).

24 Ver Daniel Mulnik, “La desocupación oculta”, diario Clarín, Buenos Aires, 18/10/98.

25 En Proceso Nº 1134, México DF, 26/7/98, se señala que más de la mitad de quienes

trabajan no perciben más de dos salarios mínimos. “Pero lo peor es que, de acuerdo con la

Comisión de Salarios Mínimos, el poder de compra de dichas remuneraciones se ha

reducido 30% de 1994 a 1998”.

desocupación, de la propia crisis económica brasileña puesta de manifiesto a fines de 1998,aún no han sido registrados26.

En Venezuela, el presidente Hugo Chávez señaló al iniciar su régimen que las cifras oficialesacusan un desempleo que alcanza el 15%. El plan de inversiones públicas y privadas paragenerar unos 110 mil nuevos empleos directos e indirectos iniciado en abril de 1999, ha sidoreiterado como objetivo central de gobierno27.

Desocupación y pobreza en jóvenes y mujeres

La desocupación es sinónimo de pobreza y suele darse de modo desproporcionadoprecisamente entre las personas pobres.

En el Gran Buenos Aires, en 1996, un 29,8% de trabajadores pobres carecía de ocupación.En Chile, la tasa media de desocupación de las trabajadoras en el decil inferior de lapoblación era de 36,8%, frente a un promedio para las demás de 11,1%. En Costa Rica, en1996, la tasa de desocupación entre las personas pobres fue de 3,6%, contra 1,9% para eltotal. Al no tener estas personas acceso a mecanismos de protección social y siendo ladesocupación más común en la juventud, resultan más propensas a dedicarse a actividadesilegales: “independientemente de que los pobres tengan mayores probabilidades de estardesocupados, o que sea a la inversa, no hay duda que ambos fenómenos se relacionan entresí”28.

La juventud y las mujeres son quienes sufren los mayores efectos de este desempleo. Eldesempleo juvenil, de acuerdo con cifras de la OIT de 1997, tiene porcentajes que oscilanentre el 9,1 en el caso de México hasta el 36,9 en Argentina (ambos casos en el grupo etáreomenor de 19 años). En el Perú, el desempleo juvenil duplica el promedio nacional; enEcuador se eleva al 20% y en Colombia al 36,4; mientras que en Brasil oscila alrededor del11%. En la mayoría de países latinoamericanos, la relación entre desempleo total y juveniles igual a dos. En Chile, la juventud de menos de 20 años enfrenta una tasa de desempleorelativamente constante en torno al 20%. En Brasil, Colombia y Uruguay el porcentaje dehabitantes menores de 25 años sin trabajo más que duplica la tasa de desocupación general.

Un primer factor que influye en la situación de desempleo de las personas más jóvenes esuna educación insuficiente: jóvenes con menor nivel de escolaridad tienen más dificultadespara insertarse laboralmente. En Argentina, las estadísticas indican que tres de cada cuatropersonas desempleadas no han cumplido la secundaria en un período en el que tres de cadacuatro empleos así lo exigen. Tanto en Venezuela como en Colombia, los años de estudiopromedio entre sus jóvenes llegan a nueve, lo que les dificulta la entrada al sector laboral.En Brasil, el promedio de los años de estudio llega a seis, el nivel más bajo de la región, locual está obligando a esfuerzos gubernamentales para mejorar el nivel de calificaciónjuvenil; en 1998 se estima una inversión de 150 millones de dólares por ese concepto. EnChile, una persona joven con educación básica completa tiene una probabilidad dedesempleo dos veces más grande que su semejante con educación superior completa y un40% más grande que una persona joven con educación media completa.

26 Fuente: diario El Mercurio. (ANSA), Santiago de Chile, 7/3/99.

27 Fuente: Cable News Network, Inc., Time Warner, 1/4/99.

28 Ver Nora LUSTIG “Pobreza y desigualdad: un desafío que perdura”, en Revista de la

Cepal. Cepal Cincuenta Años. Reflexiones sobre América Latina y el Caribe, Santiago de

Chile, 1998.

Se reconoce que en una perspectiva de más largo plazo, un proceso de reforma del sistemaeducativo que mejore su calidad y su vinculación con el trabajo será tarea prioritaria en unaestrategia contra el desempleo juvenil.

Las mujeres constituyen un tercio de la fuerza laboral latinoamericana. Sin embargo, suparticipación se da en condiciones de desigualdad con respecto al hombre. Un informe sobreproblemas y perspectivas laborales de la mujer en la región, señala que la incidencia deldesempleo es mayor en las mujeres. La tasa de desempleo regional en 1990 era de 8,3%para la mujer y de 7% para el hombre. Los salarios femeninos son invariablemente menoresque los de los hombres, aunque la brecha muestra una tendencia a disminuir sobre todoentre mujeres jóvenes urbanas. Uno de los estudios citados en el informe muestra que en1992 las mujeres de entre 25 y 34 años ganaban entre el 80 y el 90% del salario que sepagaba a un hombre. En Brasil, por ejemplo, una mujer cobra en promedio el 60% del sueldode un hombre; el 74% en la Argentina y el 76% en Venezuela29.

Las mujeres se concentran en ocupaciones de bajas remuneración y menor rango social.Más del 80% de modistas, docentes primarias, secretarias, telefonistas, enfermeras yrecepcionistas son mujeres. Muchos empleadores, por la diferenciación aún vigente de rolespor el sexo, tratan de justificar los menores sueldos de las mujeres con el argumento de quesus salarios complementan los del hombre, sostén principal de la familia.

La mayor parte de las mujeres se desempeñan en el sector informal de la economía, donde–al igual que los hombres– no cuentan con protección legal ni beneficios sociales. Al iniciode la presenta década, dos de cada cinco mujeres de las zonas urbanas trabajaban en laeconomía informal, cifra que alcanzaba el 50% en Bolivia y Guatemala y rozaba el 35% enArgentina, Chile y Uruguay30.

La inviabilidad del actual orden mundial

Una crítica central que hacen economistas, empresarios e iglesias a las políticas neoliberalesaplicadas en los últimos doce años, es que han incrementado, aún en el mundo desarrollado,la desigualdad social y el desempleo. En Estados Unidos y Europa, a pesar de la prosperidadde sus economías, las expresiones de desigualdad y de desempleo alcanzan niveles nuncaantes conocidos31.

La pregunta central que se hacen dichos críticos32 refiriéndose a las consecuencias concretasde las políticas del Fondo Monetario Internacional y del Banco Mundial en los países

29 Ver “Derechos y oportunidades de la mujer en América Latina: problemas y

perspectivas” (julio, 1998), documento elaborado por la Conferencia de las Mujeres sobre el

Liderazgo de la Mujer. Los datos que se citan en él provienen de Flacso y Cepal. Fuente:

diario El Mercurio, Santiago de Chile, 22/12/98.

30 Ibíd.

31 En Europa la pobreza alcanza al 17% de la población (57 millones) y en Estados

Unidos al 14% (37 millones). “Si se le suman los nuevos pobres de Europa del Este y Rusia,

la pobreza alcanza a casi 200 millones en los países industrializados” (DE RIVERO 1998, El

mito del desarrollo..., ob. cit., p. 167).

32 Profesores de Economía de Cambridge Ha-Joom, Robert Rowthorn; premios Nobel

de Economía John Tobin y Maurice Allais; profesor de Economía de Stanford Paul Frugman;

subdesarrollados, es: ¿cómo aplicando políticas semejantes creadoras de exclusión social ydesempleo en países del norte desarrollado, se podrán crear mil millones de nuevos puestosde trabajo y liberar, además, de la pobreza a 1 300 millones de personas en América Latina,África y Asia? Otros preguntan: ¿podrá trasladarse la carga ecológica de los Estados Unidos,que es el modelo de patrones de consumo que la globalización difunde, a los 80 millones debebés que nacen cada año en el planeta?33.

El inicio del nuevo milenio encuentra a 700 millones de personas desempleadas osubempleadas. El número de jóvenes que buscan empleo cada año supera los 38 millones.La OIT y otras agencias de las Naciones Unidas consideran que se necesitarán 2 milmillones de puestos de trabajo, y se preguntan cómo poder emplear toda esa masa depoblación mundial con las nuevas tecnologías imperantes.

Las mismas agencias señalan que el desempleo será mayor en los sectores considerados“vulnerables” y en los países subdesarrollados. Hay que añadir que no es lo mismo estar sinempleo en América Latina que estarlo en los países de Europa Central; el trabajo tienedistintos valores. Mientras que para la casi totalidad de los millones de personasdesocupadas o subocupadas latinoamericanas tener hoy un empleo representa garantía desubsistencia y recuperación de la dignidad, las ciudadanas y los ciudadanos franceses,alemanes o españoles en “paro” no tienen los apremios de aquéllas, pues sus sociedades lesposibilitan el cobro de subsidios equivalentes al promedio de sus últimos sueldos hasta porseis meses, o simplemente el pago de un sueldo estatal para la subsistencia de mayores de18 años en reconocimiento de su ciudadanía. Como afirma Pío Rodríguez:

“Con la mundialización el tiempo de lo económico sobre lo político y lo social es unhecho del que la consecuencia más grave es la sobrevaloración social del trabajo-empleo sobre y contra toda forma de actividad humana. El hecho es tan importanteque hoy la pérdida del empleo, que cada vez conduce más al desempleo crónico, setraduce en una pérdida profunda de identidad personal, esto es, en una pérdida de laexistencia social de la persona, en la exclusión”34.

Un elemento crucial en este panorama es el crecimiento de la pobreza en el mundo. Éstacrece más rápidamente en África, pero en números absolutos se concentran en Asia: milmillones de personas en situación de extrema pobreza en el sur y este asiático (India,Pakistán, Bangladesh, Indonesia y China), que juntos abarcan casi la mitad de la poblaciónplanetaria. El riesgo de hambrunas y de incontrolados desbordes populares es temido pormuchos analistas.

profesor de Economía de Londres y Manchester Paul Omerod; banqueros inversionistas en

el Wall Street Felix Rohatyn, George Soros, Warren Buffet, New York Review of Books,

abril, 1996. Oxfam, Consejo Ecuménico de Iglesias, Episcopado Latinoamericano, UNDP,

Unicef (fuente: DE RIVERO 1998, El mito del desarrollo..., ob. cit., pp. 231-232).

33 En los Estados Unidos un bebé significa dos veces más carga ecológica que uno

nacido en Suecia; tres veces más que uno nacido en Italia; trece veces más que uno nacido

en Brasil; treinta y cinco veces más que uno nacido en la India; ciento cuarenta veces más

que uno nacido en Bangladesh; y doscientas ochenta veces más que uno nacido en Haití,

Ruanda, el Chad o Nepal (ver DE RIVERO 1998, El mito del desarrollo..., ob. cit., pp. 102-103,

citando a Richard J. Barnet y John Cavanagh, “Global Dreams”).

34 Pío Rodríguez, “Actividad humana y empleo”, diario La República, Lima, 23/9/97.

La falta de poder adquisitivo debido a la pobreza y el desempleo en el mundosubdesarrollado impide a la economía mundial convertirse en un verdadero supermercadoglobal. Como lo afirma Oswaldo De Rivero,

“Los consumidores que realmente pueden comprar productos y servicios globales nollegan a los 1 800 millones en una población mundial que se acerca a los 6 milmillones. Los únicos productos que se están consumiendo globalmente sonproductos de las industrias nacionales de entretenimiento, como música, films, seriestelevisivas y también artículos de consumo barato como ‘jeans’, zapatillas, cigarrillos,‘fast food’. Hoy sólo una minoría global tiene acceso a nuevos automóviles,computadoras, cámaras de video, teléfonos digitales, faxes, Internet, vestidos decalidad, viajes turísticos al extranjero o tarjetas de crédito internacional”35.

Junto al extraordinario desarrollo tecnológico que estamos viviendo, junto a la mejoraconsiderable de la salud y educación en el mundo y junto a la industrialización y elconsumismo de decenas de millones de personas en Asia y en América Latina, coexiste laotra cara, la cara deformada de la economía internacional. En las dos últimas décadas, unaquinta parte de la humanidad ha mejorado sustantivamente su nivel de vida; pero otra quintaparte ha empeorado su calidad de vida y dos quintos malviven con menos de dos dólares aldía.

El informe PNUD 1998 sobre el Desarrollo Humano y el Consumo, señala que las fortunaspersonales de Bill Gates, del sultán de Brunei y del multimillonario de Kansas Philip E.Anschutz, son superiores al PBI de los cuarenta y ocho países más pobres de la Tierra.

Agravan la exclusión de los países menos pudientes tanto la devaluación de sus materiasprimas como su acentuado déficit en materia de ciencia y tecnología. Las materias primasvan teniendo cada vez menos demanda y sus precios, además de inestables, son pocoremunerativos. El efecto sobre ellas de las nuevas tecnologías y de la denominada“desmaterialización” de la producción industrial no favorece la economía de los países quelas exportan. Estudios publicados por el Banco Mundial señalan que los productosdenominados básicos han caído inclusive por debajo de la gran depresión mundial de 1932.Según esta entidad, los precios de todos los productos básicos, minerales y agrícolas, con laexcepción del petróleo y los cereales, continuarán declinando a inicios del siglo veintiuno36.

El documento del Banco Interamericano de Desarrollo presentado en su 40° Asamblea Anualde Gobernadores, realizada en marzo de 1999 en París, recoge algunos datos significativos:los precios internacionales del café cayeron un 43%, los del petróleo y el azúcar en un 31%cada uno, los del cobre en un 30%, y los del trigo un 24%. Se señala que en el conjunto delas exportaciones latinoamericanas, esto significó una caída del 5,2% de los precios de losproductos de exportación de la región37.

Cifras de Naciones Unidas ponen en evidencia los abismales déficit en materia tecnológica ycientífica que tienen los países denominados en desarrollo38. Éstos, teniendo las tres cuartas

35 Ver DE RIVERO 1998, El mito del desarrollo..., ob. cit.

36 World Bank Market Outlook, Mayor Primary Comodities (ver DE RIVERO 1998, El mito

del desarrollo..., ob. cit., p. 123).

37 Fuente: “Sucesos” (vía Internet), París, 21/3/99.

38 El desarrollo científico y tecnológico es medido internacionalmente por el número de

científicos e ingenieros, por la cantidad de computadoras y por las inversiones en

investigación y desarrollo científico-tecnológico.

partes de la población mundial, sólo cuentan con el 10% del total de profesionales de laingeniería y científicos y científicas del mundo (el 7% de ellos en Asia, el 1,8% en AméricaLatina, el 0,9% en países árabes y el restante 0,3% en el África) y con sólo el 3% decomputadoras, e invierten únicamente 3 billones de dólares en investigación y desarrollocientífico. Estas cifras se contraponen con lo que detenta una cuarta parte privilegiada de lapoblación en el mundo: 97% de profesionales de la ingeniería y científicas y científicos (90%de ellos en Estados Unidos, Europa y Japón), 9% de computadoras y 220 billones de dólaresde inversión en investigación y desarrollo39.

Por ello, la tradicional idea misma de desarrollo vigente en las últimas cuatro décadas esobjetada por Eric Hobsbawn, quien señala que después de dos siglos del surgimiento delEstado-Nación capitalista moderno, se puede comprobar el no desarrollo de más de cienpaíses, por lo general ubicados en la categoría de “en vías de desarrollo”, pues sólo se hanpodido desarrollar como países capitalistas modernos dos pequeños Estados-Nación (Coreadel Sur y Taiwán) y dos Ciudades-Estado (Singapur y Hong Kong)40.

El mismo De Rivero afirma que para casi todo el África, para ciertos países deCentroamérica y la región andina latinoamericana, para el Medio Oriente y el Asia, el grandesafío a comienzos del siglo veintiuno no será el desarrollo nacional, sino más bien lasupervivencia nacional. Es decir, sus gobiernos y aún incipientes sociedades civiles debieranevitar que colapse el proyecto de Estado-nación, haciendo grandes esfuerzos para lograr elequilibrio entre la disponibilidad de alimentos, agua, energía y la población, y, además,obtener una renta estratégica que les signifique un poder de negociación internacional paraatraer capital y tecnología extranjera e insertarse mejor en la economía global.

Se señala que, a las tasas de crecimiento y con los umbrales de pobreza vigentes, pasaríancuatrocientos años –o más, en algunos casos– antes de poder erradicar la pobrezaextrema41.

Un Nobel singular

Es sintomático, en el citado contexto, que la Academia Sueca determinara en 1998 otorgar elPremio Nobel de Economía a Amartya Sen, economista indio, por sus estudios sobre lahambruna y la pobreza. Su extensa producción de obras analíticas incluye estudios sobre lashambrunas en Etiopía y Bangladesh durante la década de los setenta, así como de otrascatástrofes, analizando sus causas e investigando los medios para prevenirlas. Al revés deanteriores premios Nobel de Economía, su trabajo no se concentra en las empresas exitosas ylucrativas ni en los grandes inversionistas. Como producto de su preocupación por losproblemas económicos de los sectores campesinos y obreros menos afortunados, señala que

“las hambrunas pueden prevenirse mediante proyectos públicos que proporcioneningresos a sus víctimas potenciales. Este proceso combina mecanismos de mercadocon asistencia del gobierno, a diferencia de elaborados programas de alimentación queentorpecen la actividad económica y social. En el ámbito político, las hambrunas estánasociadas a la ausencia de democracia. Nunca han tenido lugar en paísesdemocráticos, incluso muy pobres, que cuenten con elecciones regulares y medios deprensa libre”42.

39 Ver DE RIVERO 1998, El mito del desarrollo..., ob. cit.

40 Ver Eric HOBSBAWN, Historia del siglo XX, Barcelona, Grijalbo Mondadoni, 1995.

41 Ver LUSTIG 1998, “Pobreza y desigualdad...”, ob. cit.

42 “¿Qué hacer con la hambruna?”, entrevista a Amartya Sen en Newsweek en

español, 4/11/98. Sen es muy crítico con la hambruna masiva que eliminó a 30 millones de

Amartya Sen es el primer ciudadano de un país emergente del Tercer Mundo en recibir elNobel de Economía, concedido desde 1968. Identificado con la vertiente humanística de laeconomía y desarrollando temas como la ética respecto a la miseria colectiva, es la antítesisde otros Nobel procedentes de la Universidad de Chicago –uno de los principales centrosinspiradores del actual modelo económico mundial– como Milton Friedmann (1976), GaryBecker (1992) o Robert Lucas (1995). El Wall Street Journal refiriéndose al Nobel de A. Sen,tituló así un editorial: “Ganó el economista equivocado”.

Amartya Sen introdujo el concepto de “brecha de pobreza” para estudiar la intensidad delproblema y la distribución del ingreso dentro de los grupos más pobres. Utiliza el concepto de“capability”, es decir “el conjunto de factores humanos que hacen que una persona esté mejoro peor”. Ambos factores han influido en los importantes Índices de Desarrollo Humano (IDH),empleados en los informes anuales del PNUD. Amartya Sen sostiene, además, que el objetivodel desarrollo no es sólo aumentar posibilidades materiales, sino también hacerlo en el ámbitocultural y en el de nuestra vida cotidiana. Por lo mismo, el IDH se mide combinando lasposibilidades de vida que ofrece la sociedad, sobre una conjunción de la esperanza de vida,las capacidades culturales y la capacidad material.

Para Sen, la pobreza no puede reducirse a un fenómeno económico sólo medible con el raserode los ingresos. Tampoco es un fenómeno residual ni un problema exclusivamente cultural. Noes cierto, asimismo, que las personas pobres no se incorporan al crecimiento porque poseenciertas cualidades negativas. La pobreza es un problema mucho más complejo, con distintasdimensiones y vinculado estrechamente a la manera como la sociedad funciona. Asimismo,Sen introduce el concepto de desarrollo como un despliegue de oportunidades y no como unproceso de acumulación de bienes y servicios o de riqueza. En este proceso, las personas vanampliando sus oportunidades para alcanzar el bienestar y tener una vida más digna43.

¿América Latina viable?

A la luz del reconocimiento que se hace de la dimensión de la equidad en el crecimientoeconómico al otorgarse el Nobel a Amartya Sen, no puede ser más preocupante la actualsituación latinoamericana descrita anteriormente.

Los Estados latinoamericanos, nacidos en el siglo diecinueve con un paisaje económico ysocial más cercano a las provincias europeas, se asemejan ahora más a las regiones pobresde Asia y al África. “Europa eliminó en 100 años grandes porcentajes de su pobreza, mientrasque América Latina, con casi 200 años de independencia, sigue creándola” 44. Los países denuestra región han sido superados económica y tecnológicamente, a fines del siglo veinte, porel Japón, la China, India, Malasia, Hong Kong, Singapur, Australia, Corea, Nueva Zelandia y elCanadá, que eran a comienzos del siglo diecinueve países feudales atrasados o territorioscoloniales británicos no muy prósperos.

personas en China entre 1958 y 1961. Para él, es difícil imaginar que la aplicación dogmática

de la política del llamado “gran salto adelante” iniciado a fines de los años cincuenta con

dichos terribles efectos, pudiese haber ocurrido si en China hubiese habido elecciones

regularmente y una prensa independiente. (“La falta de un sistema libre de distribución de

noticias condujo a engaño al propio gobierno [...]. Cuando la hambruna alcanzaba su punto

más alto, las autoridades chinas creían equivocadamente que tenían 100 millones más de

toneladas métricas de grano de las que tenían”).

43 Ver “El Nobel abandonó Chicago”, en suplemento cultural del diario El Mercurio,

Santiago de Chile, 25/10/98, pp. 10-11.

44 Ver DE RIVERO 1998, El mito del desarrollo..., ob. cit.

En los últimos quince años, de acuerdo a Aldo Ferrer, con la excepción de ÁfricaSudsahariana, América Latina es la región con el peor comportamiento para los principalesindicadores del desarrollo económico y social45. Prevalece en América Latina un proceso dereformas cuyo eje es la inserción “incondicional” en el orden global. La política económicapredominante, según el propio Ferrer, consiste en primer lugar en administrar la deudaexistente y en satisfacer la expectativa de los mercados. “No es aventurado sugerir, entonces,que las respuestas actuales a los desafíos de la globalización no son consistentes con eldesarrollo sostenible”, concluye.

Según el Informe Anual 1998 del BID sobre el Progreso Económico y Social de AméricaLatina, al crecimiento explosivo de la pobreza se suma el hecho de que el 5% más rico de lapoblación latinoamericana recibe el 25% del ingreso, comparado con el 16% en el sudesteasiático y el 13% de los países desarrollados. Brasil y Guatemala, de acuerdo con el mismoinforme, son los países con peor distribución del ingreso en el mundo. Las otras mayoresdiferencias se dan en Panamá, Paraguay, Ecuador, Chile, Honduras y México. En los demáspaíses, si bien las diferencias entre ricos y pobres son menores, se sigue exhibiendo unadesigualdad superior al promedio mundial. De acuerdo con este informe, un caso notorio es elde Chile: si bien las diferencias entre los grupos de ingresos medios no es muy pronunciada, lanotable concentración de riqueza determina distancias enormes entre ricos y pobres.

La desigualdad en el caso latinoamericano, según el BID, es un círculo vicioso. Los ricostienen más educación y menos hijos, y las mujeres de este estrato tienen un mayor acceso afuentes de trabajo.

La gravedad de esta acentuación de la pobreza y del congelamiento y la regresión en materiadistributiva, es mayor si se la asocia con los efectos de la impresionante expansión del accesoa las comunicaciones. Ello ha tendido a homogeneizar las aspiraciones de consumo,frustrando expectativas particularmente de los y las jóvenes de sectores urbanos, por logeneral con un mayor nivel educativo y más acceso a los medios que sus padres y susmadres.

“La consolidación de escenarios de ‘pobreza dura’46, la discriminación étnica, lasegregación residencial, la proliferación de sistemas privados de vigilancia urbana, y elincremento de violencia en las ciudades, son todas situaciones que afectan seriamentelos niveles de integración social y de gobernabilidad”.

45 Uno de los casos más emblemáticos es el de Venezuela, país que tuvo una solidez

económica basada en su condición de país productor de petróleo. Según datos de abril de

1999 de la Confederación Venezolana de Industriales, en los últimos doce meses quebraron

359 industrias grandes y medianas de los sectores metalmecánico, proveedores de la

industria petrolera, juguetes y textil. De acuerdo con cifras del gobierno de Hugo Chávez, las

reservas internacionales han caído en el año en 1.330 millones de dólares y han alcanzado

los 13.448 millones de dólares (fuente: cable News Network, Inc. Compañía Time Warner,

1/4/99).

46 La denominación “pobreza dura” se refiere a quienes viven en condiciones que les

impiden acceder al trabajo productivo y dificultan su comunicación con los otros grupos, por

carecer de las destrezas necesarias para participar activamente en la cultura moderna. Estos

grupos por lo general están excluidos de una ciudadanía real y es difícil que las políticas

sociales tengan impacto sobre ellos (CEPAL 1997, “La brecha de la equidad”, ob. cit).

Crisis global

Hasta 1997, los países latinoamericanos eran estimulados a seguir o a aproximarse al“modelo” asiático de desarrollo. Taiwán, Corea del Sur, Hong Kong o Singapur –seguidos porIndonesia, Malasia y Tailandia– eran presentados como “tigres” de la economía mundial,dignos de ser imitados. Si bien es cierto que, junto con China, dichos países han disminuidonotablemente la pobreza y en conjunto han desarrollado economías con contenido tecnológicoy ventajas competitivas globales para sus exportaciones (los cuatro primeros llegaron a tenerun crecimiento real per cápita anual de alrededor del 6% desde 1960 a 1995), no es menoscierto que son parte de un modelo caracterizado fundamentalmente por recurrir, al inicio desus procesos, a elementos externos: capitales, equipos y mano de obra calificada. En lamayoría de estos casos, sobresalen regímenes de tipo autoritario con claros elementos decorrupción. Los “valores asiáticos”, clave de su desarrollo según sus panegíricos, noguardaban relación con las libertades personales. Los casos de Singapur, Tailandia eIndonesia son elocuentes en materia de contraponer “disciplina” a “democracia”, descuidandola acción y presencia del Estado y los aspectos políticos47. Los centenares de consejeros,incluidos los del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional, que han acudido luego enapoyo a dichas economías, coinciden en sugerir al sudeste asiático que la solución de suactual grave crisis supone el fortalecimiento del Estado y la regulación de los mercadosfinancieros –abandonando el “laissez faire” que ellos mismos antes recomendaron–, lademocratización de las sociedades y la lucha contra la corrupción y el nepotismo,introduciendo el acceso a la información y una mayor transparencia. Los poderososargumentos económicos de antes son sustituidos esta vez por otros de corte ético y político.

La grave crisis del ejemplo a imitar que se propuso a América Latina refuerza lo señalado porAmartya Sen: “la economía moderna ha sido sustancialmente empobrecida por la distanciacreciente entre economía y ética”. El facilismo con el que se difundió y se aceptó la idea demarchar hacia un desarrollo similar al del sudeste asiático forma parte de una opción global dela economía actual por un modelo en el que los seres humanos sólo buscan maximizar suinterés personal.

Federico Mayor, en ese entonces director general de la Unesco, subrayó en abril de 1998, enel contexto del encuentro de la Unión Interparlamentaria Mundial en Namibia, que

“la globalización es una política impuesta y desprovista de los valores indispensablesde libertad, justicia, igualdad y solidaridad, es una trampa para impulsar un modelo deeconomía de mercado salvaje que sólo beneficia a las naciones y a los individuoseconómicamente poderosos, pero que olvida y desampara a los más débiles y pobres[...] No es verdad que con la globalización se hará una mejor distribución de los bienesy servicios y se promoverá el desarrollo. Lo que se impulsa con esta trampa esorganizar democracias de mercado y una política sin fundamentos morales [...]Estamos instalados en la ley del más fuerte, militar, económica y comercialmente, unaley que nos lleva a la separación progresiva de ciudadanos, entre desposeídos y lossaciados […] Si en Berlín se hundió un régimen basado en la igualdad pero que olvidó

47 Uno de los constructores de la prosperidad de Singapur señalaba: “yo no creo que la

democracia necesariamente lleve al desarrollo. Creo que lo que un país necesita es

disciplina más que democracia”. En Tailandia, afirma un economista, “los políticos acceden

al corazón de los bancos y cada banco es dueño de un par de políticos”. En Indonesia, los

resultados de la corrupción imperante demandaron la clausura de dieciséis bancos, entre

ellos uno del hijo del dictador Suharto (ver Folha de Sao Paulo,30/10/98).

la libertad, ahora se está hundiendo otro sistema, que se basa en la libertad pero noincluye la igualdad”48.

La actual crisis económica mundial no es la crisis de la sociedad de la información; no es eldebilitamiento de las empresas transnacionales; es la crisis del sistema financierointernacional, de la mundialización de los capitales, “y por consiguiente, y muy concretamente,del capitalismo”, señala Eric Hobsbawn, quien afirma además que

“la situación del capitalismo globalizador y el mercado libre y sin controles ha llegado aun punto crítico. Estamos al final de una época pero aún no vemos claro su rumbo.Uno de los motivos de la incertidumbre es, precisamente, la profundidad de la crisis deeste fin de época. Comparada con los sucesivos derrumbamientos europeos, despuésde cada una de las guerras mundiales, la crisis actual es más aguda y compleja”.

Enfatiza igualmente que “uno de los peligros actuales es que el capitalismo ha perdido todo elsentido del miedo [...] Se aceptan niveles de desigualdad que antes no se hubieran tolerado”49.

Seattle

El 30 de noviembre de 1999 adelantó el nuevo siglo con la denominada “revuelta de losglobalizados” en Seattle, Washington. El boicot a la inauguración de la cumbre de laOrganización Mundial de Comercio, protagonizada por 50 mil manifestantes (ecologistas,granjeros del primer mundo, sindicalistas, ONGs de promoción al desarrollo, homosexuales,feministas, punks, activistas de derechos humanos, representantes de pueblos indígenas,jóvenes provenientes de Estados Unidos, Canadá, Europa, América Latina y Asia) representó,en la práctica, la más importante protesta explícita a un modelo de globalización a cargo decoaliciones transnacionales.

El 3 de diciembre, sin que cesaran dichas protestas, los representantes de los 134 paísesmiembros de la OMC concluyeron en Seattle sus intentos para concretar una agenda quepermitiera lanzar la Ronda del Milenio y debieron reconocer que fracasaron ante tres temasque resultaron irresolubles entre los grandes bloques comerciales: subsidios agrícolas,inversión (apertura del mercado de capitales) y competencia (regulación administrativa encada país).50

Para algunos, lo que Seattle significa es “el fin de la ilusión neoliberal de un planetaautogestionado por los mercados para beneficio de los más fuertes, de los más listos y,también de los más pillos”. Lo que ha cambiado Seattle es que a partir de ahora hay queinformar, hay que discutir, hay que negociar. Se plantea la necesidad de un nuevo contratosocial global por el que la denominada globalización llegue a ser democrática, informada ycontrolada por la gente51

48 Discurso del director general de la Unesco en la 99º Conferencia de la Unión

Parlamentaria Mundial, celebrada en Namibia en abril de 1998.

49 El célebre historiador inglés señala que el comunismo funcionaba como una especie

de dique ético del capitalismo y que al desaparecer, éste ha perdido el miedo de mostrarse

tal como es. “La Guerra Fría era un sistema estabilizador de las relaciones internacionales,

pero al altísimo precio del peligro de una catástrofe nuclear y de que regiones como América

Latina quedaran atrapadas en su pugna” (entrevista reproducida por el diario Las últimas

noticias, Santiago de Chile, 29/11/98).

50 Fuente: Diario ElFinanciero, México D.F. 4 diciembre 1999

51 Manuel Castells “Seattle y el cinismo neoliberal”. El País, Madrid, 3 de enero 2000

Es posible afirmar que en Seattle la élite política global se mostró incapaz de enfrentarse a unaeconomía global que fue declarada en los hechos como fuera de control. Los partidarios de lamundialización de la actual economía – con su inevitable aceptación universal de las leyes delcapital mundial - fueron literalmente sorprendidos con lo ocurrido en Seattle. Allí ante el mundose evidenció, como lo señala Riccardo Petrella, el rechazo de muchos a toda tentativa dereducir la vida (el cuerpo humano, la salud, la alimentación, la educación, la identidadcultural…) a una mercancía y el mundo (las relaciones entre los pueblos, la gestión duraderadel planeta…) a un gran mercado en el que los más fuertes imponen sus intereses.52

Seattle no se explica sin los avances obtenidos con motivo de las grandes conferenciasmundiales sobre medio ambiente, desarrollo social, población mujer, educación de adultos, ysin reconocer la persistente acción de millares de asociaciones y ONGs, la convergencia deredes y coaliciones planetarias construidas a lo largo de dos décadas, que han desempeñadoun papel histórico en el nacimiento y consolidación de una demanda social planetaria para queno se sigan multiplicando las desigualdades e injusticias y de una conciencia moraldefendiendo la vida y los sueños de las poblaciones más débiles.53

La renovación de las propuestas

Para algunas personas el margen de maniobra de Latinoamérica es bastante mayor que elque creemos; y, por lo mismo, sus ciudadanos no están condenados a ser espectadorespasivos. El documento “Una visión para el futuro de América Latina”, producto del esfuerzocoordinado de destacados líderes políticos y académicos del continente, es la manifestaciónde una búsqueda de medidas de consenso frente a las claras deficiencias de la aplicaciónacrítica del sistema neoliberal54.

52 Riccardo Petrella El rechazo de los excluidos. El País, Madrid,19.12.99

53 La red mundial de oposición al neoliberalismo logró desarrollarse en los últimos años

utilizando las facilidades que da Internet para el intercambio de experiencias, boletines,

documentos y análisis de expertos entre las organizaciones afines esparcidas en los cinco

continentes. Una de las páginas más visitadas de la red es la del International Forum on

Globalization, integrado por 60 destacados economistas de distintos horizontes. (Fuente:

Anne Marie Mergier “La cumbre de la OMC amagada por tensiones”. Revista Proceso 1204,

México DF, 28.11.99)

54 El mencionado documento es fruto de una serie de iniciativas producidas desde fines

del decenio pasado entre las que se destacan contribuciones de economistas como

Fernando Fajnzylber con sus tesis sobre la transformación productiva con equidad, de

intelectuales como Amartya Sen y Partha Dasgupta acerca de las capacidades y los

funcionamientos humanos, y los trabajos del PNUD sobre el desarrollo humano sostenible,

entre otros. Fue preparado a fines de 1997 bajo la coordinación de Jorge Castañeda

(México) y Roberto Mangabeira Unger (Brasil) quienes convocaron encuentros a los que

asistieron, por ejemplo, Dante Caputo, Cuauhtémoc Cárdenas, Facundo Guardado, Graciela

Fernández Meijide, Ricardo Lagos, Luis Ignacio Lula da Silva y Sergio Ramírez. El

documento fue discutido y difundido en varios países de la región. En el Perú, por ejemplo,

fue distribuido como separata editada por Agenda Perú y la revista Caretas en abril de 1998.

En dicho documento se parte de reconocer que “en forma abrumadora, las sociedadeslatinoamericanas, ancestralmente desiguales y escindidas en incontables direcciones, hoy loson más que nunca”. Se hace una clara distinción entre la economía de mercado y lanecesidad de democratizar este mercado, por una parte, y el neoliberalismo, por otra. Seadmite que en varios países de la región se adoptó la versión más extrema delneoliberalismo, restringiendo enormemente el papel de las políticas públicas y de laregulación estatal. Se postula un proyecto de nación con un sustento político alejado de losnacionalismos populistas, con un Estado fuerte y democratizado, capaz de impulsar laintegración regional y de utilizar mecanismos de mercado para redefinir nuevas formas desoberanía en la relación de los países y las regiones con los nuevos fenómenos de laglobalización.

Hay que tener presente –se subraya en ese documento– que ningún país del mundo hapodido generar equilibrios sociales sólidos con niveles de gasto público inferiores al 30% delPBI; por ello se da especial valencia a políticas tributarias que combinen la tributaciónindirecta con los tributos directos y fuertemente redistributivos, así como a estrategiasnacionales de desarrollo a largo plazo que fijen los parámetros de las privatizaciones y de lacreación y administración de entidades paraestatales.

El documento recalca la necesidad de superar las desigualdades asegurando el Estado unconjunto básico de derechos sociales, los que deben tener como prioridad la niñez y laeducación.

Reconoce, refiriéndose al empleo, que no bastará con elevar los salarios nominales niampliar el empleo con remuneraciones magras. Habrá que resolver la difícil tensión entrecrear empleos estables y de calidad con instrumentos negociados que reduzcan el peso delos costos laborales no salariales en las empresas. Una sociedad que ahorra y un nuevonexo ahorro-inversión tendrían que ser factores clave para ello.

El programa de desarrollo antidualista allí propuesto descansa en una profundización de lademocracia a través de la innovación de las instituciones –incluido el régimen presidencial–y la multiplicación de los instrumentos prácticos –mayor acceso a los medios masivos decomunicación, entre otros– que permitan que ciudadanas y ciudadanos conozcan yreivindiquen sus derechos, así como enfrentar los prejuicios de raza, etnia y género quedividen a la sociedad e intimidan a las personas.

Paralelamente a dicho planteamiento colectivo, Oswaldo de Rivero, Víctor Tokman y AlainTouraine señalan –desde sendas perspectivas– otros elementos a considerar y algunasexigencias complementarias.

Para Oswaldo De Rivero, la única manera de que los países en desarrollo como loslatinoamericanos no sufran la selección natural por la tecnología y el mercado y superen suinviabilidad, sería modernizar aceleradamente su producción y comenzar también a exportarmanufacturas y servicios con cada vez mayor contenido tecnológico:

“Tendrán que zafarse de la trampa de la venta exclusiva de minerales, productosagrícolas, maderas, cueros, bebidas, textiles y comenzar también a exportar otrosproductos más sofisticados como aparatos electrónicos, semiconductores,biotecnología, farmacéuticos, petroquímica y, sobre todo, software y partes para lasindustrias transnacionales de las telecomunicaciones, transportes y aeroespacial [...]Además, deberán invertir en servicios nacionales más competitivos, en modernasinfraestructuras y sobre todo, en investigación y desarrollo tecnológico”.

Víctor Tokman, director regional para las Américas de la OIT, señala que la importancia deenfrentar el problema del empleo refleja la preocupación por el desempleo y la inseguridad ydemanda orientar medidas en tres direcciones: a) Evitar la destrucción del empleo,adecuando la política macroeconómica, aliviando las restricciones financieras derivadas dela escasez de financiamiento externo y del encarecimiento de sus costos y generando, enaquellos casos de destrucción de fuentes de ocupación por factores climáticos, un procesode reconstrucción aprovechado para crear mejores oportunidades de empleo. b) Enfrentar la

situación de desempleo e informalidad, introduciendo mecanismos de protección deldesempleo con la constitución de fondos de compensación por tiempo de servicio ogarantizando un ingreso mínimo que evite el desamparo, extendiendo la cobertura de laseguridad social –particularmente en salud– a desempleados y a los trabajadores informales,reintroducir ciertos grados de estabilidad contractual en contratos temporales y replantear lafiscalización en materias laborales. c) Afirmar principios democráticos, lo que en el campolaboral significa aprovechar la coyuntura adversa para respetar los derechos básicos de lostrabajadores y promover las organizaciones, el diálogo social y la capacidad de expresión delos no representados, contribuyendo así a desarrollar las instituciones necesarias y apoyarnuevos espacios para soluciones compartidas frente al problema del empleo y lainseguridad55.

Alain Touraine recalca, a su vez, que hay que ir más lejos y en otras direcciones que no seanlas que nos indican los liberales cegados: “necesitamos ante todo reforzar nuestro consumointerno, nuestra capacidad de desarrollo tecnológico y la integración de nuestra sociedad”56.

Touraine hace la siguiente formulación general sobre los problemas actuales de AméricaLatina: ¿cómo acelerar la liquidación del sistema político llamado “nacional-popular” hoydegradado, es decir, terminar con la confusión de actores económicos, políticos y socialespara realizar esa diferenciación de subsistemas que todos los analistas han consideradocondición esencial de modernización?

Es en cada país donde esas políticas deben nacer e imponerse. El mantenimiento delantiguo modelo de intervención política lleva a la descomposición de la economía y de lademocracia a la vez. Mas si los neopopulismos fracasaron, el neoliberalismo “tambiénconduce a graves peligros cuando se reduce a un pilotaje desde el exterior que acarrea unaacentuada dualización social y la ingobernabilidad”.

El objetivo principal de América Latina, concluye Touraine, “debe ser transformar undesarrollo hacia afuera en un desarrollo desde adentro, es decir orientado por decisionespolíticas fundadas en la gestión de demandas sociales internas”. Para ello debe priorizarse lopolítico por sobre lo económico y social.

Existe, a la vez, cada vez mayor coincidencia en señalar que las causas de la desigualdadsocial y del no desarrollo van más allá de las explicaciones tradicionales sobre exclusiónpolítica o conflictos de clase. Tienen que ver también con la calidad y cantidad de educación,con la estructura familiar, la dotación y el buen uso de recursos naturales y hasta confactores geográficos.

La educación, en particular, ha ganado espacio y relevancia. Hay consenso respecto a sucondición de factor clave para el desarrollo de los países.

La educación como prioridad

El Informe a la Unesco redactado por la Comisión de Educación para el Siglo XXI57

considera a la educación como herramienta y estrategia esencial para ayudar a los pueblos a

55 Víctor Tokman, “Empleos y estabilidad”, diario El Mercurio, Santiago de Chile,

12/12/98.

56 Alain Touraine, “Contra el desorden mundial”, diario El País, Madrid, 5/9/98.

57 Ver INFORME DELORS, “La educación encierra un tesoro”, Informe a la Unesco de la

Comisión Internacional sobre la educación para el Siglo XXI, presidida por Jacques Delors,

Madrid, Santillana-Unesco, 1996.

prepararse ante los embates de la globalización y a enfrentar sus posibles repercusiones. Es,además, un instrumento potenciador de los cambios económicos, sociales y culturales quedeberán llevarse a cabo para asumir victoriosamente los procesos de interdependencia quecaracterizarán al próximo siglo. De acuerdo con este Informe, el mayor acceso a lasoportunidades educacionales por parte de individuos y colectividades, contribuirá a unamejor comprensión del mundo propio y el de los demás, a un mejor acceso al conocimiento yal desarrollo de actitudes, competencias y destrezas que los actuales individuos y grupossociales requerirán para convivir en armonía y aprender a ser y desarrollarse en un mundocada vez más complejo58.

Especialistas connotados han llegado a la convicción de que el crecimiento y la aperturaeconómica, si bien son indispensables, no son suficientes por sí solos para enfrentar malesendémicos como la pobreza. La señalada influencia de A. Sen en los informes anuales delPNUD sobre desarrollo humano, privilegia a la alfabetización y a la educación como factoresesenciales en el acuñado concepto de “capability”. Gracias a una educación más extendida ymás calificada, será posible que una persona esté en mejor condición de vivir bien su vidacotidiana; las capacidades culturales serán para los sectores pobres tan o más importantesque las materiales para subsistir con dignidad.

En la Cumbre Mundial para el Desarrollo Social (Copenhague, 1995), se explicitó que paraaumentar el empleo productivo y fomentar la integración social, para combatir el círculovicioso de la pobreza y el fracaso escolar de los hijos, era fundamental dar preferencia a laeducación de los padres y particularmente de las madres. Las conferencias de Beijing sobrela Mujer, de El Cairo sobre Población y la de Río de Janeiro sobre Medio Ambienteconsideraron también la importancia medular de la educación en esos desarrollosespecíficos.

Los avances en materia educativa durante la presente década han sido estimulados por loscompromisos de la comunidad internacional en la Conferencia Mundial sobre Educación paraTodos realizada en Jomtien, Tailandia, en marzo de 1990. Allí se afirmó que laemancipación de la persona pasa por la educación. Es la llave que permite establecer yconsolidar la democracia; abre la vía de un desarrollo sostenido a escala humana y de unapaz fundada sobre la tolerancia y la justicia social. En un mundo donde la creatividad y losconocimientos tienen un papel cada vez más importante, el derecho a la educación essimplemente el derecho de todas las personas a participar plenamente en la vida del mundomoderno.

La apuesta latinoamericana por la educación

En América Latina, la presente década ha sido particularmente fructífera en materia deaportes institucionales y acuerdos políticos que dan clara cuenta del papel central que, ajuicio de los organismos internacionales y de los gobiernos, desempeña la educación en elcrecimiento y el desarrollo socioeconómico de los países de la región.

Los presidentes y jefes de Estado, los medios de comunicación, los empresarios y la clasepolítica asignan hoy prioridad a la educación en América Latina y el Caribe.

58 En la introducción a “La educación encierra un tesoro”, Jacques Delors subraya: “de

la educación depende en gran medida el progreso de la humanidad [...] Hoy está cada vez

más arraigada la convicción de que la educación constituye una de las armas más poderosas

de que disponemos para forjar futuro [...] El principal peligro, en un mundo marcado por la

interdependencia planetaria y la mundialización, es que se abra un abismo entre una minoría

capaz de moverse en ese mundo nuevo [...] y una mayoría impotente para influir en el

destino colectivo”.

Un elemento determinante de esta opción es justamente la brecha generada por el actualproceso de globalización y la distancia entre lo que los sistemas educativos ofertan y lasnecesidades de la sociedad y de las transformaciones económicas en la región.

Esto contradice y convierte en prematuro el anunciado réquiem por el Estado-nación. En vezde desaparecer, ha debido asumir por lo menos dos papeles nuevos e importantes: negociar lainserción económica, cultural y política del país en el nuevo orden global, y filtrar y negociarhacia adentro los impactos redistributivos de la globalización sobre los diversos gruposdomésticos. En ambos contextos, la educación se convierte en una herramientafundamental59.

Hubo también documentos y pronunciamientos internacionales y regionales que jugaron unimportante papel en esta prioridad política, económica y social asignada a la educación.

En 1992, la Cepal y la Unesco destacaron el vínculo entre la creación de capital humano y eldesarrollo económico en su propuesta “Educación y conocimiento: eje de la transformaciónproductiva con equidad”. En ella se rescatan aspectos centrales del debate internacional y seanalizan las relaciones entre el sistema educativo, la capacitación, la investigación y eldesarrollo tecnológico, considerando las demandas de la transformación productiva, laequidad social y la democratización política. Son dos los objetivos estratégicos por alcanzarcon la educación y el conocimiento producido: “consolidar y profundizar la democracia, lacohesión social, la equidad, la participación; en suma, la moderna ciudadanía” y alcanzaruna competitividad internacional para “compatibilizar las aspiraciones de acceso a los bienesy servicios modernos con la generación del medio que permite dichos accesos”.

Para lograr los objetivos de competitividad y ciudadanía –se afirma en ese documento–, esnecesario maximizar simultáneamente la eficiencia y la equidad de los sistemas educativosde los países de la región. La eficiencia involucra dos aspectos: la eficiencia externa, enrelación con los requerimientos del sistema económico y social; y la eficiencia interna, conrespecto a las metas propias del sistema educativo y el rendimiento de los insumosutilizados. La equidad, se precisa, significa la igualdad de oportunidades de acceso, detratamiento y de resultados. En síntesis, el papel clave que se asigna a la educación en eldesarrollo estaría asociado a lograr una estrecha vinculación con el mundo del trabajo y de laproducción, produciendo los recursos humanos que allí sean demandados60.

El Banco Interamericano de Desarrollo ha sido particularmente enfático en asignar a laeducación una decisiva importancia para superar las brechas en materia de equidad yproductividad. “El mayor obstáculo al crecimiento futuro de América Latina es el rezago enmateria educacional que pone límites al ritmo de acumulación de los factores productivos y asu productividad. Si en la próxima década la fuerza de trabajo alcanzara en promedio un añomás de educación que el esperado de acuerdo a las tendencias actuales, el crecimiento delproducto aumentaría hasta llegar a tasas de 6,5% por año. Combinando mejores políticaseconómicas con un mayor esfuerzo educacional, el ingreso per cápita en América Latinapodría ser un 20% mayor dentro de una década y 50% más alto dentro de dos décadas de loque sería sin tales estrategias”61.

“En América Latina y el Caribe, la educación no sólo está convirtiéndose en una verdaderaprioridad presupuestaria, sino que está transformándose en una prioridad en la mente, la

59 Ver PNUD, “Educación. La agenda del Siglo XXI. Hacia un desarrollo humano”,

Santafé de Bogotá, Talleres del Tercer Mundo Editores, 1998.

60 Ver CEPAL-UNESCO, “Educación y conocimiento: eje de la transformación productiva

con equidad”, Santiago de Chile, 1992.

61 Ver BID 1997, “Informe del progreso económico”, ob. cit.

palabra y la acción de los dirigentes que cada vez más invierten una sustancial influenciapolítica y capacidad técnica en la revitalización de los sistemas educacionales y en elmejoramiento de sus niveles de desempeño. Cada vez más, la educación está siendopercibida como el principal catalizador del desarrollo”62.

En las declaraciones de las distintas cumbres de jefes de Estado de la ComunidadIberoamericana de Naciones hay referencias específicas a la necesidad de otorgar un valorfundamental a la educación. Las cumbres de Guadalajara (1991), Madrid (1992), Salvador deBahía (1993), Cartagena de Indias (1994), San Carlos de Bariloche (1995), Santiago (1996),Isla Margarita (1997) y Oporto (1998) hicieron explícitos reconocimientos a la educación comoprincipal vía para lograr éxito en la inserción internacional, y al conocimiento como el grancapital del siglo veinte o como clave para lograr un desarrollo con equidad. La Cumbre de SanCarlos de Bariloche tuvo como tema “La educación como elemento esencial de la políticasocial y del desarrollo económico” y en su declaración se afirma que “la educación necesita serintegral e integradora frente a una realidad que va consolidando la globalización de lasactividades económicas, la integración a nivel regional y, simultáneamente, la recuperación delos espacios locales como ámbito de realización personal del ser humano y de la comunidadde la que forma parte”.

La Cumbre de las Américas II, realizada en abril de 1998 en la capital de Chile, generóconsenso respecto a la importancia de invertir en educación. “Reiteramos el compromiso deasegurar para el año 2010, el acceso y la permanencia universal del 100% de los menores a laeducación primaria, y de por lo menos el 74% de los jóvenes a una secundaria”, suscribieronlos treinta y cuatro mandatarios entre sus principales compromisos.

En el plan de acción adoptado, el punto I corresponde a “Educación: la clave para el progreso”.En él se reafirma un compromiso hemisférico con la educación expresado “en vastos procesosde reforma que abarcan todos los niveles del sistema educativo y se basa en ampliosconsensos en torno a los problemas que confronta la educación y en el compromiso y esfuerzocompartido de toda la sociedad por superarlos”. De igual modo, asumen como propio delhemisferio el compromiso propuesto por el Informe Delors de ofrecer oportunidades deeducación durante toda la vida a la población en general. Se remarca en este plan de acción lanecesidad de políticas educativas compensatorias e intersectoriales que desarrollen programasde atención específica a grupos con rezago en materia educativa y en condicionessocieconómicas en desventaja.

A pesar de esta importante declaración hemisférica como nueva apuesta continental en favorde la educación, la Cumbre de las Américas II corre el riesgo de ser vista como otra expresiónde buenas intenciones, dadas sus metas poco exigentes y detalladas con referencia a losrequerimientos nacionales y a la actual relación de los países latinoamericanos con losdesarrollados del hemisferio norte. El plan de acción es un listado de medidas agrupadas pordiversos temas, pero carentes de una estrategia educativa global. Más aún: se señala que seperdió una excelente oportunidad para ir más allá de lo planteado en cumbres presidencialesanteriores.

Se critica también la ausencia de compromisos financieros concretos por parte de los Estadosrepresentados por los gobernantes. Fueron, más bien, los organismos internacionales definanciamiento los que asumieron esos compromisos. El presidente del BID anunció quecomprometerán créditos en educación por mil millones de dólares anuales en los próximos tresaños. El Banco Mundial anunció un aumento cercano al 50% de sus préstamos en educaciónpara América Latina. Es evidente que la importante duplicación de fondos fijada lo será aúnmás si éstos se orientan realmente a la solución de problemas reales ya identificados conanterioridad a la Cumbre, y si los gobiernos aumentan su capacidad de negociación y degestión/administración de dichos préstamos.

62 Ver BID, “Informe de progreso económico y social en América Latina 1998/1999.

América Latina frente a la desigualdad”, Washington, 1999.

En ese contexto, las actuales reformas educativas constituyen un particular desafíoconsiderando la larga historia de intentos nacionales y regionales fallidos en esta materia y losnumerosos factores contextuales que las afectan.

Lo mucho que queda por hacer en materia de cambio educacional, enfrenta problemas comolos que veremos en los siguientes capítulos: la tendencia a la homogeneidad en la aplicaciónde políticas en un grupo de países signado por su heterogeneidad; la marcada influencia delmodelo socioeconómico imperante en varias de sus principales iniciativas, y el abismosubsistente entre los claros avances en materia declarativa y la generación de políticas delargo plazo con recursos suficientes para su concreción.

Asunto crucial será contar con sistemas educativos que den importancia a la equidad y tiendana ella. La explosiva pobreza acumulada y la creciente inequidad, demandan estrategiasespecíficas que busquen y obtengan una mejor distribución social en la calidad de la ofertaeducativa y la ampliación considerable del número de personas beneficiadas. Tarea central enel largo plazo será convertir a los actuales sistemas educativos en mediadores eficaces de unafunción igualitaria en cuanto a las oportunidades de aprender.

II. Educación, desarrollo humano y pobreza

En sus importantes informes sobre desarrollo humano, el Programa de Naciones Unidas parael Desarrollo (PNUD) ha determinado tres elementos básicos para medir las condiciones devida. La conjunción de los tres y su satisfacción determinan que una persona o una familia seconsidere o no en situación de pobreza.

El primer elemento es la supervivencia, que implica tomar en cuenta las condiciones de saludy el acceso a la higiene, al agua potable y las medicinas. Los índices de mortandad infantil yde esperanza de vida al nacer grafican estas variables.

El segundo elemento son los niveles de conocimiento o de acceso a fuentes de educación quetiene una persona. Son considerados, entre otros aspectos, el analfabetismo, los grados deescolaridad, la calidad de la educación y el acceso a los medios de comunicación masiva.

El tercer elemento es el referido a los niveles de ingreso, al acceso a fuentes de empleo, a lascondiciones de seguridad personal, al ejercicio de los derechos políticos por la ciudadanía y ala condición de la mujer.

Con estos tres elementos, el concepto de “desarrollo humano” enriquece la tradicional idea queasociaba al desarrollo fundamentalmente con aspectos económicos. El desarrollo aquí no es laelevación del ingreso per cápita, sino el aumento en la cantidad y la calidad de lasoportunidades para el ser humano.

La educación constituye, en esta idea de desarrollo humano, más oportunidades de realizaciónpara cada hombre y para cada mujer. Esta es razón natural de su inclusión en el índice dedesarrollo humano como oportunidad básica para las personas, al lado de su esperanza devida y de su ingreso.

Educación, factor clave en el desarrollo humano. Sus límites

La educación es considerada, pues, como un factor esencial del desarrollo humano; inclusohay quienes le otorgan el rango de aspecto esencial de dicho desarrollo. Con la educación, elhombre y la mujer tienen la posibilidad de poseer y disfrutar una vida más plena y de alcanzarmejores alternativas ocupacionales, de información y de recreo, más oportunidades decrecimiento, etcétera. Fernando Savater afirma, con razón, que “la educación es sin duda elmás humano y humanizador de todos los empeños” y que “nacemos humanos pero eso nobasta: tenemos también que llegar a serlo”. La educación será vehículo fundamental paraposibilitar que los demás contagien su humanidad, “a propósito y con nuestra complicidad”63.

Diversas investigaciones, corroboradas por la experiencia, otorgan a la educación el carácterde inversión social con las más altas tasas de beneficio tanto para los individuos como para lassociedades.

El reconocimiento de la educación como factor clave en las oportunidades de movilidad socialque ofrecen las sociedades latinoamericanas es explícito en diversos estudios hechos en laregión. Particularmente en el período 1950-1980, el principal canal de movilidad social fue elsistema educacional. Los sustantivos aumentos en el acceso a la educación pública duranteesas décadas y a ocupaciones con salarios más altos que los precedentes, dieron lugar a unproceso de movilidad intergeneracional ascendente al permitir a los más jóvenes beneficiarsecon esas oportunidades. Se convirtió en expectativa comúnmente aceptada la creencia de que

63 Ver Fernando Savater, “Educar, un acto de coraje”, en PNUD 1998, Educación. La

agenda del siglo XXI. Hacia un desarrollo humano, 1998.

un mayor nivel educacional conduciría a mejores ocupaciones64.

Asimismo, la educación es asociada estrechamente con la superación de la pobreza: a mayornivel de educación formal, es mayor la posibilidad de superar las condiciones de pobreza; amenor nivel educativo, es mayor la posibilidad de ser pobre y no superar las condiciones depobreza.

Los sectores pobres reciben beneficios especiales de la educación por diversas razones. Unestudio del PNUD65 destaca tres:

º El nivel y la calidad de la educación son determinantes básicos de la productividad ydel ingreso laboral. Dependiendo más los sectores pobres que los ricos de su trabajopara subsistir, el valor de una educación accesible y relativamente barata es esencialpara la mejor calidad de vida de las personas pobres.

º El mal reparto del ingreso es atribuido a la concentración de la propiedad sobreactivos productivos: la tierra cultivable, el capital financiero, las patentes tecnológicasy... la educación. De estos factores, en términos políticos el educativo es el menosdifícil de redistribuir y de hacer llegar a los desposeídos.

º La educación de la mujer jefa de hogar en situación de pobreza, significa menorestasas de fertilidad, menor mortalidad infantil y más educación para los hijos.

Habría que añadir que el nivel educativo de madres y padres es la principal variable benéficapara el mejor rendimiento y la mayor continuidad educativa de sus hijos e hijas. Un mayornivel educativo paterno y, sobre todo, materno constituiría la manera más eficaz de impedir lareproducción intergeneracional de la pobreza.

Los crecientes límites de la educación

A pesar de lo antes dicho, una serie de factores han contribuido a debilitar la idea generalizadade la educación formal como el mejor camino para la movilidad social y la superación de lapobreza. Uno de ellos resulta paradójico: la impresionante expansión de la cobertura escolarha generado un nivel cada vez más alto de educación promedio. El nivel primario erasuficiente para muchas personas; ahora, en cambio, cuando todos –o la mayoría– egresan dela educación primaria, las desigualdades se trasladan a exigencias de nivel medio osecundario.

La Cepal señala que el capital educativo mínimo, en términos de acceso al bienestar y alcorrespondiente ingreso laboral, demanda en la región completar el ciclo secundario y cursarcomo mínimo doce años de estudios. En un gran número de países hay evidencias de quealcanzar ese umbral educativo se traduce, con una probabilidad mayor superior al 80%, “en lapercepción de un ingreso que permite situarse fuera de la pobreza”. Cuando se ingresa almercado laboral sin haber completado el ciclo secundario, uno a tres años más de estudio noinfluyen sobremanera en la remuneración percibida; y en la mayoría de los casos, de pocosirven para situarse fuera de la pobreza. El ingreso aumenta considerablemente, en cambio,cuando los estudios cursados se suman a dicho umbral de doce años de escolaridad66.

Un estudio sobre la transmisión intergeneracional de la pobreza, patrocinado por el BID, ladefine como “una situación en la que, en comparación con los hijos de padres sin educación

64 Ver Raúl URZÚA, "Educación y movilidad social", en Revista del PREAL Nº 2,

Santiago de Chile, 1996.

65 Ver PNUD 1998, “Educación. La agenda del siglo XXI...”, ob. cit.

66 Ver CEPAL, “Panorama social de América Latina 1997”, Santiago de Chile, 1997.

primaria completa, terminan su educación secundaria antes de los 26 años de edad”. Estadefinición presupone, entre otros elementos, que sería poco probable que aquellas personasque no hayan concluido su educación secundaria al cumplir 26 años de edad lo hagan en algúnmomento, y que sería mucho más probable que quienes terminan la secundaria superen sucondición de pobreza (principalmente mediante el acceso a mejores empleos). En otraspalabras, señala el estudio, el hecho de que los hijos de padres pobres hayan terminado susestudios de secundaria se utiliza como umbral para determinar si se romperá o se perpetuaráel ciclo de la transmisión intergeneracional de la pobreza67.

Otro factor gravitante es el denominado “credencialismo”: se aumentan los requisitos deacceso a muchas ocupaciones que antes no los requerían, debido al más lento crecimiento delas oportunidades ocupacionales respecto a los niveles educativos alcanzados por la mayoría.Determinados niveles educativos no garantizan por sí mismos una movilidadintergeneracional. Estudios de hace más de tres décadas en Brasil mostraron cómo lamovilidad descendente en Sao Paulo se debía a la incapacidad de los hijos y las hijas dealcanzar el nivel educacional considerado normal para la educación de sus madres y padres68.

Otro estudio sobre la movilidad social intergeneracional hecho en Venezuela y Uruguay ypublicado recientemente, pone en evidencia que el estrato social del hogar de origencondiciona fuertemente las oportunidades de las hijas y los hijos de 15 a 19 años de edad; yque si éstos no completaron la educación primaria, presentan alto riesgo de reproducir lascondiciones de pobreza de sus padres y madres. A comienzos de los años noventa, el origensocial de los y las jóvenes seguía siendo un factor determinante para sus oportunidadesocupacionales, característica que no se modificó durante la década precedente. La educacióndel padre y la madre, estrechamente asociada al nivel de ingreso y al estrato socioeconómicoal que pertenece el hogar, está altamente correlacionada con el número de años de estudioque alcanzan sus hijos e hijas. Es muy probable que los y las jóvenes que no completan sueducación secundaria provengan de hogares con madres y padres que a lo más terminaron elciclo primario; y que las posibilidades de que las y los jóvenes superen la educaciónsecundaria dependan, en gran medida, de que sus padres y madres lo hayan logrado69.

Un fenómeno adicional y condicionante es la estratificación de los establecimientoseducacionales, que genera procesos pedagógicos diversos. Esto se da no sólo en la clásicaoposición entre escuelas públicas y centros de carácter privado, sino en sistemas públicosnacionales supuestamente homogéneos. Las escuelas con mayor prestigio atraen mejoresdocentes y acceden a mayores recursos, generándose circuitos de reproducción de

67 La División de Desarrollo Social del Banco Interamericano de Desarrollo patrocina el

estudio sobre la transmisión intergeneracional de la pobreza, coordinado por el economista

Tarsicio Castañeda. El documento final sirvió de documento básico en el seminario “Romper

el ciclo de la pobreza: invertir en la infancia”, celebrado en París, durante la Asamblea Anual

del BID de marzo de 1999. Fuente: Desarrollo Social, vol. 1, Washington, BID, diciembre de

1998.

68 Bertram HUTCHINSON, Mobilidade e trabalho, Río de Janeiro, Centro Brasileiro de

Pesquisas Educacionales, 1960. En URZÚA 1996, "Educación y movilidad social", ob. cit.

69 El estudio se realizó sobre la base de muestras de encuestas de hogares de Uruguay

y Venezuela, cubriendo datos para 1981 y 1990. Se hizo separadamente para jóvenes de 15

a 19 años y de 20 a 24 años de edad (ver Arturo LEÓN, Las encuestas de hogares como

fuente de análisis de la educación y sus vínculos con el bienestar y la equidad, Cepal, Serie

Políticas Sociales, Santiago de Chile, 1998).

inequidades en desmedro de los más pobres. Niños y niñas con mayores dificultades deaprendizaje están, por lo general, a cargo de docentes con menor calificación70.

Aldo Solari, uno de los principales estudiosos de las relaciones entre educación, ocupación ypobreza, señala tres bases fundamentales de política para abordar la desigualdad educativa.En primer lugar, es necesario universalizar la educación primaria o básica: “una educacióncomún para todos los ciudadanos es un requisito sine qua non para la creación de un punto departida igualitario en una de las dimensiones más importantes de la vida social”. El segundosupuesto está vinculado al anterior: “para que la educación pueda tener el efecto de produciruna mayor igualdad o una menor desigualdad, si se prefiere, ella misma debe ser igualmentedistribuida o lo más igualmente posible”. La tercera base especifica que causas muy diversas“generarían un proceso de expansión constante de la cobertura educacional”; este procesoharía realidad los dos anteriores71.

Sin embargo, el propio Solari alerta respecto a que el efecto de la educación formal en el casolatinoamericano está condicionado por las grandes desigualdades que caracterizan a lassociedades de la región. Habrá coincidencia con él si se afirma que ese contexto estructurallimita claramente las posibilidades y potencialidades de las escuelas y de los centroseducativos para crear por sí mismos igualdad donde ésta no existe. La educación por sí solano basta para superar las inequidades. La integración de políticas educativas con políticaseconómicas y sociales orientadas a atacar conjuntamente las desigualdades previas deviene,entonces, en estrategia y acción indispensables.

Educación, desigualdad y exclusión

Un análisis empírico de Juan Luis Londoño, que vincula la educación con la desigualdad y elcrecimiento en América Latina, asocia el alto grado de desigualdad del ingreso en la región ala creciente brecha educativa generada por los conocidos índices de fracaso y deserciónescolar y por la escasa escolaridad de la fuerza de trabajo mayoritaria72:

“Casi todo el exceso de la desigualdad en el reparto del ingreso radica en lascaracterísticas del capital humano. El bajo nivel de educación de la fuerza de trabajo yla altísima varianza de los activos educativos resultan así los principales factoresgeneradores de la inusualmente alta desigualdad del ingreso del continente”.

Un segundo elemento de análisis, para Juan Luis Londoño, es que el aumento de ladesigualdad educativa regional fue mucho más agudo de lo esperado, “a tal punto que lavarianza de los años de educación de la fuerza de trabajo se duplicó en los últimos veinticincoaños”.

En América Latina, prosigue Londoño, “la combinación de activos excesivamente iguales y lainsuficiencia de la educación, podrían explicar diferencias entre los países de la OECD y delsudeste asiático de más de 1,5 anuales de crecimiento del ingreso per cápita. En unaperspectiva de mediano plazo, donde estos efectos se van acumulando, el mayor crecimiento

70 Ver Juan Carlos TEDESCO, El desafío educativo: calidad y democracia, Buenos Aires,

GEL, Colección Controversias, 1987.

71 Ver Aldo SOLARI, La desigualdad educativa: problemas y políticas, Santiago de Chile,

Cepal, Serie Políticas Sociales 4, 1994 (publicación en homenaje al quinquenio del

fallecimiento del autor).

72 Ver Juan Luis Londoño, “Educación, desigualdad y crecimiento en América Latina:

una nota empírica”, en PNUD 1998, Educación. La agenda del siglo XXI, ob. cit.

económico habría significado una reducción de una tercera parte de la incidencia total de lapobreza”.

Londoño concluye afirmando que “las insuficiencias dinámicas del capital educativo pareceríanhaber contribuido a un menor crecimiento del ingreso global y del ingreso de los pobres, asícomo a una mayor desigualdad de oportunidades”.

Exclusión y pobreza

Suele clasificarse a la población en tres grupos disímiles entre sí: los plenamente incluidos, losvulnerables y los excluidos, aunque las fronteras entre estos grupos no son lo suficientementenítidas.

Alberto Minujin señala que la vaguedad del concepto de exclusión ha llevado a que pierda suespecificidad, pues su uso abarca situaciones muy disímiles. Por ello resulta importanteasociarlo a situaciones que implican “una fuerte acumulación de desventajas”. En ese sentidoresulta particularmente útil la noción de “vulnerabilidad”, que posibilita referirse a una ampliagama de situaciones intermedias que combinan formas de exclusión y de inclusión a la vez.

La zona de “exclusión” está conformada por pobres “estructurales” que provienen de unapobreza histórica, y por algunos “nuevos pobres”. También pertenecen a este grupo aquellaspoblaciones o individuos que sufren de algún tipo de discriminación social, como es el caso delas personas refugiadas o las desplazadas por la violencia. Las poblaciones indígenas ynegras, así como la inequidad de género, constituyen claros ejemplos de exclusión. Estossectores pobres se mueven con mayor habilidad en el mercado informal y de servicios nocalificados.

La zona de “vulnerabilidad” está formada, afirma Menujin, por sectores pobres que tienden obuscan alternativas de inclusión y por sectores medios empobrecidos que han ido perdiendocanales de inclusión. Los “nuevos pobres” se mueven mejor en el comercio formal y losservicios semicalificados. La vulnerabilidad no necesariamente conduce a la exclusión; enmuchas ocasiones, familias e individuos logran superarla y pasar al grupo de los incluidos.

La zona de “inclusión social” está compuesta por quienes tienen ingresos altos o suficientes,fuertes lazos sociales y cobertura social; están ubicados en los denominados sectores altos oalto-medio; poseen una alta reserva de capital humano-social-cultural y tienen acceso aservicios básicos, sobre todo de educación y salud.

Los conceptos exclusión-vulnerabilidad-inclusión, siguiendo a Minujin, conforman una trilogíaconstituida a partir del marco dado por los derechos políticos, civiles y sociales comoelementos base para la construcción de sociedades integradas, como un todo interactivo, quepermite incorporar el dinamismo que caracteriza las actuales relaciones sociales y, a la vez,las nuevas condiciones de desigualdad.

Reconociéndose como tendencia central actual la conformación de sociedades excluyentes enlas que la vulnerabilidad es la regla y no la excepción, “cualquier alternativa que se planteedeberá dar centralidad a la problemática de la inclusión social integrada en el marco de unacreciente expansión de la ciudadanía, en particular en el ámbito de los derechos sociales y dela democracia”73.

La importancia de la educación como mecanismo de inclusión social y de fortalecimientodemocrático de la sociedad será excepcional en los actuales contextos.

73 Ver Alberto MINUJIN, “Vulnerabilidad y exclusión en América Latina”, en Todos

entran. Propuesta para sociedades incluyentes, Eduardo Bustelo y Alberto Minujin (editores),

Buenos Aires, Unicef-Santillana, Colección Cuadernos Debate, 1998.

Orígenes de las desigualdades educativas

Carlos Muñoz Izquierdo y Manuel Ulloa, apoyándose en la experiencia mexicana, señalan quelas desigualdades educativas son originadas por un conjunto de factores externos a lossistemas educativos. Tales desigualdades se derivan de las que ya existen entre los distintosestratos sociales, o en la sociedad en la que los sistemas educativos están inmersos.

La educación que se ofrece a los estratos sociales de menores recursos está pauperizada, noes administrada de acuerdo con los intereses de esos sectores y, por ende, refuerza lasdesigualdades sociales preexistentes, señala como segunda tesis.

Los currículos, habiendo sido diseñados de acuerdo con las características culturales y lasnecesidades sociales de los países dominantes, no son relevantes para los sectores socialesde los países dependientes. Las características culturales de éstos son distintas y no estánconsideradas en dichos currículos. Esta tercera tesis tiene claros correlatos en la forma comose elaboran los currículos tradicionales en nuestros países. Los técnicos y especialistas a cargode la elaboración de estos currículos, por lo general provienen de una clase social diferente ala de los actores de escuelas públicas y de ámbitos fundamentalmente urbanos. No es casualque en la gran mayoría de los países de la región latinoamericana estos decisores tengan asus hijos en centros privados; su contacto con la educación pública es tangencial.

Finalmente, Muñoz Izquierdo y Ulloa plantean que un cuarto origen de estas desigualdadeseducativas, complementario al expuesto en su anterior tesis, reside en que los sectoressociales menos favorecidos reciben una educación por medio de procedimientos y a través dedocentes preparados para responder a los requerimientos de otros sectores, tambiénintegrantes de las sociedades de las que aquéllos forman parte74.

Expresiones educativas de la pobreza

¿Cuáles son las principales expresiones educativas de la pobreza? Pueden agruparse encuatro principales áreas de inequidad:

– Analfabetismo.

– Pocas oportunidades de estudio y exclusión educativa en cuanto a acceso,permanencia y eficiencia.

– Desigualdades en los propios sistemas educativos.

– El malestar docente.

Los distintos rostros del analfabetismo

El analfabetismo es la máxima expresión de vulnerabilidad educativa. El problema delanalfabetismo se plantea en términos de desigualdades: la desigualdad en el acceso al saberestá unida a la desigualdad en el acceso al bienestar. Hay estrecha coincidencia entre losmapas que ubican a las poblaciones más pobres y los que corresponden a la poblaciónanalfabeta y sin instrucción suficiente.

El origen del analfabetismo se asocia, por ello, al conjunto de la realidad socioeconómica y algrado de desarrollo de las distintas regiones de un país, a las diferencias entre los procesos deurbanización y el atraso rural, a las desigualdades educativas y a problemas étnico-culturalesno resueltos.

74 Ver Carlos MUÑOZ IZQUIERDO y Manuel ULLOA, “Cuatro tesis sobre el origen de lasdesigualdades educativas”, en Revista Latinoamericana de Estudios Educativos, vol. XXII, 2º trimestre,CEE, México DF, 1992.

La concepción tradicional, que definía a las poblaciones analfabetas en función de la ausenciade escritura, se contrapone con la vigencia e influencia de las prácticas orales en la región.Esta oralidad no sólo es patrimonio de culturas indígenas ágrafas –con modos concretos decrear, organizar, transmitir y conservar conocimientos–; también se hace presente en personasde comunidades campesinas y urbanas que han logrado permanecer varios años en el sistemaeducativo y que muestran serias dificultades para utilizar los códigos escritos.

El analfabetismo, sin embargo, está también asociado a la ausencia de oportunidades deacceso a la escuela y su problemática tiene vinculación con la baja calidad de enseñanzaescolar y los fenómenos de repitencia y deserción. Las concepciones tradicionales y lainsuficiente aplicación de diversos métodos utilizados en la didáctica de la lectoescritura nohan posibilitado a muchos estudiantes obtener una lectura y una escritura comprensivas.

El analfabetismo “funcional” es uno de los principales resultados de esa situación acumulada.Este tipo de analfabetismo es producto tanto de los deficientes resultados de la enseñanza dela lectura y la escritura con niñas y niños, como de deficientes procesos de alfabetización parapersonas adultas, que, al no contemplar acciones sostenidas de refuerzo y seguimiento,determinan considerables contingentes de analfabetos “regresivos”; es decir, gente que algúndía aprendió a leer pero que por falta de refuerzo y uso práctico perdió la lectura y la escrituracomo armas fundamentales para transformar sus condiciones de existencia75.

El alfabetismo ha sido, a su vez, frecuentemente calificado como “derecho humanofundamental”, por constituir un bien inestimable para el individuo y para la sociedad en suconjunto. Un mejor nivel de alfabetización representa uno de los principales indicadores delestado del desarrollo humano en un país. Mas, para influir en la mejora de los distintos nivelesde la vida humana, la alfabetización tiene que ir a la par con los demás factores sociales.

Ahora bien: al valorarse cada vez más las expresiones culturales orales y al admitirse laexistencia de nuevos códigos de comunicación que pueden ser manejados de forma ampliapor personas que no poseen los códigos escritos, los conceptos de “alfabetización”,“alfabetismo” y “analfabetismo” comienzan a ser relativizados. Es más propio hablar de“alfabetismos” y de “analfabetismos” para expresar las diferentes formas de expresión y losdistintos niveles que requieren, así como la multiplicidad de sentidos que pueden adquirir endiferentes culturas. De acuerdo con ello, de alguna manera todas las personas somos“analfabetas” frente a determinados tipos de información y conocimientos. El desarrollotecnológico y la expansión ilimitada de información disponible, o el uso generalizado demedios electrónicos como las computadoras, introducen nuevos rangos a la idea dealfabetismo.

El analfabetismo en cifras

Cifras de la Unesco correspondientes a 1995 indican que nuestra región tiene 43 millones de

75 Luis Oscar Londoño (1990) presenta una concepción actualizada de analfabetismo

funcional: “Debe entenderse desde dos perspectivas. En primer lugar, desde la

modernización y tecnologización de la sociedad, que exigen el dominio más completo

posible de las habilidades, de las actitudes, del gusto por la lectura, la escritura y las

matemáticas, y sobre todo el desarrollo de los procesos de pensamiento asociados a su

aprendizaje: la lógica, la gramática, la argumentación, el diálogo, la crítica, el método. En

segundo lugar, y dado el carácter excluyente y de discriminación del modelo vigente en casi

todos los países de América Latina, es necesario entender el analfabetismo funcional desde

una perspectiva de transformación, de búsqueda de modelos alternativos de economía, de

cultura, de educación y de sociedad”.

personas en condición de analfabetismo absoluto –ningún acceso ni dominio de los códigos delectura y escritura– y que la edad promedio de las personas analfabetas aumentó de 43 añosen 1980 a 45 en 1995. Latinoamérica es la única región del hemisferio sur que registra unmenor número total de personas analfabetas en los últimos quince años (en 1980 seregistraban 44 millones)76.

El caso más dramático en materia de analfabetismo es el de Haití con una tasa dealfabetización menor al 50%. Guatemala y Nicaragua aún no alcanzan una tasa de 70% dealfabetización. Brasil, a pesar de mostrar una alfabetización entre el 70 y 90%, presenta aúnun cuadro considerable de 20 millones de personas analfabetas absolutas, ubicadas sobre todoen las áreas deprivadas de su nordeste. Áreas indígenas de países como Bolivia, Ecuador,México y Perú siguen presentando, al igual que Guatemala, considerables porcentajes deanalfabetismo femenino.

De acuerdo con proyecciones de la misma fuente, iniciarán el siglo veintiuno con tasassuperiores al 10% de analfabetismo los siguientes países: Jamaica (13,6%), Brasil (14,6%),Bolivia (14,4%), República Dominicana, (16%), Honduras (24,4%), El Salvador (25,9%),Nicaragua (32,8%), Guatemala (42,1%) y Haití (50,6%).

Existen dos situaciones que merecen un análisis particular:

– Estos datos son tomados de los censos nacionales de los países, en los que basta queuna persona responda que sabe leer y escribir para inscribirla como alfabetizada.Además, no se sabe qué calidad de alfabetización es la registrada ni el nivel dehabilidades de lectoescritura. Por ello, las expresiones de analfabetismo pueden sermás significativas y preocupantes aún que las señaladas en los datos estadísticosoficiales.

– El problema del analfabetismo denominado funcional no se registra sólo en países conmayores tasas de analfabetismo absoluto, sino incluso en aquellos que registran altastasas de escolarización (así, en Argentina, Chile, Costa Rica y Uruguay el porcentajede personas adultas con escolaridad básica incompleta bordea el 40%).

Los prejuicios institucionales e ideológicos

A pesar de los avances registrados en el reconocimiento y análisis de estos factores, sonesporádicas las iniciativas para enfrentar el analfabetismo como un problema que demandamúltiples actores y soluciones, y que no está centrado exclusivamente en las personas adultas.

Obstáculos de diversa índole pueden aparecer cuando se trata de enfrentar esta dificultad.Uno de ellos merece una particular atención: la clara tendencia observada en núcleostecnocráticos con poder en administraciones centrales del sector público educativo y enorganismos internacionales de financiamiento, por minimizar y hasta ignorar el problema delanalfabetismo entre las prioridades de su acción. Esta actitud se advierte incluso en países conimportantes bolsones de analfabetismo absoluto.

Se esgrimen como razones que sustentan estas decisiones la considerable expansión de lacobertura escolar; el hecho de que un porcentaje considerable del volumen total de personasanalfabetas absolutas corresponde a una población mayor de 35 años, con edades quedificultan los procesos de aprendizaje; y que el desarrollo de los países debiera asentarse enlos sectores más modernos de la sociedad. Sin hacerlo explícito, están aplicando la teoría del“costo-beneficio” demandada por el mercado y sugiriendo que este problema puede resolversea través de la sola expansión de la matrícula escolar.

Olvidan quienes asumen estas posiciones varios elementos importantes. En primer término,que el analfabetismo es un problema con raíces estructurales e históricas, con relaciones

76 Ver UNESCO, “Compendium of Stadistics on Illiteracy”, París, 1995.

complejas –como son las de tipo étnico-cultural– que demandan un cuidadoso y necesariotratamiento. La vigencia y la gravedad del problema se expresa en el hecho de que a pesar delos avances en la expansión educativa, el volumen total de personas analfabetas hapermanecido en los últimos veinte años en una cifra cercana a los 43 millones de personas yque –como efecto de la creciente pobreza y miseria en la región– es posible que, de no mediaruna acción decidida e integral que comprenda también la alfabetización de niños y niñas, estacifra tienda a mantenerse e incluso a crecer.

Otro elemento cuya consideración es clave, es que el analfabetismo de las personas adultasrepercute directamente en la baja escolaridad, el menor rendimiento y el analfabetismo deniñas y niños. La infancia en situación de pobreza requiere de espacios, de climas familiaresen los que sean sus madres y sus padres el principal estímulo para su asistencia a la escuela.No es casual que la mayor persistencia de las madres de familia en los programas dealfabetización se deba a que un buen número de ellas desea alfabetizarse y educarse paraayudar a sus hijos e hijas en las tareas escolares.

Un tercer contraargumento tiene relación con la necesidad de visualizar la alfabetización yeducación básica de jóvenes y personas adultas como una extraordinaria inversión económicay cívica antes que como un problema de escasez de recursos, pues pese a la modernizaciónoperada en las sociedades latinoamericanas o en gran parte de ellas, el dominio de lalectoescritura sigue constituyendo un factor indispensable para la sobrevivencia y lacompetencia social y ciudadana. Una persona joven o adulta bien alfabetizada tendrá, como seha señalado, una mayor posibilidad de optar a un puesto de trabajo, mejorar su calificacióncomo productora, compartir activamente la solución de problemas sociales y ejercer suderecho a participar políticamente.

Finalmente, una importante razón esgrimida por Jacques Hallak: a menudo, especialistas yplanificadores ignoran que mientras mayor sea la proporción de personas adultasalfabetizadas, más fácil será expandir la educación primaria y viceversa. De ahí que “entérminos puramente económicos, es probablemente menos caro en tiempo y recursoscompartir las prioridades entre los programas de educación primaria y de adultos, siempre ycuando atiendan a las mismas familias de la población” 77.

No es posible, entonces, reducir el problema del analfabetismo a índices, variables yproyecciones estadísticas o considerar su enfrentamiento según criterios estrictamenteeconomicistas o “de eficacia”. Es necesario, en cambio, partir de reconocer que constituye unaparte importante de la deuda social interna que nuestras sociedades están en la obligación deconsiderar y asumir.

Sin embargo, como veremos, será necesario también precisar las ideas vigentes sobreanalfabetismo y alfabetización; y, fundamentalmente, evitar los sucesivos errores de estrategiacon que se ha intentado abordar el problema en la región.

El alfabetismo funcional: resultados preliminares de una investigación regional

La preocupación por el analfabetismo funcional se ha hecho patente en América Latinadurante los últimos años. Varias recomendaciones de reuniones ministeriales lo plantean comoun problema. En la Declaración Presidencial de la Cumbre de las Américas II, el problema delanalfabetismo es reducido al analfabetismo funcional. Más allá de la señalada plena vigenciadel analfabetismo absoluto, que contradice el optimismo de los mandatarios, la carencia deestudios sobre las características del denominado “alfabetismo funcional” dificulta su abordaje.

La Unesco realizó una primera investigación regional sobre el analfabetismo funcional en sietepaíses de la región. El objetivo de la pesquisa fue conocer su dimensión y analizarlo por medio

77 Ver Jacques HALLAK, Invertir en el futuro. Definir las prioridades educacionales en el

mundo en desarrollo, Madrid, Unesco, PNUD/IIPE, Editorial Tecnos, 1991.

de abordajes cuantitativos y cualitativos, estableciendo con bases empíricas un perfil de lapoblación en cuanto a sus habilidades de lectura y relacionando esas habilidades con ciertascompetencias sociales y profesionales supuestamente requeridas en los centros urbanosdonde fue aplicada. La investigación asoció sus instrumentos con los campos de la economía,la producción y la vida cotidiana, y se propuso entregar aportes sobre los niveles deescolaridad necesarios para alcanzar dominios que posibiliten una real alfabetización.

La investigación se desarrolló en el marco de la Redalf78 y fue coordinada por la investigadoraIsabel Infante. Abarcó los siguientes siete países: Argentina, Brasil (estado de Sao Paulo),Colombia, Chile, México, Paraguay y Venezuela79. Las muestras seleccionadas en número noinferior a mil personas, fueron representativas de la población adulta de entre 15 y 54 años, dezonas urbanas (en Paraguay se limitó al grupo etáreo entre 15 y 34 años).

Con los instrumentos de lectoescritura y matemática se intentaba medir fundamentalmente losniveles de desempeño en cuanto a las habilidades en los distintos dominios80. Con estosinstrumentos y con el cuestionario de datos personales interesaba ver la relación o incidenciaen los niveles de alfabetismo, los grados de escolaridad de las personas entrevistadas, la zonade nacimiento, la escolaridad de padres y madres, y el uso de elementos letrados en suambiente diario y laboral. Había especial interés en la situación laboral, la relación con lascompetencias sociales y laborales, y la relación con el uso de la lectura y matemática81.

Los resultados preliminares señalan que aunque los ítems del test preliminar habían sidoconsiderados relativamente “fáciles”, sólo un porcentaje fluctuante entre el 39% (caso deMéxico) y el 72,3% (caso de Argentina)82 de la población encuestada logró contestar

78 Red Regional de Educación de Jóvenes y Adultos y del Alfabetización creada en

1985, en el marco del Proyecto Principal de Educación para América Latina y el Caribe.

79 Un antecedente de esta investigación fue la experiencia piloto desarrollada entre

1990 y 1992 en Argentina, El Salvador, Chile y el Perú. Esta experiencia, junto con facilitar

la construcción metodológica e instrumentos para la investigación regional, llegó a

conclusiones importantes. Una de ellas era que el punto de inflexión para una retención

efectiva de los conocimientos escolares se encontraba en el quinto grado de educación

primaria.

80 El instrumento de lectoescritura intentaba medir algunas de las habilidades que las personasadultas deben tener para enfrentar textos escritos en formatos diferentes, con diferente organización ydiversos grados de complejidad lingüística: textos cortos sobre señales de un ataque al corazón, noticiasperiodísticas sobre indígenas y medio ambiente, la lectura de avisos periodísticos convocando a realizardistintos trabajos en un restaurante. En matemática se incluyeron las operaciones de numeración,adición, sustracción, multiplicación, proporciones, adición y división secuenciada (cálculo de promedio),cuadro de distancias aproximadas en kilómetros, lectura de textos esquemáticos como tablas gráficas yniveles de habilidades en comprensión de textos con información numérica (depósitos bancarios,ingredientes para recetas culinarias).

81 Los instrumentos consideraban un test preliminar compuesto por siete ítems (dos de prosa, dosde documentos y tres de matemática), que servía de filtro para pasar al test principal. A quienescontestaban correctamente cinco de los siete ítems se les entregaba el test principal.

82 En Brasil, el 67% de la muestra pudo contestar correctamente los ítems requeridos.

En Chile, el 70%; en Colombia, el 55%; en Venezuela, un 43%; y en Paraguay, el 49,7%.

correctamente los ítems requeridos83.

En dichos resultados, las variables más asociadas a los niveles de alfabetismo fueron laescolaridad y la ubicación en el trabajo.

La escolaridad discrimina fuertemente entre los niveles y afecta de manera significativa todoslos dominios. En los siete países, quienes habían cursado seis o siete años de escolaridadresultaron ubicados, en un 50% o más, en el primer o segundo nivel.

Es decir, para ubicarse en el tercer nivel –con algún dominio del alfabetismo– se debe habercursado alrededor de ocho años; y en algunos países de la muestra, más años todavía.Analizado el cuarto nivel de competencias en todos los dominios – correspondiente a unainserción alta en el trabajo–, en la mayoría de los países las personas deben haber cursadoonce, doce o más años de escolaridad.

Tratándose de medir competencias reales, Isabel Infante señala que

“esto demuestra la diferencia de los aprendizajes retenidos actualmente y,probablemente, la diferencia en la calidad de aprendizajes [... aunque] la referencia ala escolaridad se debe entender más bien como los aprendizajes retenidos con unaescolaridad determinada, después de una cantidad de años sin estudiar y en talescondiciones de trabajo y de vida diaria que le significan a la persona tal o cual uso delectura, escritura y matemáticas”.

Uno de los resultados más importantes de la investigación fue el descubrimiento de queefectivamente en la población adulta de estos países es posible distinguir nivelesestadísticamente diferentes en cuanto a las habilidades en los dominios de la prosa, lectura dedocumentos y matemática. Esto se proyecta a toda la población adulta, de allí que la clásicadiferenciación estadística entre personas alfabetizadas y analfabetas no sea suficiente. Deacuerdo con la investigación, todos tenemos algún grado de alfabetismo, menor o mayor,según la escolaridad y la calidad de los aprendizajes y según los usos de las habilidades,especialmente en el trabajo.

Oportunidades de estudio, acceso, permanencia y calidad

Es evidente que la notable expansión de la matrícula escolar constituye uno de los principaleslogros de los sistemas educativos de las últimas décadas.

En 1994, más de 127 millones de niñas, niños y jóvenes eran atendidos en los sistemaseducativos de nuestros países. Esto significa que de cada cien personas de entre 5 y 24 años,alrededor de 55 asistían a una institución educativa, en comparación con un 46% registradotreinta años atrás. Para lograr esta alza en la tasa de escolaridad, fue necesario que entre1970 y 1994 las escuelas, los colegios y las universidades aumentaran sus cupos en un 75%

83 En su informe preliminar sobre la investigación, Isabel Infante señala como posibles

explicaciones de estos pobres resultados:

– quienes contestaban no tenían familiaridad con pruebas escritas o hacía mucho

tiempo no se sometían a una de ellas;

– debían seguir instrucciones, y “quizás es la primera de las habilidades exigidas”;

– para muchos los formatos pueden haber sido nuevos;

– se tiene probablemente miedo al comenzar a responder a una prueba de esta

naturaleza.

pues en ese lapso la población creció en un 48%.

El ideal de “primaria para todos” estaría muy próximo a alcanzarse. Con nueve de cada diezniños y niñas asistiendo a las escuelas primarias, la reducción del analfabetismo adulto debierareducirse significativamente.

En cuanto a la educación secundaria, el índice de la cobertura se duplicó en veintiocho años.Entre 1965 y 1980, además, la matrícula en el nivel postsecundario se multiplicó por tres. Elcrecimiento de la matrícula universitaria de un 2% a un 18% en cerca de cinco décadas,explicita claramente el crecimiento educativo en la región.

No obstante estos significativos avances, el crecimiento de la cobertura se ha conseguido enmedio de graves deficiencias que han generado un retraso educacional respecto a otrasregiones del mundo de similar desarrollo relativo.

Al inicio de la presente década, más de una tercera parte de niñas y niños que comienzaron laprimaria no la concluyeron, lo que representa más del doble que en otras regiones del mundo.La fuerza de trabajo tiene un promedio de 5,2 años de educación, casi una tercera parte menorque otros países con un grado similar de desarrollo84.

La magnitud de estas cifras señala inequívocamente la desigualdad del ingreso en la región.Esta desigualdad se ha visto enormemente influida por la evolución de la inequidad ydesigualdad educativa:

“el menor nivel y la mayor desigualdad de la educación durante los años sesentaparecen haber limitado la capacidad de los pobres para contribuir positivamente alcrecimiento económico, aumentando con ello la pobreza y disminuyendo elcrecimiento global del producto en las décadas posteriores. La creciente desigualdad yla mayor insuficiencia educativa de los setenta y ochenta pudieron haber tenidoefectos adicionales sobre la pobreza y el crecimiento y, sin duda, aumentaron ladesigualdad en la distribución del ingreso regional”85.

La cobertura se expandió de forma desacelerada y lenta. La casi totalidad del avance de suconsiderable expansión se dio en el período 1965-80, signado por una aguda crisis económica.En los últimos quince años, dicha expansión fue cinco veces menor que en los tres lustrosanteriores.

La expansión de la cobertura contiene, por lo demás, elementos de desigualdad y de falta deequidad distributiva. Sus olvidos y exclusiones han segmentado más aún la educación ennuestros países. Dos ejemplos lo ilustran: los estados más ricos del Brasil gastan hasta seisveces más que los estados más pobres por cada estudiante que se matricula; y en el estado deCampeche, en México, un 30% de las escuelas ofrecen sólo tres o cuatro grados deinstrucción, mientras que en la capital de ese país la cobertura de primaria completa seextiende hasta un 98%86.

El medio rural

El medio rural y las poblaciones indígenas han avanzado en lo educativo mucho menos quelas áreas urbanas y las etnias dominantes.

84 Ver Juan Luis Londoño, en PNUD 1998, “Educación. La agenda del siglo XXI...”, ob.

cit.

85 Ibíd.

86 Ver PNUD 1998, “Educación. La agenda del siglo XXI...”, ob. cit.

En una situación como la descrita, la educación rural es una expresión agravada de lascarencias de un sistema educativo pensado desde y para las realidades urbanas. En lamayoría de los casos nacionales, se otorga poca atención a la realidad local, a los códigosculturales y a la vida cotidiana de niñas, niños, jóvenes y personas adultas de los sectorescampesinos.

Las condiciones materiales del trabajo educativo en el medio rural son, salvo excepciones,pobres o muy pobres. El tamaño de las escuelas rurales es mucho menor que el de lasurbanas y son, en su gran mayoría, centros incompletos o escuelas unidocentes. Lainfraestructura tal vez sea la principal expresión de esa pobreza. Sin embargo, no todos losdiagnósticos ni todas las denuncias que tienen como eje temático principal las deficiencias delos locales y ambientes escolares debieran ser asumidos. Miguel Soler, una de las principalesautoridades en materia de educación rural en la región, afirma que

“Después de haber visto cientos, tal vez miles de escuelas rurales a lo largo de mivida, no quisiera sobrevalorar la importancia del local escolar. Espléndidos edificiosconstruidos a elevado costo, pueden albergar escuelas muy deficientes. El gran factorlimitante no radica sólo en la pobreza material del local sino en las dificultades quetenga el maestro, en esas condiciones, para crear un ámbito grato al aprendizaje y a laestancia de los niños. Por otra parte, la escuela pobre puede ser reconocida por lacomunidad, cualesquiera sean sus características físicas, como una instituciónesencial”87.

La inadecuación curricular es la más grave carencia de la escuela rural no renovada. Elproceso de enseñanza-aprendizaje tiene lugar en un ambiente escolar y con personajesdistintos a los imaginados o deseados por quienes se esmeraron en organizar los currículos.En las escuelas unidocentes trabajan por lo general docentes sin título pedagógico. Para elmaestro y la maestra de esas escuelas, la soledad en el medio rural es un real obstáculo parasu desempeño profesional.

Refiriéndose a los factores docente y materiales didácticos en los medios rurales, unaevaluación cualitativa del Programa PARE en México presenta sus aspectos aleccionadores88.Señala que una de sus mayores novedades radica en el incentivo económico otorgado enescuelas de difícil acceso, así como en el impacto generado en comunidades rurales muypobres por la llegada de materiales didácticos, creando condiciones para propiciar una relaciónmás próxima entre madres-padres y docentes. Respecto al reclamo unánime de los primeros alos segundos (que asistan, que traten bien a sus estudiantes, que enseñen y respeten lascostumbres y creencias del lugar), en los casos estudiados la escuela no respondió al desafío,en gran medida por su “precariedad institucional”, ausentismo sistemático de maestras ymaestros e inestabilidad de la planta docente. Los padres, a su vez, mostraron que su interésen la educación es distinto a la confianza en la escuela.

Un problema no suficientemente estudiado es el del trabajo infantil en el campo, que incide aveces de modo decisivo en el denominado fracaso escolar campesino. En un estudio deltrabajo infantil en el campo chileno, se afirma que éste “además de su función socializadora,deviene una necesidad y pasa a coexistir con los procesos de escolarización infantil”, y quepara niños y niñas

“es parte de la vida cotidiana y no perciben contradicciones entre éste y la vidaescolar, aún cuando en la práctica se vean restringidas sus posibilidades deescolarización y de futura formación profesional. De hecho, los niños manifiestan unamayor atracción por participar de las distintas actividades que integran las diversasmodalidades de trabajo que por participar de un proceso de enseñanza-aprendizaje

87 Ver Miguel SOLER ROCA, Educación y vida rural en América Latina, Montevideo, FederaciónUruguaya del Magisterio e Instituto del Tercer Mundo, 1996.

88 La evaluación cualitativa del PARE, vía estudio de casos, fue desarrollada por el DIE(Departamento de Investigaciones Educativas del Instituto Politécnico Nacional de México).

que, las más de las veces, no atiende a la realidad del medio ni a los intereses ynecesidades de las familias campesinas...”89.

La estructura y las formas de organización de la escuela rural, unidas a los anterioreselementos, determinan que niños, niñas y jóvenes hijos e hijas de familias campesinas tenganmenos oportunidades para culminar su educación primaria y para acceder a la secundaria.

El 55% de las escuelas rurales en Bolivia ofrece tan sólo los tres primeros grados de primaria.En Honduras, mientras que las escuelas urbanas tienen un o una docente por cada veintinueveestudiantes, las rurales tienen uno o una por cada cuarenta. En las áreas rurales del Perú,apenas el 4% concluye la primaria; igualmente, sólo el 4% acaba la secundaria90. Es decir, enestas condiciones la escuela rural no hace sino reforzar las desigualdades sociales yeconómicas.

Con referencia a la población juvenil y adulta, puede afirmarse que la actual oferta educativaes claramente insuficiente y tiene escasas posibilidades de crecimiento. Lejos se está deanteriores iniciativas nacionales en las que los Estados asumieron con vigor la conducción deprogramas en beneficio campesino, varios de los que sentaron bases para la construcción dela teoría y la praxis modélica para la educación de personas adultas en la región91.

Esta ausencia estatal significativa en el trabajo educativo de la mayoría de los países conpersonas jóvenes y adultas del sector campesino ha sido explicada en páginas anteriores. Sinembargo, al igual que en el caso de los pueblos indígenas, no es sólo un problema deconcepción del desarrollo o de precariedad de los recursos presupuestales. Salvo escasasexcepciones92, las comunidades o movimientos campesinos no tienen muchas posibilidades depresión y de negociación en beneficio propio, además de tener dificultades para valorarpositivamente lo que la educación puede significar para sus vidas.

El medio indígena

Los importantes núcleos indígenas extendidos en multitud de etnias a lo largo de toda AméricaLatina, que viven en el campo o proceden de áreas rurales, están en condiciones aún másprecarias que la población campesina no indígena. Muchos indicadores importantes (salud,nutrición, vivienda, nivel educacional, infraestructura vial, acceso a la tierra) así lo confirman.En este caso se está ante una situación que tiene raíces históricas que forman parte de ladeuda colectiva latinoamericana y mundial. Un estudio estadístico del Celade (CentroLatinoamericano de Demografía) realizado en 1993 con motivo del Año Internacional de las

89 Ver Marcela GAJARDO, Trabajo infantil y escuela, Flacso, Santiago de Chile, 1998.

90 Ver PNUD 1998, “Educación. La agenda del siglo XXI...”, ob. cit.

91 Esfuerzos aurorales que se remontan a 1910 con la creación en México de Misiones

Culturales orientadas a proporcionar a familias campesinas una educación básica ligada a

mejorar sus condiciones de trabajo y su calidad de vida; al año 1933 en Bolivia, con la

creación de la Escuela Ayllu Warisata, precursora de la nuclearización educativa rural; a los

años cuarenta y cincuenta en el Uruguay, con la Experiencia de la Escuela de La Mina, que

marcó hitos en la educación rural del país. Más recientemente: Cuba, en los años sesenta;

Brasil y el Perú en los setenta o Nicaragua y Colombia en los ochenta.

92 El Movimiento de los Sin Tierra en Brasil ha adquirido en la presente década un

singular protagonismo como elemento de presión sobre la clase política y los hacendados, en

materia de mecanismos legales y fácticos de redistribución agraria.

Poblaciones Indígenas, nos recuerda que el número de indígenas existentes en la región en elaño 1492 posiblemente alcanzaba a estar entre los 40 y los 50 millones de personas, cifraequivalente a la actual. Ello pone en evidencia tanto el grado de exterminio a que se vieronsometidos los pueblos indígenas como su capacidad de resistencia93.

Un elemento que ayuda a definir la prioridad que debiera tener la atención educativa en laspoblaciones rurales mestizas o indígenas, es el hecho de que en la totalidad de los países, lastasas de analfabetismo rural son mucho más altas que las de analfabetismo urbano. En ochopaíses latinoamericanos, esa diferencia sobrepasa los 25 puntos porcentuales. Por lasmencionadas razones históricas, a las que se unen las lingüísticas, dicho analfabetismo esconsiderablemente mayor en poblaciones indígenas y sobre todo entre sus niñas y mujeres.Los casos de Bolivia, el Perú, Ecuador, Guatemala y México son particularmenterepresentativos de esa situación; así, en el área rural de Bolivia, país con mayor porcentaje depoblación indígena, por cada varón adulto analfabeto hay nueve mujeres en esa mismacondición94.

El mismo estudio de Celade hace hincapié en la influencia del monolingüismo sobre la falta deatención educativa a la niñez indígena. En 1988, Bolivia tenía 63 900 niños y niñas indígenasrurales de 5 a 14 años de edad en situación de monolingüismo. El 95% de la población ruralmonolingüe aymara de 5 y más años declaró no haber recibido instrucción alguna, porcentajeque en la población quechua monolingüe era de 93%. En Guatemala, el 92,7% de lasindígenas rurales declaraba no tener ningún estudio; del total de niños y niñas indígenasrurales de 10 a 14 años, el 15% (38,111) pertenecían a la población económicamente activa.En México, 836 224 indígenas de más de 5 años eran monolingües en 1990, de los que250 856 tenían de 5 a 14 años. En 1981, el Perú contaba con 1 106 810 indígenas ruralesmonolingües, de los cuales 377 268 eran en ese entonces niños y niñas de 5 a 14 años. Haydudas fundadas sobre si la actualización de dichas cifras presentaría un panoramasubstantivamente diferente. Lo novedoso podría quedar reducido al desarraigo educativo enlas ciudades, producto de los muchas veces cruentos procesos de expulsión de indígenashacia las urbes, por la pobreza del campo o por la violencia armada.

Entre la castellanización forzada y el respeto a lo pluriétnico y cultural

El interés por la educación de los grupos indígenas se puede resumir en dos posiciones: la dequienes propician la necesaria incorporación del indígena en la sociedad nacional mediante lacastellanización y la erradicación paulatina de sus rasgos étnico-culturales; y la quienes seidentifican con el respeto al carácter pluriétnico y cultural de los países con poblacionesindígenas, tendiendo en algunos casos a cierto grado de autonomía cultural de las etnias en elcontexto de una nación plural.

Frente a la corriente de la castellanización forzada y la homogeneización cultural comomejores vehículos para la integración nacional, ha surgido con fuerza creciente la corrienteque promueve una educación bilingüe de carácter intercultural como alternativa mejor

93 El mencionado estudio de Celade señala los siguientes porcentajes nacionales de

población indígena: Bolivia (51,3%), Guatemala (41,8%), Perú (24,8%), Panamá (8,3%),

México (7,4%), Honduras (1,3%), Paraguay (1,2%), Venezuela (0,9%) y Colombia (0,8%). El

estudio no presenta ni explica la ausencia de países como Ecuador, cuya población indígena

de acuerdo a otras fuentes es de 33,9% (fuente: SOLER 1996, Educación y vida rural..., ob.

cit.).

94 Cifras del anuario estadístico Unesco de 1994, citadas en SOLER 1996, Educación y

vida rural..., ob. cit.

articulada de atención en contextos rurales de habla vernácula. Un elemento básicocomprendido en esta opción es la necesidad de impulsar la educación de los grupos étnicos ensus respectivas lenguas maternas y, de acuerdo con determinados pasos, enseñar la segundalengua –en la gran mayoría de los casos el castellano– dentro de un contexto educativo en elcual los contenidos sean interculturales, partiendo de aquellos que determina la cultura delpropio grupo étnico, enriquecidos con los aportes nacionales y universales.

El problema de optar por impulsar una educación indígena con estas características, siguesiendo complejo y de difícil solución.

En términos cualitativos, los sistemas educativos indígenas no han logrado diferenciarserealmente de los sistemas nacionales de educación. A pesar de que por su realidad se trata deun servicio especializado y culturalmente diferenciado, los programas, contenidos y métodosutilizados responden por lo general a tradiciones conceptuales y a prácticas y organizacionespedagógicas derivadas de posiciones eurocéntricas.

Salvo algunos casos encomiables –crecientemente extendidos en las dos últimas décadas–,las escuelas para niñas y niños indígenas no presentan diferencias sustantivas respecto a lasescuelas comunes, en cuanto a la organización de las actividades de aprendizaje, al cicloescolar, a los materiales educativos y a la realidad geográfica y sociocultural en donde operan.En muchos casos, al no ser considerada la lengua materna del menor indígena, laincomunicación idiomática con docentes mestizos castellanohablantes resulta traumática paraambos. No se toman en cuenta, tampoco, su participación en la economía familiar, lasmigraciones en las que participan ni sus formas de incorporación a las actividades de la culturaendógena.

Todos esos factores repercuten en el bajo rendimiento escolar e influyen en el hecho de quelos principales índices del fracaso escolar se concentren en las poblaciones indígenas. En elcaso de las personas jóvenes y adultas, la mayoría de esfuerzos de alfabetización han sidosinónimo de castellanización.

Los datos que siguen son elocuentes: en Guatemala, donde uno de cada tres jóvenes tieneestudios secundarios o universitarios, apenas uno de cada veinte indígenas ingresa albachillerato. En México, donde 52 de cada cien niños y niñas completan su primaria, sólo diezde cada cien indígenas logran hacerlo. En Ceará, Brasil, el 30% de la población negra carecede toda instrucción, mientras que el 17,5% de la población blanca está en esa mismasituación95.

En 1983, la Unesco y el Instituto Indigenista Interamericano señalaban que los sistemaseducativos “han contribuido a agravar la inseguridad de las comunidades étnicas frente a suspropios conocimientos, propuestas y soluciones”.

A pesar de ello (o precisamente por ello), los movimientos indígenas organizados surgidos enlas últimas décadas –particularmente en Bolivia, Colombia, Ecuador, Guatemala y México–han empezado a reivindicar un espacio institucional para su educación y su cultura,presionando por obtener un mayor acceso a la riqueza y a los servicios y articulando alrededorde su identidad étnica la lucha por el reconocimiento de sus derechos básicos. “Para reclamarsus derechos, las organizaciones y movimientos indigenistas surgidos, no han invocadoargumentos fundamentalmente distintos de los invocados para la integración de una nación:derecho al territorio, a la cultura y a la lengua propia”96. Aspecto clave en los avances

95 Ver PNUD 1998, “Educación. La agenda del siglo XXI...”, ob. cit.

96 Ver Massimo AMADIO, “La cultura como recurso político: dinámicas y tendencias en

América Latina”, en Pueblos indios, estados y educación, Luis E. López y Ruth Moya

(editores), Lima, 1989.

experimentados en materia de educación pluricultural, es el hecho de que los sectores másprogresistas y sólidos de científicos sociales de la corriente indigenista hayan tomado comosuyos estos planteamientos.

No es posible, empero, señalar que hay claridad respecto al papel que compete a talesorganizaciones en el cambio educativo; ni, tampoco, en cuanto a la manera más convenientede que indígenas y profesionales compartan responsabilidades y ejerzan tareas en función dedeterminados programas. La experiencia señala que son más las dificultades que los acuerdoscon fluidez en la acción. A ello se suma un problema que aleja las posibilidades de unaparticipación real efectiva de los pueblos indígenas en la educación bilingüe: el registrofrecuente de casos en que dirigentes y padres y madres de familia de las comunidadesindígenas expresan su rechazo a la posibilidad de que la alfabetización de sus menores y deellos mismos se realice en su lengua materna, aduciendo su necesidad –real, por lo demás–de apropiarse de la lengua oficial y manejar los códigos culturales básicos para lograr un mejordesempeño en la sociedad dominante97.

Las dificultades de orden técnico-pedagógico por enfrentar son de una gran complejidad. En laeducación de adolescentes y personas adultas indígenas, por razones conocidas, laalfabetización es un requerimiento educativo eje. La opción de alfabetizar a niñas y niños ensu lengua materna cuenta con una aceptación creciente incluso en programas oficialesorientados a indígenas como los de Bolivia, Ecuador, México y, recientemente, Guatemala. Enesta situación, optar por alfabetizar en la lengua vernácula supone –además de la superaciónde prejuicios– poseer estrategias para hacer factible tanto esta alfabetización como laenseñanza del castellano como segunda lengua. Ello debe plasmarse en servicios educativosconcretos, lo que nos enfrenta con un doble problema: el de los alfabetos y la escritura, y el delas complejidades del pasaje de culturas fundamentalmente orales como las indígenas a unacultura escrita, lo que incluye pasar de las expresiones de una cultura dominada a lalectoescritura dominante.

La complejidad del problema resulta mucho mayor si se considera que la mayoría de los cercade cuatrocientos grupos indígenas en América Latina todavía no poseen escritura ni alfabetos;y que muchos de estos grupos desconocen que pueden escribir en sus propias lenguas. Eneste sentido, los esfuerzos por dotar de alfabetos y de gramáticas a las más importanteslenguas autóctonas han sido y son de enorme valor, pese a que en buen número de casos sigasiendo escasa la utilización de los mismos.

Algunas oficinas de estadística en la región han dejado de considerar la variable étnica en susinformes, como modo de “rechazo” al racismo que supondría diferenciar por etnias a lapoblación. Tal decisión está generando, contraproducentemente, efectos negativos queimpiden conocer la realidad y hacer proyecciones en cuanto a las características de laeducación que se imparte y a la necesidad de servicios educativos en estas poblaciones.

Las desigualdades de género

La desigualdad de género aún subsiste a pesar de haberse logrado cierta paridad en las tasasde escolaridad de mujeres y de hombres. Si bien para el conjunto de América Latina elanalfabetismo femenino y la situación desfavorable de las niñas respecto a su acceso a laescuela no se comparan con los que soportan otras regiones del hemisferio sur, sigue siendoválido que hay mucho camino por recorrer para lograr una educación de las niñas, las jóvenesy las adultas, acorde con la reconocida importancia que tiene la específica y prioritaria

97 Esta situación motivó que en el 46º Congreso Internacional de Americanistas

(Amsterdam, julio de 1989) muchas discusiones y ponencias presentaran como preocupación

la necesidad de sensibilizar de modo permanente a madres y padres de familias indígenas

respecto a los fines, objetivos y ventajas de la educación bilingüe intercultural.

educación de la mujer.

Los avances y atrasos en materia de educación de la mujer tienen una doble cara. Laprogresiva desaparición de las diferencias educativas en cuanto a género se da en las áreasurbanas, mientras que la persistencia de la inequidad se concentra en las áreas rurales,particularmente en aquellas pobladas por comunidades indígenas.

Por cada cien niños matriculados en primaria, asistían noventa y cinco niñas en 1970 ynoventa y ocho en 1994. En secundaria el cambio es más impactante: la proporción demujeres aumentó de setenta y siete a ciento diez durante el mismo período98. En el niveluniversitario, el número de mujeres que acceden a él es igual o superior al de los hombres.

Esta encomiable igualdad en el acceso en los medios urbanos tiene un origen evidente enciertos cambios culturales favorables a la educación de la mujer y en la elevación de laconciencia colectiva sobre sus efectos favorables en aspectos reproductivos, educativos ylaborales que atañen a la mujer, así como sobre su propia y personal condición99.

Sin embargo, los obstáculos para el libre acceso de la niña y la mujer a la escuela y laeducación siguen siendo enormes en sociedades donde aún se atribuye a las mujeres una“naturaleza intrínseca” inferior a la de los hombres, así como la responsabilidad exclusiva de lamaternidad y la crianza –además de la educación– de sus hijos e hijas. En América Latina,sobre todo en las áreas rurales e indígenas, los educadores que pugnan por eliminar o superarcreencias opuestas a la plena realización de las mujeres como personas, tienen aún muchopor hacer.

Las mujeres indígenas siguen siendo sistemáticamente excluidas de la educación; los bajospromedios de escolaridad de los niños indígenas se reducen muchas veces a la mitad o menosen el caso de las niñas. En Guatemala, mientras que los niños indígenas alcanzan sólo 1,8años de escolaridad, las niñas apenas llegan a 0,9 años. Entre las mujeres de 20 a 24 años deedad, siete de cada diez indígenas no tienen instrucción alguna.

El problema del analfabetismo femenino indígena –muy alto en comparación con el masculino,sobre todo en zonas rurales indígenas de Bolivia, Ecuador, Guatemala, México y el Perú–, sereconoce como uno de los desafíos centrales a enfrentar si hay una real decisión política enaquellos países que lo sufren, para superar los círculos viciosos de pobreza e incorporar másactivamente a sus comunidades en proyectos de desarrollo.

Este analfabetismo femenino presenta formas y características específicas de acuerdo con losdistintos contextos en que se desarrolla la vida cotidiana de las mujeres. Es evidente que en élinfluyen no sólo situaciones derivadas de la condición de la mujer en la sociedad –su papel enla familia, su ciclo vital, sus responsabilidades en la crianza de sus hijas e hijos–, sino tambiénlas propias condiciones de pobreza en que transcurre la vida de las analfabetas. La carga detrabajo diaria muchas veces es tan grande y se encuentra tan lejos del mundo letrado, que las

98 Ver PNUD 1998, “Educación. La agenda del siglo XXI...”, ob. cit.

99 HALLAK (1991, Invertir en el futuro..., ob. cit.) remarca tres productos sustantivos fruto

de la educación de la mujer:

– En la reducción de la fertilidad y en la mejora de las tasas de supervivencia

y los niveles de salud y nutrición infantiles.

– En el mayor compromiso con la educación de sus hijos e hijas.

– En su mayor participación como fuerza de trabajo, lo que incrementa

ingresos y estatus a la familia.

mujeres ven la alfabetización como “una actividad que provee beneficios en el mediano y largoplazo más que beneficios inmediatos […] como algo secundario y tangencial a la vidaacelerada y apremiante que llevan”100. Sus actividades agropecuarias son múltiples, desdellevar la comida y el agua a los hombres que trabajan en el campo y desarrollar tareasartesanales hasta participar en unidades familiares y comunales de producción ruraldependientes del mercado o de una empresa exterior.

A pesar de los argumentos expuestos, es poco frecuente conocer programas o proyectosespecíficamente orientados a abatir este analfabetismo femenino.

La feminización del analfabetismo tiene otras expresiones entre las mujeres urbanas de losestratos inferiores. Los resultados de una investigación sobre analfabetismo femenino enChile, país donde la concepción más extendida es que el analfabetismo es un problemaprácticamente resuelto, da nuevas pistas e inquietudes, posiblemente trasladables a otrospaíses que presentan un similar nivel de avance en materia de alfabetización y educaciónbásica101.

Las conclusiones del trabajo de María Eugenia Letelier señalan que en Chile el analfabetismofemenino, más que superado, se encuentra encubierto. Las mujeres siguen presentandomayores tasas de analfabetismo y baja escolaridad. Las características de estas mujerescondicionan su calidad de vida y su desarrollo educativo: desde niñas tuvieron que asumirroles propios de la vida adulta; registran un nivel de inserción laboral y social que refuerzaactitudes de subordinación respecto al lugar que la sociedad les asigna; la lectura yespecialmente la escritura no son habilidades requeridas con frecuencia en su vida cotidiana;la opinión negativa que la sociedad elabora y reproduce acerca de las personas consideradasanalfabetas, se constituye en la principal fuente de estigma de las mujeres que viven elproblema; y hay condicionantes estructurales en la sociedad que generan rasgos comunespara las mujeres de escasa o nula escolaridad, con independencia del lugar de residencia.

Los obstáculos y las facilidades que las mujeres dicen encontrar para incorporarse a procesosde aprendizaje, expresan las condiciones en que ellas desarrollan su vida y descubren losrasgos propios del analfabetismo femenino chileno102. A pesar de los elementos negativosantes mencionados, la investigación señala que estas mujeres “han desarrollado estrategiasque les permiten desenvolverse en el medio letrado, aun careciendo de habilidades en lecturay escritura”; tienen distintos niveles de otras habilidades, y son la escolaridad, el contexto devida y la autopercepción de sus habilidades, los factores que se asocian al grado de los logrosalcanzados.

En el caso de niñas y jóvenes campesinas, muchas de ellas siguen siendo afectadas por la

100 Ver Nelly STROMQUIST,“Las mujeres y el analfabetismo: la interrelación entre la

subordinación de género y la pobreza”, en Una nueva lectura: género en el desarrollo,

Virginia Guzmán, Patricia Portocarrero y Virginia Vargas (compiladoras), Lima, Flora Tristán,

1991.

101 Ver María Eugenia LETELIER, “Analfabetismo femenino en Chile de los 90”,

Unesco/Unicef, Santiago de Chile, Unesco, 1996.

102 La falta de tiempo, el cansancio, no tener con quién dejar a sus hijos e hijas, y la

obligación de atender al marido, fueron mencionadas como razones para no poder educarse.

El miedo a fracasar en el esfuerzo educativo por la percepción de sus propias incapacidades

y por temor a reacciones de sus docentes, también fue acotado como una razón; la lejanía

de los lugares donde acudir a educarse fue reiterado por las mujeres de la muestra (ibíd.).

subestimación de sus padres respecto al valor personal y económico que pueda tener laeducación de sus hijas; la alta deserción escolar femenina en el medio rural es consecuenciadirecta de ello.

Las desigualdades de origen social

Las desigualdades de origen social siguen siendo significativas. Es posible afirmar con certezaque las niñas y los niños procedentes de hogares con un bajo nivel educativo tienen muchomenos posibilidades de alcanzar niveles avanzados de escolaridad. La probabilidad de quehijos e hijas repitan el bajo nivel educativo de sus madres y padres en algunos casos puedeser del 58% y el 60%. Otras cifras indican que siete o más de cada diez hijos o hijas deuniversitarios llegan a estudiar en universidades, mientras que sólo lo hacen dos o menos decada diez hijas o hijos de personas con bajos niveles de educación103.

Los primeros años de vida de las niñas y los niños de Latinoamérica son decisivos paraconstruir sobre bases firmes la vida educativa de estos futuros ciudadanos y productores.

Por ello, importa traer a consideración los datos de una investigación hecha en Chile, queexplican las diferencias en el desarrollo psicomotor en la primera infancia asociadas a lasdesigualdades de origen social. Dichas diferencias surgen claramente a partir de los 18 meses;se incrementan de allí en adelante y tienen relación directa con la pobreza. El 40% de niñas yniños pobres estudiados mostraron sustantivos rechazos en su desarrollo: en el 50% seencontró un retraso en el desarrollo del lenguaje, en el 30% en su desarrollo visual y motor yen un 17% en su motricidad gruesa104.

Unamos lo anterior a la evidente desventaja que tienen esos mismos menores en el acceso aservicios educativos de tipo inicial o parvulario –considerados hoy indispensables para el mejorrendimiento escolar– y proyectemos el futuro educativo y social de ellos y de la inmensamayoría de niñas y niños pobres latinoamericanos no estudiados con el rigor científico de lapesquisa mencionada, y encontraremos muchas respuestas a los porqué del fracaso escolar ya la no superación del círculo vicioso de la pobreza.

Los resultados preliminares del antes mencionado estudio del BID sobre la transmisiónintergeneracional de la pobreza, basados en datos de encuestas aplicadas en Lima, Perú, a losmismos hogares en 1985 y 1994, indican que el 28% de niñas y niños de hogares en los que eljefe o la jefa del hogar no ha completado la instrucción primaria terminan su educaciónsecundaria, mientras que 65% procedente de hogares en los que el jefe o jefa del hogar hacompletado su educación primaria, terminan la secundaria. Más aún: las niñas de hogarespobres tienen mucha mayor probabilidad de terminar la secundaria que los niños de hogaressimilares. Las personas que migraron hacia Lima desde zonas rurales tienen una tasa muchomás baja de estudios secundarios concluidos que los grupos pobres comparables nacidos enzonas urbanas. Para niños y niñas de sectores pobres, la tasa de estudios secundariosconcluidos tiene una correlación inversa con el número de hermanos y una correlación positivacon el nivel educativo de la madre.

Los elementos anteriores se reflejan en los resultados obtenidos a través de los sistemas demedición de calidad que han comenzado a aplicarse en los últimos años. Ellos muestran unasegmentación del rendimiento escolar que coloca en desventaja a los alumnos y las alumnasprovenientes de familias de bajos ingresos y bajos niveles educativos.

103 Ver PNUD 1998, “Educación. La agenda del siglo XXI...”, ob. cit.

104 Investigación de M. E. Young, “Early Chihoud Development: Investing in the Future”

(Banco Mundial, 1996). Ver Aparna Mehrotra, en PNUD 1998, Educación. La agenda del

siglo XXI..., ob. cit.

Chile, país que cuenta con un Sistema de Medición de la Calidad de la Educación (Simce) delarga data, tiene algunas ventajas comparativas en el análisis y seguimiento de los datosanualmente registrados. Interesa presentar los resultados de un reciente estudio nacional quemostró los niveles de calidad de la educación alcanzados en las distintas localidades ocomunas del país. Refiriéndose a las variables socioeconómicas y su incidencia en la calidadeducacional se llega a resultados como los siguientes105:

– El aumento de los rendimientos del Simce coincide con un mejoramiento de losindicadores socioeconómicos. A medida que dichos resultados van mejorando en lascomunas, va disminuyendo el porcentaje de madres de estudiantes de primero básicoque poseen ocho o menos años de educación y el porcentaje de ruralidad comunal.

– En las comunas con los resultados más bajos, el porcentaje de pobreza alcanza a 44%y la extrema pobreza a 24%. Un 72% de las madres de estudiantes de primero básicotiene menos de ocho años de estudio.

– Al analizarse el nivel agregado entre la ruralidad comunal y los rangos estadísticos derendimiento se observa una alta proporción de comunas rurales en el rango de peorrendimiento. En los rangos de mayores rendimientos se constata la existencia decomunas urbanas y rurales.

– El nivel de escolaridad de la población también es determinante. En el extremo inferiorde la distribución, el 68% cursó hasta octavo básico, un 21% lo hizo hasta la educaciónmedia y un 2% hasta educación superior. A medida que mejoran los resultadoscomunales se observa una disminución en el porcentaje de la población local quenunca asistió al colegio, un aumento del porcentaje que asistió a la educación media ysuperior, y una disminución de aquellos que sólo alcanzaron educación básica.

Dichos resultados confirman que los rendimientos escolares están influenciados no sólo porfactores pedagógicos sino por otros que pesan más: la pobreza, la ruralidad, el grado deescolaridad de las madres y de la población en general.

Desigualdades en los propios sistemas educativos

A pesar de los notorios esfuerzos por ampliar la cobertura escolar y reducir la pobreza, ello nonecesariamente significó una reducción de la desigualdad. El sostenido deterioro en ladistribución del ingreso se refleja también en el modo como se ha expandido la escolaridad.Las familias más pudientes invierten cada vez más en la educación de sus hijos e hijas, y laspobres tienden al rezago respecto a las oportunidades de educarse. De acuerdo al citadoestudio del PNUD, “lo más grave es que el Estado ha reforzado esta tendencia invirtiendo enlos últimos tres lustros más en los más ricos”.

Lo anterior se refleja por lo menos en las siguientes constataciones: un mayor incremento de lamatrícula y del gasto en los niveles terciarios y secundarios; y la insuficiente expansión de laeducación preescolar en los sectores populares

Mayor incremento de la matrícula y del gasto en los niveles terciarios y secundarios

La discusión sobre por qué privilegiar el gasto en determinados niveles educativos tiene largadata y son escasos los países donde las opciones hayan sido tomadas con criterios propios. Ha

105 Este análisis corresponde al Mapa de la Calidad de Educación, trabajo realizado por

Rosa Camhi y María de los Angeles Santander bajo los auspicios del Instituto Libertad y

Desarrollo. Ver Propuestas para mejorar la calidad de la educación en Chile, compendio de

estudios realizados por Flacso e Ilades, Instituto Libertad y Desarrollo, Santiago de Chile,

1998.

sido constante la influencia de determinadas conferencias internacionales y regionales, y dedeterminados teams de organismos internacionales.

La opción por la educación básica tomada en Jomtien obedecía a razones estratégicas:asegurar por su intermedio una escuela universal capaz de otorgar competencias básicas,posibilitando así un mayor impacto de la educación en el desarrollo personal y social. Primó laprioridad dada por los organismos internacionales a los países del sur subdesarrollado.

Sin embargo, la importancia de la investigación y el desarrollo a cargo de universidades y elcrecimiento explosivo del mundo de la inteligencia, unidos a los siempre escasos recursosdestinados para la educación, desequilibraron todo esfuerzo –donde lo hubo– por serequitativos en la distribución de estos recursos por niveles.

Las comparaciones entre el gasto por estudiante universitario y lo que se invierte en unestudiante del nivel primario no son precisamente atrayentes ni justas, sobre todo para quienesestán convencidos de la vigencia e importancia de la universidad en todo futuro desarrollosostenible.

Las cifras disponibles mueven, no obstante, a reflexión. Desde 1980, el número de estudiantesen la primaria creció un 16% mientras que el de enseñanza superior lo hizo en un 40%. Elcrecimiento explosivo de estudiantes universitarios en América Latina, confirma lo que EricHobsbawn ha definido como uno de los tres cambios mundiales centrales en el siglo queconcluye: la creación sin precedentes de intelectuales como fenómeno masivo106.

Ahora bien: el gasto público por estudiante universitario como porcentaje del PBI per cápita essiete veces mayor que el gasto por alumno de primaria. El gasto público correspondiente alnivel terciario absorbe el 23% del gasto total del sector educativo, a pesar de atender al 6,3%de los estudiantes; en cambio el nivel primario, que atiende al 72,6% de la matrícula, absorbeun 51% del presupuesto sectorial.

A pesar de la importancia de satisfacer las necesidades presupuestarias del nivel superior y delcada vez más generalizado acceso a la universidad, dichas cifras agravan los niveles dedesigualdad pues hay evidencias de que son los más pudientes quienes tienen más acceso alnivel terciario.

En Colombia, un 61,3% de los admitidos a la universidad provenía del 40% más rico de lasfamilias; y sólo un 3,4% provenía del 20% más pobre. En Costa Rica, el 15,3% de quienesingresan a la universidad son hijos de padres no educados; en cambio, los hijos de padres coneducación acceden a ella en un 46,8%107.

Un caso contradictorio es el de Honduras, uno de los países más pobres de la región, cuyopresupuesto educativo destina mayores recursos a la educación superior que a la educaciónbásica.

Con referencia a la educación media, se puede afirmar que su matrícula aumentó en 31% –15% más que la primaria–, siendo el desembolso estatal por estudiante 1,6 veces mayor quepor estudiante de primaria.

106 En su monumental obra La era de los extremos, el corto siglo 20. 1914-1991, el

historiador polaco inglés precisa que antes de la Segunda Guerra Mundial potencias como

Alemania, Inglaterra y Francia, con 150 millones de habitantes, no llegaban a contar con 150

mil universitarios. En los años ochenta, sólo Ecuador tenía más de 300 mil estudiantes

universitarios.

107 Ver PNUD 1998, “Educación. La agenda del siglo XXI...”, ob. cit.

Insuficiente expansión de la educación preescolar en sectores populares

Más adelante se hará referencia a estudios que demuestran la importancia de la educacióntemprana o inicial para facilitar el ingreso y el rendimiento en el nivel primario y que, a la vez,la sitúan como uno de los principales mecanismos educativos para reducir la pobreza en susdiferentes dimensiones.

La importante expansión del nivel preescolar está aún muy lejos de cubrir el universo de niñosy niñas que lo requieren. En 1991, su cobertura en la región era entre 1,5 y 3 veces más bajaque la de la primaria.

Se exceptúa en esta comparación al Caribe anglófono, donde hay mayores avances en laatención preescolar. Jamaica, por ejemplo, matriculó el 83% de sus niñas y niños entre 3 y 5años, en contraste con menores porcentajes de atención que presentan paíseslatinoamericanos con un ingreso similar –como Colombia (44%)– o muy superior –comoArgentina (68%)– a Jamaica108.

En síntesis, se puede afirmar, recurriendo a diversas fuentes, que la situación del nivelpreescolar está lejos de ser satisfactoria. Sólo atiende a una pequeña parte de la poblacióninfantil: a unos dos tercios de las niñas y los niños de 5 años y a un poco más de la cuartaparte de quienes tienen de 3 a 4 años de edad. La cobertura del preescolar creció más durantela primera mitad de los ochenta que durante su segunda mitad, decrecimiento que se acentúaen los noventa.

La cobertura del preescolar también está sesgada hacia niños y niñas de familias con mejorescondiciones de vida. Los porcentajes del quintil más pobre que disfrutan de la educacióntemprana son muy inferiores: en Chile, sólo el 19%, mientras que un 43% del quintil más ricoaccede a ella; en Uruguay, el 36% frente al 90%; en Argentina sólo un 42% de los niños y lasniñas de 5 años considerados pobres reciben educación inicial, mientras que 81% de los nopobres acceden a ella. En México, la Ciudad de México presenta una cobertura del 82%,mientras que Chiapas –de alta densidad poblacional indígena– llega sólo a un 38%.

El sector privado ha tenido un papel importante en prestar servicios de educación inicial opreescolar a los sectores en condiciones de pagarlos. La cuarta parte de la educaciónpreescolar es privada. Esta participación privada en el medio rural es, en promedio, la octavaparte de la del sector urbano. El número de estudiantes por docente tiende a ser menor en elsector privado que en el público, tendencia menos clara en las áreas rurales109.

El malestar docente

La retórica ha convertido en lugar común afirmar que el personal docente es factor esencial dela calidad educativa y que será necesario procurar su mejor formación y capacitación, darleestímulos profesionales y atraer a la docencia a las personas más capaces, así como propiciarun mayor protagonismo magisterial. La realidad latinoamericana constata, sin embargo, ungrave deterioro en las condiciones de vida y de trabajo de maestros y maestras, en la calidad ylos resultados de su desempeño, y en su imagen y autoestima profesional.

En las principales ciudades latinoamericanas los ingresos económicos del personal docenteson tan bajos que no difieren de otros trabajadores a los que no se exige la formación y elentrenamiento especializados del magisterio. Su retribución disminuyó durante la décadapasada, en términos reales, en un promedio del 14%. En la práctica, “la variable del ajuste ha

108 Ver PNUD 1998, “Educación. La agenda del siglo XXI...”, ob. cit.

109 Ver E. SCHIEFELBEIN y J. C. TEDESCO, Una nueva oportunidad. El rol de la educación en eldesarrollo de América Latina,Buenos Aires, Santillana, Aula XXI, 1995.

sido los salarios docentes”110. Sus posibilidades de promoción salarial y profesional sonreducidas.

La casi totalidad de las realidades nacionales muestran las desventajas salariales del personaldocente. Cinco distintos países así lo ejemplifican:

– En el Perú, maestras y maestros recibieron en agosto de 1998 un aumento de 16%;pero aún así, el poder de compra de sus salarios es menor en 4,4% respecto deoctubre de 1994. Los más calificados, con más horas de trabajo y mayoresresponsabilidades, fueron precisamente los más afectados. Comparado con julio de1990, un directivo de V nivel, con cuarenta horas semanales de trabajo recibe 39%; undocente de aula de I nivel y treinta horas de clase, 54%; y un docente de veinticuatrohoras, con sólo estudios secundarios, 59%111.

– Los salarios docentes históricamente deprimidos en Argentina, “en un contexto de bajaprioridad de las inversiones en educación, mal aprovechamiento de los ya escasosrecursos disponibles, y propuestas de enseñanza atrasadas y desgastadas”, muestransectores que reciben menos de 300 dólares por mes, con un régimen laboral quepremia la antigüedad en mayor medida que la capacitación y el buen desempeño112.En 1990, el salario real de un docente representaba escasamente un 55% del quegozaba en 1976113. La Carpa Docente levantada frente al Congreso desde el 2 de abrilde 1997, es un símbolo de la lucha magisterial argentina por salarios más dignos.

– En México, según información disponible para el período 1975-1995, la pérdida delsalario real fue de 145,9%. En 1981 las y los docentes mexicanos alcanzaron cerca de500 dólares, salario récord; seis años más tarde, ese salario era equivalente a 104dólares. Según estándares nacionales, durante la década de los ochenta obtuvieroningresos apenas superiores a un salario mínimo regular, aplicable a cualquiertrabajador no calificado, “situación que los colocó entre la población activa menosremunerada del país”114.

– En Costa Rica, una huelga docente se extendió entre julio y agosto de 1995. La razónfue la imposición de la ley de pensiones N° 7531 que desfavorecía en muchosimportantes aspectos su seguridad al momento del retiro (número de años parajubilarse, por ejemplo). Surgió un nuevo “Sindicato patriótico de la educación”(Sinpae), adverso al ministro de entonces. Una historiadora señala que

“el chivo expiatorio de todos los intentos, muchas veces poco fundamentados,del cambio en la educación, ha sido el docente [...] el docente de hoy está

110 Ibíd.

111 Iniden,Informe de Educación, año VII, Nº 12, Lima, diciembre de 1998.

112 Ver Cecilia BRASLAVSKI, "Acerca de la reconversión del sistema educativo argentino

1984-1995", en Propuesta Educativa, año 7, Nº 14, Buenos Aires, Flacso, agosto de 1996.

113 Ver Guillermina TIRAMONTI, “Los imperativos de las políticas educativas de los 90”, enPropuesta Educativa, año 8, Nº 17, Buenos Aires, Flacso, 1997. En este artículo cita cifras de la tesis demaestría de A. Birgin “Las regulaciones del trabajo de enseñar: vocación, Estado y mercado en laconfiguración de la docencia”.

114 Ver María DE IBARROLA yGilberto SILVA, "Políticas públicas de profesionalización

docente del magisterio en México", en Propuesta Educativa, año 7, Nº 14, Buenos Aires,

Flacso, agosto de 1996.

cansado. Y está mayormente desestimulado por el cambio que hubo en unaley de pensiones, que lo ha golpeado mucho a nivel económico [...] se hicieroncambios de una manera muy rápida, y golpearon e hirieron mucho al docente.No es por casualidad que hoy, algunos grupos de docentes y gremios esténhablando de la necesidad de crear un partido político alternativo, porquesienten que han sido abandonados, en una sociedad que siempre le dioprioridad a la educación, en la cual el docente jugó un papel de liderazgo, y enla cual el docente hoy se siente totalmente marginado”115.

– Al leer los resultados del Centro de Estudios Públicos que reveló que undocente en Chile con veinte años de servicio gana menos que un gasfitero oun carpintero, muchos profesores sintieron vergüenza. Norma Campos,profesora de matemática del Instituto Nacional,explica su situación: “llevo casitreinta años de ejercicio. Tengo dos hijos profesionales –un ingeniero y unabogado– pero yo no pagué la educación, sino el papá que es ingeniero”.Agrega: “En este sentido yo he sido privilegiada, pero pienso en un jefe dehogar con una situación similar a la mía. ¿Qué haría un profesional con 240mil pesos mensuales, con 54 años e hijos?... Destinaría unos 80 mil pesos paravivir en la periferia y otros 100 mil para comer. Además, a esa edad se suponeque tiene hijos en la universidad...Y por supuesto, no le alcanzaría paravestirse, para comprar libros, para ir al cine, para cultivarse. ¡Y más encimadebe andar limpio, combinado y movilizarse!”116.

Uno de los efectos de esa generalizada situación es el alto grado de feminización de estaprofesión. Dicha feminización deriva de los altos promedios de participación de las mujeres enla docencia: 95% en el nivel preescolar, a excepción de Cuba con 88%; en el nivel primario70%, con las excepciones de Haití, 45%, y Bolivia, 57%; bajando en los niveles medio ysuperior a 37%117.

La polarización creciente entre gremios magisteriales y ministerios o secretarías de Educacióny el asunto de la docencia en general, constituyen hoy un problema para la sociedad toda.Madres de familia sin medios para retener a sus hijos e hijas en su casa durante lasprolongadas huelgas magisteriales; maestros y maestras que al identificarse como sindicalistasasumen lo reivindicativo; la huelga y los instrumentos de presión sindical como principalesarmas de lucha. Gobiernos que ven a sus docentes sólo como un problema; ministros ydirectivos oficiales de la Educación que eluden el diálogo y desechan la participación docenteorganizada; ministros de Economía que cuidan los dificultosos equilibrios económicos y quetemen ser desbordados por los aumentos en los haberes del grupo más grande de empleadospúblicos civiles de nuestros países: las maestras y los maestros.

En este cuasi callejón sin salida hay otros dos factores que tienden a agravar el malestarmagisterial. Miguel Soler hace referencia a uno de ellos cuando relaciona dicho malestar con

115 Declaraciones de Astrid Fischel (entrevista de Silvina Gvirtz), en Propuesta

Educativa, año 7, Nº 14, Buenos Aires, Flacso, agosto de 1996.

116 Un dólar era equivalente a 455 pesos cuando se publicó esta noticia en el diario La

Segunda, Santiago de Chile, 21/4/98.

117 Ver María DE IBARROLA, “El sindicalismo ante las nuevas exigencias de la educación

pública y los retos del trabajo docente”, documento base de discusión del XV Congreso

Ordinario de la Confederación de Educadores de América, México DF, marzo de 1994.

algunas tendencias contemporáneas en la organización de los sistemas educacionales:muchos docentes no se sienten parte de un esfuerzo de construcción nacional. Cuando en laescuela prima el sentimiento de que ella también forma parte del sector postergado, “elempuje de los docentes deja lugar al abatimiento, la condición de funcionario pesa más que lade profesional, la creatividad es sustituida por la rutina. Casa construida para la alegría, labelleza y la búsqueda, la escuela, puede devenir triste refugio, fea morada de un deber,cerrado escenario de la incuria y del abatimiento”.

Esta situación contrasta con los procesos de reforma educacional iniciados en la presentedécada, que demandan innovar en el aula y asumir nuevas funciones a directores y al cuerpodocente, por lo general con doble jornada y condiciones de trabajo insatisfactorias. Lasestrategias de construcción de los andamiajes de estas reformas no han tomado en cuenta,salvo honrosas excepciones, la necesidad de propiciar mecanismos de participación docente;ni que todo período regular de gobierno siempre será insuficiente para culminar los procesosde reforma, generándose en este caso presiones con las consiguientes tensiones y rupturasgobierno/docentes. Ello determina muchas veces que los y las docentes no asuman dichasreformas como un bien social, sino como una expresión de situaciones no participativas ycomo procesos externos a ellos.

Otro factor gravitante ha sido la influencia internacional en decisiones de carácter político queafectan la formación y los salarios docentes. Rosa María Torres, en un análisis sobrepropuestas y métodos del Banco Mundial, hace referencia a que esta entidad desaconseja alos gobiernos invertir en la formación inicial docente y recomienda dar prioridad, más bien, lacapacitación en servicio, atendiendo a la relación costo-beneficio:

“El tema salarial, estrechamente vinculado a la calidad docente, constituye el temamás soslayado y resbaladizo de toda la argumentación. El BM viene insistiendo en queel incremento del salario docente no tiene incidencia sobre el rendimiento escolar. Elargumento –falaz, en tanto ningún insumo por sí mismo y de manera aislada, tieneefecto sobre dicho rendimiento– ha sido llevado al límite, siendo la no revisión de lossalarios en muchos casos condición en la negociación de los préstamos del BM con lospaíses”.

El heterogéneo nivel de calificación y los lugares a donde son asignados los y las docentesagravan las desigualdades educativas. Más del 20% de docentes de educación básica carecede título. Las y los docentes menos calificados son destinados, por lo general, a las áreasrurales. En la distribución interna de tareas en los centros educativos urbanos se suele asignaral personal de menor experiencia los niveles iniciales de la educación primaria, decisivos parafortalecer toda posibilidad de educación posterior.

El funcionamiento en áreas rurales de centros unidocentes, con maestros o maestras sin títuloa cargo de aulas con varios grados, así como la asignación a centros educativos en áreasindígenas de docentes sin conocimiento del idioma y la cultura de esos núcleos étnicos, son,hay que reiterarlo, casos extremos de inequidad educativa.

III. Potencialidad educativa para enfrentar la pobreza y el desempleo

En páginas anteriores hemos podido constatar la dispareja realidad latinoamericana y losinsuficientes esfuerzos para enfrentar la pobreza y la desigualdad. No existe, además,correspondencia entre las convicciones públicas sobre la potencialidad de la educación paraabordar la pobreza y la desigualdad, y la escasez de programas y recursos orientados hacia lasuperación del grave problema de la exclusión. A pesar de los análisis sobre la posibilidad y lanecesidad de pensar en la educación como uno de los mecanismos de mayor poder paraenfrentar la pobreza, siguen siendo más las preguntas que las respuestas.

Las preguntas

¿Son suficientes los esfuerzos realizados en la región para dar acceso a la mayoría de lapoblación infantil y juvenil a la educación primaria y secundaria, y para modificar la situaciónde las madres y los padres en cuanto a sus años de estudio y su acceso a las fuentes detrabajo? ¿Pueden una política y una estrategia educativa superar por sí solas la pobreza y lafalta de equidad en América Latina? O, en otros términos, ¿le corresponde a la educaciónasumir estas tareas en pro de una mayor equidad social? ¿Cuál es la potencialidad de laeducación para abordar semejante tarea? ¿Qué estrategias tendrían que adoptarse, con estepropósito, en los actuales procesos de reforma y modernización educativa?

Intentar responder exhaustivamente dichas preguntas puede precisar un espacio mucho mayorque el que es posible otorgarle en este trabajo. En todo caso, es necesario reflexionarpreviamente sobre la relación de esas responsabilidades con las funciones mismas de laeducación.

Acerca de las funciones de la educación y la escuela

De las importantes funciones que la sociedad asigna a la educación, son las denominadassociales118las vinculadas directamente con los propósitos de superar la exclusión educativa ysocial. En efecto, dichas funciones sociales se refieren a los grandes objetivos que suelenatribuirse a la educación y a los sistemas educativos: la integración nacional, el crecimientoeconómico y la superación de la pobreza.

Sin embargo, referirse a “la educación” en su sentido amplio no contribuye a establecer lasprecisiones necesarias. Por ello hay que especificar que es en el sistema educativo formal –yen particular en la escuela– donde las sociedades modernas organizan institucionalmente lacirculación del conocimiento y la preparación del individuo para futuros roles.

La escuela es la institución encargada por el Estado moderno de socializar en un sentidogeneral, formando al individuo en su carácter de miembro de la sociedad; y en un sentidoespecífico, brindando elementos para desarrollar las funciones particulares que lecorresponderán en la división social del trabajo.

Emilio Tenti señala que hoy son tres los grandes asuntos en que la escuela y el conocimientoencuentran su razón de ser y su sentido: la producción, el trabajo y la justicia, es decir, laintegración social; la crisis de la cultura postmoderna, o el problema del sentido; y laautonomía, la libertad y la política, o, en esencia, el problema de la democracia.

118 Las otras funciones de la educación son las “individuales”, asociadas últimamente a

la función de socializar, transmitir la cultura y desarrollar la personalidad, a la función de

formar para el trabajo y la de entrenar para la ciencia y la tecnología (ver PNUD 1998,

“Educación. La agenda del siglo XXI...”, ob. cit.).

Esto supone que la escuela tendrá que desarrollar los conocimientos y las actitudes necesariospara producir su propio trabajo en forma permanente; que no bastará escolarizar y distribuircertificaciones escolares, sino que deberá procurar que sus egresados incorporen el saberhacer, el saber apreciar, el saber valorar y el saber percibir que poseen los agentes sociales;finalmente, que la escuela pública debe ser un espacio de construcción de la ciudadaníademocrática, en el que se aprenda a convivir en la diversidad119.

Para medir las posibilidades y limitaciones de la escuela, es conveniente recordar que tambiéncumple funciones no educativas. Es fuente de empleo e ingreso para cientos de miles dedocentes y otros trabajadores, y, a la vez, un espacio social donde millones de estudiantescomparten sus vidas bajo la protección de la institución. Igualmente, las altas expectativaspopulares acerca de lo que pueden brindar instituciones como las escuelas, los colegios o lasuniversidades, muchas veces desvían la atención institucional hacia actividades no esencialespara su misión, que no siempre corresponden a las reales capacidades y potencialidades paracumplir las funciones mediatas o inmediatas que les son asignadas120.

Pero no toda la educación transcurre en los centros educativos. Hay otras entidadesespecializadas que ayudan a la distribución del conocimiento: los medios de comunicación demasas, las redes de información digital, las bibliotecas y las editoriales. Y, además, es clara lainfluencia educativa de la familia, el barrio, las iglesias, las empresas, las entidades políticas yotros entes asociativos. Algunos de estos nuevos y viejos actores suelen gravitar más que lapropia escuela.

Sin embargo, señala el propio Tenti, dada su densidad institucional, la escuela tiende a mirarsea sí misma como un espacio autosuficiente que encierra su propia verdad. Mas, aunque laescuela permanezca en gran medida idéntica, como objeto social estará asociada a loscambios de las otras entidades con las que mantiene relaciones de sentido. Por ejemplo,tendrá que estar atenta a los cambios en la vida cotidiana, por lo general no registrados en losprogramas oficiales; a suplir las reiteradas ausencias familiares y a estar por lo menos al tantode lo que niñas, niños y jóvenes ven o descubren a través de la televisión.

Por ello, para medir el impacto de la escuela y de los sistemas educativos es necesario partirde la evidencia de que no sólo de éstos dependerá el mayor o menor efecto del actoeducativo; y de que, asimismo, la convergencia y complementariedad de los estímulos de losotros agentes facilita de manera decisiva la labor de la escuela.

Si bien la escuela fue creada en función de la transmisión de determinados mensajes yorganizada institucionalmente para hacerla posible, hoy ante los cambios globales vigentescabe preguntarse si deberá mantener las mismas tareas de socialización en el futuro, con unainstitucionalidad igual o semejante a la que conocemos. Juan Carlos Tedesco afirma que nadieestá en condiciones de brindar respuestas categóricas a estas interrogantes:

“Parece crucial, por ello, aceptar una reflexión desde la duda, desde los interrogantes yno, como estamos acostumbrados, desde la pretensión de dar una respuesta única ycategórica. No aceptar la duda está provocando la expansión del fundamentalismo queinvade todos los ámbitos y da lugar tanto a visiones que nos aseguran un destino

119 Ver Emilio TENTI F., ”La escuela constructora de subjetividad”, en Las

transformaciones educativas en Iberoamérica. Tres desafíos: democracia, desarrollo e

integración Daniel Filmus (compilador), Buenos Aires,Troquel-OIE, 1998.

120 Ver PNUD 1998, “Educación. La agenda del siglo XXI...”, ob. cit.

maravilloso como a visiones que aseguran la catástrofe”121.

La búsqueda de respuestas a las preguntas planteadas y la definición de nuevas políticasinstitucionales, tendrían que ser estimuladas por las incertidumbres más que por las certezas.

Premisas para una acción indispensable

La pobreza y la desigualdad crecientes tienen, como hemos visto, claras expresiones en lafalta de acceso a la educación y en los bajos resultados educativos de las poblaciones pobres.

En contextos desarrollados se ha acuñado la expresión “bomba de tiempo pedagógica” paraaludir a los hijos de personas analfabetas o con baja escolaridad en los Estados Unidos deNorteamérica122. En los países latinoamericanos, los efectos de dicha bomba amenazan conser peores. Estamos hablando de una gran masa de excluidos y de un orden de cosas queproduce más excluidos todavía.

Al identificar acciones educativas estratégicas orientadas a ser parte de las políticas socialespara enfrentar la pobreza creciente, debiera partirse de una premisa fundamental. Cualquierasea el adjetivo con el que se las califique, estas estrategias y acciones corresponden a underecho humano básico: el acceso a una educación calificada para enfrentar las necesidadesfundamentales y para hacer realidad la educación permanente que se ha venido postulandocon insistencia en el ámbito internacional.

Concretar este derecho impostergable a una educación de calidad durante toda la vida, suponeahora un doble imperativo: disminuir o superar las crecientes condiciones de pobreza para lasmayorías nacionales, y tomar en cuenta las exigencias propias de los procesos deglobalización y de modernización en nuestras sociedades.

En las proyecciones hechas ante el nuevo milenio, se señala que quienes no tengan acceso –eincluso manejo fluido– a la lectoescritura y a un segundo idioma, al conocimiento científico ymatemático y al dominio informático, no poseerán las claves de la modernidad ni podrán serconsiderados “alfabetizados” en el siglo veintiuno. Además, estarán decididamentecondenados a ser “inempleables”123.

Los grandes y efectivos esfuerzos realizados en los países de la región por ampliar lacobertura educativa no son suficientes. Los sistemas educativos y los procesossocioeconómicos imperantes muestran la imposibilidad de crear bases más homogéneas decultura integradora y de retener en el ciclo escolar a un número mayor de niños, niñas y

121 Ver Juan C. TEDESCO “La educación y los nuevos desafíos de la formación del

ciudadano”, en Nueva SociedadNº 146, Caracas, noviembre-diciembre 1996.

122 Ver Jonathan KOZOL, Analfabetos USA, Barcelona, El Roure, 1990.

123 Ver Sara SILVEIRA, "La educación para el trabajo: un nuevo paradigma", en seminario-

taller La educación como instrumento para superar la pobreza y el desempleo,

Secretaría Pro Témpore del Grupo de Río (5-7 de agosto de 1998), Ciudad de

Panamá, Ministerio de Relaciones Exteriores de Panamá, CAF, Unesco-Ministerio de

Educación, 1998.

jóvenes.

Expresión de ello es la situación de una juventud rural e indígena limitada a alcanzar sólo unaeducación primaria, convirtiéndose en su actual desplazamiento a las ciudades, en“inempleables”. Su desarraigo es ahondado por las escasas posibilidades de empleo,reducidas a ocupaciones marginales.

Compromisos políticos y programas compensatorios en la educación

Los compromisos asumidos por los gobiernos

La educación fue tema principal de atención de los jefes de Estado en la Cumbre de lasAméricas II, celebrada en abril de 1998 en Santiago de Chile. Los ambiciosos objetivospropuestos, especificados en el primer capítulo, y las importantes sumas ofrecidas entoncespor los organismos de financiamiento internacional en apoyo a la consecución de esosobjetivos, confirman el interés prioritario por la educación.

Para alcanzar esos objetivos, los gobiernos se comprometieron a llevar a cabo “políticaseducativas compensatorias e intersectoriales, según sea necesario, y a desarrollar programasde atención específica a los grupos con rezago en materia de educación, analfabetismofuncional y condiciones socioeconómicas en desventaja...”.

En dicha Cumbre fue definida la equidad educativa como “la creación de condiciones para quetoda la población tenga oportunidades de recibir servicios educativos con calidad, reduciendode manera apreciable los efectos que se derivan de la desigualdad social y económica...”.

Tal definición es importante. Al ser suscrita por los primeros mandatarios de América, debieraofrecer mayores posibilidades de convertirse en referente y de estimular estrategias y políticaspor tratar de alcanzar esa equidad. Se asume en ella la educación como un factor que puedereducir significativamente los efectos de la actual y acumulada exclusión social y económica.Finalmente, enfatiza que toda la población, sin distingo alguno, debe tener acceso a servicioseducativos, y no a cualquier servicio educativo, sino a uno de calidad semejante.

Los programas compensatorios

Los programas educativos de naturaleza compensatoria tienen su principal base en el modelopropugnado por el Banco Mundial y otras agencias de financiamiento internacional, queprocura focalizar la inversión en poblaciones pobres atendiendo las variables que lainvestigación internacional ha mostrado vinculantes con la calidad de los aprendizajes básicos:infraestructura (aulas), material didáctico, capacitación docente y apoyo a la supervisiónescolar. Las iniciativas en pro de una compensación educativa, sin embargo, datan debastante antes y se dieron con diferentes expresiones en Latinoamérica.

A través de estas estrategias compensatorias se ha procurado atender servicios esencialescomo la educación básica, los cuidados primarios de salud, la nutrición y la planificaciónfamiliar, además de una infraestructura física básica. En el caso de los préstamos educativos,su opción por la educación básica y secundaria vinculadas al progreso tecnológico, implica,como añadido, una preocupación por crear mejores condiciones para una mayor productividady competitividad en los países de bajos y menores ingresos.

Otro enfoque que merece destacarse en estos programas es que los Estados, al asumir susfunciones compensatorias, incorporan el principio de diferenciación en el sentido más ampliode lo político. Ello sería equivalente a la participación social por promover: “en teoría soncomplementarias y se equilibrarían mutuamente”124.

124 Ver Justa EZPELETA, “Participación social, ¿en qué escuela? Una reflexión a propósito

Las dos visiones de la compensación educativa

En su análisis sobre programas de naturaleza compensatoria en México y otros países de laregión, Sylvia Schmelkes plantea que existen dos claras visiones de fondo acerca de lacompensación para lograr la equidad educativa. Una es la de organizar y ejecutar estosprogramas en función del déficit cultural; la otra fundamenta el criterio de la diversidad cultural.

La primera visión prevalece en muchos proyectos financiados por la banca multilateral. Enéstos se busca igualar e incluso superar las condiciones de la oferta existente en zonasurbanas de clase media. Es evidente la preocupación por mejorar, algo o mucho, losresultados del aprendizaje de niñas y niños de áreas rurales, indígenas o urbanas deprivadas,con referencia a los obtenidos por sus semejantes de áreas urbanas de clase media. En esosprogramas se plantea que debiera haber más vigilancia sobre las escuelas más pobres encuanto al cumplimiento de las instrucciones, tanto las aplicables a las escuelas de su tipocomo las propias de las escuelas que están siendo compensadas. El sistema debiera asignarlas condiciones para que ello ocurra, puesto que esas escuelas más pobres están siendo enalguna medida privilegiadas.

En los programas en que predomina la visión del déficit cultural, usualmente se parte pordesconfiar del profesionalismo docente. Se incrementan los controles y la cantidad deinstrucciones –por lo general homogéneas–, teniendo como patrón una forma ideal decomportarse tanto para directivos como para docentes. En ellos, si se da importancia a laparticipación comunal, se procura que madres y padres comprendan y valoren una escuela taly como se ha desarrollado al servicio de la clase media; y estimulen un mejor tránsito de sushijos e hijas por la escuela que el que ellos tuvieron cuando estudiantes.

En cuanto a la actualización docente, se busca asegurar una formación continua y, para quesea significativa, se la lleva hasta la misma escuela. La práctica docente –y mejor si con elapoyo de instrumentos como “guías de aprendizaje”–, es la materia a partir de la cual setrabaja, a fin de corregirla y mejorarla.

Programa para abatir el rezago educativo (PARE) (México) 125

El PARE, que se inició a cargo del Consejo Nacional de Fomento Educativo (Conafe), operaen los Estados mexicanos con mayores niveles de pobreza: Chiapas, Guerrero, Hidalgo yOaxaca. Priorizando las zonas rurales e indígenas, se propone reducir la inasistenciaestudiantil en la educación primaria de las zonas rurales marginadas, así como su reprobacióny deserción; fomentar la participación social para elevar la calidad de los aprendizajes; mejorarlas condiciones materiales de las escuelas; incentivar y capacitar a maestras, maestros ysupervisores rurales; y proveer de materiales educativos.

Se organiza a través de once “componentes” que funcionan por separado, y en conjuntoproveen de material didáctico y apoyo audiovisual, bibliotecas escolares, libros bilingües paralas escuelas indígenas, capacitación docente, construcción y equipamiento de escuelas yalmacenes regionales de distribución. También comprende mejoras en los sistemas deevaluación e información entre las instancias locales, estatales y federales; vehículos paraquienes ejercen la jefatura del sector; un sobresueldo mensual para docentes de escuelasrurales muy aisladas –tratando de cubrir como meta el 12% de ellas–; y una compensacióntrimestral para supervisores. Estos dos sobresueldos constituyen el 23% de los costos totalesdel programa, que ascienden a 352 millones de dólares: 250 aportados por un préstamo del

del PARE y sectores de pobreza”, en Propuesta Educativa, año 7, Nº 14, Buenos

Aires, Flacso, 1996.

125 Fuente: ibíd.

Banco Mundial y 102 por el Gobierno Federal.

El PARE comenzó a ejecutarse en el ciclo 1991-1993 para extenderse hasta 1995-1996,cuando sería asumido por los estados. Desde 1994, con el soporte de otro préstamo, se ampliócon el nombre de Pareb (Programa para abatir el rezago educativo en educación básica),dando mayor participación a los gobiernos de nueve estados: Chihuahua, Colima, México,Nayarit, Querétaro, Quintana Roo, Sinaloa, Sonora y Zacatecas. La principal diferencia que seobserva entre el diseño del programa original y el de las versiones subsecuentes consiste enque, además de ofrecer a las escuelas apoyos como los mencionados, los programas másrecientes también impulsan el crecimiento de las ofertas de la educación inicial y de laenseñanza preescolar, con el objetivo de mejorar el desempeño de niños y niñas cuandoingresen a primaria.

Con este Programa se ha mejorado la educación primaria oficial en 450 municipios conindicadores educacionales por debajo del promedio nacional, incluidos 76 municipios encomunidades indígenas (con la meta de llegar a 3 870 escuelas con 361 mil estudiantes y13 300 docentes). Se estima en un millón el número de beneficiados. Al término del Programase espera haber beneficiado a 2,1 millones de estudiantes en cuanto a dotación de bibliotecasescolares.

El Programa ofrece mayores oportunidades a la niñez de comunidades pequeñas o aisladas,cuyos padres y madres tiene un nivel de instrucción bajo o nulo. Madres y padres, al mismotiempo, reciben clases elementales de crianza de menores. Otro componente del programapromueve la alfabetización. Para ello se han contratado y capacitado alrededor de 97 milpromotores comunitarios para programas de educación de personas adultas.

Una evaluación cualitativa del PARE, vía estudio de casos, aplicada por el DIE (Departamentode Investigaciones Educativas del Instituto Politécnico Nacional), muestra que una de susnovedades importantes es el incentivo económico otorgado en escuelas de difícil acceso.También lo es el impacto generado en comunidades muy pobres gracias a la llegada demateriales didácticos, lo que ayuda a propiciar una más cercana relación familias-docentes.Sin embargo, la escuela no respondió –por lo menos en los casos evaluados– a un desafíorevelado a través de un reclamo unánime de padres y madres: que maestros y maestrasasistan regularmente, que traten bien a sus estudiantes, que enseñen y respeten lascostumbres y creencias del lugar. Ello, en gran medida por la “precariedad institucional”traducida en el ausentismo sistemático de docentes y la inestabilidad de la planta docente engeneral. Madres y padres, a su vez, mostraron que su interés en la educación no equivalía a laconfianza que depositan en la escuela.

En dicha evaluación se señala que –posiblemente debido a las condiciones de financiamiento–el PARE operó en forma paralela a las estructuras regulares, pero sin posibilidades dereplantear las reglas del juego dentro de las cuales estaba y siguió inserto. En teoría, se apostópor la integración y el efecto de demostración del Programa. En la práctica, dos estructurasseparadas con bien definidos ámbitos de competencias en lo burocrático, no favorecieronintercambios que las hubieran enriquecido a ambas.

La conclusión es que, pese al significativo esfuerzo realizado, “los insumos aportados por elPARE, pertinentes para una práctica de enseñanza sostenida, no alcanzan, por sí mismos,para transformar la precaria existencia escolar descrita en una presencia consistente que es,sin duda, lo primero por asegurar”.

En la actualidad todos los programas originados en el modelo PARE atienden en conjunto a4,5 millones de niñas y niños, y a 27 mil docentes126.

126 Observatorio Ciudadano de la Educación, comunicado número 5, Programas

compensatorios: ¿apoyo a la escuela o a la familia?, diario La Jornada, 26/3/99.

Plan Social Educativo (Argentina)127

Surgido en 1993, promueve políticas compensatorias a cargo del Ministerio de Cultura yEducación. El propósito del PSE es beneficiar a estudiantes de las zonas más desfavorecidasde Argentina, compensando sus desiguales condiciones para el aprendizaje a través de unprograma de mejoría educativa, con orientación pedagógica, y de un programa demejoramiento de la infraestructura escolar.

El programa “Mejor educación para todos” comprende la provisión de libros de texto y deconsulta, diccionarios, útiles; el perfeccionamiento docente y la organización de bibliotecas.Estimula propuestas innovadoras en las escuelas; subsidios para actividades complementariasde formación laboral; aportes técnicos, financieros y materiales para favorecer alcanzar toda laeducación básica para personas adultas; asistencia técnica y financiera para escuelas queaplican la pedagogía de la alternancia en escuelas rurales de grados agrupados; y subsidiospara equipamiento específico y perfeccionamiento para estudiantes con discapacidad visual.El programa de infraestructura escolar comprende acciones de construcción, ampliación,refacción y mejoramiento de la infraestructura de servicios en establecimientos educativos.

La inversión acumulada entre 1993 y 1997 del Plan Social Educativo asciende a177 407 904pesos128. En ese lapso, según datos del PSE, se benefició a 3 117 551 estudiantes; se atendióa 16 016 escuelas de todos los niveles y modalidades; y se trabajó con 178 498 docentes. Esimportante destacar que el PSE se ejecutó, desde sus inicios, con recursos del presupuestonacional.

Apoyados en los datos del PSE y en una reciente evaluación externa, es posible identificar lossiguientes impactos principales:

– Mejora y crecimiento de la infraestructura edilicia del 72,5% de las escuelas de EGBbajo el PSE, en los últimos seis años (documento evaluativo). Con inversión delEstado nacional, en 1997 se construyeron 689 aulas, 254 salas de jardín, 120 edificiosnuevos y más de 400 obras de apoyo. Se hicieron funcionales espacios escolares enuna superficie que suma los 150 mil metros cuadrados y se financiaron refaccionesmenores de 1 358 establecimientos. Se adquirieron muebles por un valor cercano a los27 millones de dólares.

– Aumento de la matrícula en EGB con asignación de recursos para desarrollarprogramas compensatorios que posibiliten instalar el tercer ciclo de EGB encomunidades rurales pobres. El Programa Nacional de Becas Estudiantiles beneficióen 1997 a 50 mil jóvenes estudiantes de 13 a 19 años y se prevé llegar a 150 milbecarios. El 70% de docentes tutores y docentes itinerantes coinciden en que las becasfavorecieron la retención (se promovió que cada escuela asumiera y ejecutara unproyecto de retención).

– Los directores comprendidos en la evaluación coinciden en señalar la importancia deque las escuelas hayan contado con los recursos necesarios para la preparación de lasclases (libros, útiles y material didáctico) y que las acciones del PSE han impactado en

127 Fuentes: ARGENTINA, Ministerio de Cultura y Educación de la Nación Argentina, Plan SocialEducativo, Buenos Aires, octubre de 1998; y Ministerio de Cultura y Educación de la NaciónArgentina/Plan Social Educativo/Fundared, “Evaluación del Plan Social educativo. Diseño,implementación y resultados”, Buenos Aires, 1999.

128 La inversión en 1998 ascendió a 85 millones de pesos argentinos. Un peso argentino

es equivalente a un dólar estadounidense.

la mejora de la calidad de los aprendizajes, reflejada en el mayor acercamiento a loslibros, la mejor comprensión lectora y producción oral y escrita. Casi el 90% de lasescuelas con problemas en el aprendizaje de lenguaje y matemática manifestaronmejoras; en las escuelas urbanas, la brecha de 20% entre dificultades en ambasmaterias disminuyó al 13%. En las escuelas urbanas, la repetición pesó más (52,8%)que en las rurales (43,6%); en cambio, en éstas el abandono es ligeramente másregistrado como problema129.

– Entrega, hasta 1997, de 11 millones 836 mil libros y cerca de 15 millones decuadernos, junto a subsidios para útiles y equipamiento didáctico. En la evaluación seregistran comentarios críticos respecto a algunos libros (“son para la ciudad, yelevados”). Tanto en las escuelas urbanas como en las rurales, la línea de provisión delibros aparece en la evaluación como factor más determinante del impacto del PSE enla comunidad.

La evaluación externa señala al trabajo infantil y juvenil como la principal causa de deserción.Tanto en la línea de proyectos como en otras áreas, el factor participación es aún débil, nomostrándose los actores consultados involucrados en la toma de las decisiones. Así, el 56% deestudiantes manifiestan no saber quién participó del fichado y la organización de los librosrecibidos; tampoco participaron en la organización de las bibliotecas. Otro problema registradocon frecuencia por docentes de escuelas urbanas es la falta de apoyo de las familias; en elmedio rural, al contrario, se registra un mayor acercamiento de madres y padres a la escuela.

Tanto en el análisis del Proyecto de Primaria como en el de EGB Rural, la evaluación externaremarca haber encontrado reiteración respecto a: (i) solicitudes de continuidad del PSE; (ii)pedidos de agua y luz para aprovechar el equipamiento enviado, en muchas escuelas rurales;(iii) reclamos para que los materiales lleguen a tiempo; (iv) indicación de que los librosenviados para primer grado no alcanzan a cubrir la totalidad de la matrícula.

La segunda visión, que pone énfasis en la diversidad cultural, implica innovareducacionalmente tratando de adaptarse a las características singulares de la demanda “a finde asegurar resultados de aprendizaje equiparables a los esperados en medios urbanos”.

Los programas que parten de este enfoque buscan también dar más a los que menos tienen,pero con la diferencia –respecto al anterior enfoque de déficit cultural– de no tomar comopatrón a la escuela urbana de clase media, sino considerar las difíciles características de unapoblación con otras fortalezas y necesidades. No se pretende que los resultados escolaressean iguales, aunque sí equiparables, reconociéndose habilidades especiales que puedandiferir con relación a la cultura y a los contextos específicos.

Una premisa en estos programas es que cada escuela es única e irrepetible. En este caso, elsistema toma la responsabilidad de facilitar, alentar y posibilitar la mejora de sus condicionesde trabajo. El profesionalismo docente es definido en ellos como “la capacidad de tomardecisiones y de resolver problemas (lograr aprendizajes) haciendo uso de su formación yexperiencia, en contextos diversos y ante condiciones distintas”.

Al revés del enfoque anteriormente analizado, con estos programas se busca que la escuelasea considerada parte de la comunidad, valorándose la cultura comunitaria, fortaleciéndola yenriqueciéndola; “lo propiamente escolar debe llegar a representar un aporte real a la vidacomunitaria”. Son los propios docentes quienes definen sus demandas de capacitación, enfunción de las necesidades que descubren, en la búsqueda por lograr resultados equiparables,considerando sus propias condiciones de trabajo.

129 Ver el documento de la evaluación externa desarrollada por Fundared (ARGENTINA

1999, “Evaluación del Plan Social educativo...”, ob. cit.).

Hay que advertir que los dos enfoques vigentes, si bien parten de concepciones educativasdivergentes, no operan ni se expresan a través de programas que reúnan todas lascaracterísticas señaladas en uno y otro caso.

La mejor validez de la visión en que predomina la diversidad cultural es que en ella se parte dereconocer a la alumna y el alumno concretos –en su medio familiar y ambiental, en su cultura–como lo medular del servicio educativo. La necesidad de diversificar las modalidades deatención en programas compensatorios constituye un factor crucial para su posible impacto enbeneficio de una población heterogénea y muchas veces dispersa. Este enfoque, como bienseñala Silvia Schmelkes, impone, más que otros, una capacidad de rendir cuentas tanto abeneficiarios como al sistema educativo y poseer mecanismos adecuados de evaluación deresultados. El centro, el eje de estos programas, tiene que ser fundamentalmente educativo; ladistribución de bienes y servicios y su administración debieran estar supeditadas a lopedagógico130.

La experiencia acumulada, asimismo, indicaría que el factor docente sigue siendo clave aunen este tipo de programas. No bastará entonces definirlos en función de la población usuaria yde los requerimientos de infraestructura o de materiales de los centros educativos. Seránecesario comprender también en ellos, además de la capacitación, políticas de incentivosdocentes así como regulaciones laborales que comprendan procedimientos para la asignaciónde destinos y la permanencia en el trabajo.

La dificultad para encontrar experiencias con estas características permite concluir que losprogramas educativos compensatorios con la perspectiva de la diversidad cultural señalada,son aún incipientes y escasos en comparación con el problema social y educativo acumulado.Pero puede colegirse, también, que bien concebidos y organizados en función de las diversassituaciones y usuarios, pueden llegar a ser piezas clave para que el concepto de educaciónpermanente tenga mayores posibilidades de concreción. Asimismo, que ofrecen mayoresventajas que otros tipos de programas educativos para entregar modalidades de educaciónformal, no formal e informal, potenciándolas a través de redes entre ellas, y para volvereducativos los espacios del hogar, la escuela, la calle, la comunidad y el trabajo.

Los casos del Programa para abatir el rezago educativo (PARE) en México y el Plan SocialEducativo de Argentina, expresan las potencialidades y limitaciones de programascompensatorios especialmente diseñados y con un importante financiamiento de fuentesnacionales e internacionales.

Principales elementos de estrategia educativa para enfrentar la pobreza y el

desempleo

Importa en este caso referirse a los principales mecanismos y las más importantes estrategiasque pudieran utilizar los sistemas educativos para enfrentar la pobreza y el desempleo. Eneste sentido, sobresalen las siguientes líneas estratégicas:

– Educación y trabajo

– Educación temprana de niñas y niños pobres.

– Educación básica de niñas y niños campesinos e indígenas.

130 Ver Sylvia SCHMELKES, “Hacia la equidad: innovaciones educativas en el medio rural en AméricaLatina,en Memorias del Seminario Latinoamericano de Innovaciones en el Medio Rural, MéxicoDF,Consejo Nacional de Fomento Educativo (Conafe), 1996.

– Educación con personas jóvenes y adultas:

- Estrategias integrales de alfabetización.

- Contribución a un ambiente favorable al cambio educativo a través de laparticipación de familias de escasos recursos.

- Educación de la mujer pobre.

- Atención a jóvenes como público mayoritario de la modalidad educativa.

– Opción por estrategias de “discriminación positiva”.

Educación y trabajo

Se señala, con razón, que para obtener una mejor productividad y mayores ingresos laborales,son determinantes el nivel y la calidad de la educación que se reciba. Para subsistir y ascendersocioeconómicamente, la población pobre depende más que la rica de su acceso ypermanencia en los centros educativos, así como de la calidad de la educación que recibe enellos. La calidad de “bien” que tiene la educación para los sectores pobres reside en el hechode que su mayor costo, más que económico, sea el de aprovechar las oportunidades y poderdedicar tiempo suficiente al estudio.

La idea vigente de invertir más en el “capital humano” implicaría, en el largo plazo, ampliar lacobertura y la duración, mejorando la calidad y la pertinencia de la educación. En el cortoplazo, significaría aumentar de modo sustantivo los esfuerzos de capacitación yreadiestramiento, en especial los orientados a jóvenes y personas desempleadas.

En la reunión sostenida por ministros de Educación y Cultura del Grupo de los Ocho en 1988,se recalcaron las insuficiencias de los servicios de educación de personas adultas y en suvinculación con la planta productiva. En el Proyecto Regional de Educación Básica de Adultosvinculada con el Trabajo Productivo, que elaboraron en esa ocasión, se ponía atención en losgrupos que se encuentran en pobreza crítica en todas sus dimensiones; se señalaba, además,la necesidad de promover un tipo de educación que generase acciones de formación en y parael trabajo productivo131.

La propuesta Cepal/Unesco de inicios de los años noventa demandaba un sustantivo mayoresfuerzo de todos (entes públicos, privados y empresariales) para enfrentar el costo adicionalque significaba asegurar el acceso universal a los códigos de la modernidad e impulsar lacreatividad en el acercamiento, la difusión y la innovación en materia científico-tecnológica, ymuy especialmente en sus vínculos con el sector productivo132. De acuerdo con esta

131 Ver Enrique PIECK, “La educación de adultos y formación para el trabajo en América

Latina: incidencia y posibilidades en los sectores de pobreza”, en Por una segunda

oportunidad. La formación para el trabajo de jóvenes vulnerables, Claudia JACINTO y

María A. GALLIART (coordinadoras), Montevideo, OIT/Cinterfor, Red Educación y

Trabajo, 1998.

132 Este costo adicional representaría un incremento del gasto educativo equivalente a

3,9% del PIB. Sumándose este aumento al 7% que debieran dedicar los gobiernos, las

empresas y los hogares, se llegaría a un gasto en educación de alrededor del 11% del

producto, cifra comparable a la registrada en algunos países industrializados (ver

CEPAL-UNESCO 1992, “Educación y conocimiento...”, ob. cit.).

propuesta, la elevación de la productividad en los sectores rezagados exigirá, junto conprogramas específicos de crédito y comercialización, una importante inversión en formación ycalificación.

Pocet (Honduras)133

El Proyecto de Educación para el Trabajo, Pocet, es una experiencia innovadora desarrolladaentre los años 1990 y 1996 en los departamentos de Comayagua, La Paz e Intibucá por elgobierno de Honduras (Instituto Nacional de Formación Profesional, Infop, y Ministerio deEducación Pública) con la cooperación del gobierno de Holanda y la asistencia técnica yadministrativa de la Organización Internacional del Trabajo.

Su objetivo principal ha sido contribuir al mejoramiento de la calidad de vida de la poblaciónrural menos favorecida, mediante un proceso educativo que integra aspectos de educacióninstrumental (alfabetización y postalfabetización) y de educación ocupacional (productiva y degestión).

Esta metodología de educación de personas adultas es aplicable a los sectores sociales,urbanos y rurales, que han quedado excluidos de las ventajas de los cambiosmacroeconómicos que se producen actualmente en la región. Representa una forma concretade romper la inequidad que afecta a estos sectores y de abrir espacios para lademocratización, la descentralización y la participación ciudadana. El Proyecto Pocet haprobado un método de educación de personas adultas que privilegia lo local frente a lo global,integra de modo creativo el modernismo y la tradición, y disminuye el trecho entre bienestareconómico e igualdad de oportunidades. Para lograrlo tuvo que estrechar vínculos entre laeducación formal y no formal y el trabajo, creando mecanismos internos decomplementariedad.

El eje central del método validado por Pocet cruza una ruta que se inicia con una fase deinvestigación comunal participativa, continúa con la planificación del desarrollo local, laorganización de grupos de interés para la ejecución de proyectos productivos y laconsolidación de estos grupos productivos bajo la forma de micro y pequeñas empresassostenibles, integradas en organizaciones más amplias a nivel zonal. De este proceso surgenlas necesidades de educación instrumental y educación ocupacional, que permiten construir uncurrículo educativo que se desarrolla conforme avanza el proceso de investigación,planificación, organización y producción. De esta forma, la alfabetización y postalfabetización,lo mismo que la formación técnica, productiva y de gestión empresarial, se generan y aplicanen forma estrechamente asociada a las características y peculiaridades de cada espaciohumano y geográfico.

El Proyecto Pocet ha dejado sistematizadas, como producto de su experiencia, las leccionesaprendidas en una serie bibliográfica que proporciona los elementos teóricos y prácticos deesta metodología de educación para el trabajo. Después de siete años de experiencia, losniveles de organización y de participación campesina son más altos, son nuevas y reales lasoportunidades de trabajo e ingreso y se han fortalecido las oportunidades de educación,elevándose los niveles educativos de las personas participantes.

El Pocet, además, ha puesto un énfasis especial en el logro de la integración y participación delas mujeres en las actividades de educación para el trabajo, en la mayor igualdad posible conlos hombres. Asimismo, ha contribuido a elevar el nivel de conciencia de la población atendidaen cuanto a la protección y conservación del medio ambiente.

133 Fuente: POCET 1997, Colección Metodológica, Gobierno de Los Países Bajos, Gobierno deHonduras, OIT, Tegucigalpa, Graficentro Editores, 1997.

La presencia y los aportes de empresas y empresarios sigue siendo tarea pendiente en esteesfuerzo colectivo. La educación, como bien público y responsabilidad común, es asumidafundamentalmente por el Estado y por los hogares. Existen indicios fundados de que lasempresas con mayores recursos en los países latinoamericanos destinan sus principalessumas en materia educativa no a sus operarios y trabajadores o empleados, sino a sus núcleosde gerentes y directivos. Así, un estudio desarrollado en Chile muestra que las empresas másexitosas invierten más recursos en la capacitación “de punta” de sus capas gerenciales y demás alto nivel administrativo que los que el Estado chileno destina a la capacitación de susmiembros134.

En la medida que estos empresarios no sientan a la educación como algo rentable para susempresas en el corto o en el mediano plazo, la educación no será algo que los motive einstigue a la acción. Otra consideración empresarial es que la capacitación con la que podríasuperarse la frecuente baja calidad técnica de su personal, debiera ser una función estatal y nopropia.

La Cepal llama la atención acerca de que “pese a que en todos los estudios se señala la altarentabilidad de las actividades de capacitación (normalmente superior a 20% anual), en laactualidad el trabajador medio de la región recibe el equivalente de una a dos semanas decapacitación a lo largo de sus 40-50 años de vida laboral”135. Una de las principales paradojasde los actuales procesos de transformación y modernización económica es que tanto en elEstado como en las empresas privadas hay sobreinversión en capital físico y recursos, muchomenos de lo necesario para capacitación y entrenamiento de los trabajadores. De acuerdo a unanterior estudio de la propia Cepal, si se lograra capacitar al año 10% o más de la fuerzalaboral, “cada trabajador participaría en actividades de formación tres o cuatro veces enpromedio a lo largo de su vida laboral, lo que haría realidad la meta de una capacitacióncontinua”.

La creciente pobreza tendría que hacernos meditar, igualmente, en la necesidad de orientarrecursos a dar respuestas específicas a demandas muy precisas de los sectores pobres ensituación de informalidad, para resolver los problemas asociados a sus actividades. Losmecanismos de resistencia que usan para sobrevivir a su desempleo y empobrecimientotendrían que tomarse en cuenta para rescatar experiencias y formas de conocimiento quepueden llegar a ser de mayor utilidad que las planteadas en algunos programas oficiales.

Enfrentando el desempleo juvenil

A pesar de contar con más años de escolaridad que las generaciones precedentes, la juventudde hoy tiene más dificultades para insertarse y permanecer en el mercado de trabajo; presentaen todos los países tasas superiores de desempleo a las del conjunto de la poblacióneconómicamente activa. A las alarmantes cifras reseñadas en el primer capítulo de estetrabajo, se suman las presentadas por Tokman en 1997: alrededor de 5,5 millones de jóvenesse encuentran sin empleo, y la tasa promedio es del 16%. La juventud, además, ingresa almercado de empleo en ocupaciones sin protección ni estabilidad, y, lo que es peor, susposibilidades de aprender en el trabajo son escasas136.

134 Marcela GAJARDO, autora del estudio, especifica que en Chile empresas como IBM,

City Bank, Madeco y otras registran esos altos niveles de gasto en la capacitación de

sus ejecutivos (ver “Capacidad de formación de los sectores productivos. El caso de

Chile”, Bogotá, FRDC, Fundación Colombiana Industrial, 1992, mimeo).

135 Ver CEPAL, “La brecha de la equidad”, Santiago de Chile, 1997.

Es muy difícil intentar respuestas efectivas en este contexto. Especialistas en la materiademandan que las intervenciones educativas no formales y de formación para el trabajo conjóvenes, especialmente con los sectores de pobreza, tengan un carácter integral. Estaintegralidad incluye varias dimensiones, entre las cuales pueden resaltarse:

– En términos de la propia formación, un enfoque global que contemple el conjunto delproceso de trabajo comprendido, el refuerzo de competencias básicas y la orientaciónsociolaboral y educativa.

– La articulación de acciones de diverso tipo: de formación técnica, de formación amplia,asistenciales y de promoción. Hay consenso respecto a que las acciones aisladas enpoblaciones que presentan muchas carencias, producen un impacto escaso.

– Una articulación secuenciada de acciones de formación para el trabajo, de menor amayor nivel de complejidad y calificación, combinando las intervenciones deeducación no formal con las de tipo formal.

– Las distintas intervenciones con jóvenes tendrían que ser orientadas a favorecer “eldesarrollo de competencias amplias y transferibles”, necesarias tanto para laparticipación social como para la inserción en el trabajo137.

En cuanto a estrategias de intervención para jóvenes que se ven obligados a abandonartempranamente la educación formal antes de finalizar la escuela media, varias experienciassistematizadas demuestran que las ofertas de capacitación que les posibilitan un ingresorápido a un puesto de trabajo en el sector formal de la economía, resultan importantes paraque logren romper el círculo reproductor de la pobreza. En cambio, las y los jóvenes que apesar de haber pasado por la escuela no han logrado acceder a la lectoescritura, al cálculo y aotras habilidades básicas, requieren estrategias educativas más globales que incluyan laformación profesional. La juventud que une su marginalidad a diversos problemas delictivos,necesita también procesos educativos más integrales.

A dimensiones conceptuales corrientemente asociadas a la calidad, como eficacia y eficiencia,deben sumarse la de pertinencia, con relación a los requerimientos de habilidades ycompetencias en el mundo laboral, y la de relevancia, con relación a las expectativas ynecesidades de cada joven. Según las mismas fuentes de investigación, la problemática dejóvenes indígenas, especialmente importante en determinados países, y el análisis de laperspectiva de género, forman parte de los temas cuya profundización está pendiente138.

Los programas de capacitación técnica en el nivel medio básico se localizan sobre todo encentros urbanos; tienen una presencia poco significativa en las poblaciones rurales y aisladas.Los institutos de formación profesional (IFP) orientan tradicionalmente sus programas hacia elmercado estructurado de empleo, en el sector formal.

136 Ver Claudia Jacinto, Javier Lasida, Jorge Ruétalo y Elcira Berruti, “Formación de

trabajo de jóvenes de sectores de pobreza en América Latina, ¿qué desafíos y qué

estrategias?”, en Por una segunda oportunidad. La formación para el trabajo de los

jóvenes vulnerables, Claudia JACINTO y María A. GALIART (coordinadoras), Montevideo,

OIT/Cinterfor, 1998.

137 Ibíd.

138 Ibíd.

Las escasas actividades orientadas a los sectores de pobreza se desarrollan a través de cursostécnicos que ofrecen perfiles de salida inferiores a sus centros formales de capacitación.Iniciativas exitosas como las del Pocet en Honduras, aquí resumida, o del INA en Costa Rica,constituyen casos aislados.

La vinculación de los IFP con los sectores desfavorecidos, además de ser insuficiente, tieneuna orientación general hacia la formación vinculada con la futura inserción de susparticipantes en el mercado laboral formal y con rasgos semejantes a los cursos comunitariosde los programas de educación no formal de personas adultas. La actividad de capacitaciónpara los sectores de pobreza se deja por lo general en manos de otras instituciones, muchasde ellas ubicadas en ámbitos diferentes al educativo y que atienden marginalmente lasnecesidades de esa población139.

La atención de los sectores pobres e informales como nuevo tipo de usuarios ha generadomúltiples respuestas, inquietudes y conflictos en los IFP, sobre todo si se considera que unenfoque de este tipo exige una postura institucional muy comprometida con políticas dedesarrollo social que no controlan y que exceden el ámbito tradicional de la formaciónprofesional.

Algunas iniciativas en el seno de entidades como el Senai del Brasil o el SENA de Colombia,son destacables porque rompen el marco tradicional de la actividad de capacitación tratandode dar una respuesta más integral a los requerimientos de poblaciones en marginalidad. LosTalleres Públicos de Capacitación-Producción promovidos por el Instituto Nacional deAprendizaje (INA) en Costa Rica, para atender a personas jóvenes y adultas desempleadas enzonas marginales, constituye uno de los mejores ejemplos por considerar. Estos Talleresofrecen a sus participantes diferentes opciones orientadas a la reducción de gastosdomésticos, la obtención de ingresos complementarios, la formación de microempresas ytambién a la incorporación al mercado de trabajo formal. En estos programas tiene especialrelevancia el apoyo que se brinda en ellos a la formación de microempresas, y los vínculosque desarrollan con la comunidad140.

Otra experiencia precursora en la atención de poblaciones en desventaja es la del Centro paraAdultos “Alfonso López Pumarejo”, en Cali, Colombia. Sus programas de capacitación técnicaestán diseñados de manera que sus estudiantes adquieren adiestramiento y habilidades através de prestación de servicios o la producción de artículos que luego serán vendidos pararecuperar el costo de los materiales y obtener utilidad por el trabajo realizado. Cada estudiantetoma conciencia, desde las primera etapas de su aprendizaje, de la vinculación del oficio queescogió con los mecanismos de producción y venta de servicios. En los niveles superiores seestablecen grupos de trabajo con los que, bajo la supervisión docente, se procura estimular acada participante en la función social del trabajo, en el impulso de la autogestión de empleo yen el perfeccionamiento de sus habilidades. Los talleres son autofinanciados con un fondorotatorio que permite renovar los depósitos de la materia prima, entregada en calidad decrédito a sus participantes.

139 Ver PIECK 1998, “La educación de adultos...”, ob. cit.

140 El Taller Público se conforma por un conjunto de aulas - talleres, oficinas, bodegas,

equipos, herramientas y máquinas necesarias en la formación inicial y complementaria

de personas para el trabajo. Los alumnos acuden según sus posibilidades y en los

horarios que les resulten más convenientes.

Educación temprana de los niños pobres

El carácter indispensable de la educación infantil

Diversas investigaciones permiten afirmar que se comienza a aprender desde la primerasemana de vida, retroalimentando el mundo interno con todo lo que se recibe del exterior.Asimismo, que el desarrollo de la inteligencia, la personalidad y el comportamiento social enlos seres humanos ocurre más rápidamente durante los primeros años. En dichasinvestigaciones se señala que la mayoría de las células cerebrales y las conexionesneuronales se desarrollan durante los dos primeros años; y que en el desenvolvimiento delcerebro –esencial para aumentar el potencial del aprendizaje– intervienen no sólo la salud y lanutrición, sino factores como la interacción social y el ambiente. Niños y niñas que sufrentensiones extremas durante sus primeros años, pueden ver afectado desfavorable ypermanentemente el funcionamiento de su cerebro, y, en consecuencia, su aprendizaje y sumemoria. Esto sucede a menudo en ambientes de extrema pobreza.

Menores que disfrutaron de la interacción estimulante con sus pares y con juguetes –y quecontaron, además, con una buena nutrición– muestran un mejor desarrollo de sus funcionescerebrales a la edad de 15 años, en comparación con niñas y niños desnutridos y no expuestosa una estimulación temprana. Además, según sostiene un estudio relevante141, los impactospueden ser acumulativos.

Por todo ello es tan importante la atención educativa durante la primera infancia. La atenciónde niños y niñas provenientes de familias en situación de marginalidad tiene, en particular, unenorme potencial para compensar las carencias de sus hogares y contribuir substantivamentea romper el círculo vicioso de la pobreza.

Educación infantil y reducción de la pobreza

Es creciente la convicción de que los programas de educación temprana contribuyen dedistintas formas a reducir la pobreza. Una sistematización de quince estudios que compararonmenores con y sin educación temprana en nueve países142, señala entre otras ventajas de laeducación inicial que: a) el acceso a intervenciones tempranas suele tener un efecto positivosobre el progreso y el desempeño escolar, con descensos sustantivos en las tasas dedeserción y repetición; y b) niñas y niños pobres pueden beneficiarse más de los programasmultifacéticos que sus pares más privilegiados. Sin embargo, se afirma, las condicionesestructurales y la mala calidad de la primaria pueden, lamentablemente, atenuar los efectospotenciales del aprestamiento sobre el desempeño académico. Los resultados de dichasistematización subrayan que la niñez pobre de países tan heterogéneos entre sí comoArgentina, Colombia, Marruecos y la India, pueden beneficiarse más de los programaseducativos de primera infancia que sus pares más privilegiados143.

141 Estudio de Carnegie Corporation of New York en 1994, “Starting points: Meeting the

needs of Our Youngest Children” (ver Aparna Mehrotra, “Educación: influencias en la

primera infancia”, en PNUD 1998, Educación. La agenda del siglo XXI..., ob. cit.).

142 Los países comprendidos en la investigación fueron Argentina, Bolivia, Chile,

Colombia, Filipinas, India, Marruecos, Perú y Turquía (ver Robert Myers, “La

educación temprana y la pobreza”, en PNUD 1998, “Educación. La agenda del siglo

XXI...”, ob. cit.)

La importancia y potencialidad de los programas de atención educativa durante la primerainfancia serán mayores, en contextos de pobreza, si se asocian y combinan con otrosprogramas orientados al cuidado infantil, a la vez que forman parte de esfuerzos mássignificativos por alcanzar mejores niveles de desarrollo local y comunitario.

La ampliación sustantiva de la actual cobertura tendrá que darse, por lo mismo, según lascircunstancias de cada país, complementándola con medidas que posibiliten alcanzar ymantener niveles aceptables de calidad. No será suficiente que tales menores logren accedera la educación inicial; será fundamental atacar la pobreza en otros frentes que sondeterminantes críticos de la capacidad de aprendizaje: la nutrición, la salud y la estimulaciónpsicosocial. El concepto de educación inicial o educación temprana no debiera quedar reducidoal convencional preescolar ni apoyarse exclusivamente en formas escolarizadas.

Por otro lado, en países con recursos insuficientes será inevitable la opción por combinarprogramas formales y no formales. Se tratará de ampliar substantivamente los recursosfiscales para esta educación inicial, estimulando, además, la participación de formas privadasy mixtas en establecimientos donde el servicio y no el lucro sea la principal motivación.

En América Latina, los programas de atención educativa a la primera infancia se desarrollan através de formas convencionales, institucionalizadas en centros preescolares, jardinesinfantiles y cunas, administrados por el Estado o por particulares autorizados por losgobiernos144. También se dan a través de atenciones no escolarizadas, con programas queincluyen tanto servicios no formales de atención infantil como de capacitación de personasadultas –orientados a mejorar sus habilidades como padres y madres o como cuidadoras– yotros de desarrollo psicosocial. Estos servicios no formales funcionan con frecuencia fuera delos sistemas educativos.

Ambas modalidades brindan atención a niños y niñas desde su nacimiento hasta los 6 años.Las diversas formas de atención se concentran en la niñez de mayor edad, cercana al ingresoa la educación primaria. Los programas de salud y estimulación temprana dan preferencia alos menores de tres años. Los de desarrollo comunitario y atención a las madres y a lasfamilias incluyen todas las edades del nivel.

Los programas no escolarizados han trascendido el plano pedagógico, convirtiéndose enacciones de desarrollo comunitario con alta participación de madres y padres de familia comoprotagonistas. Se puede afirmar que el conjunto de cerca de treinta años de experiencia deeste tipo de programas –muchos de los cuales iniciados experimentalmente se convirtieronluego en programas nacionales (casos de Colombia, Cuba, Chile, El Salvador, Guatemala,México, Nicaragua, el Perú145 y Venezuela)– constituye uno de los aportes latinoamericanos a

143 Ibíd.

144Los múltiples programas existentes son conocidos a través de diversas denominaciones:educación inicial, preescolar, parvularia o preprimaria; además de las denominacionesgenéricas de “educación infantil” o “temprana”. A estas denominaciones hay que añadir lasde “kínder” y prekínder”, de influencia germánica.

145 El Perú, a través de su reforma educativa de inicios de los años setenta, fue precursor

en esta opción por dar atención a los niños y las niñas más humildes con una

importante red de programas no escolarizados de educación inicial. La experiencia de

los Wawa Wasi y Wawa Uta (“Casa de niños” en quechua y aymara, respectivamente)

iniciada con menores indígenas en la sierra sur peruana ha sido emblemática y

la educación mundial146.

En el caso de los países latinoamericanos, la rica experiencia acumulada en educación inicialno formal o no convencional debiera servir para organizar una verdadera acción regionalmancomunada. Se requeriría, además, de alianzas explícitas entre organismos públicos y nogubernamentales para flexibilizar horarios y calendarios; usar ambientes educativos que nocoincidan con los criterios institucionales convencionales; aceptar la presencia de personal acargo sin título docente; y una participación familiar y comunal activa y decisiva tanto en elcuidado de la niñez involucrada como en el apoyo a los programas de nutrición y salud.

La mayor prioridad de la educación inicial

Los anteriores elementos son suficientes para afirmar que niños y niñas que acceden aprogramas de educación preescolar muestran una mejor preparación emocional, física ymental para la escuela, lo que se refleja en la superación de las expresiones de fracasoescolar y en los mayores rendimientos en centros educativos.

Más aún: la educación infantil o inicial tal vez sea la única que escapa a la tradicionaltendencia de los niveles superiores a culpar al nivel inmediatamente inferior de la malapreparación de sus estudiantes. En el nivel universitario se afirma que la educación media osecundaria no prepara bien al alumnado para su acceso a y permanencia en las carrerasuniversitarias. En los países donde existe, el bachillerato demanda por lo mismo a laeducación secundaria. En ésta, a la vez, se dice que la deficiencia de la educación primaria obásica exige mayores esfuerzos a los docentes de la educación media. En cambio, es difícilque en la educación primaria se escuchen objeciones a la preparación en el preescolar,lamentándose más bien que no todos hayan pasado por ese importante nivel educativo.

Por todas las anteriores razones, la educación inicial es la modalidad educativa que debieratener prioridad en las estrategias nacionales para enfrentar la pobreza.

Educación básica de la niños campesinos e indígenas

Hay consenso respecto a que la vida en el medio rural, con población campesina e indígena,es mucho más difícil que en medios urbanos; y que la educación y otras expresiones de lasituación sociocultural presentan carencias de mayor gravedad que en las ciudades.

Esta situación es histórica, producto del poder ejercido y concentrado en las urbes, y en lamayoría de países latinoamericanos particularmente en las capitales nacionales. Ladiscriminación que sufren niños, niñas, jóvenes y personas adultas del campo es unaexpresión secular de esa dominación, muchas veces preñada de prejuicios como la idea deque los habitantes del campo desarrollan labores subalternas para las que no se necesitaríamucha educación ni formación.

mereció la atención internacional.

146 Un análisis de experiencias de veintidós países sintetiza así sus modalidades de

acción: atención hogar por hogar, atención a través de los padres de familia, servicios

básicos de atención integral rural y urbano marginal, atención familiar con énfasis en

la mujer, atención grupal y atención domiciliaria a través de los medios de

comunicación (ver Gaby Fujimoto, “La educación para el cambio comienza cuando el

niño nace”, en PNUD 1998, “Educación. La agenda del siglo XXI...”, ob. cit.).

Las condiciones educativas en el campo

En general, los estudios nacionales e internacionales recalcan que las instituciones educativasen zonas rurales son pobres, así como grandes las deficiencias que afligen a los procesos deenseñanza-aprendizaje en esas zonas.

Miguel Soler, quien tiene una larga experiencia en la educación rural, resume así la bajacalidad e inadecuación de esta educación al mundo rural:

“Los programas están siempre sobrecargados, en afán enciclopédico que no lleva sinoa su incumplimiento; la segmentación entre asignaturas impide toda percepción de larealidad y de sus problemas; la evaluación sigue el mismo esquema: el recuerdo de lomal aprendido importa más que la posibilidad de aplicar un saber adquirido a través deuna experiencia viva. Todo lo dicho hace un siglo sobre las ventajas de la escuelaactiva es ignorado... No es esta una 5enseñanza condenable por lo tradicional sino porhaber retenido las peores tradiciones, los peores vicios, portadores de los peoresresultados.

”La inadecuación curricular es el pecado capital de la escuela rural no renovada tantoen el nivel primario como en la enseñanza media agrícola o en la educación deadultos... los procesos de enseñanza, a fuerza de ignorar el medio en que operan,terminan por aplicar planes de trabajo demasiado adaptados a las variables en juego,aunque no lo estén a los requerimientos de la sociedad deseable... el proceso deenseñanza-aprendizaje en la escuela rural común tiene lugar en un mundo escolardistinto y a veces opuesto al mundo real del que provienen los educandos; estedistanciamiento es señalado como una de las causas del bajo rendimiento y de laprecaria calidad de la acción educativa”147.

Este desfase entre las supuestas necesidades de la sociedad rural y la prestación de servicioseducativos sólo se puede explicar por razones de tipo estructural que tienen que ver con laorganización de la explotación agropecuaria en América Latina148.

Varios trabajos de investigación señalan no sólo una correlación positiva entre pobreza yetnicidad indígena, sino la deuda social histórica con niños y niñas que difícilmente puedencompletar su educación primaria y que experimentan –varias veces durante su escolaridad– lafrustración de la repetición, que termina en el abandono de la escuela después de dos o tresaños “de haber infructuosamente intentado entenderla y apropiarse de sus herramientas”149.

147 Ver SOLER 1996, Educación y vida rural..., ob. cit.

148 “Mientras que la población campesina corresponde a casi el 30% de la población total

y tiene a su cargo la producción de alimentos para la totalidad de la población, la

demanda de personal calificado para tan importante función es bajísima. Las

necesidades se resuelven echando mano sea de productores tradicionales de baja

productividad, formados mediante mecanismos de herencia cultural familiar, sea de

empresas que aplican tecnologías de avanzada, que no requieren personal de

formación intermedia, sea por vía de la importación de alimentos, en expansión en

América Latina”, (ibíd.)

Luis E. López afirma, refiriéndose a la educación en medios indígenas, que aún cuandomuchos maestros y maestras que trabajan en zonas indígenas hablan el idioma local y encierto modo son copartícipes del horizonte cultural de sus educandos, su accionar en el aula nodifiere mucho de lo que hacen sus colegas hispanohablantes y culturalmente criollos. Ni unosni otros tuvieron la posibilidad de analizar su propia condición sociocultural y lingüística, ni lade sus potenciales estudiantes. Por lo demás, durante su formación rara vez discutieronconceptos como los de “intolerancia”, “racismo”, “xenofobia”, ni consideraron como tema dereflexión la diversidad cultural y la multiplicidad de identidades que es posible encontrar en elsalón de clases. Muchas veces la reducción y amputación lingüística y cultural, principalproducto de lo anterior, se ha convertido en paradigma pedagógico, en concordancia con lapráctica e ideología educativas vigentes150.

La búsqueda institucional de respuestas diferenciadas a las características y los intereses deniñas y niños indígenas, tiene más de cuatro décadas de existencia. Infortunadamente, losesfuerzos corresponden por lo general a proyectos y programas puntuales y de coberturareducida.

En el proceso pedagógico de esas experiencias se ha visto reiteradas veces el caso de niñosy niñas indígenas que se transforman y comportan de manera más favorable cuando en el

aula se recurre al idioma que conocen mejor y utilizan en su familia. La opción de estosproyectos y programas por la enseñanza de la lengua indígena como lengua materna y delcastellano como segunda lengua, ha demandado nuevas estrategias de acercamiento y de

acuerdos tanto con ministerios y secretarías de Educación como con las propias poblacionesindígenas. Resolver la carencia –en cantidad y calidad– de recursos docentes para implantar

la nueva propuesta pedagógica, comienza a ser visto como una tarea prioritaria.

Posibles salidas para la educación campesina y la educación bilingüe intercultural

En su importante trabajo sobre la educación en la vida rural latinoamericana, Miguel Solerdistingue la existencia de tres posibles acciones estratégicas:

– Concentrarse en el microcosmo escolar, dando los pasos necesarios para que lasinstituciones escolares docentes obtengan buenos resultados, para que niñas y niñosdel campo aprendan lo esencial y para que los analfabetos dejen de serlo. Soler señalaque esta opción es “ingenua” y desmentida por la historia.

– Dar por sentado que la buena escolarización no será posible bajo condicionesdesfavorables del contexto, y por consiguiente, es necesario priorizar acciones paralograr cambios de ese contexto, prodigándose por obtener una mejor sociedad rural ypor generar a la vez modificaciones favorables en la educación. Esto supone unavasta tarea transformadora y de lucha social que sólo es dable en momentos históricosmuy favorables.

– Integrar los dos propósitos, reconociendo que no es posible aprender en un espacioescolar distante de la vida real, y hacer que, por una articulación adecuada entreambos, los procesos educativos ganen en autenticidad, relevancia y calidad y, a lavez, éstos incidan en el cambio exterior. Identificarse con esta opción debiera significarsuperar las dicotomías entre escuela y comunidad, entre educación escolar y

149 Ver Luis E. LÓPEZ, “La formación de recursos humanos desde y para un contexto de

diversidad étnica, lingüística y cultural”, en Nuevas formas de aprender y

enseñar,Santiago de Chile, Unesco, 1996.

150 Luis. E. López (ibíd.) se apoya en un texto anterior de Ingrid Jung, presentado en Foro

Educativo del Perú durante 1994: “Propuesta de formación del maestro bilingüe”.

extraescolar, entre escuela como lugar de aprendizaje y como centro inductor delcambio, optando más bien por un aprendizaje que lleve tanto al conocimiento como aese cambio social. Este sería el escenario más deseable y el mayor desafío151.

A su vez, Sylvia Schmelkes, refiriéndose a la educación rural en México, alerta sobre unatendencia a cierta unificación u homogeneización, que se expresa tanto en hechos como ennormas educativas. Sugiere perseguir con vehemencia la unidad “a partir de la diversidad quela enriquece y define” y, a la vez, aceptar puntos de partida diferentes, procesos diferenciadosy puntos de llegada equiparables, aunque no necesariamente iguales. Por ello, concluye, lossistemas educativos debieran ser concebidos de forma suficientemente flexible como paraasumir esas diferencias y para propiciar la necesaria adaptación tanto a realidades ruralescomo indígenas152.

Un asunto no resuelto aún es el de los límites y el de la conveniencia de la ruralización. Hayquienes propugnan la necesidad de “ruralizar” el sistema educativo global, en el sentido dehacer comprender a toda la ciudadanía el papel del mundo rural y campesino en la vidaeconómica y alimentaria de un país, valorando la naturaleza y el trabajo manual. Otraspersonas demandan posibilitar a niñas y niños campesinos la mejor comprensión delfenómeno urbano en sus aspectos positivos y negativos. Refiriéndose al caso brasileño, PedroDemo, luego de exponer sus reparos al objetivo de “ruralizar” el campo, se pregunta si nohabría, más bien, que “urbanizarlo”, concibiendo el desarrollo rural como el tipo de desarrolloagrícola “que concilia la producción agrícola con un proceso de urbanización creciente,fortaleciendo las nuclearizaciones urbanas iniciales”153.

En la relación ciudad-campo hay que advertir uno de los rasgos positivos de la feminizacióndel magisterio. El aumento del número de maestras en el campo ha influido en una relativamayor igualdad de sexos en la matrícula. Padres y madres de familia, sobre todo en mediosrurales e indígenas, aceptan más fácilmente que sus hijas vayan a escuelas atendidas pormujeres.

En todo caso, la educación en los medios campesinos e indígenas demandará una cuádrupleconcertación de esfuerzos: la de las entidades escolares y los programas educativos formaleso no formales entre sí; la del sector Educación con sectores claves en materia productiva,alimentaria y de salud; la de los entes estatales con los municipales, los no gubernamentales ylas asociaciones de madres y padres o de gremios en el campo; y, finalmente, la articulaciónque deben establecer esos servicios con la propia comunidad sede de los establecimientoseducativos.

Objetivo central de esa concertación seguirá siendo dotar de más escuelas con recursossuficientes al sector campesino e indígena y tener más cuidado a la hora de generalizar leyes

151 Ver SOLER 1996, Educación y vida rural..., ob. cit.

152 Ver Sylvia SCHMELKES, “Supuestos, experiencias y reflexiones del Centro de Estudios

Educativos en torno a la relación cultura-escuela rural”, CEE, México, 1990, en SOLER

1996, Educación y vida rural..., ob. cit.

153 Ver Pedro Demo, “Uma dúvida, quase uma perplexidade: algumas dificultades da

Educaçao Rural”, Fundaçao Carlos Chagas, Cadernos da Pesquisa Nº 60, Sao Paulo,

febrero de 1987, citado en SOLER 1996, Educación y vida rural..., ob. cit.

aplicables a las ciudades pero difíciles de extender al medio rural. Así, la deseable tendencia aampliar los períodos de escolarización obligatoria en general, es difícil de cumplir en el campo–incluso en los primeros cursos de educación básica–, si no se toman paralelas providenciasrespecto al tiempo escolar y a los recursos de esas escuelas.

Medidas como la nuclearización educativa, ya ensayadas con desigual éxito en el Perú yBolivia, hoy están siendo retomadas. La idea de fortalecer algunos núcleos educativoscentrales para que ofrezcan más y mejores servicios –incluyendo los de secundaria y técnica–a un grupo por lo general disperso de pequeñas comunidades rurales, permite avizorar logrosefectivos en Ecuador y Colombia, estimulados por los actuales procesos de reformaeducacional.

El factor participación asume muchas veces caracteres más importantes en el campo que enla ciudad. La gran mayoría de escuelas rurales han sido construidas con manos campesinas eindígenas, mientras que sus docentes suelen ser albergados y hasta sostenidoseconómicamente por las comunidades. Los movimientos más influyentes para lograr escuelasy atención educativa han provenido de las propias poblaciones campesinas e indígenasorganizadas. Durante los años noventa, la atención a las carencias educativas ha sido una delas reivindicaciones tanto del movimiento de los pueblos indígenas del Ecuador y México,como de los aymaras y quechuas en Bolivia o del movimiento de los trabajadores rurales sintierra en Brasil, aunque algunos de ellos no pasaron de ser episódicos e insuficientes, nilograron superar la indiferencia y hostilidad de sus respectivos gobiernos.

Como señala Miguel Soler, si el Estado tiene una pequeña escuela en la comunidad rural,conviene que se constituya en avanzada civilizadora y, en la medida de lo posible, ayude afortalecer la comunidad con algunas funciones de proyección comunitaria: “no hacerlo puedecondenar a la esterilidad los procesos educativos con los niños, al mantenimiento oagravamiento de problemas, a la frustración del educador, que tiene la impresión de estararando en el mar. La escuela habría de cumplir en estos casos una labor compensatoria de porlo menos algunas de estas carencias”.

La acción compensatoria en el medio rural

Los programas de educación compensatoria con un significativo financiamiento internacional ynacional constituyen una variante importante para el análisis. Las evaluaciones externashechas al PARE en México y al Plan Social Educativo de Argentina, muestran elementossignificativos. En el caso del PARE, la evaluación constató que no se utilizaron estrategiaspedagógicas adecuadas, ni se pusieron en práctica los apoyos a las escuelas tal como estabaprevisto. De igual modo, la contribución del programa al mejoramiento de los aprendizajes deniños y niñas no fue significativa. La evaluación del PSE presenta resultados más optimistas,sobre todo en cuanto el impacto de los materiales, libros y útiles en el progreso de losrendimientos escolares.

En ambos proyectos, las escuelas de comunidades rurales –e indígenas, en el caso mexicano–reconocían en estos programas la presencia de un Estado efectivamente preocupado por laeducación de sus hijos e hijas; incluso en varias comunidades dicha presencia estatal era laprimera que conocían. Uno de los mayores impactos en madres y padres de familia fue ladistribución de libros bien diseñados y atractivos.

Esta creación de mejores condiciones para una más próxima relación entre familias ydocentes, tuvo distintos efectos. En el PSE se fortaleció, además, la institucionalidad escolaren trabajos con directivos y docentes itinerantes, lo que facilitó un mayor acercamiento einterés por la escuela. En el PARE prevaleció la precariedad institucional a pesar de losincentivos económicos a docentes; padres y madres, a su vez, mostraron que su interés por laeducación no equivalía a confianza en la escuela. En ninguna de las dos experiencias se logrógenerar un clima participativo en la gestión educativa.

La educación intercultural y bilingüe con poblaciones indígenas

Con referencia a la educación bilingüe intercultural por desarrollarse en comunidades

indígenas, el mayor impulso que está recibiendo actualmente choca con la insuficienteinformación y conocimiento acumulado sobre las lenguas y culturas indígenas, y con la falta deantecedentes y de información pedagógica relevante. Ello ha significado que en un primermomento se haya prestado más atención a los aspectos lingüísticos y antropológicos de laeducación con niños y niñas indígenas, y se descuidaran los aspectos pedagógicos. Ademásde dar mayor énfasis a lo pedagógico, en los programas nacionales será necesario tomardecisiones sobre el idioma o los idiomas con los que aprender y enseñar, dando especialsignificación a la compleja dimensión intercultural de los procesos educativos con poblacionesindígenas. Está en cuestión no sólo el cómo enseñar, sino también el qué enseñar.

Asegurar una aplicación exitosa de una educación intercultural bilingüe de calidad, demandapolíticas en las que se establezcan estrategias que incorporen: (i) investigaciones de base,como diagnósticos sociolingüísticos que puedan adelantar ideas y posiciones respecto al usoescolar de las lenguas indígenas y a la práctica pedagógica en el aula con lascorrespondientes demandas y necesidades de capacitación docente; (ii) planificaciónidiomática o lingüística –por ejemplo, codificación y gramaticalización de lenguas– y toma dedecisiones sobre acciones educativas con los educandos que se forman; (iii) incorporar en losdiseños curriculares los elementos lengua y cultura, asociados a las necesidades básicas deestudiantes y de docentes para su ejercicio profesional (ello repercutirá en la producción detextos de estudio y guías de trabajo); (iv) administración y supervisión escolar asumidos pormaestras y maestros debidamente capacitados para llevar adelante y orientar las tareasanteriores; y (v) formar bien a cada docente para que pueda ejercer una educación bilingüe,tanto en la enseñanza-aprendizaje en lengua materna como de y en castellano como segundalengua, y para que pueda dar respuesta a las demandas de aprendizajes diferenciados de susestudiantes de habla vernácula154.

Fortalecer las relaciones entre la escuela y las comunidades étnicas permitirá introducir en laescuela las necesidades de aprendizaje de la comunidad, así como el rescate de los saberesde esta misma comunidad: “la escuela por tanto debe abandonar su torre de marfil, dejar deser el lugar de adiestramiento para conformar a una sociedad extraña a la mayoría de losniños y niñas y convertirse en el centro de irradiación de la cultura local propia de loseducandos, en el eje articulador de la vida social, cultural, política y económica de lacomunidad, recuperando los saberes previos que cada niño construye...”155.

Luis Benavides nos recuerda, finalmente, que recién comienza a recorrerse un camino en elque se parte de creer en el desigual –el indígena– y se trata de posibilitar que éste sea quiendefina el indigenismo. Serán distinto el enfoque y los resultados de los proyectos y programasllevados a cabo para los indígenas que los realizados con ellos156.

A continuación se reseñan tres experiencias representativas de las necesidades y

154 Ver Luis E. LÓPEZ, “La formación de recursos humanos...”, ob. cit.

155 Ver Sonia COMBONI, ”La educación intercultural bilingüe. Una perspectiva para el siglo

XXI”, en Nueva Sociedad Nº146, Caracas, noviembre-diciembre 1996.

156 ”Es axioma surgido en la educación liberadora que nadie puede liberar al oprimido. Es eloprimido el único que puede liberarse (hacerse libre) a sí mismo y, haciéndose, hacer libre alopresor”, enfatiza Luis BENAVIDES I. (Los indios, ayer, hoy y mañana, Puebla, Cipae, EducaciónPermanente, 1997).

potencialidades del cambio en el trabajo educativo con niñas y niños campesinos e indígenas:la Escuela Nueva colombiana, de larga data en beneficio de una educación renovada yparticipativa, constituida en experiencia emblemática para la educación básica en mediosrurales latinoamericanos; el Programa Educo de El Salvador, un país que a sus gravescarencias educativas sumó los efectos de una cruenta guerra civil, y que por lo mismodemandaba medidas audaces para restablecer los servicios educativos clamados por madres ypadres campesinos, a quienes se ha dado la principal responsabilidad en la gestión de lasescuelas de sus hijos e hijas; y, finalmente, el Proyecto Enlaces, red interescolar decomunicación que pone el acento en el uso educativo del computador en la escuela básica, encuyos orígenes se ubica el trabajo con niños y niñas indígenas del pueblo mapuche de laAraucanía de Chile.

Programa Escuela Nueva (Colombia)157

Durante veinticinco años este programa ha contribuido a mejorar, con bajos costos, launiversalización y la calidad de la educación primaria completa en 25 mil escuelas ruralescolombianas. Su éxito es atribuido a una concepción sistémica de la escuela y al diseño deinstrumentos con que se afecta de modo integral al currículo, la administración y organización,la capacitación docente y los vínculos con la comunidad.

Según una evaluación del Instituto SER, el 89,3% de los docentes considera que el Programa

157 Fuentes: Rosa María TORRES, Escuela Nueva: una innovación desde el estado, Quito,

Instituto Fronesis, Colección Educación 2, 1991; yErnesto SCHIEFELBEIN, En busca de

la escuela del siglo XXI. ¿Puede darnos la pista la Escuela Nueva de Colombia?,

Santiago de Chile, Unesco/Unicef, 1993.

Escuela Nueva es superior a las escuelas rurales tradicionales. Las guías de enseñanza paradocentes y de autoaprendizaje para estudiantes, los rincones escolares, la biblioteca escolar ode aula, el diario escolar, el mapa escolar, las mesas de trabajo grupal y el gobierno escolar,son, entre otros, elementos de un paquete educativo integral distintivo de Escuela Nueva.

La incorporación de la vida local al aprendizaje es una característica clave de este Programa.La práctica de actividades remediales –estudiantes más adelantados se constituyen en tutoresde los más atrasados– y la formación permanente de maestros y maestras como facilitadoresde las condiciones de aprendizaje, explican los logros alcanzados en la enseñanza y elaprendizaje.

Al ofrecer una modalidad de instrucción activa, un vínculo más sólido entre escuela ycomunidad y un mecanismo de promoción adaptable a las características de cada menor, estePrograma hace posible que el estudiante avance de un grado o nivel a otro a su propio ritmo.Además, le permite abandonar temporalmente la escuela para ayudar a su familia, sin poneren peligro la posibilidad de regresar y continuar su educación.

El Banco Mundial seleccionó a Escuela Nueva como una de las tres experiencias de escuelaprimaria en el mundo que han aplicado exitosamente una innovación educacional a granescala. En la evaluación regional Unesco de calidad educativa comparada (1998), Colombiafue el único país cuyos resultados en áreas rurales fueron superiores a los obtenidos por susescuelas urbanas.

Esta experiencia no sólo ha servido a niñas y niños campesinos colombianos, sino tambiéncomo motivación a otros programas de cambio educativo en por lo menos doce paíseslatinoamericanos y en dos países africanos.

%Educación para ser asumido por las oficinas de la primera dama del país– son losdesbalances entre los costos de los préstamos invertidos en él y sus resultados concretos. Lainfluencia de este modelo es creciente en América Central. Con la promoción del BancoMundial, se está adaptando en países como Nicaragua y Guatemala.

El Programa aún tiene que superar obstáculos y desafíos magisteriales y comunales, productode la falta de una cultura que permita establecer relaciones de trabajo estable entre lasfamilias y los directivos de las escuelas. La excesiva centralización de los organismos queprocesan los fondos sigue causando dificultades logísticas.

Proyecto Enlaces (Chile)158

La Red Interescolar de Comunicación “Enlaces” es un componente del Programa deMejoramiento de la Calidad y Equidad de la Educación (MECE), impulsado por el Ministerio deEducación de Chile desde 1992. Esta red se inició incorporando desde sus inicios a la regiónde la Araucanía, una de las más pobres y atrasadas del país, con marcada influencia de laetnia mapuche (se tomó como desafío la idea de que si funcionaba allí debería tener éxito enlas demás áreas). En 1994, participaban ochenta y una escuelas básicas (cincuenta y dos en laAraucanía), veinte en la zona metropolitana de Santiago y nueve en otras regiones. Lasescuelas están conectadas a diecinueve instituciones universitarias. En noviembre 1996, un

158 Fuentes: Pedro HEPPK y Lucio REHBEIN F., “Proyecto Enlaces: el docente y las nuevas tecnologías

de comunicación”, en Nuevas formas de aprender y enseñar, Santiago de Chile, Unesco, 1996; y“Reforma en marcha: buena educación para todos”, Santiago de Chile, Ministerio de Educaciónde Chile, 1998.

año después de haberse convertido en un proyecto de cobertura nacional, la Red abarcabatrescientas seis escuelas, ciento sesenta y cinco liceos secundarios, y treinta y unainstituciones universitarias y de otros tipos. La decisión del Ministerio de Educación de Chile esfinanciar totalmente el 25% de las escuelas más pobres y cofinanciar las demás. Hay queseñalar que la inmensa mayoría de las escuelas partícipes del proyecto son escuelas básicasmunicipales que reciben equipamiento del Ministerio de Educación: computadoras, impresoras,módem, CD-Rom, software (“La Plaza” y diversos programas educativos), capacitación yapoyo permanente de la Red.

La coordinación nacional del proyecto está en la ciudad de Temuco (capital de la IX Región oAraucanía) y es asumida por la Universidad de la Frontera. “Enlaces” apoya a escuelas yliceos de todo el país, mediante una red de siete centros zonales, coordinados poruniversidades. Cada centro es responsable de la capacitación docente, la preparación deescuelas y liceos y la operación de la Red. El principal soporte lógico desarrollado en funcióndel proyecto es “La Plaza”, que permite un acceso fácil a las computadoras, ya sea parautilizar software educativo, aprovechar las comunicaciones (locales, comunales, regionales einternacionales) o participar en proyectos educativos, así como entregar y obtener informacióna través de la Red. Sus componentes permiten a estudiantes y docentes desarrollar diversascompetencias: un espacio de información electrónica en forma de periódico, otro paradesarrollar proyectos, un “museo” destinado a satisfacer necesidades de material pedagógico yun “correo” electrónico de uso muy simple para recibir y enviar correspondencia entre menoresy docentes. Miles de niños y niñas chilenos, muchos de ellos hijos e hijas de campesinos eindígenas, pueden hoy, desde sus escuelas, intercambiar mensajes computarizados con suspares, estudiantes de Chile y de otros países; y participar en proyectos de medio ambiente,poesía o ciencias con jóvenes de otras creencias, costumbres y realidades. Todo esto a uncosto que sigue bajando rápidamente. Pero “Enlaces” también muestra que la tecnologíainformática puede tener un papel más importante que el de proveer información, si se logra ensu entronque con los proyectos educativos de cada centro escolar.

Un obstáculo evidente es que los hogares de quienes usan el programa no cuentan concomputadoras, ni sus padres o madres pueden ser interlocutores válidos sobre este tema. Sedemandaría entonces un tiempo muy superior de contacto con este equipamiento en loscentros educativos. Otro desafío pendientes es integrar a los nuevos docentes en esteesfuerzo modernizador. Hay evidencias de que el 28% de estudiantes incrementó sucreatividad, el 75% sus niveles de conocimiento y el 28% su comprensión de lectura. El 76%de docentes experimentó una mejoría en la relación con sus estudiantes. Se observa unamayor capacidad de compartir y de solidarizar cuando alumnas y alumnos compiten contra elordenador y no entre ellos. También existe la percepción de que “Enlaces” contribuye a reducirla deserción y el rendimiento escolar de estudiantes considerados atrasados o con problemasde disciplina.

Una necesidad de la educación rural e indígena es propiciar una mayor vinculación entre loscentros de educación básica y secundaria en el campo y las experiencias de educaciónpopular desarrolladas con metodología participativa, posibles de ser adaptadas para trabajosdocentes vinculantes con la comunidad donde trabajan. Los procesos metodológicos delPrograma P-900 en Chile tienen antecedentes directos en proyectos micro alentados pororganizaciones no gubernamentales en los difíciles tiempos de la dictadura militar159.

En otros países y en circunstancias políticas diferentes, se observa como tendencia, en lamedida que ha avanzado el proyecto neoliberal, que el Estado va delegando sus anterioresfunciones a organizaciones de la sociedad civil, sobre todo en el medio campesino.

Algunas instituciones caracterizadas por la excelencia de su trabajo con el sector campesinohan tenido cierta participación en tareas derivadas hacia niñas y niños campesinos eindígenas. Sin embargo, la mayoría de esas experiencias no converge con las propiciadas

159 El PIIE y el CIDE son dos de las principales entidades que han aportado cuadros

técnicos y experiencia probada al actual proceso de reforma educativa chileno.

desde los gobiernos en educación básica y secundaria, aunque todo indica que tomarlas encuenta sería de mucha utilidad. Avala esta afirmación la existencia en América Latina deproyectos y programas que, con diferentes énfasis y variaciones, desarrollan actividadesproductivas y de organización social basando su práctica en procesos de investigación y desistematización, alentando acciones de capacitación a cuadros no profesionales encargadosdel trabajo promocional, y combinando lo anterior con la producción de materiales adaptados acada realidad local160.

La gran tarea pendiente sigue siendo la formulación de políticas educacionales explícitamentepensadas para zonas campesinas e indígenas, que ayuden a abordar integralmente losproblemas educativos en las áreas rurales.

La educación con personas jóvenes y adultas (EDJA) como mecanismo para superar lapobreza

Ninguna modalidad educativa tiene una opción tan clara y prioritaria por los sectoresvulnerables, en condición de marginalidad socioeconómica y desigualdad de oportunidadeseducativas, como la educación para personas jóvenes y adultas. En la práctica, ésta se defineprecisamente por su relación con la pobreza161. Sus programas representan una respuesta arequerimientos educativos estrictamente ligados a la satisfacción de necesidades básicas nosólo educativas, sino también ligadas a los campos de la salud, la vivienda, la nutrición, lapoblación y el trabajo.

Tal opción resulta determinante para que estos programas constituyan una salida a ladramática situación vigente de pobreza e inequidad; y,a la vez, para que sus orientaciones yresultados hayan sido permeados y condicionados por los distintos procesos sociopolíticos yeconómicos que han marcado a Latinoamérica.

En los años sesenta, la inicial influencia indigenista de las hoy lejanas misiones culturalesmexicanas tuvo su correlato en la influencia de la opción alfabetizadora cubana, aplicada encontextos inéditos. En ese entonces, gravitaron en la concepción y el ejercicio de la educaciónde personas adultas la idea fundamental de revolución y la pugna por modificar las estructurassocioeconómicas construyendo nuevos órdenes sociales, por un lado, o la idea de desarrollocomunal y extensionismo rural influenciada por la Alianza para el Progreso, por otro lado.Hacia fines de esa década tuvieron un papel protagónico grupos profesionales y técnicosformados bajo el influjo de una opción por la justicia social encarnada en movimientos como lateología de la liberación o los planteamientos de Paulo Freire, animando metodologías paraeducar descubriendo la sabiduría de los pobres.

En los años setenta, la educación de personas adultas pasó a formar parte de una opción queprivilegiaba la satisfacción de necesidades básicas –adelantándose a Jomtien– y laorganización de la población como parte de los desarrollos nacionales. Desde entonces, lavigencia del populismo en algunos países y de dictaduras militares en otros, determinó el

160 Un listado preliminar de estas instituciones comprende a entidades como el Centro de

Estudios Educativos en México; Cesap en Venezuela; la Fundación Chagas en Brasil;

Tarea en Perú; IER en Chile; Cinep en Colombia; Cebiae y Erbol en Bolivia; Radio

Santa María en República Dominicana, Alforja en Costa Rica, entre muchas otras.

161 Ver Juan E. GARCÍA-HUIDOBRO, “Los cambios en las concepciones actuales de la

educación de adultos”, en La educación de adultos en América Latina ante el próximo

siglo, Santiago de Chile, Unesco/Unicef, 1994.

surgimiento de expresiones de una educación popular de personas adultas como parteintegrante de los esfuerzos por alcanzar estadios más genuinamente democráticos y nivelesaceptables de ejercicio de los derechos humanos162.

Pero esta opción colectiva por una educación orientada a las personas más pobres influyó, a lavez, para que fuese asociada a políticas y prácticas “compensatorias”. Asimismo, para quefuera tradicionalmente marginada de las políticas educativas y de la asignación de recursos, eignorada por las instituciones académicas y los organismos de financiamiento internacional.

En la actualidad, la educación y formación continua de jóvenes y adultos (EDJA) correspondea un espectro amplio y heterogéneo, rico en matices y modalidades de acción educativa, nocondicionado por las reglas de la escolaridad. Sus propósitos son múltiples y pueden procederde ofertas institucionales estatales, de organizaciones no gubernamentales, iglesias,sindicatos, entidades empresariales o centros de educación superior. Los proyectos yprogramas que resumen estas modalidades están orientados a un público diferenciado.Núcleos campesinos e indígenas, obreros y trabajadores informales, docentes y promotores,profesionales, directivos de empresas, padres y madres de familia, personas de la terceraedad, asociados gremiales o militantes partidarios, forman parte de un amplio espectro departicipantes en búsqueda de nuevos conocimientos, nuevas tecnologías, perfeccionamientoen sus oficios, dominio de destrezas y habilidades o acceso a bienes culturales.

Una de las tareas centrales asignadas a esta modalidad educativa es precisamente ser partede una acción estratégica para superar el círculo vicioso de la pobreza. Se le demandaconcebir y ejecutar programas y acciones que, en el marco de políticas sociales que incluyanotros factores socioeconómicos o políticos, se orienten a romper la transmisiónintergeneracional de la pobreza163.

La educación con personas jóvenes y adultas se vincula en este caso a los esfuerzos porreducir las altas tasas de fecundidad en las familias más pobres; por superar el mayor riesgode embarazos mal llevados por madres de esas familias; y por darles armas para mejorar elestado nutricional de sus hijos e hijas. Uno de sus mayores desafíos está asociado a superar –junto con otras modalidades educativas y a través del acceso de madres y padres a la culturaescrita, la educación básica y la información– las dificultades que hay en los ámbitos familiarespara favorecer el aprendizaje escolar, lo que luego deberá expresarse, como consecuencialógica, en menores tasas de deserción y repetición. Se trata de evitar que el círculo vicioso dela pobreza influya en que dicha niñez termine en trabajos con poco futuro y escasaproductividad o en sectores informales de la economía.

La poca importancia relativa que han dado los gobiernos a la educación de personas adultasha incidido en la posición marginal que mantiene en los sistemas educativos de los paíseslatinoamericanos164. En este sentido, resulta hasta cierto punto irónico que la modalidadeducativa a la que corresponde atender las necesidades de los sectores marginados, seajustamente la más postergada en materia de recursos para cumplir sus tareas.

Los escasos presupuestos y el abandono de que es objeto por parte del sector Educación –con

162 Ver DE RIVERO 1998, El mito del desarrollo..., ob. cit.

163 Ibíd.

164 Ver Sylvia SCHMELKES y Judith KALMAN, La educación de adultos: estado del arte.

Hacia una estrategia alfabetizadora para México, México, INEA, 1996.

raras excepciones–, contrasta con determinadas iniciativas procedentes de otras instanciasestatales. En la mayoría de los países, las acciones educativas con personas jóvenes y adultasasumidas por los ministerios de Trabajo, Agricultura o Salud –particularmente de capacitacióny promoción social–, son más significativas que las asumidas por las unidades de educaciónde adultos del ámbito central de los ministerios de Educación. Se observa también que losorganismos no gubernamentales y, más recientemente, los gobiernos municipales asumencrecientes responsabilidades en programas de atención educativa a personas jóvenes yadultas. Son exigencias de los nuevos tiempos la necesidad de un trabajo más integrado, conacciones y estrategias de concertación interinstitucional y entre los niveles centrales y locales.

Las debilidades de la EDJA

Hay que señalar –y esto es parte del actual debate autocrítico– que las demandas que sehacen a la EDJA son de nuevo signo. No basta el reconocimiento a la extraordinariaversatilidad de sus tareas y al compromiso de sus actores.

Hoy se asume la existencia de factores externos a la EDJA que repercuten de un modo u otroen la menor consideración estratégica que se le otorga en los actuales procesos de cambioeducacional. Los efectos de la mayor cobertura escolar en el descenso de los índices deanalfabetismo absoluto forman parte de esos factores. Las concepciones imperantes, por lasque se aplican criterios y parámetros económicos a la acción educativa, también han influidoen el hecho de que –bajo el parámetro “costo-beneficio” sugerido externamente y adoptadointernamente en los ministerios de Educación– se alejen las posibilidades de destinar másrecursos nacionales a la EDJA y de que la inclusión de este tipo de programas en las mesas denegociaciones tenga acogida en organismos de financiamiento internacional. Hay tambiénalguna coincidencia en señalar que la lectura incompleta y sesgada de los acuerdos deJomtien separa indebidamente a madres y padres con bajos niveles educativos de sus hijos ehijas –actuales o futuros estudiantes–, priorizando exclusivamente las estrategias y losrecursos en la educación básica de menores.

El problema central, sin embargo, sigue siendo la insuficiencia de la EDJA en cuanto a suscaracterizaciones, énfasis estratégicos y resultados, para lograr credibilidad social y serpercibida, sobre todo en sus expresiones de tipo formal, como suficientemente útil y necesariapor la comunidad.

Se ha obtenido algún acuerdo al señalar como problemas a cuya atención habría que darprioridad, los resumidos en los siguientes aspectos:165

– Factor calidad y evaluación ausentes en sus procesos y resultados

Hay la necesidad de reconceptualizar términos (educación continua, educación no formal,alfabetización, alfabetismo funcional, entre otros) y de mejorar la práctica educativa en susprogramas, superando los bajos resultados en materia de alfabetización y educación básica.Existe, igualmente, la necesidad de obtener datos e información institucional desagregados yconfiables. La riqueza de proyectos, de nivel local o micro en su mayoría, determina laimportancia de ubicar y sistematizar experiencias innovadoras e incentivar el desarrolloampliado de tales innovaciones. Se requiere igualmente formar/actualizar/especializar adocentes y promotores considerando las nuevas realidades ya analizadas. La incorporación en

165 Ver José RIVERO, “Educación de jóvenes y adultos en el contexto de las reformas

educativas contemporáneas”, en Educaçao e Escolarizaçao de Jovens y Adultos (vol.

I., Experiencias internacionais), Seminario Internacional (mayo de 1996), Brasilia,

Instituto Brasileiro de Estudos e Apoio Comunitario (Ibeac)/Ministerio da Educaçao e

do Desporto, 1997.

sus programas de nuevas tecnologías que aproximen más a los actuales avances delconocimiento humano, así como privilegiar la opción por materiales que faciliten elautoaprendizaje, son parte de las demandas de renovación. Finalmente, cada vez es másperentoria la obligación de incorporar instrumentos adecuados y prácticas de evaluacióncontinua en sus programas y de divulgar sus resultados.

– Disminución de la relevancia de lo educativo

Se reconoce como tendencia en la EDJA, sobre todo en sus modalidades de formacióncontinua y educación popular, otorgar a la educación una capacidad para resolver más males yproblemas de los que realmente puede atender. La tesis del cambio social como opción centralde su acción influye en el hecho de que sus promotores suelan proponerse objetivos cuyaconcreción no depende sólo de factores educativos, sino más bien de medidas políticas oeconómicas, algunas de ellas lejos de las posibilidades de influencia de sus programas166. Deigual forma, en proyectos con grupos en situación de pobreza, muchas veces se posterga loespecíficamente educativo.

Desde otra perspectiva, el descrédito de los anuncios de campañas masivas de alfabetizacióndurante las campañas políticas electorales (sean éstas nacionales, regionales o municipales)es motivo de dudas fundadas y hasta de rechazo, luego de experiencias en que lo educativoestuvo supeditado a la búsqueda de legitimación político-partidaria y gubernamental y llegó asignificar, en algunos casos, determinadas formas de control sobre la población.

Se trata, pues, de no perder de vista que el compromiso central de la educación con personasjóvenes y adultas tendría que centrarse en los procesos de enseñanza y de aprendizaje. Ello,máxime si sus participantes presentan acentuados rasgos de pobreza y heterogeneidad en sussituaciones de vida, y acuden a los programas urgidos por necesidades básicas de existencia einserción social y económica. Todo esto demanda precisamente redoblar los esfuerzos porlograr una educación calificada, sin perder las perspectivas del compromiso social deeducadores y promotores. La dedicación, la disciplina, la especialización y el tiempo quedediquen a su trabajo educativo, serán siempre motivo de reconocimiento por parte de losparticipantes.

– Accionar aislado

El aislamiento con el que ha realizado sus tareas ha afectado las posibilidades de acción eimpacto de la EDJA.

Sus programas de educación regular no asumen como propios los problemas de determinadasmodalidades educativas con claras posibilidades de complementariedad. Tal es el caso de laeducación inicial o preescolar, que demanda una atención educativa específica a los padres ylas madres. La repetición y la deserción escolar de hijas e hijos de sus participantes les hansido ajenas. La vinculación con la formación docente no ha sido considerada como parte de laestrategia educativa con personas adultas.

166 Por ejemplo, el creciente desempleo y subempleo de las personas participantes en

estos programas, no debiera demandar a éstos estrategias aisladas de capacitación o

calificación laboral o propiciar sólo una mayor toma de conciencia sobre la situación.

Los límites de esta acción educativa son evidentes para solucionar un problema

estructural. A pesar de ello, siempre serán necesarios los esfuerzos que puedan

realizarse desde estos mismos programas por conocer las demandas de calificación

de las personas participantes y de apoyar la organización y educación de quienes no

tienen acceso a un empleo.

Tampoco se ha propiciado con la intensidad suficiente la consecución de acuerdos con otrossectores públicos a cargo de programas de calificación y capacitación con núcleos depoblación significativos. La vinculación con los institutos de formación profesional no essistémica. Muchas de las principales experiencias de apoyo a la educación con personasjóvenes y adultas se dan fuera del ámbito institucional de la modalidad, algunas de ellas conapoyo efectivo de medios de comunicación privados. Algunos de los casos presentados enrecuadros de este trabajo, son expresión de ello.

Los proyectos y programas de educación popular han sufrido la influencia de la idea,ampliamente extendida en América Latina, de que los sistemas educativos y la escuela soninstrumentos de reproducción de las desigualdades sociales; y que los aparatos ideológicos delos Estados influirán invariablemente en esa reproducción. Se contribuyó así a alimentarvisiones y posiciones maniqueas respecto a la posibilidad de trabajar con la escuela y losEstados. Los aparatos estatales, por su lado, han visto con recelo la injerencia deorganizaciones no gubernamentales con independencia de criterio y críticas a la gestiónpública.

Dichas visiones y posiciones han comenzado a variar durante los años noventa, tanto en entesno gubernamentales como en los públicos. En varios de los actuales procesos de reformaeducativa asumen tareas directivas profesionales con orígenes en la educación popular. Enotros hay encuentros y acuerdos básicos entre entes estatales y no gubernamentales paratrabajos técnico-profesionales. No es raro, asimismo, encontrar publicaciones einvestigaciones sobre la gestión escolar y la calidad educativa propiciadas desde organismosno gubernamentales y por profesionales vinculados a la educación popular.

– Débil institucionalidad

La amplitud del universo de la educación con personas jóvenes y adultas ha determinado quela ejecución de sus programas no se concentre en una determinada estructura del aparatoestatal y más bien sea asumida por varios sectores y programas públicos, así como pormúltiples instituciones privadas y gremiales, de tipo popular y no gubernamental. Estadispersión y la no complementación entre las instituciones mencionadas, es una primerafuente de debilidad institucional.

Lo que se conoce como “educación de adultos” en la acción del Estado se dafundamentalmente a través de ministerios y secretarías de Educación o de organismos ydependencias específicamente destinados a la educación de personas adultas.

Salvo durante procesos de cambio significativo como los ocurridos en Cuba, en el Perú deinicios de los setenta o en Nicaragua durante los ochenta, o con la constitución de organismoscon poder económico y de fuerte acción centralizada con influencia nacional como fueron loscasos de las fundaciones Mobral y Educar en Brasil, del Viceministerio de Educación deAdultos en Nicaragua o de la Dinea en Argentina, o el caso del INEA en México, por lo generalno ha sido significativa la institucionalidad de la educación de personas adultas.

Hay, sin embargo, ciertos matices en los ámbitos subregionales de América Latina. En Méxicoy Cuba, y en países de América Central como El Salvador, Honduras, Guatemala y Panamá;en Haití y en República Dominicana, los Estados nacionales otorgan un reconocimientoexplícito a la necesidad y potencialidad de la EDJA vía la adopción de políticas y estrategiasespecíficas o la promoción de proyectos y programas especiales,. En Costa Rica y Nicaraguasobresalen hoy los esfuerzos no gubernamentales. En Honduras, la Asociación Nacional deCampesinos ha jugado un papel decisivo durante las últimas décadas, animando ydemandando la educación de personas adultas.

El mantenimiento del INEA durante varios sexenios torna a esta institución mexicana enemblemática en los actuales contextos. Su presente accionar está caracterizado por procesosde descentralización que auguran un debilitamiento en su nivel central y una posible mayorautonomía de sus representaciones en el conjunto de estados de la república. Hay que añadir,en México, la presencia de Conafe, a cargo de múltiples proyectos en los que estácomprendida la EDJA. Otra entidad significativa es Conalfa, en Guatemala, recientemente

seleccionada como estudio de caso institucional en la región latinoamericana, para evaluar losdiez años del Programa EFA, originado en Jomtien.

En el caso sudamericano, las principales expresiones de educación con personas jóvenes yadultas se registran a través de iniciativas de organismos provinciales de Argentina, de enteseducativos de determinados estados o municipios del Brasil, de universidades y centros deinvestigación en Colombia. Sobresale, asimismo, la vigencia de organizaciones nogubernamentales de desarrollo con programas en Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia,Ecuador, el Perú y Venezuela167. El peso institucional de los entes nacionales de educación depersonas adultas en estos países es por lo general débil. Se observa una mayor vigencia enVenezuela, así como ciertas iniciativas por fortalecer su influencia en Chile.

En los actuales procesos de reforma y modernización educativa no se considera a la EDJAcomo parte del marco institucional por reformar. La relevancia de la iniciativa de la creación deun Viceministerio de Educación Alternativa en Bolivia, sería mayor si estuviese comprendidaen los planes y recursos de la reforma educativa en marcha.

Importa destacar, además de las ya mencionadas experiencias asociadas al trabajo de los IFP,otras iniciativas institucionales: la del Senai, en asociación con la televisión privada RedO’Globo del Brasil (ver Programa Teleduco), o las demandas por la vigencia de la educaciónde adultos en Argentina por parte de gremios magisteriales (CTERA en el ámbito nacional yUEPC en el ámbito de la provincia de Córdoba).

La estrategia regional de seguimiento a la V Conferencia Internacional de Educación deAdultos

La Conferencia de Hamburgo (julio de 1997), tuvo como objetivo central “manifestar laimportancia del aprendizaje de los adultos y forjar los compromisos de alcance universal parala educación continua y de adultos en la perspectiva de un aprendizaje permanente”. ConfinteaV constituyó la culminación de un proceso colectivo de movilización de entes públicos yprivados orientado a marcar los nuevos énfasis de una modalidad educativa demandante decambios para abordar desafíos de un nuevo siglo168.

167 Un listado preliminar de organizaciones no gubernamentales en los países

latinoamericanos con probada influencia en materia de educación con jóvenes y

adultos es el siguiente: Incupo en la provincia de Santa Fe, Argentina; NOVA en Rio

de Janeiro, Acçao Educativa con sede en Sao Paulo, Brasil; Dimensión Educativa,

Fundación Laubach, en Colombia; Cipca, en Piura, Perú; Cisep en Venezuela; Qhana

en Bolivia; CIDE en Chile; Cedime en Ecuador.

168 Confintea V fue representativa y marcó diferencias respecto a otras reuniones

similares por el protagonismo que se dio a representantes de la sociedad civil, quienes

junto con delegados gubernamentales definieron sus principales documentos.

Acudieron 1 507 participantes, de los cuales 41 eran ministros, 18 viceministros; 734

representantes de 135 Estados Miembros de la Unesco, 478 representantes de la

sociedad civil (fundamentalmente ONG, la mayoría de segundo grado), 14

representantes de otros tantos organismos de la ONU, 37 representantes de

fundaciones e instituciones y expertos invitados (fuente: UNESCO/CEAAL/CREFAL/INEA,

En la Agenda para el Futuro y en la Declaración de la Conferencia, sus principales productos,se fija un trabajo común para todos los países y organizaciones de la sociedad civilcomprometidas con esta modalidad educativa. Sus puntos centrales se encaminaron aredescubrir el significado de la educación permanente como conductor de todos los procesosde desarrollo. Insistencia particular de la Declaración fue la necesidad de reconceptualizar laeducación como un proceso que exige adhesión y compromiso de todas las personas, y comoun derecho y una clave de entrada al próximo siglo. En esos compromisos educativos para elsiglo veintiuno se tendrá que incluir, como componente indispensable de la educación depersonas adultas, a la educación de la juventud; se luchará por una educación permanentecomo ejercicio de todos los días y de toda la vida; se bregará porque la educación estécentrada en el crecimiento de la persona y porque la educación logre que el ser humano seadueñe de sí mismo y –en la medida de lo posible– de su futuro, de su salud, de su economía,de sus decisiones y de su propia educación.

Tanto la preparación como el seguimiento de Hamburgo han demandado accionesinterinstitucionales que auguran resultados esperanzadores en Latinoamérica para enfrentarrealidades nacionales e institucionales y hacer viables los cambios necesarios en estamodalidad educativa.

La preparación regional culminó con una Conferencia Regional preparatoria en Brasilia, luegode un proceso intenso que dio lugar a positivos aportes latinoamericanos en Hamburgo169. Laestrategia regional de seguimiento en América Latina ha sido asumida –siguiendo el acuerdode los países representados en Hamburgo– por la Unesco (Oficina Regional de Educación, acargo de su coordinación), el Ceaal, el Crefal y el INEA de México.

En una primera fase, dicha estrategia contempla la preparaciónde un documento base dediscusión regional. Asimismo, determina dar prioridad al cambio en la EDJA a través de sieteáreas determinadas. Este documento y estas áreas prioritarias han sido abordados por todoslos países de la región, con dispares resultados, en reuniones nacionales convocadas porentes públicos y por núcleos de ONG asociados al Ceaal. Igualmente, han generado procesossubregionales que culminaron en tres reuniones representativas del Área Mercosur, del ÁreaAndina y de los países de América Central y el Golfo de México170. La conducción de la

“Hacia una educación sin exclusiones. Nuevos compromisos para la educación con

personas jóvenes y adultas en América Latina y el Caribe”, Santiago de Chile, 1998).

169 El aporte latinoamericano fue importante. Fue la región que insistió en la necesidad de

considerar prioritario el trabajo educativo con jóvenes de escasos recursos y de

otorgar al problema de género especial valencia; sus representantes demandaron la

necesidad de superar una educación centrada en contenidos por otra centrada en

desempeños, pasar de una educación controlada por exámenes a otra basada en la

responsabilidad individual y colectiva, de una educación acumuladora de información

a una educación que la procese y utilice (ibíd.).

170 Las reuniones regionales de seguimiento a los acuerdos de Confintea V se

desarrollaron en Montevideo (noviembre de 1998), con los países del Mercosur

(Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay) y Chile; en Cochabamba (enero de 1999), con

representantes de Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela, integrantes de la

Subregión Andina; y en Pátzcuaro, México, sede del Crefal (marzo de 1999), con los

discusión y la construcción de acuerdos subregionales fue encomendada a siete especialistasregionales seleccionados por las cuatro instituciones convocantes171.

No hay aún una distancia temporal suficiente como para evaluar esta iniciativa. Por ahora,importa remarcar que por primera vez se hace un esfuerzo semejante para asumir –entesestatales y de la sociedad civil de los países– los acuerdos y las orientaciones de acciónsuscritos en el ámbito mundial con el claro propósito de influir en el cambio de la educacióncon personas jóvenes y adultas.

Las principales tareas de la EDJA como factor para enfrentar la pobreza

Las tareas más importantes que debieran ser asumidas por la EDJA en el actual contexto sonlas siguientes:

Estrategias integrales de alfabetización

La alfabetización de los sectores más pobres seguirá siendo tarea prioritaria. La condiciónanalfabeta no sólo es expresión de pobreza sino impedimento para superarla y paraacompañar, alentándola, la propia educación de hjas e hijos. Además, a pesar de losesperanzadores índices menores de analfabetismo absoluto, los efectos de la crecientepobreza en la región serán decisivos para el aumento de dichos índices en determinadas áreasde poblaciones nacionales.

Existe aún imprecisión sobre la noción de personas analfabetas y de personas alfabetizadas.La noción de analfabeto se asocia exclusivamente a la falta de escolaridad. Está limitada alaprendizaje formal de un alfabeto que posibilita leer y escribir. Es necesario insistir en que laalfabetización es un proceso más largo y complejo que comprende el aprendizaje de diferentesniveles de dominio del lenguaje escrito y de otros códigos, y que las nociones de “alfabetismo”y“alfabetización” no tienen edad. Por ello, cuando se habla de analfabetos, no debiera pensarsesólo en alguien que carece de las competencias lectoras básicas, sino en quien carece de lascompetencias y destrezas básicas para insertarse social y laboralmente, y para asumir tareassignificativas que propicien su mejor calidad de vida.

representantes de países de América Central (Costa Rica, El Salvador, Honduras,

Nicaragua y Panamá), de Belice, Cuba, Haití, México y República Dominicana.

171 Las siete Áreas Temáticas prioritarias, definidas en esta estrategia regional y los

especialistas a cargo de ellas, son:

1. Alfabetización: acceso a la cultura escrita, a la educación y a la información

(Judith Kalman).

2. Educación y trabajo (Enrique Pieck).

3. Educación, ciudadanía, derechos humanos y participación (Jorge Osorio).

4. Educación con campesinos e indígenas (Luis Benavides).

5. Educación y Jóvenes (Alberto Brusa).

6. Educación y género (Virginia Guzmán y María E. Irigoin).

7. Educación, desarrollo local y desarrollo sustentable (María Rosa Boggio).

La alfabetización ha tenido que enfrentar, como primer obstáculo, el haber sido asumida comouna necesidad posible de abordar con campañas nacionales que fueron agotándose en símismas. El carácter estructural del analfabetismo, coincidente con la pobreza y miseria de laspersonas analfabetas, y la necesidad de asociar la alfabetización a logros económicos ypolítico-sociales, fueron reconocidos en la región recién en los años setenta. La exitosacampaña interna cubana movilizó otros intentos nacionales que no tomaron en cuenta laimposibilidad de replicar “modelos” sin poseer un contexto originario similar. Varios esfuerzosde alfabetización lograron movilizar voluntades y crear condiciones para una mayor concienciasobre las desigualdades y la necesidad de una mayor integración nacional. La prioridadalfabetizadora en la región está hoy orientada a la necesidad de ejecutar acciones localizadasen el nordeste del Brasil, en Haití, Honduras, Guatemala, Nicaragua, República Dominicana yEl Salvador, así como en las poblaciones indígenas femeninas de Bolivia, Ecuador, el Perú yMéxico.

Hacia una mejor comprensión de lo que es la alfabetización

En sociedades donde coexisten la oralidad que perdura como experiencia cultural inicial y una“oralidad secundaria” alentada por la radio, el cine, la televisión, el video y el computador, noes posible limitar la alfabetización a la escritura alfabética. Sin embargo, esta cultura alfabéticasigue siendo insustituible cuando se trata de acceder a los códigos de la modernidad, incluidala comunicación electrónica.

Jesús Martín Barbero nos recuerda la importancia del medio escrito a través de dos hechosextraídos de la abundante historia de la alfabetización: los anarquistas andaluces del siglodiecinueve compraban el periódico aun sin saber leerlo, para juntarse con otros correligionariosy buscar alguno que se los leyera; en Cuba, en las primeras décadas del siglo veinte, obreros yobreras de las fábricas de tabaco se las ingeniaban para escuchar, mientras torcían las hojasde tabaco, la lectura de relatos “políticamente edificantes y folletinescos”. Barbero nosrecuerda, asimismo, que no es posible anclar la modernidad en el libro, cuando en AméricaLatina la dinámica de las transformaciones que calan en la cultura cotidiana de las mayorías,“proviene mayoritariamente de la desterritorialización y las hibridaciones culturales quepropician y agencian los medios masivos”172.

La comprensión de lo que es la alfabetización progresó considerablemente con las ideaspropuestas por Paulo Freire durante las décadas de los sesenta y los setenta. Estas ideas laexplicaban como parte de un proceso a través del cual las personas analfabetas tomanconciencia de su situación personal y aprenden a crear o utilizar los medios para mejorarla.Para Freire, aprender a leer, a contar, a escribir está asociado a etapas que permiten el accesoa los derechos políticos, económicos y culturales, afectando o modificando la forma en que elpoder está repartido en la sociedad. La influencia de Freire rebasó con largueza los límiteslatinoamericanos173.

Emilia Ferreiro ha contribuido con sus investigaciones y estudios sobre una alfabetizacióninicial de niños y niñas como principal solución de fondo del problema de la alfabetizaciónremedial de personas adolescentes y adultas. Ella proporciona elementos sustantivos sobre la

172 Artículo de Jesús Martín Barbero en el suplemento dominical de El Espectador,

Bogotá, mayo de 1994. Ver RIVERO 1997, “Educación de jóvenes y adultos...”, ob. cit.

173 Paulo Freire recibió un homenaje póstumo mundial a su figura y a su obra en un acto

especial de Confintea V. Participaron representantes de todos los continentes, quienes

valoraron y agradecieron sus acciones y las repercusiones de su obra en sus

respectivos países.

naturaleza del objeto de conocimiento involucrado en el aprendizaje alfabetizador. Sudistinción entre sistema de codificación y sistema de representación supone consecuencias enla concepción y la acción alfabetizadoras. Así, cuando se concibe la escritura como simpletranscripción de lo sonoro a un código visual, el lenguaje es reducido a una serie de sonidos ylos programas de preparación para la lectura y escritura se centran en discriminar las formasaudiovisuales y auditivas “sin cuestionarse jamás sobre su naturaleza”.

El sentido de la alfabetización será otro si se concibe el aprendizaje de la lengua escrita comola comprensión de la construcción de un sistema de representación:

“La consecuencia última de esta dicotomía se expresa en términos aún másdramáticos: si la escritura se concibe como un código de transcripción, su aprendizajese concibe como la adquisición de una técnica; si la escritura se concibe como unsistema de representación, su aprendizaje se convierte en la apropiación de un nuevoobjeto de conocimiento, o sea, en un aprendizaje conceptual”174.

En la Conferencia Regional de Brasilia, preparatoria de Confintea V, se vincula laalfabetización con “el acceso a los códigos de la modernidad”, y propone “revisar el conceptode ‘alfabetización’ como una acción discontinua y limitada en el tiempo, así como sucontenido, promoviendo una concepción más amplia de acciones que se insertan en losprocesos de educación básica continua durante toda la vida”.

En la declaración de Hamburgo, por su parte, se señala que

“la alfabetización, concebida en términos generales como los conocimientos ycapacidades básicos que necesitan todas las personas en un mundo que vive enrápida evolución […] y como fundamento de los demás conocimientos que la vidadiaria requiere […] es además un catalizador de la participación en las actividadessociales, culturales, políticas y económicas”.

En la estrategia regional latinoamericana de seguimiento a los acuerdos de Hamburgo, una delas siete áreas definidas como prioritarias es la de “Alfabetización: acceso a la cultura escrita, ala educación y a la información”. Judith Kalman, especialista a cargo de la coordinación técnicade esta área, señala que la reciente discusión en torno a la alfabetización indica que hay queabandonar una visión mecanicista del aprendizaje de la lectura y la escritura, que asumíaúnicamente –en un proceso lineal– la apropiación del código, el trazo de las letras, sucorrespondencia sonora, para después –vía la apropiación de oraciones controladas–, usar lalengua escrita.

La posición actual, sin negar las letras ni los sonidos, plantea la alfabetización como unproceso sociocultural más complejo, con múltiples formas, usos y significados, y con unadeterminada inserción o aplicación en cada contexto social. En este proceso se considera ladiversificación de usos y formas y de entendimientos en relación con el arraigo de la vidacomunicativa de las personas. A través de ese proceso, el aprendizaje de la lectura y de laescritura se vincula con la vida diaria y su uso constituye una forma de participar en el mundo:

“Ser un lector y escritor competente implica poder participar en situaciones socialesdonde el empleo de la lengua escrita tiene un peso fundamental; significa leer yescribir para relacionarse con otros, para aprender, para conocer y para expresarse.

174 Ver Emilia FERREIRO, Los hijos del analfabetismo. Propuestas para la alfabetización

escolar en América Latina, México DF, Siglo XXI Editores, 1989.

Por ello ya no se puede hablar de la alfabetización y de la postalfabetización como unproceso lineal, como si se aprendieran primero las letras y después cómo usarlas.Ahora sabemos que la lengua escrita es un conjunto de prácticas contextualizadas quevarían de forma, significado, uso y propósito de acuerdo a las situaciones específicas”.

”[…] el desafío que hoy enfrentamos es proponer las políticas públicas y llevar a cabolas acciones necesarias que permitan una mejor distribución de la lengua escrita, laeducación y la información, buscando garantizar el derecho a la educación mediante lacreación de oportunidades educativas viables para las personas jóvenes y adultas enel contexto de sus vidas”175.

La necesidad de respuestas integrales

Un problema que se arrastra es la creencia de que la alfabetización debiera ser coordinada yasumida sólo por unidades administrativas a cargo de la educación de personas adultas, sinrecursos suficientes. Hoy, el analfabetismo no es asociado exclusivamente con el mundoadulto, sino que se reconoce su necesaria vinculación con los bajos resultados de los sistemaseducativos.

Los elementos anteriores demandan una estrategia cualitativamente distinta y de carácterprospectivo, en la que se parta de reconocer que no es posible resolver el analfabetismopresente y el futuro –empozado en la deficiente educación básica– únicamente por la vía de laeducación de personas adultas; y que, más bien, es necesario que la alfabetización inicial demenores en centros escolares y las diversas expresiones del problema del analfabetismo seancomprendidas en una estrategia integral o global, que considere los fundamentos señalados.

Se trata de promover en los países la formulación y ejecución de una estrategia nacionalintegral de alfabetización, comprendiendo por ello una acción interinstitucional representativade sectores públicos y de organismos de la sociedad civil, empresariales, universitarios,gremios docentes e iglesias.

Esta estrategia tendría que ser convocada y liderada por los Estados, a través de susministerios o secretarías de Educación, asumiendo como política pública enfrentar el problemaa través del establecimiento de niveles y modalidades de acción complementaria (sectoreseducativos, sociales y productivos); líneas convergentes de acción entre niveles y modalidadeseducativas; y acuerdos contractuales con entidades de carácter técnico, de investigación opromocional, y con los gremios docentes, para el desarrollo de las distintas actividadescomprendidas.

Los diferentes elementos de dicha estrategia integral estarían referidos a los siguientesámbitos:

i) Esfuerzos para lograr mejores rendimientos en la alfabetización escolar de niñas yniños pobres en los primeros grados de instrucción

– Centralizando la acción del cambio educativo en los tres primeros grados deeducación primaria y básica, en la buena enseñanza y aprendizaje de lalectura y escritura, y del cálculo básico.

175 Ver Judith KALMAN “Alfabetización: acceso a la cultura escrita, a la educación y a la

información”, Area Temática 1, en UNESCO/CEAAL/CREFAL/INEA, “Guías de discusión

para las reuniones nacionales y subregionales. Estrategia regional de Seguimiento a

Confintea V”, Santiago de Chile, 1998.

– Procurando que la lectura no sea sólo asociada a las actividades escolares yestimulando el goce y la elección de lecturas por los propios niños y niñas.

– Calificando en su formación inicial a los docentes en metodologías y prácticaspedagógicas que garanticen buenos resultados en la primera alfabetización:trabajando con grupos heterogéneos, con menores en extraedad y sinestímulos pedagógicos en sus familias.

– Distribuyendo materiales de lectura que estimulen la imaginación infantil y elgusto por la lectura, y propiciando las bibliotecas de aula.

– Otorgando atención especial a niñas y niños con dificultades de aprendizaje.

– Motivando a las madres y los padres para su propia alfabetización y para elejercicio de la lectura.

ii) Acciones estratégicas de alfabetización de núcleos poblacionales sin escolaridad,atendiendo preferentemente a la población adolescente y juvenil –de núcleos urbano-marginales, rurales e indígenas– en situación de analfabetismo absoluto

– Redefiniendo lo que se entiende por alfabetización y lo que se plantea hacerpara alcanzarla.

– Focalizando en áreas geográficas y en grupos etáreos la acción alfabetizadora.

– Organizando para efectos de la coordinación y ejecución de acciones dealfabetización: mapas de instituciones estatales, no gubernamentales ygremiales que desarrollen o tengan posibilidad de ejecutar diversas tareas paraabatir el analfabetismo. Fomentando convenios entre ministerios o secretaríasde Educación y organizaciones no gubernamentales de desarrollo,universidades y otros centros de educación superior, y gremios docentes, paraefectos de la organización de estrategias y de la propia ejecución de laalfabetización y para llegar a acuerdos sobre los propósitos, procedimientos ymétodos en materia de certificación.

– Creando mecanismos que posibiliten la participación de estudiantes jóvenes yadultos en las decisiones que afecten tanto a los programas como a losprocesos educativos.

– Organizando un registro y una sistematización de experiencias, así como elintercambio de materiales utilizados.

– Priorizando programas especiales para la alfabetización femenina enpoblaciones indígenas y campesinas.

iii) Conocimiento del problema de niveles de alfabetismo funcional y estrategias paraenfrentar los deficientes resultados escolares

– Desarrollando diagnósticos e investigaciones para caracterizar las distintasexpresiones y los diferentes niveles de alfabetismo alcanzados, que permitanvisualizar la gravedad del problema del analfabetismo funcional .

– Formulando una estrategia nacional con expresiones locales y municipales,para enfrentar los efectos de una mala educación básica en poblaciones ensituación de pobreza.

– Optando por dar atención preferente a jóvenes con baja escolaridad.

– Alentando modalidades semipresenciales de educación básica y media parapersonas jóvenes y adultas en situación de marginalidad.

– Incrementando en los últimos grados de educación primaria y los de educaciónsecundaria determinados estímulos para lograr una aproximación a la lecturade novelas, cuentos y leyendas, superando la exclusiva y obligatoria lectura detextos escolares.

– Desarrollando estrategias para programas educativos de aprendizaje aceleradoen los que se reconozca el aprendizaje por experiencia de vida.

– Estableciendo acuerdos con la televisión privada para desarrollar programaseducativos para enfrentar el analfabetismo funcional caracterizado en cadapaís.

– Generando ambientes favorables a la lectura y la educación básica con elapoyo de medios de comunicación y bibliotecas populares.

iv) Asumir las otras demandas de alfabetización de sectores populares

– Propiciando acciones educativas con sectores populares tendentes a laalfabetización científico-tecnológica, al dominio computacional, a laaudiovisión crítica de los medios de comunicación –particularmente latelevisión–, y al conocimiento de deberes y derechos ciudadanos y deprotección medioambiental.

Contribución a un ambiente favorable al cambio educativo a través de la participaciónde familias pobres

La familia es mediadora activa entre el individuo y la sociedad. Su importancia es tal que sepuede afirmar que es ella, de acuerdo con sus posibilidades y limitaciones, la que facilita olimita los procesos de desarrollo que afectan a sus integrantes. Si su acción es adecuada, losresultados favorecen a la propia sociedad. Ello ocurre cuando la educación posibilita laparticipación de los padres y las madres: mejoran su forma de comportarse como tales,favorecen la independencia de sus hijos e hijas, y ayudan a su propia autoestima, todo lo cualrepercute en el desempeño escolar infantil176.

Son reconocidas como funciones esenciales de la familia las sociales, en cuanto a ser unregulador básico del comportamiento de sus miembros; las económicas, al posibilitar ingresospara satisfacer necesidades biológicas y sociales de sus miembros; y las emocionales, por serunidad de intercambio emocional y de comunicación entre sus miembros. La influencia delentorno familiar es predominante en todos los períodos cruciales de crecimiento; los estilos decomunicación interpersonal ayudan a niños y niñas a ir definiendo sus modelos de reaccionarante las experiencias, pensamientos y sentimientos de los demás177.

A esas funciones esenciales debe sumarse su función educativa. La familia es un agenteeducativo por excelencia; el aprendizaje por imitación, determinante en la niñez, es uno de susimportantes productos. Glen Nimnicht plantea que “al fin y al cabo en la mayoría de los casos,la familia es la única influencia educativa permanente en la vida del niño; los maestros van y

176 Ver J. Cyril DALAIS, “La aportación de los adultos en los infantes durante la primera

infancia”, en La educación infantil: una promesa de futuro, Madrid, 1992.

177 Ver FUNDACIÓN BERNARD VAN LEER, “Sociedades multiculturales. Educación y atención

infantil temprana. Síntesis”, Seminario Internacional en Cooperación con la Fundación

General Mediterránea, Barcelona, 1984.

vienen, el niño puede ser cambiado de escuela, pero la familia permanece”178.

El ambiente familiar viene a ser la primera oportunidad que tiene todo ser humano paraconstituirse como tal. Será por ello decisivo considerar la presencia y acción de los padres ode la madre sola como primeros educadores, y de la familia –cualquiera sea la forma que éstaadopte– como estructura primaria de pertenencia, donde el niño o la niña puede constituirse ensujeto en virtud de un proceso de identificación y diferenciación que le permite adquirir supropia identidad.

Lamentablemente, en ambientes de pobreza, madres y padres muchas veces no tienen laposibilidad de reconocer su propio valor o sus potencialidades educadoras. Una causafrecuente es que ellos mismos no poseen una experiencia pedagógica exitosa durante susaños de escuela.

Los efectos de las transformaciones socioeconómicas afectan seriamente la composiciónfamiliar, sus pautas de relación interpersonal y sus posibilidades de desarrollo social. Esto esmás evidente en las familias pobres. Los fuertes flujos migratorios del campo a la ciudad, lascíclicas catástrofes naturales, son parte de una realidad reiterativa. La confusión de rolestradicionales del padre y de la madre, en medio de tensiones y conflictos alentados por eldesempleo y la baja calidad de vida, el aumento de familias asumidas por mujeres solas, sontambién parte de una verdad que impide a muchaspersonas seguir mirando a la familiatradicional como el modelo ideal al que siempre aspiraron. Uno de los efectos de esa crisis esel papel que la mujer asume como primer y, muchas veces, único responsable de la educacióny el cuidado de sus hijas e hijos.

Las potencialidades educativas de la mediación de madres y padres,y de la inversión en su educación

La mejora del ambiente cultural familiar y la elevación de la conciencia paterna de que esamejora repercutirá directamente en el desarrollo educativo y en los mejores aprendizajes delos hijos y las hijas, así como la conciencia de que la vinculación de cada docente con susestudiantes debiera ser de naturaleza mediadora, fueron valoraciones explicitadas en el yalejano 1932 por Lev Vigotsky: “Por mediación de los demás, por mediación del adulto, el niñose entrega a sus actividades. Todo absolutamente en el comportamiento del niño estáfundado, arraigado en lo social […] De este modo, las relaciones del niño con la realidad son,desde el comienzo, relaciones sociales”. De acuerdo con Vigostky, la escuela no se limitaría aenseñar sistemáticamente lo que fuera de ella se aprende sin método pedagógico. Laconjunción hogar-escuela concurre e interactúa a favor del nivel evolutivo en el aprendizajeinfantil, definido como el conjunto de tareas que cada niño o niña es capaz de resolver conayuda de su docente en la escuela o de su madre o su padre en el hogar. El nivel de desarrollopotencial del niño o la niña será determinado, entonces, a través de su resolución de unproblema, bajo la guía de una persona adulta o en colaboración con otra compañera ocompañero más capaz179.

178 Citado por José AMAR en Educación infantil y desarrollo social, Barranquilla, Colombia,

Ediciones Uninorte, 1994.

179 Para el psicólogo Vigotsky, sólo los buenos aprendizajes provocan el desarrollo

cognitivo. Él considera que el ser humano no sólo responde a los estímulos, sino que

actúa sobre ellos y los transforma. Los significados vienen del exterior –medio social–

y tienen que ser interiorizados por cada individuo en concreto, haciendo hincapié en la

La investigación reciente permite señalar que las variables de mayor contribución familiar alaprendizaje escolar pueden clasificarse en las siguientes cinco categorías180:

– hábitos de trabajo de la familia;

– orientación académica y apoyo al estudio;

– estímulos para explorar y descubrir;

– riqueza lingüística del medio familiar; y

– aspiraciones y expectativas del padre y la madre.

Apostar por la renovación de las políticas educativas requiere invertir en los padres y lasmadres. Su nivel educativo, particularmente el de las madres, aparece en muchasexperiencias y determinados estudios como el factor clave en la educación y salud de sus hijase hijos; es también influencia directa para la opción por la educación preescolar y para evitar elabandono en los grados superiores de primaria y secundaria.

Cada vez hay más acuerdo sobre la necesidad de integrar a la familia a los programas deeducación infantil, si se quiere que éstos logren un real éxito en sus tareas. Los programasbasados en la familia tendrán mayor posibilidad de obtener logros educativos. Una cuestiónclave en los programas de educación temprana reside en posibilitar que madres y padresganen confianza en sí mismos y desarrollen destrezas que mejoren su interacción con losniños y las niñas. Su educación tendría que encararse como un asunto estratégico para eldesarrollo infantil y para el propio desarrollo del nivel inicial o preescolar.

Es urgente una mayor vinculación de los programas de educación de personas adultas con losde educación inicial, pues el trabajo educativo con madres gestantes o con niñas y niños de 0a 3 años bajo su cuidado, tiene una mayor posibilidad de influencia y prospección educativas.Dicho período es decisivo en el lenguaje y la adquisición de destrezas que estimulan un mejoraprendizaje. Asimismo, la alfabetización y la mejora del nivel académico de padres y madresen situación de marginación y pobreza, tendrán directa relación con su mejor autoestima, consu capacidad para aprender y actuar, y con su mayor conciencia y mejor aptitud para estimulary acompañar los aprendizajes de sus hijas e hijos.

La creación de un ambiente favorable al cambio educativo, se logrará dando prioridad a laeducación y participación de madres y padres de familia de escasos recursos. La necesariatransformación del ambiente o entorno familiar es más factible cuando se les convence de laimportancia de su formación para posibilitar la de sus hijos e hijas. Ello está en consonanciacon múltiples declaraciones de mujeres madres de familia en centros de alfabetización,quienes afirman que la principal motivación para aprender a leer y escribir es ayudar a sus

instrucción como mediadora entre el desarrollo cognitivo y el aprendizaje. La zona de

desarrollo próximo vigotskiana se define como “la diferencia (expresada en unidades

de tiempo) entre las actividades del niño limitado a sus propias fuerzas y las

actividades del mismo niño cuando actúa en colaboración y con la asistencia del

adulto” (ver Iván IVIC, “Lev Vigotsky”, en Pensadores de la Educación,

RevistaPerspectivas Nº 91-92, París, Unesco, 1995).

180 Ver Thomas Kellaghan, Kathryn Sloane, Benjamín Álvarez y Benjamín Bloom: “La

contribución de la familia al aprendizaje escolar”, en PNUD 1998, “Educación. La

agenda del siglo XXI...”, ob. cit.

menores en las tareas escolares. Un elemento clave de esta estrategia socioeducativa seráalentar la idea del carácter “indispensable” de la ayuda paterna y materna, como parteconstitutiva y central de todo aprendizaje escolar.

La idea de modificar el contexto cultural de los alumnos y las alumnas pobres elevando lacapacidad educadora de susmadres y padres, significa que también se modifica el contextocultural de estas personas adultas. Para que esto sea factible, será indispensable tomar comopunto de partida de sus aprendizajes las destrezas efectivamente adquiridas y utilizadas en eltranscurso de sus vidas. Estos elementos se convierten también en argumentos a favor de losaprendizajes no escolarizados, tan propios de una modalidad educativa como la EDJA181.

Educación de la mujer pobre

La coincidencia de analfabetismo y bajos niveles de escolaridad femeninos con bolsones depobreza, y la importancia de la mujer como factor educativo y cultural, demandan unaespecífica atención educativa a mujeres en situación de pobreza.

Una investigación sobre rendimiento escolar en Uruguay auspiciada por la Cepal en 1990,señalaba entre sus conclusiones que

“normalmente, las madres no sólo tienen a los hijos sino que están a cargo de ellosdesde el nacimiento hasta la edad escolar […] La madre es el agente socializadorfundamental. Desde el comienzo de la vida se comunica con el bebé, comienza atransmitir –vía el lenguaje– su nivel cultural y, con los actos cotidianos ilustra sobrenormas y valores que serán los referentes de la conducta del niño”.

Con la educación de la mujer pobre se tratará de obtener resultados sustantivos como losobtenidos en diversas experiencias en el mundo:

– Sus efectos influyen en la obtención de mayores conocimientos y autonomía para eluso de su propio cuerpo y la posible reducción de fertilidad; en la mejora de la tasa desupervivencia y en los niveles de nutrición y salud infantiles. Estos efectos, en lospaíses en desarrollo, son tres veces más importantes que los de la educación de loshombres182.

181 “Esencialmente, se descubrió un ciclo: los adultos que recibieron educación influyen

más en la educación primaria de sus hijos. Continuando el ciclo: cuando se logra

triunfar en la educación infantil, se consiguen adultos con un nivel cultural más alto,

quienes por su parte harán posible que sus hijos tengan más oportunidades en el

campo de la educación. La educación de adultos puede actuar de palanca para hacer

funcionar el ciclo” (En RIVERO 1997, se cita esta frase de Stich & McDonald). Respecto

a la influencia materna, hay estudios, como el desarrollado por Cepal en Uruguay en la

década pasada, que son muy explícitos al demostrar que el mayor nivel educativo de

las madres es garantía mayor de una asistencia continua, de mejores rendimientos y

logros en el aprendizaje de sus hijos (ver CEPAL, “Qué aprenden y quiénes aprenden

en las escuelas de Uruguay”, Montevideo, Cepal-Oficina de Montevideo, cooperación

del BID y del Fonadep, 1990).

182 Ver HALLAK 1991, Invertir en el futuro..., ob. cit.

– La conciencia de las madres sobre los beneficios potenciales de la educación de sushijas e hijos, alienta su asistencia a la escuela e influye en el rendimiento en susestudios y en sus tasas de promoción. Mientras más y mejor educada sea la madre,mayor será su compromiso con la educación de sus hijos e hijas.

– La mayor participación de las mujeres como fuerza de trabajo posibilita aumentar losingresos y la posición familiar. La educación refuerza sus deseos y su capacidad paratrabajar,y cambia actitudes respecto a papeles tradicionales en el hogar y en centrosde trabajo. En áreas rurales, muchas veces pasan del sector agrícola tradicional almoderno de servicio.

– En el caso de las madres indígenas, se refuerzan sus posibilidades de transmitir yafianzar su cultura y sus valores étnicos.

– Mejora su autoestima y la mayor valoración de su condición femenina, así como la desus hijas mujeres.

A esos productos sustantivos debieran añadirse aquellos efectos sobre la propia y personalcondición de la mujer, a pesar de que en muchos programas asistenciales y de promoción escomún que se asocie la educación y el desarrollo de la mujer con los de sus hijos e hijas, sufamilia o su grupo vecinal o comunal, sin dar prioridad a su desarrollo personal.

Una definición de necesidades básicas desde la actual realidad de las mujeres pobres, suponeasumir como factor de equidad una adecuada perspectiva de género. Este tipo de propuestapresume que, complementariamente, sean revisados dos aspectos que con frecuencia sonparte del debate: el de la coeducación y el de los discursos feministas que subrayan sóloelementos de denuncia, sin considerar sistemas de diferenciación por género que afectan tantoa mujeres como a hombres.

Las escuelas mixtas, a pesar de constituir un avance importante, por lo general no cumplencabalmente su condición de escuelas coeducativas. Sus insuficiencias influyen para que seanseñaladas por algunos educadores como escuelas para niños y niñas que reproducen unasociedad masculina en la que son “admitidas” las mujeres. Ayudan a ello libros de texto queprivilegian la jerarquización masculina vigente o la difusión de roles secundarios para lasniñas, también frecuentes en este tipo de escuelas. Se sigue requiriendo escuelas y colegioscoeducativos con enfoques que estimulen la comprensión de relaciones de género igualitariasy que consideren las prácticas sociales de hombres y de mujeres en las distintas culturas yregiones de cada país; se sigue demandando al magisterio –mayoritariamente femenino– queno acentúe con sus gestos y su trato diferenciado, el machismo exacerbado de sociedadescomo las latinoamericanas.

Respecto a determinadas investigaciones y a algunos discursos feministas aún vigentes, soninsuficientes los esfuerzos por superar los vacíos existentes en sus análisis, al tratar lasituación de las mujeres como un problema que afectaría sólo a las mujeres. En ellos por logeneral se prescinde de la perspectiva masculina y se reduce la palabra “género” a lofemenino. Más aún: no se valora suficientemente la dimensión cultural, dejándose de lado a lamujer campesina e indígena y en determinados casos, a la mujer de clase media. Estascarencias remiten, según Patricia Ruiz Bravo, a un problema mayor: la ausencia de laperspectiva de género como instrumento conceptual. Del mismo modo, para conocer cómo seconstruyen las distintas identidades femeninas y la comprensión y superación de las actualesrelaciones de género, es imprescindible la existencia de estudios sobre los varones y elproceso de construcción de las identidades masculinas. “Las posibilidades futuras se juegan ennuestra posibilidad de imaginar relaciones diferentes”183.

183 Ver Patricia RUIZ BRAVO, “De la protesta a la propuesta. Itinerario de la investigación

sobre relaciones de género”, en Tiempos de ira y de amor, Lima, Desco, 1990.

Potencialidad educativa femenina para acompañar y estimular la educación

Una de las mejores expresiones de la potencialidad educativa de mujeres de baja instruccióndebidamente capacitadas y motivadas, se da en las múltiples experiencias de programas deeducación inicial no formal a cargo de madres y cuidadoras pertenecientes a la comunidad ycomprometidas con ella. Hay trabajos de investigación que demuestran un mayor efectopedagógico en este tipo de programas que en algunos conducidos por docentes profesionales.Se aduce que en estos programas no convencionales “las madres y cuidadoras establecenrelaciones armónicas con otros padres y madres, posibilitando fluidez, coherencia y pertinenciaen el manejo de la comunicación y los códigos afectivos, junto a una mayor facilidad en lainterpretación de los comportamientos”. Ello puede explicarse porque comparten los mismosparámetros, patrones y valores sociales ya que el recurso humano pertenece a lacomunidad184.

Los efectos de una estrategia social y educativa que impida la reproducción del círculo viciosode la pobreza se expresan en los efectos de la acción educativa de las madres sobre sus hijose hijas: logran en asociación con los sistemas educativos, que los infantes las supereneducacionalmente. La antes mencionada investigación en Uruguay utilizó en el término“mutante” para señalar “el cambio cultural de una generación con relación a sus progenitores y,fundamentalmente, para marcar la ruptura con la determinación social que impone,actualmente, el fracaso en el aprendizaje a la mayoría de los hijos de familias de bajo niveleducativo”185. La mutación aquí señalada no implica la ruptura generacional sino más la biencreación de condiciones –por valores y normas de la familia y la escuela– para “la soluciónanticipatoria a la integración a grupos socioculturales superiores”.

Para que esa “mutación” sea posible en medios rurales e indígenas, será indispensable insistiren la alfabetización de las mujeres y las madres de esas poblaciones. Es por demás evidenteque en el analfabetismo femenino influyen, como se señaló en el capítulo anterior, no sólosituaciones derivadas de la condición de la mujer en las sociedades campesinas e indígenassino también las propias condiciones de pobreza en que transcurre la vida de las analfabetas.

La necesidad de promover programas de alfabetización dirigidos exclusivamente a mujeres,en particular a madres, tiene fundamento no sólo en los índices de analfabetismo absoluto yamencionados, sino en las demandas de las propias mujeres analfabetas. Los resultados de unade las escasas experiencias sistematizadas186 señalan con claridad que las mujeres acudían a

184 Ver Marielsa LÓPEZ (con la colaboración de Mariano Herrera), El especialista en

preescolar: el que tenemos y el que necesitamos, Caracas, Centro de Investigaciones

Culturales y Educativas, Fundación Polar y Funda Preescolar, 1995; así como las

experiencias comunitarias en Barranquilla, Colombia, mencionadas en AMAR 1994,

Educación infantil..., ob. cit.

185 El término “mutante” fue acuñado en la investigación uruguaya. Subraya la

importancia de la transformación, basándose en lo que Pierre Bordieu particulariza

respecto a los fenómenos de reproducción social calificando a otros estudiantes de

“herederos”. Ver CEPAL 1990, “Qué aprenden...”, ob. cit.

186 Esta sistematización se hizo en Honduras, en el Proyecto de alfabetización

Ihder/Anach (Asociación Nacional de Campesinos de Honduras). Ver Jan OOJENS,

clases porque necesitaban información aplicable a su propia vida y que les posibilitara usar suspropios derechos y posibilidades. Otra ventaja registrada era la importancia de conocer supropia situación por medio de pláticas conjuntas entre unas y otras. Las participantes indicanque prefieren una clase sólo con mujeres, incluyendo una alfabetizadora; tienen más confianzaentre ellas mismas y les da vergüenza hablar en público o participar en el diálogo en presenciade hombres. Una última ventaja registrada fue de tipo sociopsicológico: establecer a través delas clases de alfabetización y del contacto con otras mujeres, un primer nivel de organización.En esta experiencia, registrada en Honduras, y en la casi generalidad de otras sistematizadas,es lugar común que objetivo esencial que buscan en la alfabetización es acompañar el procesoescolar de sus hijos e hijas.

ARTECAMPO (Bolivia)187

La Asociación de Artesanas del Campo Artecampo une el esfuerzo de muchas mujeresartesanas campesinas del departamento de Santa Cruz, el más extenso de la zona subtropicaly el segundo más poblado del país.

Artecampo nace como institución socioeconómica de recuperación cultural, por una parte, y degeneración de ingresos, por otra. En 1987, en un encuentro de las organizaciones artesanaspromovido por Cidac (Centro de Investigación, Diseño Artesanal y ComercializaciónCooperativa), las mujeres intercambiaron experiencias e identificaron necesidades comunes alas que debían responder colectivamente.

Actualmente son más de ochocientas socias –de edades comprendidas entre los 15 y 68 años–, con un promedio de cinco hijos por mujer, en su mayoría con un nivel bajo de escolaridad (enun 70% analfabetas), todas ellas conformantes de doce asociaciones de artesanaspertenecientes a las etnias guaraya, chiquitana, ayorea, guaraní, isoceña y a las de origencultural y racialmente mestizas como las de Cotoca, Vallagrande e Ichilo. Cada asociacióntiene características particulares, así como un entorno cultural diferente; sin embargo las unela revalorización de su trabajo artesanal, el descubrimiento sus capacidades y la recreación desu cultura, todo lo cual genera condiciones para que sean reconocidas, aceptadas y tomadasen cuenta en sus familias y sus comunidades.

La tecnología del trabajo artesanal está basada fundamentalmente en las propias manos de lasmujeres, que combinan en sus diseños la recreación de contenidos ancestrales y de la vidacotidiana. La materia prima es producida en sus propias comunidades, lo que está unido a labúsqueda de formas para conservar el medio ambiente. Algunos grupos usan telares y hornosde tecnología mejorada.

La organización de los grupos de mujeres rurales es apoyada, previa evaluación decapacidades con el Cidac, tanto en la gestión como en el diseño y la producción. Se da muchaimportancia al control de calidad, teniendo en cuenta la necesidad de ser competitivos para elmercado urbano. Reciben también un fondo fijo o capital colectivo que les permite iniciar susprimeras compras de materia prima y el pago de la mano de obra. La organización del trabajoproductivo varía según la comunidad, el tipo de producto y el rol reproductivo tradicional de lassocias. Se fijan los precios de los productos en asamblea y se almacenan para llevarlos luegoa las tiendas de venta.

El volumen de producción no es estable; está condicionado al ciclo agrícola, a las variacionesdel clima y a otras variables. A pesar de ello, ha aumentado año tras año. En 1996 alcanzó a

Alfabetización y mujeres. La experiencia del Proyecto Ihder/Anach, Tegucigalpa,

Editorial Guymuras/CESO, 1990.

187 Fuente: "Así se hace. 9 emprendimientos exitosos liderados por mujeres", Repem Kulu, Womenand Development, Montevideo, 1998.

ofertar 20 718 productos y en 1997 un total de 22 821 productos. Este incremento del 10%implica una producción promedio mensual, por asociación, de 1 902 productos.

El principal mercado de sus productos es el local, aunque también han realizado exportacionesa países como España, Italia y Holanda. Las tiendas de las provincias son atendidas por unade las socias que ha sido capacitada para desarrollar el trabajo y tiene el seguimiento de lainstitución.

El incremento del volumen de ventas ha sido significativo y sostenido. En 1984 alcanzaba unmonto anual de 1 800 dólares; en 1990 subió a 83 030 dólares y en 1997 alcanzó una venta de214 492 dólares. El proyecto, por tanto, se ha ido capitalizando sin cesar. Actualmente sóloenfrenta una deuda de 20 mil dólares por el crédito obtenido para la compra de su centro deventas en la capital cruceña. Asimismo, el ingreso promedio mensual por socia fueincrementándose paulatinamente y en la mayoría de los casos de manera sostenida en un10%. En 1997 fue de 33 86 dólares; en la mayoría de los casos las socias perciben algún otroingreso por su producción agrícola.

Artecampo ha logrado que todas sus organizaciones funcionen de manera autogestionada,gracias a que cada una está asentada en un proyecto integral que atiende la investigación, laorganización, la producción, la comercialización y, particularmente, la capacitación. Lacapacitación de las socias que ingresan se hace “en cadena” y es acompañada por las mujeresque conocen más el oficio.

Gracias a una capacitación en la acción, se ha posibilitado que las socias definan en susorganizaciones los gastos de producción y comercialización (materia prima, transporte,comercialización), los beneficios individuales (pago de mano de obra y excedente individual),los beneficios colectivos (fondo de salud, aporte a su institución matriz y fondo social, utilizadode acuerdo a las necesidades de las socias). En cinco asociaciones, por el grado deconsolidación y madurez alcanzado, han logrado acceder a un fondo de vivienda que se prestade manera rotativa a las socias188.

La práctica en Artecampo ha impulsado a sus socias a asumir funciones públicas –eninstancias comunales o municipales–, en un medio como el rural donde dichas funciones hansido tradicionalmente asumidas por hombres.

Artecampo ha logrado constituirse en el referente más importante de la identidad oriental-cruceña mediante la revalorización de las culturas tradicionales y el alto nivel de calidad de suproducción.

Potencialidad económica y de movilización de la combinación educación/organización femenina

La experiencia Artecampo con mujeres campesinas bolivianas, presentada en recuadro,ejemplifica bien las expresiones económicas y culturales que tiene en América Latina elprotagonismo femenino.

Alguien señalaba en un taller internacional que “si colocáramos en el mapa latinoamericanoalfileres de colores para señalar cada uno de los comedores, talleres, comités y asociaciones

188 "El dinero que ganamos con nuestro trabajo artesanal nos ha permitido a todas nosotras tener másindependencia y sentirnos bien, sabiendo que aportamos a nuestros hogares y a nuestrascomunidades. En muchos lugares, nuestras ganancias por la artesanía son el único ingresoeconómico para la familia […] Ahora nos hacemos valer más. Ya no nos abusan tanto, nosrespetan, tanto en nuestra casa como fuera de ella" (testimonio de María J. Velarde, tejedora depalma de la asociación de artesanas de Ichilo). Ver REPEM KULU, Women and Development,Montevideo, 1998.

que las mujeres van creando día a día en los barrios populares, en las minas, en lascomunidades campesinas, en los campamentos, el espacio no alcanzaría”. Estos movimientosde las mujeres populares latinoamericanas, aunque localizados y dispersos, coinciden en lasmismas bases fundamentales: se descubren a sí mismas luego de inspirarse y organizarsepensando en el servicio “del otro” (sus hijos e hijas, su familia, sus hermanos, su comunidad);sus impulsos iniciales y su constancia son alimentados con enormes niveles de solidaridad ycompromiso efectivo; y muchas veces toman los símbolos de su “subordinación” femenina –pañales, ollas, vasos de leche– como principales banderas de lucha y armas de exigencia a lospoderes de turno.

Por eso se dice, con razón, que en tiempos de pobreza creciente como los actuales, hay unasuerte de “feminización” de las economías populares y que la mujer se ha convertido en el“banco social” sobre el cual se soportan durante décadas las reiteradas crisis en los países dela región.

La educación de las mujeres en situación de pobreza les posibilitará a ellas mismas, a travésde múltiples prácticas y modalidades educativas sobre todo de tipo no formal, fortalecer suprotagonismo social, y reforzar y hacer más visibles los logros económicos y culturales de susmovimientos y organizaciones. Les permitirá, asimismo, buscar y encontrar nuevos espaciospara asumir inéditos roles protagónicos, enfrentando la tradición prevaleciente de cargos ydecisiones asumidos por el mundo masculino.

Según Anna Lucía D’Emilio, en el conflicto tradición-modernidad la mediación de la mujer noconsiste en frenar u oponerse al cambio, sino más bien en ajustar los elementos de la culturade origen con los nuevos elementos introducidos. Así, en el mundo indígena, aun sin tener lasmujeres de las etnias indígenas mayores conocimientos sobre el concepto de etnodesarrollo,“en la práctica ellas mismas actúan reforzando los ámbitos de la cultura autónoma tratando deapropiarse de los recursos externos que consideran necesarios”189.

El cómo “modernizar” los proyectos y la educación dirigidos a mujeres pobres, combinandopara beneficio de la población femenina servicios públicos que aligeren o reduzcan el peso desu trabajo no retribuido con una mejor inserción en el mercado, superando la actualdesigualdad de género en el acceso a los recursos técnicos y financieros, sigue siendo unatarea pendiente.

Atención a jóvenes como público mayoritario de la modalidad educativa

La realidad educativa y los resultados de estudios e investigaciones muestran como tendenciala mayoritaria presencia juvenil en los programas de educación para personas adultas.

En 1991 se hizo una investigación sobre educación básica de personas adultas, en el marco dela Red Redalf del Proyecto Principal de Educación en trece países de la región. Dichainvestigación arrojó resultados claros que confirman el carácter básicamente juvenil de susparticipantes. Con excepción de un país, Ecuador, en los otros doce sus participantes teníanun perfil socioeconómico relativamente homogéneo: jóvenes marginales urbanos, hispano olusohablantes, de origen campesino en primera o segunda generación y con escolaridadprevia, que regresan al sistema educativo tanto para mejorar sus posibilidades laborales comosu condición e imagen social190.

189 Ver Anna Lucía D’EMILIO, Mujer indígena y educación en América Latina, Santiago de

Chile, Unesco-III (Instituto Indigenista Interamericano), 1989.

190 Los países comprendidos en la investigación fueron Brasil, Colombia, Costa Rica,

Los núcleos más interesados en alfabetizarse y educarse son jóvenes. Quienes acudenpuntualmente a diferentes niveles de escuelas vespertinas o nocturnas destinados a personasadultas o a programas de educación popular, son, en su mayor parte, personas jóvenesdesertoras de la escuela diurna. De acuerdo con esa investigación, es muy pequeño elporcentaje sin escolaridad previa.

La educación para personas adultas es hoy, fundamentalmente, una educación con personasjóvenes. Dar atención prioritaria a jóvenes de escasos recursos, hoy mayoritarios sujetos deatención de sus programas y proyectos, ha determinado que en América Latina comience areconocerse este importante dato de la realidad y a incluirse a la juventud en la denominaciónde los programas y las estrategias regionales y nacionales: en un creciente número de paíseshoy es común hablar de programas de educación con personas jóvenes y adultas.

Cualquier opción educativa con jóvenes pobres estará supeditada a iniciar nuevos estilos dedesarrollo que comprendan políticas hacia la juventud y den nuevas bases de legitimidad a losactuales procesos de transformación económica y democratización política. Sin embargo, noes menos cierto que hay exigencias de una realidad juvenil que no pueden esperar dichascondiciones óptimas en cuanto a decisiones políticas.

Tres áreas de acción se vislumbran como prioridades para la EDJA regional: i) atenciónpreferente a la educación media de jóvenes en situación de pobreza y que desertaron de laescuela primaria; ii) generación de programas que motiven una mayor participación ciudadanajuvenil y un pleno conocimiento de sus deberes y derechos; y iii) programas en apoyo a lamejor inserción laboral de jóvenes pobres.

i) Énfasis en la educación media de jóvenes con escasos recursos y que desertaron de laescuela primaria

Se señala que la educación media pasa a constituir la fase principal del ciclo educativo en latransmisión de los denominados “códigos de modernidad”. Con ellos una persona se capacitapara una vida más productiva; obtiene mayores opciones para salir de la pobreza, una mayorparticipación en la “sociedad de la información”, y un ejercicio más cabal de la ciudadanía.

En la actualidad, para una gran parte de la población la continuidad educativa se desplaza dela educación primaria a la educación media o secundaria. En la mayor parte de los países, lacantidad de jóvenes que acuden a centros vespertinos o nocturnos de nivel medio es mayorque la de quienes acuden a los niveles primarios, y posiblemente está más motivada.

Los programas de educación media para jóvenes en situación de riesgo tendrían que serespecialmente diseñados, tomando en cuenta la calidad de trabajadores en ejercicio o depotenciales obreros, empleados, trabajadores informales o pequeños empresarios, de susparticipantes.

En la definición de los contenidos de esa educación secundaria, será importante considerar laopinión de la propia juventud implicada. En la antes mencionada investigación regional sobreeducación básica pública para personas adultas, se obtuvieron resultados muy claros sobre lasprincipales demandas de sus jóvenes estudiantes, que mostraban su desilusión frente a latradicional forma de organización de los contenidos y actividades en sus cursos. En susrespuestas privilegiaban y demandaban, en cambio, la enseñanza de computación e inglés. Laprecariedad económica y los bajos niveles educativos no les impedían ver e intuir querequerían nuevas armas para enfrentar en mejores condiciones un mundo cada vez más

Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Perú,

Uruguay y Venezuela; en el caso del Brasil se utilizaron datos secundarios. Ver

Graciela MESSINA, La educación básica de adultos: la otra educación, Santiago de

Chile, Unesco/Redalf, 1992.

complejo, en que por los incesantes cambios tecnológicos y el veloz aumento del conocimientohumano, las demandas de la sociedad y de las empresas para la creación y obtención deempleos, son cada vez más exigentes.

La formación de bachilleres agropecuarios y su escasa rentabilidad es un tema pendiente deresolver. Los tradicionales cursos para el hogar rural, que no permiten una rápida aplicación delo recibido, cada vez están más lejos de ser una salida al desempleo y a la subocupación rural.Se demanda por ello la búsqueda de regímenes de alternancia, que permitan a los y lasjóvenes del campo seguir trabajando, combinando los estudios programados en casa oacudiendo a sus centros laborales. La experiencia acumulada indica la necesidad de contarcon una batería de programas de la mayor variación posible y lo suficientemente flexiblescomo para adaptarlos a las cambiantes necesidades y asegurar que lleguen a sus destinatariospor diferentes caminos. Las modalidades no formales de educación, como se ve en elPrograma Pocet, tienen un importante papel que desempeñar.

Los resultados de la evaluación del Proyecto Social Educativo de Argentina, presentadosanteriormente, son claros al mostrar que es el trabajo juvenil la principal causa de la deserciónescolar de ese segmento. Dicha evaluación propone rescatar las estrategias y las prácticasimplementadas por escuelas que han logrado compatibilizar la participación de sus estudiantesen el proyecto con la realidad de su incorporación al ámbito productivo rural. Demanda,además, “encontrar estrategias que nos permitan valorizar el trabajo como una realidad de losjóvenes, buscando alternativas para aceptarlo e incorporarlo a la realidad de la escuela”191.

En el campo será importante, asimismo, buscar llegar a jóvenes a través de programas deextensión. Las experiencias de entidades como el SENA en Colombia, del INTA y las MisionesMonotécnicas de Cultura Rural en Argentina, el INCE en Venezuela y el INA en Costa Rica,forman parte del acervo regional que debiera extenderse.

La radio y la televisión pueden también llegar a desempeñar un importante papel. Programascomo los de Erbol en Bolivia y Radio Santa María en República Dominicana constituyenejemplos emblemáticos sobre la potencialidad de una acción de largo aliento y debidamentesistematizada en beneficio de la educación de jóvenes del campo e indígenas.

ii) Motivaciones para una mayor participación ciudadana

La ciudadanía de los sectores jóvenes, en particular la de los excluidos, debiera merecer unaatención especial. La participación ciudadana de los hombres y las mujeres jóvenes, y lasuperación de las formas vigentes de segregación y exclusión política, constituyen verdaderosdesafíos.

Los acontecimientos políticos que culminaron con el derrumbe de los regímenes deldenominado “socialismo real” y la vigencia del neoliberalismo, el incumplimiento de promesaselectorales y el deterioro de la clase política, así como la alta incidencia de procesos decorrupción desde el poder, unidos a la creciente pobreza y falta de oportunidades de trabajo,son factores que acentúan las dudas en muchos y muchas jóvenes respecto a la validez de losmodelos de sociedad. La crisis ha vuelto perentorio e ineludible el presente; pero se requiereque ellos y ellas imaginen el futuro y rescaten el valor de la utopía como aspiración y punto deencuentro.

Las democratizaciones políticas latinoamericanas sin correlato suficiente en lo económico ysocial, han generado frustración y escepticismo sobre el sentido final de la participaciónpolítica.

191 Ver ARGENTINA 1999, “Evaluación del Plan Social...”, ob. cit.

Los resultados de una investigación apoyada en veinticuatro focus groups con muchaparticipación juvenil –aplicada en 1995 en Argentina, Colombia, Chile, El Salvador, México y elPerú– muestran un clima de desencanto e incertidumbre fuertemente relacionado con lasdificultades económicas y con la sensación de desigualdad frente a la distribución de los logroseconómicos. Las personas entrevistadas, aunque valoran altamente la democracia, señalanque los partidos políticos han defraudado las expectativas de la población con sus promesasincumplidas, con elecciones manipuladas y por la disociación entre lo que dicen y lo quehacen. Admiten y reclaman un nuevo tipo de liderazgo con una dosis de concreción,pragmatismo y honestidad. Las y los jóvenes entrevistados demandaron una ciudadanía en laque se privilegien los intereses concretos y las necesidades básicas de la gente y que,cualquiera sea su condición, debiera ser educada y estar informada y organizada para tomarmejor sus decisiones políticas y de vida192.

Varias de las desmotivaciones mencionadas tienen fundamentos difíciles de ignorar. Lamarginación juvenil de lo político también está ligada a la necesidad de sobrevivenciacotidiana de muchas y muchos jóvenes. La persona joven –o adulta– pauperizada, atropelladaen sus derechos en la vida diaria y con claras dificultades para acceder a los mecanismos dedelegación y representación, evalúa la bondad de la democracia en función de lo que puedaconseguir o construir.

Existen sin embargo claras expresiones de movilizaciones juveniles en procura de una mejorciudadanía. Varias de ellas se han dado con elementos de autonomía juvenil y al margen delespectro político tradicional. Los ejemplos de movilizaciones juveniles en Brasil procurandoelecciones directas y la salida de gobernantes corruptos; en Chile, convocando rechazoscolectivos a las explosiones atómicas francesas en el Pacífico Sur; en Paraguay, oponiéndosea la restauración de golpes militares y expulsando del poder al binomio Oviedo-Cubas193; denúcleos universitarios en el Perú demandando mayor transparencia en el ejercicio de gobierno;o en República Dominicana y en Honduras y Nicaragua participando en frenéticas misiones deayuda a los damnificados de los huracanes George y Mitch, respectivamente, sondemostración de organización e identificación juveniles con una mejor práctica de ciudadanía ydemocracia.

Dichas expresiones dan pistas sobre la necesidad de contenidos educativos no coincidentescon las tradicionales clases de educación cívica ni con el modo convencional de entender laacción política. Temas como la tolerancia, la no discriminación, los prejuicios raciales, laviolencia intrafamiliar, la vigencia del machismo en nuestras sociedades, el diálogo entrejóvenes y entre generaciones, generalmente no tiene cabida en programas y reunionesoficiales, ni en medios de comunicación habituados a una cultura exclusivamente “adulta”.

Los programas de educación con personas jóvenes y adultas en situación de pobreza tendríanque ser coincidentes o afines con esta búsqueda del papel ciudadano que pudiese asumir lajuventud, partiendo del principio básico de confianza en sí misma y en sus potencialidades departicipación y solidaridad. Asimismo, partiendo de que la educación, en este caso, también

192 Ver RIVERO 1997, “Educación de jóvenes y adultos...”, ob. cit..

193 El movimiento Jóvenes por la Democracia fue el motor de las protestas en Paraguay.

Los cuatro miembros de la mesa coordinadora pertenecen a las juventudes de los

principales partidos políticos: Partido Colorado, Encuentro Nacional, Partido Febrerista

y Partido Liberal. Uno de ellos, Adrián Castillo, ha sido nombrado viceministro de la

Juventud en el gobierno del nuevo presidente Luis González Macchi (fuente: El País

digital, 4/4/99).

implica organización y a la larga el cuestionamiento crítico de la realidad, pugnando portransformarla.

Programa Teleduco (Brasil)194

Este programa se da como Telecurso 2000 (TC 2000), innovadora experiencia de educación adistancia para personas brasileñas entre los 15 y los 35 años que terminaron sus estudiosbásicos y no están calificadas para ingresar al mercado laboral. El Senai es inspirador ypropulsor de esta experiencia

La propuesta pedagógica se basa en cuatro principios básicos: educación para el trabajo,desarrollo de habilidades básicas, reconstrucción de la ciudadanía y enseñanza en contexto.La calidad de los programas es equivalente a lo mejor de la televisión comercial. Por ello sóloen la ciudad de Sao Paulo el número de personas que diariamente ve los programas matinalespara aprender y entretenerse, alcanza ya al millón y medio.

El TC 2000 se inició en 1995 sobre la base una experiencia de telecursos que durante quinceaños fueron transmitidos por la Red O´Globo de televisión. Es un programa condensado deenseñanza básica que puede realizarse bajo tres modalidades: recepción libre en la televisióncon apoyo de textos y ejercicios; telesalas que funcionan en escuelas, empresas, sindicatos,iglesias o asociaciones comunitarias; o a través del correo (asistencia a cursos en las telesalasy consulta/resolución de dudas por correo). Los materiales escritos se venden en los quioscosde periódicos.

El programa celebra convenios con universidades, Secretarías de Educación de estados ymunicipios, fundaciones, ministerios y ONG. Se han formalizado términos de adhesión conempresas, por los que se han abierto cuatro mil antesalas donde asisten regularmente 110 milestudiantes.

La Red O´Globo transmite, asimismo, el programa “Globo Rural” que llega a casi 7 millones detelevidentes. Enseña tanto a campesinos legos como a granjeros profesionales a enfrentarmultitud de problemas agropecuarios, aplicando la filosofía del “cómo hacerlo”.

Debido al enorme potencial demostrado por TC 2000, la Fundación Roberto Marinho hadecidido crear un canal educativo especializado con dieciséis horas diarias de programación,que será difundido por Globosat, para un público potencial de 30 millones de personas.

iii) Programas de apoyo a la inserción laboral juvenil

Sobre esta área prioritaria de acción con jóvenes en situación de pobreza, se han adelantadoya varios elementos. Puede añadirse que los actuales programas de educación con personasjóvenes y adultas no están preparados ni prevenidos para hacer frente a la internacionalizaciónde la producción y a la necesidad de tecnificar renovando las formas de aprendizaje.

Para insertarse en contextos industriales y socioeconómicos dominados por la tecnología, las ylos jóvenes futuros trabajadores necesitarán de habilidades de abstracción para ordenar y darsentido a la abundante información disponible, de un pensamiento sistémico que les permitaseparar e interrelacionar las partes del conjunto, y de elementos de análisis e investigación queles permitan experimentar y crear o probar nuevos procedimientos. La educación deberáprever que los y las jóvenes participantes se enfrentarán constantemente a nuevas situacionesque demandan esfuerzos de continua adaptación y flexibilidad en las formas de enfrentar y deresolver problemas. En el caso europeo, la OCDE especifica que las personas deberán estarpreparadas, en un futuro próximo, para cambiar constantemente de empleo o de carrera

194 Principal fuente: PNUD 1998, “Educación. La agenda del siglo XXI...”,ob. cit.

profesional, pensándose en un mínimo de seis veces durante su vida laboral.

Un elemento decisivo para mejorar la actual relación de la EDJA con los esfuerzos por superarlos problemas y las demandas de la transformación económica, está basado en que el trabajoes una necesidad directa y prioritaria en participantes jóvenes y en que todo esfuerzo poraproximarse a las nuevas demandas de inserción productiva será una de sus principalesmotivaciones y, a la vez, garantía de su continuidad y permanencia.

Se solicitan, igualmente, acciones prioritarias vinculadas con la que determinados actoresdenominan “economía popular”195, asociada con prácticas económicas orientadas sobre todo ala supervivencia y al mantenimiento de los miembros de un conglomerado popular quedepende del ejercicio continuado de su capacidad de trabajo. Las prácticas informales a travésde pequeños talleres y negocios, algunas con carácter microempresarial, cubren un amplioespectro urbano en Latinoamérica.

Si bien la mayor parte de la capacitación ocupacional de este sector se hace observando yayudando a otros trabajadores, estudios citados por diversos autores demuestran que –más delo que pudiera parecer–, las personas que han recibido buenos efectos de la educación formaltienen mejores posibilidades de desempeñarse bien en el sector informal de la economía quequienes no tienen dominio de la lectoescritura y de los conocimientos aritméticos; además,dichas carencias son el principal obstáculo para aprovechar oportunidades de capacitación.

Una tarea prioritaria con jóvenes en situación de pobreza y exclusión estará orientada amejorar la actual enseñanza, el aprendizaje y los materiales de matemática, posibilitando suuso como instrumento básico de supervivencia.

En los actuales programas de matemática no se enseña lo que los y las jóvenes debenaprender para entender lo que está pasando y para posibilitarles que estén preparados para eltipo de trabajo múltiple que deberá hacerse en un futuro que ya comienza a ser presente. Elmanejo de conceptos y operaciones, de cálculos y medidas de uso común respecto a lasolución de problemas cotidianos, prácticas de pequeño comercio, compra y venta deproductos, contabilidad básica de presupuesto familiar y de pequeñas empresas; así comoaproximarse a los impactos del desarrollo tecnológico con prácticas de utilización deinstrumentos a su alcance como calculadoras manuales o computadoras y otros instrumentostecnológicos, son parte de la agenda pendiente en la educación con jóvenes de sectorespopulares.

Opción por estrategias de “discriminación positiva”

La gran desigualdad en la distribución del ingreso característica de América Latina desde hacedécadas, si bien tiene un origen fundamentalmente económico y de injusticia social, se vinculatambién al desigual acceso a la educación.

En un período con predominio neoliberal como el presente, es difícil imaginar políticasredistributivas del capital financiero en los campos agrario y de patentes tecnológicas. Seseñala que, en términos políticos, la educación sería un factor menos difícil de redistribuir quelos mencionados. Esto explica, en parte, la unanimidad de la clase política en asignar alcambio educacional y a la inversión en educación el carácter de factor sustantivo en el

195 La “economía popular” es definida como (el) “conjunto de recursos, prácticas y

relaciones económicas propias de los agentes económicos populares de una

sociedad”. Ver José L. CORAGGIO, Desarrollo humano, economía popular y educación,

Buenos Aires, Ideas/Aique Grupo Editor, 1995.

crecimiento socioeconómico y en la disminución de la pobreza196.

Los importantes esfuerzos observados en los años noventa a través de procesos detransformación educacional destinados a mejorar los actuales niveles de calidad educativa, seestrellan con un obstáculo insalvable: la disparidad social sigue siendo enormes. Es inevitabley necesario incorporar, como estrategias de Estado, la opción por destinar mayores recursos ypor organizar proyectos y programas explícitamente destinados a favorecer a niñas, niños y laspersonas jóvenes y adultas de estratos en situación de pobreza.

La “discriminación positiva” es, en la práctica, una estrategia inversa al tratamiento “igual paratodos” planteado en documentos de política nacional e internacional y en argumentoslegislativos. Con ella se trata de dar una educación diferenciada para obtener resultadossemejantes. Al asignar más recursos a centros y programas educativos que atienden asectores más pobres, se permite que el medio en que viven les otorgue más oportunidadespara aprender. Un importante argumento es que este criterio, además de justo, eseconómicamente rentable ya que impide el desperdicio de recursos escasos tal como sucedecon las políticas que privilegian el acceso sin tener en cuenta los logros en los procesos deaprendizaje197.

Programa de las 900 escuelas (Chile)198

Este Programa constituye un buen ejemplo de orientación de recursos económicos, humanos ymateriales hacia la población en riesgo. Se inicia en 1990, con la reinstauración de un gobiernodemocrático en Chile, cubriendo el 10% de las escuelas de menor rendimiento en el país, paraque todos los niños y las niñas del primer ciclo de educación básica logren el mínimo dedestrezas culturales básicas: lectura, escritura y matemática elemental. Las 969 escuelas conlas que se dio inicio al programa son coincidentes con las áreas más deprivadas de Chile. Losfondos utilizados fueron otorgados por los gobiernos de Suecia y Dinamarca y por el propiofisco chileno.

El criterio para seleccionar las escuelas se basó en: a) los bajos rendimientos de susestudiantes, según información obtenida por el Sistema de Medición de Calidad de laEducación (Simce); b) el bajo nivel socioeconómico de sus estudiantes, según los registros delas escuelas; y c) el tamaño de los centros educativos y sus niveles de acceso.

El Programa incluye actividades que van desde talleres para estudiantes de tercer y cuartogrados con problemas de aprendizaje (rehabilitación escolar), guiados por monitores juvenilespagados y miembros de la comunidad; hasta provisión de material didáctico(juegos),bibliotecas para salas de clase, cuadernos de trabajo, libros de texto, módulos de aprendizajepara estudiantes y módulos de pedagogía para docentes.

La capacitación y acción de los monitores ha tenido particular relieve en esta experiencia

196 Ver PNUD 1998, Educación. La agenda del siglo XXI...,ob. cit.

197 Ver Juan Eduardo GARCÍA-HUIDOBRO, “Las reformas de la educación básica en

América Latina”, ponencia en 25 años de Educación Comunitaria en México.

Encuentro Latinoamericano de Innovaciones Educativas en el medio rural, Ciudad de

México, 10-13 de septiembre de 1996.

198 Fuente: Marcela GAJARDO (editora), Cooperación internacional y desarrollo de la

educación, Santiago de Chile,ASDI-AGCI-Cide, 1994.

innovadora. A pesar de que algunos maestros y maestras se sintieron amenazados por lasactividades de jóvenes monitores en los talleres, estos temores fueron disipados. Losresultados de las pruebas Simce en los años 1997 y 1998 mostraron sustantivos avances –enalgunos casos superiores al 20%– en los puntajes de rendimiento académico de estudiantes ydocentes, así como mejoras en la gestión docente de los establecimientos y en los niveles departicipación comunal.

El número de escuelas correspondiente a este Programa ha aumentado considerablemente.Ya en 1991 eran 1 376. Sin embargo, a pesar de sus propósitos, hay coincidencia en que elpresupuesto asignado sigue siendo exiguo199.

El Programa tiene como principales desafíos: expandirse al conjunto de las escuelas ensituación similar incluyendo el segundo ciclo y dando una atención a la gestión escolar; darrespuestas más variadas a escuelas heterogéneas, diversificándose; extender su acción aescuelas básicas para personas jóvenes y adultas.

En una opción por un desarrollo equitativo, esta discriminación positiva no debiera ser limitadasólo a lo educativo, sino tratar de influir para que con su acción se enfrenten otras carenciassectoriales que impiden una mejor calidad de vida. Los ámbitos de la nutrición y la salud sonindispensables. La mejoría de las condiciones de alimentación y los controles de salud darán ala educación una base más equitativa y sólida.

En la mayoría de países donde se ha instituido el “desayuno escolar”, éste constituye unapieza clave para el mejor aprendizaje de niñas y niños pobres200. Las campañas de vacunacióny los controles médicos, convocando a las autoridades locales y a las familias, y teniendo a lasinstituciones escolares como principal centro de referencia, han sido determinantes paraactualizar diagnósticos de salud infantil y mejorar la salud familiar201.

199 Hasta junio de 1992 el costo total del programa era de 16,8 millones de dólares, lo que

no alcanza al 1% del gasto ejecutado en educación básica durante 1992. “El costo

anual por alumno es de 26 dólares, lo que equivale a 11% del aporte anual por

concepto de subvención” (ver Viola ESPÍNOLA, “Revisión de 15 años de política

educativa en Chile: ajustes en función de la equidad”, en Seminario Taller Asignación

de recursos para el mejoramiento de la calidad y equidad educativa, Santiago de Chile,

10 de enero de 1996).

200 La estrategia de implementación de los CIEP en Brasil, sobre todo en los estados de

Rio de Janeiro y de Rio Grande do Sul, incorporó la alimentación escolar –meriendas

en varios turnos– como aspecto esencial de esos centros educativos. La lucha de las

madres de pueblos jóvenes de Lima, Perú, por la mantención y el incremento

presupuestal del Programa del Vaso de Leche adquirió ribetes de movilización

colectiva con impacto nacional.

201 La experiencia del Codicen en Uruguay es indicativa: ha realizado, desde 1998,

convenios con servicios médicos de urgencia, para controles auditivo, pulmonar y

dental en las escuelas de zonas vulnerables.

Escuelas Fe y Alegría202

Teniendo como objetivo la educación formal y no-formal de niños, jóvenes y adultos encondición de marginalidad, la experiencia de Fe y Alegría (FyA) es pionera y ha alcanzado unaamplia cobertura en buen número de países de la región.

Comenzó su acción en 1955 promovida por la orden católica jesuita –aunque con una mayoríade laicos como promotores e integrantes de FyA - en barrios suburbanos de Caracas. Con laparticipación de la comunidad local, el apoyo de organizaciones privadas sobre la base deacuerdos con el Estado, FyA se extendió rápidamente definiéndose como “Movimiento deEducación Popular Integral”. En la actualidad su acción abarca los siguientes 13 paíseslatinoamericanos: Venezuela, Ecuador, Panamá, Perú, Bolivia, El Salvador, Colombia,Nicaragua, Guatemala, Brasil, República Dominicana, Paraguay y Argentina. Atiende en susdistintas modalidades educativas a más de 500 mil beneficiarios, un 56% de los cuales sonalumnos de primaria, un 30% de secundaria y una minoría de centros pre-escolares oguarderías infantiles.

Los centros de Fe y Alegría comprenden las siguientes acciones:

. Redes de escuelas básicas y profesionales, agropecuarias y técnicas, en zonas suburbanas,rurales e indígenas; centros educativos comunitarios para la organización y el desarrollo de lascomunidades; campamentos recreativos y formativos, proyectos de capacitación juvenil yformación para el trabajo especialmente dirigidos a jóvenes adolescentes excluidos delsistema escolar.

. Educación radiofónica con programas culturales, religiosos, recreativos y educativos.

. Programas de formación permanente e inicial de maestros, incluyendo actividades orientadasa la licenciatura en educación y a la formación de equipos directivos de los centros.

. Programas de publicaciones dirigidas a maestros y desarrolladas por otros maestros;elaboración de materiales educativos para docentes y comunidades educativas, y producciónde textos escolares.

Sus características de organización y las estrategias propias de FyA en articulación con losEstados de los países donde funciona, son particularmente exitosas. La atención de alumnosde poblaciones pobres se hace en mejores condiciones y con resultados de aprendizajesuperiores a los de centros públicos y privados similares. Algunas de esas características sepueden resumir así:

. Utilización de “alianzas estratégicas”, logrando el apoyo concertado del sector privado, delgobierno nacional y local y de agencias donantes internacionales;

. Participación de la comunidad local y, especialmente, de las familias;

. Selección rigurosa de directores de colegios y de programas educacionales, remarcando sucondición de líderes del proyecto en su sentido integral;

. Promoción de un mejoramiento profesional permanente de profesores y directores;

. Espíritu de renovación como fuente de modelos educacionales alternativos y de innovacionesa nivel micro;

. “Sentido de misión” con fuerte identidad institucional sobre la base del objetivo de ofrecereducación de calidad a los sectores más pobres.

La estrategia institucional y las características innovadoras en la gestión de los centros

202 Fuentes: G. Codina. 1994. “La experiencia de Fe y Alegría” (En M.Gajardo (ed)

Cooperación Internacional y Desarrollo de la Educación.Santiago de Chile. ASDI-AGCI-

CIDE.) y Francisco Javier Virtuoso. 1998 “Movimiento de educación integral popular Fe y

Alegría”. Ponencia presentada en Seminario Programas Sociales, Pobreza y Participación

Ciudadana, BID, Cartagena, Colombia, 12 – 13 de marzo de 1998.

educativos, ha permitido a Fe y Alegría logros consolidados en áreas donde por lo generalotras intervenciones institucionales suelen presentar pobres resultados. Sobresaleparticularmente la adopción de prácticas pedagógicas activas enfatizando el liderazgo de losdirectores; la intensa articulación con el contexto local, en el marco de un conjunto de accionesdiversificadas que vinculan la educación con necesidades básicas de aprendizaje y la mejoríade la calidad de vida de los beneficiarios.

Desde diferentes perspectivas la experiencia de las 900 escuelas y los procesos deorganización y ejecución de Escuelas Fe y Alegría son expresiones de una discriminaciónpositiva a favor de una buena educación de los más humildes.

En síntesis, hoy existen claros argumentos que demandan estrategias de “discriminaciónpositiva”. La concentración de recursos en pocas personas y empresas y las enormesdisparidades sociales influyen en el hecho de que las familias pobres tengan seriaslimitaciones para poder conocer y valorar las ofertas educativas, para demandar la educacióntemprana en beneficio de sus niñas y niños más pequeños y para tener acceso a otrasposibilidades de beneficio educativo. Además, es aún alto el porcentaje de menores noincorporados, así como la concentración de la oferta en zonas urbanas.

Varias experiencias resaltadas en este capítulo corresponden a esa opción por discriminar enfavor de las personas más pobres. Siguen siendo, sin embargo, absolutamente insuficientes.

Pese a la premisa - compartida por muchos - favorable a acciones de discriminación positiva,estos programas siguen generando debate y polémicas. Así, son señalados los riesgos de quefocalizar acciones produzca efectos discriminatorios y un aumento de costos unitarios,sugiriéndose la conveniencia de adoptar otros mecanismos redistributivos203. Otra interrogantecomún es sobre cómo lograr que el conjunto del sistema educativo conozca o se beneficie delos avances en materia de gestión institucional y pedagógica en los programas dediscriminación positiva. Algunas evaluaciones postulan preguntarse ¿cómo se decide elingreso o no de una escuela al programa? o ¿cuándo se considera que estos centroseducativos han logrado los objetivos buscados?

La propia concepción de “compensación” y las diferentes visiones ya anteriormenteespecificadas, siguen demandando respuestas diferenciadas.

Por lo mismo, no bastarán opciones por aumentar substantivamente los gastos públicos eneducación, destinando recursos significativos para estos programas de emergencia social.Sigue demandándose una estrategia de renovadas políticas sociales que encare la atenciónintegral de las familias más pobres, en la que prime lo educativo. Ello ayudará a establecer ennuestros países una verdadera doctrina de “discriminación positiva”, avanzando mucho más enopciones nacionales para una mayor justicia y una efectiva democratización.

203 Ver J.L.Coraggio/R.M.Torres, 1997

IV. Los procesos de reforma y modernización educativa

Orígenes y características centrales de los cambios educativos en el siglo veinte

Los países de la región latinoamericana han sufrido, durante el siglo que culmina, constantescambios en las concepciones y estrategias de sus sistemas educacionales. Las sucesivas ycambiantes propuestas de reforma, impulsadas sobre todo a partir de los años sesenta, hantenido como características centrales haber abarcado casi todos los aspectos posibles de sertransformados en los sistemas educacionales y haber sido determinadas, con frecuencia, porfactores externos.

Los escasos resultados de dichos cambios y el escepticismo acerca de las reales posibilidadesde modificar el funcionamiento de las administraciones de los sistemas educacionales,contrastan con los actuales consensos que definen a la educación y al conocimiento comofactores centrales del crecimiento, del desarrollo y de la competitividad de nuestros países.Contrastan también así con la convicción –explícita desde la década de los noventa en ciertossectores de la tecnocracia institucional nacional e internacional– de que habría nuevoselementos estratégicos que hacen al cambio educativo más urgente y factible.

En su trabajo sobre la evolución de las retóricas educativas durante el presente siglo, LuisRatinoff especifica que ellas reflejan “el gradual progreso de la internacionalización de lasideas y de los intereses [... y que] pareciera que las modernas retóricas educativasrespondieron a los desafíos de una dimensión internacional de los problemas y se difundieronen función de crisis y ajustes mundiales”. ¿Qué ideas y qué intereses han predominado enAmérica Latina, en dicha evolución?

La influencia de la Revolución Mexicana de 1910 es indudable. Llega cuando la educaciónelemental era fundamentalmente urbana y el campo abrigaba la mayoría del 54% deanalfabetos de entonces. De acuerdo con Gregorio Weinberg, “abriría otras perspectivas tantocon el planteamiento del problema de la tierra como con el de la escuela rural, de laenseñanza de la lengua”.

La retórica nacionalista, que para Ratinoff se da entre 1919 y 1940, también fue influenciadapor los paradigmas institucionales que algunos nacionalismos europeos, como el francés,difundieron allende sus fronteras. La influencia gala en la organización de los sistemasescolares de América Latina así lo testimonia. La educación pública forma parte de unproyecto nacionalista que trataba de integrar comunidades y formar ciudadanos respetuosos ydevotos de la nación. La orientación europeizante de las oligarquías locales y los movimientosrenovadores de las clases medias permitieron que la reivindicación de la educación comoderecho social tuviera características asociadas a las organizaciones populares, a losmovimientos agrarios y estudiantiles, y al fuerte apoyo de grupos obreros organizados.

De allí el uso de la enseñanza primaria obligatoria para consolidar las bases electorales de lasociedad política: “las universidades fueron centros donde encontraron refugio las ideasliberales, en tanto que las escuelas contribuyeron a acumular lentamente la base ciudadanaque facilitó la modernización de las instituciones políticas”204.

Sin embargo, la educación institucionalizada no necesitó de un proceso de integración culturalprevio a través de la alfabetización. La escuela se instaló en un universo socialmayoritariamente analfabeto y con un modelo educativo tradicional. En la mayoría de loscasos, su nivel educativo bajó en función del medio social. En los pocos países coninstituciones docentes y criterios de evaluación, se sancionó con la deserción y repetición a

204 Ver Luis RATINOFF, "La crisis de la educación: el papel de las retóricas y el papel de las

reformas", en Revista Latinoamericana de Estudios Educativos, vol. XXIV, 3º y 4º

trimestres, México DF, 1994.

niños procedentes de hogares de bajos ingresos, que carecían del nivel cultural exigido por laescuela205.

Asimismo, la predominante división entre educación urbana y rural representa la ideologíacivilizadora de esa época; fueron los campesinos, y sobre todo los indígenas, quienesperdieron más posibilidades de educarse. En países con poblaciones mayoritariamente rurales,“las propuestas más generosas se negaban a sí mismas cuando, en la práctica, convertían alos sectores urbanos en los destinatarios efectivos de esas mejoras e innovaciones, de maneratal que la educación agudizaba las contradicciones en lugar de reducirlas o superarlas”206. Losefectos de esta marginación educativa de campesinos e indígenas determinaron que en variospaíses hubiese necesidad de posteriores políticas y programas de alfabetización y educaciónde personas adultas.

Los traumas y resultados de las guerras mundiales, así como la influencia regional de una delas potencias triunfantes, posibilitaron a mediados de siglo el surgimiento de la retóricapluralista. De acuerdo con Ratinoff, ello promovió la renovación del diálogo y la valoración delpluralismo político, antítesis de los nacionalismos totalitarios. Esto, a su vez, influyó enreformas inspiradas en la experiencia liberal de los Estados Unidos, acentuándose laimportancia del individualismo para la estabilidad del orden. En América Latina se crearoncondiciones para una mayor circulación de élites y para una retórica de la meritocracia.

Dicho “pluralismo” no resistió la confrontación ideológica generada por la Guerra Fría ni losefectos de la temprana masificación de los sistemas docentes, así como la necesidad deatender la gradual expansión y consolidación de nuevas capas medias demandantes de unaformación especializada que les posibilitara un mejor acceso a la oferta de empleos deentonces.

En ese marco, el surgimiento de la entonces triunfante revolución cubana en los años sesentainfluyó en los propósitos de un cambio educativo en la región, aunque de distinta orientación.

En efecto, los peligros que entrañaba la experiencia revolucionaria cubana, tanto por suinfluencia sobre otras utopías armadas como por la fascinación que ejercía sobredeterminadas élites la absoluta prioridad que otorgaba a la educación de sus niños, niñas yciudadanos en general, explican los acuerdos de la Reunión y la Carta de Punta del Este,suscrita en 1961 por diecisiete países. Dicha Carta, alentada en el seno de la Organización deEstados Americanos luego de expulsada Cuba, constituyó una respuesta que trató de llegarmás allá de la confrontación ideológica que la originó. En ella los Estados se comprometen porprimera vez a trazar una política educativa que en 1970 debía alcanzar los objetivos deeliminar el analfabetismo en la población adulta y garantizar un mínimo de seis años deeducación primaria para la niñez en edad escolar.

El cuestionamiento de los dogmas de fines de los sesenta, con las protestas juveniles de Parísy las oposiciones contra la guerra de Vietnam, así como las críticas a lo institucionalmenteestablecido, trascendieron e influyeron también sobre lo educativo. La búsqueda de unaeducación que posibilite aprender a ser persona, la educación informal, la opción pedagógicapor los pobres y oprimidos, así como la desmitificación de la escuela como única institucióneducativa, fueron ideas con gran influencia en los marcos teóricos y en las estrategias delcambio educativo de ese entonces. Las principales expresiones de este movimiento son losescritos de Iván Illich y los de Paulo Freire, la concepción e influencias de la Reforma

205 Ver Germán RAMA, "Educación y cambios en la estructura social de América Latina",

Boletín del Proyecto Principal de Educación en América Latina y el Caribe Nº 37,

Santiago de Chile, Unesco/Orealc, 1995.

206 Ver Gregorio WEINBERG, Modelos educativos en la historia de América Latina, Buenos

Aires, Unesco-Cepal-PNUD, A-Z Editora, 1995.

Educativa Peruana al inicio de los setenta, así como la visión que ofreció la Comisión Faure,con el patrocinio de la Unesco, en su informe “Aprender a ser”207. Fue notoria, además, lainfluencia de Althuser, Gramsci y Aníbal Ponce, entre otros, en la configuración de marcosconceptuales y filosóficos de los investigadores de la época, así como en los liderazgoseducativos conformados en ese entonces.

La necesidad de asociar estrechamente la voluntad política con las posibilidades de organizary hacer efectivas las transformaciones educativas, se hizo patente con los escasos resultadosde los propósitos regionales y nacionales suscritos en Punta del Este. Dos décadas después,los países de América Latina y el Caribe, reunidos en México (1979), decidieron organizar unProyecto Principal de Educación para enfrentar regionalmente –en una estrategia de largoplazo– los problemas de acceso y permanencia de niñas y niños en la escuela, dealfabetización y educación básica de personas adultas, y de administración y gestión desistemas educativos renovados. Este proyecto regional tuvo orígenes fundamentalmentelatinoamericanos y su ejecución coincidió con un espectacular incremento de la matrículaescolar en medio de los severos efectos de la crisis de los años ochenta sobre las economías ysociedades nacionales.

En años recientes, el discurso de la globalización y el dominio de la lógica del mercado haninfluido en la vigencia de la retórica del capital humano. En un escenario hipotético, sinconflictos ideológicos ni utopías significativas y caracterizado por la lucha de fuerzas ycapacidades por el progreso material mediante la competencia en los mercados, se asigna a laescuela “el papel de habilitar a los individuos para que obtuvieran ingresos compatibles con unnivel de vida 'civilizado', de modo que el resultado agregado de la suma de esas conductasfuese economías local e internacionalmente sostenibles”, afirma Luis Ratinoff.

Hay dos elementos de esta nueva retórica que llaman poderosamente la atención: laeliminación de la movilidad social como objetivo y la propuesta de subordinar los procesoseducativos a las necesidades económicas208. La pública influencia de organizacionessupranacionales como el Fondo Monetario Internacional en la aplicación de las políticas deajuste, sirvió para pasar en algunos casos de un populismo estatizante a un neoliberalismo conexigencias de privatización y de estabilidad económica.

En materia educativa, los organismos de financiamiento internacional –particularmente elBanco Mundial– han sido y son factores determinantes para que la relación costo-beneficio y latasa de retorno influyan en la definición de las prioridades de inversión por niveles educativos;y para que los criterios de calidad sean asociados a las competencias y los rendimientos. Ellotambién ha influido en que hoy sea un objetivo prioritario la reducción del papel del Estado enla toma de decisiones, la descentralización con instituciones escolares autónomasresponsabilizadas por resultados y, en varios casos, el aliento de políticas de privatización209.

207 Ese fue un momento estelar en la búsqueda de alternativas propias. Son expresión de

ello: Iván Illich desde su Cidoc en Cuernavaca y su visión antiescuela; Paulo Freire y

su humanismo educativo, tan influyente en la educación popular, y el proceso de

reforma educativa iniciado en el Perú a inicios de los años setenta.

208 Ver RATINOFF 1994,“La crisis de la educación...”, ob. cit.

209 Ver Rosa M. TORRES, "¿Mejorar la calidad de la educación básica? Las estrategias del BancoMundial”, Ponencias, Quito, Instituto Fronesis, 1995; y Noel MCGINN, "¿Podrá la educaciónpública sobreponerse a la amenaza de las organizaciones supranacionales?", en RevistaLatinoamericana de Estudios Educativos, vol. XXIV, 3º y 4º trimestres, México DF, 1994.

En este nuevo escenario, surge como visión distinta y hasta contestataria la de quienespropugnan incluir los temas cultura e identidades nacionales en la agenda educativa. Losriesgos de una visión exclusivamente economicista comienzan a ser advertidos,demandándose destacar el papel de la cultura como espacio de autonomía, así como suinfluencia en el hecho educativo.

La heterogeneidad de América Latina se expresa también, como se plantea más adelante, enlas distintas formas de encarar esta nueva retórica.

Las enseñanzas del pasado y los cambios en la educación

Realizada esta breve aproximación a un siglo de la educación latinoamericana, es útildetenerse en algunos focos de atención.

Un primer aspecto es la gradual pérdida de la visión de lo que es educación y de la relaciónoriginal que tenía el ciudadano común con ella. Los agentes tradicionales a cargo de laeducación –la familia, la escuela, la iglesia–, en los últimos cincuenta años han ido siendosustituidos por nuevos agentes “modernos” –los medios de comunicación, el mercado, la calle–, lo que ha enriquecido la propia educación y, a la vez, confundido a sus actores. Muchosciudadanos tienen la sensación de “pérdida” y “expropiación” de esa directa vinculación conuna educación que se visualizaba fundamentalmente en la institución escolar. En lassociedades posmodernas, la familia pierde cada vez más influencia y los medios decomunicación adquieren un papel decisivo.

La pérdida del monopolio de la educación por parte de escuelas y docentes ha tenido en lasúltimas décadas correlatos dramáticos con el cuestionamiento del papel del Estado comoprincipal actor de las políticas públicas, incluidas las educativas. Una vez que el Estadolatinoamericano entró en crisis, fue igualmente comprobable que la educación comenzó acambiar de orientación. Su anterior función de integración nacional comenzó a colisionar conlas nuevas exigencias de integrar al educando a la “modernidad”, al tiempo que el referenteestatal-nacional del proceso educativo comenzó gradualmente a ceder frente al referentemundial.

En países poco integrados y consolidados, estos procesos también significaron un cambio enlos modelos arquetípicos del educando: del “héroe nacional”, del político, del artista, deldeportista reconocidos por sus virtudes, a la estrella televisiva, al empresario exitoso, al astrodeportivo, sustentados en los medios de comunicación y el éxito fácil.

El principal efecto de estos cambios fue el reemplazo gradual de anteriores empeños porformar “ciudadanos críticos” en valores como la solidaridad, la participación cívica y eldesarrollo compartido, por visiones orientadas a la formación del agente moderno delmercado, remarcando los valores de la competencia, el éxito personal y la eficiencia. Eseproceso también explica –y facilita– el actual discurso educativo sobre el capital humano.

Otro aspecto digno de atención antes de pasar al análisis de los actuales procesos de reformay modernización educativa, es la levedad con que varios de sus propulsores asumen la idea ynecesidad de intentar cambios educativos –cosa inobjetable– apoyados en relativizar y hastanegar todo lo hecho durante las anteriores décadas. Esto, en la medida que serían mayores losfracasos que los éxitos alcanzados, y que el desconocimiento o la no-vinculación de esasexperiencias con instrumentos modernos –llámense indicadores estadísticos, mecanismosevaluativos o ideas de costo-beneficio y mercado–, las inhabilitaría para ser comparadas conlas actuales experiencias. Algunos califican a los anteriores y fracasados esfuerzos como“reformas orientadas hacia la equidad”, en contraste con las actuales “orientadas hacia lacalidad”.

La dimensión de lo realizado en materia educativa es difícil de sintetizar. La educación y lossistemas educativos de la región nunca dejaron de funcionar ni estuvieron estáticos,pendientes de las nuevas iluminaciones. Recorrer la historia de la educación de los pueblos delcontinente es descubrir su mayor esfuerzo colectivo de integración nacional. La alfabetizaciónmasiva desde la escuela pública posibilitó devolver la dignidad a pueblos sojuzgados a travésde la historia y de las desigualdades en el acceso y ejercicio del poder. Para la educación, esposible aplicar una frase de Carlos Fuentes: “cada etapa de nuestra historia continúa yenriquece el pasado, haciéndolo presente”.

Así, en la denominada década perdida, la de los ochenta, el formidable incremento sostenidode matrícula desde 1965 no se detuvo dramáticamente. La crisis no impidió que centroseducativos sin infraestructura suficiente, que docentes mal pagados, que niñas y niñosmalnutridos, y que padres y madres sin recursos, unieran esfuerzos para hacer de la escuela,fundamentalmente pública, el principal albergue social y de crecimiento educativo de la niñezy la juventud de entonces.

La larga historia de la educación latinoamericana

Es útil, a propósito de lo anterior, referirse al trabajo de Gregorio Weinberg sobre modeloseducativos en la historia latinoamericana. Se trata de un testimonio lúcido, que da especialsentido a un proceso educativo que abarca desde las culturas prehispánicas hasta elagotamiento de las corrientes positivistas en el siglo veinte. El autor demanda no confundirjamás los planos y tiempos propios de procesos contradictorios, o “el destiempo perceptibleentre la formulación de las ideas, su concreción institucional y luego la realidad educativa”.

Simón Rodríguez, Manuel de Salas, Francisco de Paula González Vigil, Andrés Bello,Domingo Faustino Sarmiento, Eugenio María de Hostos o José Martí –por mencionar aprecursores– son parte del especial legado y el valor de América Latina en su búsqueda pordar un espíritu propio a la educación y organizar sistemas educativos en sus sociedades.

El original apéndice de Weinberg en el que selecciona piezas maestras para entender elespíritu, las grandezas y contradicciones entre las que se fue tejiendo la urdimbre de laeducación en los países latinoamericanos, debiera constituir, junto con lecturas similares, unafuente clave de conocimiento para abordar –con mayor respeto por el pasado– todo posiblecambio en la educación de hoy.

Los seis documentos seleccionados por Gregorio Weinberg son:

- Consejos de un padre nahuatl a su hija

Texto clásico, señala el traductor Miguel León Portilla, que solían repetir los padresnahuas (aztecas, texocanos, etc.) cuando sus hijas llegaban a la edad de la discreción.En las palabras del padre se transmitían los grandes ideales de la cultura de losantiguos mexicanos, presentados en forma apropiada para la capacidad de la niña. Eldiscurso posee un valor extraordinario no sólo como documento para conocer lacultura de los antiguos mexicanos, sino aún desde el punto de vista literario.

- “Instrucción que el licenciado Benito Juárez de Gil dio en 29 de octubre de 1598 a losmaestros de enseñar a leer, escribir y contar de la ciudad de los Reyes, a fin de que laguardasen en sus escuelas para la buena educación y enseñanza de los niños”

Texto tomado de la “Instrucción pública en Chile desde sus orígenes hasta la fundaciónde la Universidad de San Felipe” por José Toribio Medina. Editado en Santiago deChile en 1905.

- Real Colegio Convictorio Carolino. Constituciones 1783

Texto que refleja la enseñanza durante el período colonial de las entonces “Provinciasdel Río de la Plata, Buenos Aires, Paraguay, Tucumán, Potosí, Santa Cruz de laSierra, Moxos, Cuio y Charcas”.

- Reglamento para los maestros de las primeras letras

Decreto expedido en el Palacio de la Junta Suprema de Chile el 18 de junio de 1813,en el convencimiento de que una vez recuperada la independencia, “del acierto en laelección de maestros para la enseñanza de primeras letras pende el dar la mejorinstrucción a la infancia, formar buenas inclinaciones y costumbres y hacer ciudadanosútiles y virtuosos”.

– Discurso en la instalación de la Universidad de Chile

Pronunciado por Andrés Bello en su condición de rector de la Universidad de Chile, el17 de septiembre de 1843. Pieza maestra de defensa de las artes, las letras y lasciencias y el sentido de la universidad.

– Discurso pronunciado por Eugenio María de Hostos

Defensa de la educación y de la escuela, en su calidad de director de la EscuelaNormal de Santo Domingo, en la investidura de los primeros maestros normales de laRepública Dominicana, discípulos suyos, en 1884.

Los fundamentos de las recientes políticas y tendencias del cambio educativo en

América Latina

Las nuevas políticas educativas tienen relación con un punto de partida inédito para la región:el notable crecimiento de las tasas de escolaridad en todos los niveles del sistema educativo yla no-correspondencia entre dicho aumento de oportunidades de acceso a la escolaridad y losdeficientes resultados en los aprendizaje obtenidos.

Los cambios en la economía mundial y regional a fines de los setenta e inicios de los ochentageneraron exigencias que afectaron a la educación. La gran contradicción que se vivió enmuchos países fue la coexistencia de una decidida política orientada a la reducción de losgastos públicos –incluidos los correspondientes a la educación– con el aliento al crecimientode la matrícula escolar. El milagro de obtener una educación de calidad con costos menores,tampoco se produjo en América Latina.

Crecimiento de la cobertura educativa

El enorme esfuerzo regional por una mayor cobertura tuvo claras expresiones de tipocuantitativo a fines de los años ochenta.

Entre 1965 y 1989 la educación preescolar pasó en promedio del 8,4 al 13% y en países comoCuba y del Caribe anglófono fue superior al 30%. La educación pre-primaria alcanzó al 42% dela cohorte correspondiente en 1990; “este porcentaje, el más elevado de todas las regiones endesarrollo, representó un aumento en relación con el nivel de 21% registrado en 1980”210.

La matrícula primaria también creció en ese período, aunque más lentamente. El acceso a laeducación primaria durante la infancia fue posible para el 92,3% de la poblaciónlatinoamericana y del Caribe. En la educación secundaria se pasó a atender del 19% enpromedio al 48% y, en el nivel superior, del 4 al 17%211. A fines de la anterior década, niñas yniños permanecían en la escuela siete años como promedio212.

Asimismo, la acción de la escuela y de programas de alfabetización se refleja en ladisminución sustantiva del analfabetismo denominado absoluto. En 1960, 34 de cada 100personas eran analfabetas; en 1987 esta relación representaba un 16%.

210 Ver Claudio DE MOURA CASTRO y Martin CARNOY, Como anda a reforma da educacao

na América Latina?, Rio de Janeiro, Fundaçao Getulio Vargas, 1997.

211 Tanto en secundaria como en el nivel universitario, las tasas netas de matrícula

acusan grandes variaciones entre países. En secundaria van desde alrededor de un

15% en países de Centroamérica y Brasil, hasta el 55-60% en el Cono Sur y Cuba.

212 UNESCO/UNICEF, La educación preescolar y básica de América Latina y el Caribe,

Ernesto Schiefelbein, Juan C. Tedesco, Seppo Heikkinen y Sonia Peruzzi, Santiago de

Chile, 1993.

Otro importante logro registrado entonces fue la disminución de la diferenciación por sexostanto en el acceso de niños y niñas como en el de jóvenes. El mayor acceso de la mujer seexpresa en que más de la mitad de las mujeres de 15 a 19 años alcanzó la primaria (el doblede las mujeres de 45 o más años). Tanto en el nivel secundario como en el terciario, en elmundo en desarrollo América Latina tiene el mayor porcentaje de jóvenes mujeresmatriculadas y de egresadas universitarias.

El personal docente también aumentó con rapidez en los años ochenta. Para 1990 el númerode docentes por cada cien personas adultas era similar al de los Estados Unidos y Canadá,aunque el número de menores por cada cien personas adultas era considerablemente mayoren Latinoamérica213.

El crecimiento de la escolaridad tuvo lugar, como se ha señalado, a pesar de una drásticadisminución del gasto público en educación respecto al PBI. Los niveles de endeudamientoexterno fueron determinantes en esta pérdida de financiamiento público de la educación. Lasuma global destinada a educación por habitante se redujo en América Latina de 88 a 60dólares en el período 1980-1986. En el mismo período, el porcentaje regional del PBI engastos educacionales bajó de 3,9 a 3,5. Esta brusca disminución de recursos fue la mayorrespecto a otras regiones del mundo, pues en el conjunto de los países en vías de desarrollo elgasto destinado a educación sólo disminuyó, en el mismo lapso, de 29 a 27 dólares214.

Baja calidad en procesos y resultados

En la anterior década, un efecto principal de la contradicción entre el notable crecimientocuantitativo de la matrícula y la radical disminución del gasto en educación, se resolvióafectando gravemente los salarios docentes y eliminando partidas presupuestarias parainvestigación, capacitación, mantenimiento, infraestructura o libros de texto215. Esa fue lamayor contradicción en el desarrollo educativo regional.

Con la importante expansión en un contexto de medidas de austeridad, se fueron agravandolos principales indicadores de baja calidad. América Latina registró en 1991 las tasas derepetición escolar más altas del mundo: de los 75 millones de menores inscritos en escuelasprimarias, 22 millones repitieron el curso. Los bajos rendimientos académicos y la elevada tasade deserción generaron durante 1989 un promedio de repitentes, para los seis grados, de30,9%216.

Hubo entonces –y persisten ahora– otros indicadores indirectos de esta baja calidad en losresultados: la corta duración efectiva del año escolar, agravada por el ausentismo docente –frecuentes huelgas y exceso de turnos–, el reducido tiempo destinado al aprendizajepropiamente dicho, la falta de textos para estudiantes y las malas condiciones materiales delos centros educativos217.

213 Ver DE MOURA CASTRO y CARNOY 1997, Como anda a reforma..., ob. cit.

214 UNESCO, Situación educativa de América Latina y el Caribe. 1980-1987, Orealc, Santiago deChile, 1990.

215 Ver J. C. TEDESCO, “Estrategias del desarrollo y educación: el desafío de la gestión pública”, enJusta Ezpeleta y Alfredo Furlan (compiladores), La gestión pedagógica de la escuela, Santiagode Chile, Unesco/Orealc, 1992.

216 UNESCO/UNICEF 1993, La educación preescolar..., ob. cit.

Basándose en documentos de investigación de la Unesco que muestran una considerabledesigualdad tanto entre los sistemas educacionales de América Latina como dentro de lospropios países, así como el carácter segmentado de los sistemas educativos latinoamericanos,Claudio de Moura y Martín Carnoy afirman que

“aunque algunos estudiantes continúan enteramente excluidos de la educación básica,la segmentación de los años noventa obedece principalmente al acceso diferencial a laeducación de calidad. La gran masa de estudiantes asiste en general a escuelas demuy baja calidad y los pobres, en particular, están excluidos de una educación quepueda aproximarse a una educación de alta calidad. En cambio, la calidad de laeducación en las escuelas selectas se puede comparar a la de los países avanzados”.

Aunque, concluyen, existen indicaciones de que en los años ochenta la calidad se estancó oincluso declinó hasta en los mejores sistemas de educación latinoamericanos.

Un estudio regional señala que se puede afirmar, en síntesis, que de 9 millones de estudiantesque ingresan al primer año con 6 o 7 años de edad, 4 millones (42%) fracasan el primer año; larepetición promedio de 20 millones de estudiantes representa un costo de 2,5 billones dedólares, casi un tercio del total de 7,5 billones de dólares del gasto público en educaciónprimaria. Con el costo adicional de enseñar a los repitentes, esas cifras alcanzan los 4 200millones de dólares218. Otros cálculos globales indican que con todo ello se perdió más deldoble de lo que se requeriría para escolarizar a diez millones de niños y niñas que están aúnfuera del sistema educativo.

Principales expresiones de la direccionalidad del cambio educativo

Al término del período de ajuste económico a finales de los años ochenta y comienzos de losnoventa, se planteó como interrogante central en materia educativa: ¿qué reformas iniciar paralograr que las escuelas en América Latina eleven sus rendimientos a niveles similares a los deotras regiones del mundo exitosas en asociar su educación como componente esencial deldesarrollo económico?

Dicha interrogante y otras similares fueron planteadas con la marcada influencia de laglobalización sobre gobernantes y cuerpos técnicos con participación en la definición depolíticas. Tratar de resolverlas significó debates y procesos en los que determinadasinstituciones y acontecimientos tuvieron especial gravitación.

¿Cuáles son las instituciones y los hechos que más han influido como dinamizadores delactual cambio educativo? El Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (Clacso) reconoceque el nuevo ciclo educacional de la región “encuentra su expresión pública en tres grandeshechos"219:

217 Ver María DE IBARROLA, “El sindicalismo ante las nuevas exigencias de la educación

pública y los retos del trabajo docente”, documento base de discusión del XV Congreso

Ordinario de la Confederación de Educadores de América, México DF, marzo de 1994.

218 Ver Lawrence WOLF, Ernesto SCHIEFELBEIN y Jorge VALENZUELA, Improving the Quality ofPrimary Education in Latin America: Towards the 21st. Century, Washington, Banco Mundial,1993.

219 El Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (Clacso) es un organismo regional

fundado en 1969 que agrupa a instituciones dedicadas a la investigación sobre las

sociedades de la región. El papel de la educación en dichas sociedades ha sido una de

las preocupaciones centrales de Clacso, a través de su comisión especializada

"Desarrollo y Educación". La reunión de junio de 1993, cuyo documento de referencia

– la Conferencia Mundial Educación para Todos (Jomtien, 1990);

– la propuesta Cepal/Unesco expresada en el documento “Educación y conocimiento: ejede la transformación productiva con equidad”; y

– los resultados de la Reunión de Ministros de Educación en Quito (abril de 1991).

A estas prioridades de Clacso, deben añadirse la clara influencia del Banco Mundial (BM) en lageneración de políticas públicas asentadas en préstamos de cooperación internacional y lacreciente influencia financiera del Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

La Conferencia de Jomtien 220

Sus conclusiones y recomendaciones, así como la estrategia de su organización y difusión deresultados han tenido significativo peso en el cambio educativo mundial.

La premisa central del discurso de esta Conferencia es el derecho de toda persona –niño, niña,joven o en edad adulta– a la satisfacción de sus “necesidades básicas de aprendizaje”. Estascomprenden conocimientos (dominio de lectura, capacidad de expresión, manejo deoperaciones aritméticas, competencia para la resolución de problemas), además decapacidades para buscar e interpretar información, actitudes y valores (responsabilidad social,solidaridad, tolerancia e identidad cultural). Abarcan el conjunto de elementos formativos“necesarios para que los seres humanos puedan subsistir, desarrollar plenamente suscapacidades, vivir y trabajar con dignidad, participar plenamente en el desarrollo, mejorar lacalidad de su vida, tomar decisiones fundamentales y seguir aprendiendo”.

Concentrar la atención en el aprendizaje determina que en la educación básica se prioricedicha adquisición de conocimientos y los resultados efectivos del propio aprendizaje. Se vamás allá de la exclusiva atención de la matrícula, de los programas de instrucción o de laobtención de certificados.

Los aportes de América Latina se reflejan en las propuestas de la Conferencia, algunas de lascuales recogen prácticas y postulados anteriores de varias experiencias nacionales einstitucionales de la región. Coincidiendo con la idea de que la forma de satisfacer dichasnecesidades básicas de aprendizaje varía en función de cada país y de cada cultura, y de queellas se modificarán a través del tiempo, las delegaciones latinoamericanas puntualizaron que,para esta región, esas necesidades básicas serían un punto de partida y no el objetivo final o“techo” de sus metas educacionales.

Jomtien seis años después

En la Reunión de la Media Década del Foro Consultivo Internacional Educación para Todos,efectuada en Ammán (Jordania) en junio de 1996, fue difícil evaluar el progreso logrado en el

puntualizaba dichos tres hechos, fue convocada por Clacso y las entidades PIIE, CIDE

y Reduc y se desarrolló en la localidad chilena de Punta de Tralca

220 Esta Conferencia se desarrolló coincidente con el Año Internacional de la

Alfabetización, 1990, y constituyó una iniciativa interagencial. Unió en la convocatoria

a la Unesco, Unicef, el Banco Mundial y el PNUD. En ella se reconoció la urgencia de

“ampliar los límites de una educación básica tradicionalmente dedicada a asegurar la

escolaridad mínima” a partir del convencimiento de que “las necesidades de

aprendizaje están presentes en las personas desde su nacimiento y a lo largo de toda

su vida”.

mundo, pues la mayoría de países carecen de un sistema confiable de indicadores básicospara monitorear el desarrollo de sus sistemas educativos. El documento de trabajo de laConferencia indica que en el 80% de los países en desarrollo la matrícula en la educaciónprimaria está creciendo desde 1990, a pesar de las dificultades económicas existentes.También señala que el abandono escolar continúa siendo un importante problema,especialmente en el África subsahariana, América Latina y Asia meridional.

Seis años después de la Declaración Mundial Educación para Todos, el balance realizado enAmman, Jordania, señala que en el 80% de los países en desarrollo, la escolarizaciónprimaria ha avanzado considerablemente: se registró un aumento de 50 millones deestudiantes, es decir el doble de la tasa de aumento registrada la anterior década. Las tasasnetas de escolarización mejoraron en todas las regiones del mundo en desarrollo: van del60% en el África subsahariana al 90% en América Latina y el sudeste asiático.

Sin embargo, en dicho balance se especifica que es aún inmensa la tarea por realizar. Sereafirmaron como desafíos permanentes los adoptados en Jomtien y se acordaron nuevosdominios y medios de acción:

– Frente a la globalización económica mundial, debe ponerse el acento en aquellasformas de aprendizaje y de reflexión críticas que permitirán a cada individuocomprender un medio en evolución, crear nuevos saberes y construir su propiodestino. Es necesario crear condiciones para que la vida misma se convierta en unaprendizaje permanente.

– Se debe aprender a utilizar la educación como medio para impedir conflictos entre lospueblos y para posibilitar una convivencia transcultural.

– La deuda externa, las restricciones sufridas por los gastos sociales y el desperdiciopersistente que constituye el gasto militar, demandan la conversión de dicha deuda enactivos y la realización de reformas del sistema económico internacional con políticasde inversión que apuesten al potencial humano de los pueblos, particularmente el delas y los jóvenes.

Se concluye que hubo progresos, pero no en la medida esperada. Como se indica en elcomunicado final de esta Conferencia: “no hay ninguna razón para la complacencia, sino lanecesidad de una acción más vigorosa y concertada, informada por una investigación,información y análisis sólidos, con una atención focalizada en los resultados”.

Algunas de las preocupaciones específicamente educativas priorizadas en Ammán se puedensintetizar en los términos siguientes:

– Recursos. En la mayoría de países en desarrollo el gasto en educación comoporcentaje del PNB ha venido aumentando desde 1990, aunque sufren el peso de ladeuda, las crisis económicas y las políticas de ajuste. Se escucharon varios pedidos deinstauración de un sistema de cambio de la deuda por recursos para la educación.

– Profesorado. Sus condiciones de trabajo han seguido deteriorándose en muchospaíses: está afectado por bajos salarios y pobres condiciones de trabajo. La necesidadde invertir más en el profesorado fue subrayada como prioridad fundamental paraalcanzar los objetivos de Jomtien.

– Educación extraescolar. Todavía hay 900 millones de personas analfabetas en elmundo, dos tercios de los cuales son mujeres. Las personas jóvenes y adultas queestán fuera del sistema escolar no recibieron suficiente atención; se insistió en que lainversión en la educación de personas adultas es inversión en desarrollo y en laeducación de familias enteras, y en que es urgente hacer frente a las dificultades dejóvenes en situación de riesgo y afrontar los crecientes niveles de desempleo.

– Ir más allá de la educación básica. La inversión en la educación básica sólo seráproductiva si se articula adecuadamente con otros niveles de educación (secundaria ysuperior, formación docente, educación vocacional y formación profesional). LaConferencia recordó que la educación básica no se debería ver como “techo” sinocomo un mínimo.

– Renovación de alianzas. Es aún insuficiente lo logrado en materia de construcción denuevas alianzas para incluir a todos los actores de la sociedad. La comunidadinternacional de proveedores de fondos en el plano internacional, fue invitada acomplementar los esfuerzos nacionales con un mayor apoyo in4ternacional, una mejorcoordinación y una mayor disponibilidad para responder a las prioridades de lospaíses221.

La ciudad de Dakar, Senegal, será sede la reunión mundial (abril del 2000) donde seanalizarán prospectivamente los resultados obtenidos una década después de la Declaraciónde Jomtien.

La propuesta Cepal/Unesco

Hay quienes asignan al documento Cepal/Unesco antes mencionado –“Educación yconocimiento: eje de la transformación productiva con equidad”–, la virtud de incorporar en susfundamentos la idea de que no podrá haber una mejor sociedad y economía sin una nuevaeducación, una cultura pedagógica innovadora, un proceso educativo transformador no sólo dela mentalidad de cada estudiante sino del conjunto de la organización social.

La propuesta Cepal/Unesco constituye uno de los principales productos de la crecienteconvicción de los economistas latinoamericanos sobre la importancia de la educación comofactor estratégico de desarrollo. Hay evidencias de que la observación y el seguimiento de lainfluencia de la educación en el desarrollo obtenido por países del sudeste asiático, tuvo unamarcada importancia en ese gradual convencimiento. La alianza establecida con la OficinaRegional de la Unesco fue fructífera también en el ámbito interdisciplinario222.

El documento, propuesto para un horizonte de diez años, es producto del consenso alcanzadorespecto a que no hay desarrollo económico posible sin una educación de calidad quefavorezca la equidad. Para dar respuestas suficientes a los retos que impone el futuro, sepropone:

– Generar una acción institucionalizada de la educación abierta a los requerimientos de lasociedad. Su punto de partida es afirmar a la educación como actividad de largo plazo.Para ello, demanda condiciones que den mayor legitimidad, recursos suficientes einstancias de control tanto de la acción pública como de la privada.

– Asegurar un acceso universal a los códigos de modernidad223. La rica y fuerte identidadlatinoamericana y caribeña no es obstáculo a la modernidad ni factor de aislamiento.Por lo contrario, debe ser fuente y condición para una nueva y mejor inserción de laregión con un papel más protagónico y propio en el ámbito mundial.

221 Fuente: Carta informativa del IIPE, vol. XIV Nº 3,julio-septiembre de 1996, París,

Unesco.

222 La conducción del proceso de elaboración de la propuesta estuvo a cargo de Fernando

Fajnzyilber, por Cepal, y de Juan Carlos Tedesco, por la Unesco.

223 Los códigos de la modernidad son definidos como “El conjunto de conocimientos y

destrezas necesarios para participar en la vida pública y desenvolverse

productivamente en la sociedad moderna” (CEPAL/UNESCO 1992, Educación y

conocimiento..., ob. cit.).

– Gestión responsable de las instituciones escolares. Los mecanismos de información yevaluación del rendimiento escolar y docente y la difusión pública de sus resultados,constituirán un requisito importante para el buen funcionamiento interno y externo delsistema educativo.

– Profesionalización de los educadores. La transformación del sistema exige, a la vez,transformar el actual papel de los y las docentes –centrado en la transmisión oral dedictados e instrucciones–, en un papel profesional capaz de convertirse en unapoderosa fuente de dinamismo en los procesos educativos.

– Compromiso financiero de la sociedad con la educación. Es decir, tratar con ello deasegurar recursos financieros amplios, estables y diversificados.

– Desarrollar la cooperación regional e internacional. La cooperación tendría que serparte de una estrategia que genere lazos de comunicación sistemáticos y permanentespara una mutua estimulación regional al proceso educativo y una complementación deideas y esfuerzos. Se insta a asumir la realidad de cada país como parte del destinoregional e internacional, como un factor clave para tratar de alcanzar más altos nivelesde desarrollo educativo de manera amplia y equitativa.

La influencia del mencionado documento en instituciones nacionales de la educación y endecisores de política ha sido significativa. Parte central de esa influencia estuvo fundada enque constituye el primer intento de esbozar lineamientos para la acción en el ámbito de laspolíticas e instituciones que pueden favorecer las vinculaciones sistémicas entre educación,conocimiento y desarrollo, tomando en cuenta las condiciones existentes al inicio del deceniode los noventa.

Algunas críticas a esta propuesta son coincidentes con las dirigidas a las tesis cepalinasreferidas a la actual transformación productiva. Se señala que los teóricos de la Cepal aceptancomo inevitable el nuevo orden neoliberal y tratan de construir un “rostro humano” para lasrelaciones sociales dentro del modelo. La visión ideológica que permea la construcciónpropuesta supone “que el salto del Tercer Mundo hacia la modernidad estaría facilitado por lasnuevas condiciones del desarrollo del capital. O sea, habría un avance del capitalismo ético,así transformado, porque su opuesto, el capitalismo predatorio, crearía amenazas a la propiasupervivencia del sistema”. En el plano económico, se discute la necesidad y la posibilidad deuna inserción positiva de América Latina en la competencia internacional, dándose prioridad ala formación de la mano de obra.

José L. Coraggio señala la fragilidad de las premisas que sirven de apoyo a las tesis cepalinas.Pone en cuestión tanto que el éxito del desarrollo de la periferia esté basado en lacompetencia externa como que la competencia internacional se basaría ahora más en elconocimiento que en los bajos salarios y las materias primas baratas. No se puede ignorar,remarca, que las economías latinoamericanas deben enfrentar tanto las tecnologías de puntadel primer mundo cuanto la fuerza de trabajo mejor calificada, e incluso muy barata, de paísescomo Singapur, China y Corea224.

Estos críticos distinguen la propuesta Cepal/Unesco de otras más cerradas como las del BancoMundial, que se analiza más adelante. Al otorgar dicha propuesta al Estado un papel activocon metas propias y con una determinada concepción de ciudadanía, constituye de hecho unaalternativa a las macropolíticas delineadas por el BM.

224 Ver José L. Coraggio, “Las propuestas del Banco Mundial para la educación: ¿sentido

oculto o problemas de concepción?”, en La educación según el Banco Mundial. Un

análisis de sus propuestas y métodos, José Luis CORAGGIO y Rosa María TORRES,

Buenos Aires, Centro de Estudios Multidisciplinarios, Miño y Dávila Editores, 1997.

Las prioridades estratégicas de Quito

La Declaración de Quito y los compromisos ministeriales de la reunión Promedlac IV, realizadaen el marco del Proyecto Principal de Educación en América Latina y el Caribe (abril de 1991),tuvieron como punto de partida la necesidad de entrar en una nueva etapa de desarrolloeducativo. Se asumió entonces, por primera vez, que el problema de la educación en la regiónno era coyuntural sino una expresión del agotamiento de las posibilidades de un modo deconcebir y hacer educación.

Los ministros de Educación señalaron que “estamos en un momento de enorme trascendenciahistórica, definido por la necesidad de iniciar una nueva etapa de desarrollo educativo queresponda a los desafíos de la transformación productiva, de la equidad social y de lademocratización política”. Reconocieron, además, una mejor disposición de la comunidadinternacional para apoyar a la educación y asumir la importancia de invertir en las personas.

Los ministros priorizaron las nuevas estrategias educativas a través de cuatro grandes líneasde transformación:

– Desde el punto de vista político: introducir la dimensión del largo plazo, diseñandopolíticas educativas de Estado. Ello demanda consensos nacionales para elcompromiso de la sociedad con la educación y para la continuidad de dichas políticas.

Se admite así algo no tan obvio ni fácil de asumir en público. La tradicional idea deasociar nuevos programas o reformas educativas a ofrecimientos electoralesconspiraba contra la estabilidad de los programas iniciados. La educación comienza aser asumida como un asunto de Estado, más que de gobiernos o de gestionesministeriales. Varios de los planes decenales organizados en la presente década, queobligan su seguimiento y cumplimiento a sucesivas administraciones, se inspiraron enestos acuerdos regionales.

– Desde el punto de vista estratégico: incorporar a nuevos actores y recursos de manerasistémica y creativa, superando la idea de que ministerios de Educación, educadores yentidades educativas poseen la exclusividad de la acción y las iniciativas en pro delcambio o la continuidad institucional.

Es innegable la influencia de Jomtien en esta opción estratégica. La idea deciudadanía y de productividad en el ejercicio laboral promovida y cimentada a travésde diversos medios educativos; la necesaria convocatoria a empresarios, auniversidades, a organizaciones sociales para hacer efectiva una educación de y paratodas las personas, subyacen en esta opción. La dinámica de aplicación de estaprioridad estratégica modificó concepciones curriculares y generó dudas y resistenciasen escuelas y docentes.

– Desde el punto de vista pedagógico: transformación profunda de la gestión educativa,articulando la educación con las demandas económicas, sociales, políticas yculturales. Cambios en la pedagogía y en los contenidos de la enseñanza,introduciendo en los diseños curriculares, como una nueva lógica,la satisfacción de lasnecesidades básicas de aprendizaje.

Es en el aula y en los centros pedagógicos animados por nuevos enfoquesorganizativos y de gestión donde debiera iniciarse el real cambio educativo. Uno de losresultados visibles fue dar especial importancia a los tres primeros grados deenseñanza básica para consolidar la alfabetización infantil como acceso a la lenguaescrita, a las operaciones matemáticas, a la información y a la educación básica.

– Desde el punto de vista institucional: alentar procesos de descentralización,regionalización y desconcentración, aplicando un esquema de administración y gestiónque asocie los mayores grados de autonomía con una mayor responsabilidad por losresultados.

La proliferación de Proyectos Educativos Institucionales o sus equivalentes en elámbito de cada centro educativo; el desmantelamiento y, a la vez, el refuerzo enalgunos países de los aparatos centrales, cediendo ante el creciente poder demunicipios, provincias y estados, son expresión de estos procesos.

Estas cuatro líneas prioritarias de acción resumen bien los ejes del cambio educativo que seintenta durante la década de los noventa.

Hay que ubicar la reunión de Quito como punto culminante de un proceso promovido por laUnesco con los países de la región, en el marco del Proyecto Principal de Educación. Lasreuniones de ministros que la precedieron así lo confirman. La de Bogotá, en 1987, fue laprimera de estas reuniones que asumió como parte central de su análisis la deuda externa ysus efectos en la educación, así como la necesidad de que el ajuste no tocase la educación; eldilema entre autoritarismo y democracia –vigente en ese entonces en varios países que salíande la pesadilla dictatorial– fue también parte de su agenda. Los cambios hacia una posiciónque, superando el lamento y la protesta, se convirtiera en una opción propositiva, fueronexpresados en la siguiente reunión ministerial de Ciudad de Guatemala, en 1989. Los objetivosdel Proyecto Principal de Educación comienzan así a trascender la América Latina y sevuelven universales un año más tarde, en Jomtien225.

El espíritu y la letra de la Declaración de Jomtien constituyeron un referente obligado en Quito.América Latina tuvo, en la reunión de Tailandia, una importante presencia e influyó en variosde sus principales resultados. Se trataba, entonces, de ponerse a la altura de tan importanteConferencia Mundial y trascenderla asumiendo de modo práctico varios de sus principalespostulados.

La influencia del Banco Mundial

El poder y la influencia ejercidos por el Banco Mundial en la agenda latinoamericana demodernización y cambio institucional educativo de muchos países constituye una de lasprincipales vertientes de la orientación de las actuales transformaciones operadas como partede la retórica del capital humano226.

Sus posiciones son conocidas: absolutiza el mercado como agente de regulación social,atribuyendo al Estado sólo una opción compensatoria en casos de extrema desigualdad. Sepuede señalar que la opción del BM en lo educativo y social es complementaria a la del FondoMonetario Internacional, organismo a cargo de un férreo dominio sobre la marcha deeconomías caracterizadas por reglas de ajuste, liberalidad económica y privatización.

La agenda neoliberal que ha propiciado la orientación de los países hacia las importaciones yla significativa disminución de la acción del Estado en lo económico y la asistencia social, tieneen la acción del BM en el ámbito educativo un perfecto complemento. De modo adicional, elBM reconoce como impostergable focalizar la atención a los sectores más empobrecidos,

225 Uno de los méritos más importantes del Proyecto Principal de Educación ha sido haber hecho

posible, particularmente en la década de los ochenta, un espacio de encuentro regional entrepaíses con diferente nivel de desarrollo económico, político y social, en un momento en el que laUnesco era la única agencia del Sistema de Naciones Unidas que trabajaba en el sector educacióny en el cual la cooperación bilateral entre los países latinoamericanos y los programas deasistencia con los países europeos, los bancos y otros organismos, no tenía la intensidad ni ladiversidad que presentan a fines de los años noventa.

226 “Con más de 50 años de experiencia, 178 países miembros y una cartera de

préstamos anuales de unos 23 mil millones de dólares, el Banco Mundial tiene en los

países en desarrollo un impacto considerable, sobre todo si se recuerda que

generalmente opera en tandem con el Fondo Monetario Internacional, severo vigía de

las finanzas nacionales”. Ver Miguel SOLER, “El Banco Mundial metido a educador”,

Revista de la Educación del Pueblo, Facultad de Humanidades y Ciencias de la

Educación, Montevideo, 1997.

víctimas –precisamente– de las políticas de ajuste. Esta idea de focalización está asociada porlo general a la idea de reducir gastos227.

Documentos del Banco Mundial hacen referencia a dicha vinculación de la reforma de laeducación –fundamentalmente escolarizada– con la reforma económica. Subrayan asimismootros aspectos centrales:

– “La educación es crucial para el crecimiento económico y la reducción de la pobreza”.Para ello, demanda “educación básica gratuita, que incluya costos compartidos con lascomunidades y estipendios para los niños de familias pobres. Cobro selectivo dederechos de matrícula para la educación secundaria del segundo ciclo [...] cobro dederechos de matrícula para toda la enseñanza pública superior, combinando conpréstamos, impuestos y otros sistemas [...] y con planes de becas para vencer laresistencia a acumular deudas con cargo a ganancias futuras inciertas”.

– El BM considera a la educación como “inversión en el capital humano”. La tasa derentabilidad en educación “se expresa como rendimiento anual (porcentaje), similar alcotizado para las cuentas bancarias de ahorro o los bonos del Estado”.

– El gasto educacional es motivo de especial atención en el BM. “Las escuelas de lospaíses de ingreso bajo y mediano podrían ahorrar costos y mejorar el aprendizajeaumentando el coeficiente profesor-estudiantes. Utilizarían así menos maestros ypodrían asignar los recursos a otros insumos”. “Los edificios escolares no son del todonecesarios para obtener los resultados académicos deseados [...] Hoy día, elaprendizaje se logra todavía en muchos países sin que haya edificios, como ocurre enzonas rurales de la India”. Más adelante sugiere reducir costos de “grandes y costososprogramas de alimentación escolar”. En un documento para países africanos seplantea reducir los sueldos del profesorado como “una posibilidad que debieraexaminarse en los países donde se demuestre que pese a ello, seguiría habiendo unaoferta suficiente de profesores de calidad similar”228.

Estos énfasis son objeto de creciente crítica. La reducción de la pobreza, como se ha señaladoantes, no puede estar limitada a acciones asumidas sectorialmente: “una política educativaeficiente no puede ser sectorial, sino que debe integrar, como condiciones de su eficacia,cambios en la distribución del ingreso y la riqueza, que en América Latina muestra una de lasestructuras más regresivas del mundo”229. El modelo económico inspirador de sus políticasimpide toda posibilidad de alentar la enseñanza gratuita en todos los niveles e insta, más bien,a dar más atención a la educación privada, en principio mejor administradora de los escasosrecursos disponibles para la educación230.

227 Estudio de Marta Arretche, Concepçoes alternativas ao neoliberalismo: a proposta da

Cepal (1993) citado por Dagmar ZIBAS, “La agenda latinoamericana de modernización

educativa y la privatización de la enseñanza media”, en Propuesta Educativa, año 7,

Nº 14, Buenos Aires, Flacso, 1996.

228 Citas tomadas del documento “Prioridades y Estrategias para la educación. Examen

del Banco Mundial”, Washington, Banco Mundial, 1996. Ver SOLER 1997, “El Banco

Mundial...”, ob. cit.

229 Ver CORAGGIO 1995, Desarrollo humano..., ob. cit.

230 El Informe Nº 14263 del Departamento de Operaciones para Latinoamérica y el Caribe

del Banco Mundial con recomendaciones para el gobierno de Uruguay, fue objeto de

La rentabilidad de la educación, la aplicación de la relación costo-beneficio y de cálculoseconométricos como elementos inspiradores de políticas, es motivo de agudo comentario deMiguel Soler. Refutando proyecciones del BM sobre Guatemala (“si[...] hubiese invertido eneducación para aumentar la tasa de matrícula secundaria de 7% a 50% en 1960, por ejemplo,la tasa de crecimiento per cápita del país entre 1960 y 1985 habría sido probablemente 1,3puntos porcentuales más alta por año”), Soler se pregunta:

“si la ley de reforma agraria de tiempos del presidente Arévalo hubiera sido aplicadadurante ese período posterior, caracterizado por sucesivas dictaduras antipopulares,¿qué habría pasado en la educación guatemalteca? Y si los indígenas hubieranpercibido durante esos años mejores precios por el café, ¿qué incidencia hubieranpodido tener los mayores ingresos en los presupuestos de Educación? Son variablesque no entran en los cálculos del Banco”.

Es doble el impacto del BM sobre las políticas educativas: los préstamos ofrecidos en cartera apaíses que sin ellos no tienen capacidad para emprender reformas educativas de espectro máso menos amplio; y las tareas de orientación a los gobiernos, a cargo de sus equipos defuncionarios responsables de los generalmente largos procesos de gestión y aprobación dedichos préstamos.

En América Latina se estima que a partir de 1991, en promedio, los préstamos del BM vienenrepresentando entre 1% y 2% del gasto anual de los países en educación. Si se adiciona lospréstamos otorgados por el BID entre 1990 y 1994 a las mayoritarias sumas dadas en calidadde préstamo para la educación de la región por el BM, se observa que ambas entidadesacumularon un total de 2 mil millones de dólares en dichos préstamos orientados a laeducación231.

El BM se reconoce hoy como “la mayor fuente de asesoramiento en materia de políticaeducacional y de fondos externos” para el sector educación. El BM tiene una propuestaarticulada, una concepción y un conjunto de medidas para mejorar el acceso, la equidad y lacalidad de los sistemas escolares. Su énfasis mayor está puesto en la educación básica –másespecíficamente en la educación primaria– de los países en desarrollo.

Rosa María Torres, en su análisis de las propuestas y métodos del BM para la educación,afirma que sus planteamientos representan “una propuesta formulada por economistas paraser ejecutada por educadores”, en la que “la relación costo-beneficio y la tasa de retornoconstituyen las categorías centrales desde las cuales se define el quehacer educativo, lasprioridades de inversión (niveles de educativos e insumos a considerarse), los rendimientos yla calidad misma [...] El modelo educativo que nos propone el BM es un modelo esencialmenteescolar que tiene dos grandes ausentes: los maestros y la pedagogía”232. El conjunto de

duras críticas. El informe preconiza el pasaje a manos privadas de la mayor parte de

la enseñanza media y superior y postula “una mayor transferencia de estudiantes al

sector privado” y reclama, a la vez, “reducir el énfasis de la ANEP en la supervisión

estricta de los programas”. Proponer una universidad pagada y la privatización de

servicios educativos en un país con las características de sólida tradición de escuela y

educación pública y gratuita como el Uruguay, fue una especie de gota que derramó el

vaso.

231Ver Robert MCMEEKIN, “Coordinación para la asistencia externa para la educación en AméricaLatina y el Caribe”, Santiago de Chile, Unesco/Unicef, 1996.

232 Ver TORRES 1995, “¿Mejorar la calidad de la educación básica?...”, ob. cit.

numerosos estudios que el propio BM auspicia y que respaldan esas políticas –aparte delsesgo occidental y anglosajón de la mayoría de ellos–, no menciona las dificultades quesubyacen a la información y a la investigación educativa contemporáneas; presenta una fuertetendencia a la generalización, y con propuestas “de manual y recetario” da un tratamientosimplista a la innovación educativa y a supuestas “experiencias exitosas” de reforma. Rosa M.Torres, concluye que se trata de “una propuesta que contribuye a reforzar, antes que amodificar, las tendencias prevalecientes en el sistema educativo y en la cultura escolarconvencionales”.

Importa destacar la gradual variación observada en los últimos años en el BM respecto a susrígidas posiciones primigenias. En el seno del BM se dan distintas posiciones tanto respecto alos diagnósticos como a las recomendaciones de sus propios documentos. Habría enconsultores y técnicos cierta dificultad para aceptar y aplicar unilateralmente la idea de costo-beneficio como principal criterio para el diseño de políticas educativas. Más aún: se señala quedichos consultores y técnicos que participan como operadores del BM en los países, tienenmárgenes para generar proyectos o canalizar programas con enfoques distintos, más acordescon lo que los propios países plantean. Existen trabajos auspiciados por el propio Banco en losque es posible encontrar análisis críticos de los enfoques institucionales que ubican a laeducación como una función de producción, y reflexiones sobre los claros límites deinstrumentos como los estadísticos como base para definir políticas233.

El propio James D. Wolfenson, presidente del Banco Mundial, en su discurso ante la Junta deGobernadores (Hong Kong, septiembre de 1997), fue explícito al reconocer que si bien habíasignos de evolución por celebrar en los países en desarrollo, “en realidad, para demasiadaspersonas, las cosas nunca han ido tan mal, pues sigue habiendo enormes diferencias entre lospaíses y dentro de ellos”. Señaló que el gran desafío de hoy para el Banco Mundial y lospaíses será enfrentar el problema de la exclusión. Para ello, precisó que “debemos aprender asoltar las riendas. Debemos aceptar que los proyectos que financiamos no son proyectos delos donantes ni del Banco Mundial […] Y los programas y proyectos de desarrollo sóloprosperan si cuentan con la total identificación de las partes interesadas locales. Debemosescuchar a éstas atentamente”234.

Fue clara la diferencia entre los países de la región respecto a la mayor o menor influencia delos equipos del BM en sus esfuerzos por aplicar “paquetes” de medidas, que muchas veces serepetían sin mayor diferencia respecto a los distintos contextos nacionales235.

233 Coraggio destaca el informe Lockheed y Lanford presentado en 1989 al BM, cuya

importancia no corresponde a sus escasos efectos en políticas posteriores del propio

Banco. En dicho informe se afirma “sin ningún conocimiento previo del sistema

educativo, cualquier justificación de una intervención de política, basada en los

resultados del análisis de regresión (o de componentes de la varianza) carece de

fundamento apropiado. Ciertas intervenciones pueden provocar que el sistema

educativo, y por tanto el modelo de regresión mismo, cambien. Ese nuevo modelo de

regresión podría indicar que la intervención seleccionada está lejos de ser óptima y

que incluso puede ser negativa” (CORAGGIO 1995, Desarrollo humano..., ob. cit.).

234 Ver James D. WOLFENSON, El desafío de la inclusión. Discurso ante la Junta de

Gobernadores en Hong Kong, China, 23 de septiembre de 1997, Washington DC,

Banco Mundial, 1997.

En aquellos países –minoritarios– donde se logró constituir equipos nacionales suficientementesólidos o donde se generaron procesos social-participativos en la construcción de estrategias einstrumentos de reforma educativa, la necesidad de los préstamos fue supeditada a que setomasen en cuenta enfoques propios y se optara por acciones prioritarias previstas en lospropios diagnósticos del país. En algunos casos las propuestas originales del BM fueronmodificadas gracias a la competencia de los equipos nacionales o a las decisiones políticas. Elcaso del Proyecto MECE, en Chile, es un buen ejemplo de lo primero. La opcióngubernamental por la educación intercultural bilingüe en Bolivia pudo más que argumentoseconómicos sobre los mayores costos que implicaba la edición e impresión de textos enquechua y aymara.

En la mayoría de los países han sido los equipos del BM, bastante más sólidos que lacorrespondiente contraparte nacional, los que influyeron de manera determinante en losénfasis y las prioridades que caracterizarían el cambio educativo.

Hay que advertir que una de las bondades de esta suerte de “presión” sobre las burocraciasejercida por los numerosos y por lo general bien calificados equipos de consultores y del staffdel BM, ha sido el énfasis sectorial en los diálogos sobre educación sostenidos con losgobiernos, abarcando los distintos niveles, las diferentes modalidades y posibles áreas delsistema educativo236. Ello ha posibilitado tomar medidas que afectan el conjunto del sectoreducativo. Asimismo, los recursos para la investigación y la amplitud de los temas tratados enel BM han contribuido a enriquecer el análisis educativo y a proporcionar más elementosfundados para la toma de decisiones.

Los aspectos centrales del actual debate educativo

América Latina presenta un cuadro distinto al de las décadas precedentes. Ahora son mayoresel reconocimiento de la importancia estratégica de la educación y el conocimiento de losdesafíos del futuro. Hay claras expresiones de gobiernos que otorgan al cambio educativo unaprioridad principal; y la mayoría de los países están revisando sus sistemas educativos,algunos con énfasis en procesos de modernización institucional y otros en propósitos dereforma educativa con prioridad en los niveles básicos.

Los siguientes países presentan procesos orientados a cambios educativos globales:Argentina, Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, El Salvador, México, Paraguay, RepúblicaDominicana y Uruguay. Varios estados del Brasil presentan similares esfuerzos. En Guatemalase inició en 1998 la implantación de un diseño de reforma educativa. En Costa Rica se alientaninnovaciones apelando a parámetros del mundo industrializado sobre un aparato institucionalconsolidado. En el Perú, la sociedad civil y empresarial muestra más iniciativas y mayorsolidez que el aparato institucional público para el debate y las propuestas de transformacióneducativa; sin embargo, desde fines de 1997 se registran en el Ministerio de Educacióniniciativas que tienden a generar una nueva estructura del sistema educativo, junto con laejecución de proyectos sostenidos con fondos de la cooperación internacional. En Honduras yPanamá se organizan planes nacionales de educación. En Brasil, Nicaragua y Venezuela sesancionan nuevas legislaciones educacionales. Bolivia, por su parte, ha hecho avancessignificativos en materia de educación bilingüe intercultural. Cuba, con cuatro décadas de claraopción en pro de la educación de sus niñas, niños, jóvenes y personas adultas, ha

235 Varias de las recomendaciones de política del BM para los países en desarrollo “están

en buena medida pensadas en la realidad africana (teniendo, adicionalmente como

referencia el mundo rural) y, específicamente, del Africa sub-Sahariana, la región más

pobre y con los indicadores educativos más bajos del mundo”. Ver TORRES 1995,

“¿Mejorar la calidad de la educación básica?...”, ob. cit.

236 Ibíd.

institucionalizado desde 1986 el mayor espacio de intercambio de experiencias entre docentesde la región en los congresos bianuales denominados “Pedagogía”.

Estos procesos confirman el consenso regional logrado acerca de la necesidad y laoportunidad del cambio educacional. Sin embargo, la naturaleza de los problemas que hansurgido en la definición del cómo actuar, con qué y con quiénes realizar el cambio educativo,determinan la urgencia del debate sobre el sentido mismo de estos cambios, sus énfasis yprioridades, y el modo de abordar sus aspectos cruciales.

¿Cuáles son los principales aspectos que demandan definiciones nacionales/regionales en elactual debate educativo?

Una premisa aceptada es que las políticas educativas tienen efectos en el largo plazo y, portanto, se requiere una fuerte capacidad para anticipar las futuras demandas y situaciones. Lacapacidad de anticipación supone lograr acuerdos entre las partes involucradas en torno a lasmetas nacionales y, a la vez, riqueza informativa sobre las tendencias mundiales, losmecanismos evaluativos de las acciones confiables y los sistemas de información.

El abanico de las reformas emprendidas es múltiple. Hay países que han superado la etapa deldiseño y países que durante la década han logrado una continuidad técnico-política en laejecución del cambio educativo. Otros han llegado a ella inspirados por el ejemplo de paísesvecinos o instados por agencias de financiamiento y cooperación internacionales. Los hay quedan indebidamente el nombre de reforma a acciones puntuales que responden a situacionespriorizadas por distintas fuentes de presión interna y externa. Algunos países se planteanrecién la necesidad de iniciar procesos globales, y son pocos los que han optado por el análisisy el cambio en la educación secundaria.

En todos los casos y las circunstancias, los procesos iniciados o por madurar tendrían quetomarse como oportunidades que alienten y posibiliten cambios profundos y no superficiales;pensados en el largo plazo y con visiones estratégicas; persistentes en el tiempo, en la luchapor llegar a la raíz de los problemas; que convoquen y no prejuzguen la posibilidad de lograruna real participación social, incluyendo por supuesto la de docentes y madres y padres defamilia.

Los aspectos centrales del actual debate educativo que a continuación serán analizados,sonlos siguientes:

– el sentido y las características del cambio educativo;

– la calidad de la educación priorizando los resultados del aprendizaje;

– la equidad y la igualdad en el acceso a conocimientos socialmente significativos;

– la tendencia a la privatización de la educación y el papel del Estado;

– la nueva institucionalidad: descentralización y autonomía de los establecimientos;

– la profesionalización docente;

– el financiamiento del cambio educativo; y

– la evaluación de la calidad.

A. El sentido y las características del cambio educativo

Una tesis central que diferencia los requerimientos del actual cambio educativo de los de laeducación anterior, es que antes se trataba de formar personas con conocimientos que servíanpara toda la vida, mientras que ahora se requieren mecanismos flexibles que permitan a laspersonas aprender permanentemente.

Antes se daba demasiada importancia a lo que se enseñaba; hoy se trata de descubrir qué tipode profesionales, ciudadanas y ciudadanos necesita una sociedad. Este cambio de perspectivaestá asociado a nuevos enfoques acerca del crecimiento económico. Se reconoce comoparticularmente decisiva la reformulación que hace Robert Lucas del modelo neoclásico de

explicación del crecimiento económico, incorporando explícitamente la calidad y la preparaciónde la gente en la economía237.

La convicción de que la educación progresó mucho más lentamente en América Latina que enel resto del mundo, y de que era necesario aproximarnos al Asia –donde la fuerza laboral tieneun promedio de nueve años de educación contra apenas cinco en América Latina– ha sido unode los estímulos principales de este cambio educativo. Otro convencimiento –mayor eneconomistas que en educadores–, fue que elevar el nivel dela educación significará una mejordistribución del ingreso y la posibilidad de que países de desarrollo medio como Ecuador,Costa Rica, Guatemala, Colombia, República Dominicana o Paraguay lleguen a creceranualmente a tasas entre 6 y 8% por ciento de su PBI238.

Desde los años ochenta, las reformas tuvieron por objeto acrecentar los recursos destinados ala educación provenientes de fuentes nacionales, uniendo las de carácter público con lasprivadas y mejorando la calidad de la educación a través de una serie de medidas comocomponentes de este cambio educativo: reducción de ministerios centrales; atribución demayores responsabilidad por las escuelas a sus usuarios, así como a los y las docentes acargo de la educación local; refuerzo de la descentralización, tratando de llegar con ella hastael propio centro educativo; e introducción de mecanismos de evaluación.

La hipótesis de que la educación es una fuente mayor de equidad social fue otra de lasprincipales motivaciones de estas reformas.

Los cambios en la gestión de la educación vía la descentralización de las decisiones, estánasociados a esfuerzos por reducir el gasto del gobierno central en educación, disminuyendo laescala de la burocracia central y trasladando funciones a unidades municipales,departamentales, provinciales o estaduales según sea el contexto nacional.

El desarrollo de estrategias pedagógicas acordes con las transformaciones propuestas; elestablecimiento de mecanismos jurídicos que posibiliten la reestructuración parcial, o enalgunos casos total, de los sistemas educativos; el aumento en la asignación de recursos paraponer en marcha y sostener estos procesos; y, sobre todo, la voluntad política que fundamentey haga posible la propuesta, se reconocen como condiciones indispensables para el éxito delas reformas.

Es difícil clasificar a las distintas reformas de acuerdo con estas prioridades. Todas ellas, por lomenos en sus retóricas, “se dijeron encaminadas a elevar de manera significativa la calidad dela educación a un costo público inferior”239. El conjunto de sus iniciativas plantea nuevas

237 E. Schiefelebin y J. C. Tedesco (Una nueva oportunidad. El rol de la educación en el desarrollode América Latina, Buenos Aires, Santillana, Aula XXI, 1995), hacen referencia al artículo “Onthe Mechanics of Economic Development”, publicado por Robert Lucas en Journal of MonetaryEconomics, el 22 de junio de 1988.

238 Los economistas del BID, avalando la apertura comercial y la reforma financiera,

enfatizaron en una reunión evaluativa de una década de reformas en la región

(Barcelona, 1997) que sigue pendiente la deuda social, particularmente lo que se

pueda hacer en materia educativa. Dieron esas proyecciones sobre los países

mencionados (fuente: diarios de Santiago de Chile que reprodujeron el artículo de The

Economist, 17/03/97).

239 Ver DE MOURA y CARNOY 1997, Como anda a reforma..., ob. cit.

estrategias para superar constantes crisis sociales, con la educación en medio de ellas, yprocuran estar en sintonía con las nuevas circunstancias internacionales. Su universoevidencia, sin duda, una mayor voluntad y conciencia pública sobre la necesidad e importanciade una educación calificada “para todos” en cualquier estrategia de desarrollo.

En las páginas siguientes trataremos de analizar cuán homogéneos o no han sido los actualesprocesos de transformación educativa en la educación básica o fundamental, cuáles han sidosus principales énfasis, cuál la relación entre los cambios institucionales y los pedagógicos,cuán suficientes los unos para los otros, cuán significativos los papeles asignados a losdocentes, y cómo se expresó en el campo educativo la vieja disputa entre lo público y loprivado.

Facilitará ese análisis la exposición de un breve panorama de las características principales delos cambios educativos en marcha en países como Argentina, Brasil y México –los tres másextensos y poblados de la región– o como Colombia, Chile, Costa Rica y RepúblicaDominicana, representativos de áreas geográficas diversas y con especificidades en susprocesos de cambio educativo que ameritan ser destacadas. Las referencias a Cuba y el Perúno corresponden, como se verá,al contexto de las actuales reformas, dado que la importanciade sus procesos es de distinta índole.

La experiencia de estos y otros países de la región durante la década de los noventa, serátambién motivo de un análisis más específico cuando se aborden otros aspectos centrales deldebate educativo.

Argentina

El sistema educativo de Argentina, país de industrialización temprana y de mayorhomogeneidad que la mayoría de los demás, se expandió a través de una sólida y extendidaeducación pública “acompañando un modelo societal que se proponía la progresiva inclusiónde todos los sectores sociales al mercado laboral y de consumo”240. Ya en 1980 el ingreso enla educación primaria era prácticamente universal. Entre 1980 y 1991, el porcentaje deanalfabetismo de la población de 15 años y más, según cifras de la Unesco, bajó de 6,1 a 4% yse concentra en la población mayor de 40 años.

Los estudios-diagnóstico realizados señalan como problemas más importantes para completarla universalización de la educación básica: (i) la fuerte deserción temporal, que reduce eltiempo que los estudiantes asisten a la escuela durante el año escolar; (ii) la alta repetición,difícil de detectar con los métodos habituales de recolección estadística, que impide aprobartodos los grados de básica; y (iii) la dificultad que implica el ofrecer educación a niñas y niñosque todavía no tienen acceso a escuelas y que viven en zonas aisladas o tienen seriaslimitaciones en su capacidad de aprender241.

La pesada herencia de períodos militares, especialmente el comprendido entre 1976 y 1983,desactivó múltiples dispositivos ya establecidos. El sistema educativo ingresó en una suerte deregresión, agravada por la inexistencia de escenarios de debate e interacción para definir la

240 Ver Guillermina TIRAMONTI, "Los imperativos de las políticas educativas de los 90", en

Propuesta Educativa, año 8, Nº 17, Buenos Aires, Flacso, diciembre de 1997.

241 Ver UNESCO, Situación educativa de América Latina y el Caribe, 1980-1994, Santiago

de Chile, 1996.

educación como parte de una agenda pública prioritaria242. La reconquista del ejerciciodemocrático posibilitó una evidente apertura y búsqueda del cambio educativo. El CongresoPedagógico realizado entre l986 y 1988 fue uno de los puntos culminantes, aunque nosuficientemente logrados, de un empeño por abordar las necesidades educativas como unasunto que atañe a toda la nación.

Hacia inicios de los años noventa, de acuerdo con analistas argentinos, coexistían cuatroproblemas centrales que constituían el desafío principal243: los estilos burocratizados de laorganización y administración provinciales, que, a pesar de la descentralización, no superabanlos vicios de la criticada gestión desde el gobierno nacional; los mecanismos de clientelajefortalecidos sobre todo en la base escolar del sistema; el incremento de ciertos costos –porejemplo, creación de equipos técnicos con escasa experiencia, formación y,consecuentemente, eficiencia– sin una clara correspondencia con la mejora de la calidad deservicios; y, finalmente, la enorme dificultad para promover la participación de lascomunidades educativas.

Se optó, con algún estímulo internacional, por diseñar una reforma que reconfigurase laeducación asociada a la modernización, tratando de reconvertir un sistema educativocuestionado y en proceso de pérdida de legitimidad. Diversas iniciativas provinciales como lasde Mendoza, Río Negro, Córdoba, La Pampa y Neuquén, o la de la provincia y de lamunicipalidad de Buenos Aires, que se adelantaban y hasta superaban las del gobiernonacional, fueron un factor estimulante de este proceso.

Un punto de referencia reconocido es el año 1993, cuando el Congreso de la Nación aprobó laLey Federal de Educación. Su aplicación significó extender la obligatoriedad a diez años,incluyendo el jardín de infantes de 5 años más los nueve de educación general básica. Sepropuso como eje del cambio educativo a la institución escolar, procurando que ésta superasesu condición tradicional, con formas de organización “inteligentes” que posibilitaran elaprendizaje. Ese mismo año, el Estado Nacional y las provincias suscribieron y pusieron enmarcha el Plan Social Educativo, orientado a la población más pobre “con necesidadesbásicas insatisfechas”.

Se planteó una nueva estructura del sistema educativo para implementarla en forma gradual yprogresiva. De un sistema con una primaria de siete años y una secundaria de cinco, se pasó auna Educación General Básica de nueve años (en tres ciclos) además de una EducaciónPolimodal con tres años de duración como mínimo e impartida por instituciones, la EducaciónCuaternaria, así como un régimen especial para atender modalidades como la EducaciónEspecial, la de Adultos y la Educación Artística, no contempladas en la estructura básica. Sepropone iniciar el nuevo siglo con la totalidad de esta nueva estructura funcionando.

Las diferentes provincias se dieron a sí mismas distintos plazos y estrategias para aplicar lanueva estructura del sistema educativo. En marzo de 1996 se inició una acción masivatransformando el último nivel de inicial (sala de 5 años) y los tres primeros años (primer ciclo)de la EGB. La transformación de los establecimientos educativos, dándoles crecientes gradosde autonomía en diversos ámbitos de la toma de decisiones, es en algunas provincias el fondocontextual de esa acción masiva.

El proceso de construcción de los Contenidos Básicos Comunes (CBC) ha sido significativo. Lametodología de trabajo, en coordinación con ministerios provinciales, comprendió sucesivas

242 Cecilia BRASLAVSKY califica a este proceso de “desconfiguración” de la educación

argentina. Ver “Acerca de la reconversión del Sistema Educativo Argentino 1984-

1995”, en Propuesta Educativa, año 7, Nº 14, Buenos Aires, Flacso, agosto de 1996.

243 S. Senen González, G. Tapia de Cibrian y M. Kkisilevsky, citados por BRASLAVSKI

(ibíd.).

consultas hasta abarcar varios miles de personas representativas de diferentes sectores yperfiles, y culminó con la aprobación de los CBC en los diferentes niveles del sistemaeducativo y en sucesivas asambleas del Consejo Federal de Cultura y Educación.

El presupuesto nacional destinado a educación se incrementó entre 1993 y 1994 en 27,1%(entre 1991 y 1992 sólo alcanzó a 8,3%). El mayor esfuerzo financiero ha sido realizado porlas provincias, que aportaron el 80% del presupuesto total ejecutado en el país. En 1994 estepresupuesto total alcanzó 10 mil 929 millones 400 mil dólares. Los préstamos externos queapoyan la reforma educativa argentina ascienden a 1 150 millones de dólares para el período1995-99244. Sin embargo, se señala que el aumento de 1993 a 1997 está por debajo de loestipulado en la Ley Federal de Educación.

Un elemento central del actual proceso de cambio argentino es el importante y decisivo papelque el Estado tiene en él. La reestructuración del Ministerio de Educación superando criteriossólo político-partidarios para definir procesos y nombramientos, significó una notoria mejoríaen calidad técnica e idoneidad profesional de los niveles de conducción directiva en el edificiode Pizzurno, sede de tal Ministerio.

Las tensiones políticas han acompañado –y empañado– este cambio educativo. El clientelismoy la estrecha visión partidaria han sido constitutivas por muchos años del quehacer públicoargentino. Esto inhibió muchas veces el ingreso de cuadros técnicos calificados al aparatoestatal. Los avances en el Ministerio de Educación en una línea de modernización del Estado,no siempre fueron comprendidos y aceptados por representantes de distintas expresiones de laélite política e intelectual. A su vez, las críticas de orden político y técnico a la actual gestiónfueron muchas veces rebatidas con argumentos sólo políticos y descalificadores, lo queagudizó ciertos desencuentros e hizo más difícil la aplicación de la reforma.

Los acuerdos necesarios para concretar varias de las más importantes iniciativasmencionadas, no pudieron alcanzarse con un actor decisivo: el gremio de docentes. La accióndel CTERA (Confederación de Trabajadores de la Educación de la República Argentina),entidad representativa de un núcleo profesional claramente postergado en su condición socialy económica, fue, en determinados momentos, claramente contestataria a este esfuerzo. Ladifundida tesis de la creciente injerencia de entidades como el Banco Mundial para sugerir ycondicionar un “modelo privatizado” de reforma, contribuyó en buena medida a hacer inviablesel diálogo y los acuerdos.

Aspecto crucial no resuelto ha sido la estrepitosa caída del salario real del magisterio desde laaplicación del plan de convertibilidad en 1991. La Carpa Blanca levantada por el CTERA frenteal Congreso de la Nación desde el 2 de abril de 1997, constituye un verdadero símbolo deldesencuentro entre el magisterio y la élite política –poderes Ejecutivo y Legislativo incluidos–respecto a la desatención de demandas básicas, cuya no-solución afecta la calidad de vida delos y las docentes, y sus posibilidades de aporte profesional.

Un efecto de esta pugna ha sido la convergencia de unos y otros sobre la importancia dedefender la escuela pública, así como sobre la necesidad de modificar la educación tradicionaly elevar significativamente los magros haberes docentes. La coincidencia entre autoridadeseducativas –en situación minoritaria en el seno del gobierno de Menem– y la dirigencia deCTERA respecto a la necesidad de aprobar a inicios de 1999 un proyecto para financiar conimpuestos el aumento de haberes al sector docente, graficó bien esa situación.

En mayo de 1999, un recorte de 280 millones de dólares aprobado con la oposición de laministra Susana Decibe, precipitó su renuncia y la del importante núcleo técnico-directivoimpulsor de la reforma argentina. La posterior restitución de esa suma –producto de la presiónuniversitaria, de docentes en las calles y de un amplio espectro político– no despejó las dudassobre si el principal interés en la educación y en su reforma era compartido por el PoderEjecutivo o estaba sólo circunscrito al Ministerio de Educación.

La elección del Presidente De la Rúa generó espectativas e interrogantes respecto a nuevosenfoques y estrategias en materia educativa. La opción presidencial por el economista JuanJosé Llach como Ministro de Educación, en un gabinete integrado por otros cuatro

244 Cifras de la Unesco. Situación educativa argentina, diciembre de 1996.

economistas, reforzó la imagen de una acción gubernamental orientada a ajustar las cuentaspúblicas y a satisfacer criterios y demandas económicas internacionales. Al prevalecer en losnuevos conductores del sector educativo la idea de que en él no habría un problema de másrecursos sino de una mayor eficacia en el uso de los destinados al propio sector, se planteacomo interrogante central cómo compatibilizar los aún vigentes objetivos de mejorar la actualcalidad educativa con los nuevos énfasis en la eficiencia.

La administración De la Rúa inicia su gestión con el reconocimiento colectivo al lograr ellevantamiento de la Carpa Blanca Docente, recurriendo a recursos del presupuesto regularpara pagar los incentivos que los docentes reclamaban.

Brasil

La crisis educacional brasileña se expresó durante décadas en dos dimensiones principales.Una, el alarmante estado a que fue gradualmente reducido el sistema educacional, marcadosobre todo por graves índices y características de exclusión social: elevados porcentajes derepetición y deserción escolar, persistencia del analfabetismo absoluto –más de 20 millones depersonas según datos del Instituto Brasileño de Geografía y Estadísticas– y funcional, uno delos más bajos porcentajes latinoamericanos de matrícula de enseñanza media (cerca del 25%de la población en el tramo de 15 a 17 años) y baja remuneración y malas condiciones detrabajo de profesionales que actúan en el área de educación. La otra dimensión, no menosgrave, es la no correspondencia, históricamente verificable, entre la retórica y la accióngubernamental en cuanto a políticas públicas, sobre todo en aquellas vinculadas a las áreassociales.

Las contradicciones en Brasil son graves. Con un PBI de cerca de 750 billones de dólares yuna renta per cápita por encima de los 3 mil dólares anuales, Brasil es la novena economía delmundo. Pero en el Índice del Desarrollo Humano calculado por el PNUD está en el 68° lugardel ranking mundial. Dicha ubicación está condicionada por datos como los siguientes: 226 milniños mueren antes de completar los 5 años de edad y más del 18% de su población esanalfabeta.

Los críticos del sistema señalan que todas las medidas educacionales adoptadas en losúltimos veinticinco años fueron fabricadas en gabinetes ministeriales, cuando no simplementeimportadas, siempre en nombre de la modernización y productividad del sistema educacional yde la mejoría de la calidad de la enseñanza245.

Los esfuerzos de cambio educativo en el Brasil históricamente se dieron con un Ministeriocentral sin mucho poder de decisión técnica y con una educación primaria y secundariadescentralizada en favor de los municipios y los estados. La magnitud del país y de muchos desus estados obliga a hablar de un sistema educativo y un MEC sobrepasados por las iniciativasde los estados y los municipios con capacidad de lanzar propuestas alternativas. Sin embargo,buena cantidad de los recursos destinados a ese cambio educacional fue administrada por elgobierno central. Los intereses políticos, antes que las necesidades educativas, siempreestuvieron en juego a la hora de la distribución de esos recursos. La procedencia estadual omunicipal de presidentes de la república y de ministros de Educación o de senadores ydiputados influyentes, pesó muchas veces en la determinación de disparejas distribucionespresupuestales.

Claudio de Moura Castro señala que esta peculiar combinación de gestión financieradescentralizada y centralizada podría ser una de las explicaciones de la baja calidad y la faltade equidad de los sistemas educacionales del Brasil. Sin embargo, precisa, en el actual

245 Ver II CONED, “Plano Nacional de Educaçao. Proposta da Sociedade Brasileira”, II CongressoNacional de Educacao, Belo Horizonte (MG), 9 de noviembre de 1997, Associaçao de Docentesda Unicamp (Adunicamp), Sao Paulo, Impreso en las Oficinas Gráficas de la Universidad deCampinas, 1997.

entorno de las reformas educativas su ejecución es facilitada por un marco institucionaldescentralizado. Una premisa de orden pragmático ha sido considerar que si bien es muydifícil que el proceso de reforma pueda darse en el ámbito nacional, hay en estados ymunicipios buenos ejemplos que bien promovidos y adaptados podrían tener gran efecto en elconjunto del país. Al no tener responsabilidad directa por la gestión del sistema educacional,“los organismos federales pueden redefinir mejor su función y revisar los criterios deasignación de los recursos federales, como se está haciendo ahora”246.

Brasil ha sido convocado periódicamente a construir una nueva educación247. Fue, sinembargo, la importancia atribuida a la educación después de la Conferencia Mundial deTailandia, lo que precipitó los principales cambios en la década. La gestión del ministro MurilioHingel conduciendo el proceso de construcción del Plan Decenal de Educación para Todos,fue relevante: constituyó un esfuerzo por promover una toma de conciencia mayor sobre lanecesidad del cambio en la educación nacional. El Compromiso Nacional de Educación paraTodos, suscrito por representantes de la Unión (poder central), de los estados y de losmunicipios en mayo de 1993, fue el punto más alto de esa acción colectiva. Con esamovilización, Brasil reforzó su acción en el Grupo EFA 9, conformado por los nueve paísesmás poblados de la Tierra y constituido como producto de Jomtien.

La Undime (Unión Nacional de Dirigentes Municipales de Educación) y el Consed (ConsejoNacional de Secretarios de Educación), entidades fortalecidas con el proceso dedescentralización, se constituyeron en un referente obligado de convocatoria y reflexión en esePlan yen el cumplimiento del Compromiso Nacional suscrito, que incluía aspectosconsiderados indispensables para una agenda mínima de recuperación de la educación básicaen el país. Empero, los acuerdos adoptados tuvieron el problema insuperable de haberseconseguido a fines de un claro régimen de transición. La asunción de Fernando HenriqueCardoso generó muchas expectativas para el despegue y la mejor inserción del Brasil en laeconomía mundial, por la posible aplicación de sus afamadas tesis anteriores a favor delcambio y la justicia social. La ejecución de las reformas en educación, la definición de lasmetodologías de acción y la consolidación de un nuevo perfil educativo fue encomendada aPaulo Renato Souza, un ministro con fuerza política, del entorno personal presidencial, quienconvocó a un equipo básicamente paulista para el cumplimiento de esas tareas. El PlanDecenal fue asumido sólo en cuanto a los aspectos cruciales del diagnóstico; en cambio, lospuntos del Compromiso Nacional antes suscrito no fueron asumidos como obligaciones degobierno.

En diciembre de 1996 fue promulgada la nueva Ley de Directrices y Bases de la EducaciónNacional. Con este instrumento legal los estados, los municipios y las propias escuelaspasaron a tener un mayor poder de decisión sobre las cuestiones educacionales. El sistemanacional de educación se descentralizó y se reforzaron tres sistemas de enseñanza: federal,estadual y municipal. Se vislumbra, como resultado práctico de la nueva legislación, unmovimiento hacia la municipalización de la enseñanza fundamental.

246 Ver DE MOURA y CARNOY 1997, Como anda a reforma..., ob. cit.

247 Así, de la administración Sarney se recuerda el “Día D” de la educación, promovido

por el ministro de Educación Marco Maciel, claramente comprometido con su propio

futuro político. En dicho “Día D”, todas las escuelas del país detuvieron sus actividades

–docentes, estudiantes, madres y padres–, a fin de reflexionar sobre los problemas

que registraban como principal institución a cargo de la educación, con propuestas

para acciones inmediatas que dieran respuesta a los problemas detectados.

El régimen de Cardoso ha difundido como objetivo de la actual política “la transformación de lasala de clases en un lugar más atractivo que despierte el interés de la comunidad”. ElPrograma Acorda Brasil fue sintetizado por el propio presidente Cardoso en cinco puntos paramejorar la enseñanza fundamental: (i) definir un marco curricular mínimo; (ii) descentralizar lacompra y distribución del libro didáctico, mejorando su calidad y procurando su envío antes delaño lectivo a todo el estudiantado de primaria; (iii) pasar directamente a las escuelas el dinerodel FNDE (Fondo Nacional de Desarrollo Educativo), a través de convenios con estados ymunicipios (este dinero sirve para la mantención diaria y la incorporación de la merienda en lasescuelas como parte de la descentralización); (iv) promover el entrenamiento docentemediante la educación a distancia, con apoyo de empresas y comunidades para la adquisiciónde equipamientos (52 mil escuelas primarias están siendo equipadas para recibir laprogramación de la TV Escola); y (v) evaluar anualmente en las escuelas públicas a los y lasestudiantes de todas las series (para ello se refuerza del Sistema Nacional de Evaluación de laEnseñanza Básica, SAEB). Se inicia, asimismo, un proceso para abordar los cambios en laenseñanza del segundo grado (secundaria) poniendo énfasis en las modificaciones en elcurrículo.

Brasil es uno de los pocos países que está optando por incorporar la educación superior en losobjetivos de la evaluación educativa. La relación con este nivel terciario ha sido una de lasmás problemáticas en la actual gestión, en parte porque el espinoso asunto de la autonomía yde los recursos universitarios demandaba enmiendas constitucionales.

En cambio, fuera de las acciones de alfabetización promovidas a través de instituciones decooperación privada y de organizaciones no gubernamentales en el Programa AlfabetizaciónSolidaria, en el marco de un programa mayor del gobierno (“Comunidad Solidaria”) coordinadopor la primera dama Ruth Cardoso248, no se conoce aún un plan nacional para enfrentar elgrave problema de su analfabetismo prolongado, particularmente en amplias zonas delnordeste del país.

El ministro Paulo Renato Souza señalaba en 1997249 como “conquista mayor” la aprobacióndel Fondo de Desarrollo de las Enseñanza Fundamental y de Valorización delMagisterio(FUNDEF), instituido por los estados y con el que se garantizaban mejoras salarialespara docentes “una vez que los estados y municipios son obligados a destinar el 15% de todolo recaudado en la educación fundamental”250. El FUNDEF intensificó la municipalización alcrear incentivos y apoyo financiero a los municipios, según el número de vacantes que estosofrecieran en la enseñanza primaria. Sin embargo, el argumento de las autoridades de quehubo mejora salarial con la creación de dicho Fondo, es difícil de confirmar; una expresión deello es el constante enfrentamiento de sindicatos de docentes en manos del PT (Partido de losTrabajadores) y de otras fuerzas políticas contrarias a las burocracias federales y estaduales,teniendo como objetivo central el cumplimiento de las mejoras salariales concordadas en elmencionado Compromiso.

248 El programa Alfabetización Solidaria está atendiendo a 270 mil estudiantes, según

declaraciones de Ruth Cardoso, primera dama del Brasil, en Veja, edición 1584,

10/2/99.

249 "Ministro aposta no ensino básico", Paulo Renato Souza, O Estado de Sao Paulo,

19/01/97.

250 Enmienda Constitucional Nº 14, destinada a corregir distorsiones en la distribución de

recursos.

Se registran constantes críticas a la adopción de estrategias de marketing en el MEC paramejorar la imagen de la educación. En entidades municipales y estaduales hay opiniones quecuestionan la adopción de esa estrategia; remarcan que con ella se tiende a hacer suponer quelos problemas están siendo resueltos por el gobierno central, cuando la mayor acción yresponsabilidad –así como los riesgos– recaen sobre los estados y los municipios251.

La politización de la acción educativa y el carácter confrontacional que muchas veces asumeen Brasil, ha sido una constante que combina riesgos y estímulos a la vez. Luego de calificaral régimen de Fernando Henrique Cardoso como “neoliberal” después de tres años degobierno, en una iniciativa inédita el II Congreso Nacional de Educación –compuesto pordiferentes instituciones de la sociedad civil, asociaciones gremiales docentes y de otrasuniones sindicales, con el apoyo de trece prefecturas (municipios) y tres universidadesfederales– elaboró un Plan Nacional de Educación como “propuesta de la sociedad brasileña”,que fue presentado en la ciudad de Belo Horizonte (Minas Gerais) en noviembre de 1997.

Es posible afirmar que Brasil ingresa al nuevo siglo habiéndose vuelto “obligatorias” lasreformas educacionales en las agendas discursivas de los políticos y administradores públicos.Tanto a nivel del gobierno central como de los gobiernos estaduales y municipales haycoincidencias en los propósitos de modernizar la atrasada y poco eficiente red escolar a travésde nuevos y desafiantes diseños. La prensa nacional sigue destacando la falta de diálogo entrelos técnicos a cargo de la planificación de estas reformas y otros actores de la comunidadeducativa, en la propia formulación y en la ejecución de las mismas.

Chile

Después de diecisiete años de autoritarismo, fueron grandes las expectativas en la sociedadpor los cambios sociales que era necesario introducir y por una educación alejada del modeloimpuesto. Sin embargo, de modo semejante a las ataduras políticas por las que la democraciachilena siguió en buena medida tutelada, la dictadura generó también para la educación unainstitucionalidad y ciertas reglas de juego difíciles de ignorar. El 10 de marzo de 1990, últimodía de la gestión Pinochet, se dictó la Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza.

Los casi diez años de transición democrática constituyen un proceso sostenido por superaresas ataduras y por organizar y ejecutar una reforma educativa que ahora merece la atencióndel resto de la región.

La educación ya fue prioritaria al iniciarse la administración Aylwin, aunque ésta fue exigidapor las circunstancias a privilegiar, en sus cortos cuatro años, un manejo cuidadoso delproceso de transición de la dictadura a la democracia. Hoy, ingresando al nuevo milenio, tantoel discurso oficial como la sustantiva mayor asignación de recursos, confirman la primeraprioridad dada a la educación en el gobierno de Frei. La idea de que la educación es esencialpara el desarrollo y para el futuro de Chile, se fue construyendo y afianzando durante estadécada.

La gestión del ministro de Educación Ricardo Lagos, al inició de la transición a la democracia,fue decisiva. Desde su primera convocatoria a la comunidad escolar –en el Instituto Nacional,para simbolizar el papel de la educación pública en la democracia–, imprimió una dinámicaque trató de sentar bases para una educación pensada en el largo plazo. Captó al equipotécnico que trabajó en el programa de la Concertación, apostando por privilegiar suscalificaciones, obtenidas por muchos de sus miembros en organizaciones no gubernamentalescontestatarias a la dictadura. Fue emblemática la decisión de organizar el hoy exitosoPrograma de las 900 Escuelas, asumiendo que la descentralización no debe ser sinónimo deinequidad. Se abrió el diálogo con un cuerpo docente maltratado e ignorado por casi dos

251 Ver Walter GARCÍA, “Educaçao Brasileira: da realidade a fantasía”, documento

presentado en la Reunión Anual de Anped (Asociaçâo Nacional de Pos Graduaçao e

Pesquisa em Educaçao), Caxambu-Minas Gerais, septiembre de 1998.

décadas. Se inició el Programa de Mejoramiento de la Calidad y Equidad de la Educación(MECE), con fondos del Banco Mundial. En otras palabras, se “posicionó” a la educación comouna “tarea de todos”.

Importa señalar que sólo en 1995 se comenzó oficialmente a calificar como ReformaEducativa al proceso iniciado cinco años atrás. Incluso la gente comenzó a hablar de “reforma”antes que el propio personal del Ministerio de Educación. Cuando el ministro Sergio Molinamencionó ante el Senado “la reforma del sistema escolar”, habían transcurrido cinco años deintensa renovación y descentralización pedagógica, como cuestión previa a la renovacióncurricular y como complemento de la descentralización administrativa antes comenzada.

Las políticas educacionales iniciadas en esta década pueden resumirse en tres grandesprincipios orientadores: el mejoramiento de la calidad, la búsqueda de superación de losdesequilibrios en materia de equidad dejados como herencia por el gobierno militar y, desde1995, el principio de la modernización como mecanismo clave para lograr una nuevaeducación.

La concepción y las características operacionales de la actual reforma educacional chilena sonlas siguientes:

– Asume el carácter sistémico de la educación, tratando de transformar el conjunto dedimensiones y niveles del sistema educativo. Se interviene en los contenidos de laeducación, en la ampliación del tiempo de aprendizaje, en la gestión del servicioeducativo; se incrementan los insumos tanto de materiales educativos (bibliotecas,informática) como de la infraestructura escolar; y el financiamiento público einternacional del sector crece considerablemente. Este proceso se inició abordando elnivel básico y desde 1994 la educación secundaria. En 1998 se aprobó un préstamodel Banco Mundial destinado a la educación superior.

– Está diseñada como un proceso de largo plazo. Implicó un amplio período depreparación antes de su diseño, en 1994-1995, con todos los elementos antesseñalados. La permanencia en el MED del equipo técnico con el que se dio inicio aeste cambio educativo y la sucesión de ministros comprometidos con el 4programa dela Concertación, durante los gobiernos de Aylwin y Frei, es una de las razones de lasolución de continuidad de los cambios promovidos. Se tiene prevista su proyeccióndurante una década más, y se demanda su continuidad en los gobiernos que sucedana la actual administración Frei.

– Su nuevo marco institucional combina criterios de descentralización y competencia porrecursos. Introduce nuevos instrumentos de información y evaluación pública deprogramas e instituciones. El nivel central es fortalecido y ampliado con personal acargo de proyectos con financiamiento internacional: su acción es de tipo proactivo,utiliza criterios de discriminación positiva y promueve “redes de apoyo externo” conuniversidades, empresas y centros académicos en apoyo a escuelas y liceos.

– Su aplicación es gradual, en una estrategia que incrementa la participación deescuelas y liceos. Su avance depende de las condiciones del entorno y del incrementode las capacidades de los actores para llevar a cabo este proceso de reforma ymodernización educativa. El anuncio en 1996 y la posterior ejecución del cambio defuncionamiento de un régimen de “jornada escolar completa” de los establecimientoseducacionales subvencionados, es una medida orientada a consolidar los esfuerzos ypropósitos en materia de calidad y equidad educativas de esta reforma.

Un dato necesario en esta síntesis (y para su asociación con varias de las próximasreferencias a Chile en el presente trabajo), es que sigue siendo el Estado, mediante losrecursos que obtiene de la recaudación de impuestos, el que paga la atención educativa quese brinda a la gran mayoría de la población escolar, sea provista por las municipalidades o porel sector privado subvencionado. Es decir, el Estado compra servicios educativos para toda lapoblación escolar que no concurre a los establecimientos privados pagados. En 1996 el Estadochileno daba, vía convenios con municipalidades y directivos de establecimientos privadossubvencionados, recursos públicos para solventar todo o gran parte del gasto de 6 431establecimientos municipales y 2 890 particulares subvencionados, de un total de 10 502(prebásicos, básicos y medios) . Este sistema de financiamiento, creado en 1989 y modificadoen 1993, permite a los establecimientos municipales de educación media y a los particulares

(básicos y medios) combinar subvención y recaudación de fondos desde las familias252. Estetipo de educación se financia por medio de subvención por estudiante, donaciones y recursosadicionales a través de fondos establecidos en la reforma educativa (vía Proyectos deMejoramiento Educativo) o por otros órganos del Estado; los establecimientos de enseñanzamedia pueden cobrar por matrícula anual un monto máximo establecido por el Ministerio deEducación.

Ahora bien: esta reforma acontece en un país como Chile, donde persiste una pésimadistribución de la renta, son escasos los niveles de participación social y la herencia de ladictadura militar ha dejado nudos difíciles de desatar.

Diversos analistas coinciden en señalar que la mala calidad educacional continúa concentradaen sectores socioeconómicos de mayor pobreza y en que se ha acentuado la fragmentación dela oferta educacional que se observa en los colegios privados, la educación subvencionada yla municipal253. A pesar de los recursos destinados a las políticas focalizadas en ladescentralización o a la utilización de herramientas de mercado (financiamiento a través desubvenciones y fondos competitivos de proyectos), no han llegado a compensarse los efectosno deseados contra la equidad en la educación254. Se señala, además, que no ha sidoincorporada la participación de las familias en las escuelas, como variable central de laspolíticas educacionales que tienen como población destinataria a los sectores más pobres255.

Los reconocidos éxitos económicos no han sido suficientes para superar las diferenciassociales, y aun las han ahondado. El modelo chileno de privatización educativa ha sido y siguesiendo objeto de serias objeciones por parte del Colegio de Profesores y a raíz de resultadosde investigaciones que lo analizaron.

Por su parte, la Asociación de Municipalidades muestra su desacuerdo público respecto alfinanciamiento escolar. Si bien ni el Colegio de Profesores ni la entidad representativa de lasmunicipalidades objetan el sentido de la reforma, sus impugnaciones y planteamientosdificultan en alguna medida su propia viabilidad.

Así, ante el informe técnico de la Comisión Nacional para la Modernización de la Educación,convocada en 1994 e integrada por personas expertas con prestigio nacional, el Colegio deProfesores si bien compartió lo fundamental siguió objetando el tratamiento a la educaciónpública y el papel asignado al Estado, aunque sin una clara –ni consensuada entre susmiembros– propuesta alternativa. La agrupación gremial se sumó, además, a las críticas sobre

252 Ver Carmen Luz LATORRE, Financiamiento de la educación en Chile. Situación actual y

posibilidades futuras, Santiago de Chile, PIIE, 1997.

253 Ver Isabel INFANTE, “Discriminación en educación en Chile”, mimeo, Santiago de Chile, Unicef,1998; y Martín HOPENHAYN, “El desafío educativo: en busca de la equidad perdida”, seminarioAsignación de recursos para el mejoramiento de la calidad y equidad educativa, Santiago deChile,Cepal, 1996.

254 Ver Isidora MENA y Cristian BELLEI, “El desafío de la calidad y la equidad en la

educación”, en Chile de los noventa, C. Toloza y E. Lahera (org.), Santiago de Chile,

Presidencia de la República, Ed. Dolmen, 1998.

255 Ver Pascual GERSTENFELD, “El impacto de la inequidad socioeconómica en los logroseducacionales”, en Variables extrapedagógicas y equidad en la educación media: hogar,subjetividad y cultura escolar, Serie Políticas Sociales Nº 9, Santiago de Chile, Cepal, 1995; yJohn DURSTON, Reforma de la educación en Chile: ¿hacia una mayor equidad?, Santiago deChile,Cepal, 1995.

la inequidad imperante en un sistema educativo con ofertas diferentes según la extraccióneconómica del estudiantado. Su principal demanda, sin embargo, gira en torno al hecho deque los niveles de subvención estatal no consideran una remuneración justa para elprofesorado ni la estabilidad laboral de sus miembros. A pesar de los innegables avances enmateria de remuneración económica docente respecto al nivel de remuneraciones básicas quedejó la herencia dictatorial, no cesan los conflictos entre el gremio y el MED. Losdesencuentros de 1998, que culminaron con un paro nacional del magisterio, son indicadoresde un desacuerdo de fondo, potencial o diferido, sobre las futuras condiciones de empleo en elsector256.

Las principales críticas municipales giran sobre los montos de las subvenciones para alcanzara cubrir los gastos en las escuelas a su cargo. Asumir no sólo la educación sino también lasalud –el otro sector traspasado a su ámbito de gestión– les genera problemas de operación,pues los municipios experimentan un fuerte incremento de sus gastos y una seria disminuciónde los ingresos. El gobierno, a su vez, muestra insatisfacción por la incapacidad municipalpara competir con la creciente oferta privada, y atribuye a la administración educativa a cargode las municipalidades un uso deficiente de los recursos públicos.

Un cuarto e influyente sector de opinión –los herederos del gobierno militar y su opciónprivatizante– presiona, a su vez, para que el modelo original no se distorsione y sostiene quetodos los aportes deben pasar a constituir subvención, estimulando con ello la mayorparticipación del sector privado en la educación.El sistema actual es calificado por ellos como“centralista y burocrático”; y aun medidas como la obligatoriedad de la jornada completa lascuestionan por “atentar contra la libertad de los sostenedores de organizar losestablecimientos”. En este caso concreto, denuncian como coerción que se pida elcumplimiento de un horario mínimo de funcionamiento.

En 1996 el presidente Frei, confirmando la opción por dar a la educación la primera prioridaden su gobierno, anunció el compromiso de elevar el gasto nacional en este sector de 4,9% en1993 a más del 7% del PBI en un plazo no superior a ocho años.

Lo logrado hasta el momento merece la mayor atención y el más acucioso análisis. Esevidente que el sistema escolar no volverá a ser administrado con los parámetros de unEstado centralizado y populista, ni alcanzará los extremos de privatización previstos en elrégimen militar. Es evidente, asimismo, la calidad técnico-profesional del equipo humano acargo de la reforma257.Son visibles los avances en materia de logros colectivos de aprendizaje

256 El gobierno sostiene que es macroeconómicamente inviable seguir mejorando las

remuneraciones docentes sobre la base de la estructura salarial acordada en el

Estatuto y que, a la vez, la inamovilidad laboral también estipulada en el Estatuto

conspira contra una gestión municipal racional en la educación.

257 A mediados de mayo de 1999 fue presentado el libro La reforma educacional chilena,

editado por Juan Eduardo García-Huidobro y expresión de un trabajo colectivo de

diecinueve especialistas, a la vez actores con tareas directivas en el actual proceso

educativo chileno. En la publicación, la visión de conjunto sobre catorce temas

fundamentales abarca su desarrollo desde 1990 a 1998. (Ver La reforma educacional

chilena, Juan Eduardo GARCÍA-HUIDOBRO, editor; Cristián Cox, Blanca Hermosilla,

Carmen Sotomayor, Javier San Miguel, Rafael Andaur, María José Lemaitre, Lupa

Pérez, Pablo Meckenburg, José Weinstein, Iván Núñez, Beatrice Ávalos, Gonzalo

Undurraga, Cecilia Jara, Carlos Concha, Marcos Miranda, Jadille Baza, Pedro Hepp y

Pablo González, Madrid, Editorial Popular, 1999).

y –mérito especial de esta reforma– su opción por tratar de privilegiar la atención de enclavesde pobreza e inequidad. Pero también son evidentes los graves comportamientos desegregación opuestos a la idea del carácter público que debiera tener un sistema escolar paraasegurar a todos el derecho a la educación. Existen, además, escasos niveles de participacióny de adhesión colectiva a la reforma y un cierto triunfalismo que aleja de los problemas reales.Cuando se hicieron los importantes anuncios presidenciales de 1996 y 1997, había dosconvicciones que hoy se han debilitado: que se contaba con una economía a prueba de crisisexternas y con una transición política a la democracia plenamente realizada.

La “eficiencia especializada” de los cuadros a cargo de la reforma tendrá que ser acompañadade una mayor “eficacia política” en un panorama distinto, a partir de los efectos de la detenciónde Pinochet en Londres y los resultados del proceso electoral. Asimismo, el manejo delincremento de recursos financieros –sustancial para encarar el compromiso de lograr unajornada escolar completa, mantener los ritmos de otros aspectos medulares de la reforma yenfrentar los efectos de la inequidad distributiva en el país– se tendrá que realizarsobreponiéndose a los recortes inevitables para encarar los efectos de los desbalanceseconómicos en el mundo y en la región, y a nuevas e inevitables presiones de gremios ymunicipalidades.

La victoria de Ricardo Lagos en reñida segunda vuelta electoral en enero del 2000, da especialfuerza a la consolidación del actual proceso de reforma educativa. Uno de los énfasis en sucampaña presidencial estuvo referido a la necesidad de renovadas estrategias en pro de uncrecimiento con mayor equidad, dando especial valor al logro de la igualdad en oportunidadeseducativas como mecanismo para construir una sociedad más democrática y justa.

Colombia

La actual política educativa está reflejada en el documento “Colombia. En el filo de laoportunidad”, elaborado por la Misión Ciencia, Educación y Desarrollo258. Con él se buscacrear una movilización nacional en torno a la calidad de la educación; posibilitar que todo elalumnado permanezca en el sistema nueve años como mínimo; ampliar gradualmente lajornada escolar de tres a seis horas diarias, mejorando las condiciones salariales delmagisterio; facilitar el acceso y la permanencia de estudiantes de escasos recursoseconómicos y brindar una educación de calidad en todas las instituciones educativas del país;mejorar la calidad de la educación superior; ampliar las oportunidades educativas, culturales yrecreativas para toda la población; incrementar el gasto público educativo de manera que para1998 el PBI haya pasado del 3,1 al 4,88%. De acuerdo con la Misión, “el presupuestofundamental de cualquier reforma educativa reside en saber de antemano que sus efectos delargo plazo, que los esfuerzos intelectuales e institucionales son inmensos y que es un procesoconflictivo, por lo que la búsqueda de consenso sigue siendo prioritaria”.

Los programas y las estrategias previstos para lograr estos objetivos han sido: lograr unainstitución educativa centrada en el aprendizaje; hacer de la institución escolar el centro de laorganización administrativa; optar por un modelo de asignación de recursos vinculado aresultados; y lograr oportunidades para la educación permanente.

El Plan Decenal de Educación organizado durante 1995 y 1996 es el más importante esfuerzonacional por hacer de la educación una política de Estado. Se buscó con él convertir laeducación en un propósito nacional, en un derecho fundamental y en un servicio público; es

258 Esta Misión fue conformada por el presidente César Gaviria en septiembre de 1993 y

estuvo integrada por diez personalidades nacionales de la ciencia, la literatura, la

filosofía, la cultura y la educación.

decir, en un asunto de todos. Además, integrar orgánicamente en un sistema las funciones yactividades educativas de todos los entes estatales y de la sociedad civil. Se concretaron en éldiez estrategias interpretadas como líneas de acción para ser llevadas a cabo en unadécada259.

Una de las diferencias centrales del proceso de cambio educativo colombiano respecto a otroslatinoamericanos es la activa presencia y participación en él de la sociedad. La ricaexperiencia en materia de innovación educativa colombiana no había tenido posibilidad comoésta para la confluencia, en el intento de reformar el sistema educativo, de diversos eimportantes actores además de los gubernamentales: políticos, académicos, empresarios ycomunitarios. El actual proceso es parte de un mayor pluralismo en la concepción que disputael carácter público de lo educativo. La primera elección popular de alcaldes –marzo de 1988–desencadenó procesos políticos que fueron un antecedente importante del presente cambioeducativo. La conformación de una Asamblea Nacional Constituyente a través de mesas detrabajo participativas generó una nueva Constitución en la que se identifica como imperativofundamental hacer una gran transformación educativa, reestructurando las institucionesestatales y fortaleciendo la descentralización en marcha desde 1986.

La Ley General de Educación (Ley 115), promulgada en febrero de 1994, es el claro resultadode una concertación entre gobierno, educadores y Congreso, en un proceso y discusión de dosaños. La Federación Colombiana de Educadores (Fecode), en coordinación con el Ministeriode Educación Nacional (MEN), fue propulsora de la elaboración de dicho proyecto de ley. Esteproceso bipolar pasó, sin embargo, a ser multipolar y más abierto por la organización de “Laeducación, asunto de todos”, que propuso una constituyente educativa, anterior y alternativa ala propuesta discutida en el Senado. La audiencia pública sobre el proyecto de ley, convocadaen abril de 1993 por el Senado para “encontrar solución a manifiestas inconformidades dealgunos sectores”, testimonia el carácter participativo de la construcción de este cambioeducativo260.

259 Las diez estrategias se refieren a: (i) generar una movilización nacional de la opinión

por la educación; (ii) lograr que la educación contribuya al desarrollo de la democracia,

la participación y la convivencia pacífica de los ciudadanos; (iii) formar ciudadanos

que utilicen la ciencia y tecnología con fines sociales y de sostenibilidad ambiental; (iv)

afirmar la unidad y la solidaridad nacional, dentro del respeto por la diversidad cultural

y la igualdad y dignidad de todos los pueblos; (v) superar toda forma de discriminación

y corregir los factores de inequidad que afectan al sistema educativo; (vi) organizar

todos los esfuerzos educativos del país con un nuevo Sistema Nacional de Educación,

antes de dos años: (vii) promover e impulsar la calidad educativa para la educación

extraescolar en el término de un año; (viii) asegurar que todas las instituciones de

educación básica tengan la posibilidad real de proporcionar una educación completa y

de calidad; (ix) ofrecer a todos los colombianos y colombianas una educación de

calidad en condiciones de igualdad; (x) nuevas alternativas educativas para que por lo

menos dos millones de colombianos en situación de extraedad puedan cursar

educación básica y media.

260 En esa discusión pública participaron las organizaciones de docentes del sector oficial

y privado, representantes de madres y padres de familia y directivos de los

establecimientos educativos, representantes de minorías étnicas, de la Iglesia Católica

y otras confesiones, de asociaciones nacionales de preescolar, de docentes directivos

La Ley 115 señala lineamientos orientados a transformar la escuela, la enseñanza y elaprendizaje. Inspirado también en Jomtien y en diversas experiencias nacionales, promueveun paradigma educacional que tome más en cuenta a la comunidad, el individuo y suspotencialidades; ubica a cada estudiante como centro del proceso educativo, proporcionándolemecanismos de participación en el propio proceso educativo y en el gobierno escolar. Seconsagra la educación básica como un derecho de la persona y una obligación del Estado paraestudiantes entre 5 y 15 años, y la participación de la comunidad educativa –estudiantes,docentes, madres y padres– en la dirección de los establecimientos.

Establece la obligatoriedad del Proyecto Educativo Institucional (PEI) por centro comocondición indispensable para cualificar la educación y los procesos pedagógicos, y paravincular la escuela con su entorno; esto se asocia al establecimiento de la autonomía escolar(reflejada en el campo de lo curricular y de la gestión, así como en la comprensión respetuosade las necesidades culturales y de desarrollo científico y tecnológico de regiones y municipios).Se crean sistemas de evaluación, acreditación e información orientados a fortalecer los PEI yla calidad de la educación. Se afirma, en síntesis, que esta Ley General de Educación “señalalos criterios fundamentales para construir no sólo la Colombia del siglo veintiuno, sino que crealos mecanismos necesarios para formar al colombiano que el país necesita”261.

El I Congreso Pedagógico Nacional organizado por Fecode en 1987 fue decisivo para lapreparación de condiciones para la construcción de una ley educativa desde el sindicato. El IICongreso (1 al 5 de noviembre de 1994) fue, asimismo, un eslabón importante para poner enmarcha la reforma educativa colombiana. Más de mil quinientos educadores abordaron sustemas centrales: autonomía, currículo y plan de estudios, después de haber realizadoasambleas pedagógicas en todos los municipios, departamentos y distritos del país sobre loscontenidos y la aplicación de la Ley General de la Educación. La Declaración de esteCongreso reafirma que esta reforma educativa, “defendida por el magisterio con grandesmovilizaciones y el paro más masivo de su historia, sometida al más amplio debate [...] a lolargo y ancho del país”, establece un nuevo ordenamiento administrativo, financiero y laboral“en contravía de las pretensiones neoliberales del gobierno con el Plan de Apertura Educativade municipalizar y privatizar la educación pública”. Celebra la consagración de la autonomíaescolar superando una práctica de casi dos siglos por la que el MEN dictaba un currículo único,obligatorio y uniforme. Distinguiéndose de otras posiciones en gremios magisterialeslatinoamericanos, se asume que “la calidad de la educación pasa por una transformaciónradical de los métodos, de los contenidos, de las prácticas pedagógicas y de su consagración ala tarea educativa”.

Tres años después subsistían dudas e interrogantes. Se criticaba el optimismo de un PlanDecenal –que no tiene carácter de ley sino orientador– al sobrevalorar la potencialidad delproyecto educativo para, aisladamente, superar los desafíos críticos y llevar al diseño de unproyecto de nación. ¿Cómo mantener el compromiso político de los sucesivos gobiernos con lareforma educativa? ¿Cómo lograr que el Congreso asigne prioridad y atención permanentes aun proyecto educativo ambicioso cuyos resultados sólo se pueden percibir en el largo plazo?¿Logrará un programa de este tipo alinear –como se pretende– la energía de sus educadores yeducadoras, de madres, padres y estudiantes? Hay analistas que, formulando interrogantes

y de la supervisión educativa, de las escuelas normales, de universidades con

unidades formadoras de docentes, de entidades territoriales municipales y

departamentales, de los organismos de educación del Estado, del Instituto Colombiano

de Bienestar Familiar y todos los miembros de la Comisión Sexta del Senado. Ver La

reforma educativa en Colombia. Desafíos y perspectivas, Eduardo ALDANA y Piedad

CABALLERO (compiladores), Santafé de Bogotá, Preal/SER, 1997.

261 Ver Piedad CABALLERO “La reforma educativa en Colombia”, en Educación y Cultura

36-37, Santafé de Bogotá,Fecode, 1996.

como éstas, proponen un ordenamiento lógico del proyecto educativo en función de tres metasparticularmente importantes: (i) educación preescolar y básica de calidad para el grupo etáreoentre 5 y 15 años; (ii) alternativas educativas atractivas y de calidad para los dos millones decolombianos en situación de extraedad; y (iii) incremento sustancial de la cobertura de laeducación superior262.

Colombia construye esta reforma en un contexto de múltiples formas de violencia y crisispolítica. Particularmente en el medio rural –donde se desarrolla el Programa Escuela Nuevacomo parte de la acción estatal–, con extensas zonas en conflicto, la debilidad del Estado no lepermite garantizar la presencia y continuidad de programas y proyectos educativos. Hayconciencia de que ni la educación ni la escuela podrán, por sí mismas, producir lastransformaciones que el propio sistema sociopolítico niega. Existe conciencia, también, de quedichas transformaciones hacia una sociedad más tolerante y equitativa no serán posibles sin laeducación y sin hacer realidad los propósitos de su reforma. La Feria Educativa Nacional deabril de 1998, que contó con la participación de cerca de seis mil delegados y más de cuarentamil participantes, fue una excelente expresión de voluntad política y del interés colectivo por loeducativo.

Jaime Niño, ministro de Educación al que correspondió participar en la dirección y puesta enmarcha de esta reforma entre 1996 y 1998, se reafirma, concluida su gestión, en que “loscolombianos hemos emprendido la más vasta y profunda reforma educativa del siglo quetermina”. Sustenta la necesidad de contar “con un sistema educativo más sólido, menossegmentado, menos segregante, de mirada más panorámica y de más largo alcance, másfuerte conceptual y técnicamente, de pasaje abierto a todos y en cualquier momento de lavida”. Identifica como indispensable un gran movimiento de retorno a la escuela, máximecuando están dadas las condiciones y creados los mecanismos “para la reinvención de lainstitución escolar”. La urgente propuesta de una pedagogía para la paz debe posibilitar que sedeclare la neutralidad de la escuela frente al conflicto armado y exigir su protección conformeal derecho internacional humanitario, sin eximirse de participar en las controversias pero“como lugar privilegiado para que se expresen las diferencias y no para la guerra ni para lamuerte”. El desafío consiste “en proyectar la escuela como un centro de la cultura de laconvivencia que irradie hacia la sociedad civil y hacia el Estado su propuesta de paz”263.

La administración del Presidente Pastrana concentra su atención en los diálogos de paz conlas fuerzas insurgentes, y en lograr mayores compromisos y apoyos de los Estados Unidos deAmérica. Durante su primer semestre se han agudizado tres problemáticas del país: laperturbación del orden público, la crisis de las finanzas nacionales y los conflictos sindicales.En cuanto a lo educativo ha significado serios desencuentros con el magisterio organizado,

262 Ver “Un posible ordenamiento lógico de la reforma educativa en Colombia” de

Eduardo Aldana V., en ALDANA y CABALLERO 1997, La reforma educativa en

Colombia..., ob, cit.

263 Ver Jaime NIÑO DIEZ, Hacia una nueva educación, Santafé de Bogotá,

Unesco/Convenio Andrés Bello 1998. Con la designación de Jaime Niño, educador con

fecunda y reconocida presencia en diversos campos de la educación colombiana,

como ministro de Educación, se dio un paréntesis respecto a la tradicional costumbre

de la clase política colombiana de asignar esta cartera privilegiando razones político

partidarias o de cupos de poder regional. Su paso por ese ministerio constituyó una

gestión distinta en favor del cambio educativo.

ante el anuncio de una evaluación del desempeño docente con connotaciones en el propioempleo de los evaluados, en la supresión de prestaciones sociales y en una política detraslados y racionalizaciones en la planta de personal. Se volvió a poner la educación entérminos de mayor o menor eficiencia respecto a su costo-beneficio, a impulsar una tendenciade centralización de los gastos en educación que cuestiona la nitidez y continuidad del nuevosistema escolar fundamentado en una estructura democrática, participativa y descentralizada,y a reeditar la privatización de la enseñanza como aspecto central de discusión pública.

Costa Rica

Costa Rica es reconocido como uno de los países con mayor nivel educativo en la región. Enel curso de su evolución histórica, la educación ha desempeñado un innegable papel deformación de la sociedad, coadyuvante del proceso democrático del Estado. Desde inicios delsiglo veinte funciona un sistema educativo nacional debidamente constituido y estructuradocon todos sus componentes convencionales, centralizado por el Estado, que asume susfunciones de “Estado educador” y “docente”, y una filosofía que sustenta y favorece la puestade todos los medios educativos al servicio de la formación democrática de la sociedad264.

Costa Rica ofrece la singularidad de haber abolido el ejército desde 1948, lo que ha permitidoen términos comparativos destinar mayores recursos en el campo de la educación de lo quehan logrado hacer otros países en América Latina.

Durante las dos últimas décadas del siglo veinte Costa Rica experimentó también, como otrospaíses de la región, los efectos negativos de las restricciones económicas. La inversión porestudiante se redujo considerablemente y se produjo un acceso restringido a la educación. Ladisminución del presupuesto, el aumento del costo de la matrícula, la deficiente calidad de laeducación y el mayor desembolso económico que representa la educación para las familias,también influyeron en esa restricción.

La recesión de inicios de los años ochenta impactó severamente la educación costarricense.Las tasas de escolaridad neta para todo el país, en todas las edades y tanto para la zonaurbana como para la rural, evidenciaron en 1984 un fuerte deterioro para las edades superioresa los 11 años, lo que remarca la mayor vulnerabilidad a la crisis económica de la matrícula dela educación media y superior. La calidad de la educación se deterioró considerablemente, alextremo de que en 1996 se registraba una cobertura en la escuela secundaria de solamente el52 al 54% del total de la población que debería estar cursando esa enseñanza, que por lodemás es academicista y marcadamente orientada hacia las universidades. El 42% de todaslas escuelas primarias –de primero a sexto grado– son unidocentes265.

La ayuda externa ascendió a 7% del PBI de 1983 a 1990. El gasto real por estudiante de todoslos niveles del sistema educativo tuvo una tendencia descendente durante 1980-1995, hasta elpunto que ningún nivel ha recuperado el gasto real que se realizaba en 1980. La larga tradicióneducativa y ciudadana se vio afectada por presiones para que el gobierno continuaseafectando el gasto público; ello hizo que los montos por estudiante de enseñanza básicacayeran más del 30% y se mantuviesen bajos los ya, en ese entonces, pobres salariosdocentes. Después de mucho tiempo, padres y madres fueron convocados para colaborar conla compra de material escolar.

Maestros y maestras fueron quienes más sufrieron los impactos de los programas de ajusteestructural, optando muchos por dejar sus plazas de educación secundaria –nivel en el que

264 Ver María Eugenia DENGO, Educación costarricense, San José de Costa Rica, Euned,

1995.

265 Entrevista a Astrid Fischel en Propuesta Educativa, año 7, Nº 14, Buenos Aires,

Flacso, agosto de 1996.

más habían caído los salarios–. Fueron sustituidos por docentes no habilitados, quienesrecibieron remuneraciones aún más bajas.

La lucha judicial de los sindicatos docentes por mejorar sus remuneraciones tuvo éxito. Elaumento de salarios por acción judicial en 1989 hizo que en 1993 recuperaran los niveles defines de los años setenta. En 1995, la lucha constante entre docentes que demandabansalarios más dignos y un gobierno atrapado en sus necesidades de empréstitos para “manejar”el ajuste estructural, determinó que se buscase apoyo legislativo para aprobar una nueva leyque reducía las pensiones magisteriales.

La importancia de la educación para el desarrollo del país y del rezago sufrido en los últimoslustros respecto a los retos del nuevo siglo demandaba respuestas. A ello se sumaba lo que lahistoriadora Astrid Fischel afirma sobre la educación de Costa Rica: “cada nuevo ministro deEducación trata de dejar su huella”266. La que trató de dejar la gestión del ministro deEducación Eduardo Doryan durante la reciente administración del presidente José MaríaFigueres (1994-1998) fue audaz y estuvo evidentemente influenciado tanto por lastransformaciones que afectan al mundo en la era de la información y el cambio tecnológico,como por la vigente retórica del “capital humano”. El diseño del Proyecto EDU-2005,denominado Una propuesta de un Proyecto Educativo Nacional hacia el 2005, y el esfuerzo porsu ejecución, así lo confirman.

En esa propuesta se señala que son tres las brechas que deben cerrarse para lograr unaeducación renovada que responda a las necesidades y exigencias del año 2005: la brecha delconocimiento, la brecha de actitudes y valores, y la brecha gerencial267.

La brecha del conocimiento y destrezas cognitivas se hizo patente en los resultados de 1995:el 35% de estudiantes de sexto grado no pasó los exámenes de matemáticas en las pruebasde conclusión del II Ciclo; en las pruebas de español diagnósticas en noveno grado, lacalificación promedio era de 55, y en matemáticas se dominaba sólo un objetivo básico de los16 evaluados; el 16% de estudiantes del último año de secundaria resultó con una capacidadde razonamiento lógico-matemático y verbal de regular a deficiente.

Para la denominada brecha de conocimientos, el Ministerio de Educación puso como medidade comparación y referencia los parámetros del Bachillerato Internacional y el Programa deAños Medios con sede en Suiza. Se proponían tres acciones: fortalecimiento de la profesióndocente, creación de un currículo nacional básico interdisciplinario y optimización de lainversión de tiempo lectivo.

La profesionalización docente fue imaginada por ese proyecto demandándole cuatro tareasbásicas: (i) la definición de perfiles de entrada –con énfasis en el dominio de conocimientos,aptitudes y actitudes– y de salida que debe tener una persona egresada de bachillerato; (ii)

266 “Se ha llegado al extremo, en momentos, en que se decide que lo que hizo la anterior

administración no valía nada [...] Cambia el currículum, cambia la forma de

evaluación, cambian muchos otros parámetros, para los docentes, para los padres de

familia [...] La pauta ha sido que cada ministro llegue con un equipo de especialistas

propio, que desplaza a los que son especialistas del otro partido, que echan por la

borda incluso lo bueno que se pudo haber hecho en la otra administración” (ibíd.).

267 Ver COSTA RICA, Ministerio de Educación Pública de Costa Rica, EDU 2005. Una

propuesta de un Proyecto Educativo Nacional hacia el 2005, Resumen ejecutivo, San

José de Costa Rica, enero de 1996.

certificación para el ejercicio profesional de la docencia, previéndose para el 2005 laconsolidación de un Sistema Nacional Voluntario de Certificación que pueda ser utilizado porcada docente como parte de una estrategia de desarrollo profesional y como forma deaumentar su salario; (iii) programa de incentivos ligados a criterios de calidad para serrenovados según el desempeño logrado; y (iv) acreditación de universidades, previéndose quetodas las instituciones de educación superior se encuentren acreditadas en el ámbito nacionalel año 2001 y en el ámbito internacional el 2005.

En la creación del currículo básico interdisciplinario se ponía énfasis en el desarrollocognoscitivo y en la construcción y reconstrucción de conocimientos. Se daba especialrelevancia al área de Tecnología, con aplicaciones de informática y telemática, y al dominio delengua(s) extranjera(s) –al finalizar el ciclo diversificado cada estudiante debe dominar elinglés de acuerdo con los parámetros de “la prueba de inglés de la Universidad de Michigan”–.La evaluación se asociaba al dominio de objetivos.

La maximización del tiempo lectivo, se señalaba, es responsabilidad tanto de cada docentecomo de la familia y el alumno o la alumna. El propósito era incrementar la obligatoriedad ycobertura para que el 2005 cada estudiante costarricense tenga la oportunidad de cursar desdeprekínder hasta el Ciclo Diversificado inclusive. Se trata de incrementar, además, el cursolectivo a 180 días efectivos.

La brecha de actitudes y valores se percibe a través de hechos y eventos no cuantificables:índices de deserción y repetición, aumento de la violencia, hechos de corrupción, consumo delicor y drogas. Los correctivos propuestos en el proyecto asumían la integración e inserción deactitudes y valores en el desarrollo de la totalidad del Currículo Nacional Básico, a lo que sesumaba un programa específico de valores y el fortalecimiento del clima organizacionalescolar.

La brecha gerencial se inspira en la idea de una calidad en el servicio y de llegar el 2005 a losniveles exigidos por la serie ISO 9000 (creada en Europa en 1987 para estándares de calidadmundial a prácticas administrativas y de servicio a usuarios de instituciones y empresas).Pensándose en auditorías tipo ISO 9000, se postulaba la creación de un sistema de calidad enel Ministerio de Educación Pública, el desarrollo de una visión compartida de largo plazo delproyecto EDU 2005 y la automatización e informatización de oficinas del MEP.

Como sustento financiero a estas reformas, el proyecto proponía destinar el 6% del PBI, comomínimo aporte estatal, al financiamiento de la educación, incluida la enseñanza universitariaestatal. En un estudio del Instituto de Investigaciones en Ciencias Económicas de laUniversidad de Costa Rica268 se dio un primer paso para cuantificar los nuevos recursos deesta reforma, proyectando el PBI desde 1996 al 2000. Se señala allí que los cálculosestimativos se hicieron sólo sobre la base de los costos de operación, sin considerar los costosde capital derivados del equipamiento. Las estimaciones arrojaron que probablemente existiríaun disponible hasta el año 1999 para cumplir las metas del EDU 2005, pero que ya para el año2000 existiría un faltante de recursos (sin considerar transferencias a la educación superior).Respecto al magisterio, para alcanzar las metas proyectadas, en el año 2000 el personaldocente y administrativo del MEP debería haber crecido en un 18,6 % con respecto a 1996.Tomando como base, además, los datos de población proyectada y la cobertura estimada conesta reforma educativa, ambas para el 2005, se observa en el citado estudio de la Universidadde Costa Rica que debía darse un gran incremento para lograr las metas de cobertura, inclusohasta quintuplicarse, mientras que los niveles de educación primaria requerirían únicamenteaumentarse en un 5,1% con relación al número de docentes de 1996.

Es un hecho que la educación secundaria no cubre a casi la mitad de la juventud en edad deasistir a este nivel y que esta tasa de escolaridad es la más baja de todas las etapas delsistema educativo costarricense. Plantearse metas de su universalización, tal como lo hizo

268 Ver IICE, Instituto de Investigaciones en Ciencias Económicas, Universidad de Costa

Rica, “La educación en Costa Rica: ¿un solo sistema?”, Nancy Montiel, Anabelle

Ulate, Luis C. Peralta, Juan Diego Trejos, Serie Divulgación Económica Nº 28, Ciudad

Universitaria Rodrigo Facio, San José de Costa Rica, febrero de 1997.

EDU-2005, era imprescindible no tanto porque la cobertura sea un fin en sí mismo sino por lasconsecuencias que ello tiene en las oportunidades económicas de la población al ligarseestrechamente con la formación de la fuerza del trabajo presente y futuro. Siguiendo el libretode entidades internacionales de financiamiento, se le atribuía mayor importancia que a laeducación de personas adultas para combatir la pobreza, por ser “más oportuna y menoscara”. En el informe citado se señala que, incluso, no debería haber esfuerzos para introducirun año más en la educación preescolar hasta no haber logrado la meta en la educación media.Reforzando el nivel medio, el sistema educativo fortalecería su continuidad y se beneficiaría ala población pobre o rural para ingresar a la secundaria o concluirla.

¿Qué ha quedado de esta iniciativa gubernamental que mantuvo a Costa Rica durante cuatroaños en la confusión e incertidumbre educativa?

Las más representativas figuras de la educación costarricense vieron con gran escepticismoesta propuesta. Fue claro su distanciamiento crítico con el afán de ser “originales” respecto asus impulsores; tomaron como forzadas las equivalencias, los parámetros y las medicionesprovenientes de –e identificadas con– entidades del aún distante Primer Mundo, y como faltade realismo y exceso de soberbia la decisión de los gestores del nuevo proyecto de no acudir afiguras importantes de la educación nacional ni al magisterio, para contrastar y hacer másrealista lo propuesto en el EDU 2005.

En 1997 el Consejo Universitario publicó los resultados de su debate sobre el proyecto EDU2005269. La resolución del Consejo Universitario referida específicamente a ese proyecto,señala que “la propuesta de EDU 2005 es limitada en plantear alternativas y particularidadesde la educación costarricense y además contiene elementos fundamentales extraídos depropuestas foráneas”. Dicha resolución especifica serias omisiones y limitaciones, entre lasque se destacan las siguientes:

– “No considera la especificidad social, económica y política de nuestrasociedad”.

– “Traslada conceptos y parámetros de la dinámica industrial al sistemaeducativo, en una flagrante confusión entre mercancía y ciudadanía. Podemos pensaren elevar mediante la intensificación (explotación) del aporte y la fuerza del trabajo, laproductividad por hectárea de una plantación ‘deseable’ en términos financieros ytambién de ‘sostenibilidad ambiental’, pero a todas luces es obvio que la educación nose puede desenvolver bajo los mismos mandatos, la educación no tiene fines de lucro,ni pondera sus resultados en términos cuantitativos o de costos por unidad”.

– “En contraste con las exigencias de una educación para el desarrollo,comprometida con el bienestar común, propone acciones que estimulan elindividualismo, al exacerbar la competitividad como valor privilegiado en la motivaciónde los estudiantes, éxito individual, inserción en el siglo próximo como fin, sinpreocupación por las cualidades humanas de quienes serán sujetos de este tránsito”.

– “Se fundamenta en una concepción de la educación como ‘valor agregado’, loque corresponde a los criterios de una economía de mercado que se autodenomina‘globalizada’. Por ello sus planteamientos definen como ‘mercado educativo’ y seasientan en una concepción del conocimiento como mercancía, en contraposición aaquello que conceptúa el conocimiento como patrimonio universal”.

La Asamblea Legislativa Nacional no dio curso al análisis de este Proyecto. Lo archivó,tomando en consideración diversos pronunciamientos como la anterior resolución de laUniversidad de Costa Rica.

269 Ver “La Universidad de Costa Rica y los proyectos de reforma al Sistema Educativo

Nacional”, Vicerrectoría de Acción Social, Oficina de Publicaciones de la UCR, San

José de Costa Rica, 1997.

Se puede, sin embargo, señalar como uno de los principales logros de la gestióngubernamental del presidente José María Figueres en lo educativo, haber logrado la reformaconstitucional del artículo 78 de la Constitución Política, acordada en 1997, que consiste endestinar en forma constante un 6% del PNB para el financiamiento de la educación, incluyendola educación superior pública, que tiene rentas propias. En ese articulado se establece,además, la obligatoriedad de la educación preescolar (dos años) lo que equivale auniversalizarla, aunque, por razones presupuestarias, se entiende que dicha universalizacióntardará varios períodos gubernamentales más en alcanzarse.

Los únicos aspectos del Proyecto EDU 2005 que han permanecido vigentes en laadministración iniciada en mayo de 1998 son estrictamente operativos: doscientos díaslectivos (acuerdo de los ministros del área centroamericana)270, enseñanza de una segundalengua en primaria (en secundaria siempre existió esta asignatura) y enseñanza bastantegeneralizada de la informática desde el nivel primario271.

Las anteriores líneas de acción rezagadas en la educación costarricense no fueron atendidas yes posible que a estas alturas acusen problemas de mayor gravedad que antes de 1994.

México

Hacia fines de los años ochenta el sistema educativo nacional llegó a un nivel de agotamientoen algunos de sus patrones de desarrollo: el acelerado ritmo de crecimiento de la matrícula entodos los niveles disminuyó o se estancó, produciéndose serias disparidades regionales, lapersistencia del analfabetismo (12,4% promedio nacional) y el incremento de los índices dedeserción. El financiamiento descendió a los niveles de 1979, afectándose sobre todo lainversión en infraestructura y en el salario magisterial. El esquema de fuerte centralizaciónadministrativa de la Secretaría de Educación Pública (SEP) llegó a una situación deagotamiento. La calidad del servicio, sobre todo en educación básica, se puso en tela de juicio,afirmándose que los contenidos, planes, programas y materiales eran inadecuados272.

270 La extensión del curso lectivo a 200 días generó mayor división entre los gremios

docentes. Algunos de éstos estuvieron de acuerdo en “negociar” mediante algunas

ventajas esta extensión. Sin embargo, la prensa de San José, ante los subterfugios

docentes para evadir el tiempo, para dar licencias a los niños al final del año, señaló

que la prolongación del curso no era seria y más bien tenía ribetes de “ficción”. La

actual gestión mantuvo dicha extensión del curso lectivo, asumiendo, además, un

acuerdo subregional ministerial, y, asimismo, los exámenes al final del ciclo.

271 Existe reconocimiento por la calidad de los libros de texto elaborados por técnicos de

la Universidad de Costa Rica y por la extensión de la informática. En cambio también

hay consenso al señalar que las transformaciones curriculares hacia una supuesta

calidad significaron un retroceso respecto a anteriores prácticas donde se privilegiaba

una mejor “construcción” de conocimientos y que el dominio del inglés “según el test

de la Universidad de Michigan” fue sólo un buen propósito. Actualmente hay un nuevo

reglamento de evaluación.

La modernización de la educación en México, respuesta a dicha situación, se dio en elcontexto del gobierno de Carlos Salinas de Gortari (1988-1994) que orientó su accionar haciala firma del Tratado de Libre Comercio (Nafta) y la incorporación de México a la Organizaciónpara el Desarrollo y la Cooperación Económica (OCDE). Esto dio lugar a cambiosestructurales, institucionales, de política y de programas, para –como señala María DeIbarrola– “asfaltar” el camino en función de incorporar la economía mexicana al proceso deglobalización mundial con economías internacionales de apertura de mercados.

El Programa de Modernización Educativa se elaboró en 1989 con una amplia participaciónsocial. Con él, se planteó la reforma curricular y de funcionamiento del sistema educativo; sevinculó, además, mediante proyectos locales, a todos los agentes educativos como un procesohacia la descentralización.

Se identificaron cuatro áreas problemáticas: eficiencia, calidad de la educación, centralización-burocratización y financiamiento del sistema educativo nacional. La modernización de laeducación fue el principal objetivo y signo del cambio generado. La firma del Acuerdo Nacionalpara la Modernización de la Educación Básica y la reforma del Artículo Tercero Constitucionalson hitos que posibilitaron la posterior reforma de la Ley General de Educación.

La firma de ese Acuerdo Nacional en mayo de 1992 fue la culminación de una etapa signadapor dificultades y tensiones respecto al sentido y las actividades de la denominada“modernización educativa”; fue significativo el cambio del secretario de Educación Públicacuatro meses antes. Dicho Acuerdo representa una transformación de las relaciones entre losactores políticos que siempre interinfluyeron en el sistema educativo mexicano: el gobiernofederal, el SNTE (Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación) y los gobiernos de losestados.

Los principales elementos del Acuerdo fueron: (i) reorganización nacional del sistemaeducativo, “federalizando” (descentralizando) la operación y administración directa del servicioescolar a los estados y creando Consejos de Participación Social en los ámbitos escolar,municipal, estatal y nacional; (ii) reformulación de los contenidos y materiales, con nuevosplanes de estudio y nuevos libros de texto gratuitos para la primaria; y (iii) revalorización de lafunción magisterial, considerando seis aspectos: formación de docentes, actualización, salarioprofesional, vivienda, carrera magisterial y aprecio social por su trabajo273.

La modificación del artículo 3° de la Constitución se hizo en dos grandes sentidos. En relacióncon el texto anterior de este artículo, la reforma de 1992 introduce el concepto de derecho a laeducación; se decreta la obligatoriedad de la educación por la que a la ya obligatoria educaciónprimaria, el Estado adiciona la obligación de la secundaria y la de impartir un año depreescolar. Un segundo cambio importante es la eliminación de aspectos que dificultaban unamayor participación de particulares y de las iglesias en planteles de educación básica ynormal; el laicismo ya no es obligatorio en las escuelas privadas y se permite la enseñanzareligiosa adicional al currículo obligatorio.

La Ley General de Educación, aprobada por ambas Cámaras del Congreso en agosto de 1993,destaca la reglamentación de responsabilidades del gobierno federal, de los gobiernosestatales y de los municipios en la distribución del servicio educativo. Las funciones exclusivasde la SEP en el ámbito nacional se reducen a tres: la normativa (planes y programas deestudios de educación básica y normal), la compensatoria y la evaluativa. La ley establececapítulos específicamente referidos a la equidad de la educación, la evaluación del sistemaeducativo y la participación social en la conducción de la educación.

272 Ver Gregorio HERNÁNDEZ Z., "Reformas educativas y nueva Ley de Educación. La

modernización educativa en México", en Educación de Adultos, México, INEA/SEP,

julio 1993-marzo 1994.

273 Ver María DE IBARROLA, “Políticas públicas de profesionalización del magisterio en

México”, en Propuesta Educativa, año 7,Nº 14, Buenos Aires, Flacso, agosto de 1996.

La creación por la ley mencionada de un Sistema Nacional de Formación, Actualización ySuperación del magisterio y del compromiso del Estado de otorgar un salario profesional alsector docente, ha sido calificada como un hito por el Sindicato Nacional de Trabajadores de laEducación, reforzado en su acción gremial al establecerse que le corresponde la titularidad delcontrato colectivo de trabajo de maestros y maestras, aun considerándose el marco de lafederalización.

La descentralización o federalización ha sido realizada en medio de un alto grado decontradicciones y antagonismos. Ello se expresa en la necesidad de atender prioritariamente alos grupos sociales que integran el rezago educativo y la dificultad para delegar en ellos todaslas responsabilidades que el gobierno federal no pudo resolver. Los factores determinantespara lograr una efectiva descentralización en México están asociados a una voluntad políticaexpresada en el gobierno federal y en los estados a través del aumento efectivo de losrecursos para la educación, la canalización oportuna y el manejo transparente de esosrecursos, la real constitución de la escuela en eje de la profesionalización docente, elmejoramiento de las condiciones de vida de este sector, la incorporación cierta de loscontenidos locales y regionales en los textos básicos de la primaria, y la puesta en práctica deactividades dentro de los consejos escolares274.

Destacan importantes iniciativas de cambio educativo generados en algunos estados conalgunos grados de autonomía respecto al gobierno federal. Se pueden mencionar lasoriginadas en los estados de Puebla275, Tabasco, Campeche, Aguascalientes, Veracruz congobiernos del PRI, y en estados con gobiernos del PAN como Baja California, Chihuahua yGuanajuato, con diversas modalidades de acción en su empeño por elevar la calidad yequidad educacionales276.

El análisis prospectivo de esta modernización educativa tiene que considerar por lo menoscuatro importantes situaciones: (i) la magnitud e importancia del Sindicato Nacional deTrabajadores de la Educación, el más numeroso y organizado de similares gremios docentesde América Latina. Su provisión de importantes fondos acotados por más de un millón depersonas afiliadas y las prácticas de su dirigencia tienen relación con los ininterrumpidossexenios de gobierno del PRI. En esta década se han presentado fracturas dentro delsindicato, que han obligado a su mayor pluralidad y a replantear sus mecanismoscorporativistas; (ii) la gran crisis económica de diciembre de 1994 no sólo trajo la duda y elrechazo público a un gobierno aparentemente exitoso como el de Salinas de Gortari, sino unacatástrofe en materia de desempleo y una violenta caída del salario y del poder adquisitivo dela población, docentes incluidos277; (iii) el incremento de la maquila278 y la inversión extranjera

274 Ibíd.

275 El Programa Educativo Poblano, desarrollado en la gestión del gobernador Manuel

Bartlett (1993-1999), anterior secretario de Educación Pública, de acuerdo con una

evaluación externa desarrollada por la Unesco, constituyó una propuesta de apertura

de lo educativo a una población convocada en función de satisfacer sus necesidades

básicas y mejorar, con la educación de sus hijos e hijas y la propia,su calidad de vida,

expresada en proyectos prospectivos locales.

276 Estados gobernados por representantes del Partido Revolucionario Institucional (PRI)

y por gobernadores del Partido de Acción Nacional (PAN).

está demandando el crecimiento de la educación tecnológica; y (iv) la lucha abierta delmovimiento indígena, la rebelión no sofocada de Chiapas, tiene expresiones de índole culturaly política que influyen en el surgimiento de nuevas opciones y demandas educativas.

El inicio del siglo encuentra a México con mayores procesos de democratización política,expresados en una primera elección alternativa del candidato presidencial del PRI, encrecientes planteamientos políticos alternativos al oficial y en una prensa más abierta y crítica.Desencuentros entre autoridades universitarias y estudiantes sobre el carácter y alcances de lagratuidad de la enseñanza universitaria generó una más prolongada toma y paralizacióndurante diez meses de la Universidad Nacional Autónoma de México. La reforma ymodernización educación sigue siendo prioritaria en todo el espectro de las candidaturaspresidenciales que disputan la sucesión del Presidente Zedillo.

República Dominicana

La progresión del desarrollo educativo en República Dominicana durante la presente décadapone en evidencia acciones y políticas que reflejan ciertos avances respecto a la situaciónprevaleciente al final de los años ochenta. El proceso de reforma de la educación se ha idogestando en un contexto social y político permeado por el surgimiento de nuevas prácticassociales, vinculadas a la participación, al diálogo y la negociación. Uno de los orígenesinmediatos del presente cambio se ubica en la propia Conferencia Mundial Educación paraTodos de Jomtien.

La delegación dominicana a la Conferencia de Jomtien fue representativa de amplios sectoresde opinión. Uno de sus principales efectos en el país fue la germinación, en el conjunto derepresentantes dominicanos asistentes a Tailandia, de la idea de un plan decenal para encararde modo distinto la resolución de problemas de la educación nacional. Los cinco principalesgrupos comprometidos en esta tarea fueron: Plan Educativo, Educa, la Asociación Dominicanade Profesores, la Secretaría de Educación y el PNUD279.

277 En ocho meses, más de un millón de trabajadores quedaron sin empleo, los que

unidos a desempleados de entonces, acumularon la cifra de los sin empleo a dos

millones 300 mil personas. En 1995 se estimó una inflación del 70%, una caída del

PBI del 6,5% y una pérdida del poder adquisitivo del 38%. Ver DE IBARROLA 1996,

“Políticas públicas de profesionalización...”, ob. cit.

278 Como “maquila” se denominada en México al uso de la mano de obra barata por

empresas transnacionales. Estas obtienen ventajas comparativas a su favor en cuanto

a condiciones de trabajo y costos y el país donde se aplica se beneficia en cuanto a

ocupación extensiva de mano de obra.

279 Plan Educativo fue un movimiento impulsado por la sociedad civil, durante el gobierno

de Balaguer y convocante de sucesivos foros para estudiar la realidad educativa

dominicana. Educa es una entidad compuesta por líderes empresariales y vinculada a

Usaid. La Asociación Dominicana de Profesores es el principal organismo gremial

docente del país. El PNUD financió un asesor externo y un coordinador nacional,

contraparte de aquél. La Secretaría de Educación, Bellas Artes y Cultos tuvo un papel

supeditado al de los otros organismos; particularmente influyentes fueron el PNUD y

Educa.

El proceso consultivo para su elaboración duró dos años –entre octubre de 1990 y diciembrede 1992–, abarcó consultas con treinta mil ciudadanos de todos los sectores y ha sidocalificado como el primero de su especie en República Dominicana280. El Plan Decenalobtenido recomendó una significativa renovación del sistema educativo dominicano,incluyendo unadescentralización de los servicios y de la toma de decisiones, una forma deenseñanza más activa y concentrada en quien estudia, un sustantivo aumento de fondosdestinados a la educación, la masiva capacitación del personal de educación y el suministro delibros de texto de calidad a todo el estudiantado.

Entre los principales resultados del intento de aplicar dicho Plan durante el anterior gobierno yla presente administración, destacan los siguientes: la adopción de un nuevo marco jurídicopara la educación dominicana, contenido en la Ley General de Educación aprobada en abril de1997, resultado directo del Plan Decenal. Esta ley promueve la descentralización y laparticipación, reconceptualiza lo pedagógico a partir de una nueva cosmovisión de laeducación y la cultura y, en general, puede constituirse en plataforma fundamental para darcontinuidad a los cambios iniciados.

La extensión de la escolaridad obligatoria a ocho años para el nivel básico y de un grado parael nivel inicial es una opción legal ambiciosa y demandante de otras medidas no sóloeducativas para su concreción. Está acompañada de la incorporación de nuevas tecnologíasen el proceso de enseñanza-aprendizaje y de la dotación de nuevos textos, recursos yauxiliares para la enseñanza en beneficio de estudiantes y docentes. Se está generando asíuna gradual y persistente ampliación de la cobertura de matrícula en los niveles inicial, básicoy medio.

La problemática situación docente ha sido encarada, como se ha visto, con una activapresencia y participación del gremio magisterial tanto en la construcción del Plan Decenalcomo en su lucha por la atención, no siempre justa ni oportuna, de sus demandas dedignificación y profesionalización.

Otro elemento potenciador de ese cambio es el nuevo currículo planteado en 1995 y quecomenzó a aplicarse un año después. Sus contenidos han sido redimensionados mediantecompetencias no sólo cognitivas sino también valorativas, actitudinales, prácticas y afectivas.

Al anterior conjunto orientado a una ampliación calificada de oportunidades educativas, sesuman otras medidas en procura de una mayor equidad educativa. La adopción de políticas debienestar estudiantil ampliando de cien mil a un millón las raciones del desayuno escolar, asícomo la creación de un sistema nacional de incentivos y estímulos para estudiantes, es, eneste aspecto, significativa.

El aumento gradual del gasto público en educación se expresa en que de constituir el 6% delpresupuesto nacional en 1989, ascendió a un 16% en 1998.

Distintas fuentes reconocen que la implementación del Plan Decenal no ha marchado según loplanificado. El comité de asesoría técnica formado para apoyar el desarrollo del Plan luego dedieciocho meses (1992-1993) de acción y apoyo directo a la Secretaría de Educación fueperdiendo gradualmente su presencia e influencia. Como se ha visto, la Ley General deEducación fue aprobada por el Congreso sólo cinco años después de concluido el proceso de

280 Fueron comprendidos personal académico de alto nivel, padres y madres de familia,

docentes y directivos de escuelas, personas del empresariado, de la Iglesia y de

grupos barriales de bajos ingresos. Se desarrollaron cinco consultas: una primera, con

el personal de la Secretaría de Educación; la segunda, con instituciones de la sociedad

civil (incluyendo universidades privadas); la tercera, con el público en general

utilizando medios masivos de comunicación; y la cuarta, a nivel comunitario con

asistencia de la Secretaría de Educación y del sindicato de profesores (ADP). La

quinta consulta fue realizada con personal experto en educación.

organización del Plan Decenal. La creación de un Consejo Educativo en el cual la Secretaríade Educación comparte la toma de decisiones con el sindicato de profesores, la comunidadacadémica y la sociedad civil, es un desafío que demanda –tanto de las máximas autoridadesnacionales de educación como de los demás miembros del Consejo– combinar capacidadtécnica, real convicción de la importancia de la concertación de esfuerzos y un manejo quetrascienda visiones político-partidarias. Ello no siempre ha sido logrado.

Destacan también otras tensiones: aquella entre el intento de articular la teoría curricular, eldiseño curricular y la práctica real del docente en el aula; los deficientes niveles de formacióndocente, que contrastan con las crecientes exigencias del currículo en materia de nuevosconocimientos y nuevas tecnologías; y la dificultad para superar estilos de gestión verticales yautoritarios fundados en la centralización y la acción estrictamente individual, lo queobstaculiza en gran medida la opción retórica de una reforma que demanda participación,construcción colectiva, búsqueda de consenso y toma de decisiones basadas en el interéscomún, con actores que se sientan comprometidos y corresponsables del cambio educativo.

Un obstáculo evidente es la falta de estudios e investigaciones nacionales que operen comoejes permanentes, fundamentando las nuevas prácticas y orientando y retroalimentando latoma de decisiones. No hay, además, un real acompañamiento al profesorado en el aula ni unsistema de indicadores que posibilite evaluar el impacto y la calidad de los cambios obtenidos.

Varios educadores dominicanos consultados señalan, con razón, que el muy grave deterioroen que se hallaba la educación dominicana al final de la década de los ochenta, así como elextremadamente bajo nivel socioeconómico de las familias de la mayoría de estudiantes,representó –y representa– un desafío de magnitud especial. Los ingentes esfuerzos realizados,la creciente cantidad de recursos nacionales –públicos y privados– e internacionales puestospara dotar al sistema educativo dominicano de condiciones mínimas que posibiliten lasostenibilidad necesaria para comenzar a operar, constituyen importantes pasos quedemandan muchas y persistentes acciones complementarias.

Hay coincidencia en señalar, asimismo, que uno de los más importantes logros adicionales enla última década del siglo veinte ha sido el aumento de la conciencia colectiva sobre laimportancia intrínseca que tiene la educación en el desarrollo de las personas y de la nacióndominicana. Este proceso presenta otra ganancia neta: su efectiva contribución a la creaciónde una nueva y distinta cultura política en el país. Los distintos actores y estamentos del sectoreducación han mostrado una amplia capacidad para superar dificultades y articular laparticipación, el diálogo, la negociación, la concertación, entre diferentes núcleos de lasociedad, en torno a la problemática educativa, en la fase de formulación del Plan Decenal yde inicio de la ejecución de esta reforma. Se sentó precedente en un país vital que, endemocracia, enfrenta los rezagos de la prolongada dictadura trujillista y las prácticasexcluyentes de confrontación en el abordaje de sus agendas y propuestas.

El desarrollo de Plan Decenal ha posibilitado que la escolarización de la población dominicanasea incrementada moderada pero firmemente desde 1990. La matrícula estudiantil desde elnivel inicial al superior registró en 1997/98 un total superior a los 2 millones 300 milestudiantes. La adopción masiva y simultánea de un nuevo curriculum y la adopción depolítica editorial que ha posibilitado la edición de más de 15 millones de ejemplares de textosescolares, son parte de los principales avances registrados.

La reforma educativa es acompañada por un importante proceso de reforma judicial y delEstado que se realiza en el país desde 1997. Un elemento que potencia este marco dereformas es el crecimiento económico que experimenta el país en los últimos años de ladécada de los 90’con tasas superiores al 7% anual.

Dos casos nacionales singulares

Cuba

La historia cubana está signada por un tránsito acelerado entre dos sistemas diferentes, al serel último país en salir del dominio colonial (1898) y el primero en tratar de construir elsocialismo en América Latina.

La tradición pedagógica cubana tiene una historia rica en pensamiento educativo y en figurasde excepción como Duarte y José Martí. Han sido, sin embargo, las últimas cuatro décadas las

que posibilitaron avances significativos que pusieron a todos los cubanos en pie de igualdadeducativa.

Entre junio y noviembre de 1997 se aplicaron pruebas de lenguaje y matemáticas aestudiantes de tercer y cuarto grados de enseñanza básica en trece países de América Latina,en el marco del primer estudio comparado regional del Laboratorio Latinoamericano deEvaluación de la Calidad de la Educación coordinado por la Unesco.

Los resultados fueron sorprendentes. Cuba superó a los otros doce países –en ambos grados yen ambas materias– de tal manera que constituyó la gran excepción de la investigación. Losrendimientos de las alumnas y los alumnos cubanos obligaron en los resultados a ubicar aCuba como el único país por sobre el promedio regional. Las escuelas cubanas están a dosdesviaciones estándar por encima del promedio de 250 puntos establecido en la escala de lainvestigación y a más de una del país más cercano. Las niñas y los niños cubanos con másbajas calificaciones superaron los mejores puntajes de Argentina, Chile, Brasil, México yColombia, países con sólidos antecedentes educativos y con mayores recursos económicosque Cuba para enfrentar sus desafíos educativos.

Dichos resultados vuelven la mirada de investigadores y de agencias internacionales sobre ellargo y sostenido proceso de cambios educativos y de consolidación de resultados operado enla isla.

Surgen, además, ciertas certezas. La certeza de que una mayor riqueza o una mayorasignación de recursos a la educación en forma aislada, no necesariamente implica mejoresresultados. La certeza de que a pesar de la crisis por la que atraviesa Cuba después de lacaída del bloque soviético –su principal referente político y sostén económico en las tresprimeras décadas de la revolución–, se mantuvo la política de redoblar los esfuerzosnacionales por tratar de mantener la cobertura y la calidad de su educación e impedir que éstasea afectada substantivamente por la crisis. La certeza de que las cuatro décadas de procesocontinuo y masivo por una educación de calidad para todos los niños, las niñas y jóvenescubanos, tienen como resultado –difícil de ignorar– una sólida formación nacional de recursoshumanos.

Aparecen, también, dudas sobre la vigencia de esa educación calificada en un ambiente queno estimula distintas corrientes de opinión pública y sobre los grados de creatividadpedagógica en un sistema en el que casi todo estaría previsto. La ausencia de mecanismosexternos de control del poder, la preeminencia del poder político sobre los poderes económico,militar o ideológico, así como la vigencia de una institucionalidad que dificulta distinguir laecuación partido-gobierno-Estado, son aspectos que generan debate y críticas sobre elproceso cubano. Es difícil, sin embargo, desligar la educación cubana, sus fortalezas ylimitaciones, de la construcción de un modelo socialista propio y de la propia evoluciónhistórica del país.

Desde el punto de vista internacional, estos resultados obligan a reflexionar sobre elaislamiento de Cuba de los beneficios de la cooperación financiera internacional y dedeterminados eventos o proyectos promovidos desde entidades internacionales condicionadaspor su dependencia financiera y política a la primera potencia en el mundo. Ello es expresiónvisible de un bloqueo ampliamente desaprobado por la comunidad mundial. Finalmente, surgeuna certeza adicional como resultado de todo lo anterior: será necesario estudiar más laeducación y las prácticas pedagógicas cubanas y, asimismo, será útil fortalecer políticas deintercambios educativos de Cuba con otras pedagogías universales y latinoamericanas.

La educación generalizada, junto con los altos índices de salud alcanzados por su población,constituye el esfuerzo más tangible del proceso cubano. La Campaña Nacional deAlfabetización, por su movilización y sus efectos, se ha constituido en referente obligado paraAmérica Latina y otras regiones en el mundo. Si alfabetizar bien en pocos meses a más de 700mil personas constituyó un éxito, mayor éxito fue mantener a ese contingente poblacionalestudiando y alcanzando niveles educativos compatibles con las exigencias de una sociedaden proceso de cambio sociopolítico y de desarrollo técnico y económico. Las proyeccionespara el 2000, siguiendo la tendencia histórica de la educación cubana, serían de 192 milpersonas analfabetas, es decir 2,2% de la población de 15 y más años; el 89% de esosanalfabetos tendría más de 44 años.

La educación se convirtió en uno de los principales estímulos individuales y los cubanos conbaja escolaridad fueron objeto de presiones sociales y familiares. Las “Batallas” por el sextogrado (1975-1980) y por el noveno grado (1984-1986) requirieron no sólo una importantemovilización social sino que las organizaciones obreras y sociales incorporaran a susmiembros como docentes, supliendo el déficit de educadores profesionales, y que se contaracon el apoyo de medios masivos en poder del Estado. Hoy, como resultado de esas iniciativas,de una población total que supera los 10 millones de habitantes, han alcanzado el sexto gradomás de un millón y medio de personas adultas y más de 900 mil personas el noveno grado.Estudian en el nivel medio superior alrededor de 50 mil y en los 47 centros universitarios delpaís, más del 30% de la matrícula corresponde a los cursos para los trabajadores. Se hagarantizado que niñas y niños tengan madres y padres educados, que alienten su asistencia ypuedan acompañarles en su vida escolar.

El sistema nacional de educación cubano está concebido como un conjunto de subsistemasarticulados en todos los niveles y tipos de enseñanza: educación preescolar, educación generalpolitécnica y laboral, educación especial, educación técnica y profesional, formación yperfeccionamiento del personal pedagógico, educación de personas adultas y educaciónsuperior.

De acuerdo con cifras del período escolar 1997-1998 funcionan actualmente 9 487 escuelasprimarias; de ellas el 24% son urbanas y el resto rural281. En Cuba la casi totalidad de niños yniñas, en su mayoría a los seis años de edad, se matricula en el preescolar. En 1996, la tasaneta y bruta de escolarización (población de 6 a 11 años de edad) alcanza el 100% y el 106%respectivamente282; esta diferencia entre tasas de escolarización indica un nivel bajo derepetición, acumulándose ésta en los grados superiores. En Cuba, las tasas de repetición sonmuy bajas. En primer año de primaria existe la promoción automática. Para la totalidad delnivel primario, la tasa de repetición alcanza sólo un 3%283. El estudiante promedio permaneceen la escuela básica durante 5,6 años y avanza 5,1 grados (mientras que en la regiónpermanecen 7 años pero sólo avanzan 6 grados)284 .

Un elemento distintivo de la educación cubana ha sido el de sus efectos en el medio rural. Alinicio del curso escolar 1997-1998, muchas de las 7 213 escuelas rurales tenían aún edificiosrelativamente confortables, asistían 277 368 niños y niñas, atendidos por 25 176 docentes,todos ellos titulados (el 92% de ellos a cargo de aula)285. La instalación de las “escuelas en el

281 Fuente: CUBA, Oficina Nacional de Estadísticas, Dirección de Estadísticas Sociales,

“Boletín de inicio del curso escolar 1997-1998”, La Habana, 1998.

282 Fuente: UNESCO, “Statistical Yearbook 1998”, París, 1998.

283 Ibíd.

284 Ver UNESCO, “Situación educativa de América Latina y el Caribe, 1980-1994”, Proyecto

Principal de Educación, Santiago de Chile, Unesco/Orealc, 1996.

285 Son 751 512 niños y niñas asistentes a escuelas primarias urbanas, a cargo de 53 449

docentes. Fuente: CUBA, Oficina Nacional de Estadísticas 1998, “Boletín de inicio del

curso escolar...”, ob. cit.

campo” financiando sus costos gracias a sus actividades productivas a cargo de estudiantes ydocentes, representó para el país un considerable esfuerzo. Lo más sorprendente para algunoseducadores estudiosos de este modelo consolidado, sigue siendo el nivel de integraciónlogrado entre la formación teórica y el trabajo productivo286.

Uno de los efectos no deseados de la masiva educación superior es la sobreeducación de susegresados respecto a las posibilidades de trabajo acordes con los niveles alcanzados. Lasfunciones sustantivas del subsistema de educación superior han continuado variando su pesoproporcional en el conjunto de la actividad que se realiza, manteniéndose la tendencia iniciadaa fines de la década de los ochenta de la disminución de la matrícula de pregrado287, lo que enalguna medida ha sido compensado con el aumento de las actividades de postgrado. Losactuales cambios en la orientación económica, privilegiando el turismo como principal fuentede divisas, influirán en las nuevas alternativas profesionales.

Los últimos años han servido para que Cuba revise y procure revitalizar algunas áreas de sueducación. Los cambios operados desde 1990 en la conducción de su Ministerio de Educaciónestán representando una real reordenación educativa con características de reforma, lo que espoco conocido en el conjunto de países de la región latinoamericana. Dichos cambios no hanobedecido sólo a los factores asociados a la caída del sistema socialista, sino también a lamayor conciencia y urgencia de asumir y resolver por lo menos tres conflictos: el existenteentre la masividad de la cobertura educativa alcanzada y la necesidad de mantener los nivelesde calidad en todas y cada una de las escuelas del país; el conflicto entre la unidad del sistemasocial y político y la diversidad de los actores e instituciones provinciales, municipales yescolares; y el conflicto entre la centralización en lo normativo y metodológico a cargo delMinisterio de Educación y la descentralización que posibilite a las direcciones provinciales ymunicipales de educación el nombramiento del personal docente y otros funcionarios, asícomo a los docentes de escuela determinar el número de horas destinadas a las materias, enun proceso que tiene como ejes la investigación y sistematización de diagnósticos, y laconstitución de colectivos de discusión.

En síntesis, desde 1990 comienza a redimensionarse lo pedagógico, a abrirse más canales departicipación en la toma de decisiones y una mayor apertura a otras prácticas y experiencias,inclusive de naturaleza no formal. Varios de los contenidos curriculares y algunas prioridadesde atención son objeto de revisión. La influencia creciente de la figura y el pensamiento deJosé Martí es innegable.

La convocatoria de Cuba sobre el magisterio latinoamericano y de otras regiones del mundosigue siendo alta. La creación y consolidación de los congresos “Pedagogía” representa unamplio y representativo foro de intercambio de experiencias entre docentes de base einvestigadores pedagógicos. Desde “Pedagogía 86”, que contó con la participación de 2 300docentes no cubanos, se han celebrado otros cinco “Pedagogía”. Desde 1993 hasta“Pedagogía 99”, el número de participantes ha superado los cinco mil cada vez, provenientesde treinta y cinco y más países, en su mayoría jóvenes docentes. Los métodos de trabajo de

286 Se presentan estimaciones que sugieren que los estudiantes de estas escuelas

cultivan en total unas 300 mil hectáreas, equivalente al 7% de la superficie cultivada

del país. Ver SOLER 1996, Educación y vida rural..., ob. cit.

287 La formación en el pregrado tiene como objetivo formar la fuerza de trabajo calificada

de nivel superior. Hoy se consolida una estructura de carreras basadas en un perfil

amplio, lo que pudiese posibilitar más posibilidades de ubicación laboral a quienes

egresan.

estos congresos han sido múltiples, y privilegian la presentación de experiencias y el debatesobre temas profesionales.

A pesar de los importantes elementos anteriores, para muchos Cuba sigue siendo una isla omundo aparte, difícil de provocar emulación. La reiterada opción de sus cuadros dirigentes porel modelo socialista de partido único, sin mecanismos externos de control del poder, así comolos severos efectos de la depresión económica iniciada en 1990 tras la caída del PBI de 34,8%en los primeros tres años de la actual década, son los principales factores que promueven esedesestímulo.

Un factor que, acumulado, puede generar desventaja evidente para niños y jóvenes cubanosrespecto a otros de los demás países de la región, es el nulo acceso que tienen a redesinformáticas y a mecanismos como Internet, que comienzan a tener cada vez mayor influenciacomo fuente de información y de estudio en crecientes núcleos de población escolar en elresto de Latinoamérica. Pese a ello, desde el punto de vista educativo, el proceso nacionalcubano afirma que, aún en medio de severas dificultades, es posible lograr la concreción delderecho de todas las personas de un país a una educación de buena calidad.

Perú

En agosto de 1997, a propósito del seguro escolar gratuito anunciado por el gobierno delpresidente Alberto Fujimori, se transmitían por la televisión peruana reiterados espaciospublicitarios que difundían la consigna “Para hacer de nuestra educación la mejor de AméricaLatina”. Luego de casi una década de anuncios similares, la educación peruana no sólo no esuna de las mejores sino que presenta algunas de las más alarmantes situaciones de involucióneducativa en la región. En el primer estudio internacional comparativo efectuado por la Unescoentre 1997 y 1998, al que se hace referencia en este trabajo, el Perú fue el único país de lostrece participantes que no autorizó la publicación de sus resultados.

La crisis de la educación peruana no se origina en la presente administración. A pesar de talafirmación, cabe señalar también que lo realizado por ésta es insuficiente para enfrentar elatraso de la educación en el país y disminuir la creciente incertidumbre sobre su futuro. Losescasos avances que pueden mencionarse son el seguro escolar para estudiantes de centroseducativos estatales entre 3 y 18 años de edad, los nacientes aunque poco coordinadosesfuerzos para enfrentar la formación inicial y la capacitación de decenas de miles dedocentes, y la masiva construcción de locales escolares antes de las elecciones presidencialesde 1995 y al inicio de 1996, como parte de un proyecto con fondos multilaterales288. Elrecuento de logros y la dinámica impresa al proceso educativo del país impiden seguirpresentando lo hecho como un proceso de modernización o de reforma educacional.

Para explicar la educación peruana habría que remontarse a la reforma educativa de los añossetenta, elaborada con criterio y actores nacionales, y con la cual el Perú ejerció un evidente

288 En 1996 se inicia el Programa de Mejoramiento de la Calidad de Educación Primaria

con financiamiento del Banco Mundial. El monto total es de 350 millones de dólares

por un período de tres años. Alrededor del 60% corresponde a infraestructura

educativa, que depende del Ministerio de la Presidencia y no del Ministerio de

Educación, y el 40% a los demás componentes de la calidad educativa (capacitación

docente, material educativo y fortalecimiento institucional, principalmente). Fuente:

FORO EDUCATIVO, La hora de la sociedad civil. La experiencia peruana de participación

en políticas educativas, Martín Vegas (coordinador), Patricia Andrade y Paula

Maguiña, Lima, 1998.

liderazgo y obtuvo reconocimiento en la región289. La Ley General de Educación 19326 marcóun enorme avance respecto a los diseños legislativos y administrativos de anteriores esfuerzosde reestructuración educacional en el Perú. Esa reforma educativa peruana, vista desde laactual perspectiva, adelantó cambios que hoy los consensos latinoamericanos proponen. Así,fue fundamental la diferencia que hacía entre educación y escuela, planteando que “lo quetipifica una actividad educativa es su naturaleza y no la persona o entidad que la realiza”. Laopción por considerar al educando como “centro y agente principal” del acto educativoadelantó en dos décadas el consenso de Jomtien. La opción por una educación inicial noformal, hoy reconocida como llave maestra para aspirar a la calidad y a la equidad en laeducación de los menos pudientes, sirvió de inspiración a otras experiencias nacionales –comola colombiana, que hoy muestra más fortalezas que la fuente de inspiración peruana–. Partede su reto fue haberse creado con recursos humanos básicamente nacionales y con recursosfinancieros escasos para enfrentar las tareas propuestas. Se aplicó, además, en medio deagudas contradicciones entre el gobierno militar y el magisterio; la falta de tacto político deunos y el radicalismo de los otros nunca pudo superarse.

La ejecución de dicha reforma fue limitada y frustrante. El proceso de conversión del sistemaeducativo tuvo en la práctica casi cuatro años de ejecución (1973 a 1976), tal como estabaoriginalmente planificado. Con la denominada “segunda fase” del régimen militar se inició elviraje gubernamental y su gradual desmantelamiento. La animadversión que generó elgobierno militar en la clase política que retomó el poder en 1980, tuvo en esa reforma uno desus principales “chivos expiatorios”. No hubo el menor intento por modificar y actualizar esareforma integral de la educación nacional. Una de las pocas coincidencias del gobierno y laoposición de ese entonces fue generar una nueva ley general para el sector, ley que tuvo elescaso mérito de “rescatar” muchos elementos de una educación que se creía superada. Laniñez y la educación no fueron el motivo central de esa nueva legislación. Con ella se trató,más bien, de borrar todo vestigio de ese contradictorio y estimulante proceso educativo, sinreparar incluso en sustituir la renovada idea de la educación básica por la tradicional de laeducación primaria.

La historia posterior es relativamente reciente. La explosiva expansión de la cobertura comofruto de la mayor conciencia colectiva sobre la importancia de ejercer el acceso a la educacióncomo un derecho, en la década de los ochenta, no estuvo acompañada por una expansión delfinanciamiento público a un ritmo similar. Los déficit en cuanto a calidad educativa fueron

289 Fue notoria la influencia educativa peruana en la década de los setenta en países

como Costa Rica, Panamá, Venezuela, Honduras y, en menor grado, en Colombia y

en Ecuador. Se pueden encontrar referencias al carácter precursor e innovador que

representó la reforma peruana para los países latinooamericanos en trabajos de

especialistas no peruanos como Las tendencias pedagógicas en América Latina", de

Ricardo Nassif; Las reformas de la educación en América Latina. Análisis de algunos

procesos nacionales, de Norberto Fernández Lamarra e Inés Aguerrondo; Estilos de

desarrollo y educación: un inventario de mitos y recomendaciones, de Marshall Wolfe,

así como en Estructura y movimientos sociales en el desarrollo de la educación

popular, de Germán Rama. (Estos trabajos se encuentran en el documento El cambio

educativo. Situación y condiciones, que forma parte del Informe Final del Proyecto

Desarrollo y Educación de América Latina y el Caribe, auspiciado por Unesco, Cepal y

el PNUD, Buenos Aires, agosto de 1981.) Recientemente Luis Ratinoff, en su trabajo

sobre Las retóricas educativas antes citado, hace explícita referencia a la importancia

de este hecho y proceso educativo en su recuento de un siglo de educación

latinoamericana.

resultado directo de ello. El fracaso de la misma clase política se precipitó en esa década, conlos dos gobiernos encabezados por partidos políticos representativos de ella.

La pérdida de la calidad educativa y la ingobernabilidad del sector se vieron agravadas por trescondicionantes durantre la presente década signada por la gestión del presidente Fujimori: unacrisis de la institucionalidad política nacional, que presenta un cuadro de gobierno centralizadordel poder, incluso en las políticas educativas; el inicio de un programa de ajuste yestabilización que ordena macroeconómicamente el país, superando la herenciahiperinflacionaria del gobierno aprista aunque sacrificando las políticas sociales; y la reacciónante el avance de Sendero Luminoso, grupo terrorista generador de una violencia irracionalque puso a prueba al país, con una influencia importante en determinados núcleos delmagisterio290.

Las sucesivas reestructuraciones del aparato del Estado afectaron al sector educativo,debilitándolo institucionalmente. La discontinuidad de las políticas se evidencia en losconstantes cambios ministeriales: nueve ministros de Educación en ocho años de gobierno,cada uno tratando de imponer un sello personal a la gestión, al no haber una política de Estadodefinida para el sector. Ello fue detectado y señalado en el diagnóstico de la educaciónprimaria elaborado por una misión Banco Mundial/Unesco/PNUD/GTZ a instancias del propioMED. Los principales aspectos del deterioro educativo señalados en ese diagnóstico291

sugerían medidas y estrategias de acción y seguimiento que sin embargo no tuvieroncorrespondencia ni interlocución suficientes en el mundo oficial del país.

La esperanza de un cambio educativo en el Perú tiene ahora otros canales de expresión. Nose basa en la acción ni en las iniciativas del aparato oficial, sino que se expresa, más bien, através de uno de los procesos más sugerentes en América Latina de organización yparticipación de la sociedad civil en la reflexión y definición de políticas educativas y enexperiencias institucionales estratégicas relevantes.

El factor común que moviliza a este singular proceso paralelo a la desarticulada gestión oficial,es tratar de dar respuestas a la situación límite que el Perú y su educación vivían a inicios dela década de los noventa, cuando se constituyen grupos de interés que abordan las políticaseducativas desde diversos ángulos. Las acciones de varios de estos grupos merecen unamayor presencia en espacios públicos de opinión.

Este esfuerzo de concertación y de propuestas de tipo prospectivo tiene en el Foro Educativosu principal canal de expresión. El Foro es una asociación multidisciplinaria integrada porespecialistas de probada trayectoria en la educación peruana, que convoca a formular políticasy estrategias educativas. La pluralidad es uno de sus rasgos característicos: son miembros deesta entidad ex ministros de Educación, funcionarios y especialistas de organismos de Estadode todos los gobiernos de las tres últimas décadas292. Además lo integran académicos,

290 Ver FORO EDUCATIVO 1998, La hora de la sociedad civil..., ob. cit.

291 El diagnóstico subraya cuatro aspectos del deterioro educativo: escuelas sin

facilidades mínimas y materiales educativos básicos, operando con métodos inadecuados;

bajos salarios magisteriales; predominio de una gestión financiera y administrativa altamente

ineficiente, con burocracia rígida; y un Ministerio de Educación que había abandonado su

función de liderazgo nacional de su sector, reduciendo su accionar a la zona metropolitana

de Lima y Callao. Ver PERÚ, Ministerio de Educación,Banco Mundial/PNUD/GTZ, Unesco-

Orealc, 1994.

investigadores en áreas sociales y económicas, y profesionales vinculados a ONGcomprometidas con el desarrollo educativo. Precisamente su principal fortaleza reside en ladiversidad y pluralidad de actores sociales capaces de superar diferencias, establecerinstancias de diálogo enriquecedor y lograr acuerdos entre sectores que en otro contextopodrían ser o parecer antagónicos.

Dicha pluralidad no es sólo ideológica. Los asociados provienen de diversas disciplinas ytrayectorias con intervención en diversas modalidades de acción educativa. Ellos construyeronla propuesta de cambio educativo denominada “Bases para un Proyecto Educativo Nacional”,que constituye uno de los principales resultados de la acción de Foro Educativo. Fue obtenidacon la convicción de que la búsqueda de consensos es el principal factor de movilización de lasociedad civil en las políticas educativas. El resultado es un valioso conjunto de lineamientosgenerales que pueden orientar el sistema educativo peruano en su conjunto, otorgándolecontinuidad para el mediano y largo plazo, con la flexibilidad suficiente para que seanespecificados en los ámbitos regional y local, reconociendo la compleja diversidad cultural delpaís. El Acuerdo Nacional por la Educación, con ocho prioridades de política, forma parte deesas Bases293. Los aspectos centrales de la estrategia institucional fueron la elaboración dedocumentos técnicos –a cargo de equipos de especialistas– y su debate y consulta endieciocho departamentos del país, en el marco de los “Diálogos Nacionales por la Educación”que culminaron con la Conferencia Nacional de octubre de 1997294. En su primera etapa, elForo Educativo organizó una “Agenda Educativa” que sirvió para la organización de diversosconversatorios y actividades, así como del Seminario Nacional “Ser maestro en el Perú”, quebuscó llamar la atención sobre la necesidad de políticas públicas a favor del magisterio.

El Instituto Peruano de Administración de Empresas (IPAE) es una institución creada en 1959.Cada año organiza la Conferencia Anual de Ejecutivos (CADE), uno de los foros de discusiónmás importante del país. La toma de conciencia sobre la importancia de la educación en unmundo globalizado en el que el Perú debe reinsertarse, así como la necesidad de mejorar losniveles de capacitación del capital humano nacional, propicia una presencia activa del IPAE enla educación peruana. Desde la CADE-1991295 hay varias expresiones importantes de ello: la

292 Encabezados por Juan Velasco Alvarado (1968-1975), Francisco Morales Bermúdez

(1975-1980), Fernando Belaúnde (1980-1985), Alan García (1985-1990) y Alberto

Fujimori (gobernante desde 1990).

293 El Acuerdo Nacional de Educación propone: trece grados de educación básica y de

calidad para todos; incremento anual del financiamiento de la educación; profesión

docente renovada, eficiente y con respaldo social; gestión pedagógica y administrativa

descentralizada; educación superior comprometida con los cambios que el Perú

necesita; control social de la calidad de los servicios educativo; Estado y sociedad civil

corresponsables de la educación; y compromiso de los medios de comunicación con

los cambios educativos.

294 La Conferencia Nacional “Educación y desarrollo humano” se realizó con la presencia

de más de setecientas personas, provenientes de todo el país, el Ministerio de

Eucación, el Sindicato Único de Trabajadores en la Educación del Perú (Sutep,

organismo sindical magisterial) y representantes de organismos internacionales.

creación de la Escuela de Directores y Gestión Educativa, la puesta en marcha de un fondoeditorial para producir textos escolares y la alianza con el Foro Educativo para la realización dedos encuentros nacionales y dos regionales.

Tarea, Asociación de Publicaciones Educativas, creada en 1974, es una organización nogubernamental vinculada al movimiento latinoamericano de educación popular, precursora enubicar a la escuela como lugar estratégico para la transformación social. Su opción en laeducación formal se inspira en valiosas experiencias anteriores de educación popular y en laReforma Educativa de los años setenta. Su revista, con el mismo nombre institucional, y laprofusa producción de materiales escolares han servido eficazmente al mundo educativo. Sinembargo, en la década de los noventa ha sido la elaboración de propuestas curriculares y decapacitación docente –hechas públicas luego de su validación en el ámbito local– las que lehan servido para establecer lazos de cooperación y articulación con el Ministerio deEducación. Su propuesta curricular para la escuela primaria, sustentada en el enfoque decompetencias y en el de ciudadanía, y en una gestión inspirada en la tradición de la educaciónpopular, ha logrado asociar la construcción del conocimiento a la construcción de lademocracia.

Se pueden citar varias otras importantes iniciativas de la sociedad civil peruana hacia elcambio pedagógico. Nos limitaremos a mencionar cinco de ellas: Educa, Instituto de Fomentode una Educación de Calidad que experimenta en salud integral, en educación y trabajo, eninnovación pedagógica y gestión de la escuela, creando redes de cooperación en procura detransformar las escuelas con las que trabaja en centros de atención integral de la infancia;Grade, Grupo de Análisis para el Desarrollo, centro consultor con importantes investigacionesvinculadas a aspectos cuantitativos y cualitativos de la educación; el Instituto de PedagogíaPopular, que durante quince años ha alimentado la imaginación y el conocimiento de docentesperuanos a través de su revista especializada “Autoeducación”; el Iniden (Instituto deInvestigación para el Desarrollo y la Defensa Nacional) con un útil “Informe de Educación” quedurante los últimos ocho años ha publicado y distribuido siguiendo la marcha mensual de losprincipales hechos educativos; y la Derrama Magisterial, entidad que ha superado sus inicialestareas ligadas a la seguridad y el bienestar social de maestras y maestros, con valiosasiniciativas y servicios orientados a la preparación pedagógica y la actualización docente.

A fines de 1997 se observaron algunos cambios significativos respecto a la inercia en cuanto apolíticas educativas promovidas desde el Ministerio de Educación: se inició el Programa deMejoramiento de la Calidad de la Educación Primaria, con financiamiento del Banco Mundial;se cambió el currículo de la educación secundaria, organizándola en cuatro años; se creó elbachillerato, con la intención de facilitar el proceso de articulación con la educación superior;con apoyo de la cooperación técnica española, se formuló un proyecto de creación del sistemade la educación técnica; con apoyo financieros y técnicos de Alemania, se inició el diseño deun nuevo currículo para los institutos pedagógicos; y se dan pasos hacia el fortalecimiento dela gestión de directores de centros educativos.

Los organismos más representativos de la sociedad civil han demandado un mayor diálogosobre la propuesta de la nueva estructura del sistema educativo y sobre los proyectos queejecuta el MED. Asimismo, han planteado severos reparos sobre la concepción y viabilidad delbachillerato.

La determinación del Presidente Fujimori de volver a ser candidato luego de diez años deejercicio del poder y un proceso electoral preñado de dudas sobre su equidad para loscandidatos alternativos, marcan el escenario político electoral. La educación sigue siendoprioridad en todos los programas en disputa y el Ministerio de Educación sufre severos ajustes

295 La exposición en esta conferencia de “Un drama en ocho actos” a cargo del educador

León Trahtemberg, quien presentó un diagnóstico de la educación peruana y

propuestas para su orientación, generó el interés de los empresarios en la educación

del país.

en su plano técnico directivo que hace más precaria aún su débil institucionalidad.296. LaConferencia Anual de Ejecutivos prevista para fines del 2000 tendrá como tema central laCultura y la Educación y su impacto en el desarrollo.

B. La calidad de la educación: prioridad de los resultados del aprendizaje

La calidad educativa es el principal foco de atención de los actuales procesos de reforma ymodernización educacional. Y en él son los aprendizajes y sus resultados los que tienenprioridad.

Es posible afirmar, de acuerdo con los principales trabajos sobre la materia, que unaeducación de calidad es aquella que establece objetivos socialmente relevantes, quedemuestra eficacia logrando que estos objetivos sean alcanzados por un mayor número deestudiantes, que posibilita ayudar diferencialmente a éstos de acuerdo con sus requerimientosindividuales y su entorno social y cultural, y que muestra eficiencia lográndolo con los costosmás económicos posibles, perdurando en el tiempo por su significación.

La calidad educativa supone, asimismo, el establecimiento de un ambiente y una relaciónsocioemocional y afectiva que permita a profesoras y profesores estimular la autoestima desus estudiantes y guiarlos en su desarrollo.

El dominio de los códigos de transmisión, circulación y procesamiento de la información –quevan desde la lectoescritura y el cálculo básico hasta la computación y otros medios masivos yelectrónicos de comunicación–, así como la elevación de la capacidad y del sentido prácticopor los que cada estudiante aprende a encontrar soluciones y resolver problemas cotidianos oa formar parte activa de otros de tipo colectivo como los ambientales o ecológicos, constituyentambién elementos importantes de la calidad educativa.

Si bien hay una convención social sobre los elementos que incluye la calidad en la educación,el más importante tal vez sea el del rendimiento escolar: “si mejora la eficiencia terminal,señala el sentido común [...] significa que hay niños que aprueban los cursos, que incrementanlos años promedio de educación de la población, que disminuye la deserción y que, encontraste, no se puede apuntar con precisión que la calidad vaya a la baja”, afirma CarlosOrnelas297.

La calidad no existe en abstracto. Para Luis Benavides, la calidad se da “en situación”. Losparámetros de la calidad educativa se centran en cómo lograr desempeños socialesencaminados a mejorar la calidad de vida y el bienestar social, económico y social de unasociedad. Para ello, se plantea la necesidad de analizar los procesos, los productos y losservicios educativos, estableciendo criterios que, contrastados con la realidad, permitenestablecer elementos de certidumbre sobre dicha calidad educativa298.

296 En el MED desde octubre de 1999 se registran notorios cambios que en algunos

casos han significado reemplazar a casi la totalidad del personal directivo. Fueron removidos

de sus cargos los Directores Nacionales de Educación Inicial y Primaria, Educación

Secundaria y Tecnológica y Formación y Capacitación Docente; asimismo fue reemplazado

el Director de Educación Secundaria. El Presidente de la comisión del Plan Piloto de

Bachillerato y toda su plana técnica han sido reemplazados. (Fuente: INIDEN, Enero

2000,Lima. Perú)

297 Ver Carlos ORNELAS, El sistema educativo mexicano. La transición de fin de siglo,

México DF, CIDE/Fondo de Cultura Económica, 1998, quinta reimpresión.

.

La calidad también se asocia a lo que se conoce como “una buena educación”. Ésta puedellegar a ser una suma de aportes de la tradición, de especialistas, de buenos directores ydirectoras, de un buen profesorado, editores de textos y manuales, productores de materialdidáctico en general o audiovisual y, en estos tiempos, de tipo electrónico. Miguel Solerprecisa que todo esto

“en el mejor de los casos, genera un saber indirecto, un saber de escuela, un saber delibro, ni siquiera generalizado, porque la inmensa mayoría de las escuelas carece detextos, manuales, material audiovisual. Pero el modelo de una buena escuela [...]incluye estos elementos, así como incluye una metodología infalible, que lleva a laaprobación de los exámenes: la lección del docente, el estudio de los textos, larepetición por parte del alumno para comprobar su nivel de adquisición del mensaje, elejercicio en el cuaderno, la evaluación comprobatoria [...] Estos mecanismosconfiguran, en su conjunto, una buena educación, la que es posible encontrar en losbuenos centros educativos privados y públicos, en general en los países avanzados yen las ciudades. La mayor parte de la humanidad, sin embargo, no tiene acceso aella”299.

En esos sentidos la calidad educativa será siempre un anhelo y, por lo mismo, debevislumbrarse en el contexto de una educación permanente.

Aplicados en procesos de reforma educativa que privilegian la vida escolar, los anterioreselementos demandan una mayor atención a los procesos que se desarrollan en el aula, dandoprioridad a la inversión de los recursos de modo que se dirijan a resolver una cuádruplenecesidad: (i) el aumento sustantivo del actual número de horas en los establecimientoseducativos; (ii) la transformación curricular; (iii) la incorporación de nuevas tecnologías y elrefuerzo de metodologías y nuevos materiales que permitan a los y las docentes ayudar aniñas, niños, jóvenes o personas adultas a aprender, desempeñando nuevos roles demediación, monitoría y asesoría en vez de la tradicional exposición frontal de contenidos; y (iv)el incremento de la investigación educacional y la reorientación de sus prioridades. A estasnecesidades se suma la de obtener la profesionalización docente, equipos docentes altamentemotivados, liderazgo de parte del director de la escuela, factores esenciales de una mejorcalidad, que se abordan más adelante.

Dichas necesidades suponen fortalecer las prácticas educativas basadas en los principios de laobservación/experimentación y del trabajo grupal, y pugnar por dar a la profesión docente unestatus y una relevancia que hoy lamentablemente no posee.

La ampliación de las jornadas escolares

El calendario anual de aprendizaje en América Latina y el Caribe se acerca a un promedio de800 horas por año, resultado de una jornada de 5 horas diarias durante 160 días por año. Enpaíses del norte industrializado el año escolar excede las 1 200 horas por año300. Jaime Niño,ex ministro de Educación colombiano, recuerda que Carl Sagan, el ilustre científiconorteamericano, decía que los niños y las niñas estadounidenses norteamericanos no trabajanlo bastante en la escuela, pues el año escolar allá es de 180 días, mientras que en Corea del

298 Ver Luis BENAVIDES I., Hacia nuevos paradigmas en educación, Puebla, Cipae,

Educación Permanente, 1998.

299 Ver SOLER 1996, Educación y vida rural..., ob. cit.

300 Ver Ernesto SCHIEFELBEIN, Ana M. CORVALÁN, Sonia PERUZZI, Sepo HEIKKINEN e I. HAUSMAN,“Calidad de la educación, desarrollo, equidad y pobreza en la región, 1980-1994”, Boletín delProyecto Principal de Educación en América Latina y el Caribe Nº 38, Santiago de Chile, 1996.

Sur es de 220, en Alemania de 230, y en Japón de 243 días. Niño precisa que tal afirmaciónera perfectamente válida para Colombia. A su vez, Carlos Ornelas contrasta las 800 horas declase anuales que, en el mejor de los casos, tienen las niñas y los niños de México, con lasexperiencias de otros países que cubren en el mismo período el doble o más horas: en Japóntienen 1 600 horas, en Cuba 1 760 y en Inglaterra 1 720; se refiere también al caso de lossocios comerciales de México –Estados Unidos y el Canadá– cuyos niños y niñas cubrenalrededor de 1 500 horas301.

La extraordinaria ampliación de la cobertura registrada en la región, que hoy se evalúa comonociva por haberse realizado a costa de la calidad de la enseñanza, significó la reducciónsustantiva de la jornada escolar. En algunos países esa ampliación fue posible porque lainfraestructura vigente se utilizó hasta en tres jornadas diarias. La educación básica y la niñezpobre fueron las más afectadas. Los niños, las niñas y sus docentes, todos se vieronsometidos a desarrollar los currículos en apretados espacios de tiempo y en recintos que no lesposibilitaban tener contacto también con el deporte, las artes, las actividades lúdicas yprocesos más amplios de socialización.

Para preguntarse sobre la necesidad de ampliar el tiempo de los aprendizajes, convienedistinguir que en el tiempo denominado “escolar” coexisten por lo menos tres factores: laduración total de la jornada escolar, que puede ser diaria, semanal y anual (esto depende delmarco nacional del funcionamiento del propio sistema educativo y de su capacidadinstitucional para atender la matrícula); la organización interna en cada establecimiento de lajornada escolar en períodos de trabajo y de descanso durante el día; y, tercer factor, lostiempos asignados a determinados períodos de trabajo en que los estudiantes se involucran demodo efectivo con el aprendizaje, lo que dependerá en gran medida de la forma como seorganice la sala de clases y de la metodología utilizada por cada docentes. Las políticas deextensión de la jornada escolar redefinen sobre todo los dos primeros factores o dimensionesdel trabajo escolar302.

Chile es el país que más ha avanzado en esta materia. Con la creación de la Jornada EscolarCompleta (JEC), la reforma chilena asume uno de sus principales desafíos. Existe el propósitode implantar en todo el sistema escolar subvencionado, entre el tercero y el octavo grados deeducación general básica y de primero a cuarto de educación media, un régimen de JornadaEscolar Completa Diurna en un plazo de cinco años que culmina al inicio del año escolar del2002. Todos los establecimientos educacionales que se incorporen a este nuevo régimen,deberán contar con un proyecto aprobado por el MED en el que se especifique la justificaciónpedagógica de la utilización del tiempo de trabajo escolar, basada en el proyecto educativo delestablecimiento; la duración de la jornada semanal de trabajo; el tiempo diario de permanenciade los y las estudiantes en el establecimiento y el número de estudiantes que recibiránatención del plantel bajo este régimen. Las escuelas rurales tendrán la oportunidad deincorporarse a este sistema si cumplen con condiciones determinadas.

La implantación de este régimen genera nuevas necesidades de espacio y equipamientoeducativo. Ello tiene altos costos financieros.

El diagnóstico inicial señaló que alrededor de 3 700 establecimientos educacionales (38% deltotal de escuelas y liceos financiados por el Estado) no pueden incorporarse a este nuevorégimen sin la ejecución de algún tipo de intervención sobre la infraestructura en su localescolar. En término de aulas, se requieren alrededor de 20 mil unidades. Este déficit afecta a760 mil estudiantes (26% del total de estudiantes del sistema financiado por el Estado).

301 Ver ORNELAS 1998, El sistema educativo mexicano..., ob. cit.

302 Ver Cecilia JARA, “La jornada escolar completa”, en Seminario Internacional sobre la

Jornada Escolar , 13-14 de noviembre de 1997, Santafé de Bogotá, MEN Colombia,

Plan Decenal de Educación, Serie Memorias, 1997.

La superación de estos déficit acumulados, ha demandado incrementar recursos del Fondo deInfraestructura Educacional. Más del 80% de los establecimientos incorporados a la jornadacompleta reciben raciones completas de alimentación escolar, lo que representa atender el72% de la matrícula básica y el 25% de la educación media. Se requerirá, además,incrementar las horas de trabajo del profesorado, a través de contratos que correspondan a losrequerimientos del proyecto presentado303.

Esta experiencia significa que gran parte de los recursos educativos nacionales se estédestinando a mejorar y ampliar la infraestructura allí donde sea posible; presenta problemasadicionales a los acumulados en la relación del gobierno central con los municipios; y requiere,además, tratar de atender las nuevas demandas docentes para poder hacer efectiva estaJornada.

La perspectiva del Colegio de Profesores de Chile es más bien pesimista. Manifiesta que laopinión docente no fue escuchada y que se privilegió la del sector privado y empresarial.Denuncia el hecho de que “por primera vez en nuestra historia, se entreguen recursos de todoslos chilenos al sector privado, para la construcción de infraestructura escolar”. Hacen explícitoslos siguientes principales problemas:

a) Financiamiento insuficiente con relación a las necesidades de infraestructura: la granmayoría de los establecimientos ya incorporados a la JEC carecen de salas adecuadasy de otros espacios indispensables para su aplicación; sólo los establecimientos conmás de 50% de vulnerabilidad reciben almuerzo de la Junaeb para todos susestudiantes. Estos hechos y la condición “no obligatoria” tornan muy difícil que al año2002 el porcentaje de establecimientos incorporados alcance el 70% previsto.

b) Educativo-pedagógicos: al no existir programas de perfeccionamiento suficientes ninuevas formas de organización del trabajo, no se logra “posibilitar una pedagogíacentrada en el trabajo de los alumnos y sensible a las diferencias individuales” comoseñala la propuesta gubernamental; según el organismo docente, la JEC tiende aconvertirse en un programa más sin articularse a los otros programas en marcha.

c) Condiciones laborales del magisterio: “a la gran mayoría se les contrata por algunashoras más, a un valor menor que las de su contrato”; la jornada extendida tendería atransformarse en un perjuicio, pues limita su posibilidad de trabajar en otroestablecimiento para compensar sus ingresos insuficientes304.

Coincidiendo con la finalización de este trabajo, los diarios de la capital chilena anuncian queel gobierno de Frei ha solicitado al BID un crédito de 500 millones de dólares para apoyar lainversión en infraestructura necesaria con los propósitos de extender la jornada escolar. Segúndeclaraciones del ministro Arellano, se entregarían a razón de 100 millones de dólares por año,destinándose preferentemente “a construcción y ampliación de salas de clases y colegios y aotras necesidades relacionadas con la Jornada Escolar Completa”. Contrariamente, voceros dela Asociación Chilena de Municipalidades aseveraron que dicho préstamo no alcanzaría a

303 La Jornada Escolar Completa significará el aumento de las cargas horarias para cada

curso –a partir de tercero básico hasta cuarto medio– y la creación de 600 mil nuevas

horas de trabajo docente. El modo como esta demanda será cubierta corresponde al

aumento de las horas de contrato para la mayoría de docentes de Educación Básica y

Media. Fuente: CHILE, Ministerio de Educación, Reforma en marcha: buena educación

para todos, Santiago de Chile, 1998.

304 Fuente: Darío VÁSQUEZ S., “La reforma desde la perspectiva del Colegio de

Profesores”, documento presentado en el Seminario La reforma educacional en la

enseñanza media, Universidad Metropolitana de Ciencias de la Educación/Colegio de

Profesores de Chile, julio de 1998.

cubrir más del 13% de lo que en realidad se necesita para que haya una integración total alsistema, y que de acuerdo con sus estimaciones, considerando la tendencia actual de lasinversiones, la meta gubernamental de poner en funcionamiento dicha JEC en la totalidad delos colegios del país a partir del 2002 es demasiado optimista. Según dicha Asociación,todavía habría que esperar de cinco, en el mejor de los casos, hasta unos diez años para quela totalidad de establecimientos educacionales chilenos funcionen bajo los marcos de dichajornada escolar completa305.

La importancia y magnitud de esta tarea hicieron que Colombia optara por realizar unseminario internacional, en noviembre de 1997, en el que fue presentado el conjunto deexperiencias en materia de extensión de la jornada escolar de Francia, España, Italia, Chile yColombia.

En la presentación del documento resultado de esa reunión, el entonces ministro Niño analizala desventaja comparativa de Colombia respecto a las escasas horas efectivas destinadas a laenseñanza. Señala que ello es agravado por los quince días hábiles festivos y por los días,semanas y aún meses “que por circunstancias particulares de los maestros, las instituciones, elorden público o la violencia, se restan al tiempo asignado por la norma”. Complementa suobservación con las siguientes preguntas, aplicables a otros intentos nacionales de extender lajornada escolar en América Latina:

– ¿A quién o a quiénes afecta la desventaja comparativa mencionada?

– ¿Qué valor pedagógico puede tener el aumento del tiempo escolar si éste no seacompaña con la calidad de la oferta educativa y con ambientes favorables ymotivadores para el aprendizaje y la formación?

– ¿Qué efectos positivos pueden lograrse con la extensión de la jornada y el aumentodel calendario escolar, si docentes y directivos de las instituciones no se sientenmotivados o no cuentan con las condiciones para realizar su misión formadora?

– ¿Qué ventajas podría ofrecer la extensión del tiempo escolar si alumnos y alumnas noasisten gustosamente a la institución o si sus padres y madres no ven en ello unaoportunidad irremplazable para la educación y el desarrollo de sus menores, o si lasociedad lo único que puede percibir es un “aumento de tiempo para recibir más de lomismo”?

El problema de la infraestructura será decisivo a la hora de intentar ampliar la extensión de lasjornadas escolares. La experiencia en Sao Paulo, Brasil, ilustra la influencia de lainfraestructura en la calidad educativa de las escuelas de ciudades con un crecimientoexplosivo: apenas el 2% de las mejores escuelas de la red estadual de Sao Paulo estarían enla ciudad capital, de acuerdo con la evaluación del desempeño estudiantil en la tercera seriede pruebas de portugués, redacción y matemáticas realizada por la Secretaría Estadual deEducación en 1996. El desempeño fue mejor en el interior del estado. La secretaria deEducación, Rose Neubauer, afirmó que las escuelas del interior muestran mejoresrendimientos porque durante los últimos diez años “no fueron hechas construcciones escolaresen número suficiente para ofrecer una enseñanza de mejor calidad en la ciudad de Sao Paulo”.Muchas escuelas del gran Sao Paulo tienen que soportar varios turnos de cinco horas por día,mientras que muchos de los mejores edificios escolares están en ciudades muy pequeñascomo Tanabi, Boituva, Corumbataí, Miracatu306.

305 Fuente: diario La Tercera, Santiago de Chile, 18/3/99.

306 Fuente: diario Folha de Sao Paulo, .27/9/96.

En Uruguay se creó un nuevo diseño para las escuelas de jornada completa, basado endiagnósticos preliminares, a partir del cual éstas fueron cambiadas de ubicación y“reasignadas” según las nuevas necesidades sociales. Se organizó una acción específica deformación de directivos y docentes de estas escuelas.

María De Ibarrola nos recuerda que si bien ha crecido la atención sobre el tiempo efectivo detrabajo de las profesoras y los profesores latinoamericanos y, como hemos visto, se establecenmedidas para incrementar el tiempo de clase, aún no se ha colocado en la agenda de ladiscusión para la calidad de la educación el tiempo de trabajo colegiado que se requiere paraello. El tiempo de trabajo que se paga a maestras y maestros de educación básica por logeneral corresponde exclusivamente al tiempo frente al grupo escolar, no considerándoseotras funciones propias de un real trabajo docente: preparación de clases, revisión yseguimiento del trabajo de alumnos y alumnas, trabajo de tipo colegiado para la detección deproblemas específicos de los planteles, vinculación con madres, padres y la comunidad, aménde las de capacitación y actualización. A guisa de ejemplo, señala que en países como Japónpuede llegar a ser equivalente al 30% del total remunerado307.

El factor curricular

Varios son los países que han hecho de los dispositivos curriculares de alcance nacional unade sus principales preocupaciones educativas. Los casos que se explican más adelante –Brasily sus Parámetros Curriculares Básicos; Chile, con sus Diseños Curriculares Básicos, quemarcan una de las mayores diferencias respecto al sistema educativo heredado de ladictadura; o el de Argentina, que organiza los Contenidos Básicos Comunes (CBC) pensadospara todos los niveles del sistema–, señalan con claridad que se trata de asumir con cautelalos aspectos metodológicos y la articulación entre cambio curricular y cambio institucional.

Los puntos centrales de atención, según E. Schiefelbein y J.C. Tedesco, se refieren a laarticulación entre la reforma curricular y la reforma de los estilos de gestión, a quiénes debendefinir el currículo, y a los métodos y la personalización del proceso de enseñanza-aprendizaje.La definición de si se comienza con la reforma pedagógica o con la reforma institucional seráel primer dilema de quienes deban tomar decisiones educativas308.

Cecilia Braslavsky, quien tuvo una participación decisiva en el proceso de elaboración de losCBC argentinos, sostiene la hipótesis de que “la existencia de dispositivos curriculares puedeser un componente dentro de estrategias de nueva regulación y configuración de los sistemaseducativos”. Sostiene, además, que las nuevas construcciones curriculares serán significativasen los sistemas educativos si logran resolver una serie de tensiones que se establecen en lagestión, el diseño, la realización y el seguimiento de los nuevos dispositivos curriculares309.

307 Ver María DE IBARROLA, “El debate entre lo público y lo privado en las Reformas

actuales a la Educación Básica en América Latina”, ponencia elaborada por invitación

del Colegio de Profesores de Chile, abril de 1995, también presentada en el XX

Congreso de la Asociación Latinoamericana de Sociología Médica (4 de octubre de

1995), Fundación SNTE para la Cultura del Maestro Mexicano, México DF.

308 Ver SCHIEFELBEIN y TEDESCO 1995, Una nueva oportunidad..., ob. cit.

309 Ver Cecilia BRASLAVSKY, “La gestión curricular en las transformaciones y reformas

educativas latinoamericanas contemporáneas”, ponencia presentada en el II Seminario

Internacional Educación Escolar en el marco de las nuevas políticas educacionales,

PUC-San Pablo, 2-4 de setiembre de 1996.

La influencia alcanzada por los especialistas en currículo y el tiempo destinado a lasreformulaciones curriculares son sin embargo excesivos, al extremo de que en varios paísestoda idea de reforma es asociada de modo casi automático a la transformación curricular comoprincipal e indispensable componente310. De allí el escepticismo sobre las posibilidades deéxito de aquellas reformas que ponen su énfasis sólo en la reforma curricular.

La reflexión de Miguel Soler sobre la procedencia del mundo escolar y la vigencia de lasasignaturas en él comprendidas, puede ayudar a situar mejor lo anterior. Soler asigna susorígenes a una larga tradición proveniente de la Edad Media, que recomienda se impartan unaserie de asignaturas y, dentro de cada una de ellas, una selección de conocimientos dedominio obligatorio para que el proceso adquisitivo del alumno o la alumna sea consideradodigno de aprobación:

“Ocupan, así, en los programas de estudio, un conjunto de temas consideradosindispensables por los respectivos especialistas y que, en general, tienen vida propia,independiente de la visión sincrética que caracteriza a los educados en ciertas edadeso niveles culturales. Con ese material relativamente intocable, que hay que saberinexcusablemente, se constituyen los grandes ejes que vertebran a los programasescolares: matemáticas, ciencias naturales, historia universal, dominio de la lenguaoral y escrita, educación física. Se agregan, naturalmente, un conjunto deconocimientos considerados de interés nacional: historia y geografía nacionales,educación cívica, cultivo del folklore, literatura propia. Lo universal y lo nacional, nosiempre bien articulados, dan la materia prima para constituir programas deenseñanza, en cuya confección los especialistas se baten en la defensa de susrespectivos saberes y del tiempo necesario para impartirlos. El criterio predominantees incorporar lo que hay que saber, no necesariamente lo que es posible saber ni loque le interesa saber al alumno”.

Soler continúa:

“Una cierta receptividad a temas de actualidad, cuyo tratamiento se juzga como unacontribución de la educación (políticas demográficas, defensa del medio ambiente,educación vial y del consumidor, etc.) tratados como puntos aislados o como temastransversales, lleva a la vez a la actualización y a la saturación de los programas deestudio, pues lo que se incorpora como obligada novedad no da lugar a lasimplificación o al reordenamiento de los conocimientos previamente aceptados comonecesarios”311.

Hacia una distinta construcción curricular

La costumbre o tradición de encomendar la definición del currículo sólo a docentes,autoridades administrativas y especialistas en educación, ha sufrido los ecos de la Conferenciade Jomtien y de la antes mencionada reunión ministerial de Quito. En ambas reuniones seasume la necesidad de incorporar a nuevos actores que canalicen los requerimientos socialesexternos al propio aparato escolar, para dar respuesta a la satisfacción de las necesidades

310 “Finalmente, la relevancia de los contenidos de la educación se desvanece porque

aparentemente no sirven para otra cosa más que para aprobar los exámenes, pasar a

otro ciclo u obtener un diploma o certificado. Lo cual ciertamente es útil para ganarse

la vida de una forma legítima. Mas, se puede preguntar si vale la pena pasar tanto

tiempo en la escuela si no se reproducen los valores a los que se aspira”(ORNELAS

1998, El sistema educativo mexicano..., ob. cit.).

311 Ver SOLER 1996, Educación y vida rural..., ob. cit.

básicas de aprendizaje. Se trata de ampliar el carácter pedagógico anterior de la construccióncurricular por una operación sociopolítica en la que deberían incluirse actores sociales externosal sistema escolar. El supuesto del cual se parte en esta propuesta es que cada individuo seeduca para desempeñarse en múltiples y complejos ámbitos de la sociedad tomando encuenta el mercado de trabajo, la familia, agrupaciones políticas, culturales, religiosas,empresariales, sindicales o comunitarias312.

Aun cuando hay una saludable propensión a incorporar contenidos de tipo transversal y deoptar por metodologías que dan cabida a las iniciativas locales en la construcción curricular,persisten por lo menos dos vicios difíciles de superar: la tendencia a incorporar el mayornúmero de materias y contenidos de tipo universal y nacional; y, lo que es más grave, undetallismo en la determinación de contenidos básicos o indispensables que no se correspondecon las insuficiencias y vaguedades respecto a los pasos metodológicos a ser aplicados en lasaulas. Es constante la tendencia a convertir el lenguaje y los manuales curriculares en algoabstracto y de difícil seguimiento. El problema crucial, una vez definido el qué, sigue siendo elcómo.

Las propuestas de Jomtien y del Informe Delors de crear condiciones para un aprendizaje quepueda lograrse durante toda la vida, serán difíciles de cimentar en la escuela si en los actualesesfuerzos de transformación curricular sigue primando la idea de una educación especializada,en el entendido de que sus contenidos serán útiles para aprobar exámenes o para obtenerempleos, y sigue excluyéndose la vida cotidiana. La disyuntiva entre organizar currículos por“competencias laborales” o por “desempeños sociales” forma parte del actual contexto (másadelante, cuando se analicen las tendencias a la privatización de la educación, se haráreferencia a dicha disyuntiva).

El desempleo, la violencia en las ciudades, el efecto de los medios de comunicación en elcrecimiento personal y en la vida familiar, son problemas reconocidos a través de múltiplesencuestas de opinión como relevantes y demandantes de atención prioritaria en los paíseslatinoamericanos. Sin embargo, estos temas por lo general son ignorados o minimizados a lahora de construir currículos. Por ejemplo, al no tratar en clases el problema del empleo encada país, se tornan en lugar común los esfuerzos de los centros educativos por hacerdescubrir a sus próximos egresados, durante su último año de educación secundaria,lasingularidad de las profesiones y los oficios vigentes a los que deberán postular; e incluso allíno llegan a ser analizados el problema del desempleo creciente ni sus expresiones en eltrabajo informal.

Emilio Tenti, refiriéndose a la “incontenible irrupción de la cotidianeidad en la escuela”, afirmaque las preocupaciones de todos quizás queden fuera de los manuales, pero es cada día másdifícil franquearles la puerta de entrada a las instituciones educativas. En demasiadasocasiones los programas de enseñanza comienzan con el conocimiento de las bases teóricasdel saber, y luego pretenden progresar lógicamente hacia la comprensión de la realidad. Elbuen método pedagógico, especifica Tenti, aconseja un recorrido inverso: partir de laexperiencia y el saber inmediato del aprendiz –niña, niño o adolescente–, de sus intereses yestados culturales, de sus preocupaciones cotidianas, por lo general influenciados por losmedios de comunicación, particularmente la televisión, o por las conversaciones familiaressobre temas como los impuestos, el desempleo o la violencia. Concluye Tenti: es necesariopriorizar el uso y la familiarización antes que la conceptualización y la teorización; más queordenar el aprendizaje de definiciones y conceptos, es mejor despertar la curiosidad313.

312 Ver SCHIEFELBEIN y TEDESCO 1995, Una nueva oportunidad..., ob. cit.

313 Ver Emilio TENTI, “Pedagogía y cotidianeidad”, en Una escuela para los adolescentes.

Materiales para el profesor-tutor, Emilio Tenti (compilador), Buenos Aires,

IIPE/Unesco, Ministerio de Educación, Gobierno de la Provincia de Santa Fe, 1999.

Carlos Muñoz Izquierdo ayuda a sintetizar el problema acumulado en materia curricularcuando, refiriéndose a investigaciones en las que es posible asociar la irrelevancia de loscontenidos curriculares en México con la baja calidad de la educación, señala que en ellas seutilizaron cinco vocablos para calificar dicha irrelevancia: simpleza, desorganización,repetición, pasividad y egoísmo. Carlos Ornelas sugiere, a partir de la síntesis anterior, optarpor los antónimos de esas expresiones como base de una propuesta más acabada detransformación de esos contenidos curriculares: abstracción, sistematización, experimentación,acción y colaboración314.

Algunas de las iniciativas nacionales en materia curricular durante la década de los noventa

En Brasil, el establecimiento de parámetros curriculares para los cuatro primeros grados deenseñanza fundamental y la preparación de otros destinados a los grados superiores, se da enel marco de directrices nacionales con una mirada descentralizada, que desarrollan políticas yacciones para la educación básica. Con ellas se ha procurado estimular la renovacióncurricular de los sistemas de enseñanza en estados y municipios.

Un primer paso fue el estudio de propuestas curriculares de estados y municipios.Paralelamente fueron analizados los aportes del Plan Decenal de Educación para Todos, datosestadísticos sobre el desempeño de estudiantes de enseñanza fundamental e investigacionesnacionales e internacionales. Luego de un proceso de discusión de una propuesta preliminaren el ámbito nacional, con participación de docentes universitarios, personal técnico desecretarías estaduales y municipales e instituciones representativas de diversas áreas deconocimiento, en el MEC se determinó que el equipo profesional a cargo de la definición de losparámetros curriculares estaría conformado por docentes y formadores de docentes. El equipoconstituido redefinió la versión preliminar y construyó el documento final con aportesprovenientes de instituciones y unidades pedagógicas de todo el país.

En una medida sin precedentes, el conjunto de los parámetros curriculares –en diezvolúmenes– fue enviado por correo a cada residencia de 600 mil docentes de primero a cuartogrado de educación fundamental. La idea vigente es llegar hasta el octavo grado en unasegunda etapa315.

El principal cambio de enfoque en esta propuesta curricular está vinculado a los contenidosque deben ofrecerse en cada disciplina. Se propone que los contenidos sean vistos como unmedio para que alumnas y alumnos desarrollen sus capacidades, más que un fin en símismos. Las personas autoras de la propuesta señalan que los contenidos, y sobre todo sutratamiento, asumen un papel central. Se demanda una reflexión sobre la selección de los

314 Ver ORNELAS 1998, El sistema educativo mexicano..., ob. cit.

315 El presidente Fernando Henrique Cardoso resalta, en una entrevista, que el esfuerzo

de la política educacional se centra en la educación de base. “Estamos haciendo lo

que llamo una ‘revolución blanca’ que consiste en un todo: desde los salarios de los

profesores hasta los currículos. Hacemos algo que, de lo que yo sabía, sólo existe en

España: los parámetros curriculares nacionales. De los 2 millones de profesores

existentes en el Brasil, 600 mil están recibiendo en su casa diez volúmenes que

discuten el contenido de la enseñanza, de la primera a la cuarta serie. La idea es ir

hasta la octava, en una segunda etapa”. Ver Roberto POMPEU DE TOLEDO, O Presidente

segundo o sociologo, entrevista a Fernando Henrique Cardoso por Roberto Pompeu de

Toledo, Sao Paulo, Companhia das letras, 1998.

contenidos y su resignificación, es decir, que corresponde a la escuela enseñar los hechos yconceptos referentes a cada disciplina, sin excluir un trabajo orientado a la creación devalores, conocimiento y respeto a normas y actitudes. La inclusión de los temas transversalesobedece a esta lógica. Tanto para los contenidos de las disciplinas como para los temastransversales, la estructura de los parámetros curriculares nacionales consiste en la definiciónde capacidades a ser alcanzadas por cada estudiante por medio de la convivencia escolar y sepropone orientar a cada docente en estas tareas; el resultado final esperado es que loenseñado en el aula pueda modificar el papel de la escuela en términos de la formaciónestudiantil.

Destacan, asimismo, los esfuerzos gubernamentales dirigidos a la implantación de un sistemade evaluación del libro didáctico, procurando orientar la selección de los mismos por los y lasdocentes. La creación del Programa de Aceleración de Aprendizajes, apoyando iniciativas delos sistemas estaduales y municipales de enseñanza para corregir el flujo escolar, es otrainiciativa reciente.

Es evidente la inspiración de esta iniciativa brasileña en la reforma de los parámetroscurriculares aplicada en España. La misma denominación y la asesoría de especialistasespañoles, así lo confirman.

Las principales críticas al proceso generado por la implantación de estos parámetroscurriculares están referidas a que los niveles de participación se reducen a determinadasconsultas tanto a la Unión Nacional de Dirigentes Municipales de Educación (Undime) como alConsejo Nacional de Secretarios de Educación (Consed), para tomar algunas decisiones; yque no es tan exacto identificar esas consultas con haber llegado a acuerdos efectivos. Ladicotomía entre estados fuertes y débiles ante el poder central es reiterativa en éste y otroscasos. La oposición educacional al gobierno caracteriza esta acción como “autoritaria,arrogante y pseudodemocrática” por constituir nuevamente un discurso de urgencia, desolución mágica y de descalificación del saber profesional del magisterio. Se cuestiona el “usoopcional” de los parámetros señalados en la propuesta gubernamental, pues es inevitable quetodos los estamentos, incluidos el docente, se vean obligados a cumplir esta norma. Losexámenes del Sistema Nacional de Evaluación de la Enseñanza Básica (SAEB) seránpautados por los parámetros curriculares y los municipios que se nieguen a aplicarlos sufriríanlas consecuencias a la hora de la distribución de recursos financieros316.

En Argentina, el proceso de elaboración de los Contenidos Básicos Comunes (CBC) tuvo comopunto de partida el heterogéneo y no articulado movimiento de transformación curricular y deinnovación pedagógica en numerosas provincias e instituciones del país. Junto a un importanteproceso movilizador, dicho movimiento significó, a la vez, algunos desbalances entreprovincias y la toma de conciencia de que forma parte de un proceso de nueva configuracióndel sistema educativo como totalidad, con la regulación necesaria317.

En la metodología se optó por un espectro amplio de consultas a personas e instituciones. Elproceso de consultas significó un año de trabajo bajo la supervisión de una Comisión TécnicaAsesora del Ministerio de Cultura y Educación, articulada a un pequeño equipo de redacción,antes de que fuese aprobada la propuesta por el Consejo Federal de Cultura y Educación(CFCE).

El sello que se procuró imprimir a estos CBC fue enmarcarlos en la búsqueda de formación decompetencias básicas y fundamentales, tales como procedimientos para la comprensión yproducción de discursos; para la resolución de problemas y el análisis matemático; para larecolección, organización, análisis y comunicación de la información; para pensar reflexiva,

316 Ver II CONED 1997, “Plano Nacional de Educaçao...”, ob. cit.

317 Ver BRASLAVSKY 1996, “La gestión curricular...”, ob. cit.

analítica y críticamente; para el análisis de productos y el diseño de proyectos; para lacreatividad; y para el discernimiento de la dimensión moral de las acciones humanas318.

El significativo esfuerzo de concertación de los CBC y la opción por que estos contenidosayuden a garantizar una educación moderna en el país, tuvo, de acuerdo con quienescondujeron el proceso, la influencia de importantes factores externos: la mayor voluntad deconcertación en procura de la consolidación del sistema democrático de gobierno enArgentina; la reducción del clientelismo y sectarismo político y la opción por una nuevacombinación de perfiles profesionales en el aparato estatal, concretamente en el Ministerio deCultura y Educación; la mayor credibilidad ganada por el sector educativo respecto a sugestión y a las posibilidades de reconversión del sistema educativo nacional; y la incorporaciónde la reflexión sobre procesos similares en otros países, lo que habría posibilitado la toma dedistancia necesaria de los procesos locales y un horizonte de mayor creatividad.

Respecto a la aplicación misma de los CBC, no hay aún distancia suficiente para observar susresultados. Sin embargo, un informe de la Unesco realizado en casi cuatrocientas escuelas dela provincia de Buenos Aires durante 1997, mostró que más del 60% de docentes consultadosencontró dificultades para elaborar en sus aulas los nuevos contenidos previstos en laEducación General Básica. Esto podría tener vinculación con una constante en la crítica a losCBC: sus exigencias relativamente altas y niveles de comprensión no suficientementeexplícitos.

Importa señalar que, a la vez, el 77,6% de 10 662 madres o padres encuestados en eseestudio manifestó estar de acuerdo con la prolongación de la obligatoriedad de la EGB(Educación General Básica) hasta los nueve años. El estudio registró, asimismo, un aumentode la “retención” de estudiantes que en 1997 empezaron el octavo grado, culminando ese cicloel 91% de ellos, un 18% más que en 1996, cuando aún no existía la EGB. El 83% deestudiantes que participaron de la encuesta confirmó haber notado cambios significativos en laforma de trabajar durante el ciclo lectivo de 1997.

La dictadura militar en Chile promulgó, pocos días antes de su expiración, la Ley OrgánicaConstitucional de Enseñanza (LOCE), que establece la descentralización del currículo. ElMinisterio de Educación debía definir un marco de objetivos fundamentales y contenidosmínimos obligatorios, a partir del cual los establecimientos escolares tendrían la libertad deformular y ejecutar sus propios planes y programas de estudio. La administración Aylwin nopudo superar los efectos de la discusión política –en un país aún atado a los parámetrosimpuestos– en la primera definición de marco curricular por parte del MED. El conceptoinnovador de “objetivos transversales” que incluía nuevas y espinosas temáticas (equidad degénero, medio ambiente, derechos humanos, educación sexual, entre otros) y la discusiónsobre ética, valores y visiones del mundo, generaron una situación que determinó “congelar” eltema curricular en la agenda gubernamental319.

318 Ministerio de Cultura y Educación y Consejo Federal de Cultura y Educación de la

República Argentina, 1995. Ver BRASLAVSKY 1996, “La gestión curricular...”, ob. cit.

.

319 Cristian Cox , directivo de la actual reforma, admite la no resolución de visiones

alternativas internas en el MED entre los equipos responsables de los nuevos

programas (MECE y P 900) y los criterios de las instancias institucionales hasta

entonces responsables de las definiciones de los planes y programas de estudio. Ver

“El proceso de cambio curricular en la reforma educacional de Chile”, en Las

transformaciones educativas en Iberoamérica. Tres desafíos: Democracia, desarrollo e

integración, Primer Congreso Iberoamericano de Educación OEI, Daniel Filmus

(compilador), Buenos Aires, Troquel, 1998.

El marco curricular para la educación básica se estructuró en la administración Frei entre 1995y 1996 y fue aprobado por el Consejo Superior de Educación320, entidad creada en la LOCE.Su ejecución se inició en 1997. Dicho marco se define en función de “objetivos fundamentales”y “contenidos mínimos” y se articula distinguiendo contenidos, habilidades y disposiciones; estavez –tomando en cuenta la frustrada experiencia anterior– se definen los “objetivostransversales” en función de los valores y las actitudes a inculcar, sin hacer explícitos sustemas emergentes. Se da especial importancia a las competencias por adquirir en una prácticapedagógica centrada en la actividad de los alumnos y las alumnas. A pesar del margen delibertad que el MED dejó a los establecimientos educativos para definir contenidoscomplementarios, en el primer año de ejecución de este nuevo marco curricular más del 90%de los planteles sigue los planes y programas diseñados por el MED.

El nuevo currículo de la educación secundaria (años 9° a 12° de la vida escolar) comenzó aser elaborado en 1996. Entre junio y agosto de 1997 los resultados del diseño y la elaboracióncurricular fueron sometidos a un amplio proceso de consulta nacional en el que participarondirectivos y docentes de más de mil quinientos liceos y aproximadamente mil doscientosgrupos de estudiantes. La propuesta ministerial modifica de modo sustantivo la organizacióncurricular. Los objetivos y contenidos corresponden a dos grandes conjuntos: la FormaciónComún (que ocupa fundamentalmente los dos primeros años de la educación media) y laFormación Diferenciada, dividida ésta en dos modalidades: Humanístico-Científica y Técnico-Profesional (predomina en los dos años finales de la educación media). A ello se añade lacreación de un ámbito de Libre Disposición, facilitado por la extensión de la jornada escolar321.

Los dirigentes del Colegio de Profesores de Chile reconocen “alguna discusión” para definir loscontenidos de Enseñanza Media objetando, en cambio, que los de Enseñanza Básica fuerandecretados sin ninguna participación magisterial. Critican que los Objetivos Fundamentales yContenidos Mínimos para lo básico y lo medio vulneren el carácter unitario de la educaciónnacional, corriendo el riesgo de producir una mayor fragmentación y segmentación delsistema, “aceptando en la práctica, a través de la llamada flexibilización, la discriminación afavor de los establecimientos con mayores recursos”. Demandan apuntar hacia la modificaciónde la cultura escolar, transformando las relaciones de los sujetos entre sí y con elconocimiento, abordando el asunto de las relaciones de poder institucionalizadas, es decir, lademocracia y la participación; y afirman que, de no asumirse estas demandas, las escuelas ylos liceos “seguirán formando sujetos dependientes, pasivos, acríticos, poco creativos”322.

Los nuevos textos escolares tratan de modificar la función tradicional del profesorado. Desde1997, los y las escolares de primero y segundo año básico reciben libros que cuentan concontenidos renovados; lo mismo sucedió en 1998 con tercero y cuarto básico y desde 1999con quinto y sexto. Los textos, de contener un conjunto de temas semejantes o iguales a losque el profesor o la profesora dan durante la clase, han pasado a ser libros que permiten acada estudiante formularse preguntas, trabajar en grupos e interactuar con los demás.Persisten problemas vinculados a la lucha entre empresas editoras –algunas con métodospoco transparentes– por captar un mercado en expansión. Por otro lado, los textos aún siguen

320 El Consejo Superior de Educación está constituido por tres académicos nominados por

las universidades pública y privadas autónomas, tres representantes de la comunidad

científica, un representante de la Corte Suprema y un representante de las Fuerzas

Armadas.

321 Fuente: CHILE 1998, Reforma en marcha..., ob. cit.

322 Ver VÁSQUEZ 1998,“La reforma...”, ob. cit.

siendo seleccionados por quien ejerce la dirección o la jefatura de la unidad técnico-pedagógica y no por la profesora o el profesor de aula.

En República Dominicana, como fruto de las recomendaciones surgidas de los 144 congresosmunicipales y provinciales y del Congreso Nacional del Plan Decenal de Educación, se generóuna transformación curricular que ha sido gradualmente puesta en vigencia desde septiembrede 1995. El currículo es planteado como estrategia fundamental de la educación para el logrode sus propósitos. Los fundamentos del currículo fueron presentados en dos tomos. El diseñocurricular propone la formación de sujetos sociales “democráticos y transformadores de surealidad, en el marco de la diversidad de contextos socioculturales en que se desarrolla lapráctica educativa”.

La realidad posterior a su difusión indica que si bien se han elevado los niveles de concienciadocente sobre la necesidad de considerar nuevos contenidos y nuevas prácticas de gestióncurricular, no habrían resultados mucho mejores en el ámbito de la aplicación de estosinstrumentos en el aula. La complejidad de las instituciones propuestas y del léxico curricularhan atentado contra su concreción; por parte de los profesores y las profesoras se registra unalimitada comprensión y manejo de los denominados “ejes transversales”, elemento medular dela temática en esta propuesta curricular.

Hay una disfunción generalizada entre lo que se propone retóricamente, las demandasorganizativas para garantizar una efectiva descentralización curricular y la realidad. Así, parasuperar los temores de la carencia de una cultura general favorable al cambio en el país yevitar disfuncionalidades en la aplicación curricular, los autores de los fundamentos delcurrículo propusieron la creación de cuatro Consejos de Seguimiento a la TransformaciónCurricular –uno nacional, dos regionales y uno distrital– y un Consejo de Centro Escolar. Laambiciosa opción participativa no se concretó; ninguno de esos consejos existe en laactualidad.

Sin embargo, hay conciencia en la Secretaría de Educación sobre la necesidad de correctivosque garanticen la primera etapa de ejecución del proceso de desarrollo curricular. Se prevéfortalecer el acompañamiento de la práctica docente y espacios de socialización y reflexiónsobre ella, que ayuden a la consolidación de áreas no convencionales del currículo (valores,lenguas extranjeras y educación artística, entre otras), que posibiliten la introducción denuevas tecnologías e innovaciones pedagógicas (informática, televisión/radio/video, Internet),que articulen y consoliden un “proyecto curricular de centro” en el contexto de cada escueladominicana. Todo ello demandará, a la vez, reforzar y redefinir la actual capacitación docente.

En el caso de la modernización educativa de México, se señalan cuatro cambios significativosdesde el ciclo 1992-1993; tres sustantivos y uno de organización. Este último consiste en elcanje de áreas por asignaturas. Los cambios sustantivos están referidos a la enseñanza deespañol y de matemáticas, y a la desaparición del área de ciencias sociales.

En el nuevo plan de enseñanza del lenguaje, se destaca el abandono del formalismo de lagramática estructural, precisando que niñas y niños deben aprender a leer y escribir de maneracorrecta, a mejorar considerablemente sus habilidades verbales, a distinguir diversos tipos detextos y a asimilar las normas del uso de la lengua.

En matemáticas, en vez de volver a la tradición como en el español, se plantea un enfoquebasado en la solución de problemas y en el desarrollo de un razonamiento matemático a partirde soluciones prácticas. La materia persigue que cada estudiante adquiera la capacidad deanticipar resultados, desarrolle la imaginación espacial, adquiera la habilidad para estimarresultados de cálculo y mediciones, así como el desarrollo de destrezas y habilidades parapresentar resultados y razonar de manera abstracta323.

La desaparición del área de ciencias sociales aún es motivo de discusión. Se objeta que ellova contra la tendencia mundial hacia la integración de conocimientos y la comprensión defenómenos de distinta naturaleza susceptibles de ser analizados desde diversos ángulos. “La

323 Ver ORNELAS 1998, El sistema educativo mexicano..., ob. cit.

reproducción de nociones tales como democracia, justicia, equidad, igualdad entre hombres ymujeres, convivencia entre clases sociales y otras más de gran cuantía para la formación de lanacionalidad, no se pueden dejar casi abandonada en el currículo”, afirma Carlos Ornelas,quien además asigna gran importancia a una pedagogía centrada en la solución de problemas.Para superar la anterior pedagogía basada en la memorización, propone que el “método desolución de problemas” se extienda a todas las materias y no sólo a las matemáticas.

En 1999, luego de seis años de la aplicación de la reforma en la enseñanza básica, se abordóel cambio en la educación de valores. La ética y el civismo en el aula se desarrollará durantetres años, a través de los módulos “Adolescencia y juventud”, subrayando el derecho a laeducación como responsabilidad social; “Participación en la sociedad”, en el que se revisará lareciprocidad en la amistad, el amor y la atracción sexual; y “Responsabilidad en la toma dedecisiones individuales”, por el cual se podrá discutir acerca de los abusos de los gobernantesy los recursos por utilizar frente a los excesos del poder324.

En el Perú, la aplicación del Plan Piloto del Bachillerato en 168 entidades estatales y 32privadas en el año escolar 1999, ha generado una fuerte controversia con implicanciascurriculares. Tanto el diseño curricular como la capacitación habrían subestimado el hecho deque los alumnos y las alumnas que ingresan al bachillerato no han seguido en la secundaria uncurrículo reformado que facilite la articulación y secuencia de los aprendizajes. Asimismo,habría ignorado que el nivel de contenidos que se pretende ofrecer requiere una competenciay preparación ausente en la mayoría de docentes participantes en el Plan Piloto. La mayoríade establecimientos ha optado por respetar la estructura curricular oficial de 35 horas paraimpartir las siete asignaturas del plan de estudios y 9 horas para orientación y tutoría; elbalance entre los costos operativos y las pensiones cobradas no facilita el necesarioincremento de la carga horaria. Sólo las instituciones de mayor calidad y solvencia profesionaltratan de abordar bien la orientación y tutoría. A esto se suma la desinformación de madres ypadres sobre el sentido y los beneficios directos del bachillerato325.

En el propio Perú, la ONG Tarea organiza aún experimentalmente una sugerente propuestacurricular que tiene al desarrollo de la identidad como eje articulador de la acción educativa.Con ella se trata de responder a la necesidad de niños y niñas en situación de pobreza ymarginalidad, de construir una autoimagen positiva y una mayor autoestima; a desafíos en losprocesos de socialización en un ambiente con sendas crisis que afectan a familias, centroslaborales e instituciones. En la propuesta se da particular importancia al reconocimiento yvaloración de la cultura e historia familiar, comunitaria y nacional.

Colombia es uno de los pocos países donde las bases fundamentales del currículo y suscontenidos están fijados en la Ley General de Educación. El artículo 76 de la misma lo definecomo

“el conjunto de criterios, planes de estudio, programas, metodologías, y procesos quecontribuyen a la formación integral y a la construcción de la identidad cultural nacional,regional y local, incluyendo también los recursos humanos, académicos y físicos paraponer en práctica las políticas y llevar a cabo el proyecto educativo institucional”.

El artículo16 comprende los objetivos específicos de la educación preescolar y el 20 losobjetivos de la educación básica. Al finalizar la secundaria como parte de un currículo comúnde nueve años, cada estudiante deberá haber obtenido un dominio del idioma materno y “unrazonamiento lógico y analítico para la interpretación de problemas de la ciencia y la

324 Fuente: “Una nueva forma de enseñar. Valores, por la autoestima y la

responsabilidad”, con declaraciones de Olac Fuentes, directivo de la SEP, en el diario

Reforma, México, 28/3/99.

325 Fuente: INIDEN, Informe de Educación, año VIII, Nº 3,Lima, marzo de 1999.

tecnología y de la vida cotidiana”. El profesorado valora el hecho de que el MEN ya no tenga lafacultad de imponer un currículo único, lo que bloqueaba sus iniciativas y sometía a unasupervisión “asfixiante”326.

En Uruguay se ha iniciado una “experiencia piloto” de la educación secundaria, en procura deasegurar la calidad del ciclo básico de educación media. En ella se redujo el número dematerias incluidas en el currículo, agrupándose éste por áreas. El propósito final de estainiciativa, acompañada de una intensa formación docente en las distintas áreas, es tratar deasegurar la calidad del ciclo básico de la educación media.

Las nuevas tecnologías y otros factores de calidad

La historia del siglo que termina es pródiga en ejemplos del entusiasmo con que la educaciónha acogido como potenciales medios educativos al cine, la radio, la televisión, el video y, másrecientemente, a la computadora u ordenador. Pareciera que cada nuevo medio significó paraalgunos innovadores, respuestas finales a problemas educativos acumulados. Sin embargo, alcabo de años de aplicación cada medio resultó efímero en cuanto a las potencialidades que sele atribuían, en gran medida por haber tratado de implantarlos como mecanismos educativossin antes tomar en cuenta los fines que se persiguen con su aplicación.

La teleeducación, una de las principales opciones de educación a distancia de carácter“abierto”, fue considerada durante décadas pasadas como “la” alternativa a la educaciónformal escolar. El gran fracaso del sistema educativo por televisión se debió a que se quisoconsiderar el uso de la televisión como extensión del sistema escolar. Su alto costo económicoobliga a mantener una inversión permanente que muchos niveles descentralizados no están encondición de asumir. El lenguaje televisivo no es apto para la abstracción escolar, apela a lafantasía y el deseo antes que a la razón analítica demandada en el proceso de enseñanza-aprendizaje escolar. En general, los fuertes impactos emocionales de la narración dramáticatelevisiva disminuyen o distraen el aprendizaje327.

Ante las nuevas tecnologías, es frecuente encontrar posiciones que van desde las utópicas (latecnología como panacea resolviendo principales problemas en el aprendizaje) a lasescépticas (la televisión y los ordenadores pueden ser nocivos para niños y niñas, y estimulanun aprender inocuo). Ambas posturas obedecen a una visión tecnocéntrica del problema, sinconsiderar elementos humanos, culturales y contextuales y privilegiando sólo lo tecnológico,sustituyendo indebidamente un fin por los medios. La cuestión fundamental no es qué sepuede hacer con el computador o el televisor, o qué hacen los ordenadores o la televisión a lasniñas y los niños. Sería más útil preguntarse qué pueden hacer estos últimos y sus padres ymadres con las computadoras o la televisión; qué pueden construir con ellas; cómo dotar decompetencias a niñas, niños, docentes, madres y padres, para que puedan moverse en elmundo de la computación y de la televisión.

Importa admitir que toda nueva tecnología no tiende a reemplazar la anterior. El ordenador ocomputador no reemplaza a la máquina de escribir ni al video; éste no reemplaza al televisor,ni el televisor a la radio. Cada una de estas tecnologías tiene su función, sus potencialidades y

326 Fuente: “La reforma educativa en Colombia”, número especial de Educación y Cultura

Nº 33, Revista de la Federación Colombiana de Educadores (Fecode),Santafé de

Bogotá, abril de 1994.

327 León Trahtemberg se basa en un trabajo de Valerio Fuenzalida para analizar los mitos

y las realidades sobre la teleeducación. Ver León TRAHTEMBERG, “Educación y

lenguajes en el mundo contemporáneo”, en Fórum Internacional de Educación Encinas

99, Derrama Magisterial, Lima, 1999.

limitaciones. De lo que se trata es de que niñas y niños, desde pequeños, sepan de suexistencia y sean motivados para usar cada medio con mente alerta y atenta.

En el caso de la televisión, ésta es considerada cada vez más como medio de entretención y“escapista”. No se puede decir lo mismo de los efectos sobre la mente y el modo de mirar elmundo de la niñez, de una adicción infantil a la televisión, ni de la difusión videográfica decomics cargados de violencia.

Un informe de la Unesco en 1998 señala que “el 91 por ciento de los niños con acceso altelevisor en sus hogares, pasan un promedio de tres horas diarias delante de la pantalla y lededican más de un 50 por ciento que a cualquier otra actividad”. La encuesta que sirvió paradicho informe estableció que una hora de programa contiene en promedio, de cinco a diezescenas de violencia presentadas, en su mayoría, como agradables o benéficas328.

Niños y niñas –y la mayoría de veces los padres y las madres– no van más allá delprocesamiento superficial del material televisivo. A pesar de su innegable influencia, latelevisión no está en la escuela ni son tomados en cuenta sus efectos en el aprendizaje.

Una de las tareas pendientes es precisamente asumir como un problema por resolver la actitudde madres, padres o progenitores con el uso del medio televisivo, y con la adicción quemuchas veces inutiliza a niños y niñas. Aproximarse al problema supone, además, admitir quela televisión tiene una enorme potencialidad para entretener e informar, y para ampliar elmundo de la cultura, así como capacidad para estimular muchos más sentidos de los quepuede lograr cualquier docente en el aula. Las sesiones de audiovisión crítica entre docentes ypadres o madres respecto a programas en los distintos niveles educativos, estimuladas desdelos centros o programas educativos, pueden constituir una de las salidas a esta inerciacolectiva.

Con referencia a las computadoras, habría que partir de reconocer que tienen característicasdistintas a otros medios, algunas de ellas muy ligadas a sus potencialidades para elaprendizaje. Varios autores sostienen, incluso, que estaríamos en un punto de la historia de laeducación en el cual son posibles cambios radicales y que la posibilidad de esos cambios tieneen las computadoras un medio indispensable para lograrlos.

Sin coincidir con dichas posturas, una innegable ventaja del ordenador o computador es sucapacidad de ser un medio interactivo, sobre todo a partir de cuando se volvieron“conversacionales”329. Esta interactividad le da mayor potencialidad para proveer nuevasformas de aprendizaje a través de actividades de construcción. La aplicación –con padres,madres, niños, niñas y docentes– de formas interactivas y constructivistas de aprender con latecnología, podría dar resultados sorprendentes.

Una evaluación preliminar de los efectos del Proyecto “Enlaces” en las escuelas chilenas,indica que los beneficios de contar con tecnologías informáticas y de comunicaciones seresumen en lo siguiente: (i) las escuelas pueden sentirse “parte de una comunidad escolar”,

328 Según el trabajo realizado con cinco mil niños de 12 años de veintitrés países, los

personajes de acción como “Terminator” son conocidos por el 88% de los niños y el

51% de ellos desea imitarlo (noticia cablegráfica publicada por rotativos del mundo el

24 de febrero de 1998).

329 “Interactividad es la respuesta por medio del lenguaje al lenguaje[...] Un medio es

interactivo cuando tiene la capacidad de implicar activamente al aprendiz a la

actividad que viene implícita en el diseño” (Jaime Sánchez, “Aprender

interactivamente”, artículo en el suplemento “Artes y Letras” del diario El Mercurio,

Santiago de Chile, 10/5/98).

independientemente del lugar geográfico donde se encuentren; (ii) profesores y profesorasincentivan su profesionalización al compartir experiencias, guías de trabajo y grupos dereflexión a través de las redes de comunicación; (iii) directivos y docentes pueden modernizarsu gestión administrativa aplicando la computación para planillas de notas, comunicados,apuntes, archivos de datos, pruebas, registros de estudiantes, contabilidad, etc.; (iv) tantodocentes como estudiantes pueden aprovechar la creciente oferta –en calidad y amplitud– deprogramas educativos (software) como material didáctico, modificando la práctica pedagógica;y (v) alumnas y alumnos presentan una alta motivación al trabajar con computadoras, estímuloque sus docentes pueden aprovechar de manera educativa y creativa330.

A estas alturas será difícil ignorar a los ordenadores como parte de la vida moderna que estállegando a universalizarse incluso en lugares insospechados de comodidad o riqueza. De allí laimportancia de aproximarse a su uso con fines pedagógicos; el contexto es el niño o la niña, suambiente, su cultura y no la tecnología. A pesar de ello, el uso del computador con finespedagógicos se encuentra aún en un período experimental, y hasta la fecha apenas haafectado a un mecanismo básico de la educación, como es el contacto directo entre docente yestudiante en el aula.

Actualmente en los países desarrollados331 las computadoras desempeñan las siguientesfunciones principales: (i) instrumentos para la adquisición de conocimientos informáticosbásicos; (ii) apoyo y complemento al plan de estudios; y (iii) medios de interacción entreprofesores y estudiantes, estudiantes entre ellos y profesores entre sí. De estas tres funciones,la segunda empieza a ocupar un espacio importante. Crece, asimismo, la convicción de queestos medios aportan a la enseñanza ventajas importantes como la simulación, visualización,demostración, reprogramación e interacción, así como la convicción de que será necesarioresolver la necesidad de nuevos parámetros de evaluación y valoración que reflejen losprocesos de aprendizaje cognoscitivo332.

A los anteriores elementos debieran añadirse por lo menos otros tres de tipo problemático:

a) Los softwares educativos de la computación a menudo no son hechos por educadoressino por técnicos de computación con poco conocimiento de los procesos deaprendizaje.

b) El uso de computadoras como medio educativo será distinto si se trata de países ricoso pobres. En los primeros, por lo general, las tecnologías educativas no sirven paraahorrar recursos sino para elevar la calidad de los aprendizajes. En los países pobres,la opción por computadoras en las aulas debe pasar por analizar factores de por síescasos: recursos financieros y docentes bien entrenados333.

330 Ver HEPPK y REHBEIN 1996, “Proyecto Enlaces...”, ob. cit.

331 En los Estados Unidos, por ejemplo, para todos los niveles de educación se cuenta

con un computador por cada seis estudiantes. No se cuenta con estadísticas precisas,

pero se presume que en Europa la relación sea superior (fuente: Informe Mundial de

Educación, Unesco, 1998).

332 Ibíd.

333 Se estima que por cada hora presencial de clase, el profesor o la profesora invierte

una hora en prepararla y el material impreso para la misma sesión puede exigir unas

treinta horas de trabajo. En cambio, una hora de instrucción con un disco compacto

interactivo necesita unas trescientas horas de preparación. La dificultad de generalizar

c) Los líderes de opinión sobre la utilización de las computadoras como instrumentoseducativos son las propias empresas encargadas de su producción. A pesar de que nohay comprobación de que con estos equipos se mejoren los aprendizajes, hoy lascompras masivas de computadoras para ser utilizadas en escuelas es característica demodernización educativa en varios países. La rápida obsolescencia de equipos por losavances tecnológicos en las transnacionales a cargo de su diseño y producción,supondría en la mayoría de casos que mejor sería invertir en la contratación deservicios que destinar recursos a la adquisición de equipos, con los inevitables costosadicionales de instalación, capacitación de usuarios y mantenimiento de la maquinariaadquirida.

El crecimiento de Internet en América Latina

La potencialidad educativa de Internet es alta. Cada vez es mayor el número de usuarios queacuden a Internet en busca de información, conocimiento, cultura o entretenimiento, así comoel desarrollo e impacto de conferencias electrónicas y foros de discusión sobre temas políticos,sociales, económicos o culturales.

Su expansión y democratización hará que la “sociedad mundial de información” contribuyarealmente al mejoramiento de las condiciones de vida, sociales, culturales, políticas yeconómicas de la mayoría de los habitantes latinoamericanos. De allí la importancia de suseguimiento y análisis.

Para hacer uso de Internet es necesario que se cumplan determinadas condiciones y existauna cierta infraestructura: computadoras personales, módem, teléfonos, proveedores en elpaís de servicios de Internet, electricidad y un cierto nivel educativo.

En cuanto a computadoras, la región ocupa en el Hemisferio Sur el segundo lugar después delSudeste Asiático. En términos relativos, su posición es mejor aún: según el Banco Mundialexisten en América Latina y el Caribe casi 33 computadoras por cada 1000 habitantes,mientras que en el Oriente Próximo y Medio son algo más de 15 y en el este de Asia y laregión del Pacífico.334

Existen 47 millones de teléfonos (casi 10 por 100 habitantes, en Asia son 6 y en Africa menosde 2 por cada 100). El abastecimiento de corriente eléctrica es también mejor, sobre todo en elárea rural, que en Africa y el sudeste asiático.

También la tasa de alfabetización, 88% en promedio, es otro dato positivo para el uso deInternet. Dominar inglés no es tan decisivo en América Latina como en otras regiones delmundo, por el gran número de contenidos en español y portugués que se ofrecen en la red.335

la computación en países pobres se agrava si se calcula una vida útil de cinco años

por computador y unos 300 dólares de mantenimiento por año: necesitaríanse 600

dólares por computador al año. Uniendo a lo anterior una estimación de 60 dólares por

estudiante al año –un computador por cada diez estudiantes–, “el uso de esta

tecnología incrementaría en 20% el presupuesto del sector, lo cual no es factible en

términos políticos” (De Moura en PNUD 1998, Educación. La agenda del siglo

XXI...,ob. cit.).

334 Datos presentados por Roman HERZOG Internet en América Latina. Entre el

comercio electrónico y la cabina pública. (Desarrollo y Cooperación D+C, N· 1, enero/febrero

2000, Frankfurt,Alemania)

335 Se estima en 20 millones el número de usuarios de Internet de habla española y

portuguesa. En Iberoamérica ocupa el segundo lugar, detrás de la comunidad de habla

En promedio, según cálculos conservadores, el número de accesos a Internet en AméricaLatina es de aproximadamente seis millones de “internautas”. A mediados de 1999 el númerode usuarios en el mundo se estimaba en 160 millones.

Muchas ONGs del área política y cultural han generado redes de información regionales,asentadas en las redes nacionales ya existentes. Cada uno de los países latinoamericanosdispone de por lo menos una y, en la mayoría de los casos, varias redes nacionales. Eldesarrollo de enlaces con las redes de datos mundiales, muchas veces promovido por elsector científico vinculado a fuentes de origen norteamericano, comenzó a mediados de losaños 80. Existe, además, una intensa cooperación Sur-Sur en la creación y desarrollo de lasestructuras de comunicación e información. La Association for Progressive Communication(APC), con más de 15 mil ONGs. interrelacionadas en 60 redes individuales en 133 países,cuenta en América Latina con una extensa trayectoria.336

En la mayoría de países latinoamericanos, son principales usuarios de Internet los científicos,los profesionales y estudiantes de grados superiores de enseñanza.Una encuesta entre 12 milusuarios latinoamericanos presentan los siguientes resultados: 67% de ellos tiene entre 18 y 34años de edad; el 78% es de sexo masculino; igual porcentaje cuenta con estudios superiores;el 63% trabaja y el 61% posee tarjeta de crédito.337

Estos datos son indicativos que en la región latinoamericana, usan y acceden a Internetsectores de población medianamente pudientes.

Sin embargo, el acceso a este medio crece en la región a ritmos superiores a los previstos.

Se estima que pronto los usuarios hispano y luso hablantes llegarán a los 34 millones, casi eldoble de losactuales. Según analistas económicos, América Latina emergerá en los próximosaños como la región de más rápido crecimiento en el mercado global de Internet, acontinuación del Sudeste Asiático. Según las empresas, la difusión de Internet en la regiónpodría quintuplicarse en los tres primeros años del siglo 21.

América Latina tiene, asimismo, un número de hosts o servidores de Internet muy superioresal de otras regiones del llamado “Tercer Mundo”: 486.795. Importa señalar que sólo tres países(Brasil, México y Argentina) en enero de 1999 tenían 394.160 de los hosts latinoamericanos,es decir el 81% de los servidores de Internet en la región. Aún así, todos los paíseslatinoamericanos están conectados a Internet. Según estimaciones de abril de 1999, de los 160millones de usuarios de Internet (3,9% de la población mundial) el 3,6% correspondía aAmérica Latina y el Caribe (8,4% de la población mundial)

A pesar de que en la actualidad la mayoría de la población de los países de América Latinaqueda excluida de Internet, los propios datos anteriores son indicativos de la enormepotencialidad que representa su creciente expansión. Hay elementos que refuerzan esapotencialidad y el creciente interés por utilizar Internet en la región. En su informe de abril1999 IABIN (Interamerican Biodiversity Information Network) destaca que el proyecto de

inglesa y delante de la alemana, francesa y japonesa. (Fuente: Internet en América Latina.

Desarrollo y Coperación, N·1, enero/febrero 2000. Frankfurt, Alemania.)

336 En 1991 distintas redes científicas fundaron en septiembre de 1991 el “Foro de Redes de

América Latina y el Caribe” con el objetivo desarrollar las asociaciones de redes regionales, así como

de una infraestructura administrada por los propios usuarios latinoamericanos. Dieciocho de estas

redes regionales de información se han incorporado al “Nework of Network Project”,

fomentado por la ONG canadiense de ciencia y desarrollo IDRC. (Fuente: Desarrollo y

Cooperación (D+C) N· 1, enero/febrero 2000, Frankfurt, Alemania)

337 Encuesta desarrollada por el Laredo Group por encargo de Star Media Network Inc.

(Fuente: Ibid.)

investigación “Nuevas tecnologías de la información y la comunicación en América Latina”tuvo notable difusión, haciendo explícita admiración por la extensión per cápita de lainfraestructura de Internet en países como Uruguay, Chile, Argentina, Costa Rica, México yBrasil, comparable según ese informe a la de Italia, Francia o Rusia.

Hay quienes postulan como posible salida de expansión educativa y mejoras en el aprendizajela contratación de servicios locales asociados a Internet338. El uso colectivo y adaptado a lascircunstancias de Internet tiene en la Red Científica Peruana un formidable ejemplo: desde1993 han desarrollado el modelo alternativo de Cabinas Públicas en 250 localidades del mediorural del Perú, por el que acceden a Internet un 21% de los 200 mil usuarios del país; el éxitode este proyecto ha motivado su expansión a otros países como El Salvador.339

La difícil relación docentes/nuevas tecnologías electrónicas

Introducir la tecnología en la educación demanda nuevos e importantes papeles a maestras ymaestros, y la necesidad de que éstos conozcan y dominen esas tecnologías. La presenciadocente será esencial para que el estudiantado incorpore elementos de humanidad, impidaque el medio distorsione los fines educacionales y logre que todas las potencialidades esténinvolucradas en los procesos de aprendizaje.

A pesar de ello, la función que se está dando a los y las docentes en varios de estosprogramas es intrascendente. Se ha llegado incluso a caricaturizarla asignándoseles tareaslimitadas a la transmisión de información o, cuando más, a la de “moderador” o “entrenador”.Conspira contra una mejor ubicación del docente en esta introducción tecnológica su inerciaacostumbrada sólo al lenguaje escrito; lo virtual como dimensión nueva desborda loselementos con los que está trabajando.

En la evaluación externa del Plan Social Educativo argentino, se señala que el 89% de lasescuelas en él comprendidas tiene equipamiento informático. Los testimonios de docentes yestudiantes encuestados reflejan la significatividad de la llegada de la informática a la escuela.Las personas responsables del área refieren que las computadoras son mucho más accesiblesal uso respecto a la percepción que tenían los alumnos y las alumnas. Uno de ellos afirmó: “yoantes veía las computadoras y creía que nunca las iba a poder tocar ni usar y ahora hasta lassé manejar”.

338 En el Perú, un especialista en educación y gerente de un instituto especializado

señala: “Si la mensualidad del cable es de 35 dólares y la de Internet es más o menos

equivalente, sumando costos adicionales podríamos hablar de unos 250 dólares

mensuales. En cambio si cada libro de texto cuesta unos tres dólares y cada alumno

debe comprar por lo menos tres de ellos, estamos hablando de nueve dólares por

alumno en colegios que tienen un promedio de mil alumnos” (fuente: diario El

Comercio, suplemento especial “El futuro está aquí”, Lima, 21/3/99).

339 Cada Cabina Pública dispone de 20 computadores de última generación y de un

centro de capacitación. A cambio de una módica cuota mensual, los asociados tienen

derecho a un curso de computación y de Internet, así como a una dirección personal de

correo electrónico; por menos de un dólar pueden hacer uso de Internet. Con las ganancias

obtenidas la Red Científica Peruana (RCP) ha iniciado un nuevo proyecto de “monocabinas”

(cabinas telefónicas con computador) instalando en zonas rurales 500 de un total de cinco

mil en un período de dos años. En colaboración con el gobierno de El Salvador la RCP está

instalando en ese país un total de 100 Cabinas Públicas (Fuente: Ibid.)

El informe evaluativo del PSE señala preliminarmente que

“la mayoría de profesores están impulsando el uso de la herramienta informática en losalumnos a través del pedido de producciones, a través de la solicitud de información,pero aún prefieren permanecer distantes de las máquinas en sus tareas cotidianas deenseñanza [...] Esto podría vincularse con cierto temor, por el desconocimiento, asentir que los alumnos saben más que ellos, y al tiempo que lleva el repensar y revisarlas estrategias didácticas a la luz de las nuevas tecnologías”.

Los directivos de los centros educativos consultados señalan que el principal motivo del no usode las computadoras es que los y las docentes no saben manejarlas340.

En un seminario con trescientos docentes de sesenta colegios en Lima, todos ellos admitieroncontar con televisor y con computadoras conectadas a la red “Internet”. En cambio, nadiemanifestó utilizar ambas herramientas como material didáctico. “El maestro podría grabaralgunos de los documentales que pasa la televisión por cable –sobre los egipcios, Napoleón oel cuerpo humano– y proyectarlo luego en el aula. La tarea consistiría en que los chicosrevisen unas veinte fuentes sugeridas por el profesor sobre el tema proyectado para luegopreparar un ensayo sobre ese mismo tema”341.

No sería suficiente ofrecer a las profesoras y los profesores cursos de procesadores de texto;resultaría, además, indispensable demostrarles cómo pueden utilizar mejor estas nuevasherramientas para despertar mayor interés en sus alumnos y, en consecuencia, obtenermejores resultados. En un buen número de casos pareciera no haber mayor diferencia entre lapizarra y la computadora, porque los papeles siguen siendo los tradicionales: dictar y copiar.Habría que afinar técnicas orientadas a estimular más el pensamiento lógico y la selección defuentes de información adecuadas.

Recuperar en el aula la relación entre comunicación y educación

Sin disminuir la importancia de las nuevas tecnologías, los métodos de enseñanza aplicadospor las y los docentes en el aula siguen siendo los más significativos en el logro de resultadosen la enseñanza-aprendizaje. La opción por métodos de atención personalizada o por lasupervisión de proyectos de grupo, reduciendo el tiempo que pierde cada docente dandoinstrucciones y dictando clases en voz alta, y logrando enfrentar la heterogeneidad de lossalones de clase; la organización del aula para propiciar una mayor participación y mejorestrabajos en equipo; el buen uso de renovados libros de texto o el incremento de bibliotecas deaula, serán decisivos para una mejor calidad educativa. Para ello sigue siendo necesarioabordar los problemas y las demandas de una mejor formación profesional, del intercambioperiódico de ideas a través de talleres docentes, del aprendizaje del uso de computadoras uotros medios electrónicos y del intercambio de módulos de aprendizaje a través de redeslocales o regionales. Sobre ello se hará referencias explícitas en páginas posteriores.

La disyuntiva actual no es entre las nuevas tecnologías y el personal docente. Será muy difícilque éste sea desplazado por las máquinas. Empero, es necesario redefinir sus papelestradicionales. Aprender a codificar y descodificar todo mensaje, conocer más de televisión ycomputación ayudará a maestras y maestros a comprender que estos medios rompen lasecuencia lineal de la construcción curricular tradicional.

340 Ver ARGENTINA 1999, “Evaluación del Plan Social educativo...”, ob. cit.

341 Opinión del educador Guillermo Ruiz, director del Instituto Educativo para el Desarrollo

intelectual y Cultural (diario El Comercio, suplemento especial “El futuro está aquí”,

Lima, 21/3/99).

Estos requerimientos de ampliación de oportunidades para el uso y el acceso a las nuevastecnologías, particularmente en escuelas públicas y en ambientes pobres y sin recursosfamiliares para contar con esos equipos, están asociados con la obtención de mayoresespacios democráticos en las sociedades latinoamericanas.

En un ambiente colectivo que estimula a niños y niñas a tener un bagaje cultural audiovisual,informático y electrónico, la falta de oportunidades de uso y de acceso a dichos medios agravalas desigualdades sociales. Las actuales diferencias entre los centros educativos con buenainfraestructura y los otros –la mayoría– con locales precarios, serán mucho mayores entre loscentros que incorporan la informática y aquellos que no accedan a ella. Nuevas e importantesfunciones de los Estados y las sociedades respecto a la educación serán tomar providenciaspara que las escuelas públicas –sobre todo en medios urbano-marginales y rurales– ayuden asuperar esas carencias, alfabetizando en esos ámbitos a sus niños y niñas.

De acuerdo con Teresa Quiroz, la escuela debería ser el lugar donde los educandos dancuenta de todos los referentes que hoy día maneja un niño o una niña. La importancia derecuperar en el aula la relación entre comunicación y educación estriba en que la niña y el niñodeben aprender a tener una opinión, a situarse frente a las cosas, a expresar sus puntos devista, a tener sentido de la inter- y la multiculturalidad. En un mundo crecientemente másrelacionado, deben tener criterio para entender a los otros, para situarse frente a ellos, paraafirmar su identidad y enriquecer su cultura con los aportes de los demás342. En este sentido,un problema aún no analizado son los efectos en la relación docente-estudiante y en laenseñanza-aprendizaje, de la mayor exposición de niños y niñas a la televisión que susdocentes, o de sus mejores habilidades para acceder y comprender un medio como lacomputación que las que poseen las personas adultas en su condición de padres, madres odocentes. Hoy un niño o una niña puede saber o conocer más de un tema que sus propiosdocentes, su madre o su padre. Eso no cuestiona ni desacredita la labor de padres, madres odocentes, pero implica la necesidad de modificar el sentido tradicional del acto educativo y derepensar la educación.

Además, no hay otra alternativa para lograr la modernización y mayores espacios dedemocratización en la enseñanza que apostar por revitalizar la enseñanza pública y por dotar acada docente de calificación profesional y de conocimiento y puesta al día en materiatecnológica. Lo más interactivo en la educación sigue siendo la relación docente-estudiante.

Algunas experiencias nacionales significativas en uso de nuevas tecnologías y otros factoresde calidad en la enseñanza-aprendizaje

Desde 1995 en Brasil se vienen estableciendo un conjunto importante de medidas tendientes amodificar favorablemente la enseñanza-aprendizaje343. En cuanto a nuevas tecnologías,sobresalen las siguientes:

– La implementación del programa “TV Escuela”, con instalación de kits para larecepción en cerca de 45 mil escuelas públicas de enseñanza fundamental, ofreciendocursos a distancia para la capacitación y el perfeccionamiento docente y un nuevorecurso pedagógico en apoyo a las actividades en el aula.

342 Entrevista a Teresa Quiroz, “La escuela en la sociedad de la información”, en

Autoeducación Nº 55, año XIX, .Lima, febrero de 1999.

343 Ver Beatriz CARDOSO, “O estabelecimento de parámetros curriculares e a reorganizaçao doensino no Brasil”, en Las transsformaciones educativas en Iberoamérica. Tres desafíos:Democracia, desarrollo e integración. Primer Congreso Iberoamericano de Educación, DanielFilmus (compilador), Buenos Aires, Troquel, 1998.

– La instalación de 100 mil computadoras en cerca de 6 mil escuelas públicas.

El Programa Teleduco, emitido con especial suceso por la cadena O´Globo para un públicomayoritariamente juvenil del Brasil, es una buena muestra de las potencialidades educativasde la televisión privada en asociación a un IFP de tanta trayectoria como Senai (sobre estaexperiencia se ha presentado un resumen en capítulo anterior).

En Costa Rica, la extensión de la informática a toda la educación primaria y gran parte de lasecundaria ha sido una de las características centrales de la innovación educativa visible en ladécada de los noventa. Las aplicaciones de informática y telemática unidas al dominio delenguas extranjeras fue propósito del mencionado proyecto EDU 2005, sin solución decontinuidad con la nueva administración.

En México, la “Telesecundaria” propiciada por la Secretaría de Educación Pública llega amedio millón de niños y niñas en escuelas de zonas rurales y de la periferia de ciudades. Lasguías y los textos de la SEP sirven para el trabajo presencial de los y las docentes, quesupervisan la transmisión por circuito cerrado de televisión de un total de ocho cursos,alternando los grados, con clases de 17 minutos cada una, seguida de 33 minutos de clasepresencial con docentes. Puede llegar a tener un costo de operación 43% más bajo que elconvencional urbano y atender hasta a cincuenta estudiantes por sección mediante untelevisor344.

En Chile, existe el convencimiento de la necesidad de asumir como uno de los principalesdesafíos superar una posición desmedrada en términos comparativos internacionales, en unranking que considera por un lado los años de escolarización promedio de la población adultay, por el otro, el nivel de desarrollo de la infraestructura básica para la sociedad de lainformación345. El Proyecto “Enlaces” que se ha descrito en capítulo anterior, constituye unarespuesta en esa perspectiva; es un esfuerzo sistemático y bien concebido que estáobteniendo impactos educativos e informáticos en niñas y niños de las escuelas y liceospúblicos municipalizados. El uso masivo de la computación como medio educativo tiene en élun buen referente.

La acción en los cuatro mil establecimientos asociados a la red Enlaces ha inspirado un nuevodesafío denominado “Internet Educativa 2000”, con el propósito de ampliar substantivamenteel número de establecimientos educativos que tengan conexión y hagan uso gratuito de la redInternet. Se convocará la participación y ayuda de empresas privadas y compañías detelecomunicaciones para que seis mil centros educativos, es decir dos de cada tresestablecimientos en el país, tengan acceso a esos servicios346.

Como se ha señalado, las escuelas secundarias incorporadas al Plan Social Educativo deArgentina se beneficiaron con el componente de la informática. Recibieron un gabinetecompuesto por cuatro computadoras con su correspondiente software y una impresora. Sebrindó capacitación y asistencia para el acceso a la red telemática “Red Telar”, iniciándose lafacilitación de la comunicación gratuita de la escuela dentro de la Red.

344 Ver TRAHTEMBERG 1999, “Educación y lenguajes...”, ob. cit.

345 Desafíos y tareas de la educación chilena al comenzar el siglo 21. FUNDACION

CHILE, Programa de Educación, Santiago. 1999.

346 Entrevista radial al ministro de Educación José Pablo Arellano en Radio Universidad

de Santiago (5/4/99).

Importancia de la investigación como factor de calidad

Aunque la vigencia de numerosas investigaciones en educación constituye un hecho social yacadémico reconocido, durante las ultimas décadas ha aumentado la brecha entre inversiónpública en el sector educación e inversión en conocimientos sobre su funcionamiento y sobrelos efectos de los cambios educativos en marcha. Sin embargo no hay signos claros queevidencien la necesidad de destinar más recursos para actividades de investigación,experimentación e innovación en áreas claves de la educación.

Una de las instituciones más influyentes en materia de acumulación y difusión de informacióneducativa, es la Red Latinoamericana de Información y Documentación en Educación (Reduc),que opera con veintidós centros de investigación situados en diecinueve países. Luego demuchos años de laborioso trabajo de estudio y sistematización de documentos educativos, en1998 había logrado un total de 14 200 resúmenes analíticos como banco de datos de basecomputarizada. Por lo menos un 50% de estos resúmenes analíticos corresponde ainvestigaciones sobre temas educacionales de la región. Esta importante memoria acumuladade resultados de investigación resulta aún mayor si se toma en cuenta que cada año Reducincrementa en dos mil ítems el número de resúmenes analíticos disponibles y que su banco dedatos corresponde probablemente a un tercio de la totalidad de publicaciones o informesdisponibles sobre la educación en América Latina347.

En cuanto a la temática desarrollada, se afirma que las distintas visiones de desarrollovigentes en los investigadores han sido determinantes para la opción por las diferentesagendas de problemas por investigar y han determinado los temas y los enfoques de lasmismas.

Pablo Latapí resalta la pugna de los paradigmas teóricos que guían la investigaciónsocioeducativa y que “en mayor o menor grado las ciencias sociales en los paíseslatinoamericanos han guardado una relación de dependencia con los países centrales, sobretodo los Estados Unidos, Francia y el Reino Unido”. Destaca como paradigmas históricamentedominantes: el funcionalismo, la teoría del capital humano, el empirismo metodológico, lasteorías reproductivistas francesas y las de cuño neomarxista expuestas por la escuela deFrankfurt, autores norteamericanos y, en menor grado, por Bernstein348.

Se puede afirmar que la multiplicidad de enfoques teóricos que han primado en lainvestigación educativa latinoamericana, más allá de sus contradicciones y enfrentamientosinevitables, ha sido benéfica para la actividad académica. Hay incluso quienes sostenían, afines de los ochenta, que a través del trabajo de creación y recreación hecho en la regiónsobre planteamientos del hemisferio norte se ha posibilitado la acumulación de una riquezateórica en el campo de la reflexión socioeducativa “mucho más importante a veces que en losEstados Unidos”349.

A pesar de los elementos anteriores, el esfuerzo en investigación educativa sigue siendoinsuficiente en la región y verdaderamente exiguo en muchos de sus países. Se concentra un

347 Los datos fueron obtenidos en el CIDE (Centro de Investigación y Desarrollo de la

Educación) de Chile, institución focal de Reduc.

348 Ver Pablo LATAPÍ, “La investigación educativa en América Latina: algunos retos”, en

Perspectivas Nº 73, Revista trimestral de educación, París, Unesco, 1990.

349 Ver Carmen GARCÍA GUADILLA, Producción y transferencia de paradigmas teóricos en la

investigación socioeducativa, Caracas, Fondo Editorial Tropikos, 1987.

mayor número de investigaciones en aquellos que cuentan con más y mejores centros deeducación superior y académicos especializados350. Otros factores que afectan su expansión eimpacto son la creciente limitación de recursos, los relativamente elevados costos requeridospor los estudios de carácter nacional o regional, así como el poco arraigo de lasinvestigaciones en las políticas educativas o, en no pocas ocasiones, el uso distorsionado desus resultados por parte del poder político.

El consenso acerca de la escasa efectividad de las investigaciones educativas para producircambios en las prácticas pedagógicas o en las políticas educativas, señala también que no esun problema actual ni exclusivo de América Latina. Sin embargo, importa detenerse en algo depor sí crucial: la necesidad de una mayor conexión con las necesidades reales, tanto de laspersonas participantes –estudiantes y docentes–, como de las encargadas de tomar decisionespolíticas.

Un punto clave en esta relación es el valor estratégico que se reconoce que tiene elconocimiento, junto con los tradicionales factores de producción, para resolver los problemasde nuestras sociedades, incluidos los educativos. Si se quiere producir cambios, es necesarioproducir conocimientos. Por ejemplo, M. Petty destaca que sobre la base del sistemáticoseguimiento e interpretación de la repetición escolar, fenómeno que ocurre “en la intimidad delaula” y bajo la discreción de cada docente, se ha producido como nuevo conocimiento que elcosto de dicha repetición es comparable con el costo de la deuda externa latinoamericana351.Este solo dato impacta más en quienes manejan y deciden el gasto público que muchos textossobre la importancia intrínseca de la educación.

Otro aspecto importante de señalar es la dificultad de medir los impactos concretos de unainvestigación sobre los posibles cambios que ella pudiera generar. La realidad presenta másbien un cuadro en el que se requieren varias investigaciones que aporten resultados que vayanen una misma dirección para transformar –más lentamente de lo que investigadores y políticosquisieran–, el modo de ver las cosas. Por ello la influencia de la investigación “no debebuscarse principalmente en la aplicabilidad de sus resultados, sino en la capacidad que tuvopara hacer socialmente visible un problema, o para entregar nuevas categorías que permitanuna manera distinta de observarlo y mayores posibilidades de actuar sobre él”352.

José Joaquín Brunner nos presenta una útil experiencia a propósito de lo señalado. Él dirigióuna comisión a la que el gobierno de su país, Chile, encomendara definir una política dedesarrollo de la educación superior y elaborar una propuesta de reforma de la legislación queregula este nivel educativo. Para ambas propuestas se requirió una utilización relativamenteintensa de conocimientos acumulados, que pudieran ser utilizados para construir“conocimiento tácito”, personal, en cada uno de los miembros de la comisión. Sin embargo,cuando necesitaron información y conocimientos específicos –por ejemplo, estudios sobrelegislación internacional comparada en el campo de la educación superior, proyecciones de

350 Desde los años 1960 y 1970 la región elevó el número de investigadores y el monto de

recursos destinados a la ciencia y la tecnología. No obstante, los países de Europa

gastan cinco veces más que los de América Latina en investigaciones para el

desarrollo. Los países del este asiático gastan tres veces más por el mismo concepto

(ver CEPAL/UNESCO 1992, Educación y conocimiento..., ob. cit.)

351 Ver Miguel PETTY S. J., “La investigación educativa de cara al 2000”, en Revista del

Centro de Investigación y Acción Social, Buenos Aires, 1993.

352 Ver Juan Eduardo GARCÍA-HUIDOBRO, Reflexiones sobre las relaciones posibles entre lainvestigación educacional y las políticas educativas, Santiago de Chile, CIDE, 1988.

matrícula hasta el año 2000 o información sobre rendimiento en universidades y uso de susrecursos– habitualmente tal información no existía o no estaba disponible353.

Las nuevas temáticas prioritarias

Los problemas agudos de la educación latinoamericana y las expectativas que los gobernanteshan hecho explícitas sobre la potencialidad de la educación y el conocimiento como pilares detodo posible despegue y desarrollo de cada país, demandan que la investigación educativa,junto con abordar problemas concretos que exigen solución, prevea y a la vez visualice futurosescenarios y nuevas demandas. Ello requiere, asimismo, de políticas científicas nacionalesque apoyen una investigación educativa con la que se pueda obtener líneas prioritarias queorienten los esfuerzos y la inversión por ejecutar354.

Las nuevas concepciones de aprendizaje proponen asociar educación y escuela a laproducción de competencias efectivas y de habilidades concretas como saber pensar,expresarse y dar solución a problemas prácticos; obtener destrezas lingüísticas paradesempeñarse y comunicarse en múltiples situaciones y ámbitos de acción. El desafío centrales llevar esas concepciones a las escuelas de los sectores pobres o de quienes más necesitanesos “saberes” prácticos y dominios de acción.

La relación de posibles temas prioritarios de investigación educativa debiera hacerseconsiderando las exigencias de los contextos analizados y la necesidad de que dichos temassean asumidos por los actores políticos, cuadros técnicos y de investigación. De igual modo,tratando de romper con las tradiciones de conflicto y desvinculación que han caracterizado a lainvestigación educativa, procurando sumar recursos y experiencias, y aumentando lacapacidad de anticipación en beneficio del cambio educativo en la región.

La calidad ligada a la equidad educativa, la descentralización de decisiones, la pertinenciaeducativa, la dimensión pública y privada de la educación, el estatus y desempeño profesionaldocente son, entre otras, áreas temáticas que tienen exigencias concretas de abordaje comonúcleos de investigación educativa.

Sin embargo, son las demandas de un mejor aprendizaje en las aulas las que debieranmerecer especial atención. Al respecto, sobresalen áreas temáticas como las siguientes: laenseñanza y los aprendizajes en aulas constituidas por grupos heterogéneos; la modificación,con apoyo de los educadores y las educadoras, de las prácticas docentes que transmiten los

353 Ver José J. BRUNNER, “¿Contribuye la investigación social a la toma de decisiones?”,

conferencia inaugural del Seminario La investigación educacional latinoamericana de

cara al año 2000, Punta de Tralca, Chile,4-6 de junio de 1993, Santiago de Chile,

PIIE/CIDE/Reduc, 1994.

354 Los escasos índices de Investigación y Desarrollo (I&D) en América Latina fueron

visualizados en la propuesta Cepal/Unesco mencionada: en América Latina hay

menos científicos y menor número de graduados universitarios (156 por cada 100 mil

habitantes; los países industrializados del Asia alcanzan a 478). El monto del gasto en

I&D por habitante y respecto del PBI es desigual entre los países de la región

latinoamericana, siendo la diferencia ente los más avanzados y rezagados de cinco a

uno; el insuficiente esfuerzo en I&D se concentra en un núcleo de universidades

desvinculadas del aparato productivo y en sectores económicos poco dinámicos. Ver

CEPAL/UNESCO 1992, Educación y conocimiento..., ob. cit.

contenidos de las asignaturas, en pro de otras prácticas con énfasis en la educaciónpersonalizada y en la orientación de cada educando; los estímulos para lograr y mejorar laautoestima de niñas y niños, y para la atención especializada a estudiantes con problemas deaprendizaje; los efectos de ambientes lúdicos y de métodos personalizados entre estudiantesde escasos recursos; los facilitadores para la enseñanza y el aprendizaje exitoso de lectura,escritura y cálculo básico; los mecanismos para democratizar el trabajo en el aula y concertarcon las familias y las instituciones locales, etc.355.

Algunas experiencias relevantes de investigación educativa

Son múltiples los esfuerzos de investigación educativa en Latinoamérica. Queremos destacaralgunos, privilegiando los referidos a la equidad y la exclusión en la educación.

Una prioridad fundamental será conocer cómo son en realidad el niño y la niña, sujetos de laeducación en América Latina. La niña o el niño promedio, o de estadísticas abstractas, enrealidad no existe. El énfasis que se dé a la investigación básica sobre la niña y el niñoconcretos, ayudará a conocer cómo en una determinada edad ellos aprenden y piensan; y, a lavez, cómo usar ese conocimiento para el diseño de alternativas de enseñanza. Los resultadosde esas investigaciones impedirán la hoy frecuente estandarización de programas sobrenúcleos infantiles por lo general diversos y heterogéneos.

Los aportes de José Amar provenientes de sus investigaciones y de la sistematización deexperiencias con núcleos de niños y niñas en situación de pobreza, son significativos. Paraeste investigador y promotor, la imposibilidad de aislarlos de los contextos en que sedesarrollan, demanda analizar los múltiples elementos internos y de su realidad exterior queinterinfluyen en su estructura biológica, así como la realidad socioeconómica en que viven, sumedio ambiente, las relaciones que establecen consus pares y con personas adultas. Luego desus experiencias en terreno en la Costa Atlántica de Colombia y de revisar el conjunto deconocimientos científicos sobre la niñez de las regiones y los países del mundo en situación deatraso y pobreza, concluye que los enfoques utilizados, a pesar de ser valiosos, no llegan ainterpretar ni a ser adecuados a las características de niñas y niños en situación demarginación356.

El mismo investigador plantea que si bien la psicología genética es una cosmovisión que haaportado mucho a la transformación de la vida psíquica, “la realidad de millones de niños, susfamilias y comunidades [...] que se debaten en la pobreza absoluta y representan la mitad de lapoblación, necesita de una dimensión diferente para explicar no sólo el desarrollo infantil, sinotambién la cosmovisión del mundo”. Sugiere como indispensable, en el caso latinoamericano,lograr dicha “cosmovisión” estudiando “el psiquismo en su formación y en sustransformaciones que, junto con descubrir los orígenes biológicos de la vida psíquica, también

355 Ver José RIVERO, "Investigación educativa en América Latina: la agenda pendiente",

en La Piragua, Revista Latinoamericana de Educación y Política Nº 9 , Santiago de

Chile, segundo semestre, 1994.

356 En el caso latinoamericano, la cosmovisión más difundida sobre el desarrollo infantil

es el mecanicismo, que se refleja en el modelo reactivo del ser humano. “Este último

concibe al ser humano igual que una máquina, reactivo a fuerzas y que sólo las

transforma mediante mecanismos que son también reactivos” (ver José AMAR AMAR,

Educación infantil y desarrollo social, Barranquilla, Colombia, Ediciones Uninorte,

1994).

estudie la relación con las posibilidades de variación individual ligadas a las diferentes formasde interacción con el medio y a las diferencias existentes en los distintos medios”357.

Otro estudio de necesaria mención, de la década de los noventa, es el que coordinó SylviaSchmelkes en el Estado de Puebla. De acuerdo con Carlos Ornelas, es posiblemente elestudio más detallado sobre la calidad de la educación que se haya elaborado en México, pues“cumple todos los requisitos de una función productiva de la educación y puede competir concualquiera que se haga en un país avanzado”. Las pruebas que se elaboraron para esteestudio se basan en el currículo oficial, pero más que evaluar conocimientos de acuerdo conlos objetivos de aprendizaje, sirvieron para detectar la contribución de las escuelas parareproducir competencias para la vida. A pesar de la complejidad de los diferentes resultadosde aprendizaje entre escuelas urbanas de clase media y las demás, pudieron señalar que dellado de la oferta, el o la docente, con sus calificaciones, actividades y actitudes para el trabajo,constituía el factor crucial. Por el lado de la demanda, el capital cultural y las aspiraciones dela familia son tal vez los factores que más inciden en la calidad de la educación. En el caso delas comunidades indígenas, las conclusiones de la investigación contradicen a lostradicionalistas de la educación bilingüe y bicultural358 que abogan por retrasar la enseñanzadel español. Esta investigación aportó elementos para que el asunto de la escolaridad, laigualdad de oportunidades en el acceso, en la permanencia y en los resultados, regrese a lacuestión social.

Uno de los factores que agrava el problema del analfabetismo es la falta de estudios que locaractericen mejor. La importancia de la investigación regional sobre perfiles de alfabetismofuncional efectuada por la Unesco y coordinada técnicamente por Isabel Infante, es indudable.Hasta esa investigación, a pesar de que el “analfabetismo funcional” se incorporaba a laretórica común de los discursos y los planteamientos sobre situación educativa, era muy pocolo que se conocía este fenómeno. Superando muchos obstáculos, como la falta de fondossuficientes y la falta de experiencia en investigación de los cuadros ministeriales con los quese llevó a cabo la investigación en por lo menos cinco de los siete países considerados, conlos resultados obtenidos se están comenzando a develar aspectos importantes como elnúmero de años de escolaridad que se demanda para considerar a una persona realmentecapaz de leer y comprender y resolver problemas de la vida cotidiana, es decir, alfabetizada.El señalamiento, entre los resultados de la investigación, de que se precisan no menos decinco o seis años de escolaridad para ser una persona alfabetizada, agudiza la magnitud de unproblema hasta ahora medido con criterios básicamente estadísticos. Hay que advertir que loscostos de esta investigación fueron considerablemente más bajos respecto a los de otrassimilares originadas en el norte desarrollado359.

357 José Amar tiene más de veinte años trabajando en el campo de la investigación con la

infancia pobre de la Costa Atlántica colombiana. Señala que si bien los trabajos de

Piaget, Freud o Skinner son excepcionales, luego de haber compartido con muchas

comunidades e infantes, lamenta declarar que “nunca hemos visto los modelos del

niño reactivo de Skinner, ni el niño inteligente de Piaget, ni el niño erótico de Freud”

(ibíd, p. 46).

358 La denominación “bilingüe y bicultural” es utilizada fundamentalmente en México. En

el resto de la región se hace referencia a la "educación intercultural bilingüe".

359 Un típico ejemplo de lo costoso que son los estudios auspiciados con criterios y

parámetros de países del norte desarrollado es la investigación sobre analfabetismo

funcional auspiciado por la OCDE en Chile. El estudio de campo costó, al cambio de

entonces (1997) 381 mil dólares, financiados por la Corporación de Fomento del país.

La opinión generalizada de que América Latina como región ha superado o está en vías desuperar el problema del analfabetismo, se expresa en los planteamientos y propósitospresidenciales de la Cumbre de las Américas II de Santiago de Chile. En dicho documento,todos los mandatarios se proponen enfrentar sólo el denominado analfabetismo funcional. Nohay mención alguna a los más de 40 millones de analfabetos absolutos que las cifras oficialessiguen presentando.

De allí que investigaciones como la que efectuara María Eugenia Letelier sobre elanalfabetismo femenino en Chile –país con uno de los promedios de escolaridad más elevadosde la región– dan pistas que deben considerarse no sólo en ese país, sino en muchos otros dela región. La visión integral del problema, la opinión y participación de las propias mujeres quelo viven y el análisis de la estigmatización social que genera la carencia o el manejo deficitariode la lectura y escritura, constituyen parte destacable del trabajo. La investigación presentaimportantes aportes para la comprensión del analfabetismo femenino en América Latina, alabordar la relación entre las habilidades de lectura y escritura que las mujeres entrevistadasperciben tener y los logros que efectivamente alcanzan a partir de la gradualidad de dichashabilidades (las analfabetas han desarrollado, además, estrategias que les permitendesenvolverse en el medio letrado aun careciendo de dichas habilidades). Un resultadoespecialmente significativo se obtuvo en la investigación al comparar los logros realmentealcanzados por las mujeres respecto a su respuesta a la pregunta “¿usted lee y escribe?”. Elestudio muestra que el 17% de las mujeres que afirma poder leer y escribir no logra realizarejercicios correspondientes al nivel más rudimentario. Si la información obtenida mediante laaplicación de la encuesta fuera generalizable, se tendría que concluir que “sólo un 29% de loschilenos con cinco o menos años de escolaridad que afirman poder leer y escribirefectivamente, están en condiciones de comunicarse en forma lectiva y escrita”. Este resultadocuestiona la rutina común de asumir las mediciones realizadas a través de los censos comoprincipal fuente de información sobre el analfabetismo, tal como sucede en todos los países dela región360.

Demasiado a menudo lo pedagógico ha sido soslayado tanto en la teoría como en la prácticade la denominada educación popular; cuando la pedagogía está presente en sus enunciadossólo aparece asociada a lo participativo. La consideración de las propuestas quehistóricamente desarrolló la escuela pública para los sectores populares marca una tensión y

ETS cobra por sus servicios 50 mil dólares y Statistic Canada 25 mil dólares. En el

presupuesto original, los ministerios de Trabajo, Educación, Mideplan y Economía a

través de un fondo común financiaban a los especialistas canadienses y

norteamericanos por desarrollar un estudio común sobre la base de los datos

recogidos en la primera fase. A esto se suman 7 millones de pesos (15 500 dólares)

que aportó la corporación de capacitación de la Cámara de Construcción para la

traducción de los materiales originales en inglés y los gastos no calculados del trabajo

de los representantes de los ministerios y de viajes que tuvo que asumir el Estado

chileno para hacer efectiva esta investigación. En febrero de 1999 dicho estudio

nacional no tenía presupuesto, por no haberse contemplado el pago de impuestos y

por el alza del dólar. La investigación sobre perfiles de alfabetismo funcional

desarrollada en el propio Chile por la Unesco, con participación de técnicos nacionales

del Centro de Perfeccionamiento de Lo Barnechea, sólo alcanzó a costar alrededor de

45 mil dólares.

360 VerLETELIER 1996,“Analfabetismo femenino...”, ob. cit.

contradicción con los postulados de la educación popular. El potencial aporte de ésta al cambioeducativo se vio limitado por mucho tiempo debido a ese divorcio y a no pocos prejuicios.

Por ello la necesidad de renovados esfuerzos para aproximarse a la educación pública. Uno deellos se expresa en el Proyecto “Democracia, escuela pública y educación popular”, elaboradoen el marco del Programa de Sistematización de la Educación Popular en América Latina. Lapregunta central que guía esta investigación es: “¿puede la educación popular contribuir a latransformación de la escuela y al ejercicio de un papel relevante en los procesos dedemocratización de la sociedad?”. Este estudio es crítico respecto a las tensiones ycontradicciones de la escuela en una democracia restringida con los postulados de laeducación popular. La lucha por la democratización, la posibilidad de utilizar ladescentralización para el diseño de estrategias político-educativas que incrementen laparticipación popular, la reflexión sobre la vigencia de lo nacional y popular para pensar eltrazado de un nuevo sistema, constituyen para el estudio algunos de los componentes másimportantes que perfilan las transformaciones prioritarias por producirse al interior de lossistemas educativos. La necesidad de defensa de la escuela pública como el espacio deformación del pueblo por antonomasia, pasa por el reconocimiento de tres tipos de crisis en laescuela: una crisis de identidad, a partir de la pérdida de la centralidad cultural que tenía laescuela en los sistemas nacionales de enseñanza desde el siglo pasado, por la presencia de laimagen y de un nuevo orden simbólico que “semiotiza” la vida cotidiana y acelera undesplazamiento de la escuela; una crisis de deterioro –degradación de la calidad de la atencióneducativa, pervivencia de esquemas y prácticas burocráticas, disgregación y pérdida deidentidad docente– que afecta fundamentalmente a los sectores populares; y una crisis dereconversión, generada por los rezagos que impiden a los sistemas educativos y a lasescuelas apropiarse del conocimiento, hoy principal factor productivo361.

Los trabajos de investigación de Teresa Tovar sobre género en la educación peruana sonsistemáticos e innovadores. A través de ellos se abordan las percepciones del alumnadomasculino y femenino acerca del género en la educación secundaria y la cultura docente. Enuna primera investigación362, descubre itinerarios distintos al recoger las visiones de chicos ychicas en la escuela. Las chicas apuestan por el estudio y el esfuerzo, en el marco de lo que laescuela les ofrece y adecuándose a éste; la escuela es para ellas un espacio de ampliación deoportunidades –tentar un futuro laboral y demostrar igualdad de capacidades con los varones–,en contraste con la familia. Para los muchachos, en cambio, la escuela secundaria aparececomo un paréntesis sin futuro: ven asomarse después la desocupación o subocupación; elloinfluye para que no hagan un gran esfuerzo escolar, sino lo estrictamente necesario para nodesaprobar. Simultáneamente, los varones desarrollan estrategias informales de liderazgotratando de mantener su protagonismo y su hombría. En una investigación posteriorcomprueba cómo los y las docentes establecen relaciones y pactos de distinto tipo frente achicos y chicas, también marcados por la relación de género. El estudio privilegia los tipospredominantes y simbólicos de alumno (movido, inquieto, cuestionador, curioso, informal) yalumna (disciplinada, tranquila, ordenada, estudiosa y aplicada), en un ambiente cargado decrisis y violencia. El profesorado de ambos sexos de colegios estatales de Lima es estudiado –vía encuesta y entrevistas testimoniales– en sus variaciones de comportamiento sexista ytradicional, en relación con esos tipos o modelos de alumno y alumna. Maestros y maestras no

361 Ver Luis RIGAL "Educación popular y escuela pública", en La Piragua. Revista

Latinoamericana de Educación y Política Nº 9, Santiago de Chile, Ceaal, segundo

semestre, 1994.

362 Teresa TOVAR, Las mujeres están queriendo igualarse. Género en la escuela, citado en

Sin querer queriendo. Cultura docente y género, Lima, Tarea, 1998.

sólo imparten conocimientos, sino que moldean formas de comportamiento familiar, pautan elmanejo del cuerpo y el movimiento de su alumnado, así como el uso de los espacios por partede chicos y chicas.

Los desafíos a la formación de los jóvenes pobres, considerando la transformación de laorganización del trabajo y de las relaciones laborales afectadas por la globalización y elcambio tecnológico, así como el problema de la exclusión de la participación social, sonabordados por varios importantes trabajos de investigación y sistematización reunidos en unapublicación auspiciada por Cinterfor363. En dichos trabajos se destacan las características de lajuventud en estado de pobreza y las respuestas implementadas, señalando desafíos para laformación de los mismos. Una primera constatación es la heterogeneidad de la población-objetivo y sus distintas demandas y posibilidades de aprovechar las ofertas de capacitación.Los grupos más desfavorecidos son frecuentemente destinatarios de las iniciativas concaracterísticas más asistenciales y demandantes de mayor acompañamiento y seguimiento enel medio laboral. Los programas de capacitación llegan a una minoría de mujeres. Laintegración de la recuperación de las habilidades básicas de lectoescritura y matemáticas conel aprendizaje práctico es importante; sin embargo, no ha sido suficientemente desarrollada.Para evitar la repetición de los ciclos de exclusión, se demanda una articulación eficiente entérminos de adecuación de los programas a la demanda y de seguimiento de los resultados dela formación en la inserción laboral. La eliminación de puestos de trabajo y los nuevos nichosocupacionales tornan indispensable la ampliación de la actual oferta de especialidades. Sesugieren acciones interinstitucionales para la elaboración de materiales didácticos específicospara este tipo de destinatarios. Asimismo, mayores instancias sistematizadas de evaluación einstrumentar la autoevaluación como un componente de los procesos de formación. Con ellose podrá retroalimentar las experiencias y programas y posibilitar el perfeccionamientoinstitucional y pedagógico de la oferta de capacitación364.

Reflexión sobre la experiencia de calidad educativa en Cuba

Más allá de toda coincidencia o divergencia respecto al modelo sociopolítico imperante enCuba y de que, de alguna manera, constituye un mundo distinto y diferenciado del resto de laregión, es importante detenerse en la experiencia educativa cubana. Los resultados de lainvestigación comparada sobre niveles de calidad educativa en trece países de la región –sobre la que habrá especial desarrollo en la parte final de este capítulo - son tan favorables ala educación cubana, que demandan por lo menos intentar una reflexión sobre los porqué dedicha situación.

Toda investigación evaluativa es relativa. Ésta se refirió al dominio de las matemáticas y ellenguaje, ambas materias son referentes obligados en actuales procesos de evaluación de lacalidad, aunque es evidente que no resumen la integralidad de la calidad educativa. En estainvestigación se consideraron, asimismo, los niveles educativos de los padres, las opinionesde los docentes y directivos de centros, y de autoridades del aparato del Estado. Se otorgóparticular valor a los factores asociados, es decir bajo qué condiciones se dieron losaprendizajes. Estas características permiten afirmar que dichos resultados tienen una efectivarelevancia (los procesos y elementos de esa investigación regional son presentados másadelante).

363 Ver Claudia JACINTO y María A. GALLART (coordinadoras) Por una segunda

oportunidad. La formación para el trabajo de jóvenes vulnerables, OIT/Cinterfor/Red de

Educación y Trabajo, Montevideo, Cinterfor, 1998.

364 Los casos nacionales de Argentina, Uruguay, México, Colombia, Chile y análisis de

tipo regional a cargo de investigadores y especialistas en el área de formación

profesional conforman los trabajos resumidos.

En ese sentido y con referencia a los resultados obtenidos por los alumnos cubanos, cabeformular preguntas como las siguientes:

– ¿Cuáles son las principales razones por las que, sobre una calificaciónmáxima de 400 puntos, Cuba alcanzó 350 y la media del conjunto de doce paísesrestantes se mantuvo en torno a los 250 puntos?

– ¿Por qué las niñas y los niños cubanos con menores calificaciones puedenexhibir en todos los casos de aplicación de pruebas de castellano y de matemáticaspara tercer y cuarto grados, resultados superiores a los niños y las niñas de mejordesempeño de Argentina, Brasil, Chile o Colombia, el segundo grupo de países, conun puntaje promedio superior a los de la media mencionada?

– ¿Qué explicaciones encontrar para la obtención de dichos resultados,considerando los últimos diez años de evidentes penurias económicas del pueblocubano a partir de la desaparición del bloque de países dependientes de la UniónSoviética, su principal fuente de intercambio económico y de divisas, y delmantenimiento del bloqueo norteamericano?

En la conferencia inaugural del Congreso Pedagogía 99 (1 de febrero de 1999), a cargo deLuis Ignacio Gómez, ministro de Educación de Cuba, se hizo referencia a esos resultados yencontramos algunas explicaciones a dicha situación:

“Sobre este tema no queremos abundar ni pecar de inmodestos [...] Pero sí podríamosadelantar que en estos resultados influyen la cobertura escolar estable y garantizada,el tránsito por el ciclo del maestro con sus estudiantes, la sistematización en la laborpedagógica, la superación profesional a que tienen acceso los educadores, el contactopermanente con las familias, el control periódico de los progresos y deficiencias paradar tratamiento diferenciado, así como la prioridad que tiene en el Sistema Nacional deEducación la enseñanza de las matemáticas, el español y la historia por considerarque son asignaturas que tienen una marcada influencia en el desarrollo delpensamiento lógico, la comunicación oral y escrita, y la contribución al patriotismo y laidentidad cultural”365.

Es posible explorar otras explicaciones:

– Cuba cuenta con una proporción elevada de un docente por cada 42 habitantes,superior en casi tres veces a la media de la cantidad de habitantes en el mundo, deacuerdo con cifras de organismos como la Unesco. La formación de profesores, nacidade los planes emergentes de los primeros años del gobierno revolucionario, cuenta hoycon una institución universitaria de perfil pedagógico en cada provincia, a la que seingresa con el bachillerato concluido, examen de ingreso y entrevista de aptitud yactitud profesional.

– En los estudios pedagógicos se armoniza lo académico con la investigación y se optapor una temprana inserción en un sistema de prácticas laborales que contacta a losestudiantes con las escuelas, con el asesoramiento de docentes de las facultades,maestros de dichas prácticas. De acuerdo con el propio ministro Gómez, “la unidad delo académico, lo investigativo y lo laboral se logra a partir del principio quedefendemos como médula de toda la formación profesional: el maestro se forma en laescuela y desde la escuela”. Los mejores graduados forman parte de una reserva

365 Conferencia especial de Luis I. Gómez Gutiérrez, ministro de Educación de Cuba, en

el Congreso “Pedagogía 99. Encuentro por la unidad de los educadores

latinoamericanos”, auspiciado por Unesco, Unicef, OEI, Asociación de Educadores de

Latinoamérica y del Caribe, y Convenio Andrés Bello. La Habana, 1-5 de febrero de

1999.

especial de cuadros pedagógicos, base de futuros metodólogos, inspectores y personalcon ciertas habilidades para dirigir y orientar al resto de docentes.

– El director de cada centro es considerado el principal cuadro de dirección del sistemaeducacional y el responsable principal de la evaluación de todos los docentes. En suscriterios de evaluación considera criterios de los padres, los alumnos, la comunidad,otros docentes, los supervisores o técnicos especializados así como los del propiodocente. Las fuentes de promoción para directores de establecimientos son losdocentes en ejercicio con experiencia en el campo educacional, amplio dominio de suespecialidad, determinadas aptitudes para la dirección de grupo y características deliderazgo, así como aquellos que eventual o permanentemente han ocupado unaresponsabilidad técnica.

– Todos los docentes de cualquier especialidad cuentan, una vez graduados, con unsistema de superación que tiene diferentes modalidades: desde asistencia a cursos sinabandonar su puesto de trabajo hasta la liberación por un año para cursar estudios yrealizar investigaciones, incluyendo maestrías y doctorados. En todos los casos, cadaeducador profesional mantiene su salario y sus beneficios sociales. Estos salariosserían absolutamente insuficientes y hasta irrisorios trasladados a otros países ocontextos y convertidos en dólares; empero, es evidente que el docente cubano sededica exclusivamente a su profesión y no sufre la inestabilidad de tener que buscartrabajos adicionales para subsistir, lo que, como en los otros contextos, afectaría lacalidad de su labor pedagógica.

– El sistema educativo cubano da particular importancia a la evaluación del desempeñodocente366. Cada docente asume en los primeros grados la responsabilidad deacompañar una promoción de niñas y niños. Tiene y asume ante el Estado, los padresy la sociedad, altos grados de responsabilidad profesional en los aprendizajes de cadauno y del conjunto de esos niños y niñas.

– El sistema educativo cubano es gratuito y garantiza el pleno derecho del acceso a unaeducación calificada para todos los cubanos. La educación preescolar abarca el 98%de la población de 0 a 5 años (890 mil infantes atendidos). El 100% tiene garantizadala continuidad de estudios en la educación media, nivel que registra un 95% deescolarización. La atención de los discapacitados es una prioridad; 57 mil estudiantesson atendidos por más de 13 500 educadores en diferentes especialidades.

– Esos niños, niñas y jóvenes estudiantes tienen garantizadas –además de su escuela,sus docentes y sus libros– la alimentación indispensable, la leche diaria, trece vacunasy asistencia médica constante. No hay niñas ni niños obligados a trabajar parasostenerse económicamente ellos y sus familias, ni los llamados “niños de la calle”. Elúnico lugar “natural” para ellos es la escuela.

No hay pues “milagros” educativos en Cuba, sino una tradición acumulada durante cuatrodécadas de verdadera y real voluntad política por hacer de la educación y de la escuelacentros de atención y de interés prioritarios. La escuela, a pesar de sus limitaciones deinfraestructura y gran escasez de materiales y de docentes pobremente remunerados, siguesiendo concebida como el centro cultural más importante de la comunidad.

Los cambios operados en Cuba después de la desintegración de la Unión Soviética y ladesaparición del campo socialista, han repercutido también en lo educativo.

366 Los principales indicadores para valorar el desempeño y resultado de cada docente

son: resultado del trabajo y desempeño profesional; preparación para el desarrollo del

trabajo; características personales y cumplimiento de las normas de conducta y

principios de la ética pedagógica y profesional. Ver CUBA, Informe de la República de

Cuba a la 45ª Conferencia Internacional de Educación, Organización de la Educación

1994-1996, La Habana, Ministerio de Educación, 1996.

La supresión del CAME y el fin de la ayuda soviética han sido elementos que en el llamadoPeríodo Especial han puesto particularmente en tensión el funcionamiento de la economíacubana. Un informe del ministro de Economía y Planificación José Luis Rodríguez, señala quese debe descartar cualquier probabilidad de poner un plazo al tiempo en el cual la economíacubana vuelva al volumen del PBI y a las condiciones que tenía en 1989.

Sin abjurar de su propia experiencia de construcción socialista, sin bajar el tono de lasdenuncias contra los efectos de la actual unipolaridad del mundo y de la inequitativaglobalización, hay evidencias de cambios en la dirección de una racionalidad que no es lamisma que se había mantenido hasta 1989. Los cambios en la Constitución, decretos quefavorecen la inversión extranjera y medidas de legalización de divisas, indican elreconocimiento de reglas de juego de economías occidentales aun cuando pueden ser unriesgo para la cultura y la lógica política establecidas.

Una premisa clara fue que, incluso en medio de los duros efectos que significó la reducción delPBI cubano en un 34% al inicio de la década, la educación debía tener un tratamiento especialpara que en lo posible no fuese afectada. Cuba, sin créditos ni préstamos de organismosfinancieros internacionales y con un bloqueo persistente, inició una mayor apertura al turismo yal capital externo y un difícil proceso de recuperación económica. A pesar de las anterioresprevisiones, la educación fue claramente afectada en cuanto a la no disposición de recursosfinancieros, la imposibilidad de renovar equipos envejecidos, la falta de materia prima paratiza, cuadernos, útiles y libros. La prioridad de la educación y la salud fue mantenida, empero,en medio de esta grave situación. Entre 1995 y 1998, las cifras oficiales indican que elpresupuesto destinado a la educación ha sido incrementado a un ritmo de más del 3% anual,aunque en el marco de una economía que aún no alcanza sus niveles anteriores.

Un cuadro que con el transcurso de los años puede ser de alarmante atraso cubano respecto alos demás países de la región latinoamericana es el actual nulo acceso de sus docentes yjóvenes a mecanismos de información y ampliación de conocimientos como los que ofreceInternet. La incorporación cubana a redes de información como ésta demandará superar lasactuales barreras de carencia financiera y las de tipo ideológico no abiertas aún a visiones orealidades distintas a la oficial.

Un factor menos estudiado en lo educativo, imposible de explicar con cifras, ha sido la gradualy firme opción por abrazar a Martí y su pensamiento pedagógico como principal inspiración dela actual educación en Cuba. Si bien José Martí fue siempre un símbolo de unidad nacional, laopción oficial de la dirigencia cubana por el marxismo-leninismo tuvo repercusiones en loscontenidos, las prácticas pedagógicas y la organización de la gestión educativa. Lo ideológicoprimó frecuentemente sobre lo pedagógico. Los textos y la cultura educativa provenientes delos países del este socialista influyeron marcadamente en la formación docente. Los valorestransmitidos fueron fundamentalmente los denominados “revolucionarios”.

Hoy la influencia del pensamiento de José Martí cobra una mayor preeminencia. La educaciónse ha visto fortalecida con el actual empeño por informar más acerca de Martí como referenteético de la nación y por llevar crecientemente a la práctica la guía pedagógica y educativa quesu excepcional vida y obra ofrecen.

Desde 1991 hay una explícita intención estratégica del Ministerio de Educación por impregnardel denominado pensamiento martiano a los cuadros de la docencia y la dirección y alasesoramiento de la enseñanza, a los planes y programas de estudio y a los libros de texto ypublicaciones complementarias. Se siguen creando, atendiendo y desarrollando las cátedrasmartianas como medio de perfeccionamiento de los educadores y el académico o escolar367.

367 Ver CUBA, José Martí en la fragua de nuestro espíritu. Acerca de la presencia de su legado en

las tareas y propósitos del Ministerio de Educación, La Habana, Ministerio de Educación deCuba, Empresa de Impresoras Gráficas Mined, 1991. Este documento, en el que se dan elementosde esa estrategia al cuerpo docente, se afirma: “Martí abre caminos y ventanas para ver y valoraraspectos de diferentes zonas del conocimiento y, por tanto, los contenidos de distintas asignaturasy disciplinas [...] En la misma medida en que su legado alumbra lo cubano, también constituye unvaso comunicante de lo cubano con los otros países de nuestra América y del mundo [...] La gamade contenidos presentes en sus textos abarca mucho más allá de aquellos temas que directamente

C. La equidad y la igualdad en el acceso a los conocimientos socialmentesignificativos

¿Equidad o igualdad?

El concepto de equidad asumido por la jerga internacional no tiene para algunos la fuerza delconcepto de igualdad. Equidad o igualdad tendrían que hacer referencia a la distribución de unbien, en este caso la educación, entre los miembros de una sociedad.

Varios autores coinciden en que para precisar mejor estos conceptos es necesario definir conclaridad el tipo de educación que se va a distribuir y los criterios que primarán para considerarque ese bien esté óptima o suficientemente distribuido.

Limitándose a la educación formal, puede hablarse de igualdad de oportunidades cuando unpaís tiene y ofrece capacidad instalada –docentes, infraestructura, material escolar, mobiliario–para atender la totalidad de la demanda de un nivel o una modalidad; por ejemplo, la de niñasy niños de 5 años de edad para educación preescolar. Se puede hablar de igualdad de accesoy de permanencia en la medida que la población destinataria hace uso real de esa capacidadinstalada. Todo esto, siendo importante, no es suficiente. Será necesario que todos los niños ylas niñas tengan acceso a y permanezcan en centros donde se eduquen calificadamente. Noes lo mismo asistir a escuelas bien equipadas y con docentes profesionales bien remunerados,que a una escuela unidocente y multigrado sin infraestructura y con docentes no profesionalesque reciben salarios simbólicos. Por ello, Coleman afirma que “desde esta perspectiva, laigualdad de oportunidades educativas depende no sólo de la igualdad en la distribución de losrecursos escolares, sino también de la intensidad de los efectos de esos recursos”368.

Sin embargo, como señala Pablo Latapí, la educación no se puede limitar a lo que se ofrezca yse aprenda en las instituciones escolares, sino que incluye otros procesos que se dan en elámbito de las relaciones sociales, laborales, políticas, religiosas y culturales. “Hablar de ladistribución igualitaria o no igualitaria de esta educación llamada informal es prácticamenteimposible”369.

A pesar de ello, la equidad se asocia muchas veces sólo al logro de una mayor cobertura; locual, siendo importante, no es suficiente. Se trata de que dicho acceso a la educación se dé demodo tal que los y las estudiantes en situación de pobreza obtengan una oferta de calidadsuficiente que les posibilite poseer conocimientos socialmente significativos y los denominados“códigos universales de la modernidad”. Se trata de que la educación se constituya en unfactor que permita superar el círculo vicioso de la pobreza, por el que niños y niñas de familiascarentes no tienen otro futuro que seguir siendo analfabetos absolutos o funcionales como suspadres y madres, ocupar puestos laborales marginales y vivir en ambientes sin una calidad devida suficientemente buena.

La equidad debiera expresarse también en la distribución de recursos en los distintos nivelesde los sistemas educacionales. Aunque los sectores pobres se concentran fuertemente en lasescuelas públicas primarias o básicas, los recursos fiscales han tendido a favorecer al nivelsuperior del sistema, gracias al mayor poder de presión de los estamentos que se beneficiande él. En Brasil el gasto por estudiante de primaria, en los Estados más pobres del noreste,

resultan esperables en las preocupaciones inmediatas de su tarea distintiva y más acuciante, y seextiende nada menos que al conjunto de conocimientos de su tiempo, con una cardinalperspectiva donde la erudición se aúna a la voluntad de servicio de un ejemplar fundador depueblos”.

368 Ver Felipe MARTÍNEZ RIZO, “La desiguadad educativa en México”, en Revista

Latinoamericana de Estudios Educativos vol. XXII, Nº 2. México, CEE, 1992.

369 Ver Pablo LATAPÍ, “La desigualdad educativa en México”, en Igualdad, desigualdad y

equidad en España y México, Madrid, ICI-Colmex, 1985.

varía entre 80 y 120 dólares anuales, mientras que el de educación superior varía entre 4 mil y8 mildólares; en México se reportan cifras de 450 y 1 500 dólares respectivamente.

La equidad en estos momentos supone asumir y tratar de modificar las enormes brechasgeneradoras de altos índices de repetición. En países como Honduras, Guatemala, El Salvadory Nicaragua, un estudiante promedio demora diez años en completar los seis años deeducación primaria. Cuba y Uruguay tienen el porcentaje más alto que se gradúa sin repetirningún grado; en ambos casos la homogeneidad social y la larga tradición de efectiva escuelapública son factores determinantes.

La equidad también está ligada a facilitar la organización y el logro de canales de expresión,reivindicando los derechos educativos de las personas más humildes.

La historia de la educación latinoamericana está plagada de hechos y situaciones en que lavoz de los sin voz tiene enormes dificultades para expresarse y llegar a los canalescorrespondientes. Los bolsones de analfabetismo coincidentes con bolsones de pobreza, lasdiferencias entre los servicios educativos dados en las urbes con respecto a los que puedenllegar a zonas campesinas o indígenas, así como la inequitativa distribución de las partidaspresupuestales a favor de los niveles y actores educativos con mayor poder de presión, sonexpresión de esa inequidad. Una de las principales conclusiones de la investigación hecha enel estado de Puebla, México, por S. Schmelkes, antes citada, está directamente relacionadacon lo ello:

“el sistema educativo, en su condición natural, ofrece una educación pobreprecisamente en aquellas situaciones en las que las condiciones de la demanda sonmás desfavorables. La falta de capacidad por parte de las comunidades y de lospadres de exigir servicios educativos de mejor calidad, que se da sobre todo en lamayoría de estos contextos, cierra el círculo vicioso: la calidad pobre de la educaciónofrecida carece de puntos de referencia de precisiones para su mejoramiento”370.

Una visión discutible de equidad

Uno de los documentos más profusamente difundidos durante 1998 en institucioneseducativas, organismos especializados y entre personas con la responsabilidad de tomadordecisiones en materia educativa, ha sido “El futuro está en juego”, correspondiente al Informede la Comisión Internacional sobre Educación, Equidad y Competitividad. Ésta fue creada porel Diálogo Interamericano y la Corporación de Investigaciones para el Desarrollo (Cinde) y esparte de una programa más amplio, el Preal, establecido en 1995 y con innegables méritos yproyecciones en el análisis del cambio educativo vigente en las región371.

Bajo el título “Una región en peligro”, la Comisión aborda la falta de equidad. Pone como mejorejemplo del problema de falta de equidad educativa en la región “el enorme abismo quesepara a las escuelas privadas de las públicas”. El informe afirma que las mejores escuelas dela región son privadas, pues invierten mucho más dinero por estudiante, lo que les permitepagar mejores sueldos a sus docentes y proveer mayor cantidad de material educativo.Ofrecen mil horas de instrucción o más por año, sus estudiantes habitualmente cubren latotalidad del currículo oficial y obtienen puntajes significativamente más altos en las pruebas

370 Citada por ORNELAS 1998, El sistema educativo mexicano..., ob. cit.

371 El Preal agrupa a organizaciones públicas y privadas del hemisferio. Sus actividades regionalescuentan con el apoyo de la United States Agency for International Development (Usaid), el BID,el IDRC de Canadá, la GE Fund y otros donantes. Ver PREAL, El futuro está en juego. Informe dela Comisión Internacional sobre Educación, Equidad y Competitividad, Programa de Promociónde la Reforma Educativa en América Latina y el Caribe, Santiago de Chile, Preal/DiálogoInteramericano/Cinde, 1998.

de rendimiento que aquellos que asisten a escuelas públicas. Por ello, “prácticamente todas lasfamilias que cuentan con los recursos para hacerlo envían a sus hijos a las escuelas privadas”.

En tanto, remarca el informe, las escuelas públicas ofrecen entre quinientas y ochocientashoras de instrucción, y su estudiante promedio sólo cubre el 50% del currículo. No es desorprender que “la gran mayoría de los repitentes sean alumnos de escuelas públicas”. Seevidencia, entonces, que “prácticamente todas las familias pobres –por necesidad– envían asus hijos a escuelas públicas”.

Varias de las afirmaciones anteriores merecen una discusión mayor. De la forma como elinforme presenta estas asociaciones se puede desprender una opción implícita por privatizar lopúblico como principal medida para superar la actual deficiencia de muchas escuelas estatalesde la región latinoamericana. Así, cuando se afirma que la casi totalidad de las familias pobresenvían “sólo por necesidad” a sus hijos e hijas a escuelas públicas, hay olvidos significativos:por ejemplo, son muchas más las familias que siguen poniendo su ilusión en la educación quepuedan recibir sus menores en esas escuelas, y que acuden con alegría a cooperar demúltiples formas con los establecimientos donde ellos se educan. Más allá de las evidenciasde mejores posibilidades que tienen niñas y niños de familias pudientes en establecimientosmuy bien dotados, también es cierto que las pruebas de evaluación, hoy de crecienteaplicación, arrojan resultados que sorprenderían a quienes elaboraron dicho informe: varios delos mejores puntajes anuales de la prueba de aptitud académica en Chile corresponden aegresados o egresadas de liceos públicos hoy municipalizados; y fue una pequeña escuelapública del interior argentino la que obtuvo las notas más altas en la evaluación nacional de1997. La experiencia con las escuelas municipalizadas de peor rendimiento en Chile y otrasexitosas experiencias de escuela pública rural en Colombia muestran que con una accióndecidida por parte del poder público para dar una atención prioritaria a las escuelas de lossectores más pobres, se posibilita que éstas puedan y deban dar mejores resultados, y seconviertan, por ende, en establecimientos atractivos para las familias más pobres.

El Ministerio de Educación Nacional de Colombia, al finalizar la administración del presidenteSamper, encomendó una encuesta que arrojó algunas verdades al respecto. La mayoría depadresy madres de familia (81%) que estudiaron en un colegio público agradecen mucho alEstado la educación que recibieron. Padres y madres (65%) consideran que hoy es más difícileducar a hijos e hijas que antes, cuando ellos eran pequeños; que conseguir cupo en uncolegio oficial es muy difícil, más difícil que en uno privado. A su vez, una alta proporción(78%) de estudiantes de colegio público de la muestra, agradece mucho al Estado colombianola educación que ha recibido. Poco más de la mitad no desearía asistir a un colegio privadoaún si no existiera ningún problema de costos. Quienes sí desearían asistir a colegiosprivados, lo harían principalmente porque consideran que tiene una mejor calidad deeducación y porque no hay huelgas372.

Es otra verdad a medias decir “no es de sorprender, por tanto, que la gran mayoría derepitentes sean alumnos de escuelas públicas”. Aparte de que ello es obvio por ser muchomayor el número de estudiantes que asisten a establecimientos públicos que privados, seríajusto señalar que muchas de esas mejores escuelas privadas no admiten a sus propiosrepitentes ni que se les renueve la matrícula.

Este tipo de afirmaciones sería equivalente a sentenciar que los espectaculares resultadosobtenidos por las escuelas cubanas en el estudio regional comparado de evaluación de la

372 Los estudiantes de colegio privado, en su mayoría (72%) no desearía asistir a un

colegio público. Dan similares razones los que sí desearían un colegio público: lo

harían porque consideran que tienen mejor calidad y con costos menores. La encuesta

fue encomendada al Centro Nacional de Consultoría. Fuente: COLOMBIA, Ministerio de

Educación Nacional, “La educación sigue siendo la gran esperanza. Encuesta nacional

(Educación Pública)”, Santafé de Bogotá, 1998.

calidad efectuado por la Unesco, demuestran patentemente que la enseñanza en las escuelaspúblicas es mejor que la de las privadas en América Latina. El contexto cubano, ya analizado,no puede generalizarse ni es representativo de la mayoría de escuelas públicas de la región.

Finalmente, en sentido estricto, ¿se pude seguir afirmando que una escuela es mejor que otrasin tomar en cuenta los correspondientes contextos socioeconómicos y los elementos de “valoragregado” que cada vez son más tomados en cuenta por las investigaciones de medición deresultados de aprendizajes? ¿Son mejores escuelas las privadas por tener mejores estudiantesen cuanto que sus contextos socioeconómicos son también mejores?

Una comparación seria y rigurosa tendría que tomar muy en cuenta dicho valor agregado.Imaginémonos a las hoy señaladas mejores escuelas privadas atendiendo a niños y niñas dezonas indígenas, campesinas empobrecidas o de áreas urbano-marginales, de familiasdesintegradas, con padres sin trabajo o desempeñando durante el día tareas informales,¿seguirían logrando los mentados “mejores puntajes”? ¿Es mejor una escuela –privada– querecibiendo a sus estudiantes con un rendimiento promedio de 70% los lleva a 75% en unambiente de bienestar y solidez familiar, que una escuela –pública– que recibiendo a susestudiantes con un rendimiento promedio del 30%, los lleva hasta el 50% a pesar del contextode pobreza y de deterioro de la condición de vida familiar?

Más allá de lo señalado en dicho informe, la defensa de la escuela pública como factor clavede una educación democrática y universal sigue demandando menos retórica, así comotambién unirse a la búsqueda de mecanismos de transformación e innovación que permitanasegurar a los niños y las niñas más pobres una educación eficiente y de calidad, y a susdocentes ser partícipes de su construcción.

Algunos esfuerzos por la equidad educativa

Los elementos anteriores hacen suponer que enfrentar el problema de la equidad educativademanda una acción intersectorial, en el marco de políticas sociales para enfrentar la pobrezay la desigualdad en el acceso a los bienes. Prever la alimentación de niñas y niños de hogaressin recursos y procurar a sus madres y padres mayores niveles educativos y acceso al trabajo,se constituirán en factores esenciales para alcanzar dicha equidad. Supone, asimismo, generarcondiciones para que todos los niños y las niñas, cualquiera sea su condición, tengan acceso alnivel preescolar como base de su futura mejor inserción en los demás niveles educativos.Demanda atender con más recursos la educación en medios rurales e indígenas y, asimismo,superar el actual divorcio entre la oferta educativa secundaria y lo que la juventud quiere ynecesita conocer. Es importante recalcar, por último, que la equidad posibilita que en el accesoa los niveles superiores se privilegie la capacidad individual antes que las condicioneseconómicas necesarias para sostener los requerimientos de una carrera universitaria.

Por lo expuesto, se colige que el enfrentamiento y la superación del analfabetismo en susdiversas formas devienen en acciones prioritarias en materia de equidad educacional; y,asimismo, que el mantenimiento de políticas de ajuste generadoras de desempleo y mayordisparidad social, y la opción por devaluar la presencia pública en la educación, conspiranabiertamente contra la posibilidad de lograr una real equidad en lo educativo.

En Argentina el Plan Social Educativo, ya sintetizado en un capítulo anterior, es el que mejorexpresa la acción estatal en procura de la equidad educativa. La inversión durante cinco añosde 3 mil millones de dólares –en su gran mayoría provenientes del tesoro público– paramejorar las condiciones de la educación de núcleos pobres y empobrecidos de la sociedadargentina, puede considerarse significativa.

El Plan Provincial de Alfabetización del Chaco, señalado como la obra más importante delgobierno provincial, es una clara expresión de esfuerzo innovador impulsado desde unaprovincia, que ha favorecido a miles de personas que nunca habían asistido a clases. ErnestoSábato y el dibujante Fontanarrosa alentaron y dieron aportes concretos a un trabajo queconvocó a muchos docentes y a la comunidad chaqueña373.

373 Ver ARGENTINA, Libro simple para el alfabetizador voluntario, Plan Provincial de

Alfabetización. Gobierno del Chaco, julio de 1998.

En un capítulo anterior se presentaron las características del Programa para Abatir el rezagoEducativo (PARE) en México. Aunque experimental y limitado, el PARE constituye un esfuerzopor asegurar un principio de equidad, pues contempla tres elementos de igualdad: deoportunidades, de permanencia en el sistema y de logros escolares. Con similares propósitos,en el Programa de Niños en Solidaridad se distribuyeron cerca de 750 mil becas de primaria ymás de tres millones de despensas a niños y niñas pobres durante 1993. Otros programas detipo compensatorio que muestran avances al menos en aspectos materiales son el Programade Escuela Digna y el de las 100 escuelas por estado, poniendo en práctica diversos aspectosde mantenimiento y de rehabilitación de inmuebles con activa participación comunitaria374.

La descentralización educativa operada en México ha tenido la virtud de despertar fuerzaseducativas en los estados y hacer más visibles las demandas de la población a éstos. Así, enel inicio de una reforma educativa en Veracruz en el marco de un plan de desarrollo 1999-2004, junto con reconocerse oficialmente las deficiencias de los actuales resultados educativosse opta por ir más allá de mejorar la atención escolar e incorporar en el plan, vía programasde naturaleza no formal, a una considerable población veracruzana sin oportunidadeseducativas.375

En Brasil, los problemas de inequidad son tan considerables que algunos se preguntan si elpaís dispone de un sistema de protección social para enfrentar esta debilidad y, en caso deque disponga de él, si constituye parte de la solución o parte del problema. El sistema deseguridad social es relativamente amplio, complejo y costoso (equivale al 20% del PBI),superior a la media de los países del mismo nivel de desarrollo o de aquellos paísesdesarrollados cuando presentaban niveles semejantes al brasileño376.

La actual administración Cardoso plantea una estrategia de desarrollo social sobre cincoprincipios organizadores: (i) necesidad de construir una política social basada en la idea deigualdad de oportunidades en el punto de partida; (ii) tomar en cuenta el costo-efectividad delas políticas y programas sociales, para garantizar o consolidar la igualdad de oportunidades;(iii) el tamaño y la heterogeneidad del Brasil hacen indispensable asociar dichas políticas a unamplio proceso de descentralización; (iv) estimular y aumentar el control social sobre laspolíticas sociales, resaltando la participación en diversas formas e impidiendo, por ejemplo,que los mecanismos de descentralización se conviertan en mecanismos de apropiaciónprivada o corporativa de los espacios públicos; y (v) reconocer que el Estado solo no es capazde enfrentar los problemas complejos conectados a la cuestión social en Brasil, por lo quedeberá estimularse el logro de acuerdos entre la Unión, los estados y municipios, entre losgobiernos y la sociedad civil (segmentos empresarial, religioso, universitario y de ONG).

374 Ver ORNELAS 1998, El sistema educativo mexicano..., ob. cit.

375 En documento suscrito por el Lic. Juan Maldonado Pereda, Secretario de

Educación y Cultura, Xalapa de Enríquez, Veracruz (enero 2000) se reconoce que “si

redujéramos los esfuerzos educativos a sólo mejorar la atención escolar, estaríamos dejando

a más de la mitad de veracruzanos sin oportunidades educativas”. Fundamentan esta opción

los siguientes datos: de cada 100 niños que inician la primaria sólo 75 concluyen en seis

años, se atienden solamente el 59.7% de la demanda escolar y el analfabetismo en el estado

es uno de los más elevados del país (692 mil 460 personas mayores de 15 años).

376 Ver Vilmar Evangelista Fari, “Política social no Brasil: desafíos, prioridades e

avanços”, en DebatesNº 16, Sao Paulo, Fundación Konrad Adenauer, 1998.

En torno a esos ejes organizadores, el presidente Fernando Henrique Cardoso definió cerca decincuenta programas educativos, de salud, agrarios, de salud familiar, etc. que dieroncontenido a dicha estrategia. En el área educativa pueden resaltarse los siguientes:

– La creación del Programa “Todo niño en la escuela”, encaminado a expandir lamatrícula en la enseñanza fundamental y a superar el déficit de atención al grupoetáreo de escolarización obligatoria (7 a 14 años).

– La creación y el desarrollo de material didáctico-pedagógico específico para clases deaceleración ofrecidas a estudiantes con atraso de edad y grado.

– El Plan Nacional de Formación Profesional, que se propone recapacitar a cerca del10% de la población económicamente activa por año. Está financiado con recursos delFondo de Amparo de los Trabajadores y es ejecutado por diversas instituciones:universidades, entidades sindicales y patronales y organizaciones nogubernamentales. Constituye una red coordinada por el gobierno federal de formadescentralizada. Tres millones de personas han sido atendidas.

– Equipamiento de 43 600 escuelas con televisión y antena parabólica, procurandomejorar el nivel docente vía programas de educación a distancia.

– El programa de merienda escolar, que otorga 32 millones de refrigerios por día.

– La entrega de 28 millones de libros didácticos377.

– La atención, por parte de 60 mil promotores comunitarios, a cerca de 2 mil municipios;1 340 han sido atendidos con transporte escolar.

En Colombia se auspicia, desde el MEN, una estrategia con programas de tipo transversaldirigidos a las poblaciones más vulnerables. En materia de Educación de Adultos, se alienta elacceso y la culminación de la educación básica y media de personas jóvenes y adultas que noestudiaron o abandonaron sus estudios; se crearon ciclos especiales integrados, así comovariadas alternativas de formación y capacitación que significarán menor tiempo, horarioflexible y conocimientos y metodologías pertinentes a su mayor edad. El Programa Nacionalde Etnoeducación Indígena y el de Educación Afrocolombiana privilegiaron la formación deetnoeducadores y desarrollaron en los cinco últimos años cerca de 160 procesos deinvestigación. La atención de niños, niñas y jóvenes de y en la calle, en el período de 1995 a1998, posibilitó la realización de talleres de sensibilización para atender a 1 555 beneficiarias ybeneficiarios directos y a 10 230 indirectos en 178 municipios. Desde 1997 se inició unproyecto que pretende detectar y transformar estereotipos sexistas en planteles de losdepartamentos de Santander, Cundinamarca y Atlántico. El Programa Nacional de AtenciónEducativa para los Desplazados por la Violencia se puso en marcha desde 1997, procurandogarantizar la prestación de servicios educativos a poblaciones en el Urabá antioqueño y enotras doce regiones y localidades afectadas por el desplazamiento forzado por la violencia378.

377 “No es obligatorio que se adopte este u otro libro en la escuela, pero la evaluación está

teniendo una influencia enorme en la escuela de los profesores. Además de eso,

aumentamos mucho la compra de libros. No sé cuántos fueron este año –1998–, pero

en el año pasado fueron 16 millones de libros. El gobierno es un gran comprador del

libro didáctico. Siempre fue, pero muchas veces los libros quedaban arrumados y no

llegaban a la escuela". Entrevista a Fernando Henrique Cardoso. Ver: POMPEU DE

TOLEDO 1998, Entrevista a Fernando Henrique Cardoso..., ob. cit.

378 Ver COLOMBIA, Ministerio de Educación Nacional, “Reforma Educativa y Proyecto EducativoNacional. La educación durante el gobierno de la gente. 1994-1998”, Jaime Niño Diez, ministrode Educación Nacional, Santafé de Bogotá, julio de 1998.

Destaca nítidamente en el panorama latinoamericano en materia de calidad educativaalcanzada redistribuyendo el uso de recursos con pequeñas asignaciones adicionales, elprograma diseñado en Colombia para el área rural. El programa tiene en Escuela Nueva suprincipal concreción. Las características principales del mismo se han señalado en recuadrodel capítulo anterior. Hay que añadir un dato importante: en la evaluación comparada sobrecalidad educativa aplicada por la Unesco, Colombia fue el único de los trece países donde seregistraron mejores rendimientos en escuelas rurales que en urbanas. La experienciaacumulada en veinticinco años a través de programas como Escuela Nueva y, másrecientemente, en otros con innovaciones tanto o más sugerentes, explican dichos resultados.

En Costa Rica se aprobó en 1996 una ley que hace obligatoria la educación preescolar, queentonces cubría sólo un 30 o 40% de niños y niñas en edad de asistir a ella. Esa ley fueconsiderada como un paso nuevo en la orientación de un Estado que favorece desde laprimera infancia el acceso a la educación. En la Asamblea Legislativa se estudia la necesidadde que el Estado amplíe el período obligatorio al Ciclo Diversificado, superando la actuallimitación a nueve años de obligatoriedad y ampliándola a doce años379.

La experiencia educativa de El Salvador tiene en el Programa Educo –ya reseñado en anteriorcapítulo– uno de sus más altos exponentes. Más allá de las razones que demandaron unaacción distinta y audaz en beneficio de la educación de poblaciones rurales tradicionalmentepostergadas y, en este caso, paralizadas por el conflicto armado que asoló el país, la decisiónde otorgar el mayor poder en la gestión escolar a las familias campesinas representa unareivindicación y reparación a éstas por parte del Estado y la sociedad, en este caso con lacomprensión y el estímulo de fuentes de financiamiento internacional. Los problemasadministrativos no resueltos en el programa no han sido obstáculo para su adaptación enpaíses cercanos como Nicaragua y Guatemala, con otros contextos nacionales.

En el Perú, dentro del marco de sus programas de apoyo social a los estudiantes, el Ministeriode Educación anunció para 1999 la distribución de 2 millones 400 mil raciones de desayunoescolar, repartición de buzos y zapatillas, seguro escolar para estudiantes –incluidos los deeducación superior–, así como la distribución de 6 millones de textos para estudiantes delsegundo al sexto grados de primaria380.

En Uruguay se ha extendido ampliamente la educación inicial, que abarca sobre todo lasedades de 4 y 5 años,y llega en algunos casos a atender a niñas y niños de 3 años. Elcrecimiento de esta educación infantil impactó en el presupuesto global de la educación; granparte de éste ha sido destinado a la construcción y al equipamiento de las salascorrespondientes.

En República Dominicana con el propósito de compensar las deficiencias nutritivas de losestudiantes el Programa de Desayuno Escolar aumentó su cobertura de 200 mil raciones para688 escuelas en 1995 a un millón de raciones diarias en 2986 escuelas en 1999.381

379 La educación en Costa Rica se estructura en un ciclo básico de nueve años y uno

diversificado de dos a tres años. El cic1o básico es obligatorio. El ciclo diversificado no

es aún obligatorio; es de dos años si se trata de la opción académica o de tres si se

trata de una opción técnica o agropecuaria (ver entrevista a Astrid Fischel en

Propuesta Educativa, año 7, Nº 14, Buenos Aires, Flacso, agosto de 1996).

380 Fuente: INIDEN, Informe de Educación, año VIII, Nº 3,Lima, marzo de 1999.

381 Fuente: Secretaría de Educación, Bellas Artes y Cultos. Informe de Evaluación

sobre Educación Para Todos. Santo Domingo. 1999

En Chile, la experiencia de atender explícitamente con mayores recursos técnicos a las 900escuelas de peor rendimiento ha sido exitosa. Luego de cerca de una década, los resultadosacumulados muestran que existe en ellas un mejor rendimiento promedio de aproximadamente12 puntos entre 1990 y 1996 y, por lo mismo, confirman la validez y necesidad de aquellaacción de discriminación positiva382.

Tal vez los logros más visibles del actual proceso de cambio educativo en Chile en materia deequidad se expresen en la atención –y en los resultados de ella– de las 3 338 escuelas ruralesmultigrado incompletas. El riesgo pedagógico de sus 96 590 niños y niñas hizo que el MEDformulara una estrategia que buscaba: generación de condiciones para un efectivomejoramiento de los conocimientos y destrezas pedagógicas de los 5 121 docentesinvolucrados, incidiendo en innovaciones curriculares a través de dotación de textos ymateriales didácticos especialmente diseñados para niñas y niños de primero a sexto año delmedio rural; constitución de microcentros de coordinación pedagógica, coordinados pordocentes y organizados por supervisores a cargo de la asistencia técnica; capacitación docenteasociada a las nuevas experiencias curriculares e innovaciones pedagógicas; y adecuaciónmetodológica de un diseño curricular que posibilite la articulación entre la cultura local y lasdimensiones generales del conocimiento383.

Asimismo, en la generación y aplicación de los Proyectos de Mejoramiento Educativo comoprincipal elemento estratégico para la descentralización pedagógica en Chile –que seanalizarán más adelante–, se han previsto mecanismos que posibiliten a las escuelas ymicrocentros rurales organizar y presentar dichos proyectos. Para hacer efectiva la aplicacióndel criterio de equidad, las escuelas básicas postulan al concurso por nivel de riesgo. De estamanera, las escuelas que se encuentran en un mismo nivel de riesgo compiten entre sí. Todaslas escuelas especiales y los microcentros rurales son considerados de alto riesgo384.

Importa en este caso hacer referencia al Proyecto Montegrande, orientado desde 1997 a lainnovación educativa en la educación media subvencionada de 51 liceos del país. Con él setrata de asegurar objetivos de equidad al exigir a los establecimientos postulantes que cuentencon al menos 15% de estudiantes en situación de vulnerabilidad social en sus matrículas delos dos años anteriores.

Se han incrementado, igualmente, las coberturas de programas de asistencialidad. En seisaños se dio alimentación escolar a 711 234 niños y niñas, 200 mil más que en 1990. Abriendocamino para la extensión de la jornada escolar completa, desde 1992 se empezó a atendercon alimentación a estudiantes de secundaria, con una cobertura, en 1996, de 90 533 jóvenes.

382 Las escuelas incorporadas al programa en 1990 habían tenido en 1988 un promedio

de logro en el Simce de 43,15%. En 1992, ese promedio ascendió a 60,91; dos años

más tarde, a 61,62; y en 1996, a 64,34%. Fuente: CHILE 1998, Reforma en marcha...,

ob. cit.

383 Ver CHILE 1998, Reforma en marcha..., ob. cit.

384 El nivel de riesgo está definido por el promedio de los resultados Simce en las pruebas

de castellano y matemática del año anterior. Se dispone de un mayor número de

cupos para las escuelas calificadas de “alto riesgo”, es decir aquellas que al trabajar

con las poblaciones en mayor situación de pobreza enfrentan mayores dificultades

para lograr aprendizajes de calidad en sus estudiantes.

Sin embargo, tanto en la experiencia chilena como en otras de reconversión de los sistemaseducativos en la región, se corre el grave riesgo de que sólo aquellos planteles privados dondeasiste la población escolar con mayores ingresos y en las escuelas públicas con tradición debuena enseñanza o favorecidas por planes y proyectos generados con financiamientoexplícito, puedan apropiarse de las propuestas para mejorar la educación. Esto pone en dudaque la equidad sea un objetivo prioritario efectivamente logrado en los procesos de reforma.

Esfuerzos de equidad en la educación técnica

Tomando en cuenta los niveles de desempleo, la extracción social y las motivaciones dequienes asisten a los centros de educación técnica, importa hacer referencia a múltiples yvaliosos esfuerzos de programas de este tipo de formación que, por lo general, se dictan fuerade la escuela y se financian con impuestos sobre la nómina de sueldos, bajo administracióntanto del sector público como del privado. Estos programas acogen a principiantes y atrabajadores que sus empleadores envían para recibir formación en diversos campos.

Destacan, como se ha señalado en el anterior capítulo, el Senai y el Senac de Brasil, el SENAen Colombia y el Instituto Nacional de Aprendizaje (INA) de Costa Rica, que tiene como una desus características específicas que sus cursos de tres años de educación técnica son seguidospor un contrato de aprendizaje en la industria. En Chile, casi el 20% de estudiantes deeducación secundaria técnica y profesional es formado en escuelas administradas porasociaciones de empleadores. Una red cada vez más amplia de instituciones de enseñanza delsector privado está atendiendo un amplio porcentaje de las actividades de capacitación. Seseñala que estos sistemas extraescolares adolecen de obsolescencia en sus cursos, un nivelexcesivo de gastos generales y una reacción insuficiente frente a la evolución del mercado;pero que, pese a ello, en muchos casos han reaccionado de manera constructiva385.

La equidad en la educación bilingüe intercultural

Con referencia a la educación de niños y niñas de poblaciones indígenas, a partir delreconocimiento de que una de las más serias limitantes de la educación bilingüe tiene que vercon carencia de recursos humanos en la cantidad y calidad necesarias, se ha comenzado adiseñar y ejecutar diversos programas de formación inicial de docentes en y para las zonasindígenas vernáculohablantes. Con estos nuevos focos de atención, se trata de superar elhecho de que en una primera fase estos programas se caracterizaron por dar mayor atención alos aspectos lingüístico-antropológicos de la educación y descuidaran los pedagógicos; a estose unió la insatisfacción con los resultados de la capacitación de docentes en servicio.

La respuesta en algunos países fue la organización de programas de complementación escolarde docentes indígenas sin estudios básicos; programas de profesionalización o titulación paradocentes indígenas en ejercicio sin título profesional, y programas de formación inicial dedocentes tanto en el ámbito de institutos de formación docente no-universitarios como enalgunas universidades de la región. A ello se han añadido programas universitarios deespecialización y postgrado. Los déficit sin embargo siguen siendo altos. Sólo una universidaden América Latina, en Guatemala, ofrece una especialización en sociolingüística relacionadacon la problemática indígena; y dos, una en Puno, Perú, y otra en Cuenca, Ecuador, lo hacenen lingüística aplicada a la educación intercultural bilingüe386. El Proyecto Proeib Andes, consede en la Universidad de San Simón de Cochabamba, Bolivia y con auspicio de la GTZ, uneun programa de maestría para educadores y educadoras indígenas de países del Área Andina

385 Ver DE MOURA y CARNOY 1997, Como anda a reforma..., ob. cit.

386 Ver Luis E. LÓPEZ, “La formación de recursos humanos desde y para un contexto de

diversidad étnica, lingüística y cultural”, en Nuevas formas de aprender y enseñar,

Santiago de Chile, Unesco, 1996.

con iniciativas de información y animación de cursos e investigaciones de evidente interés yproyección.

El carácter sobre todo indígena de Bolivia hace particularmente relevantes ciertos rasgos de laactual reforma educativa, que opta claramente por hacer de la heterogeneidad cultural unaventaja comparativa y un recurso para transformar toda la educación del país. Al revés deopciones de una educación intercultural bilingüe circunscrita a trabajar exclusivamente conpoblaciones indígenas, como son los casos de Ecuador, México y el Perú, la reforma bolivianapromueve una educación intercultural dirigida sin distingos de lengua o etnia a estudiantesindígenas y no indígenas, pobladores citadinos y campesinos, vernáculohablantes ehispanohablantes. Las personas que la promueven han partido del convencimiento de que

“en sociedades diglósicas fuertemente jerarquizadas como son todas las de Américaindígena, es menester ir más allá: los hispanohablantes deben también transformar susactitudes y comportamientos, de cara a revalorizar los idiomas y manifestacionesindígenas y considerarlos un recurso válido y necesario para convivir en una sociedadpluricultural y multilingüe”387.

Es y será muy difícil para esta reforma boliviana desatar tantos nudos históricos de notolerancia y grados de sometimiento. Sin embargo, sus esfuerzos por reivindicar un nuevosentido de la democracia social y política con apoyo de la educación en la diversidad,ayudarán a modificar el sentido de las instituciones y de los actores de la educación en unasociedad pluricultural y pluriétnica.

Otros avances significativos en la reconstrucción democrática con pueblos indígenas han sidola incorporación del reconocimiento del carácter multicultural y de las diversas expresionesétnicas en textos constitucionales de varios Estados latinoamericanos, así como la sanción deleyes que defienden el derecho de los pueblos indígenas. Por ejemplo, en Guatemala, Bolivia yEcuador –países de fuerte composición indígena– y México, con una población indígenamenor, se han traducido a lenguas vernáculas leyes importantes. Asimismo, en Colombia yChile, con poblaciones indígenas francamente minoritarias, se han estructurado leyes para eltratamiento de estas etnias, con componentes educativos. En Guatemala, el ProgramaNacional de Educación Bilingüe (Pronebi) había producido, hasta 1996, 30 775 materialeseducativos y recursos didácticos en cuatro lenguas mayas, así como capacitado a 806promotores bilingües, 1 600 docentes bilingües y 16 técnicos y supervisores.

El diseño de la reforma educativa recientemente iniciada en Guatemala se hizo partiendo delas siguientes premisas: (i) que se formulara como un proyecto integral para toda la nación; (ii)que respondiera a las características y necesidades de un país multiétnico, multicultural ymultilingüe; (iii) que se llevara a cabo con la participación de todos los pueblos, sectores,organizaciones e instituciones que conforman la sociedad; (iv) que hiciera realidad el derechode todas las personas a una educación de calidad, con pertinencia cultural y lingüística388.

Al momento de presentar sus resultados, la Comisión Paritaria de Reforma Educativa puso enrelieve que su ejecución forma parte del Acuerdo de Paz sobre Aspectos Socioeconómicos ySituación Agraria, observándose una importante movilización colectiva con participación depueblos indígenas hasta hace poco no considerados en ningún nivel de decisión nacional.

387 Ver Sonia COMBONI, “La educación intercultural bilingüe. Una perspectiva para el siglo

XXI”, en Nueva Sociedad Nº 146, Caracas, noviembre-diciembre de 1996.

388 Fuente: GUATEMALA, "Diseño de Reforma Educativa", Comisión Paritaria de Reforma

Educativa, Guatemala, 1998.

Esfuerzos legislativos: fondos de ingreso mínimo y de subsidio familiar por la educación389

En América Latina, Uruguay, Chile y Argentina instituyeron hace algunas décadas una“asignación familiar”, con programas que proveían un ingreso complementario a personas quetrabajan en el mercado formal y que tienen hijos o hijas en edad escolar. En Argentina, enmarzo de 1997, se presentó un proyecto de ley para la creación de un Fondo de IngresoMínimo para la Infancia, proponiendo a largo plazo una concesión de ingreso incondicionalpara todo ciudadano o ciudadana de Argentina; el proyecto garantizaba, al principio, un ingresode 60 pesos mensuales por hija o hijo hasta la edad de 18 años y a las mujeres embarazadasa partir del cuarto mes de gestación.

En 1989 Venezuela instituyó el programa “Beca Escolar” para hijos e hijas de familiasnecesitadas que están en edad escolar, hasta el límite de tres. En 1996, el gobiernoimplementó un “Programa de Subsidio Familiar” que sustituyó al anteriormente citado e incluyólos bonos para alimentos con pagos equivalentes en dinero a las familias con hijas o hijosinscritos en preescolar o en las dos primeras etapas de educación básica de las escuelas debarrios pobres.

En Brasil la idea de ingreso mínimo fue difundida en varios municipios relacionando el ingresocon la educación390. El Programa “Beca-Escuela” del Distrito Federal fue implementado en1995 y en marzo de 1998 favorecía a más de 22 mil familias. Las familias cuyos hijos e hijasde 7 a 14 años están inscritos en escuelas públicas y que tienen un ingreso familiar per cápitainferior a la mitad del salario mínimo (aproximadamente 50 dólares en 1998), reciben unbeneficio de aproximadamente 100 dólares; el programa dio gran responsabilidad a los padresy tuvo resultados directos superando la deserción escolar391. En Campinas, el programa deGarantía de Ingreso Familiar Mínimo, también instituido en 1995, favorece a más de dos milfamilias que, además de recibir un beneficio que varía de acuerdo con la renta familiar,también cuentan con la asistencia de educadoras y educadores, así como de especialistas enpsicología y trabajo social. El ingreso mínimo se implementó en once municipios brasileños yotros ochenta ya presentaron proyectos que se están considerando en las CámarasMunicipales.

El 10 de diciembre de 1997 el presidente Fernando Henrique Cardoso aprobó la Ley 9533, queautoriza a la Unión a conceder apoyo financiero a los municipios que instituyeran programasde ingreso mínimo relacionados con la educación. Recibirán apoyo federal aquellas familiasque tuviesen un ingreso familiar per cápita inferior a medio salario mínimo y con hijas, hijos odependientes menores de 14 años. Los recursos del gobierno federal serán distribuidosgradualmente, primero a los municipios con un ingreso tributario por habitante y renta familiarper cápita inferior a la media estadual. Durante el primer año será atendido el 20% de los

389 Fuente: Eduardo Matarazzo Suplicy, senador de la República del Brasil, "Ingreso mínimo

ciudadano”,en Boletín del Grupo Parlamentario Interamericano sobre Población y Desarrollo vol.17, Nº 1, Nueva York, marzo de 1998.

390 El Proyecto de Garantía de Ingreso Mínimo fue aprobado a fines de 1991 en el

Senado Federal. Según la propuesta, toda persona brasileña de 25 años o más y que

ganara menos de 240 reales, tendría derecho a recibir del Estado de 30% a 50% de la

diferencia entre lo que gana y esos 240 reales. El gobierno federal, considerando que

este proyecto era muy costoso, instó a su grupo legislativo a abstenerse sobre la

materia.

391 El impacto de este programa - desarrollado en la administración del Gobernador

Cristóbal Buarque - en la asistencia y rendimiento escolar, ha motivado a parlamentarios del

Congreso Nacional proponer un programa con características semejantes por aplicarse en

otros estados del país.

municipios más pobres, y cada año se incorporará otro 20% de municipios hasta completar, encinco años, todos los municipios calificados según los criterios de selección contemplados.

Expresiones nacionales de inequidad en la educación

El grave problema de la repetición escolar

Salvo algunas excepciones, el complejo problema de la repetición escolar no ha generado unaatención acorde con su magnitud. En enero de 1995, un grupo de expertos de varias regionesdel mundo fue convocado por la Oficina Internacional de Educación (OIE) de la Unesco paradiscutir expresamente este problema. Varias conclusiones a las que se arribó son aplicables ala realidad latinoamericana.

Una conclusión inicial es que las estadísticas regulares subestiman las dimensiones actuales yreales del problema de la repetición; éste es mucho más grave de lo que indican los datosoficiales. Esta subestimación del fenómeno está asociada a los métodos utilizados paramedirlos; investigaciones y estudios de América Latina han comprobado que existen notablesdiferencias entre los datos incluidos en las estadísticas oficiales y los obtenidos tanto en elámbito de investigaciones de casos como mediante la aplicación de modelos computarizadosde optimización y simulación estadística. Así, un estudio en Nicaragua realizado en 1994utilizando una muestra de más de 6 mil estudiantes de primaria, puso en evidencia que lastasas oficiales (30%) no correspondían a las del estudio (40,7%) y tendían, más bien, asobrestimar las de abandono (20% frente al 10,5% del estudio) en el primer grado; es decir,mientras estas cifras parecen indicar que la tasa de repetición en el primer grado supera en un50% la tasa de abandono, los datos del sondeo sugieren, en cambio, que la proporción es del300%.

Estudios similares en El Salvador, República Dominicana, Colombia, Honduras, Brasil yGuatemala, han llegado también a detectar una tasa de repetición real que es casi el doble dela tasa promedio considerada en las estadísticas oficiales para los años ochenta, sobre todo enlo que concierne a la repetición en el primer grado.

Estos datos significarían que en América Latina, a fines de los ochenta, el porcentaje real derepitentes en los seis primeros grados de primaria sería de 30,9% –y no el 15,3% declaradopor los países– y la tasa de repetición real en el primer grado llegaría a un promedio de 41,4%–en lugar del 21,7% establecido por las estadísticas oficiales–. El número total de repitentesllegaría a cerca de 20,5 millones, más del doble de lo declarado oficialmente. La mayoría derepitentes se concentran en Brasil (11,4 millones) y en otros tres países (México, 2,7 millones;Argentina y Colombia, alrededor de un millón cada uno)392.

De los factores relacionados con la repetición, es más relevante el de la enseñanza que el delaprendizaje. No siempre hay correspondencia entre repetición y logros de aprendizaje.Estudios en Honduras y Brasil así lo confirman. En escuelas rurales hondureñas se comprobóque el 20% de menores con calificaciones suficientes no habían pasado de grado; en elnordeste rural brasileño se demostró que no existe relación directa entre el rendimientoacadémico y la promoción al grado siguiente.

392 Una de las posibles razones de esta subestimación oficial de la repetición estriba en

que alumnos y alumnas frecuentemente ausentes, que abandonan temporalmente la

escuela o se trasladan a otras, son registrados como desertores, aun cuando se

matriculan otra vez en el grado que abandonaron. A ello se unen los errores o las

simplificaciones de las informaciones enviadas por docentes menos preparados de

áreas rurales. Fuente: Información e innovación en Educación, Oficina Internacional de

Educación,Unesco, Nº 83, junio de 1995. Edición en español: Orealc, Santiago de

Chile.

La repetición también es producto del incremento de estudiantes en edades superiores a lacorrespondiente al grado en el cual están matriculados. En América Latina, entre un 10 y un20% de niñas y niños no ingresan al sistema educativo en la edad oportuna, y a ellos seañaden los que tienen que repetir. Esta situación –frecuente en escuelas unidocentes delmedio rural– produce por lo menos dos serias consecuencias: la labor pedagógica se dificultapor la necesidad de enseñar a menores de una amplia gama de edades y distintos niveles demadurez física y psicológica (quienes repiten y quienes están en extraedad experimentan másdificultades para seguir el ritmo de la enseñanza y, en su mayoría, repiten de grado); y ensegundo término, el elevado número de repitentes en los primeros grados tiende a ocuparplazas disponibles para niños y niñas que deberían matricularse en edad escolar, lo quegenera un aprovechamiento inadecuado de los espacios y recursos disponibles. En la mayoríade países latinoamericanos se ha podido comprobar que ya existe una capacidad de ofertaeducativa en el ámbito primario suficiente para atender a toda la población escolar.

Si bien las diferencias entre los países son considerables, señalan los expertos convocadospor la OIE, aparece al menos un problema asociado a la repetición escolar en casi todas lassituaciones nacionales: el aprendizaje de la lectura y la escritura. Asimismo, los más altosíndices de repetición se concentran en el primer grado de primaria. Hay paíseslatinoamericanos donde, a pesar de que la heterogeneidad lingüística es la norma más que laexcepción, con frecuencia el proceso pedagógico se lleva a cabo sólo en la lengua oficial.

La adopción del criterio de “promoción automática”, a pesar de sus efectos positivos en cuantoa disminución de la deserción, no asegura un mayor aprendizaje o la eliminación de larepetición. En algunos casos se trata solamente de una postergación del problema hasta elfinal de la primaria o el ciclo básico. Tanto en Colombia como en Bolivia se registranexperiencias de “instrucción flexible”, que eliminan los grados y permiten que los alumnos y lasalumnas progresen en el aprendizaje según su propio ritmo, incentivando a los más dotadoscon materiales apropiados y dando apoyo específico a quienes progresan con más problemas,así como eliminando las pruebas anuales y favoreciendo formas de autoevaluación yautoaprendizaje.

La reunión de Ginebra confirmó que las estrategias para enfrentar la repetición no pueden serde tipo unidimensional ni deben tratar de ejecutarse atacando todos los factores al mismotiempo. Mejores diagnósticos, incentivar las innovaciones –por ejemplo, proyectosexperimentales en el campo de la enseñanza de la escritura y lectura– y cambiar la percepciónsocial del problema evitando que las niñas y los niños, víctimas del problema, seanconsiderados culpables, son, entre otros, elementos estratégicos para superar el fenómeno dela repetición393.

Destacan, asimismo, esfuerzos gubernamentales dirigidos a la implantación de un sistema deevaluación del libro didáctico, procurando orientar la selección del mismo por cada docente. Lacreación del Programa de Aceleración de Aprendizajes para apoyar iniciativas de los sistemasestaduales y municipales de enseñanza que buscan corregir el flujo escolar, es otro destacabley reciente esfuerzo.

La deserción, ¿depende sólo de la pobreza?

El Observatorio Ciudadano de la Educación en México394 advierte sobre los límites deprogramas compensatorios como el denominado Progresa (Programa de Educación,

393 Fuente: ibíd.

394 El Observatorio Ciudadano de la Educación está conformado por investigadores de la

educación, docentes de escuelas públicas y privadas, periodistas y comunicadores,

padres y madres de familia, así como líderes sociales, personas comprometidas con el

Alimentación y Salud), organizado posteriormente al PARE y que, a diferencia de éste, no esadministrado por el sector Educación sino por la Secretaría de Desarrollo Social. El Progresacondiciona el posible apoyo económico a las familias, al compromiso de padres y madres deasistir periódicamente a la clínica de salud y enviar a la escuela a los hijos e hijas menores dequince años.

Al demandar este compromiso, el programa asume el supuesto de que la deserción escolarestá determinada por factores fundamentalmente económicos; en particular la imposibilidad desufragar los costos directos de la educación y el denominado “costo de oportunidad” de laescolaridad, es decir, la dificultad de que muchachas y muchachos asistan a la escuela pornecesitar recibir algún ingreso. Asimismo, el programa da por supuesto que la obligación de losniños y las niñas de comprobar su asistencia a la escuela, servirá para mejorar la de susdocentes, con lo que se solucionaría uno de los problemas más agudos de la oferta escolar enzonas marginadas.

El comunicado del Observatorio admite que los bajos ingresos pueden influir en la decisión deabandonar la escuela, advirtiendo como más probable que niñas y niños lo hagan cuando hanobtenido rendimientos escolares deficientes, o cuando se atrasan y cursan grados inferiores alos que corresponden a su edad. Este bajo rendimiento, a su vez, afecta negativamente laconfianza en sí mismos y las expectativas de padres y madres sobre las capacidades de sushijos o hijas para el estudio. Por tanto, concluye, la deserción no puede ser abatida únicamentemediante programas destinados a contrarrestar los efectos de los costos reales e indirectos deasistir a la escuela.

Por otra parte, se señala en dicho comunicado, para una proporción importante de quienespudieron obtener una beca en el Programa, el costo de oportunidad es igual a cero; por lomismo, un alto porcentaje de las becas ofrecidas representa en realidad una especie desubsisidio para quienes permanecen fuera de la fuerza de trabajo, en lugar de compensar uningreso no percibido por asistir a la escuela. Sugiere por ello que el Progresa sea reforzadomediante otras acciones, como las encaminadas a nivelar el aprendizaje de estudiantes quehayan desertado, así como de quienes estén en riesgo de hacerlo, y con otros programasdirigidos a facilitar que quienes desertaron terminen su educación básica con programasalternativos.

Las inequidades nacionales

Una inequidad regional que constituye un eficaz elemento de medición y análisis es el tiempoefectivo de trabajo dedicado a las tareas escolares por los y las docentes. Datos presentadospor E. Schiefelbein y J.C.Tedesco reflejan la mala distribución y el uso deficiente de losrecursos dentro de los sistemas educativos. Muchas escuelas rurales y urbano-marginalesofrecen menos de tres horas diarias de clases o un año escolar limitado a cerca de 100 días declases. De ese tiempo disponible sólo se dedica entre un 50% y un 70% a actividades deinstrucción propiamente dichas: 70% en escuelas medias de Argentina, 60% en escuelasprimarias de México, entre 50 y 64% en escuelas primarias de Chile, un 40% en las escuelasbásicas de Venezuela. Es decir, alumnos y alumnas de estas escuelas sólo tendrían un tercio

desarrollo de la educación nacional mexicana. Se proponen ejercer una observación

crítica del desarrollo educativo y particularmente de las políticas gubernamentales en

este campo, invitando a las autoridades educativas a responder sus preguntas y

cuestionamientos en el mismo medio utilizado quincenalmente por el Observatorio, el

diario La Jornada. El grupo de redacción está compuesto por Alejandro Canales, María

De Ibarrola, Pablo Latapí Sarre, Felipe Muñoz Rizo, Javier Mendoza, Carlos Muñoz

Izquierdo, Elsie Rockwell, Roberto Rodríguez y Lorenza Villa Lever. Su “Comunicado

Nº 5. Programas Compensatorios: ¿apoyo a la escuela o a la familia?”, fue publicado

por el diario La Jornada el 26 de marzo de 1999.

del tiempo que tienen para estudiar sus pares de Europa: 1 080 horas de clase de 6 horasdiarias, de las que se destina un 75% a experiencias de aprendizaje395.

En Brasil, un aspecto importante que influye sobre la inequidad en la educación y la realidadeconómica y material de su pueblo es la extrema desigualdad en la distribución de la renta,considerada la más inequitativa de la región. Todos los factores capaces de provocar una maladistribución de la renta están presentes en el Brasil: marcadas diferencias regionales, intensapolarización capital/trabajo, sistema tributario injusto, enorme contingente de trabajadores enel sector informal sin registro y desempleados, inexistencia efectiva de instrumentos de justiciaeconómica, salario mínimo por debajo de las posibilidades económicas del país, fuertepolarización urbano/rural, diferencias de renta según sexo y etnias, y altos niveles decorrupción en el sistema público y, especialmente, en el privado396.

Además de todos estos factores, la escolarización irregular de la población acompaña yrefuerza la concentración de la renta. De acuerdo con fuentes del Banco Mundial de 1994, losmás ricos reciben 32,1% más en la distribución de la renta que los más pobres. La historia delBrasil confirma que la falta de políticas educacionales adecuadas que hagan que laescolarización de un niño, una niña o una persona joven no dependa, o dependa poco, de suscondiciones materiales y económicas, hace que también uno de los factores estimuladores delabandono prematuro de la escuela sea la renta familiar. De acuerdo con los anuariosestadísticos del Instituto Brasileiro de Geografía y Estadística (IBGE), es posible estimar que elingreso familiar de los estudiantes crece cerca de un salario mínimo de un ciclo de enseñanzaa otro, significando esto que los alumnos de familias de baja renta sean excluidos del sistemaescolar en los primeros años de enseñanza fundamental y que sólo aquellos ubicados entre el30% más acomodado tengan alguna oportunidad de concluir la enseñanza media. Es decir, lavinculación de la escolaridad de un niño, una niña o una persona joven a la renta de su familiacrea un círculo vicioso que proyecta para el futuro reforzar la injusta distribución de la rentacomo la precariedad del sistema escolar brasileño397.

Las disparidades regionales en el país gravitan también en lo educativo. Los datos oficialesrevelan que hay varios Brasiles que coexisten. Visitar los centros educativos en estados comoRio Grande do Sul es encontrarse con edificios escolares modernos o de relativa comodidad,docentes con postítulos, y apoyos financieros y alimenticios a la escuela que estimulan elmejor rendimiento y la mejor calidad en la enseñanza. Esta envidiable situación contrasta conla de escuelas y docentes en municipios y estados nordestinos: además de los altos índices derepetición y evasión escolar, aproximadamente el 10% de niñas y niños de 7 a 10 años no esatendido. La tasa media de analfabetismo de estos niños y niñas es del 33% y llega a 40% enel caso de los más pequeños.

La introducción de un megaproyecto en el nordeste, con financiamiento del Banco Mundial ydel gobierno brasileño, junto con las indudables ventajas de la inyección económica y lapromoción de nuevos mecanismos de gestión en zonas con las características nordestinas, haservido también para difundir, en el debate y en la acción, la ideología de la racionalidadeconómica398.

395 Ver SCHIEFELBEIN y TEDESCO 1995, Una nueva oportunidad..., ob. cit.

396 Ver II CONED 1997, “Plano Nacional de Educaçao...”, ob. cit.

397 Ver W. GARCÍA 1998, “Educaçao Brasileira...”, ob. cit.

Estas disparidades regionales se expresan igualmente en la posibilidad o dificultad de poner enpráctica medidas como la de la actual administración Cardoso, varias de ellas planteadas entérminos de “paquetes” educativos. Los estados y municipios que ya disponen de cuadros máscompetentes y estables, están avanzando bien en la implementación de las propuestas delórgano central de poder. En contraste, las regiones más carentes, tradicionalmente másdependientes de lo que se les envía desde Brasilia, son las menos preparadas para adoptarinnovaciones que efectivamente puedan transformar o alterar la realidad en la que estáninmersas.

A ello se suma la evidencia de que es en áreas como las del nordeste donde el MEC registra amás de 100 mil docentes en ejercicio –exceptuando la educación superior– que no hancompletado su educación primaria, la mayor parte de los cuales actúan en los años iniciales dela antigua primaria y en aulas del preescolar. Existen en el país otros 100 mil docentes queapenas han completado la primaria, la mayoría dedicados a la difícil y delicada tarea dealfabetizar, sea en el preescolar o en los primeros años de enseñanza primaria.

Los datos del MEC/INEP, en su Sinopsis Estadística de 1996, acerca de que hay 3 millones114 mil 335 jóvenes con más de 17 años que aún frecuentan la enseñanza media, constituyenun fuerte indicador de exclusión educativa: reflejan, por un lado, las repeticiones acumuladasdurante el año escolar, que atrasan el desarrollo académico y profesional, y por otro, ladistancia cada vez más marcada, para esos jóvenes, de los estudios de nivel universitario. Seacusa, además, un déficit de 7 millones de jóvenes fuera de la enseñanza regular.Considerando el crecimiento anual de la población de 1,9% y la atención de jóvenes con másde 17 años fuera del sistema regular de educación, el total de jóvenes que debiera seratendido será mayor a 12 millones en diez años más399.

El analfabetismo en Brasil equivale a casi el 45% del total de personas analfabetas de laregión. No existe relación entre la gravedad del problema del analfabetismo en el Brasil y lasescasas medidas observadas para enfrentarlo. Las experiencias fallidas del Mobral, congrandes recursos mal utilizados en la época dictatorial, y de la Fundación Educar, malasustituta de la anterior Fundación, han pesado mucho para que la alfabetización y la educaciónde personas adultas no estén en la agenda prioritaria de hoy.

Las últimas administraciones son un reflejo de esa situación. En la administración Collor, laComisión Nacional de Alfabetización y Ciudadanía creada para implementar lasrecomendaciones de la Conferencia Mundial de Jomtien, naufragó por serias divergencias conel ministro Chiarelli respecto al sentido de la movilización en estados y municipios con ese fin.La gestión del ministro Goldemberg, al final de ese período, poco contribuyó a lograr avancesimportantes; su visión de que “el analfabetismo es una dolencia en extinción en el Brasil”condujo al MEC a dejar de lado la educación con personas jóvenes y adultas durante su corta

398 Según Walter García, ha sido común escuchar en el ámbito nacional y en los diálogos

con autoridades estaduales y municipales del Nordeste, difundidas por los medios

masivos, frases como las siguientes: “el país no necesita de más recursos para la

educación, precisa gastarlos mejor”, “ya tenemos vacantes para todos, precisamos

mejorar el desempeño”, “el problema de la enseñanza no es la deserción o evasión,

sino la repitencia”, “la enseñanza superior gratuita es un lujo inaceptable para un país

subdesarrollado”. Estas afirmaciones representan, a lo más, medias verdades, pero

ayudan a confundir a políticos no preparados y a una población empobrecida como la

nordestina, que sigue mirando a la educación como una de las escasas posibilidades

para superar sus condiciones de vida y que tiende a dar crédito a lo que destaquen los

medios (ibíd.).

399 Ver II CONED 1997, “Plano Nacional de Educaçao...”, ob. cit.

gestión400. La administración del ministro Hingel mostró más apertura; ello, con la contribuciónde muchos entes que participaron en la convocatoria post Jomtien, hizo que la alfabetizaciónfuera nuevamente puesta en la agenda de los compromisos por asumir en la educaciónnacional.

En 1997 se optó por minimizar la importancia de la Comisión Nacional de Educación deJóvenes y Adultos, representativa de entidades no gubernamentales, estaduales y municipalesinteresadas en renovar la modalidad. Las tareas previas y de seguimiento a la ConferenciaInternacional de Educación de Adultos de Hamburgo, han correspondido fundamentalmente ainiciativas de otros actores y no del nivel central del MEC.

La práctica gubernamental ha sido también condicionada por una legislación que representa unretroceso con relación a la educación básica, en especial la destinada a personas jóvenes yadultas sin ninguna o con baja escolaridad. La Ley de Directrices y Bases de la EducaciónNacional reduce esta modalidad educativa a alternativa educacional; los cursos “supletivos” (osuplementarios) apenas son citados pero precisa recomendaciones en cuanto a exámenespara personas que no accedieron a la enseñanza regular, omitiendo otras alternativasmetodológicas. Reduce, además, la edad mínima para realizar los exámenes supletivos (15años para la educación fundamental y 18 años para la enseñanza media), favoreciendofuertemente la educación a distancia y desincentivando la educación presencial, una de lasprincipales fuentes del aprendizaje significativo. Se señala que al reducir o dispensar laenseñanza en la educación regular, esa ley contribuye a que en el proceso dedescentralización se empobrezca la formación, además de estimular la deserción deestudiantes que consiguieron tener acceso a la enseñanza regular.

En materia de desconocer el problema del analfabetismo, el caso del Brasil no es único. En losactuales procesos de reforma educativa los documentos que los sustentan en países comoBolivia, El Salvador o República Dominicana, con elevados índices de analfabetismo,prácticamente ignoran el problema. La influencia de asesorías internacionales y detecnocracias nacionales, hizo que primara en su ejecución y diseño la tesis de que habían muypocos recursos como para ser destinados también a las personas adultas analfabetos o conbaja escolaridad, por lo que había que privilegiar –en la práctica de modo excluyente– sólo laeducación básica de niños y niñas. Primó la ya mencionada idea de costo-beneficio a la horade definir prioridades de atención.

En Bolivia se creó, por presión de entidades vinculadas a la Iglesia Católica, el Viceministeriode Educación Alternativa para asumir, entre otros aspectos, la alfabetización y la educación depersonas adultas. Sin embargo, no está considerado en el marco de la reforma y debe actuarsólo con escasos recursos fiscales al no estar comprendido dentro los préstamos del BancoMundial y del BID.

En República Dominicana, recién en la administración del presidente Leonel Fernández seasumió que el país no podía ignorar el problema del analfabetismo. Se creó la JornadaNacional de Alfabetización y la Secretaría de Educación se asoció con importantes ONG einstituciones de la sociedad civil para realizar esta acción. La excelente capacidad deconvocatoria mostrada en sus inicios por la Jornada chocó, sin embargo, con una realidaddifícil de superar: las trabas burocráticas y la no-concreción efectiva en los altos niveles de laSecretaría de Educación y del gobierno, de recursos y medidas que conviertan este programaen uno efectivamente prioritario401. Empero, es necesario ver la Jornada no como proceso yacción coyuntural sino de largo aliento.

400 En artículo publicado en O estado de Sao Paulo (13/7/92), haciendo un recuento de su

gestión, el ministro Goldemberg hizo tal afirmación. Fuente: W. GARCÍA 1998,

“Educaçao Brasileira...”, ob. cit.

En Chile, desde hace algunas décadas la educación pública responde a un modelo en que elEstado mantiene funciones sólo reguladoras, promueve una estrategia de descentralizaciónadministrativa y se apoya en organismos privados para la realización de la mayor parte de laacción educadora. De acuerdo con Isabel Infante, este modelo implantado en una sociedad defuerte segmentación económica, tiende por sí solo a reproducir o aumentar las diferenciasentre los estratos socioeconómicos, a no ser que el Estado intervenga decididamente conmedios que sean capaces de contrarrestarlas402.

La experiencia de privatización en este país es aún centro de constante debate. Al inicio de laaplicación de la reforma, fue objeto de duras críticas tanto en Colegio de Profesores como apartir de resultados de algunas investigaciones.

Viola Espínola, al comparar las escuelas municipales y las escuelas particularessubvencionadas por el gobierno militar chileno, concluyó que sus resultados

“cuestionan el modelo neoliberal impuesto en la medida en que muestran no sólo quelos mecanismos implementados para mejorar la calidad de la enseñanza no hanactuado en el sentido previsto, sino que, además de eso, la prevalencia de laracionalidad económica en educación contribuye a profundizar las desigualdades […]En las nuevas escuelas fundadas en función del lucro se observaba un ligero mejorrendimiento que las escuelas públicas ; no obstante, ello se debía a expensas de losdocentes, que reciben salarios más bajos, tienen menor estabilidad en el empleo yestán prácticamente desprotegidos ante empleadores inescrupulosos”403.

Más crítico aún con el modelo es el Colegio de Profesores. En un documento de 1995 afirmaque la escuela “perdió su carácter universalista y público”. Al limitarse el Estado a pagar elcosto promedio por estudiante a través de la unidad de subvención educacional –calculado en22 dólares– y al matricularse los alumnos y las alumnas en las escuelas de acuerdo con ladisponibilidad financiera de sus familias, se obtiene como resultado “una desigualdaddramática”:

“De este modo, las escuelas municipales se transforman en depósito de hijos detrabajadores, cuyos salarios no pueden pagar la diferencia entre la mensualidad de lasescuelas mejor equipadas y la subvención del Estado. Además de esto, incluso lasescuelas municipales compiten entre sí para la obtención de la inversión privada. Enesta lucha por demostrar ‘competencia’, la vitrina escolar expulsa al diferente, alincompetente discriminando a los niños de las familias más pobres. Estos niños tienensu acceso negado porque son desorganizados, insolentes o hijos de padresdivorciados. También algunos son discriminados por no distinguir los colores en elpreescolar, por ser repitentes, o porque su rendimiento escolar es inferior a 4,5”404.

401 Las autoridades a cargo de su ejecución reconocen como problema que en los

préstamos internacionales vigentes no se habían considerado partidas que pudiesen

servir para actividades como las de alfabetización.

402 Ver Isabel INFANTE, “Discriminación en educación en Chile”, documento elaborado

para Unicef (con la colaboración de M. Teresa Rodas), Santiago de Chile, agosto de

1998.

403 Ver Viola ESPÍNOLA, ”Financiamiento privado para la educación pública”, Cide, Gestión

Escolar. Documento Nº 1/94, Santiago de Chile, 1994.

Las ofertas diferentes según la extracción económica del alumnado y la aplicación desubvenciones homogéneas a poblaciones con necesidades heterogéneas siguen siendo motivode críticas desde la equidad. En el modelo implantado por el régimen militar, que continúavigente, la subvención responde a la demanda como mecanismo de financiamiento de lasunidades educativas, beneficiando a los establecimientos con mayor matrícula y mayorasistencia diaria, lo que no se da en los sectores más postergados. En zonas de baja densidadpoblacional o de zonas urbanas muy pobres, sólo los municipios –que son a la vez los máspobres– mantienen a los establecimientos405. El valor de la subvención no se ajusta a lasnecesidades de atención de estudiantes más pobres, con mayores dificultades de aprendizaje.Se señala, incluso, que se han acentuado las desigualdades de calidad de educación entremunicipios, puesto que sólo las comunas pudientes pueden invertir recursos adicionales eneducación406. El sistema de financiamiento compartido (entre familias y escuelas) que en lostres primeros años de funcionamiento alcanzó a 170 millones de dólares, ha contribuido areforzar las tendencias de segregación social y segmentación educativa, pese a que a travésde este sistema se catalice de alguna manera la participación de los padres; losestablecimientos que pueden acceder a fondos de las familias son justamente aquellos conestudiantes de mejor nivel socioeconómico407.

En Argentina, de acuerdo con estudios recientes, el grupo de edad más castigado por la crisisde ocupación es el que va de los 17 a 24 años. El 40% de jóvenes que en 1996 vivían enhogares de necesidades básicas insatisfechas, con edades entre los 14 y 17 años, no asistía aningún centro educativo ni trabajaba. Se señala que estos jóvenes no sólo son excluidosmaterialmente sino que carecen de bienes simbólicos que les ayudarían a superar esasituación. En muchos casos el abandono voluntario de centros educativos que no “losentienden”, significa una ruptura previa con los demás compañeros y docentes, y ausenciassistemáticas para abrazar después una “institución” o comunidad sustituta también marginal408.

Otro trabajo señala que serían más de dos millones los jóvenes argentinos entre 15 y 24 añosque no asisten más a las escuelas y que se encuentran en situación de riesgo educativo;muchos de ellos sin haber logrado el pasaje de primaria a secundaria, considerado como elumbral de llegada de los sectores populares409.

404 Documento del Colegio de Profesores de Chile, Apud-Loedeman, 1995, p.10 (citado

en ZIBAS, “La agenda latinoamericana...”, ob. cit.).

405 Ver INFANTE 1998, “Discriminación en educación...”, ob. cit.

406 Ver LATORRE, Financiamiento de la educación en Chile..., ob. cit.

407 Isabel Infante señala que en 1996 este sistema de funcionamiento compartido llegó a

80 millones de dólares; cifra muy superior al gasto total de los programas MECE

Básica y MECE Media que sumados llegaron a 66 millones de dólares.

408 Ver Jorge ELBAUM, “La escuela desde afuera. Culturas juveniles y abandono escolar”,

en Propuesta Educativa, año 9, Nº 18, Buenos Aires, Flacso, 1998.

409 María Teresa Sirvent utiliza el concepto de nivel de riesgo educativo para hacer

referencia a la probabilidad que tiene un conjunto de población de quedar marginado

En Costa Rica sigue constituyendo un fenómeno particularmente grave el hecho de que entreel 42 y 43% de todas las escuelas primarias sean unidocentes. Los únicos docentes de estasescuelas imparten las clases de las cuatro materias fundamentales: español, matemáticas,ciencias y estudios sociales, a niños y niñas de primero a sexto grados. En la mayoría de loscasos es un aspirante –persona que se acaba de graduar como bachiller de un colegio desegunda enseñanza– y no un docente graduado quien asume estas complejas tareas. Además,debido a la falta de incentivos para trabajar en las zonas rurales, no hay docentes que quieranhacerse cargo de centros educativos en lugares alejados del país.

En Perú los avances en materia de cobertura de la educación inicial o pre-escolar se hanrealizado acentuando gravemente la equidad en materia de distribución de los recursos delEstado. Según cifras oficiales el gasto corriente en 1997 ascendió a 158 dólares americanospromedio por alumno en la educación inicial. La mayor expansión de la matrícula en este niveleducativo se hizo utilizando la modalidad de PRONOEI (Programas no escolarizados deeducación inicial), donde asiste poco más del 50% de los niños matriculados. Las mismascifras oficiales señalan que el gasto por alumno en programas no escolarizados apenasalcanza los US 36 dólares mientras que en los centros de educación escolarizada formal elEstado peruano invierte US 246 dólares por alumno. Es decir hay una diferencia de doscientosdiez dólares USA a favor de los niños que desarrollan su educación inicial en centros urbanosy con docentes por lo general titulados. Los niños más pobres que acuden a PRONOEI por logeneral precarios en cuanto a locales y materiales y en cuanto a la condición no profesionaldel personal a su cargo, inician su educación en un ambiente que refuerza más aún lareconocida grave inequidad social peruana.410

El caso de México es emblemático. Carlos Ornelas señala que a pesar de la retóricarevolucionaria, de las reformas sociales, de la legislación laboral, de la creación deinfraestructura y del control sobre los recursos naturales, el Estado desarrollista ha sidoincapaz de avanzar en materia de justicia social. A pesar de que México ocupa el lugar 13 o 14en la economía mundial, en términos del PBI per cápita en seguridad y gastos sociales, estápróximo al lugar 60.

Chiapas es el símbolo actual de dicha inequidad. Entre 1970 y 1990 aumentó sus años deescolaridad promedio de 1,77 a 4,33; pero el Distrito Federal lo hizo de 5,71 a 8,95. Decontinuar esta tendencia, tendrían que pasar cuarenta años para que Chiapas estuviera al niveldel Distrito Federal; pero en ese mismo lapso la Ciudad de México y los estados de mayordesarrollo relativo habrían avanzado mucho más, mientras que Chiapas y otros estados pobrescomo Michoacán, Guerrero y Oaxaca seguirían rezagados411.

Los programas remediales, principalmente alfabetización, educación de personas adultas yeducación indígena, son insuficientes e incongruentes, a pesar de sus indiscutibles avances.No se conoce de evaluaciones sobre la efectividad de la educación primaria y la secundariapara personas adultas, ni tampoco de los programas de capacitación para el trabajo. Las cifrasque publican los organismos responsables son insuficientes para tal fin.

de la vida social política y económica según el nivel de educación formal alcanzado.

Ver María Teresa SIRVENT, “Jóvenes y adultos en situación de riesgo educativo:

análisis de la demanda potencial y efectiva”, en Revista del Instituto de Investigaciones

en Ciencias de la Educación, año VII, Nº 12, Buenos Aires, Facultad de Filosofía y

Letras-UBA, Miño y Dávila Editores, agosto de 1998.

410 Fuente: PERU: Informe Nacional de Evaluación (versión preliminar). Educación para

Todos 2000. Pag. 22. Ministerio de Educación, Lima, Perú. 1999

411 ORNELAS (El sistema educativo mexicano..., ob. cit.) presenta estos datos del estudio

hecho público en 1992 por Felipe Martínez Rizo.

En la educación indígena se pueden distinguir grupos que aprovechan las ofertas estatales,como los mixtecos, y otros que las rechazan y son más marginados aún del sistema, como losmayas. La denominada educación bilingüe y bicultural, a pesar de sus indudables logros enmateria de producción de textos en lenguas autóctonas y creación de gramática en ciertosidiomas, funciona como un sistema paralelo más deficiente que el Sistema EducativoMexicano en su conjunto. En la educación indígena ni siquiera se sabe cuál es la deserción yla reprobación, menos aún si los niños y las niñas han logrado aprender la lectoescritura en sulengua materna y cierta competencia básica en español412.

Ornelas concluye que “no existe igualdad social y quizá nunca llegue a haberla”. Para avanzarmás en la equidad social es necesario, junto con aplicar reformas profundas, “desmantelar elEstado corporativo que, con el discurso de la justicia social, cubrió la política autoritaria y nublólas demandas de la justicia distributiva”. Propone que en el largo plazo el sistema educativomexicano

“debe brindar igualdad de oportunidades en el acceso a la escolaridad, la posibilidadde permanecer en el sistema, tender a la uniformidad de resultados educativos y alaprendizaje efectivo, lo cual significa mayor equidad entre las regiones y las clasessociales de México [...] Lograr cualquiera de estos propósitos, sin embargo, demandamás recursos para el sistema educativo mexicano”.

D. La tendencia a la privatización de la educación y el papel del Estado

Lo educativo también es afectado por la organización social, los valores y los claros límites ala acción estatal propugnados por políticas que tienen su principal inspiración en la lógica delmercado.

En algunos países se ha hecho una ostensible presión por privatizar segmentos del sistemaescolar privilegiando un elitismo basado en la competencia y la competitividad, a costa delcarácter público de la educación. Reiteradamente hay programas propuestos sobre la base decomparar estándares internacionales obtenidos en países avanzados, con situacionesnacionales, sociales y culturales absolutamente diferentes a las de América Latina.

Como se ha señalado, se ha convertido en lugar común encontrar en documentos de políticaalusiones al nivel de desarrollo educativo como motor del crecimiento alcanzado por paísesasiáticos. Un factor considerado relevante en esas experiencias es que focalizaron el gastoeducativo en los niveles más bajos, logrando una educación primaria universal, aumentandoluego la oferta de educación secundaria y dedicando recursos públicos destinados a lapostsecundaria, con el resultado de una amplia base de capital humano apto para undesarrollo económico rápido413.

En el caso de los denominados “tigres asiáticos” hay, además, la necesidad de asociar laeducación y sus resultados a factores religiosos, al tiempo dedicado al estudio y a la clara ytradicional intervención del núcleo familiar. Asimismo, dichos procesos se dieron en el marcode una acción estatal nacionalista e intervencionista autoritaria (algunos casos, como los deTailandia y Malasia, en contextos de prolongados gobiernos de carácter autocrático).

Una expresión del privilegio otorgado a los criterios de competencia y competitividad es latendencia –observada en buen número de países latinoamericanos– a preferir en la seleccióny el nombramiento de ministros o autoridades de educación a empresarios o personas que notienen mejor carta de presentación que su “mentalidad empresarial”; el pragmatismo implícito

412 Ibíd.

413Ver CORAGGIO 1995, Desarrollo humano..., ob. cit.

en esas decisiones ha generado costos aún no estudiados en esos sistemas educativos. Lareciente experiencia en Costa Rica, analizada anteriormente, es un ejemplo de ello.

¿Modernización = privatización?

En algunos países del continente, un problema no resuelto es la falsa identificación demodernización con privatización.

La modernización no sólo es útil, sino necesaria e indispensable. Con ella se incentiva unamayor relación de la educación pública con la sociedad, se privilegian exigencias de validaciónde resultados y de mayor eficiencia en el uso de recursos asignados, se promueve una mayorvinculación de la escuela con la comunidad y con el mundo productivo, se busca una gestiónmás dinámica y eficiente, se realizan esfuerzos por otorgar materiales innovativos para unmejor aprendizaje y se da valencia especial a la profesionalización docente.

Por dicha confusión o falsa identificación, importa detenerse sobre los graves riesgos y lainconsistencia de una aplicación ideologizada de carácter neoliberal en la educación. Suspromotores suelen olvidar o no consideran que los sustantivos avances en materia decobertura escolar son producto de enormes esfuerzos colectivos nacionales liderados por losEstados y ejecutados fundamentalmente por la escuela pública y por docentes que laboran enella en precarias condiciones de trabajo.

Las opciones por una mayor privatización de la educación parten, además, de la consideraciónaxiomática de una supuesta superioridad de la enseñanza privada sobre la pública. Pero ellono es generalizable, a pesar de que hoy la educación privada de élite posee muchos másrecursos que los de centros educativos públicos.

Algunos hechos refutan esa consideración. Los casos de Uruguay y de México son elocuentes:muestran una maciza e intransferible participación pública en materia de gestión escolar y dedistribución de textos –gratuitos en el caso mexicano–; las principales innovacionespedagógicas proceden y se dan en el aparato estatal. Asimismo, en Argentina, país con unahistórica tradición de educación pública, los diarios de Buenos Aires del 17 de diciembre de1995 presentaron los resultados de una encuesta de opinión sobre la credibilidad deinstituciones públicas y privadas, que ubica a la severamente criticada escuela pública como lainstitución merecedora de mayor aceptación y confianza por las personas consideradas en lamuestra.

Esos hechos no son generalizables al conjunto de la región latinoamericana; son más losesfuerzos por privatizar las funciones del Estado, basándose en los malos resultados de laeducación pública. Los intentos realizados en México y el Perú por tratar de definir losderechos de propiedad de los establecimientos educativos, han sido elocuentes.

En México, una de las propuestas más elaboradas del pensamiento neoliberal aplicado a loeducativo corresponde al economista Isaac Katz414. La tesis de Katz es que los problemas dela educación mexicana pueden resumirse “en una ausencia casi total de competencia entre lasdiversas escuelas públicas, derivada de la falta de definición de los derechos de propiedad”.Propone la transferencia de recursos públicos al sector privado para que éste se haga cargo dela educación pública, pero sólo donde sea rentable:

“La propuesta que se adelanta es concesionar la administración de las escuelaspúblicas urbanas en los niveles preescolar, primaria y secundaria al sector privadomediante un proceso de subastas, dándole entera libertad a los administradoresprivados para la contratación de profesores y la determinación de los sueldos. Esteesquema de administración privada de las escuelas […] tiene que complementarse conotros dos elementos. El primero es la creación de un esquema de 'bonos deeducación', válidos en cualquier escuela (pública o privada), el cual sería utilizado porlos padres de familia para elegir a cuál escuela enviar a sus hijos. El segundo

414/ Ver Isaac M. Katz, “Educación: Elemento clave del desarrollo económico”, ponencia

presentada en el X Congreso Nacional de Economistas de México, desarrollado en

marzo de 1993 (citado en ORNELAS 1998, El sistema educativo mexicano..., ob. cit.).

elemento lo constituye 'amarrar' el presupuesto gubernamental educativo y por lomismo las transferencias a las escuelas de indicadores de rendimiento de la escuela yde los profesores”.

Katz señala que ello es operativo en áreas urbanas y no tanto en las rurales. Mencionadiversos problemas en las escuelas rurales, como la dispersión geográfica y la ausencia dedocentes, y concluye afirmando que:

“Por lo mismo, para resolver el problema educativo en las zonas rurales, en dondemarginalmente las ganancias derivadas de una mayor educación son aún más grandesque en las áreas urbanas, se considera necesario actuar tanto por el lado de la ofertacomo por el de la demanda, en un esquema donde la participación gubernamental sísería directa”.

Es decir, se trata de fortalecer el sector privado, pero no con recursos propios sino con losestatales. Mas aún: se opta por lo urbano, que ofrece más posibilidades de rentabilidad, y sesugiere una mayor intervención estatal allí donde, como sucede en las áreas rurales eindígenas, habría más riesgo económico y mayores dificultades para cumplir con la tareaeducativa.

En el Perú, la búsqueda de soluciones “pragmáticas” hizo que se pensara seriamente en seguirlos pasos de Chile en materia de privatización. Coincidente con el reinicio del ejerciciodemocrático en Chile, a través de la administración Aylwin, el ministro de Educación peruanode entonces viajó a Santiago; pero no tomó contacto con su par, el ministro de Educaciónchileno, y asistió más bien, junto con funcionarios del Ministerio de la Presidencia peruano, aun curso acelerado en el instituto representativo de las ideas del gobierno de Pinochet, sobreel proceso de municipalización y privatización que trató de implantar ese régimen militar415.

Los esfuerzos por municipalizar y privatizar la educación implicaron grandes debates quemezclaron lo pedagógico con posiciones políticas favorables o contrarias al gobierno deAlberto Fujimori. En 1995 se trató de poner en práctica una política orientada a reformar lagestión con el objetivo de municipalizar la educación, transferir centros estatales a promotoresprivados y modificar el sistema de asignación de fondos, distribuyéndolos por estudianteasistente. La oposición del sindicato de docentes, de educadores, de la Iglesia Católica y deotros sectores de la opinión pública, bloqueó la propuesta en las tres oportunidades en que seintentó concretarla416. La consulta electoral de una nueva Constitución casi significó un durorevés para el gobierno; el asunto de la educación pública y de su posible privatización, siemprenegada públicamente por los voceros gubernamentales, pesó más de lo previsto en el ánimode muchos votantes.

La idea generalizada y aceptada por núcleos de la élite política y empresarial peruana, de quelo mejor para el país sería privatizar la enseñanza, ha tenido impacto y repercusiones. Así, unnúcleo de funcionarios jóvenes pertenecientes a la Confederación Nacional de Empresarios(Confiep), ha organizado un movimiento denominado “Perú 2021. Una nueva visión”, quepostula llegar al año en que se celebre el segundo centenario de la independencia nacional

415 El Instituto Libertad y Desarrollo es representativo del pensamiento y la acción en lo

social y económico del gobierno de Pinochet. El semanario Caretas de Lima, detalló

esta información.

416 Patricia Mac Lauchlan de Arregui lo señala así en “Dinámicas de transformación de los

sistemas educativos en América Latina: el, caso del Perú”, en Equidad y

competitividad económica en las Américas: un proyecto de Diálogo Interamericano,

vol. II, OEA, Washington DC (ver FORO EDUCATIVO 1998, La hora de la sociedad

civil..., ob. cit.).

con niveles de desarrollo mucho mayores. Para ello plantea como uno de los factoresesenciales de una estrategia coherente, llegar a tener una educación predominantementeprivada, “en escuelas y centros educativos superiores adecuadamente equipados y con unmagisterio capaz y bien remunerado”. En educación, según su ideario, “es necesario promoveruna mente humanista, poner más énfasis en la formación que en la instrucción, insistiendo enla creación de una cultura de éxito, y tomando en cuenta las necesidades del país, con sentidode creatividad y calidad”. Al Estado le corresponde “garantizar la seguridad, brindar una justicialimpia, dar marcos legales adecuados y promotores de la actividad privada”. Al empresario lecorresponde “influir en la marcha del país a través de la creación del empleo, la oferta debienes y servicios, la generación de riqueza y a través de la acción partidaria, gremial yperiodística que informe al gobierno sobre la trascendencia de sus decisiones”417.

Más allá de las buenas intenciones que hayan puesto tanto el economista Katz como estosempresarios peruanos, los informes de tipo internacional son elocuentes al desmentir lasupuesta absoluta superioridad de lo privado sobre lo público en materia educativa y el interésde los países centrales por privatizar su propia educación.

La revista Newsweek presentó en 1991 un informe especializado sobre las diez mejoresexperiencias educativas en el mundo. Las mayores distinciones fueron obtenidas por escuelasde Nueva Zelandia en programas de lectura, de Italia en programas dirigidos a la primerainfancia, de Holanda tanto en materia de enseñanza de idiomas como de matemáticas, deJapón en programas de ciencia, de Estados Unidos tanto en cursos de arte como enprogramas de postgrado, de Alemania en educación secundaria y de Suecia en programas deeducación de personas adultas. En la mayor parte de los casos seleccionados, la intervencióne inversión estatales han sido y son factores decisivos para el impacto y la duración de estasmejores experiencias mundiales418.

Más aún: el porcentaje de estudiantes de escuelas primarias privadas en los países del nortedesarrollado señala con claridad que la opción privatizadora está lejos de ser prioritaria. Dichoporcentaje alcanzaba, al inicio de la presente década, en el Reino Unido sólo el 4,5% de lamatrícula; en Alemania el 1,6%, en Italia el 7,7% y en Japón el 0,5%419.

Habría que añadir que en la escuela privada la educación es concebida, por definición, comoun bien particular, dándole prioridad las familias al derecho de garantizar sus valores y suherencia familiar, cultural y religiosa inmediata. La educación privada es exclusiva yselectiva420.Sin embargo, hay escuelas privadas que propician con más énfasis que laspúblicas el respeto a las diferencias y la identificación de sus estudiantes con mecanismos desolidaridad.

417 Fuente: “Perú 2021. Una nueva visión”, folleto divulgativo auspiciado por Confiep, IBM

y el diario Ojo, Lima, 1995.

418 Ver José RIVERO, Educación de Adultos en América Latina. Desafíos de la equidad y lamodernización, Madrid, Editorial Popular, 1993.

419 Ver Juan Carlos TEDESCO, Algunos aspectos de la privatización edcativa en América

Latina, Instituto Fronesis, Colección Educación Nº 1,Quito, 1991.

420 Ver DE IBARROLA 1995, “El debate entre lo público y lo privado...”, ob. cit.

.

Los argumentos señalados no eliminan ni disminuyen las críticas a la baja calidad y al elevadocosto, a la ineficiencia e impersonalidad de la acción educativa de muchos centros educativospúblicos.

Entre “competencias laborales” y “desempeños sociales”

En estos tiempos se ha acentuado la opción por incorporar las competencias a las propuestascurriculares. En lo esencial, las denominadas “competencias básicas” debieran implicar lacapacidad de reaprendizaje y autoaprendizaje de nuevos roles y destrezas. Muchas personasdedicadas al tema las asocian al dominio de los códigos de comunicación, de abstracción yoperación, ligados al manejo de la lengua oral y escrita, a la aptitud para aplicar lasmatemáticas a los problemas concretos de la vida diaria. Otras definen una competencia como“la capacidad de las personas para actuar con eficiencia, eficacia y satisfacción sobre algúnaspecto de la realidad personal, social, natural o simbólica”421. Para esta definición decompetencia acuden a fuentes sociales demandantes de la educación, a las necesidades decada estudiante y a las demandas de los procesos de aprendizaje. Las competencias básicasson planteadas como aprendizajes que debieran continuar en períodos extensos de la vida.Como producto de estas concepciones de competencia se ha logrado, en algunos casos,estructurar contenidos curriculares novedosos, con principios y estrategias metodológicassugerentes.

Sin embargo, en el ámbito educativo y de la capacitación laboral, el uso del términocompetencia está implicando en algunos procesos de cambio educativo que la enseñanza-aprendizaje sea determinada y definida considerándose fundamentalmente las exigenciaslaborales, ya sea de las empresas o de políticas educativas concordantes con ellas. Estareducción llega a delimitar la tarea escolar y docente en función de los requerimientos de losposibles empleadores. En términos de mercado, la empresa haría las veces de “cliente” queestablece sus requerimientos, que al proceso educativo le tocaría cumplirlos.

En esa concepción del aprendizaje, una persona aprendería verdaderamente al repetir conexactitud el contenido que se le propone; conocería cuando tuviese la competencia paraadecuarse plenamente al objeto del conocimiento; y estaría educada cuando correspondiese almodelo planteado.

Los currículos construidos sólo en función de ese sentido de las competencias, al tratar de seraplicados tienden a excluir de los procesos educativos a quienes no muestran la competenciaadquirida422.

Luis Benavides afirma que, a la luz de la idea de la educación permanente como proceso quese da durante toda la vida, hay nuevas visiones educativas cuya característica fundamental esla no-exclusión. Los fundamentos epistemológicos de esta concepción educativa se expresanen lo que se denomina currículos por desempeños, como opción contrapuesta al currículo porcompetencias determinadas con criterio de mercado laboral.

En esta concepción curricular que privilegia los desempeños sociales, el sujeto debieraaprehender el objeto por conocer en un proceso que privilegia el diálogo y configura un perfilpersonal, y no sólo un “instrumento” productor. En este perfil se define la manera de ser, deactuar, de pensar, de decidir, de tener, que se espera de quien esté dispuesto a aprendersiguiendo un proceso.

En este currículo por desempeños se definen, asimismo, los aprendizajes mínimos requeridospara que cada estudiante pueda resolver, con autonomía, situaciones personales, familiares,

421 Fuente: Luisa PINTO, Consuelo PASCO y Nora CÉPEDA, Giraflor, Lima, Tarea, 1998.

422 Ver BENAVIDES 1998, Hacia nuevos paradigmas..., ob. cit.

laborales o sociales. Este currículo responde más a las necesidades básicas de aprendizajesubrayadas en Jomtien.

Benavides señala que en este caso los contenidos del aprendizaje se definen para responderposteriormente a diversos desempeños y no sólo a los laborales. El currículo deja de ser unlistado de asignaturas y se convierte más bien en una guía orientada a la búsqueda deprocedimientos y situaciones de aprendizaje que promuevan la obtención de productosconcretos referidos a una manera de ser, pensar, actuar y decidir en circunstancias diversas.

En síntesis, la reducción de las denominadas “competencias” a las demandas laboralesempresariales, conduciría a un esquema de sociedad en el que esas competencias se agotanen sí mismas o quedan obsoletas cuando son equiparadas con las de quienes alcanzanmayores competencias para realizar determinado trabajo. Optar, por el contrario, por laelaboración curricular basada en desempeños sociales, facilitaría devolver a las personas larazón de ser de todo proceso educativo y su centralidad en lo económico, educativo, cultural opolítico423.

El carácter de lo “público” y de la “gratuidad educativa”

En la mayoría de los países la denominada gratuidad de la enseñanza en la escuela públicaoculta los enormes costos de la educación y no garantiza una efectiva rendición de cuentas424.Tampoco se ignora con ellos la necesidad de incorporar en la discusión sobre el papel de lospoderes públicos en la educación, a otros importantes factores como la familia, la comunidad,el propio mercado, los medios de comunicación masiva y el magisterio organizado por escuelao por gremios nacionales.

En este debate habría, sin embargo, que llegar a mayores precisiones respecto al carácter delo público y de la gratuidad de la enseñanza.

En general se admite que la educación pública sería aquella que convoca a todos pensándoseen el bienestar personal y el bien común o colectivo. Sin embargo, en el caso educativo lopúblico por lo general se identifica exclusivamente con lo estatal, o con la capacidad de quelas escuelas denominadas “públicas” estén abiertas a muchas o a todas las personas. En estaconsideración no se incorporan otros aspectos importantes ligados también al sentido de lopúblico: la necesidad y posibilidad de que esos mismos establecimientos educativos esténabiertos al debate, a la decisión e intervención de un público más amplio y a la consiguienterendición de cuentas a la colectividad.

La educación pública es asociada directamente con la gratuidad de la enseñanza. Empero, noes posible afirmar enfáticamente que existe una educación gratuita. Toda educación cuestadirectamente a las familias, en el caso de centros privados, o a los y las contribuyentes y enmenor grado a las mismas familias en el caso de los centros educativos públicos o estatales.

Un estudio sobre el financiamiento de la educación en el Perú425 señala que las familiascontribuyen de manera importante a solventar la educación en el país. En el régimen de la

423 Ibíd.

424 La atención diferenciada del gasto público entre los distintos niveles del sistema,

señalada anteriormente, así como eventuales mayores aportes de los grupos más

desfavorecidos en proporción a sus ingresos, cuestionan las referencias genéricas a la

mencionada “gratuidad”.

educación pública, las familias asumen casi la tercera parte del financiamiento total de losservicios educativos. En cifras absolutas, en 1994 el gobierno realizó un gasto corriente de1 091 millones de dólares en el sistema escolarizado de menores de todos los niveles, lo queequivale a un 2,4% del PBI. El gasto total del Estado ascendió a 1 407 millones de dólares,equivalente a un 2,8% del PBI. Las familias que matricularon a sus hijos e hijas en escuelaspúblicas gastaron en ese mismo año 395 millones de dólares. El gasto anual promedio porestudiante que realizan estas familias, complementario al del Estado, es sustancial: alrededorde 49 dólares en inicial, 41 dólares en primaria, 92 dólares en secundaria, 177 dólares ensuperior no universitaria y 192 dólares en superior universitaria.

El mismo estudio señala que si se incluye el gasto de las familias en el sistema educativoprivado en el gasto total en educación que realiza la sociedad peruana en conjunto, resulta quelas familias aportan un equivalente al 1,9% del PBI. Es decir, la sociedad peruana en conjuntogasta un 4,7% del PBI en educación, del cual más de un tercio está constituido poraportaciones de las familias y el resto por el Estado.

Por ello, la idea de una educación democrática y universal siempre asociada a la expansión dela educación asumida por los Estados, dejó de ser un axioma. Las claras deficiencias de lamayoritaria educación pública latinoamericana –que, entre otras insuficiencias, no ha logradosuperar la igualdad de oportunidades ni ha respetado la pluralidad cultural y social– así comolas mencionadas influencias de la globalización, han demandado la urgente búsqueda demecanismos de transformación e innovación de la educación a cargo de los Estados, con losque se pueda asociar la equidad a la calidad y eficiencia de una educación que llegue a todosy, asimismo, una clara consideración de la sociedad civil y de otros actores en cuanto a laobtención de mecanismos que posibiliten la toma de decisiones y la búsqueda de consensos yparadigmas426.

Hay propuestas de nuevas definiciones de escuela pública: lo más importante de su naturalezadebiera ser su acceso, su financiamiento y su fiscalización públicos. Jeffrey M. Puryear427

sugiere que estos elementos esenciales se entiendan así:

– Debe estar abierta a todos los niños, las niñas y las personas jóvenes que deseenasistir a ella; cualquier criterio de selección que se aplique tiene que haber sidoaprobado por la comunidad a la que sirve.

– Debe financiarse con recursos públicos, sean del Estado central o del gobierno local, loque no excluye la posibilidad de que esos recursos públicos sean canalizados vía otrasinstancias institucionales o vía las mismas familias.

– La escuela pública debe “rendir cuentas” a todos los actores sociales involucrados, yno solamente a los que la financian; es decir, debe probar su uso responsable yefectivo de los recursos que le han sido asignados también ante la comunidad y lospadres de familia.

425 Ver Jaime SAAVEDRA y Roberto MELZI, “Financiamiento de la educación en el Perú”, en

Financiamiento de la educación en América Latina, Santiago de Chile, Preal-Unesco,

1998.

426 Ver José RIVERO, “Demandas internacionales y políticas públicas en la educación con

personas jóvenes y adultas”, en La Piragua. Revista Latinoamericana de Educación y

Política Nº 14, México DF , Ceaal, 1998.

427 Ver Jeffrey M. PURYEAR, “El sector privado y la educación”, San Salvador,

Preal/Diálogo Americano, enero de 1999.

El conjunto de los elementos anteriores es indicativo respecto al actual debate sobre lo públicoy lo gratuito: ninguna opción ideologizada hacia la estatización o la privatización educativa aultranza puede ser hoy un factor estratégico sólido y viable. La actual opción por una economíaabierta exige regular conflictos internos y, en el caso educativo, innovar institucionalmente.

Otro aspecto importante de considerar es que si se tiene como punto de partida que lasociedad en su conjunto es una red donde concurren distintos agentes educacionales, condiferente naturaleza y grado de institucionalización, la dicotomía entre lo público y privadodebiera pasar a un plano secundario. Lo que importa más es que dicha red de agenteseducativos asegure a todas las personas oportunidades para aprender a lo largo de toda lavida, que exista vinculación entre todas las partes de esa red y que se propicie explícitamentela participación de todos los actores que deben cooperar con la educación.

Respecto al redimensionamiento del Estado, al parecer no bastarían las actuales opciones debuscar con él nuevos equilibrios entre el Estado y el mercado. Redimensionar la acción estatalestá hoy estrechamente asociada a la revalorización de lo público y a la definición de susfunciones básicas, de sus actores y destinatarios.

Formas de participación estatal

La actual discusión en torno a la intervención estatal se encamina no sobre si el Estado tiene ono un papel que jugar en la educación, sino sobre la modalidad de ejercicio de tal función y suefectividad en términos de alcanzar los principales objetivos referidos a obtener una mayorcalidad y equidad educativas, así como mejores formas y grados de gestión y control de sueficiencia.

Para los neoliberales, como se ha visto en el primer capítulo, el Estado debe reducir su papelal mínimo para garantizar la libertad individual –expresada mejor por medio de losmecanismos del mercado– y hasta para garantizar la propia supervivencia de la sociedad.

El Estado, desde esa visión, puede intervenir sólo en casos de conflicto social o donde, porcuestiones técnicas, el mercado no es el mejor instrumento. Esta limitación del papel delEstado –operar la administración de la justicia, legislar para garantizar el bien común mediantela libre empresa y la competencia, encargarse de la defensa y construir la infraestructura delpaís–se plantea con el convencimiento de que son los individuos, sus intereses y aspiracioneslos que permiten la creación de la riqueza y el crecimiento material.

En cambio, para quienes proponen proyectos democráticos fundados en la equidadredistributiva y social, sería muy riesgoso dejarlo todo en manos del mercado si no se quiereahondar los abismos de desigualdad social. El Estado, a través de mecanismos legislativos yregulativos, puede y debe ajustar los efectos perniciosos de una libre competencia extrema.Serían los valores ciudadanos y no sólo los individuos la base del progreso social y también delos logros materiales. Quienes asumen esta posición rechazan también el modelo corporativoque sitúa al Estado por encima de la sociedad y utiliza la propiedad pública con finespartidarios o para la satisfacción de intereses privados428.

Para Carlos Ornelas, los proyectos democráticos y equitativo-sociales y el neoliberal“comparten ciertos propósitos o empalman algunos de sus intereses”. Respecto a la educación,a pesar de que ambas tendencias se basan en teorías opuestas, es posible que asuman lanecesidad de que el sistema educativo tenga mayor cobertura, sea de mejor calidad, seadescentralizado y obtenga mayores recursos de todo tipo. Asimismo, ambos enfoques asumenla importancia de la participación de los diferentes grupos sociales en el diseño y la ejecuciónde los proyectos educativos. Refiriéndose al caso mexicano, Ornelas advierte la existencia detendencias añorantes del pasado, que apoyan la idea de un Estado fuerte, propietario de losbienes de producción, proteccionista, cerrado a las corrientes políticas internacionales yadministrado por una clase paternalista y autoritaria. Para estos abogados “del viejo proyecto”,las demandas de la economía mundial son irrelevantes y no debieran ser consideradas como

428 Ver ORNELAS 1998, El sistema educativo mexicano..., ob. cit.

desafíos al sistema educativo; defienden, aun sin definirlo con claridad, el principio del Estadoeducador429.

Las funciones indelegables del Estado

Luego de más de una década de ejercicio sistemático en torno a la retórica centrada en laoposición Estado/sector privado, con los elementos antes señalados en favor de una supuestamayor eficiencia y eficacia del segundo sobre el primero, hay evidencias de que la opiniónpública no sólo no logra ser convencida de ello sino que, al contrario, reclama que el Estado noabandone sus responsabilidades prioritarias, sobre todo en el diseño de políticas sociales en elmediano y largo plazos.

Excepcionalmente, en países como Argentina, Uruguay, Chile, México, Costa Rica o Cuba

se mantuvo constante el fortalecido papel del Estado en términos de inversión y de diseño y

ejecución de políticas. Esa excepción explica el papel que desempeñó la educación pública

en el desarrollo de sus respectivas sociedades nacionales.

El estatismo a ultranza y el fundamentalismo del mercado han sido etapas entremezcladas enel desarrollo educativo de estas últimas décadas. En ambas, el Estado se disoció de losintereses que estaba obligado a representar, no obrando a favor del bien común.

Del actual debate educativo se puede colegir que la tendencia a modificar el anterior pesoexcesivo y unilateral de la iniciativa del Estado avanza hacia el consenso en cuanto a lanecesidad de mantener políticas estratégicas a su cargo con una presencia activa de actores yde la sociedad civil, asumiendo las siguientes principales e indispensables tareas:

– Asegurar, en primer término, la existencia de una educación preescolar y básicaobligatoria y de buena calidad, semejante para todos los niños, las niñas y jóvenes deambos sexos del país.

– Determinar las prioridades educativas nacionales a través de mecanismosdemocráticos de discusión.

– Promover una gestión con ciertos niveles de autonomía en los establecimientos yprogramas a su cargo, traspasando responsabilidades técnicas y garantizando uncurrículo básico obligatorio.

– Propiciar en el ámbito nacional el diseño y la operación de mecanismos que permitanevaluar los resultados educativos de dichas prioridades, promoviendo el apoyofocalizado a las escuelas y áreas más necesitadas a través de acciones de“discriminación positiva”.

– Reconocer y apoyar esfuerzos de la sociedad civil como las iniciativas de educaciónpopular que surjan de las propias comunidades a través de procesos educativos quepuedan ser asumidos y diseminados por esferas estatales.

– Promover proyectos de legislación y de cooperación a través de los cuales se facilite elapoyo al financiamiento educativo por parte de entes empresariales nacionales y deorganismos de financiamiento internacional, garantizando que sus órganos centralespuedan ser contraparte idónea de los acuerdos de cooperación que se alcancen sobreesos proyectos.

– Una tarea complementaria y sobre la que es más difícil hablar de consenso, es que elEstado asuma un papel de promotor para que en todos los establecimientos yprogramas educativos la formación de valores y de la ética sea una cuestión central.

Un argumento indispensable para la presencia decisiva del Estado en materia educativa esque, en sociedades fragmentadas como las latinoamericanas, el acceso gratuito de las

429 Ibíd.

mayorías empobrecidas a la educación y la especificidad de la educación como “serviciopúblico” sólo puede darse de modo masivo a través de una acción coordinada por los aparatospúblicos.

Un elemento necesario para complementar este análisis es la construcción, durante la décadade los noventa, de nuevos escenarios que han posibilitado que se estén superando algunasdicotomías tradicionales, así como que hayan surgido, respecto a la educación, nuevasalianzas específicas y acciones complementarias entre el sector público y el privado. Lavigencia de soluciones mixtas de probada eficiencia pedagógica y administrativa ha sido unaliciente en este sentido. Los sistemas de escuelas “Fe y Alegría” constituyen un excelentereferente. Éstas funcionan en Bolivia, Ecuador, Paraguay, el Perú, República Dominicana yVenezuela. A través de la organización de escuelas se atiende a niñas, niños y jóvenes desectores populares. Sus reconocidos logros en la gestión y en la enseñanza y el aprendizaje seobtienen con recursos financieros similares a los de otros centros educativos públicos demenor rendimiento. La estrategia mixta se da a través de convenios por los que el Estadoasume el pago de sus docentes, encargándose entidades de la Iglesia Católica de laconducción y gestión institucionales.

Mundo privado y mundo público. Economistas y educadores

El debate respecto a las tesis y métodos de trabajo de los bancos de financiamientointernacional influenciados por economistas para definir sus préstamos y su accionar en loeducativo, es constante y no ha acabado. El interés relativamente reciente de algunoseconomistas en la cuestión educativa en realidad no es nuevo, ni en América Latina ni en elmundo. Forma parte del inicio, cada cierto tiempo, de cruzadas que prometen productos demejor calidad haciendo economías suficientes.

El desencuentro entre la visión de los educadores y la de los economistas respecto a laeducación, los roles del Estado y la importancia de introducir criterios gerenciales, fue ilustradoen el Uruguay, en mayo de 1998, en las páginas de la revista Brecha. A continuación setranscriben párrafos de lo señalado por el economista Ernesto Talvi (ET) en su trabajo“Autonomía de gestión y libertad de elección: la educación uruguaya para el próximo siglo” ylas respuestas dadas respecto a esas afirmaciones por la educadora Carmen Tornaría (CT)430.

“ET: Derrotada la inflación, recuperada la estabilidad, la educación debe ser el temacentral de la agenda nacional, el tema que debe obsesionarnos

”CT: Estamos de acuerdo con la obsesión educativa pero en su propio planteamientotenemos el primer problema. Los economistas parecen percibir claramente la relaciónentre desarrollo y educación, pero allí se quedan. Dejan afuera una variable: lademocracia.

”ET:[...] los programas de estudio, los temas que deben enseñarse y el orden en quedeben enseñarse, las horas que deben dedicarse a cada tema, los textos que seutilizan, son decididos centralmente por las autoridades de la enseñanza ubicadas enMontevideo y aplicadas uniformemente en todas las escuelas del país. Naturalmenteeste régimen ofrece escasos incentivos a la innovación y la experimentación por partede los directores y maestros de las escuelas y no puede responder de manera flexiblea las necesidades de una realidad dinámica y cambiante.

”CT: Se equivoca el economista por desconocimiento del funcionamiento del sistema.Los programas de estudio constituyen guías de trabajo para el docente y para losestudiantes. Los docentes instrumentarán los programas del curso de acuerdo con lascaracterísticas del centro educativo y muchas veces de acuerdo con las característicasdel grupo de estudiantes con los que trabaja [...] Los textos que hoy recibengratuitamente todos los alumnos de la educación pública no son decididos

430 Ver Carmen TORNARÍA, “Educación, desarrollo y democracia”, en Revista Brecha,

Montevideo, 15/5/1998.

centralmente [...] La ANEP llama a licitación cruzando calidad y precio, y empresasnacionales y extranjeras contratan equipos docentes para la elaboración de manualesde distintas áreas [...] Aquellos libros que logran calificar como buenos pasan luego ala etapa de competencia por precio. Este sistema ha permitido a la ANEP adquirirlibros de calidad y por la cantidad deseada, a precios que en librería triplican su valor.

”ET: La escuela o el liceo no elige a los docentes que contrata y tiene poca autonomíaefectiva para establecer premios y castigos de acuerdo al desempeño.

CT: Se equivoca porque no puede salirse de su mirada empresarial [...] Las escuelas oliceos no eligen los docentes, son los docentes los que eligen escuelas o liceos. Hayuna primera gran elección que hace la ANEP, a través de la ley y del estatuto docente.Esta selección no tiene que ver con el color de la piel, ni con las creencias religiosas,ni con la opción política de los aspirantes, como puede hacerlo una empresa privada;esta primera selección tiene que ver con una exigencia profesional, la del título delmaestro. Una vez realizada esta primera gran selección, los maestros eligen la escuelaa través de un sistema complejo pero garantizador de sus derechos, a través delescalafón docente en donde se ordenan los maestros y profesores cruzando criteriosde calificación profesional y antigüedad.

”ET: La asignación de recursos financieros a las unidades de provisión educativa, queson las escuelas, se hace en base a insumos –por ejemplo el número de profesores ysu calificación– pero no se hace en base a desempeño. Este sistema de asignación derecursos financieros no provee los incentivos apropiados para estimular el desempeñode la escuela, ya que los recursos financieros no están vinculados a la calidad de laeducación que imparten.

”CT: Este último análisis es casi una muestra exquisita de la frivolidad económicaaplicada al proceso educativo. Noticias tenemos [...] de escuelas en las que se aplicóla receta. El temor de perder su trabajo alejó a los docentes de la preocupación por losaprendizajes de sus alumnos y ‘mágicamente‘ los resultados mejoraron dejando muycontentos a los economistas por el éxito de la receta reflejada en los ‘estudios deimpacto‘. Los padres contentos y de los niños ni qué hablar (por el momento) de esedespertar de inteligencias. Hoy muchos de los exitosos de entonces tienen dificultadesen estudios superiores o en la búsqueda de empleo, y difícilmente vayan a pedirlecuentas a la escuela autónoma de la que egresaron.

”ET: El control de la calidad en este sistema centralizado se realiza controlando alproveedor. Bajo este sistema se controla el proceso, pero no se controlasistemáticamente el desempeño –cuánto aprenden los niños–, por ejemplo, a travésdel uso de pruebas estandarizadas externas.

”CT: Desde hace tres años se realizan pruebas organizadas por las unidades deevaluación de los proyectos Mecaep y Mesyfod. La elaboración de las pruebas y sutesteo es una tarea compleja, sobre todo en un país en el que no existe cultura previa[...] Los resultados de las pruebas son enviados a los establecimientos públicos yprivados para que la comunidad académica los discuta y los trabaje. También parahacérselos conocer a los padres y trabajar con ellos. Constituyen herramientas para elmejoramiento de los procesos de enseñanza-aprendizaje [...] Las pruebas hanconfirmado que existen problemas de aprendizaje en centros públicos y privados. Paraexpresarlo claramente, hay escuelas públicas y privadas excelentes, buenas y malas.La ANEP tenía intención de publicar los resultados, los colegios privados no estuvieronde acuerdo.

”ET: Imaginen que los padres del niño tienen la libertad más importante que puedetener un consumidor, la de votar con los pies. Si la escuela está haciendo una buenalabor podrán sacar al niño de esa escuela, mandarlo a otra y llevarse los recursos delgobierno junto con el niño y hacerle un daño al proveedor que provee un mal servicio.

”CT: Así de fácil, si no me gusta la Coca-Cola pruebo con Pepsi y a otra cosa. Eldisparate operativo que esta propuesta puede implicar es inimaginable y sóloconcebible para alguien que piense en un colegio privado que sólo se interesa por élmismo [...] Imaginemos que la escuela experimental de Malvín dejara de estarvinculada al consejo de Educación Primaria y pasara a ser gerenciada por el cuerpo de

dirección de padres y maestros. Como tiene buen desempeño, se produciría unacorrida de los padres de Malvín, y los de las demás escuelas de la zona, tambiéngerenciadas por juntas, votarían con los pies por su inferior desempeño y llevarían asus hijos (bonos mediante) a la Experimental. El cuerpo gerencial de la Experimental,cubierto por los bonos, pasaría a tomar decisiones para dar cabida a los 5 milchiquilines que llegaran a ellos bono en mano [...] Con este plan me imagino unsistema escolar atomizado en escuelas de ricos y escuelas de pobres, e imagino eltriste espectáculo de padres y maestros vendiendo su desempeño [...] Recuerdo lapatética situación de algunos padres que he conocido en mi vida profesional con hijosrechazados o expulsados de colegios privados con “autonomía de gestión”, recorriendocentros públicos, a veces a mitad de año, implorando la aceptación de sus hijos.Imagino un país desintegrado y una escuela fomentadora de segmentación social,imagino un gran mercado, casi una feria donde maestros, chiquilines y padres seencuentren para hacer marketing”.

E. La nueva institucionalidad: descentralización y autonomía de losestablecimientos

Un cambio institucional reconocido como perentorio es el referido a los procesos dedescentralización en la gestión educativa. El tipo más común de reforma emprendido en laregión, como se ha señalado, ha sido tratar de reducir los gastos del gobierno central eneducación a través de la descentralización de la administración y gestión, y del financiamientode la educación. A propósito de esto, Germán Rama señala que

“Es sintomático que la nueva propuesta educacional sea la descentralización. A losargumentos neoliberales aplicados a la economía en cuanto a desregulación de sufuncionamiento, privatización de empresas y libre competencia internacional y nacionalen los mercados latinoamericanos se agregan las conocidas –y compartibles–apreciaciones sobre la rigidez y burocratización de la gestión estatal de la educación yse reivindica un papel de conocimientos innatos que sobre sus necesidades, la culturay las vías de la modernización tendrían las comunidades locales o el grupo dedocentes de un establecimiento para elegir libremente unos currículos o la forma dereclutar a los docentes, o se proclama la mayor versatilidad que tendrían gobiernosestaduales o autoridades municipales para gestionar la educación”431.

Descentralización y desconcentración educativa

La cuestión de la descentralización tiene en primer término una dimensión política, que colocalos problemas de la distribución espacial del poder dentro de un Estado y el de la organizaciónde un sistema de redistribución del poder democrático a partir del gobierno o la administracióncentral y en provecho de las comunidades locales. Por ello, hablar de descentralización o dedesconcentración educativa no puede limitarse a aspectos sólo técnicos o financieros.

La desconcentración, según J. Servan-Schreiber, por el contrario, no es un proceso político. Enella hay que comprender medidas que tienen por objeto transferir a un ámbito local del Estadociertas atribuciones antes a cargo de un ministerio. Con la desconcentración se procuraaumentar los poderes de los órganos territoriales del Estado, pero no afecta el poder delgobierno ni supone una mayor participación ciudadana432.

431 Ver Germán RAMA, “Educación y cambios en la estructura social de América Latina,

Boletín del Proyecto Principal de Educación en América Latina y el Caribe Nº 37,

Santiago de Chile, Unesco, 1995.

432 Ver Jean SERVAN-SCHREIBER, “El poder regional”, Manifiesto de 1971, Barcelona,

Dopesa, 1971.

Desde el punto de vista administrativo, tanto la descentralización como la desconcentración serefieren a “la transferencia por norma legal de las competencias decisorias”. Con ellas se tratade redefinir el papel correspondiente tanto a las administraciones centrales como a los órganosdesconcentrados, representantes territoriales del gobierno nacional.

Un problema irresuelto en América Latina es que muchos intentos de descentralización chocancon los escasos niveles de democratización. La gravitación histórica de Estados unitarios ycentralistas, en su mayoría, influye para que la sociedad civil lo sea también por depender ensu base de las cúpulas centrales433. De allí que cuando el Estado tiende a ser descentralizadoy desconcentrado, la participación se limita a los modelos de descentralización ydesconcentración propuestos. En muchos casos, lo que se produce son procesosdesconcentradores y no auténticamente descentralizadores.

En materia educativa, la experiencia latinoamericana de descentralización y desconcentraciónha correspondido a diferentes enfoques en los que han intervenido factores políticos,económicos, técnico-pedagógicos y administrativos. Históricamente, las tres modalidadesprincipales de expresión de estos enfoques han sido la nuclearización educativa, laregionalización y, más recientemente, la municipalización.

La nuclearización educativa tuvo expresión en la reforma educativa peruana de los añossetenta, en la que fueron estimulados Núcleos Educativos Comunales, como organización debase del sistema educativo propuesto entonces, concibiéndose a la educación y a la escuelacomo responsabilidad comunitaria. La regionalización se expresó y se expresa en paísesdisímiles como Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile, Ecuador, Nicaragua, México,Panamá y Venezuela; es definida como un proceso cualitativo que influye en los contenidos ylas prácticas de aprendizaje, vinculado a la identidad cultural de las comunidades. Lamunicipalización fue puesta inicialmente en práctica en Colombia, Brasil y Chile; la experienciacolombiana se inició en 1988 y propicia la participación de los municipios y alcaldes en elfinanciamiento, la infraestructura y la administración escolares, con el propósito final deposibilitar la presencia y participación de organizaciones de la comunidad; en Brasil y Chile fueinspirada en la concepción y los esquemas organizacionales de los gobiernos autoritarios deambos países; con la llegada de gobiernos democráticos, si bien se mantuvo lamunicipalización como modalidad, se la asoció a los nuevos objetivos de democratizaciónpolítica.

La experiencia acumulada durante la década de los noventa permite señalar una crecientecomplejidad de la organización y de la gestión, en procesos de descentralización ydesconcentración educativos. Según Juan Casassus, la actual organización –compuesta demovimientos, herramientas, destrezas y modelos– no es percibida bajo una sola dimensión,sea ésta normativa, prospectiva o estratégica, sino desde una variedad de enfoques yvisualizada en distintos “momentos”, según el instrumental o el enfoque utilizado.

La gestión, además, no está sólo relacionada con el interior de la organización sino tambiéncon el entorno. La presencia de éste es cada vez mayor en la gestión. Por lo mismo, el sujetoresponsable de la gestión no tiene por qué ser necesariamente pensado como un sujetoindividual, pues puede ser un sujeto colectivo o uno itinerante/participativo434.

Los contextos en los cuales se han dado estos procesos influyen directamente en laconcepción y en sus estrategias de ejecución. Así, la descentralización en gobiernos

433 Ver Carlos FRANCO, Organización campesina y reestructuración del Estado, Lima,

Ediciones Cedep Nº 5, 1985.

434 Ver Juan CASASSUS, “Marcos conceptuales para el análisis de los cambios en la

gestión de los sistemas educativos”, en La gestión en busca del sujeto, Santiago de

Chile, Unesco, 1999.

autoritarios como Argentina, Brasil o Chile requirieron, en democracia, claros reajustes yreorientaciones, debiéndose dar importancia a una mejor información a la sociedad, a losactores educativos y a las instancias de diálogo y concertación. Las experienciasdescentralizadoras de Colombia y México han tenido otros orígenes y procesos. Fue factorcondicionante y, a la vez, desencadenante de esta descentralización, la condición federal deArgentina, Brasil y México. Chile y Colombia y otros países como el Perú, RepúblicaDominicana o Cuba representan casos de países unitarios.

La descentralización en Chile se ideó y aplicó desde 1981, durante el gobierno militar. Tuvocomo objetivo central la privatización de la gestión educativa, transfiriendo la educaciónprimaria y secundaria a los municipios y financiando escuelas privadas a través desubvenciones.

Esta descentralización fue vista por el profesorado chileno como medio para un mayor controlsocial, para el despido de docentes y para la privatización educativa. Fueron mayúsculos losabusos a que se vieron sometidos, sin un sindicato que asumiera su defensa. Dejaron de serfuncionarios públicos y pasaron a ser empleados privados, dependientes de municipios o dedueños de las escuelas particulares. El conocimiento de esas controversias y de esos abusoscondicionó otros intentos de municipalización en la región latinoamericana inspirados en eldenominado “modelo chileno”.

Esta descentralización logró desconcentrar el problema educativo y propiciar la toma dedecisiones en las comunas o los municipios. Los subsidios a las escuelas privadas lograronque una década después, en 1993, el 40% de estudiantes de primaria y el 50% de secundariapertenecieran ya a escuelas de administración privada435.

El restablecimiento de la democracia hizo que muchas personas críticas a la municipalizaciónmilitar pasaran a formar parte del nuevo gobierno; esto posibilitó que se reconocieranoficialmente sus deficiencias. Sin embargo no se optó por volver al centralismo anterior, sinopor tratar de modificar los objetivos descentralizadores y los efectos del traslado mecánico defunciones del poder central a los municipios sin los recursos correspondientes. Los nuevosequipos asumieron que la descentralización tenía que ir acompañada de medidas orientadas ala capacitación de los niveles regionales y municipales, alentando y estimulando proyectoseducativos en las escuelas y, a la vez, que había que ejercer claras estrategias dediscriminación positiva en favor de las escuelas de peor rendimiento, coincidentes con lasáreas más pobres del país.

El reconocimiento del Colegio de Profesores como entidad representativa docente, facilitó darmayor valía a la opinión y participación de este sector y la instauración de un nuevo estatutopara docentes.

En el Brasil, país de dimensiones continentales y con realidades educacionales condicionadaspor profundas diversidades y desigualdades, se señala que se ha dado

“un modelo de gestión centralizador y autoritario, tanto a nivel del gobierno federal,que concentró para sí la capacidad de recaudar recursos, como a nivel de los estadosque nunca distribuyeron a los municipios la parte de los recursos recibidos del gobiernofederal, para que desarrollasen e implementasen sus sistemas de enseñanza”436.

435 Ver DE MOURA y CARNOY 1997, Como anda a reforma..., ob. cit.

436 Ver Giomar NAMO DE MELLO y Roserley NEUBAUER DA SILVA,“Cambios en los patrones

de gestión educacional en el contexto de la reforma del Estado”, en Revista

Latinoamericana de innovaciones educativas, año VI, Nº 16,Buenos Aires, OEA-

Ministerio de Cultura y Educación de Argentina, 1994.

La Constitución de 1988 refleja en favor de la educación los debates originados en la aperturapolítica de finales de la década de los setenta, que tuvo en la elección de gobernadores y demunicipios hitos importantes en la democratización política del país.

La opción por dar más poder a la base del sistema educativo se expresa en el hecho de que168 mil escuelas han sido atendidas con recursos centralizados en la propia escuela.

La experiencia del estado de Sao Paulo, el más populoso y gravitante económicamente delBrasil, posee elementos sugerentes. La Secretaría de Estado de la Educación tiene centradassus decisiones políticas en el fortalecimiento de las unidades escolares y define la autonomíade las escuelas como “la competencia para elaborar un proyecto pedagógico adecuado a lasnecesidades de sus alumnos, a partir de directrices generales garantes de la coherencia delproceso educativo”. La desconcentración y la descentralización marcharon paralelamente.

A través de la desconcentración fueron eliminados múltiples escalones intermedios de accesoa la escuela; se dio mayor poder a las Delegaciones de Enseñanza y se aumentó el poder dedecisión de las familias, así como las sumas destinadas a las Asociaciones de Padres yMaestros y a las direcciones de las escuelas (de 4 millones de reales en 1994 a 170 millonesde reales en 1996). Con la adquisición de equipos de última generación y la contratación depersonal especializado, fue posible hacer un catastro de 8,5 millones de estudiantes deeducación básica paulista, lo que permitió informatizar las matrículas en 1997.

Una tarea urgente para la descentralización fue redistribuir responsabilidades y recursos parasuperar una situación acumulada: el gobierno del estado, con solamente 60% de los recursos,atiende al 88% de estudiantes de la enseñanza básica, mientras que los municipios destinan el40% restante a atender sólo al 12% de estudiantes. Otro aspecto central fue establecer elPrograma de Aparcería Estado/Municipio, a través del cual se procuraba establecer alianzastratando de superar la gran heterogeneidad existente. Los esfuerzos hasta 1997 en procura demunicipalizar efectivamente la enseñanza municipal ya han comprendido a 398 de los 645municipios del estado de Sao Paulo437.

La acción intensiva del MEC, al ocupar espacios sin una interlocución que efectivamenteejercite la cooperación con los estados y municipios a cargo de la responsabilidad de laenseñanza fundamental, puede estar generando nuevas situaciones aún difíciles de evaluar.La distribución directa de recursos a las escuelas, por ejemplo, sin un acompañamiento de losestados y municipios, puede significar el desperdicio de recursos y nuevos problemas. Seseñalan casos de secretarías estaduales como la de Pernambuco, afirmando que la función decoordinación del MEC con los estados significaba un retroceso, respecto a avances obtenidosen la administración anterior438.

En Argentina la democracia se reinstaló en 1984. El propósito central de recuperación de lainstitucionalidad demandó de la educación democratizar el acceso a los diferentes niveles delsistema y enfrentar el autoritarismo instalado en las relaciones individuales y sociales. Lapugna entre provincias demandantes de una mayor autonomía y un aparato centralconcentrador de recursos, tuvo recién en la presente década repercusiones significativas en elámbito educativo. Un primer paso en materia de descentralización estuvo referido a laresponsabilidad en la gestión y el financiamiento de las instituciones escolares a partir de latransferencia de los servicios educativos dependientes del nivel nacional a las provincias. ElMinisterio de Educación, sin esa responsabilidad de gestión directa, se limitó al

437 Ver Roserley NEUBAUER DA SILVA, “A gestao educacional no Estado de Sao Paulo-

Brasil”, Seminario Internacional Reformas de la gestión de los sistemas educativos en

la década de los noventa, Santiago de Chile, 13-14 de noviembre de 1997,

Unesco/Orealc, 1997.

438 W. GARCÍA 1998, “Educaçao Brasileira...”, ob. cit.

establecimiento de los contenidos comunes, la evaluación de resultados, los programascompensatorios y la capacitación docente.

Fue la provincia de Mendoza la primera en adoptar nuevas modalidades de gestión. Lasprimeras evaluaciones sistemáticas de los resultados educativos, el inicio de la aplicación depolíticas de focalización y del financiamiento de proyectos especiales, también se dieron enMendoza. La introducción, como metodología de gestión, de la elaboración de proyectos paraestimular la renovación curricular en las escuelas, a través de concursos que brindan a losproyectos premiados fondos adicionales para el pago de docentes o la compra de materiales,introdujo cambios profundos en la organización del sistema educativo de esta provincia.Mendoza se convirtió en un laboratorio de políticas que influyó después en el ámbitonacional439.

El prerrequisito de mayores niveles de democratización para la viabilidad de las actualesestrategias descentralizadoras tiene en la experiencia de Colombia matices relevantes. Paíscon un largo período de democracia representativa que coexiste con una violencia armadaincesante constituye, en lo educativo, un emporio importante de innovaciones con solución decontinuidad. Entre ellas se destaca la opción por una descentralización que traspasa el poderdel centro a la periferia de los departamentos y municipios, nuevos encargados de laadministración y ejecución de programas educativos. Este proceso de descentralizacióneducativa se dio al mismo tiempo que una redefinición del papel del Estado.

Se pueden distinguir dos etapas de descentralización: una entre 1986 y 1990, con elmejoramiento de la eficacia administrativa y la eficiencia económica teniendo comomotivación principal; y la segunda en el período 1991-1993, cuando los cambios educativospasaron a obedecer a la descentralización impulsada por el cambio constitucional. El Ministeriode Educación Nacional fue reorganizado; se redujo su planta en más de 35% y se orientó supapel hacia la dirección, el diseño técnico, la evaluación de la gestión y de la calidad, y lamedición del impacto; su normatividad en lo pedagógico se redujo a contenidos básicos, quedeben ser complementados por las regiones que lo juzguen conveniente440. Se señala que lapolítica más avanzada en este proceso es la relacionada con la nuclearización, que activa losnúcleos de desarrollo existentes en cada municipio, lo que de una u otra forma ha contribuidoal desarrollo local; esta nuclearización tiene amplia acogida, tanto de los funcionarios como delos establecimientos441.

Un efecto no deseado de esta descentralización ha sido la pugna originada en las diferentesopciones de los funcionarios nacionales y de los directivos de la Federación Colombiana deEducadores (Fecode). Para los primeros, la municipalización debilitaría al sindicato de

439 Ver Alejandra BIRGIN, Inés DUSSEL y Guillermina TIRAMONTI, “Nuevas tecnologías de

intervención en las escuelas. Programas y proyectos”, en Propuesta Educativa, año 9,

Nº 18, Buenos Aires, Flacso, junio de 1998.

440 Ver Jorge E. VARGAS y Alfredo SARMIENTO, La descentralización de los servicios de

educación en Colombia,Santiago de Chile, Cepal, Serie Reformas de Políticas

Públicas, 1997.

441 Ver Piedad CABALLERO, “La descentralización educativa en Colombia: efectos en la

gestión educativa”, en La reforma educativa en Colombia. Desafíos y

perspectivas,Eduardo Aldana y Piedad Caballero (compiladores), Santafé de Bogotá,

Preal-Instituto SER, 1997.

docentes; la preferencia de la Fecode por la departamentalización estaba asociada a mejoresperspectivas para lograr más beneficios para el magisterio en bases municipales. En lamayoría de los casos, los nombramientos y traslados han sido responsabilidades de losdepartamentos442. En un trabajo de Jorge E. Vargas y Alfredo Sarmiento se afirma que elmarco actual de gerencia educativa se hizo sobre esa lucha de poderes y que el primer retoactual “es realizar los acuerdos administrativos para que sea realmente viable que cualquierniño colombiano al entrar a primer grado, tenga la probabilidad de cursar sus nueve grados deeducación básica” y que “ la verdadera piedra de toque para saber si la descentralización se hadado, se mide en la autonomía de la institución escolar”.

Los componentes básicos de la nueva gestión escolar son los gobiernos locales, el ProyectoEducativo Institucional (PEI) y el Sistema de Información Institucional. La característica comúnde los tres es que procuran generar procesos para crear la autonomía escolar como base de lacalidad educativa. La gestión territorial, en cambio, de acuerdo con la Constitución y la nuevaLey General de la Educación, tiene como agentes al departamento y al municipio. En estadescentralización se espera que la gestión territorial sirva de base a la escolar. Dicha gestiónintrodujo, además, cambios en la forma de financiamiento de la educación en el país.

En México, el principal aporte de la política educativa del gobierno de Salinas de Gortari fue ladescentralización de la educación básica y normal. Resalta la idea de pasar de una pesadaherencia centralista correspondiente a la noción del Estado corporativo, a la construcción de unsistema en realidad federal en el contexto de una reforma del Estado. No obstante, ladescentralización es un proyecto que rebasa los límites de un sexenio y muestra conflictosconstantes entre tendencias del mismo aparato del Estado443.

El Acuerdo y los convenios que firmaron el gobierno federal, los 31 gobiernos de los estados yel Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación, según Carlos Ornelas, significa unatransferencia de recursos y responsabilidades sin parangón en la historia de México. Elgobierno federal desincorporó y luego transfirió a los estados más de 100 mil edificiosescolares e inmuebles para su administración; así como más de 22 millones de bienesmuebles, entre vehículos, computadoras, mobiliario escolar, equipos de oficina y otrosmateriales. Se transfirieron 513 mil plazas de docentes y más de 115 mil puestosadministrativos. A partir del ciclo escolar 1992-1993, los estados prestaron servicios a cerca de2 millones de niños y niñas en preescolar, a más de 9 millones en la primaria, a cerca de 2millones 500 mil en la secundaria y a más de 75 mil estudiantes en la normal, además decumplir las obligaciones que tenían. La Secretaría de Educación Pública canalizó hacia losgobiernos de los estados más de 24 mil millones de nuevos pesos y recursos extraordinariospara compensar desigualdades regionales.

La Secretaría de Educación Pública (SEP) siguió asumiendo sus tareas normativas, es decirlas responsabilidades en el diseño y las decisiones sobre qué enseñar; y, además, laevaluación global del sistema y de cada una de sus partes444.

442 De los 280 mil docentes, 230 mil son nombrados por los departamentos y 50 mil por

los municipios (ver VARGAS y SARMIENTO1997, La descentralización..., ob. cit.).

443 Ver ORNELAS 1998, El sistema educativo mexicano..., ob. cit.

444 El gobierno federal mantiene aún el control del subsistema de educación tecnológica.

Todavía están en su nómina más de 150 mil docentes de todos los niveles y alrededor

de 25 mil empleados y funcionarios (ibíd.).

Para la concreción de una descentralización de esa naturaleza, el gobierno federal debió hacerdeterminadas concesiones. Una principal al poderoso sindicato de docentes: compromiso derecursos y capital político para “revalorar la función social del magisterio”, además degarantizar a los gobiernos estatales que no suspendería el flujo de recursos financierosfederales a la educación y abriría canales de participación social445.

La descentralización en los establecimientos educativos

Factor clave de estos procesos de descentralización ha sido tratar de convertir a losestablecimientos o planteles educativos en el punto neurálgico para generar y promovercambios en el sistema educativo.

La autonomía de las escuelas se está convirtiendo, en la práctica, en una nueva panacea.Algunos, incluso, la presentan en textos y debates como la “auténtica” reforma. Pasan depensar la educación en términos sistémicos a optar por una educación decidida en el aula y enla escuela. Más aún, presentan como el dilema más importante la alternativa entre reformarlos sistemas educativos en su conjunto y optar por concentrar ese cambio en el fortalecimientode dicha autonomía escolar.

Es difícil, por no decir imposible, desligar la escuela del sistema educativo. La falta de fluidez yeficiencia en los sistemas educativos no justifica el dilema anterior. De lo que se trata es depugnar por reforzar y mejorar los actuales sistemas educativos y por transformar las escuelasvigentes; la organización de la enseñanza de distinta manera y la mayor autonomía de losestablecimientos escolares son parte de la tarea pendiente.

La experiencia de Colombia es particularmente valiosa en este aspecto. Sobresale en ella lacreación de proyectos educativos institucionales (PEI) en que la comunidad educativa –padres,estudiantes, docentes, directores y egresados– define la organización, el plan de estudios y laevaluación de la administración, bajo parámetros generales establecidos por el nivel centraldel Ministerio de Educación Nacional. En la polémica sobre este instrumento dedescentralización participativa hubo constantes referencias al documento Cepal/Unesco comouna de sus fuentes inspiradoras.

Piedad Caballero señala que los PEI pueden llegar a constituirse en un instrumento de doblefilo: ser entendidos como formas nuevas para redefinir las relaciones de la escuela con elEstado y los vínculos con la sociedad, o como estrategia de carácter instrumental, que sólobusque la eficiencia interna teniendo como referente un plan de trabajo predeterminado yestático en el tiempo. La segunda opción acaba con la idea de proyecto, esencialmente ligadaa un proceso dinámico que se construye permanentemente y se ajusta de acuerdo con lo quesu nivel de desarrollo indique446. Precisa como riesgos más evidentes la burocratización y latecnocratización del proyecto, así como un activismo por el que todo sería más fácil deresolver vía proyectos de diversa índole. Una reiterada crítica escuchada a educadorescolombianos es que se están desvirtuando los orígenes y objetivos de los PEI al

445 C. Ornelas señala ambivalencias gubernamentales en el caso de la participación

social. “Por una parte parece que se aspira a crear y modelar consejos de participación

social al estilo corporativo, pero por otra parte, agrieta las formas tradicionales de este

tipo de control y se envían señales de que hay cierta apertura”.

446 Ver Piedad CABALLERO, “Hacia la construcción del Proyecto Educativo Institucional

PEI”, en La reforma educativa en Colombia. Desafíos y perspectivas, .Eduardo Aldana

y Piedad Caballero(compiladores), Santafé de Bogotá, Preal-Instituto SER, 1997.

encomendarse su elaboración, en buen número de planteles, a personas que venden susservicios como “especialistas” en esta nueva institución.

Las dificultades más importantes están vinculadas con las condiciones y las anterioresconcepciones del trabajo de los y las docentes, por lo general de carácter individualista, asícomo la tradición verticalista del sistema educativo. La educadora colombiana proponeconsiderar como pasos a seguir para superar esas dificultades: la construcción colectiva de losPEI por comunidades educativas; la generación de procesos de reflexión, de enunciación y decompromiso permanente alrededor del proyecto; priorizar como función de la escuela “laformación de sujetos”; y concebir la planificación como un momento para construircompromisos colectivos, desde una perspectiva participativa.

Aun cuando las escuelas colombianas no logren los niveles de autonomía que pretende laexperiencia chilena, los problemas que tuvo Chile con los municipios más pobres y de másbajo nivel de capacidad técnica no se plantearán en Colombia. La descentralización a favor delos departamentos posibilitará mantener gran parte de los derechos y las responsabilidades enla adopción de decisiones educacionales respecto a esos municipios colombianos447.

En el período 1994-1998 se logró alcanzar el 90% de desarrollo de la estrategia del PEI en lasinstituciones educativas del país. A través del programa “Pléyade” se otorgó asesoría yacompañamiento para mejorar la gestión y calidad de la educación en 7 mil escuelasurbanas448.

El gobierno escolar previsto en los PEI colombianos tiene vinculación con la tendencia a laautonomía de los establecimientos imperante en otros países de la región.

En Argentina, el programa compensatorio “Incentivos a la iniciativa” promueve proyectosescolares para prevenir la deserción en las escuelas más pobres.

Destaca particularmente la provincia de Mendoza, pionera en el país en el desarrollo denuevas modalidades de gestión. A través del Programa Escuela Creativa, se propone lapromoción de proyectos institucionales innovadores sostenidos financieramente a través delpresupuesto provincial. En 1994, 527 de las 719 escuelas presentaron proyectos; y 454 (62%)recibieron apoyo financiero (los números son similares para las escuelas medias, donde losproyectos se concentran en matemáticas y lengua). El programa, más que innovador, puedecalificarse como vía de financiamiento supletorio para la continuidad de anteriores iniciativa yexperiencias449.

En Chile, la promoción de Proyectos de Mejoramiento Educativo en escuelas públicas muestrasemejanzas con la experiencia argentina en el incentivo de unidades colegiadas docentesestimuladas a organizar y presentar a concurso público sus proyectos, así como adesarrollarlos.

Estos Proyectos de Mejoramiento Educativo (PME) se ejecutan en el marco del Programa deMejoramiento de la Calidad y Equidad de la Educación (MECE), vigente desde 1992, conrecursos por 243 millones de dólares, 70% de los cuales son aportados por un préstamo delBanco Mundial. El programa busca llevar la descentralización administrativa iniciada en ladécada de los ochenta a una efectiva descentralización pedagógica, activando las capacidadesde innovación y posible autonomía pedagógica de los profesores y un cambio de la culturaorganizacional de la escuela.

447 Ver DE MOURA y CARNOY 1997, Como anda a reforma..., ob. cit.

448 Ver COLOMBIA 1998, “Reforma Educativa...”, ob. cit.

449 Ver BIRGIN, DUSSEL y TIRAMONTI 1998, “Nuevas tecnologías de intervención...”, ob. cit.

La descentralización pedagógica en Chile ha demandado el diseño de tres soportes: (i) lageneración y ejecución de PME por parte de las escuelas básicas financiadas públicamente;(ii) la existencia de un Fondo de Recursos para la realización de los PME, al que las escuelaspostulan; y (iii) un sistema de apoyo y supervisión renovado por parte del MED, destinado aapoyar las escuelas para la elaboración y realización de sus PME. Los niveles central, regionaly provincial asumen distintas funciones en este proceso; el equipo de gestión PME es elencargado de la coordinación y asesoría técnica y de la aplicación de estrategias para lacapacitación y seguimiento de los programas en el país450.

El Programa MECE financia dos mil becas anuales para que profesoras y profesores participenen los cursos sobre elaboración de PME y materiales educativos en la sala de clases. Los y lasdocentes cuentan también con el apoyo de Teleduc (cursos transmitidos por el canal abierto dela Universidad Católica). Estas actividades están vinculadas a la convocatoria anual del MED alas escuelas básicas subvencionadas y microcentros rurales del país para que presenten PMEen los seis primeros meses del año. Una vez seleccionados los proyectos, se suscribe unconvenio entre el Ministerio de Educación –a través de las respectivas Secretarías RegionalesMinisteriales– y las municipalidades, corporaciones municipales o propietarios de losestablecimientos particulares subvencionados.

Entre 1992 y 1997 fueron seleccionados 4 458 PME en 7 061 establecimientos. Participaron76 113 docentes y se beneficiaron 1 660 248 estudiantes. El monto global en seis años deejecución ascendió a 11 421 765 325 pesos (equivalente a más de 250 millones de dólares).Lenguaje fue el área de aprendizaje que demandó más PME en ese lapso.

Un aspecto sugerente de esta experiencia es la promoción de redes de apoyo desde laescuela, a través de las que éstas hacen demandas a la comunidad en función de susnecesidades. Se concibe a la unidad educativa como un sistema en relación con madres,padres y apoderados; con otras escuelas de la localidad, con otras instituciones de lacomunidad y con las instancias educativas de los departamentos y las regiones.

Algunos riesgos de la nueva institucionalidad

Un riesgo constante es la tentación de algunas administraciones de generalizar estadescentralización para el conjunto de establecimientos del país, olvidando la enormeheterogeneidad y generalizada carencia de los centros educativos. Más aún: varias iniciativasdescentralizadoras no han sido producto del requerimiento de los propios ministeriosnacionales, sino de recomendaciones externas influidas por otras experiencias nacionales“modelo” o por los criterios señalados en anterior cita de Germán Rama.

Además, en varias estrategias descentralizadoras perviven riesgos antidemocráticos y deinequidad, al trasladar funciones y no recursos a las nuevas unidades responsables, y al noprever mecanismos eficientes de compensación de diferencias para impedir una mayorsegmentación y discriminación de la oferta educativa. Las autonomías locales y de los centroseducativos, implícitas en algunas de estas propuestas, demandan, asimismo, sostenidasestrategias de reconversión del personal docente y el fortalecimiento del liderazgo dedirectores y directoras de centros educativos.

Otro aspecto a considerar son los efectos no deseados en los aparatos centrales a cargo depromover la descentralización estimulada por la vía de proyectos financiados por organismoseconómicos internacionales. A pesar de que las entidades de financiamiento internacional –particularmente el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo– especifican en susdocumentos que el éxito de la reforma educativa dependerá de estructuras centralesinicialmente fuertes, en la práctica, como se ha señalado, son escasos los países con equiposcentrales capaces de sostener un diálogo técnico e influir en decisiones de política, enigualdad de condiciones, con las misiones de funcionarios y expertos convocados por bancoscomo los mencionados.

450 Ver “Los Proyectos de Mejoramiento Educativo en el desarrollo de la educación

básica”, Equipo de gestión PME, en UNESCO 1996a, ob. cit.

En muchos casos se generan estructuras paralelas, con personal más idóneo y mejorremunerado que el de los ministerios centrales, disminuidos por efectos de la reducción de supresupuesto y del éxodo de personal calificado, además de su inercia y burocratismomarcados. Dicha situación, en el largo plazo, torna inviable que la administración central sigaasumiendo luego, con recursos propios, los salarios y compromisos que supone la educaciónreformada. Tal como se señala en el documento producto de una acción diagnóstica sobre laeducación básica en el Perú, coordinada por el BM, Unesco, PNUD y GTZ, que estimuló laparticipación de centros no gubernamentales de investigación y desarrollo educativo peruanosen coordinación con el MED del país451:

“La experiencia de tres décadas enseña que no se puede implementar con éxito unareforma si no se involucra desde el comienzo a la antigua estructura. La práctica decrear estructuras paralelas como vehículo para la implantación de reformas haterminado por hacer del MED una organización carente de visión estratégica y sinpoder para implementar una reforma en el ámbito nacional”,

F. La profesionalización docente

En el significativo Informe Mundial de la Unesco sobre la Educación, “Los docentes y laenseñanza en un mundo en mutación”, elaborado teniendo como principal fuente la 45ªreunión de la Conferencia Internacional de Educación (Ginebra, 1996) se recalca que aunquelas condiciones de la enseñanza son importantes, el papel del cuerpo docente sigue siendofundamental en lo que atañe a la calidad y la pertinencia de la educación.

En dicho informe se hizo especial referencia a la lejana Recomendación Unesco/OIT de 1966y a su afirmación de que

“La docencia es una profesión cuyos miembros prestan un servicio público; estaprofesión exige de los educadores no solamente conocimientos profundos ycompetencia especial, adquiridos y mantenidos mediante estudios rigurosos ycontinuos, sino también un sentido de las responsabilidades personales y colectivasque ellos asumen para la educación y el bienestar de los alumnos que tienen a sucargo”.

Esa afirmación está lejos de reflejar la actual realidad docente. El Informe explicita, incluso, sutemor de que se produzca una tendencia a la “desprofesionalización” del magisterio y laenseñanza, al limitar el papel docente al de un especialista encargado de poner en prácticaprocedimientos y reglamentos en lugar de asumir un juicio profesional sobre los enfoquespedagógicos necesarios en una situación concreta. Esa tendencia se expresa también enmuchos países donde se ha dejado de exigir requisitos de formación especializada pararesolver problemas apremiantes de escasez docente.

Recurrimos al análisis sobre la profesión docente realizado por Juan Carlos Tedesco, en sucondición de Director de la Oficina Internacional de la Educación de la Unesco, promotora delmencionado Informe Mundial; así como a fragmentos seleccionados del Informe Delorsreferidos a la importancia de la función docente para alcanzar la calidad de la enseñanza.

Según Tedesco, una política integral para docentes debiera incluir, al menos, los siguientescomponentes:

– Medidas destinadas a atraer hacia la docencia a jóvenes con talento, con la motivacióny los rasgos de personalidad más adecuados para el ejercicio de esta profesión.

– Reformas en la formación docente inicial, destinadas a superar la gran disociaciónentre esa formación inicial y los requerimientos del desempeño docente,

451 Ver PERÚ, “Diagnóstico general de la educación. Perú: Calidad, eficiencia, equidad.

Los desafíos de la educación peruana”, Lima, Ministerio de Educación, Banco Mundial,

PNUD, GTZ, Unesco-Orealc, 1994.

particularmente los demandados por estudiantes en situaciones de pobreza y encontextos culturales heterogéneos.

– Políticas destinadas a atender las exigencias del primer puesto de trabajo de los y lasdocentes. Por lo general, la carrera docente se inicia desempeñando los puestos másdifíciles: los primeros grados de escuelas rurales o urbano-marginales. Se trata deevitar que los primeros grados sean puestos de entrada al mercado de trabajo y,además, convertir esos primeros puestos de trabajo en parte del proceso de formacióninicial.

– Formación en servicio permanente, tanto en el ámbito individual como a nivel delequipo institucional. Las metodologías de la capacitación en servicio debieranequilibrar las modalidades individuales y las institucionales, sin perder de vista que lacapacitación permanente es una necesidad para adaptarse a la rápida evolución de losconocimientos.

– Mejorar significativamente las condiciones de trabajo. Los salarios docentes están muylejos de la significación social que se otorga a su tarea. Sin embargo, será importanteno considerarlos aislados de las perspectivas de carrera y de los cambios en los estilosde gestión institucional. Sólo en el marco de una política de profesionalización (másautonomía en las decisiones, más responsabilidad por los resultados, formacióncontinua, etc.), el aspecto del salario puede tener soluciones de largo plazo.

En síntesis, concluye Tedesco, se está ante un problema de gran complejidad que demandaser enfrentado con estrategias sistémicas de acción y no con políticas parciales. El caráctersistémico debe ser entendido como la necesidad de definir una secuencia de acciones, através de la cual se ponga de manifiesto cuándo y cómo las distintas dimensiones delproblema serán enfrentadas. La heterogeneidad de las situaciones nacionales impide ladefinición de una secuencia de validez general: “las estrategias deben adecuarse a lascondiciones locales y será necesario introducir modalidades de gestión que permitanadministrar procesos con secuencias diversificadas. Sobre un punto, sin embargo, existe unconsenso general: los docentes no pueden ser el eslabón final de la secuencia”452.

El Informe Delors, igualmente, es enfático al otorgar la mayor importancia a la función docentecomo medio para alcanzar la calidad de la enseñanza:

“En una etapa temprana de la enseñanza básica es cuando se forman en lo esenciallas actitudes del alumno hacia el estudio y la imagen que tiene de sí mismo. En estaetapa el personal docente desempeña un papel decisivo. Cuanto más graves son losobstáculos que debe superar el alumno –pobreza, medio social difícil, incapacidadesfísicas–, más se le exige al maestro Para obtener buenos resultados, éste debe poderejercer competencias pedagógicas muy variadas y poseer cualidades humanas, nosólo de autoridad, sino también de empatía, paciencia y humildad. Si el primer maestroque encuentra un niño o un adulto está insuficientemente formado y poco motivado,son las bases mismas sobre las que se debe edificar el aprendizaje futuro las quecarecerán de solidez [...] Así pues, mejorar la calidad y la motivación docente debe seruna prioridad en todos los países”453.

452 Ver Juan C. Tedesco,“Los docentes y las reformas educativas”, en PNUD 1998,

Educación. La agenda del siglo XXI...,ob. cit.

453 Fuente: UNESCO, Informe Mundial sobre la Educación. Los docentes y la enseñanza en un mundoen mutación(recuadro 3.1., p. 48), Unesco-Oficina Internacional de Educación, Madrid,Santillana/Ediciones Unesco, 1998.

Movimiento pedagógico y sindicalismo docente

Los y las docentes que eran –en el anterior contexto– depositarios del conocimiento yprofesionales a cargo de la enseñanza, sufren directamente los efectos de dos nuevos hechosque influyen en el quehacer educativo: la necesidad de aprender durante toda la vida y ladevaluación de la enseñanza tradicional, ante las nuevas demandas de incorporar el conceptode calidad y preparar profesionales y ciudadanos y ciudadanas del siglo veintiuno.

El discurso educativo latinoamericano ha convertido en lugar común afirmar que el factoresencial de la calidad educativa son la maestra y el maestro. Un discurso paralelo, tambiéncomún en algunos documentos y estrategias propuestas, asigna al profesorado la mayorresponsabilidad en el fracaso escolar y, a la vez, expresa su convicción sobre la inutilidad deldiálogo en aspectos técnico-pedagógicos con dirigencias sindicales ideologizadas y sobre laimposibilidad de superar las deficiencias en la formación inicial del personal docente. En estesegundo discurso se aboga por métodos y materiales o textos escolares –sobredimensionadosen su potencialidad– que le faciliten la labor o hagan menos visible la función docente en laenseñanza y el aprendizaje. La tendencia a sustituir la presencia docente vía medioselectrónicos o materiales de autoaprendizaje es común en algunos proyectos “innovativos”.Este discurso no parte de reconocer la necesidad de salarios dignos para la carreramagisterial, sino que los condiciona a los niveles de eficiencia que se muestren.

Sin embargo, más allá de las convicciones y de las posibles buenas intenciones de quienessustentan o promueven ambos discursos, la realidad latinoamericana constata un gravedeterioro en las condiciones de vida y de trabajo del magisterio, en la calidad y los resultadosde su desempeño, y en su imagen o autoestima profesional.

Los sindicatos docentes, al concentrar su organización y acción en las mejoras salariales y enla defensa de la escuela pública, sin muchas propuestas para mejorar su rendimiento,generalmente no pudieron asumir como parte de su lucha los aspectos propositivos yrenovados respecto a un eficiente acceso al conocimiento por parte de niñas, niños, jóvenes ypersonas adultas con los que trabajan sus afiliados. Ello se debió en parte a sus condicionesde vida y de trabajo, pero también a actitudes de funcionarios de los ministerios, preñadas deuna ideologización cerrada a la participación docente y que trataban de aplicar el novedoso“costo-beneficio” en la educación. Los prolongados paros magisteriales fueron y sonconstantes resultados finales de conflictos entre los sindicatos y el Estado, su empleador.

Todo ello ha hecho que las reformas educativas sean más difíciles de aplicar aun cuando eseconflicto se haya traducido en aumento de sueldos y mejores condiciones para la enseñanza(los casos de Minas Gerais y, más recientemente, de Chile, así lo ilustran). En algunassituaciones nacionales como en Costa Rica, los sindicatos han luchado contra las tentativasdel gobierno de reducir los sueldos y las pensiones, unas veces sin éxito y otras con él. En elPerú, el gremio docente y algunas organizaciones de la sociedad se opusieron a las tentativasde aplicar medidas de privatización de la enseñanza. En Nicaragua, Bolivia y también enColombia, con determinadas dirigencias del Fecode, hubo oposición gremial a la aplicación dela reforma educativa. En México, la rebelión de una parte significativa del magisterio contra elcorporativismo asociado al PRI del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación,condicionó la descentralización gubernamental.

Algunos analistas señalan que los sindicatos han perdido respaldo ciudadano pues

“si bien individualmente los maestros a menudo han sido admirados por sus excelentesesfuerzos por mejorar el aprendizaje de los niños, los sindicatos de maestros rara vezhan contribuido a iniciar reformas para dar más eficacia a las escuelas. En esencia,aunque han exigido que los maestros sean tratados como profesionales, los sindicatospor lo común han interpretado que su función es la de representar a los maestros sólocomo trabajadores en relación de dependencia”454.

454 Ver DE MOURA y CARNOY 1997, Como anda a reforma..., ob. cit.

Por lo mismo, si bien no es difícil demostrar a los ministerios de Educación que el respeto a losderechos básicos del magisterio es condición de calidad de la educación pública, tampoco esdifícil demostrar a los sindicatos que muchas de sus formas de operar han perjudicadoparticularmente a los más desprotegidos de la región455.

La realidad sindical magisterial latinoamericana muestra, a pesar de lo señalado, una nueva,gradual y persistente preocupación por los aspectos técnico-pedagógicos; por definir mejor yasumir la calidad de la educación como componente fundamental del ejercicio pedagógico, ypor tratar de superar la idea de la denuncia permanente como principal método de accióngremial.

Así, como se mostró en páginas anteriores, la acción de algunas de las directivas de la Fecodefue determinante en el actual innovador proceso educativo en Colombia. Dicha organizaciónpropició los dos últimos Congresos Pedagógicos Nacionales y produce la más influyenterevista especializada en el país: Educación y Cultura. Un objetivo central de su accióninstitucional ha sido la profesionalización docente. Colombia es uno de los escasos países dela región que presenta un cuadro de dirigentes y bases docentes comprometidos con el cambioeducativo, que ayudaron a impulsar; aunque ahora hay otras nuevas expresiones de cambioen los gremios docentes del continente.

El caso de México tiene características singulares en cuanto a la organización de la FundaciónSindicato Nacional de Trabajadores de la Educación para la Cultura del Maestro Mexicano. En1991, por iniciativa de la conducción gremial de entonces, se convocó a un grupo de docentessindicalizados, investigadores, funcionarios de distintas instituciones educativas y científicas,comunicadores y empresarios para constituir dicha fundación, proponiéndose “abrir un espacioautónomo, plural, interdisciplinario e interinstitucional de divulgación, docencia, investigación ydesarrollo educativo al servicio de los maestros del país”456.

La excelente revista Básica, así como trabajos sobre la identidad docente, materiales deformación y mesas de trabajo orientadas a lograr una mayor autonomía profesional en losdocentes, fueron logrados por la Fundación creada por el sindicato mexicano en un espacioque llegó a tener importantes grados de autonomía y de pluralidad de enfoques.

Es alentador, asimismo, observar nuevas visiones y renovados énfasis con contenidosimportantes en materia de políticas públicas y aspectos técnico-pedagógicos, en publicacionespromovidas por gremios docentes de Argentina (Movimiento Pedagógico), el Perú (Palabra demaestro) y Uruguay (Quehacer educativo).

La acción educativa con sus afiliados y la capacidad de convocatoria de la Unión deEducadores de la Provincia de Córdoba, Argentina (UEPC), muchas veces suplió y hastaadelantó iniciativas de cambio pedagógico respecto a las que proponían las autoridadesprovinciales. Asimismo, en un medio como el peruano, con una larga lucha de enfrentamientosentre el Sindicato Único de Trabajadores en la Educación del Perú (Sutep) y los distintosgobiernos, sobresale la acción educativa de la Derrama Magisterial, que asocia sus tareas deprevisión social con iniciativas de capacitación y de amplia convocatoria a eventos nacionalese internacionales.

455 Ver DE IBARROLA 1995, “El debate entre lo público y lo privado...”, ob. cit.

456 La aceptación de personalidades como Miguel Ángel Granados Chapa a integrar el

Patronato y la designación de la prestigiosa educadora María De Ibarrola como su

directora general, posibilitaron tareas y acciones donde lo técnico, lo pedagógico y lo

cultural prevalecieron sobre lo gremial y lo político.

Los gremios ante la calidad educativa y la evaluación del desempeño

Es ilustrativo hacer referencia a la intervención que tuviera en Santiago de Chile (Cumbre delos Pueblos de América) la profesora Marta Maffei, a nombre de la Internacional de laEducación, y en ese entonces también en representación de CTERA de Argentina,presentando “claves para una educación pública de calidad para todos”457:

“Para los trabajadores de la educación, la calidad de la educación se relaciona siemprecon la escala de valores que defendemos y está indisolublemente ligada a la inclusiónde todos sin diferencias y a la igualdad. Francamente enfrentada a la segmentación, laexclusión o la discriminación en cualquiera de sus formas o modalidades [...] Noaceptamos la calidad como excepción. No pensamos en la calidad dirigida sólo a unsector, o en la educación de excelencia para quienes pueden pagarla.

”Por los resultados obtenidos hasta el presente nos oponemos al modelo neoliberal decalidad. Advertimos como francamente incompatible el debilitamiento del Estado, ladisminución o eliminación de los servicios sociales, las privatizaciones en el sistemaeducativo y el severo desfinanciamiento de la educación pública [...] Rechazamos lapretensión de someter a las escuelas y al conocimiento a las leyes del mercado. Nocoincidimos con que los servicios educativos deban ofrecerse como productos sujetosa la oferta y a la demanda enmascarados en campañas publicitarias que presionan aun público sin ninguna posibilidad de optar libremente, influenciados por modas oprincipios irracionales lejos de toda comprobación académica y/o científica”.

Plantea como esenciales cuatro requerimientos para avanzar en materia de calidad en laeducación pública: (i) condiciones de trabajo de los educadores (“verdadero condicionante dela calidad en una educación pública para todos”); (ii) el financiamiento del sistema educativo(“ratificamos [...] la exigencia de alcanzar al menos el 6% del PBI como inversión educativa yla conveniencia de crear fondos específicos y genuinos para financiar una educación decalidad.”); (iii) los consensos y los partícipes en la definición de la política educativa (“cualquierproceso educativo demanda un proyecto a mediano y largo plazo, que, por las característicasmismas de la producción del conocimiento, necesita ser permanentemente revisado,actualizado y consensuado por los distintos sectores de la comunidad: padres, docentes,estudiantes, empresarios, organizaciones sociales, partidos políticos, autoridades. No esposible pensar que una dinámica social que involucra al menos al 70% de la población, puedaser definida de una vez y para siempre desde el poder político de turno o sometiendo elproyecto educativo a los vaivenes de la política partidaria sin convertirse nunca en unaverdadera política de Estado”); (iv) poner el acento en la educación para el desarrollosustentable (“un proceso educativo transversalizado por la defensa de la vida, el medioambiente y el desarrollo sostenible de los pueblos”).

Así, además de los haberes, un aspecto que comienza a ocupar amplios espacios en laagenda de los gremios docentes es la evaluación de su propio desempeño profesional.

La tendencia hacia el seguimiento, la medición y la evaluación de los procesos y elrendimiento escolares, creciente en América Latina, acarrea consecuencias importantes parael personal docente de la región. Las autoridades nacionales han optado por aceptar que lasinterrogantes que plantean la calidad y la pertinencia de la educación no pueden respondersede manera adecuada ni ser objeto de un debate democrático si no se dispone de unainformación sistemática sobre lo que pasa en las escuelas y los motivos principales de que ellosea así.

Lo anterior ha devenido en un conjunto de presiones sobre los y las docentes, para asociar susopciones de profesionalización y carrera magisterial, y aun de aumento de haberes, a laevaluación de su desempeño profesional. La principal causa del rechazo de los gremios

457 En su intervención, la profesora Maffei hizo explícitas referencias críticas al

documento Preal ”El futuro está en juego” (fuente: revista Docencia, revista del

Colegio de Profesores de Chile, año 2, Nº 6, septiembre de 1998).

docentes a estos nuevos procedimientos es su asociación a orígenes y perspectivasfundamentalmente socioeconómicas. Dos de los argumentos esgrimidos son: el riesgo deutilizar indicadores de los resultados en un sentido económico y comercial, sometiendo conellos al personal docente al control de las autoridades administrativas; y,complementariamente al anterior, fomentar una perspectiva de la educación orientada alproducto y no al proceso.

El citado Informe Mundial de la Unesco plantea un problema adicional: sostiene que casi todoslos observadores opinan que en estos días los alumnos y las alumnas con frecuencia tienenproblemas sociales que pocos docentes con diez años de ejercicio profesional habían vistoantes, y que en muchas ocasiones son por esta razón llamados a desempeñar funciones depadre o madre, policía, sacerdote, etc., bastante distintas de aquellas para las que sus estudioslos prepararon.

Respecto a la evaluación del desempeño docente, en Colombia la oposición del gremio seconcentró contra la idea original de dar autonomía a las escuelas para seleccionar, contratar,despedir o sancionar personal docente o administrativo. Dicha oposición logró que laevaluación del rendimiento estudiantil fuera parte de la reforma, pero no una base para laevaluación y el ascenso de los y las docentes.

En Cuba, maestras y maestros reconocen que la investigación y la evaluación docente sonfundamentales para explicar los actuales rendimientos de la educación de su país. Fuesintomático que ante ponencias de maestras y maestros cubanos sobre la evaluación docenteen Pedagogía 99, varios participantes de otros países manifestaran su disconformidad con queel tema hubiera sido puesto a consideración de la mesa de trabajo.

Una de las resoluciones del Primer Congreso Nacional de Educación promovido por el Colegiode Profesores de Chile es favorecer la autoevaluación. Indica que deben participar en ella elpropio docente, sus pares y un docente directivo. Respecto a los procedimientos evaluativos,se plantea que “las pautas elaboradas deben ser conocidas y aprobadas por los docentes anivel nacional y adecuarse a la realidad del centro educativo”458.

En México, el SNTE puso en juego su capacidad de veto para impedir que el desempeñoprofesional fuera medido a través de exámenes tomados por las autoridades a los y lasestudiantes, y no por docentes individualmente, una de las tradiciones del normalismomexicano. En el programa vigente, el desempeño profesional representa el 35% de laevaluación docente, pero se mide por actividades difíciles de evaluar sin tomar exámenes alos y las estudiantes; 25% de la evaluación está referida a exámenes de conocimientos, paraque los y las docentes puedan ser asignados a cierto nivel; acreditar cursos de actualizaciónequivale a un 15%; y la antigüedad y la escolaridad cuentan con 10% y 15% respectivamente.Se considera que esta fue una de las mayores concesiones del gobierno para garantizar lafirma del mencionado Acuerdo Nacional459. Un resultado no deseado de tales presiones es queal leer los cuadernillos de difusión sobre la carrera magisterial, ésta “parece más un conjuntode requisitos que los maestros deben reunir para obtener mejores salarios y prestaciones, queun instrumento real de superación profesional y mecanismo para mejorar la calidad de laeducación”460.

458 Fuente: Docencia, revista del Colegio de Profesores de Chile, año 2, Nº 6, Santiago,

septiembre de 1998.

459Ver DE IBARROLA 1994, “El sindicalismo ante las nuevas exigencias...” y ORNELAS 1998,

El sistema educativo mexicano..., ob. cit.

460 Ver ORNELAS 1998, El sistema educativo mexicano..., ob. cit.

El rechazo a una nueva cultura de la evaluación no es exclusivo del ámbito latinoamericano.En el Reino Unido, por ejemplo, el profesorado, no convencido de la validez o equidad de unaactividad de evaluación, logró con la ayuda de padres y madres de familia impedir su puestaen práctica y/o conseguir que se revisaran los procedimientos.

En Francia la evaluación del personal del sistema educativo se aplica bajo dos enfoques:mejora del conocimiento de las diferentes categorías del personal del sistema, realizandoestudios sobre cómo las propias personas interesadas y el resto perciben sus funciones y susactividades; y profundización de la investigación sobre el efecto del profesor y la profesora enla enseñanza primaria y en el primer ciclo de secundaria, para poner en relieve las prácticasprofesionales que en un contexto dado contribuyen a favorecer el rendimiento estudiantil461.

La tendencia al seguimiento y la evaluación, de acuerdo con el Informe Mundial sobre laEducación de la Unesco antes mencionado, ha empezado a influir en la imagen de la sociedaden general sobre la educación y las personas que intervienen directamente en ella, sobre todoel personal docente:

“Aunque la educación sea objeto de debates democráticos también se estáconvirtiendo en una industria más, como la minería o la construcción, en la que existenindicadores de los insumos, los procesos, la producción y la situación del mercadopara el producto […] Aún no está claro hasta que punto la eficacia pueda buscarse asíen educación”.

Es probable, concluye dicho Informe, que la oposición docente a la intromisión de mecanismosde evaluación externos, en su relación con los y las estudiantes, aumente cuando estosmecanismos se amplíen a la propia evaluación del personal docente (a pesar de que siempreha estado sometido a algún tipo de supervisión y evaluación). La cooperación de los maestrosy las maestras dependerá, fundamentalmente, de dos factores: de su confianza en la validez yequidad del mecanismo de evaluación y supervisión; y de que sean asignados efectivamentemás recursos para la educación, superando la idea –prevaleciente en muchos países– de queel sistema educativo debe obtener mejores resultados con los medios de que dispone.

Formación y entrenamiento magisterial

La formación es el segundo aspecto más delicado respecto a los y las docentes; el primerosigue siendo su salario y las bajas condiciones y posibilidades de lograr una mejor calidad devida.

Rosa María Torres afirma que la moderna consigna subrayada en Jomtien de “poner enénfasis sobre el aprendizaje” debe entenderse no sólo como una reivindicación para lasalumnas y los alumnos, sino para las y los propios docentes. Garantizar y mejorar losaprendizajes estudiantiles debiera significar una profunda transformación del modeloconvencional de formación docente, tanto inicial como en servicio, asegurando al magisteriocondiciones y oportunidades para un aprendizaje permanente y calificado, que le posibiliteasumir los nuevos roles demandados en Jomtien y en los actuales procesos de reforma ymodernización educativa462.

Extraña, sin embargo, que la formación docente no haya recibido la atención debida en laspolíticas educativas ni en la asignación de recursos. La urgencia de revertir esa situacióninvirtiendo más en la calificación de los recursos humanos, tiene una relación directa con elpropósito general de mejorar la calidad de la educación.

461 Ver UNESCO 1998, Informe Mundial sobre la Educación..., ob. cit.

462 Ver Rosa María TORRES, “Formación docente: clave de la reforma educativa”, en

Nuevas formas de aprender y enseñar, Seminario Regional "Formas de aprender y

nuevas formas de enseñar: demandas a la formación inicial del docente", Santiago de

Chile, 6-8 de noviembre de 1995, Unesco, Santiago de Chile, 1996.

De acuerdo con M. Carnoy y C. De Moura Castro, las personas encargadas de reformar laeducación tienen ante sí el doble desafío de aumentar en gran medida la formación en elempleo, para el perfeccionamiento docente, y reformar radicalmente la educación antes delempleo, para elevar el nivel exigido a las y los nuevos docentes. Concluyen afirmando queexisten buenas razones para prestar bastante más atención a la formación antes del empleo.

La formación inicial docente

Las concepciones sobre la función docente han ejercido una gran influencia en los programasde formación inicial. Las tendencias se interpretan como un precario equilibrio entre el interéspor formar docentes que puedan poner en práctica eficazmente los planes de estudioobligatorios del sistema escolar, y la preocupación por hacerlo de modo que puedan atenderde manera satisfactoria las distintas necesidades de aprendizaje de sus estudiantes y susintereses en general463.

La mayor parte de especialistas en el tema destacan la importancia de la vinculación entre laformación teórica y la práctica. De igual forma, reconocen que uno de los problemas de másdifícil solución es el generado por la deficiente formación brindada por universidades y centrossuperiores. Quienes egresan de estas instituciones no ofrecen garantías básicas para asumircon propiedad tareas de la complejidad e importancia de las educativas. Una de las mayoresevidencias de la deficiente formación inicial docente es su orientación hacia la atención degrupos supuestamente homogéneos de estudiantes. Por ello, generalmente carecen deargumentos de orden metodológico para atender a niños y niñas que provienen de ambientessocieconómicos pobres y hogares con bajo nivel educativo. En ámbitos populares, laeducación se caracteriza por su atención a grupos heterogéneos en cuanto a edades y saberesprevios, y por las precarias condiciones de enseñanza. Estos factores explican los niveles defracaso escolar en la región.

Las constataciones de esa inadecuada formación docente parecen considerables. Un ejemplode esta precariedad son los resultados de un concurso público en el Perú (17 de enero de1999) para el nombramiento de 29 256 docentes y directivos de centros educativos dediversos niveles del sistema y de educación superior no universitaria. Se presentaron 97 007docentes, y para los cargos directivos 10 972, todos titulados en universidades o institutos deformación magisterial. De 110 mil postulantes titulados, sólo el 16,2% aprobó el examen delMinisterio de Educación. De ellos, el 60% aprobó con la nota mínima (11 sobre 20); el 27,5%obtuvo nota 12 y fracción. Quienes obtuvieron 14 o más no superaron el 1% de los queaprobaron el concurso. Estos pobres resultados demandan resolver interrogantes sobre losreales niveles de formación docente en las universidades y en los centros de formaciónmagisterial peruanos y, paralelamente, sobre la pertinencia de la prueba elaborada en elMinisterio de Educación464.

Los efectos de la deficiente formación docente evidencian también en el uso indiscriminadodel modelo frontal465, con el que la gran mayoría de docentes tanto en primaria como en

463 Ver UNESCO 1998,Informe Mundial sobre la Educación..., ob. cit.

464 La evaluación tuvo como características: alrededor de 130 preguntas que cubrían

conocimientos y habilidades pedagógicas. Fuente: INIDEN, Informe de Educación, año

VIII, Nº 1, Lima, enero de 1999. 1999.

465 La denominación “frontal”, referida al método expositivo tradicional vigente en las

aulas latinoamericanas, fue divulgada en América Latina por Ernesto Schiefelbein en

secundaria “dictan” clases a sus alumnas y alumnos. Los efectos negativos del método frontalaumentan aún más por la selección negativa en el ingreso a la carrera docente. De acuerdocon un documento de la Unesco, los y las estudiantes cuya primera prioridad era obtener otraprofesión y que deciden ingresar a la carrera docente sin desarrollar una vocación pedagógicadurante su formación

“pueden contaminar las clases que dictan con su frustración por no trabajar en su áreapreferida, despreocuparse de las necesidades básicas de los estudiantes o distorsionarobjetivos educacionales claves. La investigación muestra que los bajos niveles delogro de los alumnos generan bajos niveles de satisfacción profesional que aumentanpor los bajos salarios del profesorado. Las actitudes generadas por la selecciónnegativa y los bajos niveles de satisfacción no mejoran fácilmente con los tradicionalescursos cortos de capacitación”466.

A la hora de definir u optar por políticas o estrategias “de emergencia” en materia decapacitación docente, también tendrán que considerarse y valorarse de modo suficiente laspenosas condiciones en las que muchos docentes deben ejercer su tarea. Al respecto,conviene recordar lo que Miguel Soler señala refiriéndose a la inestabilidad de los maestros ylas maestras rurales y a los reiterados fracasos docentes en las escuelas de este medio:

“En realidad no es él el que decide abandonar el campo y sus escuelas. Es la sociedadrural la que, carente de estructuras civilizadas, lo expulsa; es la escuela rural la que,tan pobremente organizada, no lo puede retener; es la comunidad, en su lucha porsobrevivir, la que no tiene lugar para este cuerpo extraño que entra a competir con lasfamilias en el buen uso del tiempo de los niños. Esta escuela, que expulsa tanto aniños como a maestros, es la creación de una estructura injusta; ricos y pobres tienensus buenas razones para repelerla. Y el Estado, árbitro inexcusable, el único quepodría organizar los servicios de interés público en función de objetivos nacionales,dimite de sus funciones, las mal atiende o las mal delega”467.

La formación y el perfeccionamiento en el empleo

Al referirse a la formación y al perfeccionamiento en el servicio, hay que precisar que si bienobedecen a la necesidad de superar las deficiencias en la formación inicial, tambiénconstituyen respuestas a la convicción de que la docencia, al igual que otras profesiones, esuna actividad de aprendizaje. Maestros y maestras han de tener, pues, la oportunidad deactualizar y renovar sus conocimientos, aptitudes y capacidades en forma periódica durantetoda su carrera.

El mencionado Informe Mundial de la Unesco sostiene que la clave de la evolución y eldesarrollo de la capacitación en servicio podría residir en los incentivos y en el deseo de cadadocente de invertir en su mejora profesional. En este sentido, los programas que abrenperspectivas de carrera, y por ende favorecen un aumento de las remuneraciones, suscitan unmayor interés y naturalmente una mayor participación. El Informe señala una situación que esconstante en Latinoamérica: las y los docentes por lo general están dispuestos a invertircantidades considerables de tiempo para progresar en su carrera, independientemente de losprogramas que se organicen oficialmente durante horarios laborales normales.

sus constantes estudios e investigaciones sobre el mejor rendimiento docente en el

aula.

466 Ver UNESCO 1996d, ob. cit.

467 Ver SOLER 1996, Educación y vida rural..., ob. cit.

Ahora bien: un elemento que dificulta las decisiones y definiciones sobre las estrategias deformación docente, es que se conoce poco sobre cómo aprenden los profesores y lasprofesoras, y sobre qué tipos de conocimientos influyen más en su desempeño profesional.Falta conocer, además, cómo utilizan sus conocimientos en la práctica pedagógica. Muchasveces se obvia que la función docente demanda competencias en diversos planos: en el planodel saber, conocer las principales teorías sobre los distintos aspectos implicados en el procesopedagógico; en el plano del saber-hacer, convertir los conocimientos teóricos en práctica yextraer de ésta recomendaciones para la acción; y en el plano del hacer, configurar una buenasituación de aprendizaje y ponerla en ejecución468.

La tendencia a convertir a los y las docentes en especialistas en contenidos, puede tener altoscostos. Emilio Tenti señala que en demasiadas ocasiones los “especialistas” –de lasdisciplinas, de la pedagogía y otras ciencias de la educación, de la sociología, la psicología,etc.– monopolizan los espacios institucionales de la formación docente:

“el maestro más que especialista en contenidos debe ser un especialista en motivacióny seducción. Debe despertar la curiosidad, el interés en saber, la pasión de descubrir,el placer y la disciplina de aprender. Estos son los objetivos de una buena pedagogía.Estas son las cualidades que tenemos en cuenta a la hora de recordar a quienesfueron nuestros mejores maestros”469.

Recurrir a buenos docentes, a maestras con probada experiencia práctica y vocación, más quea especialistas, parece ser una necesidad a la hora de organizar la capacitación y la formaciónde las nuevas generaciones de docentes.

Además, el cambio de las prácticas docentes –objetivo común de varios procesos de reformaeducativa– tiene que abordar como problema de fondo el peso de la cultura docente de base,que opera con mínimos insuficientes para interpretar y aplicar las nuevas propuestas teórico-prácticas, siguiendo modelos fundados en la tecnología educativa. Los esfuerzos deinterpretación y ejecución alentados por seminarios de “capacitación” docente de una o dossemanas, muchas veces terminan en “híbridos” que no contribuyen precisamente a mejorar losniveles de calidad. Sumas considerables han sido gastadas en procesos y proyectos decapacitación que no han logrado modificar la práctica docente, agotándose varios de ellos enprocesos informativos sobre las nuevas leyes y los reglamentos educativos.

El análisis de Carlos Ornelas sobre la la ejecución de las nuevas propuestas de enseñanza deespañol y matemáticas generadas en la modernización curricular vigente en México, apoyaestas reflexiones. Ornelas se pregunta si el currículo de las escuelas normales mexicanas secorresponde con dichos nuevos objetivos, y si esto coincide con la tradición pedagógicamexicana, basada en la memorización. Manifiesta el temor de que por la vía de los hechosdicha modernización pueda ser reducida y distorsionada. El gran desafío de la educaciónmexicana será, de acuerdo con estos antecedentes aún no superados, lograr que sus docentesabandonen y superen esas prácticas tradicionales y la memorización como método preferidopara medir el aprendizaje.

Asimismo, los vaivenes mexicanos en materia de cambios en los énfasis para la enseñanza dematemáticas y sus efectos en las exigencias de preparación docente, son expresión de algocomún a los otros sistemas educativos en la región:

“La reforma de la década de los setenta negaba la enseñanza de las matemáticas enforma mecánica y reiterativa –la recitación y memorización de las tablas de multiplicar,por ejemplo– para poner el peso de la enseñanza en los procesos de pensamientológico. La lógica matemática, vía la teoría de conjuntos, las probabilidades, seconvirtió, pues, en la piedra angular de aquel programa. Pero eso representaba

468 Ver CARDOSO 1998, “O estabelecimento de parámetros curriculares...”, ob. cit.

469 Ver TENTI, “Pedagogía y cotidianeidad”, ob. cit.

problemas difíciles para el magisterio, que tenía una línea ya muy formada deenseñanza de las operaciones básicas y, si acaso, algunas operaciones complejascomo extraer raíz cuadrada y trabajar con fracciones. Ahora se desea negar este tipode enseñanza apoyada en la lógica y se plantea un enfoque que se fundamente en lasolución de problemas y en desarrollar el razonamiento matemático a partir desoluciones prácticas”470.

Hacia una política de educación docente permanente

En síntesis, los grandes déficit de la formación inicial docente, la precariedad metodológica yorganizacional utilizada para que los y las docentes asuman nuevas responsabilidades en losprocesos de reforma y modernización educativa, y la aún escasa disposición de muchosgremios docentes a superar la retórica de la denuncia y recomponer nuevos sentidos de lalucha magisterial, demandan una política continuada e integral de educación permanente paradocentes, en la que deben contribuir y participar el Estado, los gremios docentes y la sociedadcivil. Este es un compromiso ineludible para los Estados y las sociedades latinoamericanas, sino se quiere que los actuales esfuerzos de reforma educativa naufraguen sin remedio. Nopodrá haber mejoramiento de la calidad de la educación sin mejorar substantivamente lacalidad de vida y el nivel profesional de cada docente.

Los cada vez mayores déficit educacionales y el sentido de los actuales cambios educativosdemandan, en primera instancia, mayores grados de autonomía que permitan a maestros ymaestras adueñarse de su profesión –ejerciéndola y a la vez recreándola– y distinguir lo queles aconseja la sistematización de sus propias prácticas, de algunas imposiciones culturales ycurriculares que tratan de convertir su acción en una tarea exclusivamente tecnocrática. Esamayor autonomía y la reflexión sobre sus prácticas y las de otros docentes, les permitiá asumirque sus actuales conocimientos y su tradicional práctica pedagógica son absolutamenteinsuficientes para la educación que demanda el nuevo siglo, signado por una globalizacióncaracterizada por un conocimiento en permanente expansión, que afecta a la escuela.

Será necesario que cada docente, con esos mayores grados de autonomía y reflexión, inicieun camino que lo lleve a aprender a aprender en los nuevos contextos. Devolver la dignidad yel papel que le corresponde supone en primer término pagarle haberes suficientes, que lepermitan conseguir mejores niveles de calidad de vida personal y familiar; supone también unasólida y actualizada formación inicial, unida a una mayor motivación personal y a mejoresespacios institucionales para abrirse a un aprendizaje permanente. La profesionalizaciónmagisterial será el principal medio para lograr una actitud docente profundamentecomprometida con su condición de agente cultural indispensable en nuestras sociedades.

Estos desafíos demandan un ejercicio de reflexión-acción en el que deben participar loscitados entes responsables de una mejor educación y de formar docentes que asuman conpropiedad los importantes papeles que les son asignados. En un trabajo sobre el nuevo papeldocente, Rosa M. Torres, asumiendo que el perfil deseado caracteriza a un sujeto polivalente,profesional competente, agente de cambio, practicante reflexivo, profesor investigador,intelectual crítico e intelectual transformador471, formula varias preguntas ante esas“competencias docentes deseadas”, que ayudan a dicha reflexión-acción:

470 Ornelas hace alusión a la entrevista con el profesor Alfredo Sánchez, del

Departamento de Matemáticas Educativas del Cinestav- IPN, 4 de febrero de 1994

(ver ORNELAS 1998, El sistema educativo mexicano..., ob. cit.)

471 Dichas características del docente "deseado" son resumidas por la autora tomando

como referencia trabajos de Barth, Delors y otros, Hargreaves, Gimeno, Jung, Schon y

documentos de la Unesco y la OCDE. Ver Rosa María TORRES, “Nuevo rol del

– ¿Qué de esas competencias deseadas es compatible con un modelo educativoorientado por el capital humano y qué con un modelo orientado por el desarrollohumano? ¿Qué de todo esto responde a la lógica, necesidades y posibilidades de lospaíses desarrollados (y cuáles de ellos marcan la pauta, en particular) y qué a lalógica, necesidades y posibilidades de los países en desarrollo (y a suheterogeneidad)?

– ¿Cuáles de todas estas competencias son aprendibles? ¿Qué de todo ello puede seraprendido en la edad adulta (y en la formación profesional de un docente) y qué debe(y sólo puede) ser aprendido durante la infancia (y en el sistema escolar)? ¿Qué detodo ello puede ser aprendido en la formación inicial y qué debe (y sólo puede) seraprendido en la formación en servicio, en la práctica de enseñar?

– ¿Cuáles son los requerimientos organizacionales y laborales (salario, tiempo, duración,etc.) para ejercer y desarrollar esas competencias y continuar aprendiendo en elejercicio de la profesión?

– ¿En qué medida este listado no está todavía atrapado en la lógica del modelo escolarconvencional, planteando a lo sumo mejoría más que su transformación? ¿En quémedida ese “nuevo rol docente” no alcanza aún a avizorar […] las complejidades de unmundo polarizado en todos los órdenes, que avanza simultáneamente hacia launiformización y la diferenciación, la globalización y el localismo exacerbado, eldesarrollo ilimitado de las comunicaciones junto con la profundización de lafragmentación y la exclusión?

Las experiencias nacionales en formación y capacitación magisterial

En la mayoría de países de la región latinoamericana se han planteado iniciativas paraenfrentar el problema de la organización de la capacitación docente creando servicios yunidades especializadas. El traslado de las funciones de formación docente –antes a cargo deescuelas normales– a universidades y centros de nivel superior, se hace en el entendido deque ello proporcionará un mejor nivel y un estatus profesional a las y los futuros docentes.Como las instituciones de formación normalista no imparten fundamentos educativossuficientes antes del empleo, en la región también se está optando por convertir a egresadosuniversitarios en docentes a través de cursos relativamente cortos de habilitación pedagógica.Por ello, mientras más sean los egresados universitarios que se incorporen a la docencia,mayor sentido tendrán en algunos países los cursos de formación en el empleo, pues éstosestarán orientados hacia la práctica y no hacia el conocimiento472.

La generación de los parámetros curriculares en Brasil contenía ideas subyacentes en cuanto ala formación de profesores y profesoras. La primera estuvo asociada al tipo de material y allenguaje a utilizar. Sus promotores optaron por la idea estratégica de confiar en la capacidadde maestras y maestros para leer e interpretar un texto, tanto para su práctica como para sureflexión sobre ella, sin simplificaciones.

La preocupación explícita por trabajar la información para docentes en diferentes niveles delectura, de acuerdo con sus intereses y posibilidades, hizo que el texto de los parámetroscurriculares se estructurara en vertientes como las siguientes: por qué, qué, cómo y para quéenseñar. La opción de imponer desafíos al proceso de formación tuvo como fin incentivarciertos grados de autonomía docente, para estimular su capacidad de adquisición deconocimientos.

Resulta loable la intención de sus promotores de romper con la dicotomía entre la teoría y lapráctica docente, partiendo del presupuesto de legitimar el propio conocimiento de los

docente”, en Autoeducación, año XIX, Instituto de Pedagogía Popular, Lima, febrero de

1999.

472 Ver DE MOURA y CARNOY 1997, Como anda a reforma..., ob. cit.

profesores y las profesoras, así como la intención de estimular niveles superiores al promediode lectura comprensiva. Empero, la extraordinaria heterogeneidad brasileña exigirá –sobretodo pensando en tantas y tantos docentes “legos” del nordeste del país–, la preparación demateriales complementarios o considerables acciones de adaptación de este singular esfuerzocon un evidente sello paulista.

La experiencia de cambio educativo en Minas Gerais tiene en la capacitación profesional y elfortalecimiento de la dirección de la escuela dos de sus principales prioridades. Superandoetapas anteriores, cuando los directores o las directoras eran nombrados por políticos conpoder regional, se logró una selección a través de procesos que consideran pruebas deconocimiento y capacidad gerencial y que culminan con una elección para un ejercicio de tresaños, vía votación universal y secreta de la comunidad educativa entre las tres personas mejorcalificadas. Las directoras y los directores de escuela participan en un curso específico quepone en relieve la ampliación de sus conocimientos pedagógicos y de técnicas de gerenciaantes de asumir su trabajo. La capacitación profesional de profesores, profesoras yespecialistas en educación incluye cursos de emergencia para graduar a docentes, cursos deperfeccionamiento y especialización, junto con una oferta de oportunidades de actualización.La Secretaría de Educación del Estado desarrolló un programa de entrenamiento quecomprendió a los casi 90 mil docentes que trabajan de primero a cuarto año de enseñanzabásica473.

En Argentina, donde hay escasez de postulantes para los cargos docentes, hubo una grannecesidad de recurrir al establecimiento de cursos universitarios orientados a la habilitacióndocente. La responsabilidad de los servicios educativos se trasladó de la nación a lasprovincias. La Ley Federal de Educación de 1993 estableció los contenidos básicos de losplanes de estudio de las escuelas de todas las provincias y la Red Federal de FormaciónNormalista estableció el contenido básico de los planes de estudio de la formación normalista;la financiación de esta formación obedece a pautas de metas determinadas en el ámbitocentral y de rendición de cuentas en el ámbito local. El Plan Social Educativo introdujoinnovaciones en la promoción y el financiamiento de programas de capacitación en el trabajo,elaborados y planificados en el ámbito local474. En 1996 se suspendió la matrícula deestudiantes del primer año de la carrera docente, para reestructurar dicha carrera. Laformación en servicio se ofreció a 50 mil docentes, concentrándose en matemáticas (soluciónde problemas) y en castellano (lectura comprensiva, producción de textos)475.

En la provincia de Buenos Aires, la Dirección de Escuelas del gobierno provincial organizacursos de capacitación docente en el marco del proceso de reforma que lleva a cabo. Uninforme preliminar de la Unesco, sobre la base de una encuesta en 392 escuelas, en

473 La experiencia de Minas Gerais se dio desde 1991 con apoyo de entidades de

financiamiento internacional. Las otras prioridades definidas en su política educativa

fueron la autonomía de la escuela, la evaluación de los aprendizajes y la integración

con los municipios (ver Ana Luiza Machado, “La política educacional de Minas Gerais,

Brasil”, en PNUD 1998, Educación. La agenda del siglo XXI...,ob. cit.).

474 Inés Dussel, “Correspondencia personal con los autores” (1995), citada en DE MOURA y

CARNOY 1997, Como anda a reforma..., ob. cit.

475 Fuente: UNESCO/Orealc, “Informe de la revisión del medio decenio del Programa

Educación para todos en América Latina”, Boletín del Proyecto Principal de Educación

Nº 40, Santiago de Chile, 1996.

colaboración con 1 865 docentes, 386 directores y más de 10 mil padres de familia, presentadatos reveladores en cuanto a la formación docente. Un 84% de docentes manifestaron suconformidad con los cursos de capacitación programados; empero, el 60% encontródificultades para construir las áreas temáticas, es decir, para elaborar los nuevos contenidosprevistos en la Educación General Básica. La encuesta encontró también que resulta muycompleja la apertura de la escuela al mundo exterior. Las autoridades de la Dirección deEscuelas decidieron poner más énfasis en estos aspectos en la capacitación vigente.

En el Perú se aplica desde 1996 el Plan Nacional de Capacitación Docente (Plancad),originado en la necesidad de enfrentar uno de los problemas centrales de la educaciónperuana: haber iniciado la últimas década del siglo veinte con más de la mitad de docentes deprimaria y casi el 50% de docentes de secundaria sin título ni habilitación pedagógica. Lacapacitación se efectúa a través de una estrategia descentralizada y es ejecutada porinstituciones del sector público y privado con las que el Ministerio de Educación suscribecontratos de servicios (universidades con facultades de educación en su seno, institutossuperiores de perfeccionamiento de gestión estatal y no estatal con programas de educación,ONG con experiencia en programas de capacitación docente, asociaciones educativas). ElPlancad se estructura inicialmente para enfrentar la baja calidad de los servicios educativos;destacan sus acciones de sensibilización con más de 13 mil directores y directoras durante1996 y 1997, y de capacitación de 63 mil docentes en el período 1995-1998. Se hanprogramado presupuestos y metas para 27 mil docentes durante 1999, año en el que debeiniciarse el Sistema Nacional de Capacitación Docente Permanente, con el objetivo de atenderdemandas de capacitación “específica”476.

Aún no ha transcurrido el tiempo suficiente para evaluar esta novedosa experiencia decontratación de instituciones por el Ministerio de Educación. A pesar de ello, los resultados delconcurso nacional para cubrir plazas docentes durante enero de 1999, antes mencionado,pone en tela de juicio la calidad de la formación docente que pudieran ofrecer en Plancaduniversidades e institutos de formación magisterial que, con algunas excepciones, cuentan conlas mismas plantas de docentes que no formaron bien a los actuales cuando eran estudiantesde sus instituciones.

Una original experiencia producto de la iniciativa privada peruana ha sido la creación, desde1993 y por el IPAE (Instituto Peruano de Administración de Empresas), de la “Escuela deDirectores y Gestión Educativa”. Se creó con la convicción de la necesidad de contar condirectoras y directores de colegios que sean verdaderos gerentes educacionales “para convertircada centro educativo en una unidad eficiente, autónoma y generadora de proyectos yrecursos que permitan mejorar la calidad de la educación”. A pesar de que la formación de lasprimeras promociones está sirviendo para que otras instituciones organicen sus propiosmodelos de formación de directivos, son dos los problemas que no ha logrado superar estainiciativa: pudiendo formar trescientos o más directores y directoras anualmente, cadapromoción sólo llegaba hasta 1996 a treinta participantes, pues el financiamiento a cargo delos propios mal remunerados docentes y los escasos aportes de empresas son claramenteinsuficientes; el segundo problema es el no reconocimiento y certificación de este esfuerzoinstitucional por el Ministerio de Educación.477

476 Fuente: PERÚ 1999, “Informe de Ejecución de Actividades, Plancad 1996-1998”,

Ministerio de Educación, Sub-Componente de Capacitación Docente, Lima, enero de

1999.

477 Fuente: León TRAHTEMBERG, “Educación para todos”, exposición en la Conferencia

Anual de Ejecutivos (CADE), Arequipa, Perú, 7 de diciembre de 1996. Publicada por

Ipae, Lima, 1997.

En Chile, el desarrollo profesional de los y las docentes incluye determinadas iniciativas en elcampo de la formación inicial, el perfeccionamiento fundamental de docentes en servicio, unprograma de becas y pasantías en el extranjero para profesionales de la educación, y lacreación y el otorgamiento de Premios Nacionales a la Excelencia Docente. Se suma a ello laelaboración y aplicación del Estatuto Docente, que ha posibilitado acuerdos para beneficiar lasremuneraciones reales en un 70% entre 1990 y 1995478. En mayo de 1996 el presidente Freianunció la creación del Programa de Perfeccionamiento Fundamental, con la meta decapacitar a 25 mil docentes en las disciplinas que imparten, antes del año 2000. Según fuentesdel Centro de Perfeccionamiento Experimentación e Investigaciones Pedagógicas (CPEIP),entre 1993 y 1995 benefició a 83 358 profesores con cursos de 60 horas promedio479. ElCPEIP ha pasado a ocupar un lugar secundario en esta reforma.

El programa de becas para pasantías, postítulos y postgrados en el exterior se inició en 1996con su modalidad de pasantías; ese año salieron 563 docentes; en 1997 fueron 796 los y lasdocentes de aula y directivos beneficiados en países como Francia, España, Bélgica, Israel,Estados Unidos de Norteamérica y Canadá; en Latinoamérica los países visitados han sidoColombia, Bolivia y Argentina. La selección es de carácter nacional y se hace a través de unprocedimiento público para la selección de candidatos. Desde 1997 se abrieron nuevas ofertaspara docentes en servicio activo que desean realizar diplomados, postítulos y postgrados. Seespera que en los próximos tres años un número cercano a los 1 500 docentes acceda a estetipo de perfeccionamiento.

En el Programa de Mejoramiento de la Calidad y Equidad de la Educación Media (MECEMedia), que se inició en 1994 con un programa piloto en 124 liceos del país y que en 1998alcanzó involucrar a más de 600 mil estudiantes de la enseñanza media, fomenta en cadaestablecimiento la generación de Grupos Profesionales de Trabajo como espacios regulares detrabajo colectivo docente. En ellos se promueve la reflexión pedagógica sobre las prácticascotidianas docentes, el rediseño y la evaluación de las mismas480.

En Costa Rica, el Ministerio de Educación reemplazó casi el 20% de docentes habilitados enescuelas secundarias creando como nuevas categorías de personal no habilitado para ladocencia las de “aspirantes” y “autorizados”. En 1994 se lanzó un Programa Especial deFormación Docente para las escuelas unidocentes, en cooperación con la UniversidadNacional. Hasta 1996 se habían organizado cerca de 2 500 actividades de formación docente.Además existe la Capacitación en Servicio, ofrecida a través de talleres integrados queincluyen creatividad y temas culturales y artísticos, y promueven la participación de lacomunidad. El Proyecto de Mejoramiento de las escuelas urbano-marginales había capacitado,hasta 1996, a 1 400 docentes en áreas de su interés y en educación en valores481.

En este país, son las universidades Nacional y la de Costa Rica las que continúan formandodocentes. Ello favorece el hecho de que cada docente en formación pueda trascender lo

478 En 1998, el ingreso mínimo por jornada de 44 horas semanales de docencia de

enseñanza básica y media era equivalente a 653 dólares (fuente: CHILE 1998, Reforma

en marcha..., ob. cit.).

479 Fuente: CHILE 1998, Reforma en marcha..., ob. cit.

480 Fuente: ibíd.

481 Fuente: UNESCO/Orealc 1996a, ob. cit.

estrictamente pedagógico y ponerse en contacto con otras disciplinas o ciencias. Por ejemplo,quien hace una especialización en Historia no va a la Facultad de Educación sino a la Escuelade Historia; este intercambio es importante para que el o la docente tenga una visión másamplia de la realidad y esté en contacto con las disciplinas y los especialistas de cada una deellas. Sin embargo, en el debate sobre el futuro de la formación inicial docente se afirma que apesar de esas bondades, la carrera de educación sigue siendo la “cenicienta” de lasuniversidades, pues los requisitos de ingreso son menores que los de otras carreras482.

En México, la gestión de muchos institutos tecnológicos rurales y universidades pedagógicasse trasladó desde 1992 a los estados; pero la determinación de normas relativas a la formaciónnormalista sigue siendo potestad del gobierno federal. Hay coincidencia entre autoresmexicanos en señalar que la historia de la educación normal es la que presenta más cambioso adecuaciones, sin que hasta el presente se hayan obtenido resultados suficientes ni se hayaencontrado un perfil claro de la profesión docente.

En el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica se estipula que laactualización del magisterio será coordinada por el Programa de Actualización del Maestro(PAM). El propósito central es dar a conocer al magisterio los objetivos, contenidos, estrategiasy recursos de la educación básica, sobre todo los derivados de la reciente reforma curricular.También se propone fortalecer la administración escolar vía la atención de las funciones dedirección. En 1992-93 se dieron cientos de cursos convencionales sobre contenidos de losnuevos planes, sobre diversas ramas de la docencia, dinámica grupal y hasta sobreinvestigación educativa. Fueron tomados por cerca de un millón de docentes de preescolar,primara y secundaria, y de capacitación para el trabajo483.

Es reiterada la crítica al uso de métodos tradicionales y repetitivos en estas actividades delPAM. Para estar más a tono con los esfuerzos de modernizar la educación y el aparato delEstado, y con lo que demandará el Nafta, hay quienes plantean que en vez de gastar grandessumas en dos años de pequeños cursos, talleres y seminarios de incierta calidad, se podríaequipar con la tecnología más moderna centros de innovación y difusión de nuevas técnicas ymateriales educativos, mientras que se prepara una élite de docentes normalistas en esasáreas, con la idea de convertirlos después en agentes multiplicadores.

Gracias al Acuerdo Nacional antes mencionado y con el apoyo de editoriales privadas, en 1993los y las docentes recibieron 800 mil libros y 900 mil guías didácticas sobre diferentes temas.

En República Dominicana, un objetivo central de la actual reforma es la consolidación de unSistema Nacional de Formación y Desarrollo del Personal Directivo, Docente, Técnico yAdministrativo del Sector Educativo Dominicano. Las inversiones en él han sido considerables.En la gestión gubernamental del presidente Fernández se registró hasta inicios de 1999, laatención de 38 mil docentes a través de jornadas de capacitación y en la ejecución de unprograma de formación en trece universidades y en las cinco escuelas normales del país; elmismo integra 1 900 becarios profesores y profesoras, 4 325 a nivel de licenciatura, 700 anivel de postgrado y 100 a nivel de maestrías. El fortalecimiento de las escuelas normales y sudeclaración como instituciones formadoras de docentes a nivel superior es parte importante deuna estrategia de calificación del personal docente, directivo y técnico del sistema. Los fondos

482 La Facultad de Educación de la Universidad de Costa Rica es un caso sui generis por

la cantidad considerable de personas doctoradas en educación y en otras disciplinas

que trabajan en ella, la mayoría fruto de convenios internacionales, sobre todo con

universidades norteamericanas. Ver entrevista a Astrid Fischel en Propuesta

Educativa, año 7, Nº 14, Buenos Aires, Flacso, agosto de 1996.

483 Ver ORNELAS 1998, El sistema educativo mexicano..., ob. cit.

que apoyan este programa provienen de préstamos del Banco Mundial y del BancoInteramericano de Desarrollo.

Directivos de la Secretaría de Educación dominicana señalan que persiste como problemáticapor abordar en la formación docente, la necesidad de evaluar su impacto en la superación delas siguientes dificultades detectadas: desarrollo y ejecución de los nuevos contenidoscurriculares en el aula de clases de los niveles inicial y básico; uso de los nuevos libros detexto y materiales didácticos; y articulación escuela-comunidad.

En Colombia, el Programa y Sistema Nacional de Formación de los educadores desarrolló ensu primera etapa, 1994-1995, seis acciones principales: (i) definió los lineamientos para laformación docente y adelantó el estudio de todas las instituciones que ofrecen capacitacióndocente, para diversificar la oferta a nivel regiones; (ii) conformó equipos departamentales decapacitación, encargados de diagnosticar las necesidades de capacitación y programarestrategias y metodologías para que las entidades ejecutoras –tales como universidades yONG– elaboraran ofertas de formación; (iii) en coordinación con el Servicio Nacional dePruebas del ICFES, se realizó el concurso para seleccionar 4 341 docentes en nuevedepartamentos, incluyendo a Santafé de Bogotá; (iv) formalización de proyectos de inversión ypropuestas de capacitación docente originados en el ámbito local, así como la participación deuniversidades y ONG; (v) suscripción de 49 convenios departamentales por un costo superior a5 millones de dólares, beneficiándose a 107 986 docentes de educación básica primaria dezonas urbanas y rurales incluidos en el programa Escuela Nueva.; y (vi) creación de gruposespecializados de atención al docente buscando responder a las peculiaridades y necesidadesespecíficas de maestras y maestros484.

En Guatemala, según el informe de la revisión del primer quinquenio del Programa Educaciónpara Todos, la formación en servicio ha sido fortalecida en todos los niveles de la educaciónbásica, en aspectos tales como los procesos de evaluación y administración educativa, laenseñanza de matemáticas, el liderazgo pedagógico, la educación especial, las cienciassociales y naturales, la educación sobre población y medio ambiente, la investigación y losprocesos participativos. Se considera un importante avance la creación de un SistemaNacional para la Formación Educativa, que hasta 1996 había alcanzado a 40 mil docentesprimarios, 6 mil directores y directoras de escuelas primarias, 40 orientadores pedagógicos y245 supervisores educativos. La educación a distancia ha sido utilizada para formar a 200docentes y 400 tutores. Existe también una maestría en currículo que ha beneficiado a 25participantes y una licenciatura en educación primaria obtenida por 120 orientadorespedagógicos.

El informe de revisión de la media década de Jomtien señala que en Honduras, en Nicaraguay en Panamá se registran avances en materia de profesionalización docente. Los Centros parala Capacitación Docente hondureños habían capacitado hasta 1996 al 66% de educadores dela educación básica (18 267 docentes). En 1995 había 3 976 docentes empíricosnicaragüenses matriculados en cursos de profesionalización, 98% de los cuales eran asumidospor el propio Ministerio de Educación. Desde 1994, cerca de 7 mil docentes panameños se hanbeneficiado de cursos especiales sobre temas como la educación sexual y la prevención deluso drogas y del SIDA485.

En Uruguay, la gestión del Codicen, dirigido por Germán Rama, creó nuevos Institutos deFormación de Profesores en el país: en Salto, Rivera, Maldonado y Colonia, con lo que serompió una vieja tradición de existencia de un solo instituto para todo el país, y el sistema porel cual los y las aspirantes a docentes que provenían del interior realizaban su formación conuna modalidad semipresencial y a distancia, con limitada calidad en los aprendizajes. En laformación de docentes, directivos y supervisores de educación inicial y primaria se relievó la

484 Ver COLOMBIA 1998, “Reforma Educativa...”, ob. cit.

485 Fuente: UNESCO/Orealc 1996c, ob. cit

didáctica de la lengua y de las matemáticas, con especial interés en los primeros años deprimaria, dados los actuales índices de repetición y deserción. Asimismo, la formación dedirectivos y supervisores de los niveles inicial, primario, secundario y técnico, se orientó alfortalecimiento de la gestión educativa y escolar, tratando de elevar su desempeñoprofesional.

G. El financiamiento del cambio educativo

El financiamiento del cambio educativo encuentra ministerios y secretarías de Educación sinrecursos suficientes y con una concentración muy alta del presupuesto en salarios. La escasezde recursos financieros ha sido un argumento constante para explicar los pobres resultadoseducativos. La meta de destinar el 8% del PBI a la educación fijada en 1979 está lejos de sercumplida y hay evidencias de que no bastaría un gran aumento de recursos fiscales paramejorar la educación.

Importa precisar que los gastos públicos en educación son clasificados por la Unesco comogastos totales y gastos corrientes. Estos gastos corrientes incluyen gastos administrativos,pagos de personal vinculado a la enseñanza, materiales escolares y de enseñanza, becas deestudio, servicios sociales dirigidos a estudiantes y mantenimiento de predios e instalacionesescolares. Los gastos totales incluyen, además de los anteriores, inversiones de capital(construcción, equipamiento permanente, etc.) y transacciones de préstamos, entre otros. Deeste modo, son los gastos corrientes los que están más directamente relacionados con lasposibilidades escolares de un país.

La posibilidad de incrementar el gasto en educación dependerá en gran medida del lugar queocupe la educación en la asignación global de los recursos nacionales. En el mencionadoInforme Mundial de Educación de la Unesco (1998) se afirma que en ninguna región delmundo el porcentaje medio del gasto en educación del PNB ha alcanzado el nivel del 6%recomendado por la Comisión Internacional de Educación para el Siglo XXI.

La financiación internacional

Las iniciativas de modernización y de reformas educativas con énfasis en el nivel básico, estáncondicionadas en la inmensa mayoría de los casos a la obtención de recursos externos definanciamiento. Más de la mitad de las inversiones regionales en educación son financiadascon recursos externos. Como se ha señalado, los proyectos educacionales de la región hanobtenido un financiamiento, fundamentalmente a cargo del Banco Mundial y del BancoInteramericano de Desarrollo, que excede a los 1,1 billones de dólares por año en el período1990-1994.

El Banco Mundial ascendió su inversión en educación de menos de 200 millones de dólaresanuales antes de 1991, a más de 800 millones de dólares en años recientes, lo que representacerca del 14% del total de los compromisos locales en la región486.

El Banco Mundial dio un promedio anual de 643 millones de dólares en préstamos, destinadosen su mayoría a México (251,4 millones de dólares) y Brasil (211,9). Otros promedios anualescorrespondieron a Argentina (38), Chile (34), Venezuela (29,5), Colombia (22,8), Ecuador(17,8), el Caribe (14), Bolivia (8), Uruguay (6,3), Costa Rica (4,6).

Los 389 millones de dólares de promedio anual del BID se orientaron sobre todo a asistir aMéxico (113,9 millones de dólares) y Argentina (109,5). Correspondieron menores sumas aVenezuela (37,4), Chile (26,7), el Caribe (23,3), Brasil (20,4), Bolivia (16), Paraguay (14),Uruguay (12,6), República Dominicana (5,8), Costa Rica (5,6) y El Salvador (2,8)487.

486 Ver UNESCO 1996d, ob. cit.

Nancy Birdsall, vicepresidenta del BID, indicó en una reunión de ministros de Educaciónrealizada en Brasilia en julio de 1998, que en los cinco años siguientes, los fondos del BID aser invertidos en el continente llegarían a los 5 billones de dólares. Precisó que mientras en losaños setenta fueron dominantes los préstamos para infraestructura, la década de los ochentaprivilegió el material pedagógico. Los años noventa estimulan la permanencia en la escuela yel desarrollo educacional: “podemos invertir en programas de tecnología, educación a distanciae intercambios”488.

Esta disposición del BID a elevar considerablemente el monto de sus préstamos destinados ala educación fue confirmada por Enrique Iglesias, su presidente, en la Cumbre de las AméricasII realizada en Santiago de Chile en abril de 1998:

“El Banco tiene un potencial entre US$ 8 y US$ 8,5 mil millones anuales. Es decir, sihablamos de un trienio son alrededor de US$ 25 mil millones de líneas potenciales decrédito. Dentro de éstas, vamos a duplicar lo que actualmente prestamos en materiaeducativa. Así, desde US$ 500 millones anuales pasaremos a US$ 1 000 millonesanuales como plataforma mínima para el tema educativo”489.

Walter García señala que con la participación cada vez más intensiva de institucionesinternacionales en el financiamiento de la educación de los países, surge una “agendaeducativa” que tiende a modificar la inserción de la tecnocracia y de los educadores en ladefinición de las cuestiones educativas. Ésta sufre, cada vez más, la mediación deinstituciones y normas que condicionan la manera de elaborar y presentar proyectos, “creandoun ritual que va minando las estructuras decisorias”. Con frecuencia esas nuevas instanciasdecisorias llevan a desconocer el conjunto de las actividades de ministerios o secretarías deEducación, agravando los problemas y estableciendo nuevos canales de comunicación ydecisión. A la vez, como muchas acciones demandantes de nuevos tiempos y espacios paralas burocracias permanentes ya están predefinidas fuera del país, el papel de los educadoreslocales suele ser de apoyo o de referencia no determinante490.

Los nuevos esfuerzos nacionales

La experiencia señala que cuando los procesos de descentralización no cuentan con el apoyofinanciero y técnico de los gobiernos centrales, la calidad de la educación puede verseafectada, particularmente en las áreas pobres de la población.

487 El promedio anual de los flujos de asistencia a educación según agencias de

cooperación y país es presentado por Robert McMeekin en un estudio especializado

encomendado por Unesco/BM/BID/Unicef.

488 Correo Brasiliense, 21/7/96 (citado por W. GARCÍA 1998, en “Educaçao Brasileira...”,

ob. cit.)

489 Enrique Iglesias señaló que, además, el BID dispone de recursos para fomentar la

cooperación regional, haciendo referencia a la creación de un intenso programa de

pasantías, otro de educación a distancia y de un aula virtual, especialmente en la

formación de ciencias y matemáticas (fuente: diario El Mercurio, Santiago de Chile,

22/4/98, p. B-26).

490 Ver W. GARCÍA 1998, “Educaçao Brasileira...”, ob. cit.

Si bien la prioridad que los países fijan a la educación en su desarrollo se refleja en laasignación de recursos públicos empleados en ella, los esfuerzos nacionales por destinarleasignaciones más altas no han podido superar las limitaciones fiscales antes mencionadas.Ello ha impulsado a la mayoría de los países a la búsqueda de otros recursos nacionales paramantener la inversión sosteniendo los niveles de escolaridad: aliento de la educación privada,incentivos al sector productivo empresarial para financiar la educación a cambio dedescuentos impositivos, cooperación entre la educación pública estatal y los municipios, yacciones no formales de organizaciones no gubernamentales con poblaciones de mayorriesgo, por mencionar algunos.

La participación privada es más alta en los niveles preescolar (26% en la región) y secundario(21% en promedio). En Argentina, Brasil, Colombia, México y Venezuela, el crecimiento delsector primario estaría limitado por las tendencias hacia la desindustrialización y elempobrecimiento general de la población, de modo que sólo los sectores de ingresos altostendrían recursos para financiar una educación primaria privada. Chile es la excepción, pues laparticipación privada creció el doble todos los niveles en menos de diez años, hasta llegar aser ahora casi del 40%491.

Chile es uno de los países que más recursos destina a su educación, en comparación con loque se asignaba a este sector hace diez años. En 1997, el gasto del gobierno central eneducación se duplicó en términos reales respecto a 1990, manteniéndose un númerorelativamente constante de estudiantes en el sistema492. El presupuesto educacional para 1999quedó fijado en 1 billón 327 mil millones de pesos (casi 3 mil millones de dólares) asignados a3 millones 200 mil estudiantes. De esta suma, 7 mil millones de pesos (15 millones 400 mildólares) son para el perfeccionamiento docente; y los liceos de anticipación recibirán casi3 400 millones de pesos (7 millones y medio de dólares)493. Tales cifras no tienen precedentes.

La decisión de que los establecimientos atiendan en una jornada más larga tornó indispensableaumentar el valor de la subvención mensual. Este aumento alcanza en promedio al 34% de lasubvención. Una vez completada la transición, el mayor gasto anual en subvenciones superarálos 220 millones dólares; a ello deben añadirse los mayores gastos derivados de la creación dela Subvención para Mantenimiento Escolar y la necesaria adecuación del Programa deAlimentación Escolar494.

Para incentivar los aportes del sector privado a la educación, se creó el sistema definanciamiento compartido a los establecimientos particulares subvencionados y de educaciónmedia municipalizada, y se dictó la Ley de Donaciones con Fines Educacionales, conincentivos fiscales para las aportaciones empresariales que respalden proyectos educativos.

En Argentina, a pesar de haberse aumentado la inversión pública en educación y de que pudosostenerse, como se vio antes, un proyecto amplio como el Plan Social Educativo, dichoaumento no corresponde a los requerimientos del gasto per cápita. Datos del propio Ministeriode Cultura y Educación en su página web de Internet señalan que de 1980 a 1995 aumentó el65% de la matrícula de la educación básica y el número de docentes en un 55%, mientras quela inversión pública sólo el 13%. Si bien se registró un aumento del porcentaje del PBI del

491 Ver UNESCO/UNICEF 1993, La educación preescolar y básica..., ob. cit.

492 Fuente: CHILE 1998, Reforma en marcha..., ob. cit.

493 Fuente: diario El Mercurio , Santiago de Chile, 15/1/99.

494 Fuente: CHILE 1998, Reforma en marcha..., ob. cit.

3,3% en 1993 a 3,7% en 1995, habría que recordar que dicho aumento fue de 3,8% hace unadécada, en 1987.

En Colombia, la descentralización introdujo cambios en la forma de financiar la educación enel país. Se aumentó la financiación oficial para el sector, a través del crecimiento gradual delporcentaje de ingresos corrientes de la nación –diferidos a los departamentos– y de lastransferencias municipales. Un cambio complementario fue la unión del Fondo Hospitalario y elFondo del Ministerio de Educación en el Fondo de Inversión Social (FIS), “que reprodujo elnombre, los defectos y las cualidades de los fondos similares impulsados por el Banco Mundialen América Latina”. Los fondos del FIS han servido para la construcción, el mantenimiento y ladotación de infraestructura de acuerdo con las categorías de los municipios y las clases deinversión495.

El Sistema Nacional de Crédito Educativo corresponde a una nueva opción estratégica definanciamiento en la educación colombiana. Con él se busca aglutinar recursos de diversossectores de la sociedad –tales como las contribuciones del sector productivo, el ahorro de lasfamilias y el propio sector público de los diferentes niveles territoriales– para utilizarlos “en laformación de capital humano” con criterios de optimización financiera y de equidad, buscandofinanciar vía subsidios y créditos a estudiantes e instituciones educativas de los diferentesniveles. Este Sistema nació de la experiencia del Icetex, que durante varios años captó ahorroprivado por medio de los Títulos de Ahorro Educativo –con excelentes rendimientosfinancieros debido al largo plazo y el bajo riesgo de los fondos–, que posibilitaron el acceso ala educación superior de muchos y muchas jóvenes colombianos de escasos recursos. Loscréditos externos a entidades territoriales, vía proyectos ágiles y flexibles diseñados yejecutados específicamente para una región, constituyen la segunda alternativa innovadora enmateria de financiamiento496.

En Brasil, apoyándose en la Ley de Directrices y Bases de la Educación Nacional (Ley 9394-1996), el gobierno propuso la creación de “fondos” con las siguientes características: (i) seconstituyen con recursos estaduales y municipales, a través de la subvinculación de 60% delos recursos constitucionalmente destinados a la educación (25%), lo que resulta en 15% delos mismos; (ii) se destinan exclusivamente a la educación fundamental regular, restandoapenas el 10% de esos recursos para la educación infantil, enseñanza supletiva, enseñanzamedia y, en algunos estados, para la educación superior; y (iii) resultan de una fórmula quecombina arrendamiento y matrícula en la respectiva red, considerando un costo estudiante/añode 300 reales.

En 1995 se creó el Fondo de Mantención y Desarrollo de la Enseñanza Fundamental y deValorización del Magisterio, para promover la distribución de recursos entre estados ymunicipios de acuerdo con el número de estudiantes de las respectivas redes497. Se promovióla instauración de dispositivos para tratar de asegurar recursos suplementarios que permitandisminuir las desigualdades regionales. Se creó, además, un programa de distribución derecursos financieros directamente a las escuelas, procurando aumentar su autonomía y

495 Ver VARGAS y SARMIENTO1997, La descentralización..., ob. cit.

496 Ver COLOMBIA 1998, “Reforma Educativa...”, ob. cit.

497 Se critica que en esta ley fueran mantenidas las disposiciones que se refieren a

sustitución de derechos ciertos por “posibilidades” de derechos, a través de la

sustitución –no casual– del término “asegurar” por el de “ofrecer” cuando se refiere a

obligaciones de garantía de oferta de los diferentes niveles de enseñanza por los

poderes públicos (ver II CONED 1997, “Plano Nacional de Educaçao...”, ob. cit.)

garantizar mayor eficiencia en su uso. De igual modo, se descentralizaron los programas demerienda escolar y del libro didáctico.

Una crítica constante en medios de prensa y por parte de voceros de la élite política se refierea los elevados gastos destinados por el gobierno central, MEC incluido, a la propagandaoficial. Otra observación de los opositores a la actual política –aplicable a las anterioresadministraciones–, es que Brasil es uno de los pocos países que jamás divulgan sus gastoscorrientes en educación escolar498.

En México, los recursos destinados a la educación siempre han sido altos. Todos losgobernantes del México moderno han planteado la importancia de la educación y sus efectospositivos en la movilidad social y, por lo mismo, se comprometieron a apoyar financieramenteel sistema educativo mexicano. Sin embargo, otras lógicas y factores externos e internos hancondicionado esos compromisos. La política social del presidente Echeverría o el augepetrolero durante el gobierno de López Portillo facilitaron una mayor inyección de recursosfinancieros. El sentido contrario influyó un problema mayor; la deuda externa, que condicionólos aportes del gobierno del presidente De la Madrid499 y demandó otras estrategias al deSalinas de Gortari. Con el ingreso al GATT, desde 1986 empezó el cambio del modelo dedesarrollo; se transitó de una economía cerrada a un tratado comercial con los Estados Unidosy el Canadá. No obstante los logros en la búsqueda de una economía más estable, “losembates de la crisis afectaron severamente a la educación y pusieron en riesgo algunos logrosdel pasado”500.

Los efectos de la descentralización adoptada en el gobierno de Salinas y continuada en lagestión del presidente Zedillo tuvieron, como se ha señalado, un impacto directo en el uso derecursos financieros, que fueron desconcentrados hacia los estados. Así, la funciónhegemónica del gobierno federal en el gasto pasó a ser compartida. Sin embargo, la situacióndel financiamiento de los estados es muy heterogénea; hay estados como Nuevo León,Veracruz, México y Baja California que históricamente han destinado importantes proporcionesde sus presupuestos al gasto educativo, mientras que hay administraciones estatales pobres

498 En el diario Folha de Sao Paulo (22/10/97) se denuncia que en 1996 el gobierno

federal gastó 39% más de lo previsto en publicidad, el monto fue calculado en 491

millones de reales. La extensa propaganda televisiva en los últimos años haciendo

marketing por el MEC ha generado comentarios en el sentido de que se vive “una

realidad educativa virtual” (ver W. GARCÍA 1998, “Educaçao Brasileira...”, ob. cit.). La

información sobre las reiteradas omisiones del Brasil para divulgar sus gastos

corrientes educativos, se da en II CONED (“Plano Nacional de Educaçao...”, ob. cit.)

499 “A pesar de los esfuerzos para mantener alta la proporción del gasto programable para

la educación en el gobierno del presidente De la Madrid, la situación económica fue

realmente crítica y el ajuste muy doloroso: tasa de inflación superiores al 100%, baja

drástica de la inversión productiva, pérdida de empleos, años de crecimiento cero,

incremento de la pobreza absoluta y relativa” (ORNELAS 1998, El sistema educativo

mexicano..., ob. cit.).

500 Ibíd.

como las de Oaxaca y Guerrero que apenas pueden realizar gastos de tipo simbólico paraenfrentar sus problemas en este campo501.

Si bien con las medidas descentralizadoras de 1992 el 50% de la matrícula se encuentra bajoel control de los estados, no sucede lo mismo en cuanto al financiamiento. El gobierno central,al mantener su jurisdicción sobre el cobro de impuestos, vía convenios entre la federación ylos estados, les transfiere recursos para la administración de los centros educativos y elaparato administrativo. Aun en 1993 el gobierno central, sobre todo a través de la SEP,administró el 50% del gasto total en educación, lo que se explica por los grandes recursos queimplica la publicación de textos gratuitos y porque las actividades de fomento a la ciencia y lacultura, también a su cargo, son más caras que la prestación de servicios escolares502.

En el Perú, se observó en 1987 un incremento espectacular del gasto educativo, como partedel aumento generalizado del gasto público. De 1 227 millones en 1985, el gasto públicoeducativo pasó a ser de 2 020 millones dos años más tarde, lo que implicó un crecimiento realde 65%. Este espectacular –y temporal– crecimiento tuvo que ver también con el aumentodesmesurado de personal administrativo y de docentes503. A partir de 1988 el país cayó en ungrave proceso hiperinflacionario y recesivo, lo que generó una drástica disminución del gastopúblico corriente en educación. En 1990 el gasto en educación se situó en el punto más bajode su historia reciente: 1 012 millones de dólares (983 millones a partidas corrientes y 29millones a partidas de capital). En el período 1990-1994, la participación del gasto educativototal en el gasto del gobierno ha pasado de 13% a 19%. Por su parte, la participación del gastopúblico educativo en el PBI también muestra una tendencia creciente a partir de 1991. Sinembargo, hay dificultades para descomponer el gasto de capital por niveles educativos504.

¿Basta con aumentar recursos financieros?

La idea de que los recursos financieros constituyen una condición necesaria pero no suficientedel cambio educativo, tiene en el caso de los Estados Unidos de América y en los resultadosdel primer estudio regional comparativo de lenguaje y matemáticas efectuado por la Unesco,dos ejemplos ilustrativos.

Entre 1960 y 1988 los esfuerzos fiscales norteamericanos fueron de tal magnitud que setriplicaron los gastos reales por estudiante, reduciéndose el número de alumnos y alumnas poraula y estimulando que más de la mitad de los docentes tenga por lo menos un master.

501 Ver Juan PRAWDA, Logros, inequidades y retos del futuro del sistema educativo mexicano,México DF,Editorial Grijalbo, 1989.

502 Ver ORNELAS 1998, El sistema educativo mexicano..., ob. cit.

503 Quienes presentan estos datos se basan en los aportados por el Diagnóstico General

de la Educación (1993) ya citado: el total de docentes pasó de 181 169 en 1985 a

240 391 en 1990 –33% de aumento– mientras que el personal administrativo pasó de

25 231 a 55 135 (118% de aumento). Ver SAAVEDRA y MELZI 1998, “Financiamiento de

la educación en el Perú”, ob. cit).

504 Las cifras corresponden a dólares estadounidenses de 1994. Es posible añadir el gasto

de capital en el rubro educación realizado por el Instituto Nacional de Infraestructura

Educativa y de Salud (Infes) que alcanzó a 109 millones de dólares en 1994 (ibíd.).

Durante el pasado cuarto de siglo, la tasa promedio estudiante/docente en las escuelaspúblicas disminuyó de más de 25 a menos de 18, y ya en 1986 los docentes tenían un mínimode 15 años de experiencia en la enseñanza. Los resultados, sin embargo, a pesar de que losrecursos adicionales aumentaron claramente los gastos del sistema educativo con relación alpasado, indican que el rendimiento bajó. De acuerdo con un trabajo sobre esta situación, “losEstados Unidos no pueden esperar invertir las tendencias en educación simplementedesembolsando más dinero [...] tendrían que emprender una reforma que cambie enprofundidad la manera de gastar. Esta nación tiene que examinar detenidamente laorganización de la educación”505.

En la publicación de los resultados del mencionado estudio regional comparado de la Unescosobre calidad educativa, se presentan tablas comparativas según el orden observado por lospaíses participantes en el gasto para educación (porcentaje del total del gasto público) y losresultados en lenguaje y matemáticas.

En esas tablas no hay coincidencia entre el orden de países en materia del porcentaje delgasto en educación y el orden de los mismos respecto a los resultados obtenidos.

País % del gasto en educación

México 26,0

Venezuela 22,4

Paraguay 16,9

Honduras 16,5

Argentina 15,0

Chile 14,0

República Dominicana 13,2

Colombia 12,9

Cuba 10,2

Bolivia 8,2

Brasil SD

Cuba, país con una severa crisis económica, que de acuerdo con esta tabla ocupa el penúltimolugar en cuanto a porcentaje de gasto en educación y que, además, es el único país que no hasido merecedor de préstamos de entidades como el Banco Mundial o el Banco Interamericanode Desarrollo506, obtuvo las mejores medianas tanto en lenguaje como en matemáticas.

505 Fuente: John E. Chubb y Eric A. Hanushek, en “Setting National Priorites: Policy for

the Nineties”; The Brookings Institution, Wasington DC. Citados por J. C. Tedesco en

“Tendencias actuales de las reformas educativas”, Boletín del Proyecto Principal de

Educación en América Latina y el Caribe Nº 35, Unesco/Orealc, Santiago de Chile,

1994.

506 La influencia de los Estados Unidos de Norteamérica y dispositivos institucionales en

ambas entidades de financiamiento, impiden a Cuba ser país sujeto de asistencia

técnica o financiera de estas principales fuentes de financiamiento internacional para

la educación.

Considerando los resultados de lenguaje en tercer grado y de matemáticas en cuarto grado, seobserva que Cuba obtuvo una mediana de 343 y de 353 respectivamente. México, Venezuelay Paraguay, los tres países con más alto porcentaje del gasto en educación, obtuvieronresultados significativamente inferiores; con excepción del obtenido por México enmatemáticas, todos los demás estuvieron por debajo del promedio regional. México obtuvo224 para lenguaje y 256 en matemáticas para esos grados. Venezuela obtuvo una mediana de242 en lenguaje y de 226 en matemáticas. Paraguay 229 en lenguaje y 248 en matemáticas.Honduras, el cuarto país con mayor porcentaje del gasto en educación, obtuvo sólo 216 enlenguaje y 231 en matemáticas.

Estos resultados contradicen la tesis esgrimida en buen número de países de la región, sobrela necesidad de mayores recursos financieros como principal condición para lograr una mejorcalidad de la enseñanza.

El lastre del armamentismo

Reafirmando el significado de la Declaración Mundial de Jomtien, en junio de 1996 se publicóen diversos e importantes diarios del mundo el artículo “La educación, la mejor inversión”suscrito por los máximos dirigentes de la Unesco, Unicef, el Banco Mundial, el Programa deNaciones Unidas para el Desarrollo y el Fondo de Población de las Naciones Unidas507. Endicho artículo, estas personalidades expresaron que resulta inaceptable que en el mundo segastase –en ese entonces– 800 billones de dólares anuales en armas y que no hubieracapacidad para destinar unos 6 billones de dólares por año para que en el inminente año 2000todos los niños y las niñas en edad escolar puedan asistir a la escuela.

En 1999 se conoció la decisión del presidente de los Estados Unidos, Bill Clinton, de aumentaren 110 mil millones de dólares los presupuestos militares para los próximos seis años, cuandoen estos momentos ya son del orden de los 270 mil millones anuales, una cifra cinco vecessuperior a la ayuda oficial al desarrollo que cada año se concede en todo el mundo508. Unanoticia que pone en evidencia el poco interés por oír aquellas recomendaciones.

En América Latina, superada la Guerra Fría y resueltos los principales conflictos internos ybilaterales, el peso del gasto público militar (GPM) sigue siendo significativo. Según laestimación más conservadora, basada en la información oficial sobre gastos de defensa depaíses para los que está disponible, la participación del GPM en América Latina alcanzó a9,7% como promedio a mediados de los años noventa y fue de 8% en 1996. En términosabsolutos, el gasto militar de la región llegó a 1,3% del PBI, correspondiente a cerca de 25 milmillones de dólares. De acuerdo con un trabajo de la Cepal, unidos dichos datos a losinvertidos en orden y seguridad interna o en la policía, ascienden a 45 mil millones dedólares509.

El gasto militar es menor en América Latina que en otras regiones. Cabe hacer notar, sinembargo, que el nivel de conflictos bélicos es más bajo que en otras regiones. Además, es la

507 Federico Mayor, director general de la Unesco; Carol Bellamy, directora ejecutiva de

Unicef; James Wolfenson, presidente del Banco Mundial; James G. Speth,

administrador del PNUD; y Nafis Sadik, directora del Fnuap (Fondo de Población de

las Naciones Unidas).

508 Fuente: “La incierta paz del siglo XXI”, artículo de Vicenc Fisas en El País, Madrid,

20/3/99.

509 Ver Eugenio LAHERA y Marcelo ORTÚZAR, “Gasto militar y desarrollo en América

Latina”, en Revista de la Cepal Nº 65, Santiago de Chile, agosto de 1998.

región cuyo gasto militar aumentó más en el mundo entre 1990 y 1997. En este período, elincremento del GPM regional llegó casi a 12 mil millones de dólares. Pese a los acuerdos depaz en América Central y a la casi ausencia de conflictos militares en la región, la importaciónde armamento llegó al mayor nivel en 1996, desde 1991, y casi duplicó la de 1994, según elInternational Institute for Strategic Studies510.

En el mencionado estudio de la Cepal se señala que la proporción de los gastos militares enlos presupuestos nacionales ha aumentado con respecto a la de los gastos en educación (de78% en 1980-1989 a 93% en 1990-1995). En el período 1990-1995, los gobiernos centrales delos países de la región gastaron un promedio (no ponderado) de un dólar en defensa por cada1,1 dólares en educación y 0,9 dólares en salud. Estas relaciones muestran importantesdiferencias nacionales, ya que en algunos países el gasto militar supera el gasto en salud oaquél en educación, y en otros supera a ambos511.

Estas cifras son escandalosas si se ubican en el contexto de pobreza creciente en la regiónlatinoamericana y frente ala necesidad de incrementar de modo sustantivo el gasto social.

En ese sentido, una de las mejores noticias de 1998 fue la firma de la paz entre el Perú yEcuador. De conformidad con las declaraciones de los presidentes Alberto Fujimori y JamilMahuad, dicha acuerdo representará sustantivas economías que tendrían que ser orientadasfundamentalmente hacia los sectores sociales.

H. La evaluación de la calidad

Hoy la calidad está también asociada a una mayor transparencia en los resultados. La urgenciade medir los logros del aprendizaje a través de prácticas evaluativas periódicas e instrumentosconfiables está demandando la organización de pruebas de medición, de laboratoriosregionales de medición y de sistemas nacionales de evaluación. Se estima que la definición depolíticas públicas será facilitada por el conocimiento de lo más representativo del ámbitonacional y de cada centro educativo.

La idea de evaluación se ha ido haciendo gradualmente más compleja. En los años sesenta ysetenta estaba reducida a los exámenes de evaluación que se aplicaban a los alumnos encada centro educativo, para determinar lo que éstos habían obtenido del proceso deenseñanza-aprendizaje aplicando determinados contenidos curriculares. Un segundo nivel decomplejidad se expresaba en los denominados “exámenes de aptitud”, aplicados para el pasode un nivel a otro o para el ingreso a centros de educación superior. Los exámenes deevaluación del sistema educacional aplicados a una muestra significativa o a toda la poblaciónestudiantil en un determinado nivel de escolaridad, así como los exámenes de evaluación delgrado de aprendizaje en las escuelas, en el ámbito de los municipios, los estados, lasprovincias, los departamentos o los países, constituyen un objetivo más complejo y ambicioso.

En otras palabras, se está pasando de los exámenes de evaluación de estudiantes, sinobjetivos de diagnóstico ni intención de modificar las prácticas pedagógicas, a exámenes deevaluación nacional capaces de proporcionar importantes fuentes de información sobre lossistemas educacionales y sus componentes. Uno de los principales efectos de estos procesos

510 Fuente: ibíd.

511 El trabajo citado de Cepal concluye que de estos antecedentes se desprende la

necesidad de incluir el GPM en los análisis del gasto público en general y de abrir un

debate sobre su impacto, eficacia y eficiencia.

y de la publicación de sus resultados es colocar la calidad de la educación como tema central yprioritario de la agenda pública512.

La evaluación del conjunto de los sistemas educacionales representa actualmente uno de losprincipales desafíos en la región latinoamericana. Ello ha significado organizar instrumentos demedición posibles de ser aplicados a una muestra significativa o a la totalidad de unapoblación estudiantil en un determinado nivel de enseñanza. En algunos casos harepresentado la organización de sistemas nacionales de medición de la calidad.

Refiriéndonos a la evaluación de los sistemas nacionales de evaluación y apoyándonos en

algunos casos nacionales en el trabajo de Carnoy y Moura Castro ya citado, los principales

avances se registran en los siguientes países latinoamericanos: Argentina, Brasil, Chile,

Colombia, Costa Rica, México, República Dominicana y Uruguay.

Chile destaca con la creación del Sistema de Medición sobre la Calidad de la Educación(Simce), con el apoyo en la Universidad Católica. En 1988 los tests fueron aplicados a 233 milestudiantes de cuarto año básico en 5 600 escuelas. Desde entonces, el Simce ha aplicado sustests cada año ininterrumpidamente en todas las escuelas del país. La mayor difusión de susresultados y la aplicación de correctivos de política respecto a esos resultados es coincidentecon la reinstalación de gobiernos democráticos en 1990. Destaca, asimismo, la aplicaciónanual de la Prueba de Aptitud Académica, sobre la base de cuyos resultados, unidos a lasnotas obtenidas en la secundaria, las universidades subvencionadas públicas y privadasseleccionan a sus estudiantes (el número de estudiantes seleccionados dependerá del númerode vacantes disponibles).

En Argentina, luego de una experiencia inicial en la provincia de Mendoza, se creó el SistemaNacional de Evaluación de la Calidad de la Educación (Sinec). En 1994 se aplicó, en veintitrésprovincias y en el municipio de la ciudad de Buenos Aires, el Censo Nacional de Docentes yEstablecimientos Educativos.

Colombia presenta un sistema bien estructurado de exámenes que podría servir para fines deevaluación. En 1991 se tomó una primera muestra representativa de escuelas rurales yurbanas, públicas y privadas, aplicándose tests de español y matemáticas a estudiantes detercer y quinto grados, como base de la creación del Sistema Nacional de Evaluación de laCalidad de la Educación. En el período 1994-1998 se registra una evaluación de logros a 230mil niñas y niños de tercer, quinto, séptimo y noveno grados de educación básica, oficial yprivada; en todas las instituciones escolares oficiales y privadas se distribuyen manuales yguías para la autoevaluación institucional; se diseña la evaluación de los docentes en servicioy los exámenes de ingreso al servicio del Estado513.

Como resultado del Programa de Modernización de la Educación (1989-94) en México laDirección General de Evaluación y de Incorporación y Revalidación de la Secretaría deEducación Pública sistematiza su evaluación en la totalidad de los treinta y un estados dentrodel Sistema Nacional de Evaluación Educacional (SNEE). Este sistema se propone destacarlas diferencias regionales entre los estados en cuanto al aprovechamiento escolar, evaluar laeficacia pedagógica y los aprendizajes de las materias en las diferentes series, y finalmentedar información a la SEP para la reasignación de recursos y el reajuste de sus programascurriculares, con el magisterio y en la infraestructura educacional.

Costa Rica realiza periódicamente exámenes nacionales para evaluar el rendimiento de losestudiantes en primaria y en el ciclo básico secundario. Ha comenzado a realizar exámenesacumulativos al fin del sexto al noveno grados, como una forma de medir el desempeño de lasescuelas.

512 Ver DE MOURA y CARNOY 1997, Como anda a reforma..., ob. cit.

513 Ver COLOMBIA 1998, “Reforma Educativa...”, ob. cit.

En Uruguay, el Sistema Nacional de Evaluación de la Calidad de la Educación Primaria,presenta como innovación su trabajo de comunicación permanente con un “equipo deconectores”, integrado por supervisores, funcionarios y directivos que se desempeñan llevandola información a los establecimientos. El propósito de esta estrategia es posibilitar que losresultados de las evaluaciones no se limiten a informaciones numéricas o porcentajes ylleguen, más bien, a ser diagnósticos. A partir de estos diagnósticos fue posible, por ejemplo,definir el trabajo con las escuelas de jornadas completas.

Desde 1995 se realizan pruebas en el marco de los proyectos Mecaep y Mesyfod, ambos confinanciamiento exterior además del público. Los resultados de las pruebas son enviados a losestablecimientos públicos y privados para que la comunidad académica de los mismos losdiscuta y trabaje. Se plantea hacerlos conocer a los padres y trabajar con ellos. A pesar de ladisposición de la ANEP (Administración Nacional de Educación Pública) de hacer conocidoslos resultados, ello no fue posible por la oposición de los colegios privados514.

En Brasil, el Ministerio de Educación creó el Sistema Nacional de Evaluación de la EducaciónBásica (SAEB), que comenzó a aplicar pruebas de rendimiento a una muestra nacional deestudiantes, lo que da una idea del rendimiento de los alumnos de los diferentes estados. Elestado de Minas Gerais comenzó a aplicarlas desde 1992, extendiendo su uso de modoregular a toda la población infantil de sus escuelas. En 1992 la región del Nordeste y el estadode Sao Paulo comenzaron a crear sistemas de evaluación sistemática.

En República Dominicana la nueva Ley General de Educación 66-97 prevé la creación de unSistema de Evaluación de la Calidad de la Educación. Desde 1993 se aplican pruebasnacionales en los últimos grados de los niveles Básico (octavo grado) y Medio (cuarto debachillerato). Se ha instituido desde 1998 el “Reconocimiento al mérito estudiantil”, valorandotanto el rendimiento académico como el compromiso comunitario de los estudiantes. En 1999se diseñaba un programa de cobertura general para evaluar el desempeño docente en elsistema educativo dominicano, como base para incentivos y estímulos515.

¿Cuáles son los efectos de estos diferentes tipos de evaluación académica sobre lacalidad de la enseñanza?

Se señala que en general los tests de aptitud, tanto los que miden la aptitud mínima como losexámenes de admisión, tienen efectos positivos para compatibilizar el currículo con losresultados deseados en las materias por ellos cubiertas. Estos instrumentos establecenparámetros muy definidos.

Sin embargo, las estrategias pedagógicas son condicionadas por los contenidos de los tests,pues se atribuye más poder a los examinadores o a quienes los elaboran que a cualquier otroagente de los sistemas educativos. Se requeriría que los formuladores del currículo y loselaboradores de los instrumentos de medición trabajen juntos; así habría mayor garantía paraque tanto los exámenes finales como los de admisión puedan ser instrumentos importantes“para garantizar la aplicación del currículo y motivar a los alumnos a aprender su contenido”516.

514 Fuente: Carmen TORNARÍA “Educación, desarrollo y democracia”, en Revista Brecha,

Montevideo, 15 de mayo 1998.

515 Fuente: entrevista a autoridades de la Secretaría de Educación, Bellas Artes y Cultos

de República Dominicana.

Respecto a los tests de evaluación del sistema, éstos si bien tienen por objetivo evaluar elsistema educacional o ciertos aspectos de las reformas educativas, y no evaluar a los propiosestudiantes, su mayor importancia es su condición de fuente de información sobre el sistemaeducativo. Empero, disponer de información, por abundante que sea, no significanecesariamente que se pueda utilizar o divulgar en beneficio de una mejor calidad en elaprendizaje. Son escasos los ejemplos de que los resultados de los tests hayan servido paramodificar estrategias y prácticas educativas y mejorar la calidad de los procesos educativos.Mas aún: un problema no previsto a la hora de impulsar esta evaluación de los sistemaseducativos, es saber cómo utilizar los resultados para tomar decisiones que posibilitenmodificar políticas.

Un caso emblemático es el uso de los resultados del Simce, en Chile. El gobierno militar,inspirador del sistema, sólo hizo un uso discreto de los mismos y no los dio a conocer alpúblico. En contraste, durante el gobierno democrático de Aylwin el análisis y la publicidad deesos resultados ayudaron a generar el Proyecto de las 900 Escuelas en apoyo a las queregistraban los peores rendimientos, y ayudó a hacer más transparentes tanto lasdesigualdades educativas entre regiones y entre tipos de establecimientos, como la necesidadde iniciar un nuevo proceso de reforma educativa.

Luego de una década de aplicación del Simce en Chile, sus críticos siguen insistiendo en quefue creado con una estrecha visión economicista de la educación. Con la divulgación de susresultados, afirman, se está propiciando el hecho de que los colegios debieran ser estimuladospara competir, aumentando cada vez más sus porcentajes de logros en los aprendizajes, y, asu vez, que las familias debieran optar por aquellos establecimientos con mejores ubicacionesen los ranking establecidos. Dudan, asimismo, de que sus resultados solos sirvan para una realmedición de la calidad educativa, sobre todo si se tiene en cuenta que la evaluación no abarcael conjunto de factores que inciden en que un aprendizaje se logre y mantenga su nivel decalidad. Además, se precisa, a los padres sólo se les ofrece el acceso a la educación de sushijos bajo el principio de la libertad para elegir, pero nadie les garantiza que esa educaciónserá de igual calidad para todos.

Esta experiencia chilena y las de otros países de la región no son suficientes para superar laimpresión de que los sistemas nacionales de evaluación tienen aún poco impacto en el mejorfuncionamiento del sistema educacional y sus escasos resultados no guardan relación con loscostos invertidos en la estructuración de estos sistemas y los de la organización, aplicación einterpretación de sus instrumentos.

Fernando Reimers afirma que estos sistemas fueron implantados, o transplantados, como unasolución tecnológica “con una visión arcaica de la administración pública, un modelo verticalde implementación de políticas educacionales de arriba a abajo”. El desafío principal esconseguir que estos sistemas dejen de ser rígidos, verticales y de poca efectividad, así comolograr que pongan énfasis en dos tipos de conocimientos: sobre lo que hay que hacer y elreferido a apoyar los procesos de cambio organizacional.

Respecto al conocimiento sobre lo que hay que hacer, se debe superar el hecho de que lamayoría de los sistemas actuales sólo favorezcan la obtención de informaciones sobre losniveles de rendimiento escolar a través de una prueba al final del cuarto u octavo grado, sinconsiderar el nivel de conocimientos de esos niños y niñas al ingresar al sistema ni lascontribuciones de factores extraescolares, como el nivel educativo de los padres o suscondiciones socioeconómicas. El valor agregado generado por las escuelas y los factores quepermiten producirlo, y los procesos pedagógicos que proporcionan ese valor agregado,tendrían que ser informaciones proporcionadas por los sistemas de evaluación.

El seguimiento y el apoyo de los procesos de cambio educacional constituyen otra carencia delos sistemas de evaluación. Los actuales sistemas no posibilitan que el director y los docentesde las escuelas que forman parte de un sistema complejo como el educativo, aprendan; la

516 Carnoy y Moura Castro señalan que este trabajo conjunto entre los formuladores de

currículos y de los test se da con buenos resultados pedagógicos en Francia con el

examen del baccalaréut.

opción vigente se limita al aprendizaje de un grupo cupular de técnicos. El tipo de aprendizajeorganizacional que es necesario generar con los procesos evaluativos debiera ser el que apoyalos procesos de diálogo y reflexión en las escuelas, posibilitando que los profesores puedananalizar su práctica y modificarla517.

Habría, sin embargo, otras situaciones y otros factores por considerar. Los malos resultadosobtenidos luego de la aplicación de pruebas empíricas en México518 en la década de losochenta alertaron sobre posibles causas de los mismos, no sólo pedagógicas sino de índoleeconómica. Los “contraargumentos” o factores esgrimidos como probables fueron tres. Enprimer término, poner en tela de juicio la confiabilidad y validez de los instrumentos utilizadospara hacer las mediciones (no existen informes sobre pruebas de confiabilidad estadística nisobre posibles trabajos para demostrar su validez). Un segundo factor es que las niñas y losniños mexicanos no están acostumbrados a responder a exámenes estandarizados y que lapresencia de extraños en el salón de clases pudiera haberlos intimidado. La tercera inferenciaes que el porcentaje tan alto de reprobación indica que los objetivos, los materiales y lostextos, el currículo en otras palabras, está por encima de las capacidades de los niños y lasniñas mexicanos, con lo que la mirada acusadora pudiera tornarse contra quienes losprodujeron.

La medición de la calidad de la educación comparativa en el ámbito latinoamericano

El Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad de la Educación creado en laUnesco en el marco del Proyecto Principal de Educación en América Latina y el Caribe,financiado en cooperación con el BID, la Fundación Ford y el Convenio Andrés Bello, tienecuatro líneas de acción: la realización de estudios comparativos internacionales, la generaciónde estándares de la calidad de la educación, el impulso de programas de investigaciónevaluativa para la puesta en práctica de políticas educativas y el desarrollo del fortalecimientoinstitucional.

El Primer Estudio Regional Comparativo de Lenguaje, Matemáticas y Factores Asociados fuerealizado con estudiantes de tercer y cuarto grados de los siguientes trece países de AméricaLatina: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Honduras, México,Paraguay, Perú, República Dominicana y Venezuela.

Llegar a la etapa final del estudio requirió ejecutar toda la fase de pruebas y “pilotajes”experimentales para garantizar la consistencia técnica de los instrumentos y suestandarización para todos los países participantes. Ello llevó más de un año. A través de esafase se probó en todos los países participantes un conjunto importante de ítems (90 paralenguaje y 120 para matemática) a una submuestra de aproximadamente 13 mil niños y niñasde toda la región latinoamericana, cercana al 20% de la muestra definitiva. El tamaño de lamuestra fue determinado con un mínimo de cuarenta estudiantes por escuela, veinte por

517 Comentarios de Fernando Reimers sobre la evaluación del desempeño escolar en el

seminario sobre la reforma educativa en América Latina organizado con ocasión de la

Asamblea Anual de los Gobernadores del BID en marzo de 1996.

518 Investigación empírica desarrollada en 1983 en el estado de Aguascalientes por

Gilberto Guevara Niebla, cuyos resultados fueron impactantes: reprobaron 73,3% de

alumnos y alumnas de segundo, 66,4% de cuarto y 84,1% de sexto. En lo más bajo de

la escala se encontraban alumnas y alumnos de las escuelas incompletas, que son

públicas y rurales (ver ORNELAS 1998, El sistema educativo mexicano..., ob. cit.).

grado, cien escuelas como unidades primarias y cuatro mil estudiantes como unidades deagregación secundarias519.

Dicho estudio regional comparado buscó responder las siguientes preguntas:

– ¿Qué aprenden los alumnos?

– ¿Cuál es el nivel en que ocurren esos aprendizajes?

– ¿Qué competencias han desarrollado los alumnos sobre la base de esosaprendizajes? ¿Cuándo han ocurrido los aprendizajes? (estas cuatro primeraspreguntas se responden a partir del conocimiento del rendimiento de los alumnos enlas áreas evaluadas y determinan los niveles de aprendizaje), y

– ¿Bajo qué condiciones se han producido los aprendizajes? (orientada a lainvestigación de los factores asociados a dicho aprendizaje).

Así, el estudio se enfoca en el descubrimiento de las relaciones entre las variables de insumo,de proceso y de producto que intervienen en los rendimientos en lenguaje y matemáticas.

La aplicación de las pruebas se efectuó entre junio y noviembre de 1997. Simultáneamente seadministraron cuestionarios a los alumnos y a los directores, docentes y tutores de esosmismos estudiantes.

Se puede afirmar que este estudio es pionero y diferente a otras experiencias en la medidaque tuvo las siguientes características:

– Se basó en el currículo de los países. La construcción de los instrumentos de mediciónfue resultado de un proceso concertado con los responsables de los sistemas de medición yevaluación de la educación de los países participantes, a partir del análisis profundo de suspropios currículos.

– Otros estudios internacionales sólo entregan información sobre los rendimientos de losestudiantes; en éste se incluyen variables referidas a políticas educativas, a programasy planes de estudio, a la administración de las escuelas, a los docentes, a los padres ya los propios estudiantes. En otros términos, no se trata de determinar sólo resultadossino de explicarlos sobre la base de variables y factores relacionados.

– La información comprendida se presenta no sólo agregada por país, sino diferenciandolas escuelas según su base demográfica –metrópolis, centros urbanos de tamañomedio y localidades rurales– y tipo de administración, privada o pública.

– Tanto en la construcción de las escalas de las pruebas como en el análisis estadísticode los resultados, se utilizaron metodologías avanzadas como el Modelo de Rasch y elModelo de Niveles Jerárquicos Lineales520.

519 La estratificación de la muestra estuvo dada por dos criterios. Uno principal fue la

cantidad de habitantes de la población donde se ubica la escuela. Uno segundo o

especial, el tipo de gestión o dirección de la escuela, sin importar el origen o la

propiedad de los recursos con que opera. Ver UNESCO, Primer Estudio Internacional

Comparativo. Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad de la

Educación, Santiago de Chile, Unesco, 1998.

520 El Modelo de Rasch permitió establecer una escala común para todas las pruebas de

una misma asignatura y lograr resultados comparables. El Modelo de Niveles

Jerárquicos Lineales permitió incorporar los efectos de variables como la tasa de

Los resultados del primer estudio regional comparativo de lenguaje y matemática521

En el tercer grado, en lenguaje, los países se ordenan en tres grupos: el primero integrado sólopor Cuba, a casi 100 puntos (dos desviaciones estándar) sobre el promedio regional. Unsegundo grupo está integrado por Argentina, Chile y Brasil, por sobre el promedio regional. Untercer grupo está compuesto por Colombia, Venezuela, Bolivia, Paraguay, México, Honduras yRepública Dominicana, por debajo del promedio regional. En matemáticas hay sólo dosgrupos: el primero compuesto por Cuba, que está por sobre el promedio regional. El segundogrupo, por debajo del promedio regional, ordena a los países así: Argentina, Brasil, Chile,Colombia, Bolivia, México, Paraguay, República Dominicana, Venezuela y Honduras.

En el cuarto grado, en lenguaje los puntajes en general son superiores a los de tercero. Cubase ubica, nuevamente, en un nítido primer lugar. Un segundo grupo, por sobre el promedioregional, está formado por Chile, Argentina, Brasil, Colombia, México y Paraguay. Un tercergrupo, por debajo del promedio regional, está conformado por Venezuela, Honduras, Bolivia yRepública Dominicana. En matemáticas, los puntajes también son superiores a los del tercergrado. Cuba integra el primer grupo a casi 100 puntos sobre el promedio regional. Un segundogrupo, situado por sobre el promedio regional, está conformado por Argentina, Brasil, Chile,Colombia y México. El tercer grupo presenta resultados por debajo del promedio regional yestá compuesto por Paraguay, Bolivia, Honduras, República Dominicana y Venezuela.

La publicación en la que se presentan estos resultados remarca los siguientes datos:

– Una primera aproximación al tema de la equidad, señala el estudio, tiene que ver conla necesidad de lograr una distribución de resultados comparativamente homogénea.Pero ello no es suficiente para apreciar la dimensión de la equidad; también esnecesario vincular los resultados a otras variables tales como los estratos definidos enel estudio y otros indicadores sociales, económicos y culturales. Las variaciones enrendimiento según estrato son una indicación de evidencias que relacionan los estratosy los rendimientos. Por ello sería posible establecer orientaciones que afectenpolíticas.

– Un segundo aspecto resaltado es que en los países donde existe un alto nivel devoluntad política expresada en prioridades presupuestarias para la educación oReformas Educativas en marcha o finalizadas, donde se combinan innovacionespedagógicas y las de gestión, se logran mejores resultados. Sin embargo, se precisaen el informe, estos no son tributarios de cualquiera de las acciones anteriorestomadas aisladamente, sino que lo son “de su combinación, acumulación yconsistencia en el tiempo”.

– Con referencia a la educación rural, con la excepción de Cuba, los rendimientos seencuentran a menos de una desviación estándar de la media regional. Existen,además, rendimientos diferenciados entre lenguaje y matemáticas en el sector rural,situándolos alrededor de la media regional y, en algunos casos, superando losresultados de escuelas en megaciudad y urbanas. Chile y Colombia constituyen laexcepción. En Chile, las escuelas de ciudades de nivel intermedio tienen mejorrendimiento que las de los otros dos tipos: “esto podría sugerir que ello es efecto de lapolítica de descentralización puesta en práctica que ha puesto en condiciones similaresa las escuelas de los distintos tipos de ciudades, independientemente de su ubicación

alfabetización de los países, el nivel de escolaridad de los padres o tutores de los

estudiantes, así como los recursos de la escuela (ibíd.).

521 Los resultados no incluyen, en el documento publicado por la Unesco, los datos de

Costa Rica y Perú. Por un cambio de gobierno, Costa Rica no pudo cumplir los plazos

para la entrega de los resultados. Por su parte, el Perú no dio su aprobación para que

sus resultados fueran incluidos en dicho documento.

con respecto a la capital del país”522. En Colombia, las escuelas rurales, en algunoscasos, superan a las de los otros dos estratos y en otros casos son mejores que lasescuelas de ciudades de tamaño medio. La persistencia de un programa duranteveinticinco años –Escuela Nueva– y otras iniciativas innovadoras en el medio ruralpueden explicar estos resultados. El factor lenguaje en sociedades multilingües es, sinembargo, un elemento que pesa en los resultados, en particular en Bolivia, que enconsecuencia amerita una consideración especial.

– En general, los resultados en cuarto grado son superiores a los de tercero, conexcepción de Bolivia en el estrato público. De modo similar, los puntajes obtenidos enlenguaje son superiores a los de matemáticas.

– Si bien las escuelas privadas tienden a tener mejores puntajes que las públicas, estasupremacía no se verifica en todos los casos. Así, en lo que dice relación a ladiferencia de logros o puntajes alcanzados entre alumnos de tercer y cuarto grado enlenguaje, los centros educativos públicos logran puntajes más altos que los privados enla mayoría de los países. Lo contrario sucede en cuanto a las diferencias de logros enmatemática.

– Cuando se toma en consideración las tasas de analfabetismo, la disponibilidad derecursos de la escuela y la educación de los tutores, los países son afectados ycambian en sus posiciones. El efecto es mayor en los casos de niveles de alfabetismopara matemáticas en cuarto grado y de mayor o menor disponibilidad de recursos en laescuela para ambas asignaturas. La interpretación que se intenta es que ello se debe alos importantes niveles de inequidad en los países respecto a esas variables, queinfluyen en la expresión de las diferencias en el rendimiento.

– Una conclusión central del estudio es que las diferencias entre algunos de los docepaíses o grupos de ellos no son necesariamente significativas. La notable excepción esCuba.

Estos resultados han comenzado a tener ecos que pueden ser significativos si son tomadoscomo elementos de un diagnóstico que ayude a afianzar los buenos resultados y a establecerestrategias correctivas donde sea necesario.

En Brasil y Argentina fueron presentados como relativamente exitosos. En Chile, el ministroJosé Pablo Arellano se complació con los resultados obtenidos en lenguaje, no así con losalcanzados en matemáticas.

En Colombia y Venezuela las nuevas autoridades, administraciones Pastrana y Chávezrespectivamente, mostraron interés en conocerlos. En República Dominicana las autoridadeshan manifestado su intención de analizarlos; asocian los puntajes alcanzados con los aún altosniveles de analfabetismo que tiene su población.

En el Perú, instituciones de la sociedad civil, algunos medios de comunicación y congresistashan demandado explicaciones a las autoridades educativas del gobierno de Fujimori por noautorizar a la Unesco que los resultados sean dados a conocer públicamente.

La difusión de estos resultados en Pedagogía 99, ante más de cinco mil docentes procedentesde la casi totalidad de países de la región, de países de otras regiones y de centros educativoscubanos, generó múltiples preguntas y dio paso a algunas decisiones. En su discursoclausurando ese Congreso, Fidel Castro, presidente del Consejo de Ministros de Cuba,además de manifestar su complacencia con los resultados y valorar los esfuerzos desplegadospor maestras y maestros en las condiciones adversas del período de crisis, anunció que loseducadores cubanos tendrían un 30% de aumento en sus haberes.

522 Nota de prensa del Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad de la

Educación, que presenta resultados de este Primer Estudio Internacional Comparativo.

Los pasos siguientes

El estudio tiene previsto desarrollar durante el primer semestre de 1999 un informe científicoen el que se den los indicadores técnicos de toda la aplicación, relacionándolos con losfactores asociados al rendimiento desde la perspectiva de los estudiantes, de los padres, delos docentes, de los directores y de los propios establecimientos.

Dicho informe explicará los principales porqué de estos resultados.

Latinoamérica en la evaluación comparativa a nivel internacional

Los temores de algunos gobiernos a ingresar en sistemas de medición en los que se comparanlos rendimientos de sus países con los de otros de mucho mayor nivel de desarrollo, tienen suorigen en los elevados costos de varias de estas experiencias, en el riesgo de obtenercalificaciones tan bajas respecto a países más adelantados y en que el uso internacional ypolítico de esos resultados, en el ámbito interno, distorsione la imagen de la educaciónnacional y dificulte los actuales esfuerzos por modernizar o reformar los sistemas educativos.

A finales de la década de los ochenta, por ejemplo, la Evaluación Educativa Internacional(EEI) analizó los conocimientos de lectura de niños y niñas de 9 años en veintisiete países delmundo, incluidos Venezuela y Trinidad Tobago. Las niñas y los niños de Trinidad y Tobagotuvieron un desempeño satisfactorio, con algo más de la mitad de desviación estándar pordebajo de muchos países europeos. Los venezolanos, en cambio, registraron una desviaciónestándar y media por debajo de los niveles europeos, con el desempeño más bajo de losveintisiete países estudiados523.

Martín Carnoy y Claudio de Moura relatan que a principio de los años noventa los estudiantesbrasileños, procedentes de Sao Paulo y Fortaleza participantes en la prueba de matemáticas yciencia de la Evaluación Internacional del Progreso Educacional (EIPE), tuvieron un puntajemuy inferior al de sus homólogos de los países desarrollados y de los países asiáticos dereciente industrialización; el puntaje del 5% superior en el Brasil no fue más alto que elporcentaje medio en países como Corea, Taiwán, Suiza, la antigua Unión Soviética y Francia.

Sólo dos países del área –Colombia y México– participaron en el Tercer Estudio Internacionalde Matemáticas y Ciencias, conocido como TIMSS (Third International Mathematics andScience Study). El TIMSS es orientado por la Asociación Internacional para la Evaluación delLogro Educativo (IEA), con sede en Holanda.

Este es el estudio de análisis y evaluación curricular de mayor escala que se ha emprendido,con la participación de más de cuarenta países, para observar el desempeño de los alumnosde séptimo y octavo grados en las habilidades matemáticas y científicas e investigar losfactores asociados del colegio, el profesor y la administración escolar. Este estudio se aplicatambién con otros países en la evaluación de estudiantes de tercer y cuarto grados. Laselección de la muestra se hizo teniendo en cuenta la estratificación propuesta en el estudio ycubriendo un total superior a doscientos estudiantes.

En el diseño del TIMSS se considera al currículo como una variable central del estudio, comotambién lo es la relación entre ciencias y matemáticas como componentes separados delcurrículo. En el modelo conceptual del TIMSS, la variedad de factores que constituyen elmedio ambiente educativo puede estudiarse desde la perspectiva de tres “niveles” delcurrículo: el propuesto, el desarrollado y el logrado. Las variables que influencian la educaciónse consideran inmersas en una serie de contextos, partiendo del más global al más personal.Los contextos más pequeños están influenciados por los más grandes en los cuales estáninmersos, pero no son subconjuntos simples de los más grandes, sino que mantienen suspeculiaridades524.

523 Datos del Banco Mundial (1993), citados por DE MOURA y CARNOY 1997, Como anda a

reforma..., ob. cit.

México no permitió que se publicaran sus resultados; y Colombia quedó penúltimo entre loscuarenta y un países examinados.

El desempeño promedio de los cuarenta y un países que culminaron todas las etapas delestudio en matemáticas muestra una gran diferencia entre los resultados de los primerospaíses (Singapur, Corea y Japón) y los últimos (Kuwait, Colombia y África del Sur). Losresultados en ciencias también muestran una gran diferencia entre los primeros (Singapur,República Checa y Japón) y los últimos (Kuwait, Colombia y África del Sur). El desempeño deColombia fue mejor en ciencias que en matemáticas; esa fue también la tendencia generalpara todos los países.

En el documento oficial colombiano presentando los resultados nacionales e internacionales,se especifica que los instrumentos de evaluación y cuestionarios de contexto se aplicaron a141 de los 150 colegios de una muestra representativa de todos los colegios con séptimo yoctavo grados de educación básica; en nueve colegios hubo dificultades en la aplicación de laprueba. Se afirma que

“la comparación internacional puede ser el hecho menos relevante, pero sí lo son losresultados que nos den un primer indicador de las realidades que muestra el estudio dela educación en matemáticas y ciencias para Colombia donde existen grandesdiferencias entre el currículo propuesto, el currículo desarrollado en el aula de clase yel currículo logrado por los alumnos. El TIMSS para Colombia nos deja una fuente dedatos importantes para investigar los principales factores que están determinando elbajo rendimiento y la baja eficiencia de la educación en ciencias y matemáticas en elpaís”.

524 Ver COLOMBIA, Ministerio de Educación Nacional, “Diseño, metodología y resultados

generales. TIMSS-Colombia”, Serie Publicaciones para maestros, Santafé de Bogotá,

Ministerio de Educación Nacional de Colombia, 1997.

A modo de reflexión y balance

[Mi intento de abordar las reformas educativas poniendo énfasis en la equidady la exclusión fue superado por las circunstancias en que se desarrolló estetrabajo. Conforme avanzaba, consultaba fuentes, recibía información yencontraba nuevos datos, fue necesario ampliar los objetivos originales y, sinperderlos de vista, construir la lógica del último capítulo a partir de la asociaciónde los orígenes del actual cambio educativo con las tendencias de laseconomías y las exigencias de la globalización en la región latinoamericana,analizando ocho aspectos centrales del debate educativo presente y previendoposibles necesidades de ajuste para el futuro.

El recorrido por los actuales procesos educativos en América Latina, con lainformación actualizada que se ofrece de ellos, pude realizarlo con el apoyo deinstituciones y profesionales amigos. Algunos de éstos, conductores opartícipes de esos procesos; otros, contestatarios a ellos, aunque todos con elrasgo común de no ser espectadores sino actores comprometidos con lasopciones que consideran mejores para la educación de sus países. Vaya enprimer término mi particular reconocimiento a su generosidad y disposición deservicio.]

El actual clima de reforma y modernización de la educación

El nuevo siglo encuentra a América Latina en lo que respecta a educación en una situaciónambivalente. Es clara la dualidad entre los actuales esfuerzos por modernizar y reformar lossistemas y el ejercicio educativo, y un déficit acumulado difícil de remontar. Se asumen losdesafíos nuevos sin haber cumplido satisfactoriamente anteriores etapas de su desarrolloeducativo.

En algunos países se llega al siglo veintiuno sin haber solucionado problemas ya superados enotras regiones durante el siglo diecinueve. Estimulados por factores externos y la propiadinámica del cambio en la región, esos países no concentran su acción en mejorar loexistente y enfrentar el agudo problema de la igualdad de oportunidades, sumándose a lasexigencias de recrear el concepto de calidad buscando parámetros cada vez más difíciles dealcanzar. Esto hace más complejo y difícil el desafío, corriendo los intentos de reforma elriesgo de perderse en esfuerzos por descubrir nuevos paradigmas de la educación sin haberconsolidado lo fundamental.

Prácticamente no hay país que no esté de un modo u otro desarrollando empeños pormodificar parcialmente o por transformar sus sistemas educativos, todos estimulados por un"clima regional de reforma y modernización" alentado por determinados factores externos y pordecisiones nacionales. Más allá de sus orientaciones políticas, la clase dirigente y losresponsables de la elaboración, el desarrollo y la difusión de estas reformas, las ejecutandentro de parámetros semejantes de referencia y con lecturas similares para comprender loscomplejos fenómenos que intentan enfrentar. Es difícil, sin embargo, encasillar al conjunto deestas experiencias en determinados enfoques teóricos o sólo en la influencia de determinadasinstituciones o períodos de gobierno; hay especificidades nacionales que hacen másdistinguibles a unas de otras.

Las experiencias analizadas muestran heterogeneidad en sus desarrollos y resultados. Encada país han tenido influencia la posición, la disposición y el grado de fuerza de los actoressociales y educativos, el nivel de calidad y homogeneidad de los cuadros directivos a cargo dela educación así como la prioridad política otorgada, con expresiones en los recursosasignados y utilizados.

El ritmo de las reformas es más lento que el previsto o deseado por sus impulsores. Losprincipales logros siguen siendo cuantitativos, en términos de una cada vez mayor cobertura yacceso a niveles superiores al primario y básico. No hay distancia suficiente en la mayoría delos casos para medir sus efectos. Sin embargo, se puede adelantar que los cambios

cualitativos y de real avance institucional, con escasas excepciones, no son significativos. Losresultados de los aprendizajes de los estudiantes, de acuerdo a evaluaciones nacionales yotras de comparación regional e internacional, están distantes de satisfacer las expectativasnacionales. Sigue siendo enorme la brecha entre la capacidad de realizar diagnósticos, dedetectar necesidades y de imaginar cambios posibles y la capacidad en los países para llevara la práctica esas innovaciones o soluciones respecto a las principales expresiones de crisiseducativa.

Los renovados discursos que se iniciaron a fines de los '80 e inicios de los '90, se presentarona sí mismos tratando de evitar ser considerados como “reforma educativa”. Hoy se pugna pordefinir como “reforma” todo intento de cambio educativo. Han influido en ello: la generalizadaidea de que la naturaleza y las circunstancias de estos cambios están asociados a una mayorcompetitividad y a su capacidad para ser identificados con la “modernidad”; la globalizaciónentre iguales operada en Latinoamérica vía reuniones ministeriales, políticas de intercambio opresión de organismos internacionales. Todo ello homogeneizó el discurso y las intenciones dereforma educativa.

Las influencias de la globalización económica

Los actuales ejercicios de reforma educativa tienen antecedentes no sólo sociales yeducativos. La influencia de la globalización económica mundial en América Latina tal veztenga en las actuales características del cambio educativo uno de sus principales ejemplos.Fueron economistas urgidos por compatibilizar la satisfacción de necesidades básicas con laelevación de competitividad internacional en los países, quienes se adelantaron en ubicar lacentralidad de la educación en todo desarrollo. Ellos estimularon al término del ajusteeconómico a que se formulara como interrogante central en materia educativa: ¿Quéreformas iniciar para lograr que las escuelas en América Latina eleven sus rendimientos aniveles similares a los de otras regiones del mundo exitosas en asociar educación comocomponente esencial del desarrollo económico?.

La vigencia del capital humano en el discurso educativo influyó significativamente para que loscriterios económicos pautaran las características del cambio educativo, para que en múltiplescasos la imagen de educación y sociedad deseadas convirtiera a los países del sudesteasiático -y sus pujantes economías sostenidas por la educación- en modelo por imitar, paraque la privatización de la educación se pusiera en el centro del debate o para que entidadesinternacionales de financiamiento y sus préstamos se convirtiesen en uno de los principalesestímulos de cambios en la educación de buen número de países de la región. Estas reformasse generan en un marco de eliminación de la movilidad social como objetivo educativo y conpropuestas para subordinar los procesos educativos a las necesidades económicas. Si bien eldesarrollo de estos procesos tuvo en los educadores a sus principales actores, los sistemaseducativos trataron de dar respuesta a una demanda clara: recursos humanos calificados parael desarrollo económico y una mayor competitividad.

En torno a la calidad

La calidad es el centro de atención de los actuales procesos de reforma y modernizacióneducacional. Se ha avanzado en el reconocimiento de que las medidas parciales no bastan yque más bien habría que alentar un abordaje sistémico. El rendimiento escolar en el aula comoexpresión de la calidad alcanzada es otro de los consensos obtenidos. No obstante losconsensos sobre varios factores de calidad por considerar, la experiencia de esta décadatambién es indicativa de la necesidad de rescatar prácticas anteriores a partir de las cualesdeterminados centros y sus docentes lograron lo que se conoce como "buena educación"basados en el modelo de una buena escuela, sea esta pública o privada, con actividadesconducidas por docentes preparados, el estudio de textos, los ejercicios individuales ygrupales, entre otras características.

Sobresalen en los actuales procesos esfuerzos por abordar la extensión de las jornadasescolares, la transformación curricular, el uso de materiales y nuevas tecnologías así como laprofesionalización docente, como factores clave de una mejor calidad educativa.

La ampliación de las jornadas escolares representa un esfuerzo por paliar los efectos de laextraordinaria ampliación de la cobertura realizada sin ampliar la infraestructura y reduciendola jornada escolar en centros públicos. Chile es el país que más ha avanzado en esta materia,proponiéndose como meta implantar la Jornada Escolar Completa en todo el sistema hasta elaño 2002. Esta experiencia señala lo costoso y complejo de intentar dar respuestas enámbitos nacionales a nuevas necesidades de espacio y equipamiento educativo, y, sobretodo, por lograr dar sentido educativo a la utilización de un mayor espacio en el tiempoescolar. En una región donde es grande el riesgo de convertir en slogan a cambios como éste,es recomendable tanto el análisis de las dificultades chilenas para concretar esta opción comolos pasos cautelosos de países como Colombia que en la administración Samper optó pororganizar espacios previos para el análisis de otras experiencias.

Todos los países han hecho del factor curricular una de sus principales preocupacioneseducativas en el marco de estrategias de nueva configuración de los sistemas educativos.Hay varias constantes: la tendencia a tener como criterio predominante la incorporación de loque hay que saber antes de lo que es posible saber; la dificultad para incorporar contenidos dela vida cotidiana (desempleo, violencia intrafamiliar, influencias de la televisión diaria, entreotros temas no asumidos); la distancia entre las altas exigencias y el perfeccionismo en ladeterminación de contenidos con niveles de comprensión no suficientemente explícitos ( porlos menos en tres de los casos nacionales analizados -Argentina, Brasil y RepúblicaDominicana - se registran dificultades en docentes para seguir y ejecutar los nuevosinstrumentos curriculares).

Destacan los procesos de consulta en la construcción de los contenidos curriculares básicos enArgentina y en República Dominicana y el establecimiento de parámetros curriculares enBrasil y su envío directo a 600 mil docentes. En Chile la modificación de la organizacióncurricular en secundaria fue realizada convocando un amplio proceso de consulta nacional adirectivos y docentes, lo que no sucedió en la definición de los correspondientes a educaciónbásica. Los cambios sustantivos de la transformación curricular en México están referidos a laenseñanza del español y de las matemáticas y a la desaparición del área de ciencias sociales.En Colombia la definición de currículo y los elementos básicos del mismo están plasmados enla propia Ley General de Educación.

Respecto al uso de nuevas tecnologías se registra como tendencia optar por su uso eincorporación en las escuelas, particularmente computadoras, que están llegando auniversalizarse incluso en lugares sin riqueza material. América Latina es la región que másrápidamente aumenta su vinculación con Internet. La opción por la compra masiva y efectistade equipos - en vez de su alquiler - sin contar con estrategias que posibiliten su mejor uso,sigue vigente en algunos países. Se registran, asimismo, serias dificultades de docentes parautilizar mejor estas herramientas, lo que aconseja redefinir sus papeles para asumir lacodificación y decodificación de todo mensaje y el mejor acompañamiento de alumnos.Sobresalen México y Brasil al privilegiar la utilización de la televisión con fines educativos. Laexperiencia chilena “Enlaces” promoviendo el uso de computadoras en escuelas y liceos detodo el país a través de redes de servicios e información con apoyo de institucionesuniversitarias, así como la generalización de su uso en escuelas y colegios de Costa Rica sonsignificativas.

Con referencia a la profesionalización docente estas reformas parten con una base profesionalmagisterial muy débil y con claros reparos y desmotivación docentes para su participación enellas. Los esfuerzos por modificar la formación inicial y el perfeccionamiento docente se hanhecho en el marco de enfrentamientos entre gobiernos y sindicatos magisteriales. Conexcepción de Colombia y República Dominicana, y, por razones políticas diferentes, de Méxicoy Cuba, la estrategia seguida en los demás países analizados ha sido combinar los diálogoscon dirigencias nacionales del magisterio y acciones directas de convocatoria y relación conmaestros de base, tratando de aprovechar al máximo los efectos de la descentralización.

En Chile es novedoso el programa de becas docentes para pasantías, postítulos y postgradosen el exterior así como la generación de grupos profesionales de trabajo incentivando eltrabajo colectivo docente. En Brasil se optó por materiales de capacitación en función de los

parámetros curriculares con vertientes que demandan mayores esfuerzos de lectura ycomprensión de los docentes. En Argentina destacan cursos de capacitación programados enprovincias como Buenos Aires y Mendoza y las innovaciones en la promoción y elfinanciamiento de programas de capacitación del Plan Social Educativo.

En Perú la escuela de directores y de gestión educativa auspiciada por el Instituto Peruano deAdministración de Empresas, ente empresarial, es una iniciativa merecedora de mayor eco enel sector educativo; el Plan de capacitación docente auspiciado por el Ministerio de Educaciónse desarrolla en una estrategia descentralizada y a través de contratos de servicios conuniversidades públicas y entes privados. La actualización docente en México se da a través delPrograma de Actualización del Maestro que ha recibido reiteradas críticas respecto al uso demétodos tradicionales y repetitivos; en cambio ha tenido acogida la distribución entre losdocentes de cerca de un millón de textos y de guías didácticas. En República Dominicana sonconsiderables los recursos destinados para la atención de sus docentes con el apoyo de 13universidades. Colombia muestra un Programa y Sistema de Formación de los Educadoresque ha movilizado muchas instituciones y la suscripción de convenios departamentalesbeneficiándose a más de cien mil docentes de educación básica. Cuba presenta un sistemaque alienta la rigurosa formación docente y el estímulo para que estos participen en procesosque tienen como ejes la investigación y sistematización de diagnósticos así como laconstitución de colectivos de discusión sobre su práctica.

La investigación educativa no es considerada, en los hechos, como factor que pueda influir enla calidad. La falta de estudios e investigaciones que puedan operar en los países como ejesfundamentadores de las nuevas prácticas, orientando y retroalimentando la toma de decisionesdeviene en claro obstáculo a esos procesos de reforma. La investigación vigente es promovidafundamentalmente por centros de pesquisa o entidades internacionales de cooperación; losmecanismos de comunicación y difusión de resultados siguen siendo insuficientes. Lanecesidad de construir una nueva agenda de investigación por abordar tiene referentessignificativos: el problema del aprendizaje de la lectura y escritura asociado al de la repeticiónescolar es reconocido como prioritario en todas las experiencias nacionales analizadas; lavisión homogénea de los ámbitos escolares sugiere intentar acciones de investigacióncomparada buscando aproximaciones y respuestas a la clara heterogeneidad de la escuelapública. La ausencia de recursos para pesquisas significativas demanda tomar en cuentarecientes ofrecimientos de entidades de financiamiento internacional como el BID.525

Equidad y brecha social

La premisa de que la educación es un factor de equidad social no tiene posibilidad deconcreción en una región como la latinoamericana con gran desigualdad e inequidad -significativamente más alta que en regiones de similar nivel de desarrollo - y donde lascondiciones materiales de vida de la inmensa mayoría de alumnos son precarias. En losactuales procesos de transformación educativa las estrategias para aproximarse alcumplimiento de tal premisa son absolutamente insuficientes para encarar los enormes déficitssociales y educativos acumulados.

La experiencia analizada indica que no puede pensarse en mejores logros educativos singenerar condiciones de una mayor equidad en las sociedades. Todo esfuerzo de lasinstituciones educativas será reducido en su posible impacto y hasta anulado con alumnos queno han tenido estimulación temprana en sus primeros años de vida y carecen en sus hogaresde alimentación y sanidad básicas. De allí la urgencia de una inclusión más justa y equitativaen las oportunidades educativas, de un crecimiento económico más veloz y una distribuciónmás amplia de sus beneficios, para que la educación pueda llegar ser parte de un nuevocírculo virtuoso alentando sociedades con rostro más humano.

525 En la Cumbre de las Américas II (Santiago de Chile, 1998) los representantes de

entidades como el Banco Interamericano de Desarrollo ofrecieron a los países de la región

duplicar sus préstamos en materia educativa.

En la reconversión de los sistemas educativos en la región, algo que pone en duda que laequidad sea objetivo prioritario efectivamente logrado, es el hecho de que sólo en aquellosplanteles privados donde asiste la población escolar con mayores ingresos y en las escuelaspúblicas con tradición de buena enseñanza o favorecidas por planes y proyectos generadoscon financiamiento explícito, podría registrarse una real apropiación estudiantil de laspropuestas para mejorar la educación. Estas mayores posibilidades de educabilidad están lejosde ser alcanzadas por los estudiantes en situación de pobreza, la gran mayoría de los cualessobrevive en ambientes familiares sin estímulo afectivo, lúdico e intelectual y con nivelesprecarios de calidad de vida. Además, los sistemas educativos ofrecen una educación pobreen aquellas situaciones en las que las condiciones de la demanda son más desfavorables; seevidencia en ambientes pobres la falta de capacidad de padres y de comunidades para exigirservicios de mejor calidad. De no mediar una drástica opción política orientada a generarmayor equidad en las oportunidades, existe el riesgo de que con estas reformas educativas seestén reforzando las diferencias e incentivándose, en la práctica, la coexistencia dos sistemaseducativos diferenciados en cuanto a recursos y logros.

Los actuales procesos educativos tienen el importante desafío de superar la idea de que laequidad está asociada sólo al logro de una mayor cobertura. Se requiere, particularmente,tanto la consolidación como la generalización del preescolar, con creciente reconocimientocomo factor esencial para una mayor equidad social y para un mejor desempeño educativofuturo de los alumnos. Se demanda, además, compensar diferencias en aquellas unidadesterritoriales cuya debilidad profesional y de gestión les impide asumir las propuestas definidaspor el nivel central. Se requiere, igualmente, asumir la vigencia de diferentes modalidades yniveles de analfabetismo y la necesidad de su abordaje a través de estrategias integrales queno se limiten a la acción sobre adultos analfabetos y den relevancia al aprendizaje dehabilidades básicas de lectura y escritura en los primeros años de la educación básica deniños, así como incentivar la educación y participación de los padres. La educación pertinentede niños y niñas campesinos e indígenas, es parte de la asignatura pendiente latinoamericana.Se demanda, asimismo, recrear y dar recursos suficientes a la educación con personasjóvenes y adultas incorporándola en los actuales procesos de reforma.

La pobreza y desigualdad crecientes demandan como exigencia el establecimiento en lospaíses latinoamericanos de una doctrina de “discriminación positiva” que posibilite proyectos yuna acción claramente orientados a favorecer la educación de los desposeídos.

México es el país que más ha demandado en foros internacionales incluir la equidad comotarea esencial en la educación. Cuba presenta un sistema consolidado de larga tradición deefectiva escuela pública para todos los niños y jóvenes cubanos. Brasil, en la administraciónCardoso, presenta una estrategia gubernamental con ejes organizadores coherentes en elcombate a la pobreza; problema insoluble es el gigantesco nivel de inequidad en el país y elmodelo vigente concentrador de riqueza. La Reforma en Chile tiene la ambivalencia de haberemprendido varios importantes programas y medidas orientadas hacia una mejor equidad - elefectivo programa en apoyo a más de 3 mil escuelas rurales multigrado incompletas, entreotros - en el marco de un modelo heredado de la dictadura militar que se apoya en criterios yen organismos privados para la realización de la mayor parte de su educación, tendiendo areproducir o aumentar las diferencias en una sociedad de fuerte segmentación económica. EnArgentina, el aumento considerable de jóvenes que no asisten a ningún ámbito escolar nitrabajan, es reflejo de una situación difícil de encarar sólo con programas educativos. Bolivia yGuatemala están dando pasos significativos para asumir de modo positivamente distinto elproblema de su multiculturalidad y multietnicidad.

Constituyen experiencias indicativas en materia de una opción por una mayor equidadeducativa, programas compensatorios como el Plan Social Educativo de Argentina y dediscriminación positiva como el Programa de las 900 Escuelas en Chile, ambos con resultadosevaluativos sobresalientes.

El factor docente

El problema más agudo de los procesos de reforma educacional se expresa en el gravedeterioro en las condiciones de vida y de trabajo de los docentes, y en la calidad y losresultados de su desempeño. La no incorporación de los docentes organizados en dichosprocesos y la polarización creciente entre gremios magisteriales y ministerios y secretarías deeducación afecta su ejecución.

Son dos los países -Colombia a través de la Federación Colombiana de Educadores(FECODE) y República Dominicana a través de la Asociación Dominicana de Profesores- enlos que los gremios han participado activamente como impulsores o como parte del cambioeducativo expresado en nuevas leyes y en planes decenales. En los demás casos analizados,salvo el de Cuba y el del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE), afín alPRI en México, las agrupaciones gremiales lideran la oposición a las reformas emprendidas.El más sostenido tal vez sea el caso argentino; la Carpa Blanca levantada por laConfederación de Trabajadores de la Educación de la República Argentina (CTERA) frente alCongreso de la Nación fue durante dos años y medio símbolo del desencuentro entre elmagisterio y la clase política. En Brasil las movilizaciones gremiales persisten a pesar de lacreación de un Fondo de Desarrollo que garantiza mejoras salariales docentes. En Chile elColegio de Profesores reclama mayor participación y continúa denunciando el modelo deprivatización educativa y las inequidades generadas por una institucionalidad y reglas de juegoimpuestas por la dictadura militar y no modificadas en democracia. En Costa Rica la décadapresenta una lucha magisterial constante reclamando que sus salarios vuelvan a nivelesanteriores. A ellos pueden sumarse, entre otros casos, el de los gremios urbanos y rurales demaestros en Bolivia opuestos en lucha militante a la actual reforma educativa.

A pesar del anterior panorama, la realidad sindical latinoamericana muestra una nueva,gradual y persistente preocupación por los aspectos técnico pedagógicos, por definir mejor yasumir la calidad de la educación como componente fundamental del ejercicio pedagógico ypor tratar de superar la idea de la denuncia permanente como principal método de accióngremial. Las experiencias de México, creando una Fundación plural y con grados deautonomía académica en el seno del SNTE, de FECODE en Colombia liderando el debatepedagógico a través de congresos pedagógicos y de su revista especializada "Educación yCultura" o de la Derrama Magisterial en Perú asociando sus tareas de previsión social con lade capacitación, pueden estimular otras acciones nacionales.

Sin embargo de las aperturas mostradas por gremios por dar relevancia a lo pedagógico, hayevidencias de que la interacción entre los discursos de las reformas y las nuevas prácticasdocentes no está dando resultados suficientes. Se requerirá, entonces, además de mejorarsubstantivamente la calidad de vida y el profesionalismo de los docentes, que éstos comoprincipales actores aprendan a superar sus prácticas tradicionales, posibilitando una verdaderarefundación de la escuela, de la profesión magisterial y de los propios sindicatos docentes. Elnuevo estatuto ético del docente latinoamericano pasa por construir cada vez mayores gradosde autonomía, posibilitando un maestro transformador capaz de reorientar su propia práctica.Pasa, asimismo, por modificar la acción y la organización centralizada gremial; los sindicatosy demás gremios docentes tendrían que posibilitar con su accionar que la imagen del maestrono esté reducida a su condición de asalariado. Al final de siglo se demanda gremios queapuesten también por rescatar el sentido de los docentes como profesionales de la educación.

La descentralización hacia la escuela

La autonomía de las escuelas se está convirtiendo, en la práctica, en una nueva panacea. Enalgunos países se presenta como dilema más importante la alternativa entre reformar lossistemas educativos en su conjunto o, mas bien, concentrar ese cambio en el fortalecimientode dicha autonomía escolar. También hay evidencias de que la principal medida para evaluarla descentralización serán los grados de autonomía de la institución escolar.

La experiencia de los Proyectos Educativos Institucionales (PEI) en Colombia esparticularmente valiosa por su clara opción participativa. Los Proyectos de MejoramientoEducativo en Chile ejecutados en el marco del Programa MECE con aporte financierointernacional, han demandado estrategias y diseños específicos; uno de sus aspectossugerentes es la promoción de redes de apoyo desde la escuela concibiéndose la unidad

educativa como un sistema de relación con padres, con otras escuelas e instituciones de lacomunidad.

La descentralización en los tres países más extensos y con mayor población ha sido singularen sus magnitudes. La condición de Estados federales de México, Brasil y Argentina diocarácter diferente a esta descentralización respecto al conjunto de la región latinoamericana.La de Argentina fue acompañada y estimulada por las propias provincias; un buen ejemplo deello fue la experiencia de la provincia de Mendoza en Argentina, que constituyó un laboratoriode políticas que influyó nacionalmente. En México la descentralización hizo que setransfirieran recursos y responsabilidades sin parangón en su historia: 513 mil plazas docentesy 115 mil administrativas, amén de recursos físicos. En Brasil son 168 mil centros educativosatendidos con recursos centralizados en la propia escuela.

En varias de las estrategias descentralizadoras perviven riesgos antidemocráticos y deinequidad, al trasladarse funciones y no recursos a las nuevas unidades responsables y al noprever mecanismos eficientes de compensación de diferencias con los que se impida unamayor segmentación y discriminación de la oferta educativa. No se ha cumplido en varias delas propuestas la demanda de sostenidas estrategias de reconversión del personal docente yde fortalecimiento del liderazgo de directores de centros educativos.

A pesar de que entidades de financiamiento internacional como el Banco Mundial y el BIDseñalan en sus documentos que el éxito de estas reformas dependerá en buena medida deinicialmente fuertes estructuras centrales, en la práctica, son escasos los países con equiposcentrales capaces de sostener diálogo técnico y de influir en decisiones de política, en igualdadde condiciones con las misiones de expertos convocadas por entidades como lasmencionadas. Más aún, la experiencia de la década acusa el aliento a la formación deestructuras paralelas con personal más idóneo y mejor remunerado que el de ministerios osecretarías centrales. Esta situación en el largo plazo torna inviable que la administraciónnacional pueda seguir asumiendo con recursos propios los salarios y compromisos que suponela educación reformada.

Más de la mitad de las inversiones regionales en educación es financiada con recursosexternos. Junto con los innegables beneficios que debieran significar préstamos funcionales alas necesidades de cada país, se remarca el surgimiento de una "agenda educativa" quetiende a modificar la manera como la tecnocracia y los educadores se insertan en la definiciónde las cuestiones educativas. Las nuevas instancias decisorias, dependientes de las fuentes definanciamiento, llevan con frecuencia a desconocer el conjunto de las actividades deministerios y secretarías, estableciendo nuevos canales de información y decisión.

En torno a la evaluación

La importancia que se da a la evaluación de procesos y resultados en la educación escreciente; la calidad educativa es asociada a la mayor transparencia por los resultados. Ello hasignificado esfuerzos nacionales, algunos considerables, por obtener instrumentos de medicióny por el ejercicio de prácticas evaluativas periódicas orientadas a la creación de sistemasnacionales de evaluación. En estos procesos se ha avanzado poco en integrar las acciones ylos equipos a cargo de la evaluación con las de quienes están a cargo de aspectos curricularesy de gestión en las reformas. Los efectos de la abundante información obtenida sobrecorrectivos que influyan en la calidad y equidad educativas y sobre los procesos de cambioorganizacional son aún escasos.

Los resultados del Primer Estudio Regional Comparativo de Lenguaje, Matemática y FactoresAsociados durante 1997 con trece países de la región, muestran elementos que tendrían queser considerados en próximas pasos de estrategias educativas nacionales. La distancia entrelos rendimientos de los alumnos cubanos y los de los demás doce países fueron significativase incitan a realizar esfuerzos mayores por conocer las características del mantenimiento de losniveles de calidad y eficiencia educativas de un país en crisis como Cuba, aislado de losbeneficios de la actual cooperación financiera internacional. Estos resultados cuestionantambién la tesis de ministerios o secretarías de educación que asumen la variable de mayoresrecursos financieros como condición central para la obtención de mejores rendimientos.

Una conclusión general del estudio es que las diferencias entre los doce países restantes o engrupos de ellos no son necesariamente significativas. Sin embargo resalta la diferencia a favorde países como Argentina, Chile, Brasil o Colombia donde prima la existencia de reformaseducativas en marcha, combinando innovaciones pedagógicas con las de gestión. En loscasos argentino y chileno, se añade la singularidad de históricos antecedentes de educaciónbásica generalizada.

Los resultados indicarían el estancamiento de países como Costa Rica con sostenida tradiciónpedagógica y avances en países como Bolivia donde los efectos de su actual cambioeducativo comienzan a ser manifestados. El Perú fue el único país que no autorizó hacerpúblicos sus resultados.

Hacia el largo plazo

Se ha avanzado en consensos sobre la necesidad de diseñar sistemas educativos para 10 o 15años, de modo que sean capaces de asimilar los cambios en la estructura demográfica y deasumir flexiblemente las demandas de un contexto internacional cambiante. En lasexperiencias analizadas, las estrategias colectivamente asumidas o, alternativamente,coyunturas políticas favorables han posibilitado acciones estratégicas optándose por elmediano y largo plazo.

El Plan Decenal de Educación organizado desde 1995 en Colombia, el proceso consultivo quellevó a la aprobación de un Plan Decenal en República Dominicana -ambos inspirados endemandas de Jomtien- están dando resultados como modalidad estratégica que compromete asucesivos gobiernos. En México, el Programa de Modernización Educativa y la solución decontinuidad entre gobiernos del PRI están posibilitando un cambio educativo en el que latransferencia de recursos del Gobierno Federal a los Estados ha sido significativa. En Brasil elPlan Decenal Educación para Todos construido al final de un gobierno de transición estimuló lavigencia de organismos representativos como UNDIME (Unión Nacional de DirigentesMunicipales de Educación) y CONSED (Consejo Nacional de Secretarios Estaduales deEducación). Sin embargo, dicho Plan no fue asumido en su integridad por la administraciónCardoso; ha sido más gravitante en la continuidad de una política a mediano plazo lareelección del propio Presidente Cardoso y el mantenimiento del mismo equipo conducido porel ministro Paulo Renato Costa.

En el caso de Chile el presente esfuerzo nacional está siendo posibilitado desde 1990 porsucesivos gobiernos de la Concertación, que han diseñado una reforma como proceso de largoplazo, manteniendo los gobiernos de los Presidentes Aylwin y Frei la continuidad de un equipocon eficiencia especializada. En Argentina los dos períodos del Presidente Menem dieronespacio mayor para aplicar la Ley Federal de Educación aprobada en 1993 e iniciar una nuevaestructura del sistema educativo para ser implementado gradual y progresivamente; lavigencia e iniciativas de las Provincias son mayores; existe incertidumbre para unos yconvicción en otros sobre los diferentes énfasis que la nueva próxima administración puedadar a la educación nacional.

No puede decirse lo mismo de la administración del Presidente Fujimori; la reelección de ésteno significó optar en el Perú por una estrategia de largo plazo para su educación, susprincipales iniciativas han sido de tipo coyuntural. Los cuatro años de confusión eincertidumbre educativa que significó el intento de aplicación en la administración delPresidente Figueres del Programa EDU 2005 - la Asamblea Legislativa lo archivó no dandocurso a la petición de análisis del ministro Doryan - señala con claridad la necesidad depolíticas de consenso que impidan el tratar de renovar la educación en cada gestióngubernamental o ministerial.

La sociedad civil, el Estado y la privatización

Los intentos por privatizar la educación han amenguado en gran medida debido a la decididaoposición de distintos medios y actores de la sociedad y de los gremios docentes. En esapugna algunos gobiernos retrocedieron o paralizaron su opción por la privatización; fueron

factores determinantes para ello la intensa presión social y los argumentos contrarios a aplicarmecanismos y reglas del mercado que no diferencian entre la naturaleza de empresas y desistemas e instituciones de la educación.

Sigue vigente como argumento central para la presencia decisiva del Estado en materiaeducativa, el que en sociedades fragmentadas como las latinoamericanas, el acceso gratuito ala educación de mayorías empobrecidas y la especificidad de la educación como serviciopúblico sólo puede darse de modo masivo a través de una acción coordinada por los aparatosestatales.

Hay, sin embargo, claras tareas pendientes para posibilitar que en los actuales esfuerzos detransformación institucional de los aparatos estatales a cargo de la educación, éstos logrencumplir sus funciones fundamentales. Compensar diferencias en favor de los niños y jóvenescondicionados en el rendimiento escolar por su situación de pobreza, la propia evaluación delos resultados educativos así como la definición democrática de los objetivos educativos, sonparte de esas funciones. Habría que añadir como tarea pendiente la necesidad de buscarnuevas relaciones con el sector privado y nuevas alianzas en la búsqueda de solucionesmixtas, algunas de probada eficacia institucional y pedagógica como los Programas de Fe yAlegría.

Es mayor el interés y, en algunos casos, la participación institucionalizada de la sociedad civilen los procesos de cambio educativo. En el Perú tiene tal nivel de expresiones institucionalesy calidad de iniciativas que puede presentar aportes a la definición de políticas educativas ygenerar experiencias institucionales estratégicas relevantes; la idea de congregar en unaentidad como Foro Educativo a lo mejor de la inteligencia nacional con capacidad de aportaren la educación, puede ser de utilidad en otros países para poder establecer contrapartessolventes a la acción estatal. En México, se ha creado un Observatorio Ciudadano de laEducación conformado por investigadores, maestros de escuelas públicas y privadas,periodistas, padres de familia para ejercer una observación crítica del desarrollo educativo y depolíticas gubernamentales utilizando quincenalmente un importante diario nacional. EnRepública Dominicana sobresale la presencia de “Educa”, entidad compuesta por líderesempresariales, en la generación y el seguimiento del actual Plan Educativo. Los planesdecenales construidos en Colombia, República Dominicana, de actual vigencia, y lageneración del Plan Educación para Todos en Brasil, representaron amplios procesos deconsulta y participación. En los demás países analizados la presencia de la sociedad civil seda a través de diferentes instituciones no gubernamentales y gremiales; en el caso de Chile essignificativa la participación de profesionales procedentes de entidades no gubernamentales,como cuadros directivos y medios de la reforma educativa.

Lo político, lo ético y lo cultural

Lo político

En las experiencias analizadas hay elementos que hacen dudar de la voluntad política parahacer factible “mejorar la calidad, la eficiencia y equidad de la educación”, lugar común en losdocumentos que sustentan estas reformas. A pesar de que en la gran mayoría de experienciasanalizadas -en unas más que en otras- se observa real interés por encarar de modo distinto laresponsabilidad de los Estados en la transformación educativa, la realidad presenta tambiénotras expresiones. Así, la posibilidad de incrementar el gasto en educación dependerá en granmedida del lugar que ocupe lo educativo en la asignación global de los recursos nacionales; elInforme Delors, entre otros documentos, recomienda alcanzar el 6%. Salvo casos nacionalesde excepción, la experiencia señala que los esfuerzos por asignaciones más altas al gastoeducativo no han podido superar las evidentes limitaciones fiscales de los países. El aliento ala participación privada y empresarial dista de tener eco suficiente. Se ha llegado a señalar,con razón, que en la última Cumbre de las Américas II de abril de 1998, cuya temáticaprioritaria fue la educación, se perdió una gran oportunidad para que los países hagan explícitoel cómo llevar a cabo los ambiciosos objetivos propuestos, avanzando substantivamenterespecto a otras reuniones presidenciales; sobresalió allí la carencia de una estrategiaeducativa global y metas nacionales no sustentadas financieramente respecto a los

requerimientos nacionales y a la actual relación de los países latinoamericanos con losdesarrollados del hemisferio norte.

En otros casos dicha voluntad política fue mucho más explícita en los Ministerios o Secretaríasde Educación que en la Presidencia de la República y otras ramas de poderes ejecutivos, conmucho mayor poder para definir prioridades y recursos.

Lo ético

La ejecución de las reformas, el contexto político en el que se han desarrollado, la nodefinición de efectivos canales de participación han influido en muchos casos para que la éticade la convicción de los gobernados se contraponga con la ética de la responsabilidad dequienes conducen estos procesos. Esta es una situación reiterativa y que debiera merecermayor análisis. Para los primeros la condición de decisión colectiva que implican las reformas,debiera suponer que los órganos del Estado tendrían que aprobarlas y ejecutarlas cuando seajusten a ciertos principios justificatorios previamente admitidos como correctos. Para losrepresentantes gubernamentales, la aprobación de esas iniciativas debiera darse a partir deasumir que las consecuencias que se deriven de ellas sean buenas desde el punto de vista delinterés público. Los principios que animan esas convicciones son constantementecontrapuestos a la ética en función de consecuencias asumida por los responsables.

La ausencia de diálogo y la incomunicación que muchas veces se da entre quienes deciden yquienes se ven involucrados por esas decisiones, tiene también esos orígenes. Mientras quelos decisores piden que las reformas emprendidas sean juzgadas por sus resultados, losciudadanos insisten en juzgar dichos actos a la luz de ciertos principios que debieran guiar laacción de los gobiernos. Son mutuas las acusaciones tanto de gobernantes a los intelectualesy docentes opuestos a esos cambios y procedimientos por su “falta de realismo”, como la delos intelectuales y docentes a los políticos y gobernantes por ser sólo “pragmáticos yoportunistas”.

Si los intelectuales y docentes se encierran en una ética de la convicción mientras políticos ygobernantes se limitan a una ética de la responsabilidad será difícil superar los impassesvigentes. Las rigideces en uno y otro sentido y la falta de comprensión ante las exigencias deesos principios y de esas responsabilidades están demostrando ser parte de la inviabilidad devarios procesos emprendidos. Será necesario asumir por unos y otros que la educación tieneque ser concebida como un bien público y como pre-requisito para la plena participación delciudadano en las decisiones que afectan al desarrollo económico, social, cultural y político deun país.

Lo cultural

Finalmente, en este escenario surge como visión distinta y hasta contestataria la de quienespropugnan incluir los temas de la cultura y de las identidades culturales nacionales en laagenda educativa. Es grande la potencialidad de la dimensión cultural en la redefinición depolíticas, contenidos y prácticas educativas. Trabajar dicha dimensión cultural como espaciode autonomía ha de permitir avances educativos en función de los propios proyectos de nacióny de las identidades propias de cada país.

Uno de los desafíos que nos impone la globalización es justamente preservar la identidadcultural como base para señalar el sentido de identidad y pertenencia. La estimulación de laheterogeneidad cultural en la educación será primordial para evitar que la universalización delmercado uniformice las expresiones culturales. Tomando en cuenta la actual globalización delas economías, no será suficiente preocuparse por los temas de la calidad y equidad, los temasde la interculturalidad y de la identidad cultural serán importantes y necesarios de abordar.

En un mundo crecientemente más relacionado, el niño debe tener criterio para entender a losotros, para situarse frente a ellos, para afirmar su identidad y para enriquecer su cultura conaportes de los demás. Asimismo, el docente para el ejercicio de sus nuevos roles tendrá queavisorar las complejidades de la uniformización y la diferenciación en el mundo, así como lasdiferencias entre una globalización y apertura económica y los localismos exacerbados. Unapremisa para ello será asumir la necesidad de superar la actual visión monocultural imperante.

Asumir la educación de los pobres como opción por la multiculturalidad, significará reducir lasdesigualdades sociales y valorar las diferencias, dando todo el valor positivo que pueda poseerla heterogeneidad de la escuela pública. La creación de sociedades más justas en las que sevaloren las diferencias ayudará a superar la visión maniquea entre ricos y excluidos y facilitaráque se acepte como bien nacional el que todos los niños de un país lleguen a tener acceso alas destrezas básicas y al uso de instrumentos tecnológicos hoy inalcanzables para los máspobres. Ello facilitará también que los docentes superen preconceptos y sus bajas expectativasrespecto a su trabajo con hijos de pobres y marginados.

La dimensión cultural facilitará lograr procesos educativos que privilegien el diálogo entrepersonas y la acción complementaria entre instituciones con diferentes puntos de vista y que, ala vez, estimulen el aprendizaje de todos sus actores, aceptando su heterogeneidad ydiferencias.

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